si · 2016-06-02 · Procesal Civil y Comercial de la Nación, ... ley 23.548 y sus modificatorias,...

Buenos Aires,

CSJ 538/2009 (45-S)/CSlORIGINARIOSanta Fe, Provincia de cl Estado Nacional siacción declarativa de inconstitucionalidad.

vistos los autos: "Santa Fe, Provincia de cl Estado Nacio-nal si acción declarativa de inconstitucionalidad", de los que

Resulta:

1) A fs. 40/54 la Provincia de Santa Fe promovió ac-ción declarativa en los términos del artículo 322 del CódigoProcesal Civil y Comercial de la Nación, contra el Estado Nacio-nal, a fin de que se declare la inconstitucionalidad del artícu-lo 76 de la ley 26.078 que prorrogó, sin el acuerdo previo de laprovincia, la detracción del 15% de la masa coparticipable condestino a la Administración Nacional de la Seguridad Social (AN-SeS), establecida originalmente en el Acuerdo Federal del 12 deagosto de 1992, sus cripta entre el Gobierno Nacional y los go-biernos provinciales, ratificado por la ley 24.130 y su par lo-cal 10.955.

Solicitó que, en consecuencia, se declare la plenacoparticipación de los fondos referidos en los términos y por-centajes que le asigna la ley-convenio 23.548, y que se ordenela restitución de las sumas que le fueron detraídas por ese con-cepto desde la expiración de los compromisos federales que lavinculaban con el Estado Nacional, lo que ocurrió -afirma- el 31de diciembre de 2005, con más sus intereses hasta su efectivopago, conforme a las pautas distributivas e índices de coparti-cipación respectivos.

Sostuvo que el financiamiento del costo de transicióno sustitución del sistema previsional público por el privado fue

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asegurado mediante aquel Acuerdo Federal, en cuya cláusula pri-mera se autorizó al Estado Nacional a retener un 15% de la masade impuestos coparticipables prevista en el artículo 2 o de laley 23.548 y sus modificatorias, "para atender el pago de lasobligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativosque resulten necesarios".

Afirmó que esa norma se insertó en el marco del deno-minado "federalismo de concertación", y que no obstante habersedeterminado su vigencia hasta el 31 de diciembre de 1993, lasprovincias y la Nación se comprometieron a seguir financiandomancomunadamente el Régimen Nacional de Previsión Social, asegu-rando el descuento hasta tanto no existiera un nuevo acuerdo departes o una nueva Ley de Coparticipación Federal (cláusula oc-tava). Agrega que el nuevo convenio se celebró el 12 de agostode 1993 y se denominó "Pacto Federal para el Empleo, la Produc-ción y el Crecimiento", y que allí se prorrogó hasta el 30 dejunio de 1995 la vigencia del compromiso asumido.

Señaló que luego el pacto original fue objeto de su-cesivas prórrogas, la última de ellas dispuesta en el "Compromi-so Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal" de finesde 2000, que fue ratificado por la ley 25.400 y al que adhirióla legislatura provincial mediante la ley 11.879, en el que seextendió su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2005, y que asu vencimiento la Nación intentó prorrogarla unilateralmente através del artículo 76 de la ley 26.078.

Explicó que esa nueva prórroga no tuvo el necesariorespaldo o adhesión de la Provincia de Santa Fe, lo cual trans-

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forma la detracción, a su respecto, en una vía de hecho o en laaplicación inconstitucional de la norma impugnada, por tratarsede una modificación unilateral del derecho intrafederal, situa-ción que fue considerada especialmente en informes de la ase-soría jurídica de la.Comisión Federal de Impuestos que transcri-be.

Indicó que además del vencimiento del plazo por elcual se estableció la asignación y la inexistencia actual deconsentimiento provincial, también corresponde atender a la mo-dificación fundamental de las circunstancias que dieron origen ala detracción de los fondos que actualmente efectúa la Nación.En ese sentido, apunta que a partir de la ley 26.425 el sistemaprevisional es absolutamente distinto y que la extracción perdiósu finalidad dado que estaba vinculada inexorablemente a pagarlos costos de transición del sistema público al privado. A elloagrega que la ANSeS pasó hace años a ser superavitaria, y que elsistema previsional cuenta con un fondo que a noviembre de 2009ascendía a $ 135.972.000.000 (ciento treinta y cinco mil nove-cientos setenta y dos millones de pesos) y que durante ese ejer-cicio arrojó una rentabilidad del 35%, de modo que, a su crite-rio, la ANSeS ha pasado a desempeñarse como un inversor institu-cional, con -entre otros- los recursos de la Provincia de SantaFe.

11) A fs. 80 esta Corte declaró que la causa corres-ponde a su competencia originaria, y a fs. 126 se ordenó eltraslado de la demanda.

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III) A fs. 127, con arreglo a lo establecido en laacordada 30/2007, el Tribunal llamó a una audiencia pública decarácter informativo, la que tuvo lugar el 17 de marzo de 2010,y de cuyo resultado ilustran las exposiciones obrantes en laversión impresa de la transcripción taquigráfica del acta queobra a fs. 180/203.

IV) A fs. 218/230 el Estado Nacional - Ministerio deEconomía y Finanzas Públicas, opuso la excepción de prescripcióncomo defensa de fondo y contestó el traslado de la demanda.

Fundamentó la prescripción en el hecho de que desdela fecha de publicación en el Boletín Oficial de la ley 26.078(12 de enero de 2006), hasta la interposición de la demanda (7de agosto de 2009), transcurrió el plazo bienal previsto en elartículo 4037 del Código Civil -en vigencia en esa fecha-, normaque en la hipótesis más favorable a la actora y en un plano me-ramente conjetural -según esgrime- resultaría aplicable al caso,pues se trataría de un supuesto de responsabilidad extracontrac-tual del Estado derivado de su accionar ilícito. Añade que laactora solo podría eventualmente tener derecho a reclamar lassumas deducidas desde el inicio de la demanda~ en el caso de quese entienda que existió continuidad en la conducta ilícita y quesu pasividad solo produjo la extinción de la acción día por día.

En cuanto al fondo del asunto, y tras realizar un re-lato de los antecedentes de la norma cuestionada, señalÓ que fuesancionada por la mayoría absoluta de los miembros de cada Cáma-ra del Congreso Nacional tal como lo exige el inciso 3 o delartículo 75 de la Constitución Nacional para realizar asignacio-

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nes específicas de tributos coparticipables. Destacó que la vo-tación de la ley permite comprobar que los diputados de la Pro-vincia de Santa Fe, pertenecientes a distintas expresiones par-tidarias, votaron afirmativamente su sanción, al igual que dosde los senadores provinciales (el tercero, indica, estuvo ausen-te en la votación) .

Agregó que si bien es cierto que el régimen de copar-ticipación federal de impuestos ha de ser consensuado entre to-das las jurisdicciones involucradas, ello no impide que el le-gislador nacional pueda afectar directa o indirectamente unaporción de la masa coparticipable, empleando la atribución cons-titucionalmente asignada a tal efecto.

Asimismo, afirmó que el sistema previsional argenti-no, sin los fondos provenientes del 15% de la masa de recursoscoparticipados, habría tenido un resultado deficitario duranteel ejercicio 2009, equivalente a las prestaciones de 1.000.000de jubilados; y que la ANSeS debe mantener el esquema actual definanciamiento a fin de afrontar la movilidad de los haberesprevisionales prevista en la ley 26.417, la cobertura de la"asignación universal por hijo", el incremento de las "asigna-ciones familiares" y el "creciente número de beneficiarios in-corporados al sistema jubilatorio".

