Estudio Sobre Los Sistemas Previsionales Del Paraguay

7/30/2019 Estudio Sobre Los Sistemas Previsionales Del Paraguay

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La proteccion de la poblacion paraguaya por los

sistemas jubilatorios

Emilio Ortiz Trepowski y Bernardo Navarro Amarilla

Instituto Paraguayo de Investigaciones Economicas1

17 de diciembre de 2012

1Eligio Ayala 844 casi Tacuar, Asuncion, Paraguay. Telefono 441.320


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Indice general

1. Introduccion 5

2. Definicion de los conceptos de cobertura 13

2.1. Cobertura en la edad economicamente activa . . . . . . . . . . . 132.2. Cobertura ocupacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142.3. Cobertura legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152.4. Cobertura en la tercera edad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162.5. La poblacion dependiente y la dependencia del sistema . . . . . . 172.6. La cobertura indirecta en la edad mayor . . . . . . . . . . . . . . 17

3. La cobertura en la Encuesta de Hogares de 2011 18

3.1. Cobertura de la Fuerza de Trabajo 2011 . . . . . . . . . . . . . . 183.2. Estimacion de los aportantes a traves de la Encuesta y compara-

cion con los registros administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . 203.3. Cobertura ocupacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233.4. Cobertura legal en la Encuesta de Hogares del 2011 . . . . . . . 24

3.5. La cobertura en las categoras de empleador o patron, trabajadorpor cuenta propia y trabajador familiar no remunerado . . . . . . 25

3.6. Conclusiones extradas a partir de estas tablas . . . . . . . . . . 253.7. Cobertura en la tercera edad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263.8. Evolucion de los indicadores de cobertura durante la decada de

los 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273.9. La poblacion dependiente y la dependencia del sistema . . . . . . 31

4. Estudio de las causas posibles que pueden explicar la baja co-

bertura 32

4.1. Los factores estructurales de la baja cobertura . . . . . . . . . . 334.2. Las hipotesis explicativas de Iglesias, A. y Valdez, S. (1995) . . . 344.3. El comportamiento de los agentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

4.4. La centralidad del producto interno bruto . . . . . . . . . . . . . 374.4.1. El caso de la produccion estatica . . . . . . . . . . . . . . 384.4.2. El caso de la produccion dinamica . . . . . . . . . . . . . 39

4.5. Patrones recientes de especializacion de America Latina . . . . . 39

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La proteccion de la poblacion paraguaya por los sistemas jubilatorios 2

4.6. Cadenas internacionales de produccion en la region, moderniza-cion truncada y sistemas de investigacion e innovacion . . . . . 40

4.7. Entonces, que hacer? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

5. Conclusiones y recomendaciones 44

A. Tablas de cobertura: diferentes criterios 46


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Indice de cuadros

3.1. Cobertura de jubilaciones en la fuerza de trabajo 2011: ecuacion2.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

3.2. Aportes a las Cajas por area de residencia 2011 . . . . . . . . . . 213.3. Aportes a las Cajas: registros administrativos . . . . . . . . . . . 213.4. Preferencias por aportar a las Cajas por area de residencia 2011 . 223.5. Razon por la que no aporta a las Cajas por area de residencia 2011 223.6. Cobertura ocupacional 2011: ecuacion 2.2 . . . . . . . . . . . . . 233.7. Cobertura legal 2011: asalariados, ecuacion 2.3 . . . . . . . . . . 243.8. Cobertura en la edad mayor: reciben jubilaciones, ecuacion 2.5 . 273.9. Cobertura en la edad mayor: reciben subsidios por la ley del adul-

to mayor, ecuacion 2.6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273.10. Indicadores de cobertura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293.11. Comparacion: indicadores de cobertura en pases de la region . . 30

A.1. Cobertura de pensiones en la fuerza de trabajo 2011, derivada dela ocupacion principal o de la secundaria, ecuacion 2.1 . . . . . . 47

A.2. Cobertura ocupacional 2011, derivada de la ocupacion principalo de la secundaria, ecuacion 2.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

A.3. Cobertura de pensiones en la fuerza de trabajo 2011: urbana,rural, ecuacion 2.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

A.4. Cobertura ocupacional 2011: urbana, rural, ecuacion 2.2 . . . . . 49A.5. Cobertura de pensiones en la fuerza de trabajo 2011: por sexo,

ecuacion 2.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50A.6. Cobertura ocupacional 2011: por sexo, ecuacion 2.2 . . . . . . . . 51A.7. Cobertura de pensiones en la fuerza de trabajo 2011: nivel apro-

bado de educacion, ecuacion 2.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52A.8. Cobertura ocupacional 2011: nivel aprobado de educacion, ecua-

cion 2.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53A.9. Cobertura ocupacional 2011: por rama de actividad en ocupacion

principal, ecuacion 2.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54A.10.Cobertura ocupacional 2011: por ocupacion principal, ecuacion 2.2 55A.11.Cobertura ocupacional 2011: por quintiles de ingreso, ecuacion 2.2 56A.12.Cobertura ocupacional 2011: tamano de la empresa en la ocupa-

cion principal, ecuacion 2.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

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A.13.Cobertura ocupacional 2011: tipo de contrato en ocupacion prin-cipal, ecuacion 2.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

A.14.Cobertura ocupacional 2011: pertenece a un sindicato o asocia-cion de empleados, ecuacion 2.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

A.15.Cobertura ocupacional 2011: el establecimiento donde trabaja,emite factura legal o no?, ecuacion 2.2 . . . . . . . . . . . . . . 57

A.16.Cobertura ocupacional 2011: condicion jurdica del establecimien-to en la ocupacion principal, ecuacion 2.2 . . . . . . . . . . . . . 57

A.17.Cobertura de pensiones en la fuerza de trabajo 2011: categoralaboral en la ocupacion principal, ecuacion 2.1 . . . . . . . . . . . 58


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Captulo 1

Introduccion

No tenemos una industria basica, aunque contamos con una naciente siderurgia;no fabricamos maquinas que fabriquen maquinas y ni siquiera hacemos tractores;

nos faltan todava caminos, puentes, ferrocarriles;nuestro comercio exterior se equilibra gracias al turismo y

a los dolares que ganan en los EE.UU. nuestros braceros...En suma, aunque empezamos a contar con una industria,

todava somos, esencialmente, un pas pro ductor de materias primas.Y esto significa: dependencia de las oscilaciones del mercado mundial, en lo exterior;

y en lo interior: pobreza, diferencias atroces entre la vida de los ricos y losdesposedos, desequilibrio.

El laberinto de la soledad.

OCTAVIO PAZ

El objetivo de este estudio es evaluar cuantitativamente el grado de protec-

cion social de la poblacion paraguaya por parte de los sistemas jubilatorios. Estetema tiene un interes practico relevante. Si la poblacion cubierta por el seguro

jubilatorio es pequena, es de esperar que en la medida que la poblaci on envejezcay no pueda ya trabajar, se encontrara vulnerabilizada ante las necesidades decontar con ingresos para sufragar las necesidades mas basicas, debido al alcancelimitado de su proteccion.