V) A fs. 220 el Tribunal convocó a las partes a unanueva audiencia, que se llevó a cabo el 23 de junio de 2010, talcomo surge del acta de fs. 246.

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VI) A fs. 340/341, luego de clausurado el períodoprobatorio y de que las partes presentaran sus alegatos, dicta-minó el señor Procurador General sobre las cuestiones constitu-cionales comprometidas en el pleito, y a fs. 342 se llamó "autospara sentencia".

Considerando:

1°) Que en mérito a lo decidido por este Tribunal afs. 80, la presente causa es de la competencia originaria de laCorte Suprema de Justicia de la Nación (artículos 116 y 117 dela Constitución Nacional) .

2°) Que de los términos en que ha quedado trabada lacontroversia, y de las exposiciones de las partes en la audien-cia pública celebrada ante esta Corte, se desprendé que la Pro-vincia de Santa Fe fundamenta su impugnación constitucional alartículo 76 de la ley 26.078 en un doble orden de razones: porun lado, sostiene que la nueva prórroga de la detracción dis-puesta en esa norma, no tuvo el necesario respaldo o adhesiónprovincial, por lo cual constituye una modificación unilateraldel derecho intrafederal, y por otro, afirma que se ha producidouna modificación fundamental de las circunstancias que le dieronorigen a partir de la vigencia de ley 26.425 que instauró unsistema previsional absolutamente distinto, en cuyo marco aque-lla extracción perdió su finalidad.

Por su parte, el Estado Nacional sustenta su defensaen la circunstancia de que la norma cuestionada cumpliría lasexigencias previstas en el inciso 3° del artículo 75 de la Cons-titución Nacional para realizar asignaciones específicas de tri-

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butos coparticipables, y en la votación afirmativa de la ley porparte de los diputados y dos de los senadores de la Provincia deSanta Fe; invoca también la necesidad de la ANSeS de contar conlos fondos provenientes del 15% de la masa de recursos coparti-cipables para mantener el esquema actual de financiamiento delas coberturas previstas en el sistema sin tener resultados de-ficitarios, y plantea la prescripción de la acción de cobro in-terpuesta.

Esas posiciones antagónicas e inconciliables que hanasumido las partes en relación a la cuestión sometida a deci-sión, exigen establecer el marco jurídico en el que debe diri-mirse la contienda.

3°) Que la distribución de potestades tributarias en-tre la Nación y las provincias diseñada por los Constituyentesde 1853-1860, respondió a la realidad política y social imperan-te al tiempo de su sanción. Los sucesos históricos posteriorespusieron de manifiesto la insuficiencia de los recursos asigna-"dos por la Constitución a la Nación para hacer frente a las fun-ciones que le fueron delegadas por los estados provinciales.

La evolución histórica de la distribución de la rentatributaria federal atravesó, desde la sanción de la Ley Funda-mental hasta la actualidad, por tres períodos que pueden dife-renciarse en: el de separación de fuentes (1853-1891); el deconcurrencia "de hecho" (1891-1935), y el de coparticipación im-positiva (desde 1935 en adelante) .

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Durante la primera etapa el Gobierno Federal no recu-rrió a la imposición interna para atender sus necesidades fisca-les, respetando la cláusula del artículo 4 o de la ConstituciónNacional. Sus principales recursos provenían de los derechos deimportación y exportación, de la renta de correos y de tierraspúblicas, y de ciertos empréstitos u operaciones de crédito.

La segunda se caracterizó por el ejercicio simultáneopor parte de la Nación y de las provincias de las potestadestributarias en relación a los impuestos internos, y tanto unacomo las otras crearon tributos a los consumos y a las transac-ciones de determinadas mercaderías.

El tercero de los períodos comenzó con la sanción dela ley 12.139 de unificación de impuestos internos al consumoque establecía un régimen de distribución entre la Nación y lasprovincias en función de determinados parámetros que se traducíaen porcentajes de repartición. Luego se creó el impuesto a lasventas (ley 12.143), Y se prorrogó el impuesto a los réditos(ley 12.147), cuya recaudación también se distribuía entre lasdistintas jurisdicciones. Posteriormente, mediante la ley 12.956se incluyeron en la masa de impuestos coparticipables al impues-to a las ganancias eventuales y a los beneficios extraordina-rios. En el año 1951 se creó un impuesto sustitutivo del grava-men a la transmisión gratuita de bienes y se instrumentó un nue-vo régimen de coparticipación (ley 14.060)

Aunque con distintas modificaciones, esos regímenessubsistieron por algunos años, hasta que en 1973 se dictó la ley20.221 en la que se unificaron todos aquellos en un solo siste-

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ma, y se estableció un mecanismo de distribución secundaria enforma automática, en función de coeficientes que se fijaron conparámetros que tenían en cuenta la situación de las provinciasmenos desarrolladas.

Finalmente, a partir del año 1988 entró en vigor laley-convenio 23.548 que estableció un régimen de distribución derecursos fiscales entre la Nación y las provincias con un crite-rio de porcentajes fijos.

4 o) Que el artículo 75 de la Constitución Nacional-antes artículo 67-, incorporado en su actual redacción por la.reforma constitucional de 1994, introdujo modificaciones sustan-ciales en el tratamiento de la coparticipación federal de im-puestos, entre las que adquiere la mayor relevancia la asigna-.ción de rango constitucional a dicha materia.

En su inciso segundo, dispone que son coparticipableslos impuestos indirectos internos y los directos creados, portiempo determinado, por el Estado Nacional.

Prevé que debe dictarse una ley convenio, sobre labase de acuerdos entre la Nación y las provincias, a los efectosde instituir regímenes de coparticipación de esas contribucio-nes, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.

Establece que esa ley tendrá como Cámara de origen alSenado y deberá ser sancionada con una mayoría calificada, nopodrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y seráaprobada por las provincias.

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La norma constitucional fija asimismo diversas pautaspara la distribución de los recursos y prevé la creación de unorganismo fiscal federal, que tendrá a su cargo el control yfiscalización de lo establecido.

Al respecto, en la cláusula transitoria sexta se dis-puso que ese régimen de coparticipación, y la reglamentación delorganismo fiscal federal, debían ser establecidos antes de lafinalización del año 1996.

La Ley Fundamental, entonces, regula actualmente tan-to los aspectos sustanciales como los instrumentales de la co~participación federal de impuestos.

Según lo afirmó el convencional Masnatta, existióconsenso en la incorporación del tema en la Constitución Nacio-nal, hasta entonces reservado al ámbito normativo federal y dederecho público local mediante el sistema de las leyes convenio.Esa incorporación es calificada por el citado convencional como"constitucionalizaciónH de la materia en examen ("Inserción so-lici tada por el convencional Masnatta sobre 'Régimen Federal yRégimen de Coparticipación', entregada en Secretaría Parlamenta-ria en la Sesión Plenaria n° 28, tomo VI, página 5618H

, que obraen fs. 7109 y sgtes. del tomo VII de la "Obra de la ConvenciónNacional Constituyente, 1994H

, La Ley S.A., 1998).

5°) Que en ese marco, en la Convención Nacional Cons-tituyente del año 1994, el miembro informante del dictamen de lamayoría de la Comisión de Redacción en los despachos originadosen las comisiones de Competencia Federal y del Régimen Federal,sus Economías y Autonomía Municipal referidos a los dictámenes

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números 4, 6, 12, 13, 25, 26, 27 Y 28 -que finalmente quedóplasmado en la formulación actual del artículo 75 de la Ley Fun-damental-, sefialó en su exposición ante el plenario que:

"La inserción constitucional del régimen de coparti-cipación reconoce sucintamente varios fundamentos: ajustar eltexto normativo constitucional a una práctica de distribuciónfiscal que desde hace aproximadamente seis décadas se ha conso-lidado en el país, eliminando de esta manera una situación deincertidumbre jurídica; conferir racionalidad a la administra-ción y distribución de recursos financieros y fiscales entre lasdiferentes jurisdicciones; estructurar un espacio institucionalde concertación federal desde donde se disefie, en un marco departicipación igualitaria, la matriz tributaria y la pauta dis-tributi va de los fondos que se recauden; superar los inconve-nientes que genera un sistema rígido de separación de fuentestributarias; beneficiar al contribuyente individual, disminuyen-do la presión fiscal global y reduciendo los costos de la per-cepción, fundamentalmente dando posibilidad a las provinciaschicas de poder compartir la recaudación de otras provincias;favorecer a los estados provinciales más pobres, que permite susubsistencia en este momento, como acabo de expresar".

También destacó que "La consagración constitucionalde las leyes convenio configura una novedad jurídico-institucional que se caracteriza por un proceso político y jurí-dico complejo: acuerdo federal entre la Nación y las provincias,sanción por el Congreso de la Nación con una mayoría absoluta, yaprobación por las legislaturas provinciales". "Dicha ley conve-

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nio reconoce como particularidades la imposibilidad de su modi-ficación unilateral y la prohibición de su reglamentación".

Agregó que "La inclusión del instituto de las leyesconvenio tiende a saldar también una dilatada discusión respectode su constitucionalidad", y que "las mencionadas leyes son unagenuina interpretación y expresión de un federalismo concertati-va y solidario" (Diario de Sesiones de la Convención NacionalConstituyente, Santa Fe-Paraná, 1994, Secretaría Parlamentaria,Dirección Publicaciones, tomo 111, págs. 3172/3177; versión ta-quigráfica de la 24a Reunión - 3a Sesión Ordinaria [Continua-ción] 4 de agosto de 1994, Orden del Día n° 8)

6°) Que, además de lo ya sefialado,'el marco jurídicodel sistema de distribución de la renta tributaria federal seintegra -en lo que aquí interesa- con el "Acuerdo entre el Go-bierno Nacional y los Gobiernos Provinciales" del 12 de agostode 1992, el "Pacto Federal para el Empleo, la Producción y elCrecimiento" del 12 de agosto de 1993, el "Compromiso Federal"del 6 de diciembre de 1999, el "Compromiso Federal por el Creci-miento y la Disciplina Fiscal" del 17 de noviembre de 2000-entre otros-, y las leyes nacionales y provinciales que los ra-tificaron y los prorrogaron,

Es dable sefialar que los pactos fiscales suscriptasantes de la reforma constitucional del afio 1994, han sido el me-canismo empleado para superar -en el marco del régimen de laley-convenio 23.548- los inconvenientes propios del sistemarígido de separación de fuentes tributarias.

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Luego, han constituido la vía adecuada para estructu-rar un espacio institucional de concertación federal desde dondese flexibilizó, en un contexto de participación igualitaria, ladistribución de la recaudación coparticipable, eliminando de es-ta manera la situación de incertidumbre jurídica generada por lafalta de sanción del nuevo régimen de coparticipación conforme alas pautas fijadas en el artículo 75, inciso 2°.

7 0) Que esta Corte ha tenido ocasión de señalar conrelación a esos acuerdos de voluntad que constituyen manifesta-ciones positivas del llamado federalismo de concertación, inspi-rado en la búsqueda de un régimen concurrente en el cual las po-testades provinciales y nacionales se unen en el objetivo supe-rior de lograr una política uniforme en beneficio de los inte-reses del Estado Nacional y de las provincias (Fallos: 322:1781) .

Esa fórmula -dijo el Tribunal en Fallos: 178: 9-, opráctica institucional podría agregarse, recoge la vocación dela Constitución Nacional creadora de "una unidad no por supre-sión de las provincias (...) sino por conciliación de la extremadiversidad de situación, riqueza, población y destino de los ca-torce estados y la creación de un órgano para esa conciliación,para la protección y estímulo de los intereses locales, cuyoconjunto se confunde con la Nación misma". Se trataba, recordabael Tribunal en Fallos: 322:1781 y en esa visión integrativa, deconsagrar el principio de "hacer un solo país para un solo pue-blo" (Fallos: 322:1781, citado).

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Dichos pactos fiscales, como las demás creaciones le-gales del federalismo de concertación, configuran el derecho in-trafederal y se incorporan una vez ratificados por las legisla-turas al derecho público interno de cada Estado provincial, aun-que con la diversa jerarquia que les otorga su condición de serexpresión de la voluntad común de los órganos superiores denuestra organi zación constitucional: nación y provincias. Esagestación institucional los ubica con un rango normativo especi-fico dentro del derecho federal. Prueba de su categoria singulares que no es posible su derogación unilateral por cualquiera delas partes (Fallos: 322: 1781 y sus citas).

8°) Que esa jerarquia superior que cabe reconocerle alos acuerdos intrafederales y a las leyes-convenio es inherentea su propia naturaleza contractual en la que concurren las vo-luntades de los órganos superiores de la Constitución en aras dealcanzar objetivos comunes. Constituyen, entonces, la máxima ex-presión del federalismo de concertación, condición de la que sedesprende su virtualidad para modificar -siempre en el marco dela Ley Fundamental- las relaciones interjurisdiccionales y reci-procas entre la Nación y las provincias.

La esencia misma del derecho intrafederal impone con-cluir que las leyes-convenio y los pactos que lo componen no seencuentran en una esfera de disponibilidad individual de laspartes, y solo pueden ser modificados por otro acuerdo posteriorde la misma naturaleza, debidamente ratificado por leyes emana-das de las jurisdicciones intervinientes.

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No es admisible que un sistema jurídico interestatal,que se expresa mediante la suscripción de pactos federales (o lasanción de leyes-convenio), y tantas leyes aprobatorias o de ad-hesión como Estados parte, sea reglamentada por la Nación, queno es sino uno de esos Estados.

En defini tiva, la autoridad ejecuti va o legislativade una parte carece de la atribución de reglamentar con carácterobligatorio para el todo.

La regla enunciada ha recibido expreso reconocimientoconstitucionalpárrafo.

en el citado artículo 75, inciso cuarto

9°) Que a título de referencia es dable poner de re-salto que en el mismo sentido ha emitido sus resoluciones la Co-misión Federal de Impuestos con anterioridad a la reforma cons-titucional del año 1994, al señalar que las modificaciones o ex-cepciones a la ley 23.548, o a sus porcentajes de distribución,solo pueden llevarse a cabo mediante leyes-convenio (resolucio-nes generales interpretativas 5/91, 6/92, 7/92, 8/92, 9/92,12/92 Y 13/92); e incluso, la propia Procuración del Tesoro dela Nación ha efectuado la misma interpretación (Dictámenes,201: 36; 238: 569) .

10) Que establecidas así las principales caracterís-ticas del régimen constitucional vigente en la materia -sin per-juicio de las excepciones que se examinarán más adelante, alanalizar los alcances del inciso 3° del artículo 75 citado de laLey Fundamental-, es necesario realizar una reseña del convenio

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én el que se estableció la detracción cuya vigenciacuestiona, y las sucesivas leyes y nuevos acuerdos,compromisos que lo fueron prorrogando.

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11) Que para ello debe partirse de la cláusula prime-ra del "Acuer~o entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Pro-vinciales" del 12 de agosto de 1992 -ratificado por la ley na-cional "24.130 y su par de la Provincia de Santa Fe 10.955-, enla que se convino que "A partir delIro. de septiembre de 1992,el Estado Nacional queda autorizado a retener un 15% (quince porciento), con más una suma fija de $ 43.800.000 mensual, de lamasa de impuestos coparticipables prevista en el artículo 2° dela ley 23.548 y sus modificatorias vigente a la fecha de la fir-ma del presente, en concepto de aportes de todos los niveles es-tatales que integran la Federación para los siguientes destinos:a) El 15% (quince por ciento) para atender el pago de las obli-gaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos queresul ten necesarios ...".