En adicion a esta vulnerabilidad en la vejez, la escasa cobertura introducetambien un factor negativo sobre la sostenibilidad financiera del sistema jubila-torio en s y sobre la equidad del mismo. Si, digamos, la cobertura es del ordendel 20 %, esto implica que cuando un trabajador pierde su empleo y busca otro,la probabilidad de encontrar un nuevo empleo en el que su empleador reali-zara contribuciones es del 20 %. Si suponemos que la cantidad total de anos quepuede trabajar un individuo es de 40, con esta cobertura del 20 %, el trabajadormedio solo aportara durante 8 anos, esto es, el 20% de 40 anos.

Estos 8 anos son muy inferiores a la cantidad mnima de anos de aportesrequerido en el sistema jubilatorio, que es de 20 anos o mas. En este escenario,

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las jubilaciones que se obtengan con 8 anos de aportes deben ser bajas o, por elcontrario, si se pagan jubilaciones altas, el sistema estara sustantivamente desfi-

nanciado. Adicionalmente, solo se jubilaran con 20 anos de aportes aquellos quetuvieron empleos en los que los sucesivos empleadores contribuyeron al sistema

jubilatorio. Estos trabajadores tenderan a ser aquellos con salarios promediosrelativamente altos, que pudieron trabajar en el sector mas formal y productivode la economa, mientras que, en contraposicion, los de bajos salarios relativosno se jubilaran debido al incumplimiento del numero mnimo de anos de aportes.Esta dualidad, derivada del funcionamiento de los mercados de trabajo, acen-tuara las desigualdades, ya que tenderan a jubilarse en una sustancial mayorarelativa los trabajadores de los sectores mas productivos, de mayores salarios ymas formalizados (Iglesias, A. y Valdez, S.; 1995).

Es amplia la evidencia emprica que sustenta la teora de que los agenteseconomicos tratan de suavizar sus patrones de consumo en el corto plazo.Esta teora suavizadora del consumo puede formalizarse de la siguiente forma.Sea zi un vector que contiene un conjunto de variables macroeconomicas, el queincluye al consumo agregado ci para el perodo i. Hall, R. (1978) considera queel consumo es una martingala con respecto a zi:

E(ci|zi1, zi2,...,z1) = ci1.

Esta ecuacion le otorga una expresion formal al comportamiento suavi-zador del consumo por parte del agente economico: el consumidor, al quererevitar las fluctuaciones en su estandar de vida, a justa su consumo en el perodoi 1 de forma tal que ningun cambio en el consumo posterior es anticipado,(Hayashi, F., 2000).

En principio, podramos esperar que este comportamiento suavizador delconsumo se verifique tambien al considerar un horizonte mayor e incluir todoel ciclo de vida del agente economico. Para sostener los niveles de consumo enla edad mayor, los agentes pueden tener incentivos para ahorrar e invertir enla fase activa de sus vidas laborales y tambien, en conjunto o alternativamente,realizar las contribuciones a un seguro jubilatorio que le proporcionara un flujosuficiente de renta en la vejez de manera que sus patrones de consumo no resul-ten disminuidos.

Esta argumentacion teorica no se sostiene solidamente ante la presencia deun ambiente generalizado de pobreza. Cuando el ingreso familiar alcanza solopara satisfacer las necesidades mas inmediatas, las mas basicas para sobrevivir,

ahorrar para la edad mayor puede que no sea un comportamiento racional. Loshogares pobres pondran mucho mayor valor en su consumo inmediato que ensu consumo en la vejez, que esta aun muy lejos en el futuro. Si la tasa de pre-ferencia intertemporal es mayor que la tasa de interes de mercado y el creditoes caro o esta racionado, la tasa sombra de descuento es aun mayor. As, paralos hogares de ingresos bajos, las contribuciones obligatorias provenientes de un


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seguro jubilatorio pueden poner una restriccion intolerable sobre los esfuerzosde los hogares para suavizar su consumo, (James, E., 1999; y Packard, T. y

otros, 2001).

Adicionalmente, el comportamiento suavizador del consumo encuentra elobstaculo de que los sistemas de jubilaciones y pensiones son muy dependientesdel grado de desarrollo del mercado laboral (Iglesias, A. y Valdez, S.; 1995). Lamayora de los Estados se han mostrado incapaces de obligar a los individuosa cotizar y se han concentrado en obligar a los patrones del sector formal acotizar por sus empleados. Cuando el mercado laboral esta dominado por lascaractersticas que tiene el paraguayo, esto es, alta participacion relativa de tra-bajadores por cuenta propia, emigracion y por poblacion inactiva que facilmenterota hacia y desde la fuerza de trabajo, las contribuciones sobre los patrones delsector formal actuan como un impuesto al empleo formal. El efecto directo deestas imposiciones es reducir la cobertura, provocar evasion por parte de lospatrones del sector formal y reducir el financiamiento del sistema (Iglesias, A.y Valdez, S.; 1995).

Cualquiera sea el tipo de sistema previsional que se tenga, la demografainfluye sobre el mismo, aunque los mecanismos a traves de los cuales se danlos efectos son diferentes en el sistema de reparto y en el sistema de capitaliza-cion individual (Barr, N., 2000). El perodo crtico demografico para el sistemaparaguayo de jubilaciones se encuentra entre los anos 2035-2040. Los efectosdemograficos adversos no pueden evitarse con cambios de sistemas, ya que hayque considerar que una demografa adversa, en la que generaciones mas grandesde trabajadores es sustituida por generaciones mas pequenas, ocasionan unadisminucion de la produccion real en la economa. De aqu se deduce que lo

principal para combatir los efectos negativos de esta demografa futura sera ladel crecimiento economico sostenido (Barr, N., 2000).

Conforme a las evaluaciones realizadas para decadas anteriores, la protec-cion jubilatoria en Paraguay corresponda a la de un estrato intermedio entre lospases de la region. Esta proteccion fue cuantificada para la decada de los ochen-ta (Mesa-Lago, C., 1990) en el orden del 18 %, si se considera el indicador deCobertura de la Fuerza Laboral, por lo que compartamos el estrato intermediocon pases como Peru (17 %), Colombia (12 %), Bolivia (25 %), Panama (50%)y Mexico (53 %). Los pases que integraban el estrato superior se encontrabanen aquel tiempo con una cobertura por encima del 60 % de la fuerza laboral yeran los sistemas mas maduros que se haban introducido en general en la deca-da de los veinte. Se encontraban en este estrato superior de cobertura Uruguay

(69 %), Costa Rica (78 %), Argentina (79 %), Chile (67 %) y Brasil (96 %). Elestrato mas ba jo inclua a Honduras (7 %), Republica Dominicana (8 %), Nica-ragua (9 %) y Guatemala (14 %), los que eran los sistemas mas incipientes yaque se haban constituido en la decada de los sesenta.