Sin perjuicio de que su vigencia se estableció hastael 31 de diciembre de 1993, las provincias y la Nación se com-prometieron a seguir financiando mancomunadamente el Régimen Na-cional de Previsión Social, asegurando el descuento del 15% dela masa de impuestos coparticipables hasta tanto no existiera unnuevo acuérdo de partes o una nueva Ley de Coparticipación Fede-ral (clausula octava) .

12) Que con posterioridad, el 12 de agosto de 1993 sesuscribió el denominado "Pacto Federal para el Empleo, la Pro-ducción y el Crecimiento" -ratificado mediante el decreto PEN

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1807/93 Y la ley 24.307, y por la ley provincial 11.094-, en cu-ya cláusula tercera se prorrogó hasta el 30 de junio de 1995 lavigencia del indicado en el considerando precedente.

Asimismo, mediante las leyes 24.468 (artículo 5°),24.699 (artículo 1°). -a la que adhirió la actora a través de laley local 11.466-, 24.919 (artículo 2°) y 25.063 (artículo 11),se extendieron sucesivamente los plazos hasta el 31 de diciembrede 1999.

13) Que en la cláusula primera del Compromiso Federaldel 6 de diciembre de 1999, las partes establecieron proponer alCongreso Nacional prorrogar por el plazo de dos años la vigenciade una serie de leyes, entre ellas, la 24.130 -referida ya en elconsiderando 11 precedente-, siempre que con anterioridad no sesancionara la Ley de Coparticipación Federal prevista en elartículo 75, inciso 2° de la Constitución Nacional.

Tal compromiso, fue ratificado en la órbita nacionalpor la ley 25.235, y en la provincial por la ley 11.725. Luegomediante la ley 25.239 (artículo 17), se prorrogaron expresamen-te los plazos hasta el 31 de diciembre de 2001.

14) Que finalmente la provincia y la Nación suscri-bieron el 17 de noviembre de 2000 el "Compromiso Federal por elCrecimiento y la Disciplina Fiscal", y en su artículo 3° requi-rieron nuevamente al Congreso Nacional la continuación por cincoaños de varias leyes entre las que se encontraba la 24.130.

La ley 25.400 admitió la solicitud y la demandanteadhirió mediante la ley 11.879.

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15) Que en la reseña efectuada aparece un hecho y unaconducta institucional indiscutible, cual es que las partes res-petaron aquel rango normativo superior del derecho intrafederal,expresi6n máxima de voluntad de los 6rganos superiores de nues-tra organizaci6n constitucional. Asimismo reconocieron implíci-tamente algo característico de los convenios que se habían fir-mado, esto es su periodicidad, hasta el vencimiento de lapr6rroga pactada en el "Compromiso Federal por el Crecimiento yla Disciplina Fiscalu (31/12/2005).

16) Que sin embargo, y a pesar de una conducta insti-tucional prolongada que se extendi6 durante catorce años, con lasanci6n y promulgaci6n del artículo 76 de la ley 26.078 se pro-rrog6 de manera unilateral la vigencia de la detracci6n del 15%de la masa coparticipable, y se pretendi6 mutar su naturalezajurídica por la de una asignaci6n específica; según la califica-ci6n que le asigna el Estado Nacional a esa decisi6n al contes-tar la demanda.

17) Que vencido el plazo fijado en el último acuerdoreseñado, y en el contexto de la sanci6n legislativa del presu-puesto para el ejercicio 2006, sin pacto o acuerdo federal pre-vio, el Congreso de la Naci6n estableci6 en el artículo 76 de laley 26.078 que se prorrogaba "...durante la vigencia de los im-puestos respectivos, o hasta la sanci6n de la Ley de Copartici-paci6n Federal que establece el artículo 75 inciso 2 de la Cons-tituci6n Nacional, lo que ocurra primero, la distribuci6n delproducido de los tributos prevista en las Leyes Nos. 24.977,25. O67 Y sus modificatorias, Ley de Impuesto a las Ganancias(Lo. 1997 y sus modificatorias), 24.130, 23.966 (Lo. 1997 y

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sus modificatorias), 24.464 -artículo 5°_, 24.699 Y modificato-rias, 25.226 y modificatorias y 25.239 -artículo 11- modificato-ria de la Ley N° 24.625 ...".

18) Que es preciso en este punto que el Tribunal serefiera a los fundamentos desarrollados al respecto en el dicta-men de la Procuración General (fs. 297/300 de la causa CSJ191/2009 [45-S] /CS1 "San Luis, Provincia de c/ Estado Nacionals/ acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos",al que remite a fs. 340/341 del sub lite), ya que no los compar-te.

Contrariamente a lo sostenido por el MinisterioPúblico Fiscal, las sucesivas prórrogas indicadas, incluso ladispuesta mediante la ley cuestionada, se refieren a la detrac-ción del 15% de la masa de impuestos coparticipables.

En efecto, si bien en la cláusula octava del pactooriginal de 1992 se estableció su vigencia "hasta tanto no exis-taun nuevo acuerdo de partes o una nueva Ley de CoparticipaciónFederal", lo cierto es que desde aquella oportunidad las partessuscribieron al menos tres nuevos pactos -ratificados por lasleyes 24.307, 25.235 y 25.400, Y sus pares provinciales 11.094,11.725 Y 11.879- en los que acordaron prorrogar la vigencia enuna serie de leyes, entre ellas la 24.130, por un tiempo expre-samente determinado; lo que demuestra la voluntad inequívoca deponerle al compromiso una fecha cierta de vencimiento.

Idéntica interpretación debe efectuarse con relaciónal artículo 76 de la ley 26.078, en cuanto también incluye ex-

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presamente a la ley 24.130, ya que, además de configurarse lamisma situación que con las leyes anteriores que contaron conlos convenios previos suscriptos por los estados provinciales,es el propio Estado Nacional el que pretende sustentar la vigen-cia y "la prórroga U de la detracción en esa disposición.

Si, como se intenta sostener, la carga de "atender alpago de las obligaciones previsionales nacionalesu había sidocomprometida hasta el dictado de la ley de coparticipación fede-ral, no se entiende la razón de ser de las sucesivas prórrogas;ni la necesidad de argüir que se la impone sobre la base de laprevisión contenida en el artículo 75, inciso 3°, de la Consti-tución Nacional.

19) Que establecido entonces que no existe un nuevopacto al respecto, y que la obligación tenía una fecha de venci-miento, la Corte debe determinar si la detracción que se mantie-ne hasta la fecha encuentra sustento legal en la atribución con-ferida por la óltima disposición constitucional citada; y si di-cha atribución ha sido ejercida dando cúmplimiento a las exigen-cias impuestas por la Carta Fundamental.

20) Que al efecto cabe traer a colación que la Cons-titución al adoptar la forma de gobierno establece en su artícu-lo l° el régimen federal. Tanta importancia tiene esta modalidadpolítica de organización, que la propia Carta Magna la coloca ala par con los caracteres de gobierno republicano y representa-tivo. De ahí que esa trilogía integra la forma de gobierno de laNación; extremo que exige su máxima adecuación y respeto, ya queviolar cualquiera de ellas es afectar las bases mismas del sis-

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tema politico que nos rige (César Enrique Romero, "EstudiosConstitucionales", Imprenta de la Universidad de Córdoba, página13) .

De alli que el ejercicio de la facultad que se esgri-me, y que seguidamente se analizará, debe ser ejecutada con ab-soluta estrictez y con total apego a las exigencias alli esta-blecidas, so riesgo en caso contrario de afectar seriamente elrégimen previsto en el articulo 10 citado, según la redacciónque le da la Constitución sobre la base del origen y anteceden-tes históricos de nuestra Nación.

21) Que en ese sentido la Ley Fundamental admite, co-mo excepción, la posibilidad de detraer de los recursos coparti-cipables a las contribuciones cuya recaudación, en todo o enparte, tengan una asignación especifica dispuesta por el Congre-so, estableciendo requisitos especiales para su validez (articu-lo 75, inciso 3°).

El establecimiento o la modificación de tales asigna-ciones deben tener tiempo determinado, deben realizarse mediantela sanción de una ley especial, y esa ley debe ser aprobada porun quorum integrado por la mayoria absoluta de la totalidad delos miembros de cada Cámara.

22) Que en oportunidad de examinar el ejercicio deesta potestad no debe perderse de vista que en el articulo 30 dela ley 24.309, de declaración de necesidad de la reforma consti-tucional, se incluyó entre los temas habilitados por el CongresoNacional para su debate por la Convención Constituyente "la dis-

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tribución de competencias entre la Nación y las provincias res-pecto de la prestación de servicios y en materia de gastos y re-cursos" y "el régimen de coparticipación", con el expreso obje-tivo de fortalecer el régimen federal. En consecuencia, cual-quier interpretación que de la norma constitucional en cuestiónse formule deberá guiarse por esta premisa, pues surge claro deltexto de habilitación de la reforma y de los debates ocurridosen el seno de la Asamblea Constituyente que la incorporación delrégimen de coparticipación ha procurado fortalecer la posiciónde las provincias y darle mayores garantías respecto de la dis-tribución de los recursos financieros y fiscales a los que serefiere el artículo 75, inciso 20 (conf. expresiones del miembroinformante del dictamen de la Comisión de Redacción ante el Ple-nario de la Convención Constituyente de 1994, convencionalMarín, "24 o Reunión - 3 o Sesión Ordinaria [Continuación] 4 deagosto de 1994, página 3173; convencional Bulacio, página 3239;convencional García, página 3247; convencional Berhongaray","250 Reunión - 30 Sesión Ordinaria [Continuación] 5 de agosto de1994", página 3295).

Por otra parte, es necesario destacar que las asigna-ciones específicas de recursos coparticipables constituyentransferencias de ingresos de las provincias a favor de algúnsector especial. Es por esta razón, y a los efectos de poner aresguardo los intereses de las jurisdicciones locales, que losconvencionales constituyentes destacaron tanto la "integralidad"de la masa coparticipable, como el carácter excepcional de estasasignaciones, disponiendo que solo pueden ser fijadas por untiempo determinado de duración y con una finalidad determinada

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(confr. intervenciones del miembro informante por la mayoríaconvencional Marín, "240 Reunión - 30 Sesión Ordinaria [Conti-nuación] 4 de agosto de 1994", páginas 3176 y 3173). De lo con-trario, el Congreso Nacional podría, por regla y de manera uni-lateral e inconsulta, afectar la distribución de recursos tribu-tarios consensuada por la totalidad de las jurisdicciones invo-lucradas y disminuir las sumas que deberían percibir las provin-cias en concepto de coparticipación. En este sentido en el senode la Convención se sostuvo que "la masa coparticipable no de-berá ser en lo sucesivo, retaceada y disminuida de manera talque fondos no coparticipables puedan crecer desmesuradamente,disminuyendo aquellos destinados a ser repartidos entre las to-talidad de las provincias ..." (convencional Rossati, "28 o Reunión- 3 o Sesión Ordinaria [Continuación] 10/11 de agosto de 1994",página 3706), llegándose incluso a proponer que "...las asignacio-nes específicas que pudieran crearse no fueran detraídas de lamasa de coparticipación que corresponde a las provincias ..." (con-vencional Fernández de Kirchner, página 3259) .

De manera que, a la hora de examinar la validez cons-titucional de una asignación específica dispuesta por el Congre-so, así como de los límites constitucionales fijados al ejerci-cio de esa potestad, se impone una interpretación restrictivapues, en definitiva, lo que se encuentra en juego es una facul-tad con una trascendente incidencia sobre el régimen de distri-bución de recursos y el sistema federal en su conjunto.

23) Que la atribución conferida al Congreso por elconsti tuyente en el citado artículo 75, inciso 3o, se limita a

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la posibilidad de establecer o modificar asignaciones específi-cas sobre una parte o el total del producido de la recaudaciónde impuestos determinados.

Es menester, en consecuencia, dilucidar si esa facul-tad excepcional podría importar una suerte .de autorización paradetraer unilateralmente una proporción de la masa coparticipableen forma previa a la distribución primaria de los recursos quela integran, o si la atribución se debe ejercer y ejecutar, so-bre las contribuciones propiamente dichas; vale decir sobre losimpuestos.

24) Que con ese propósito se debe recordar que elartículo 75, inciso 2 o, dispone que: "Corresponde al Congreso ...imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente conlas provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo de-terminado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de laNación, siempre que la defensa, seguridad común y bien generaldel Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inci-so, con excepción de la parte o el total de las que tengan asig-nación específica, son coparticipables" (resaltado añadido)

De tan clara disposición constitucional se extrae quelo que el legislador puede detraer, en todo o en parte, cum-pliendo con las exigencias de la ley, son los impuestos directoso indirectos que en cada caso individualice, pero esa detracciónno la debe ejercer, porque la cláusula constitucional no lohabilita para ello, sobre la totalidad o una porción de la masade manera indefinida.

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La propia norma impugnada en el sub examine (artículo76 de la ley 26.078) corrobora la interpretación efectuada alsujetar la prórroga de la distribución del producido de los tri-butos prevista en las leyes que allí se incluyen, a "la vigenciade los impuestos respectivos".

Sobre tales premisas no cabe sino concluir que lasasignaciones específicas solo pueden ser establecidas por elCongreso Nacional sobre una parte o el total de la recaudaciónde impuestos indirectos o directos en particular, por tiempo de-terminado y mediante la sanción de una ley especial con las re-feridas mayorías agravadas de ambas Cámaras, y que esta es laúnica y excepcional facultad con la que cuenta la Nación paraafectar los impuestos que integran la masa coparticipable, sinnecesidad de contar con un Pacto o la previa conformidad de lasprovincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

25) Que no empece a lo expuesto el hecho de que laley 26.078 haya sido aprobada por la referida mayoría agravadade ambas Cámaras, pues ello no determina sin más -como lo esgri-me el Estado Nacional- el establecimiento o la modificación deuna asignación específica, en la medida en que no se cumplan conlas restantes exigencias constitucionales establecidas como pre-supuesto de su validez.

En su caso, la existencia de esa mayor~a circunstan-cial no puede tener la virtualidad de transformar en letra muer-ta la escrita por los constituyentes de 1994, con una previsiónnovedosa que, garantizando el federalismo, impone condiciones

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específicas para que esa legislación sea válida para la Consti-tución Nacional.

26) Que el artículo 76 de la ley 26.078 tampoco cum-ple con el recaudo de la determinación temporal de la pretensaasignación específica, pues la prórroga -tal como allí se expre-sa- ha quedado sujeta a "la vigencia de los impuestos respecti-vos, o hasta la sanción de la Ley de Coparticipación Federal queestablece el artículo 75 inciso 2 de la Constitución Nacional,lo que ocurra primerou•

De tal manera al no encontrarse vinculada la reten-ción del 15% a ningún tributo en particular, su vigencia estaríasupeditada únicamente a la sanción de la nueva ley de copartici-pación, condición que no se traduce en el "tiempo determinadou

previsto en la norma constitucional.