El interes de este estudio es evaluar como se ha comportado esta cobertura


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en la decada pasada y calcular la misma para diferentes categoras (urbana,rural; mujer, hombre; por estratos educacionales; por categoras laborales en la

ocupacion principal; por sectores de la economa; por grados de informalidad;por tamano de la empresa en la ocupacion principal; etc.), de forma tal quepueda obtenerse una vision panoramica de la cobertura del seguro jubilatorioen el pas a lo largo de una desagregacion de los indicadores de cobertura paraestas diversas categoras.

El estudio estadstico que se ha realizado permite concluir acerca de la per-manencia estructural de esta cobertura jubilatoria en el pas en los ultimostreinta anos. Los indicadores de cobertura no han cambiado en lo sustantivo enestas tres ultimas decadas y en algun sentido permanecemos aun inmerso en ladecada de los ochenta, sin avances de importancia.

Mas alla de esta permanencia estructural del indicador de cobertura es no-torio su co-movimiento de corto plazo con el crecimiento economico. Podemosobservar que el indicador de cobertura de la fuerza laboral comienza en la seriehistorica en el ano 1995 en alrededor del 20 % para descender durante la decadahacia un piso del orden del 13 %, a mediados de los 2000, y luego repuntar en lasegunda mitad de esta decada para recuperar los niveles de cobertura observadoshacia el ano 1995. Esta variabilidad de corto plazo del indicador de coberturapuede estar indicandonos que el mismo es tambien afectado por fenonemos deeste horizonte temporal, probablemente factores relacionados con el crecimientoeconomico y la variacion de los empleos mas formales en los mercados de traba-

jo. Esta forma de U en el comportamiento del indicador de cobertura durantela decada se corresponde con el patron observado en el comportamiento del cre-cimiento economico durante este perodo.

Es probable que las tasas de crecimiento economico afecten el ciclo de rota-cion hacia y desde el empleo formal en los mercados de trabajo, por lo que lastasas de crecimiento terminan afectando en definitiva los niveles de cobertura

jubilatoria.

En el 2011, el 19,7 % de la fuerza de trabajo estaba cubierta por un segurojubilatorio en todo el pas mientras que en el sector rural la proteccion socialabarcaba al 7,3 % de la poblacion economicamente activa (ocupada y desocupa-da). A nivel pas, el 12,3 % de los adultos mayores a 65 anos declaraba recibiralgun ingreso jubilatorio y el 2,5 % recibio transferencias en el 2011, en el marcodel subsidio definido por la ley que establece el derecho a la pension alimentariapara las personas adultas en situacion de pobreza. La cobertura indirecta en

un hogar donde el esposo recibe jubilacion y la esposa no lo hace, o viceversa,indica que la poblacion mayor de 65 anos cubierta de esta manera por el ingreso

jubilatorio del conyuge es del 1,7 %.

Se estimo que en el 2011, el total de contribuyentes a algun sistema jubilato-rio (mayoritariamente, en casi un 95 %, lo son al Instituto de Prevision Social y


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a la Caja Fiscal) era de 551.676 personas. La poblacion economicamente activafue estimada en 2.795.380 personas, de las cuales 2.655.221 estaban ocupadas y

130.159 se encontraban desocupadas.

Si sumamos la cobertura de la fuerza de trabajo y la de la edad mayor, eltotal de paraguayos cubiertos (cotizantes, beneficiarios, jubilados y pensiona-dos) por los programas jubilatorios no supera el 32 % de la poblacion total. Sisumamos a este resultado los mayores de 65 anos cubiertos por la ley que esta-blece el derecho a la pension alimentaria para las personas adultas en situacionde pobreza y los cubiertos indirectamente, la cobertura total alcanza al 36,2 %.

Estas cifras globales describen un pas que practicamente se encuentra aundesprotegido con respecto a la cobertura de las necesidades de la tercera edad.Hay mucho que recorrer en cobertura sobre todo en el estrato de trabajadorespor cuenta propia y, en particular, en el sector rural, categoras estas que cuen-tan con gran numero de participantes y con muy baja cobertura. Encontramostambien sectores en los que la cobertura es practicamente total (por ejemplo,maestros profesionales y empleados militares o policiales) de modo que en elpas se registra un patron de muy desigual cobertura para diferentes sectores ycategoras. Estos indicadores de cobertura hacen que Paraguay ocupe los ulti-mos lugares en la region en materia de cobertura jubilatoria.

Las categoras de empleador o patron, trabajador por cuenta propia y tra-bajador familiar no remunerado totalizan 1.253.618 personas, el 44,8 % de lapoblacion economicamente activa. En estas categoras, el numero de cotizantesa alguna Caja es solo de 9.597 personas, lo que da como resultado un porcentajede cobertura de 0,8. Es en estas categoras donde la cobertura es practicamente

nula.

Comparativamente, Paraguay se mantiene entre los pases menos cubiertosde la region, al ocupar las ultimas posiciones con pases como Honduras, Nica-ragua, Peru y Bolivia, todos ellos con ratios de cobertura de la fuerza de trabajoinferiores al 20 %. En el otro extremo del espectro de cobertura se encuentranChile, Uruguay, Costa Rica, Brasil, Panama, y Argentina, con ratios superioresal 50 %. El ranking es encabezado por Chile con una cobertura de la fuerza detrabajo de mas del 70 %.

Se ha encontrado evidencia estadstica suficiente como para afirmar lo si-guiente.

1. En general, la cobertura es mayor para los grupos de edad relativamentemas jovenes.

2. La cobertura es mayor para los que tienen mas educacion.

3. La falta de cobertura esta asociada en lo sustantivo al trabajo por cuentapropia, al trabajo en pequenas empresas informales y al trabajo familiar no


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remunerado. Solo el 0,8 % de los trabajadores independientes, trabajadoresfamiliares no remunerados y empleadores aportan a alguna Caja.

4. En el area rural, la cobertura es sustancialmente menor.

5. Un perfil del descubierto puede ser descripto de la siguiente manera: (i)vive en el sector rural, donde trabaja en el sector informal o domestica-mente, o en el sector urbano donde trabaja por su cuenta o en el hogar sinrecibir remuneracion; (ii) su educacion es muy elemental; (iii) no esta sin-dicalizado; (iv) si no trabaja por su cuenta, trabaja en un establecimientopequeno, donde no se emite factura legal; (v) pertenece a los quintiles masbajos de ingreso laboral; (vi) da lo mismo para el indicador de coberturaque sea hombre o mujer, esto es, no se observan estadsticamente diferen-cias de genero de relevancia en el indicador de la cobertura jubilatoria.

6. La situacion de la poblacion en la tercera edad del pas es crtica. Se

estimo que en el 2011, el total de la poblaci on con 65 anos o mas fue de441.202 personas. De estas, solo 54.237 personas, el 12,9 %, recibe algunbeneficio jubilatorio o de pension.

7. Se estimo que dentro de estas 441.202 personas pertenecientes a la terceraedad, 11.067 personas, el 2,5 %, recibio en el 2011 subsidios relacionadoscon la la ley que establece el derecho a la pension alimentaria para laspersonas adultas en situacion de pobreza.