27) Que un párrafo aparte merece la importancia queel Estado Nacional le atribuye, entre sus defensas, a las con-formidades dadas por los diputados y dos de los senadores de laProvincia de Santa Fe en el momento en el que se votó la ley.Esa conducta no tiene la relevancia que el demandado pretendeasignarle.

No son ellos quienes revisten la condición de órganossuperiores de nuestra organización constitucional, ni sus votospueden traducirse en la expresión de voluntad del Estado provin-cial, pues en el marco del federalismo de concertación el repre-sentante natural de la provincia es su gobernador. No le corres-ponde entonces al Congreso legislar en nombre de una provincia,suplantando la representación de esa soberanía, pues ello es

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atentatorio de los principios fundamentales de la asociación fe-derativa en que la personalidad política de los pueblos no puedeser eliminada sino en todo aquello que corresponde al modo deser exterior de cada estado (Ravignani, Asambleas ConstituyentesArgentinas 1813-1898, t. 4, pág. 773 Y siguientes, citado en Fa-llos: 317:1195, voto del juez Fayt).

Si el pueblo de la Nación quisiera dar al Congresoatribuciones más extensas que las que ya le ha otorgado o supri-mir alguna de las limitaciones que le ha impuesto, lo haría enla única forma que él mismo ha establecido al sancionar el artí-culo 30 de la Constitución Nacional. Entretanto ni el Legislati-vo ni ningún departamento del gobierno puede ejercer lícitamenteotras facultades que las que le han sido acordadas expresamenteo que deben considerarse conferidas por necesaria implicancia deaqué11as (Fa11os : 137 :47; 318 :1967; 321 :3236; 322 :1616 y 330:2222) .

Cualquiera otra doctrina es incompatible con la Cons-titución, y es del resorte de esta Corte juzgar "la existencia ylímites de las facultades privativas de los otros poderes" (Fa-llos: 210:1095) y "la excedencia de las atribuciones" en la queestos puedan incurrir (Fallos: 254:43).

De tal manera, la conformidad referida no sella elresultado de la pretensión, cuando el ejercicio de la facultaddel Congreso de la Nación no se ajusta a lo que la ConstituciónNacional impone.

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28) Que establecido todo lo expuesto debe agentrarseel Tribunal en el destino que los firmantes del Acuerdo Federaldel 12 de agosto de 1992 le asignaron a la detracción examinada,desde que se fijó "para atender el pago de las obligaciones pre-visionales y otros gastos operativos que resulten necesarios".

Cabe indicar que desde la suscripción del Pacto exis-tieron diferencias entre los firmantes en cuanto al alcance quecabia atribuirle a los referidos "gastos operativos".

Por un lado, se encontraban quienes consideraban queesa estipulación estaba directa y únicamente vinculada a gastosdel Sistema Previsional Nacional; mientras que en la posicióncontraria se enrolaban quienes opinaban que alli se habrian con-templado los otros gastos operativos que demandaba la ejecucióndel conj unto de obligaciones asumidas en el Pacto Fiscal Fede-ral.

Un examen conjunto y sistemático de las diversascláusulas del Pacto debe atender a los dos párrafos de la cláu-sula sexta.

El primero exterioriza un acuerdo de partes, que seexplica por el hecho de que el Estado Nacional se comprometió aderogar los decretos 559/92 y 701/92, en razón de lo cual lasprovincias desistirian de las acciones judiciales incoadas o aintentarse. Es preciso señalar que esos decretos establecian de-ducciones de la masa coparticipable con destino a los gastosvinculados directa o indirectamente a la percepción de los im-puestos que la integraban y al financiamiento de la DirecciónGeneral Impositiva.

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El segundo párrafo, reafirmando ello por su ubicacióntan inmediata, debe entenderse como el compromiso de no efectuarotras retenciones a la masa que las convenidas, es decir, entreotras cosas, a no reincidir pretendiendo efectuar detraccionespara el financiamiento de conceptos que no estaban previstos, almenos de manera expresa e indubitada; porque si efectivamente laintención hubiese sido la contraria, lo lógico hubiera sido in-cluir en el Pacto la conformidad provincial para darles otrodestino, máxime cuando el Sistema Previsional no podía conver-tirse en un mero destinatario del remanente de esos gastos ope-rativos, pues ello hubiese importado contradecir la letra y elespíritu del Acuerdo.

En este análisis resulta corroborante también la con-clusión a la que llegó la Comisión Federal de Impuestos por in-termedio de su Comité Ejecuti va mediante la resolución generalinterpretativa 17/94 del 29 de junio de 1994 (B.O. 6/7/1994).

29) Que cabe añadir -como elemento confirmatorio dela conclusión expresada- que el Estado Nacional indicó al refe-rirse a los "otros gastos operativos" que contemplaba el AcuerdoFederal de 1992, que esos fondos eran utilizados por la ANSeSsolo para pagar gastos relativos a la seguridad social (fs..194) .

30) Que las razones expuestas determinan la proceden-cia de la declaración de inconstitucionalidad del artículo 76 dela ley 26.078; sin embargo la Corte se ve precisada a ponderar.dos- elementos más, uno el cambio de sistema que importó la san-

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ción de la ley 26.425, y otro la alegada incidencia que esta de-cisión tendría en el régimen previsional.

31) Que con relación al primer punto, corresponde re-conocer que con la sanción de la ley 26.425 se establecieron mo-dificaciones sustanciales en el Sistema de Seguridad Social re-gulado por la ley 24.241 Y sus modificatorias, tales corno laeliminación del Régimen de Capitalización y su absorción y sus-titución por el régimen de reparto.

Ello implicó la absorción por parte de la ANSeS delstock de activos capitalizados, corno así también del flujo fi-

nanciero de los aportantes al régimen privado, tanto de los quedesarrollaron su aétividad en la esfera privada, corno los que lohicieron en la pública, sumándose a ellos todos los aportantesde las cajas provinciales que habían sido transferidas.

Asimismo, la reforma estableció que los recursos queintegraban las cuentas de capitalización individual de los afi-liados, pasasen a conformar el Fondo de Garantía de Sustentabi-lidad del Régimen Previsional Público de Reparto (FGS) creadopor el decreto 897/07, modificado por su par 2103/2008.

Si bien el sistema previsional argentino adoptó laparticularidad de financiarse Con recursos adicionales a losaportes personales y contribuciones patronales -tales corno ladetracción del 15% de la masa coparticipable aquí cuestionada, olas asignaciones específicas de impuestos corno ganancias e IVA,entre otros-, lo cierto es que el Estado Nacional no ha acredi-tado del modo en que le era exigible en estas actuaciones la in-cidencia que pudiera tener en el sostenimiento del sistema pre-

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visional la eliminación de la detracción cuya vigencia aquí fuecuestionada.

Tal circunstancia no se ve superada con el informe defs. 286/307, en tanto la afectación que hubiera producido elhecho de no contar con el 15% de la masa de impuestos copartici-pables durante los ejercicios a los que se refiere (2009 y2010), debió calcularse solo en la proporción que aportan lasprovincias a aquel porcentaje de acuerdo a la distribución pri-maria, y dejar al margen la correspondiente al Estado Nacional.

Además en ese informe no se detalló la composición delos gastos figurativos incluidos en el punto V de fs. 301, razónpor la cual no puede determinarse el destino de esos fondos y sison o no todos prestacionales.

A su vez, se desvinculó el informe del Fondo de Ga-rantía de Sustentabilidad (FGS), cuya utilización para el pagode beneficios del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA)es viable cuando se cumplen los presupuestos legales del artícu-lo 11 del decreto 2103/08.