8. Se estimo que alrededor de 7.375 personas en la tercera edad, el 1,7 % deltotal, vivan con un conyuge que reciba alguna jubilacion o pension, sinrecibir el o ella personalmente algun beneficio jubilatorio.

El perfil del descubierto que surge de estas estadsticas permite llegar a la

conclusion que la falta de cobertura esta asociado al trabajo por cuenta propia,al mas precario y a los sectores sociales donde esta concentrada la mayor ne-cesidad economica relativa. Que la falta de cobertura este concentrada en esteestrato da fuerza a la hipotesis teorica de James, E. (1999) y tambien a la deIglesias, A. y Valdez, S. (1995), mencionadas mas arriba.

En el sector de los asalariados, los que actualmente no aportan a ningunaCaja declaran mayoritariamente (en un 77 %) que no lo hacen porque la em-presa en la que trabajan no aporta, lo que da fuerza a la tesis de Iglesias, A. yValdez, S. (1995). Este estudio cuantifica tambien la evasion de aportes al Ins-tituto de Prevision Social (IPS) en el 62 %, dado que alrededor del 38 % de losasalariados del pas cumple realmente con sus aportes legales obligatorios al IPS.

Se calculan tambien otros indicadores de cobertura. El ratio de la poblaciondependiente se estima dividiendo la poblacion mayor a 65 anos por el total dela poblacion en la edad de trabajar, para nuestro caso, de 20 a menos de 65anos. La dependencia del sistema se mide como el ratio entre jubilados y con-tribuyentes.


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En un pas donde el sistema de seguridad social cubre a todos los potencia-les contribuyentes y beneficiarios, los dos ratios tenderan a ser muy similares.

Esto ocurre en los pases europeos, donde las capacidades administrativas y decontrolar el cumplimiento de las normas es alta lo que asegura una tambienelevada participacion en el sistema nacional de seguro social. En America Lati-na, los sistemas mas maduros de los pases como Uruguay, Argentina y Brasilson relativamente efectivos en cubrir al anciano pero reciben contribuciones demenos que la mitad de la poblacion. En pases como Colombia, El Salvador,Jamaica, Venezuela y Honduras, la mayora de la poblacion no recibe beneficios

jubilatorios (Packard, T. y otros, 2001).

La poblacion dependiente, as calculada, fue del 13,0 % en el 2011 mientrasque la dependencia del sistema jubilatorio nacional fue de 9,8 %. Paraguay seencuentra entonces entre los pases con menos maduracion de la region en ma-teria de su sistema jubilatorio donde hay un deficit aun muy importante en lacobertura del adulto mayor.

Evidentemente, la cobertura del sistema jubilatorio es solo uno de sus variosaspectos. Sera tonto tener la meta de aumentar la cobertura en un sistema quese encuentre desequilibrado actuarial y financieramente, y en el que existe unagran desproporcion entre las contribuciones y las prestaciones. Es importantetambien evaluar la calidad de los beneficios del sistema, su mayor o menor gradode progresividad y la eficiencia de su operacion, (Jimenez, L. F. y Cuadros, J.;2003).

Al realizar una revision de los marcos teoricos propuestos para explicar losniveles de cobertura jubilatoria, podemos decir, con una perspectiva general,

que estos marcos teoricos corresponden a dos grandes conjuntos. En el primerode ellos, se considera que la cobertura es una consecuencia del funcionamientode los mercados de trabajo y de diversos factores estructurales de la economa.Este primer conjunto de la literatura considera que la baja cobertura provienede un problema mas grande de exclusion social, el que esta ligado a mercadosde trabajo discriminatorios, al fracaso de los gobiernos para proveer una edu-cacion mejor y a otros factores estructurales de la economa, como el grado deurbanizacion, por ejemplo. Podramos llamar a este conjunto, la explicacion es-tructuralista. En un segundo conjunto, se encuentran los marcos teoricos queproponen que la baja cobertura puede muy bien ser el resultado de las decisionesde individuos y hogares que racionalmente, y con una perspectiva de decision delargo plazo, han elegido no contribuir a los sistemas formales de seguridad social.

En otro ambito, creemos tambien que es necesario fortalecer a las familiaspara poder enfrentar el gran desafo de la cobertura del adulto mayor. Paramuchos de los hogares de los pases en desarrollo, los sistemas tradicionales ybasados en la familia para la proteccion de los ancianos pueden proveer la mejorcobertura contra el riesgo de la pobreza. Las estructuras tradicionales en lasque el adulto mayor vive con miembros mas jovenes de su familia (Becker, G.


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y Tomes, N., 1976; Appelbaum, E. y Katz, E., 1991; y Hoddinott,J., 1992) sontodava prevalecientes en America Latina (Banco Interamericano de Desarrollo,

2000; Packard, T. y otros, 2001) y pueden actuar como sustitutos eficaces parael sistema formal de seguridad social.

Existen pases de desarrollo economico avanzado que han confiado en el apo-yo familiar en lugar de imponer sistemas obligatorios para la vejez, como es elcaso de Australia (hasta el ano 1992), Corea del Sur (hasta ahora para traba-

jadores en empresas con menos de 25 personas y hasta 1988 en los otros casos)y Taiwan (Iglesias, A. y Valdez,S.; 1995). Aunque varios de estos pases hanadoptado relativamente hace poco tiempo sistemas de ahorro obligatorio, elloha ocurrido en forma graduada en respuesta a aumentos significativos en el por-centaje de ancianos sin hijos o desvinculados de ellos, situaci on que no se hadado en el Paraguay.

Nunca hay recetas faciles para un problema complejo. Los factores de po-breza en la vejez estan directamente asociados a los factores de pobreza en la

juventud. El principal desafo es el desarrollo, el crecimiento sostenido y equi-tativo del producto (Barr, N., 2000). Esta centralidad de la producci on futuraes crucial, ya que sobresale por encima incluso de las caractersticas mismas delos sistemas jubilatorios.

Este estudio esta organizado de la siguiente manera. En el Captulo 2 sedefinen los principales indicadores de cobertura de los sistemas jubilatorios. Enel Captulo 3 se aplican estas definiciones a los datos estadsticos de la Encues-ta de Hogares. En el Captulo 4 se estudian los marcos teoricos que explicanlas coberturas jubilatorias y se proponen algunas lneas de accion. El Captulo

5 recopila las principales conclusiones y recomendaciones. El Apendice es im-portante, en el se incluyen todas los cuadros y figuras que se obtuvieron en eltrabajo de analizar la Encuesta de Hogares.


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Captulo 2

Definicion de los conceptosde cobertura

Estoy demasiado familiarizado con el comportamiento de confrontar los datos quese disponen con la sugerencia de que si otros datos adicionales fueran tambien

recolectados podran demostrar algo mas solido para creer, un argumento de mayorvalor y fuerza. Estadsticas sobre la mesa, por favor, es mi unica respuesta a este

comportamiento confrontador.Karl Pearson, 1910

El ob jetivo de este Captulo es el de establecer el marco conceptual para lacobertura del seguro jubilatorio en el Paraguay y definir la metodologa estadsti-ca a emplear en este estudio. Esta medicion tiene interes porque constituye unindicador importante en la evaluacion de la proteccion social de los habitantes

del pas.

Para conseguir este objetivo se usaran los datos muestrales de la Encuestade Hogares de la Direccion General de Estadsticas, Encuestas y Censos. EstaEncuesta de Hogares es disenada e implementada con el proposito de que searepresentativa de la poblacion paraguaya. Se calcula por lo tanto la probabili-dad que tiene cada individuo de la poblacion de formar parte de esta muestra.El inverso de esta probabilidad proporciona los factores de expansion de cadadato muestral. En el marco conceptual, las definiciones principales de coberturaprovienen de Rofman, R. y Lucchetti, L. (2006), por un lado, y Packard, T. yotros (2001), por otro.

2.1. Cobertura en la edad economicamente ac-tiva

A efectos de medir la cobertura del seguro de pensiones en la fuerza de traba-jo, se medira en primer lugar el numero de individuos economicamente activos.

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Siguiendo a Rofman, R. y Lucchetti, L. (2006) y a Rofman, R. y Oliveira, M.L. (2008), y con el proposito de comparar los resultados con los obtenidos por

estos autores, definiremos a la poblacion economicamente activa como aquellaque tiene una edad mayor o igual a 20 anos y que, ademas, se encuentra traba-

jando o buscando empleo activamente en los 7 das previos a la realizacion dela Encuesta. En este conjunto de individuos economicamente activos, un sub-conjunto se encuentra pagando contribuciones a alguna Caja Jubilatoria y otrosubconjunto no lo hace. Por lo tanto, se define a la Cobertura de la Fuerza deTrabajo como la razon entre el subconjunto de la poblacon economicamenteactiva que contribuye actualmente a alguna Caja Jubilatoria y el numero totalde individuos de la poblacion economicamente activa. Dado que los datos de laEncuesta de Hogares son muestrales se utiliza al factor de expansion de cadadato como ponderador a efectos de que las inferencias poblacionales a partir delos estadsticos muestrales sea mas efectiva.

A

PEA= Cobertura (2.1)

En la ecuacion 2.1 estamos usando las siguientes definiciones: A es el numerode aportantes, el cual es un subconjunto de la PEA, a la que definimos en estecaso como la poblacion mayor de 20 anos, que contaba con un empleo (ocu-pada) en el momento de la realizacion de la Encuesta o que estaba buscandoactivamente empleo (desocupada) en el perodo de tiempo de 7 das previos ala realizacion de la Encuesta.

2.2. Cobertura ocupacional

Parte de la poblacion economicamente activa no trabaja pero busca empleo.La cobertura ocupacional solo emplea como denominador en la razon de calculoa aquellos individuos con empleo actual. Por lo tanto, definimos a la CoberturaOcupacional como la razon geometrica o por cociente entre el numero de con-tribuyentes y el numero de personas efectivamente empleadas en el momento dela obtencion de la muestra.

Ahora bien, en el caso de la Encuesta de Hogares que se realiza en el Para-guay se realiza la pregunta de si aporta o no a alguna Caja de Jubilaciones s oloen el caso de que el individuo se encuentre efectivamente ocupado. No obstante,

los aportantes que no tienen empleo actualmente suelen ser pocos, por lo quela distorsion proveniente de la forma de la pregunta en Paraguay, para finescomparativos, no tiene mayor relevancia, como bien lo senalan Rofman, R. yLucchetti, L. (2006).


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En efecto, la pregunta b11 A cual Caja aporta? solo se hace al encuestadoque estuvo trabajando en los 7 das previos a la Encuesta. La PEA incluye

tanto a empleados como a desempleados que buscan activamente empleo, porlo tanto, si alguna persona se hallaba desempleada al momento de la encuesta,no fue tenida en cuenta para la realizacion de esta pregunta.

Para la cobertura ocupacional se utiliza entonces la siguiente f ormula decalculo:

A

PEAO= Cobertura (2.2)

En la ecuacion 2.2 estamos usando las siguientes definiciones: A es el nume-ro de aportantes, el cual es un subconjunto de la PEAO, a la que definimos

en este caso como la poblacion mayor de 20 anos, que contaba con un empleo(ocupada) en el momento de la realizacion de la Encuesta. Se excluye a la po-blacion economicamente activa desocupada. Hemos dicho que los resultados dela ecuacion 2.1 y 2.2 son practicamente iguales la diferencia es de un puntoporcentual para el caso del Paraguay ya que la pregunta de si aporta o no aalguna Caja se realiza solo a la poblacion ocupada.

2.3. Cobertura legal

Puede ocurrir que un individuo de la muestra se encuentre trabajando peroque no reciba ninguna remuneracion salarial debido a que el es un empleador

o un trabajador independiente. Definiremos a la Cobertura Legal como el ratioentre el numero de contribuyentes y los ganadores de salarios, esto es, aquelloscuyos ingresos laborales sean superiores a cero y que sean efectivamente asala-riados publicos o privados, o empleados domesticos. En concreto, el grado deCobertura Legal estara medido por el numero de aportantes dividido el total deasalariados. Distinguiremos tambien el grado de cobertura de aquellos que sonempleadores o trabajadores independientes o por cuenta propia.

Utilizaremos entonces la siguiente formula para medir la cobertura legal:

A

Asalariados= Cobertura (2.3)

En la ecuacion 2.3 usamos las siguientes definiciones: A es el numero deaportantes, el cual en este caso es un sub-conjunto del total de asalariados de lapoblacion economicamente activa, a los que definimos como aquellos que son em-pleados publicos o privados y tambien a aquellos que son empleados domesticos.


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Calcularemos tambien la cobertura de los trabajadores independientes y em-pleadores con la expresion 2.4:

A

ET I= Cobertura (2.4)

En la ecuacion 2.4 utilizamos las siguientes definiciones: A es el numero deaportantes dentro del conjunto de aquellos que en la poblaci on economicamenteactiva son empleadores o trabajadores independientes (ET I).

2.4. Cobertura en la tercera edad

En el estrato de la tercera edad, la razon que se utilizara es el numero derecipientes de jubilaciones con respecto a los individuos que tienen una edadmayor o igual a 65 anos. Mediremos tambien el grado de cobertura de la pen-sion no contributiva del adulto mayor en este estrato de edad.

En la Encuesta de Hogares se pregunta al individuo el monto de los ingresosobtenido por jubilacion. Por lo tanto, los beneficiarios o recipientes de jubilacio-nes son definidos como aquellos que obtienen un ingreso jubilatorio mayor quecero. Este tipo de pregunta puede sub-estimar la cobertura ya que hay encues-tados que no podran no querer revelar el monto de sus ingresos jubilatorios,Rofman, R. y Oliveri, M. L. (2008). Usaremos la siguiente f ormula de computo:

B

TE

= Cobertura (2.5)

En la ecuacion 2.5 B mide el numero de adultos mayores a 65 anos de edadque reciben un ingreso jubilatorio superior a cero y TE es el total de la pobla-cion con edad mayor o igual a 65 anos.