Nadie se encontraba en mejores condiciones de demos-trar tales extremos que el propio Estado Nacional, pues cuentacon toda la información necesaria a esos efectos.

32) Que en cuanto a las consideraciones generalesformuladas en la contestación de demanda, en las que se intentajustificar la necesidad de mantener los fondos afectados al fi-nanciamiento de los regímenes de la seguridad social, en parti-cular la detracción en examen, no puede dejar de insistirse en

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que no se encuentran corroboradas con elementos de prueba apor-tados en la causa.

A ello debe agregarse que aun cuando -por hipótesis-,aquellas afirmaciones fueran tenidas por ciertas, su validezhalla un escollo infranqueable en la inexistencia de un pactosuscripta por la Provincia de Santa Fe o de una ley-convenio ala que esta haya adherido, que prevea que esos fondos puedan serdetraídos con aquel destino.

No se encuentran en discusión los loables propósitosperseguidos por la legislación citada en el punto 5.1 de fs.227/228 (ley 26.417 y decretos 1729/09 y 1602/09), que se enmar-ca claramente en las facultades del Congreso de la Nación de re-glamentar el artículo 14 bis, reafirmadas por esta Corte en nu-merosos precedentes (Fallos: 319: 3241 y análogos; Fallos: 322:2226 y 329:3089; entre otros) y en las del Poder Ejecutivo Na-cional de dictar los correspondientes reglamentos de ejecución,en el marco del sistema de seguridad social.

Tratándose, entonces, del válido ejercicio de atribu-ciones de naturaleza previsional que en forma primaria corres-ponden al Estado Nacional y son el resultado de una iniciativainstrumentada por esa jurisdicción, resulta razonable suponerque los fondos para hacer frente a esas erogaciones deben ema-nar, prima facie, de rentas generales de la Nación.

Ello no empece a que esta pueda celebrar con las pro-vincias acuerdos intrafederales respecto del financiamiento deestas prestaciones que debe afrontar la ANSeS. Sin embargo, nila movilidad de haberes del régimen previsional público, ni las

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asignaciones de la seguridad social allí previstas, fueron con-templadas en el Pacto Flscal del año 1992 o en alguna de susprórrogas. Por lo tanto, su existencia no puede constituir elfundamento de la continuidad de la detracción cuestionada. Y losaludidos acuerdos tampoco han sido celebrados.

33) Que la admisión de la impugnación constitucionaldel artículo 76 de la ley 26.078, en lo atinente a la detraccióndel 15% de la masa de impuestos coparticipables pactada en lacláusula primera del "Acuerdo entre el Gobierno Nacional y losGobiernos Provinciales" del. 12 de agosto de 1992 -ratificado porla ley nacional 24.130-, comporta la necesidad de considerar la'pretensión complementaria contenida en la demanda, consistenteen la restitución de los fondos detraídos a la provincia en vir-tud de la norma cuestionada.

34) Que a ese respecto la parte demandada opone alprogreso de la acción de reintegro la excepción de prescripciónbienal prevista en el artículo 4037 del Código Civil (vigente almomento del planteo), en el entendimiento de que la cuestión de-be ser tratada como un supuesto de responsabilidad extracontrac-tual del Estado, derivado de su actividad ilícita.

Sostiene que al no existir contrato, para considerarla prescripción de la acción para demandar al Estado por los da-ños causados por hechos o actos administrativos., no es dabledistinguir los supuestos en los cuales los resultados dañososson producto de la actividad lícita o ilícita del poder público.

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Por consiguiente, afirma que el término para interpo-ner la acci6n en el sub lite era ~l de dos afias a la época deinterposici6n de la demanda, computado a partir del momento deproducido el dafio, y que por lo tanto "la provincia de Santa Fesólo podría eventualmente tener derecho a reclamar por los im-portes que se hayan deducido a partir de la interposici6n de laacci6n".

35) Que la obligaci6n del Estado Nacional de resti-tuir los recursos coparticipables detraídos ilegítimamente tienesu fundamento en un deber previo, específico y determinado, es-tablecido en el Régimen de Coparticipaci6n Federal, que surgetanto de la ley-convenio 23.548 como de la Consti tuci6n Nacio-nal.

Ello excluye al supuesto de autos del campo de apli-caci6n del régimen de responsabilidad extracontractual.

Asimismo, es dable considerar el carácter fluyente operi6dico de la obligaci6n sub examine, que consiste en el deberde transferir diaria y automáticamente a cada provincia el montode recaudaci6n que les corresponda a medida que se cobran losimpuestos, de acuerdo a los porcentajes establecidos en la ley23.548, por intermedio del Banco de la Naci6n Argentina (artícu-lo 60).

Tales antecedentes determinan que la cuesti6n debaser subsumida en la norma del artículo 4027, inciso 3o, delC6digo Civil -aplicable de conformidad con lo dispuesto por elartículo 2537 del C6digo Civil y Comercial- que establecía elplazo específico para este tipo de casos de prestaciones de na-

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turaleza fluyente, y según la cual se prescribía por cinco añosla obligación de pagar los atrasos de todo lo que debe pagarsepor años, o plazos periódicos más cortos, con prescindencia deque dichos pagos tengan su fuente en un contrato o en la ley(Fallos: 244:476).

36) Que, asimismo, y tal como lo ha considerado elTribunal en otras oportunidades, no se puede pasar por alto laadecuación al orden de los hechos que tiene la adopción de dichoplazo si se tiene en cuenta que así se evitan una eventual acu-mul'ación desmedida de deuda y las consecuentes dificultades desu cobro y pago, previsión particularmente pertinente dada la'significativa gravitación económica de la detracción impugnada(CSJ 480/2002 [38-F] /CS1 "Formosa, Provincia de c/ TecnicaguaS.A. Y otros [Estado Nacional]s/ cobro de sumas de dinero",pronunciamiento del 10 de febrero de 2015).

37) Que por lo tanto, en mérito a los alcances de lapretensión propuesta (restitución o reintegro de los fondos de-traídos desde el 31 de diciembre de 2005, conf. capítulo 111 [c]del escrito inicial), y a la fecha en la que se promovió la de-manda -7 de agosto de 2009, fs. 54-, la excepción de prescrip-ción opuesta será rechazada.

38) Que en virtud de las consideraciones precedente-mente expuestas habrá de admitirse la demanda, y se estableceránlas modalidades de cumplimiento de 'la condena.

A tal fin es dable considerar la trascendencia insti-tucional de este pronunciamiento y las particulares caracterís-

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ticas de la jurisdicción que se insta a ejercer a la Corte Su-prema a través de la demanda incoada, en las que el Tribunal nopuede ceñirse a las previsiones legales aplicables a los comunesreclamos por el cobro de una suma de dinero (Fallos: 310:2478,considerando 69)

La naturaleza de la cuestión sometida a decisión, queconcierne a las relaciones políticas entre los Estados, y enparticular al complejo régimen de la Coparticipación Federal deImpuestos, requiere para su solución que el Tribunal ejerza lasfacul tades que supone la trascendente misión de resol ver losconflictos interestatales; máxime cuando en el ámbito del dere-cho intrafederal, la Nación -como ya se señaló- no es sino unode los Estados parte.