Mediremos tambien la cobertura de los beneficiarios de la ley que estableceel derecho a la pension alimentaria para las personas adultas en situacion depobreza, una pension no contributiva recientemente establecida en el Paraguay,con la ecuacion 2.6:

BAM

TEB

= Cobertura (2.6)

En la ecuacion 2.6 BAM mide el numero de beneficiarios de la ley que esta-blece el derecho a la pension alimentaria para las personas adultas en situacion


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de pobreza, esto es, el numero de individuos que declaran estar recibiendo in-gresos en este concepto, dentro del grupo de la tercera edad beneficiaria de la

ley del adulto mayor (TEB).

2.5. La poblacion dependiente y la dependenciadel sistema

Calcularemos tambien estos dos indicadores utilizados para medir la cober-tura de los sistemas jubilatorios (Packard, T. y otros; 2001). El ratio de lapoblacion dependiente se calcula dividiendo la poblacion mayor a 65 anos porel total de la poblacion en la edad de trabajar, para nuestro caso, de 20 a menosde 65 anos. La dependencia del sistema se mide como el ratio entre jubilados ycontribuyentes. En un pas donde el sistema de seguridad social cubre a todoslos potenciales contribuyentes y beneficiarios, los dos ratios tenderan a ser muysimilares. Esto ocurre en los pases europeos, donde las capacidades administra-tivas y de controlar el cumplimiento de las normas es alta lo que asegura unatambien elevada participacion en el sistema nacional de seguro social. En Ameri-ca Latina, los sistemas mas maduros de los pases como Uruguay, Argentina yBrasil son relativamente efectivos en cubrir al anciano pero reciben contribu-ciones de menos que la mitad de la poblacion. En pases como Colombia, ElSalvador, Jamaica, Venezuela y Honduras, la mayora de la poblacion no recibebeneficios jubilatorios (Packard, T. y otros; 2001).

2.6. La cobertura indirecta en la edad mayor

Calculamos tambien en este estudio, el ratio de cobertura indirecta en laedad mayor. A tal efecto, definimos al individuo cubierto indirecto como elconyuge no-jubilado de un individuo mayor de 65 anos de edad, el que s recibealgun ingreso jubilatorio. En este caso, solo uno de los conyuges recibe el ingreso

jubilatorio y el otro se beneficia indirectamente de la jubilacion del primero.


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Captulo 3

La cobertura en la Encuestade Hogares de 2011

En los trescientos anos que pasaron desde la publicacion del libro Principia deNewton, la probabilidad matematica y la estadstica han encontrado aplicaciones en

todas las ciencias sociales, fsicas, biologicas.En cada area donde estas ideas han sido introducidas, ha habido resistencia... Esta

tension, entre aquellos que aprecian y quieren extender el analisis cuantitativo yaquellos que argumentan que solo la descripcion cualitativa puede tratar con la

esencia de todas las cosas que afectan nuestras vidas persiste hasta hoy.Stephen M. Stigler, 1999

3.1. Cobertura de la Fuerza de Trabajo 2011

Aplicamos la ecuacion 2.1 a los datos de la Encuesta de Hogares del 2011.Obtenemos as el Cuadro 3.1 que se incluye a continuacion. Con esta Tabla po-demos computar la ecuacion 2.1 la que nos proporciona una Cobertura de laFuerza de Trabajo de 19,7 % para el 2011. Esta tasa de cobertura haba sidocalculada para el 2009 en 16,9 % por Rofman, R. y Oliveri, M. L. (2008), por loque podemos concluir que ha habido un avance marginal en el ratio de cober-tura de la fuerza de trabajo durante estos anos. Puede tambien observarse eneste Cuadro 3.1 como la cobertura cambia en los diferentes grupos de edad. Engeneral, para los estratos de menores edades, la cobertura es mayor que en losestratos de edad mas avanzada. La maxima tasa de cobertura se registra parael grupo de edad de 3140 anos con 25,6 %.

A efectos de computar la Cobertura de la Fuerza de Trabajo se seleccionanlos datos de la Encuesta de Hogares con edades iguales o mayores a 20 a nos. Seestablece la condicion adicional de que los datos deben pertener a individuos conempleo o que estan buscando activamente empleo en los ultimos 7 das previosa la realizacion de la Encuesta. En el sub-conjunto as obtenido se diferencia

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Cuadro 3.1: Cobertura de jubilaciones en la fuerza de trabajo 2011: ecuacion

2.1 Aporta a una caja de jubilacionS No No responde Total

Cobertura

2030 anos 193.612 631.054 2.358 909.440 21,3 %3140 anos 162.110 453.052 1.480 634.394 25,6 %4150 anos 119.830 439.194 0 572.843 20,9 %

Grupos de edad5160 anos 64.804 359.163 0 435.229 14,9 %6170 anos 10.112 165.330 0 179.278 5,6 %7180 anos 1.208 54.129 0 56.518 2,1 %

81mas anos 0 7.678 0 7.678 0,0 %Total 551.676 2.109.600 3.838 2.795.380 19,7 %

Fuente: Elaboracion propia con datos de la Encuesta de Hogares de la DGEEyC.

aquellos que estan aportando actualmente a una caja de jubilaciones.

Nos interesa exponer en detalle el algoritmo utilizado para la medicion. Lavariable que mide la edad de los individuos encuestados en la base de datosde la Encuesta de Hogares del 2011 es p02. El primer paso del algoritmo fueseleccionar los datos de manera tal que p02 20. Una vez obtenido el conjuntode los individuos en edad activa para el trabajo, seleccionamos dentro de esteconjunto a aquellos individuos que formaban parte de la poblacion economica-mente activa, esto es, aquellos individuos que se encontraban en el rango deedad citado que estaban ocupados en un empleo o se encontraban desocupadospero buscando activamente un empleo. Para seleccionar estos casos, empleamosla variable PEAA, actividad economica agrupada, con la codificacion 1 para

ocupados y 2 para desocupados. Por consiguiente, el subconjunto de los datosoriginales utilizado para realizar la medicion fue el que reuna las siguientes con-diciones: p02 20 y (PEAA = 1 o PEAA = 2). En este sub-conjunto de datos,se utilizo como ponderador al inverso de la probabilidad de cada dato de formarparte de la muestra, variable fex, como ponderador. Se convirtio luego a p02en una variable categorica para definir los diferentes grupos de edad. La tablade contingencia fue posteriormente elaborada entre la variable p02 categoricay la variable b10 que codifica las respuestas a la pregunta de si el individuoaporta a alguna Caja por la ocupacion principal. Un punto importante, es quela pregunta de si aporta o no a alguna Caja se realiza s olo a los individuosque se encuentran con un empleo actualmente. Con este algoritmo obtenemosel Cuadro 3.1.

Hay un pequeno numero de casos en la muestra, en los que el aporte nose da por la ocupacion principal sino en la ocupacion secundaria. Los CuadrosA.1 y A.2 del Apendice compilan los casos de aportes por ocupacion principal,variable b10, y por ocupacion secundaria, variable c07. Dado que el impactosobre la cuantificacion es marginal se conserva la importancia de la variable b10


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para medir la cobertura. La cobertura derivada de las ocupaciones secundariases de 0,3 puntos porcentuales por lo que los ratios de coberturas calculados con

la ecuacion 2.1 y con la ecuacion 2.2 suben en una cantidad muy pequena comopara ser relevante.

Los Cuadros A.3 y A.4 del Apendice desagregan estas cuantificaciones paralas categoras de residencia urbana y residencia rural. Encontramos as que larazon de cobertura jubilatoria en el area rural es solo de 7,3 % mientras quela cobertura en el area urbana crece a 27,3 %. A la luz de estos datos, puedeobservarse la crtica ausencia de proteccion social en el area rural del pas, sobretodo en las edades mas avanzadas. A efectos de esta tabulacion se utilizo lavariable AREA, que es codificada para indicar el area de residencia del indivi-duo encuestado. Al interior de esta categora de residencia, se verifica el mismopatron por grupo de edad: tienden a estar m as cubiertos los grupos menores enedad.

Las Tablas de contingencias A.5 y A.6 distinguen la cobertura por sexo.Practicamente la cobertura es la misma en ambos sexos. La variable p06 es laque se utiliza para distinguir a los datos muestrales por el sexo del individuo.

Las Tablas A.7 y A.8 de contingencias de la cobertura por grado de educa-cion nos indica que a mayor grado de educacion tiende a ser mayor el patronde cobertura. El indicador de cobertura vara desde 0 % para aquellos que nocuentan con educacion escolar basica hasta el 43 % para los que han obtenidouna educacion universitaria. Hay segmentos educacionales (maestros y forma-cion militar) en los que la cobertura es practicamente total. La variable usadapara la educacion fue ed05, nivel aprobado.

3.2. Estimacion de los aportantes a traves de laEncuesta y comparacion con los registrosadministrativos

Las dos Cajas principales son el Instituto de Prevision Social (IPS) y la CajaFiscal. Las respuestas a la pregunta b11 A cual Caja aporta? permite estimarque hay 551.676 aportantes a los sistemas jubilatorios del pas. A partir de losdatos de la muestra, la poblacion que aporta al IPS se estima en 309.125 in-dividuos, de los cuales el 89 % corresponde al area urbana. Los contribuyentesde la Caja Fiscal se estiman en 213.718 individuos, el 83 % del area urbana. ElCuadro 3.2 resume la informacion de los aportantes a diferentes Cajas. Los coti-zantes al IPS y a la Caja Fiscal totalizan el 94,8 % del total de cotizantes del pas.

Los registros administrativos de aportantes de las diferentes Cajas tanto delsistema publico de jubilaciones como del sistema privado indican la existencia


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Cuadro 3.2: Aportes a las Cajas por area de residencia 2011

Area de residenciaUrbana Rural

Total

IPS 275.379 33.746 309.125Caja Fiscal 176.996 36.772 213.718Caja Bancaria 5.955 0 5.955

A cual Caja aporta?Ca ja Municipal 7.102 1.461 8.563Caja Privada 9.859 3.800 13.659Otra 0 656 656

Total 475.291 76.385 551.676


Cuadro 3.3: Aportes a las Ca jas: registros administrativos

IPS (octubre 2012) 370.000Caja Fiscal(octubre 2012) 172.856Caja Bancaria (agosto 2011) 9.870Caja Ande (octubre 2012) 5.200

Sistema publicoCaja Municipal (2004) 6.750Caja Parlamentaria (2004) 125Caja Ferroviaria (2004) 6Caja de Itaipu (2011) 1.896

Total 559.607Caja Mutual de Cooperativistas (2011) 24.465

Sistema privadoCaja Medica (2011) 2.847Caja de Profesores de la UCA (2011) 1.000

Total 27.312

Total general 586.919Fuente: Cajas jubilatorias y Ministerio de Hacienda. Las Cajas de la ANDE, Itaipu yla de Profesores de la Universidad Catolica no se agregan ya que sus afiliados aportanal regimen general del IPS.

de 586.919 contribuyentes. Al comparar este numero con los correspondientesa la estimacion poblacional a partir de los datos muestrales, se cuantifica unerror muestral del orden de 6 puntos porcentuales. El Cuadro 3.3. contiene lainformacion de los registros administrativos de los aportantes a las diferentesCajas de jubilaciones.

El Cuadro 3.4 muestra que a una gran parte de la poblacion economicamente

activa ocupada que actualmente no aporta le gustara aportar al IPS (proximoal 58 %) mientras que a un 34,3 % no le interesa aportar a ninguna Caja. Estoes, a alrededor de 1.200.000 personas de la poblacion economicamente activaocupada le gustara aportar al IPS y a alrededor de 140.000 personas (alrede-dor del 7 %) les gustara aportar a un sistema de jubilacion privada. 720.000personas no estan interesadas en aportar a ninguna Caja. Estos datos fueron


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Cuadro 3.4: Preferencias por aportar a las Cajas por area de residencia 2011


Total

S, al IPS 679.799 535.638 1.215.437S, a la Caja Fiscal 18.090 4.252 22.342S, a Jub. Privada 87.688 50.096 137.784

Le gustara aportar a una Caja?S, otro 463 0 463No le interesa 372.746 348.212 720.958No responde 2.947 1.544 4.491

Total 984.251 766.361 2.101.475


Cuadro 3.5: Razon por la que no aporta a las Cajas por area de residencia 2011


Total

No esta interesado 177.482 173.381 350.863La empresa no aporta 495.464 224.760 720.224Cuenta propista o patron 412.465 405.925 818.390

Porque no aporta?Es jubilado 10.033 615 10.648Otra razon 71.710 135.676 207.386No responde 4.612 0 4.612

Total 1.171.766 940.357 2.112.123


obtenidos hecha con la variable b13 que codifica las respuestas a la pregunta:

Le gustara poder aportar a una Caja de Jubilacion?.

El Cuadro 3.5 es importante para indagar las razones por las que no se apor-ta a una Caja Jubilatoria. Sobresalen el hecho de que se es cuenta-propista opatron y tambien la razon de que es la empresa en la que trabaja la que noaporta a ningun regimen. En total, estas dos razones alcanzan el 72,9 % de lapoblacion economicamente activa ocupada que declara no aportar a alguna Ca-

ja. Alrededor de 720.000 personas (el 34,1 % de la poblacion economicamenteactiva ocupada que no aporta) declaran en la Encuesta que no aportan a unaCaja porque la empresa en la que trabajan no aporta y 820.000 personas (el38,8 % de la poblacion economicamente activa ocupada) declaran que no aportanporque es cuenta propista o patron. El 16,6 % de la poblacion economicamenteactiva ocupada que no aporta, un total de cerca de 350.000 personas, indica que

no esta interesado en aportar.