En su mérito, en cuanto a la pretensión concernientea la plena coparticipación de los fondos coparticipables delquince por ciento (15%) destinados a favor de la ANSeS, se dis-pondrá el cese de dicha detracción con respecto al porcentaj eque a la Provincia de Santa Fe le asigna la ley 23.548. Ello,bajo apercibimiento de ordenar al presidente del Banco de la Na-ción Argentina que cumpla con la manda en el término de diezdías (arg. artículo 513 del Código Procesal Civil y Comercial dela Nación)

En cuanto a la devolución a la Provincia de Santa Fede los fondos que fueron detraídos, una vez determinada su can-tidad con más los intereses según la legislación que resulteaplicable (Fallos: 316:165), se fijará un plazo de ciento veintedías para que las partes acuerden la forma y plazos en que se

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reintegrarán las sumas debidas, bajo apercibimiento de determi-narlo la Corte en la etapa de ejecución (arg. artículos 163, in-ciso 7°, 503, Y 558 bis del citado ordenamiento procesal).

39) Que, finalmente, el Tribunal tampoco puede dejarde señalar que han transcurrido casi diecinueve años desde lafecha fijada en la disposición transitoria sexta de la Constitu-ción Nacional para establecer un régimen de coparticipación con-forme lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 75 y la regla-mentación del organismo fiscal federal.

Si bien esta Corte no desconoce la complej idad quepresenta la cuestión, atento a la pluralidad de jurisdiccionescomprometidas en su definición así como los múltiples aspectoseconómicos, políticos y culturale~ que involucra -que necesaria-mente demandan de un amplio y profundo ámbito de negociación,debate y consensos-, estas circunstancias no pueden resultar unjustificativo para un inmovilismo que ya supera ampliamente lostres lustros y que conspira claramente contra el objetivo defortalecer el federalismo fiscal perseguido por los constituyen-tes de 1994.

En razón de ello, este incumplimiento exige de estaCorte el ejercicio del control encomendado a la justicia sobrelas actividades de los otros poderes del Estado y, en ese marco,debe poner de manifiesto la imperiosa necesidad de la sanción dela ley-convenio en los términos del citado artículo 75, inciso2°, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias,que instituya regímenes de coparticipación de las contribucioneSdirectas e indirectas, garantizando la automaticidad en la remi-

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sión de los fondos y una distribución que contemple criteriosobjetivos de reparto; que sea equitativa, solidaria y que déprioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, cali-dad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorionacional.

En palabras del ya referido miembro informante deldictamen de la mayoría de la Comisión de Redacción ante el ple-nario de la Convención Constituyente del año 1994, la incorpora-ción al texto constitucional de esos principios generales, lejosde ser meras expresiones de voluntarismo o de ingenuidad políti-ca, configuran criterios o postulados a los que el legislador,así como la Nación y las provincias, deben ajustarse imperativa-mente.

A través de la cláusula transitoria sexta el legisla-dor constituyente ha definido un mandato explícito e inderogablepor la voluntad política de sus partes, es decir, la sanción deun nuevo régimen de coparticipación y la reglamentación del or-ganismofiscal federal de fiscalización y control antes de lafinalización de 1996.

Con esa norma reafirmó la inquebrantable decisión desalir de un régimen de distribución de recursos que lleva más deveinticinco años, y de ingresar definitivamente en un nuevo mapade relacionales financieras y fiscales entre el gobierno federaly los estados provinciales.

Ese imperativo categórico -que no puede ser soslayadoapelando a ningún subterfugio legal- exige que las partes em-prendan cuanto antes el diálogo institucional que desemboque en

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el nuevo Pacto Federal Fiscal, que sentará las bases de la futu-ra ley-convenio, y seria altamente positivo que el clima de res-peto y la vocación de consenso que se ha gestado en el ámbito deesa Convención se sostenga para dar lugar a un sistema superadorque contemple las exigencias de equidad y solidaridad que allise postularon (conf. "Diario de Sesiones", ob. Y págs. citadasen el considerando 5°).

El conflicto aqui resuelto, y tantos otros análogossometidos a decisión de esta Corte, se hubieran evitado si sehubiese cumplido con esa manda constitucional.

Esta exhortación a los órganos superiores de nuestraorganización constitucional se impone, a fin de consolidar elproyecto federal de nuestra Constitución primigenia, reivindica-do por los convencionales constituyentes del año 1994, en cum-plimiento del fortalecimiento del régimen federal que les fueencomendado (articulo 3°, apartado A, ley 24.309).

Y, en este orden de ideas, y sin que ello impliquerelevar de responsabilidades a las jurisdicciones locales, co-rresponde que los poderes federales (Poder Ejecutivo Nacional yCongreso Nacional) asuman el rol institucional que les competecomo coordinadores del sistema federal de concertación implemen-tado con rango constitucional en 1994, y formulen las convocato-rias pertinentes a los efectos de elaborar las propuestas norma-tivas necesarias para implementar el tan demorado sistema de co-participación.

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Por ello, y oído el señor Procurador General, se decide: 1.Declarar la inconstitucionalidad del artículo 76 de la ley26.078, en lo atinente a la detracción del 15% de la masa de im-puestos coparticipables pactada en la cláusula primera del"Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provincia-les" del 12 de agosto de 1992 -ratificado por la ley nacional24.130-. 11. Disponer el cese de la detracción en la proporciónque le corresponde a la Provincia de Santa Fe, de acuerdo a ladistribución y a los índices fijados en la ley-convenio 23.548,bajo apercibimiento de ordenar al presidente del Banco de la Na-ción Argentina que cumpla con la manda en el término de diezdías. 111. Rechazar la excepción de prescripción opuesta. IV.Condenar al Estado Nacional a pagar a la Provincia de Santa Fe,con los alcances establecidos en el presente pronunciamiento, lasuma que resulte del cálculo de las cantidades detraídas en vir-tud de la norma impugnada, con más los intereses según la legis-lación que resulte aplicable. A fin de hacer efectiva la conde-na, una vez determinado el monto, se fijará un plazo de cientoveinte días para que las partes acuerden la forma y plazos enque se reintegrarán las sumas debidas, baj o apercibimiento dedeterminarlo la Corte en la etapa de ejecución de la sentencia.V. Imponer las costas del proceso en el orden causado (artículo1°, decreto 1204/2001). VI. Exhortar a los órganos superiores denuestra organización constitucional a dar cumplimiento con ladisposición transitoria sexta de la Constitución Nacional, einstituir el nuevo régimen de coparticipación federal, sobre labase de acuerdos entre la Nación y las provincias, y a dictar laconsecuente ley-convenio, en orden al mandato contenido en elinciso 2° del artículo 75. Notifíquese, líbrense oficios al Jefe

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de Gabinete de Ministros de la Nación y a ambas Cámaras del Po-se a la Procuración General.

CARLOS S. FAYT

JUAN CARLOS MAQUEDA

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Parte actora: Provincia de Santa Fe, representada por su Fiscal de Estado yFiscales Adjuntos doctores Jorge A. Barraguirre (h), Analía Colombo y JuanPablo Cifré, y con el patrocinio letrado de los doctores Ricardo Gil Lavedra,María C. Romero Acuña, Jorge Zirpoli, Gabriel Bouzat, Alicia L. Cano y CarlosFernando Rosenkrantz.

Parte demandada: Estado Nacional - Ministerio de Economía y Finanzas Públicas,representado por los doctores Carlos Gustavo Pistarini y Ricardo Eduardo Yamo-neo

Ministerio Público: doctores Laura M. Monti y Luis Santiago González Warcalde.

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Para acceder al dictamen de la Procuración General de la Nación ingrese a: http://servicios.csjn.gov.ar/confal/ConsultaCompletaFallos.do?method=verDoc&idAnalisis=726831&interno=1 http://servicios.csjn.gov.ar/confal/ConsultaCompletaFallos.do?method=verDoc&idAnalisis=726831&interno=2 .

si · 2016-06-02 · Procesal Civil y Comercial de la Nación, ... ley 23.548 y sus modificatorias,...

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