Aqu teorizamos, sobre la base de estas mediciones, que son dos las razo-nes principales de la ausencia de aportes: (i) el hecho de ser un trabajador porcuenta propia, lo que puede estar correlacionado con la sub-ocupacion y la au-


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Cuadro 3.6: Cobertura ocupacional 2011: ecuacion 2.2

Aporta a una caja de jubilacionS No No responde Total

Cobertura

2030 anos 193.612 631.054 2.358 827.024 23,4 %3140 anos 162.110 453.052 1.480 616.642 26,3 %4150 anos 119.830 439.194 0 559.024 21,4 %

Grupos de edad5160 anos 64.804 359.163 0 423.967 15,3 %6170 anos 10.112 165.330 0 175.442 5,8 %7180 anos 1.208 54.129 0 55.337 2,2 %

81mas anos 0 7.678 0 7.678 0,0 %Total 551.676 2.109.600 3.838 2.665.114 20,7 %


sencia de empleos de calidad; (ii) la razon derivada de que la empresa en laque se trabaja es informal y no aporta ella misma al seguro jubilatorio, a pesarde estar legalmente obligada a hacerlo. Estas dos causas estan asociadas a lainformalidad en el empleo, que elude de esta forma a las leyes laborales y de

jubilacion, y a la sub-ocupacion.

La Tabla A.9 de la cobertura clasificada por tipo de ocupacion principal fueobtenida con la variable RB01. En el Apendice A se incorporan diversas Tablasde contingencia que resultan de cruzar la variable categorica de edad (p02), porun lado, y, por otro, las ramas de actividad en la ocupacion principal (RB02), lacategora en la ocupacion principal (b14), usted forma parte de algun sindicatoo asociacion de empleados? (b17), tipo de contrato en ocupacion principal (b28),el establecimiento donde trabaja emite factura legal? (b32), condicion jurdi-

ca del establecimiento (b31), el tamano del establecimiento en donde trabaja(TAMA), y los quintiles del ingreso laboral (quintili).

3.3. Cobertura ocupacional

Se ha explicado con anterioridad que los ratios de cobertura calculados enla seccion anterior son practicamente los mismos que los ratios de la coberturaocupacional debido a que la pregunta de si se aporta o no a alguna Caja Jubi-latoria se hace en la Encuesta de Hogares solo a aquellas personas que declarantener corrientemente un empleo, de forma tal que no distinguiremos realmenteentre la cobertura de la fuerza de trabajo y la cobertura ocupacional. En con-

creto, los resultados obtenidos con la ecuacion 2.1 y 2.2 son muy similares; ladiferencia entre ambos indicadores es del orden de 1 punto porcentual.


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Cuadro 3.7: Cobertura legal 2011: asalariados, ecuacion 2.3

Aporta a una caja de jubilacionS No Total

Cobertura

2030 anos 192.489 398.691 591.189 32,6 %3140 anos 160.834 197.316 358.150 44,9 %4150 anos 116.417 144.275 260.692 44,7 %

Grupos de edad5160 anos 62.219 89.993 152.212 40,9 %6170 anos 10.112 28.630 38.742 26,1 %7180 anos 552 6.781 7.333 7,5 %

81mas anos 0 0 0 0 %Total 542.623 865.686 1.408.309 38,5 %


3.4. Cobertura legal en la Encuesta de Hogaresdel 2011

Seguidamente, utilizaremos la ecuacion 2.3 a los efectos de calcular la co-bertura jubilatoria de aquellos que reciben salarios. Empleamos el algoritmode definir asalariados como aquellos que tienen una variable b14 = 1 o b14 =2o b14 = 6, esto es, el individuo es un empleado u obrero publico, privado oun empleado domestico asalariado. Se excluyen de este concepto de asalariadoal empleador y al trabajador independiente o por cuenta propia. Calculamos lacobertura legal del 2011 en 38,5 %, lo que permite deducir que la evasion de laley del IPS es aun significativa y se situa cerca del 62 %. De acuerdo, con estaley, todos los asalariados del pas deben estar cubiertos por el seguro jubilatorioy deben aportar tanto las empresas contratantes como los propios asalariados.El Cuadro 3.7 cuantifica la cobertura legal de conformidad con la ecuacion 2.3.

En esta categora de asalariados la principal razon por la que no se aportaa alguna Caja es que la empresa en la que se trabaja no lo hace. El 16 % de losasalariados no se encuentra interesado realmente en aportar pero cerca del 77 %responde que no lo hace porque la empresa no aporta al seguro jubilatorio.

Este resultado emprico da fuerza a la hipotesis explicativa de Iglesias, A. yValdez, S. (1995):

Como la mayora de los sistemas jubilaciones y pensiones se hanlimitado a utilizar la herramienta del ahorro obligatorio y, a su vez,la mayora de los estados son incapaces de obligar a los individuos a

cotizar, el sistema de jubilaciones y pensiones debe contentarse conobligar a los patrones del sector formal a cotizar por sus empleados,o a nombre de sus empleados.

Si el mercado laboral esta dominado por trabajadores independien-tes, por la emigracion y por poblacion inactiva que facilmente rota


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hacia y desde la fuerza de trabajo, las imposiciones sobre los patro-nes del sector formal actuan como un impuesto al empleo formal.

Su efecto directo es reducir la cobertura, provocar evasion por par-te de los patrones del sector formal y reducir el financiamiento delsistema.

...La conclusion es que el sistema paraguayo de jubilaciones y pen-siones debe disenarse tomando en cuenta la estructura laboral delpas. Ello significa que, aun despues de implementar reformas quereduzcan la tasa de cotizacion y aumenten la valoracion de la co-tizacion restante, la mayora de los trabajadores terminara su vidalaboral con menos de 15 anos de cotizaciones y, por ende, con fondosinsuficientes para financiar un beneficio razonable (por otra parte, losgastos administrativos por unidad de beneficio pagado seran altos encualquier sistema que lleve registros individuales de los cotizantes).

3.5. La cobertura en las categoras de empleadoro patron, trabajador por cuenta propia ytrabajador familiar no remunerado

A continuacion, usamos la ecuacion 2.4 para calcular la cobertura en lacategora de empleador, trabajador por cuenta propia y trabajador familiar noremunerado. En estas categoras la cobertura es muy pequena e influye substan-tivamente al promedio general, por la importante cantidad relativa de individuosque se encuentran en esta categora. El numero total de aportantes en estas ca-tegoras es de 9.597 y el total de personas incluidas en ellas es de 1.253.618.

Consecuentemente, el cuociente es de 0,8 %.

3.6. Conclusiones extradas a partir de estas ta-blas

En esta parte, pretendemos hacer una evaluacion de lo que hemos encontradocomo conclusiones con estas tablas de contingencia.

1. En general, la cobertura es mayor para los grupos de edad relativamentemas jovenes.

2. La cobertura es mayor para los que tienen mas educacion.

3. La falta de cobertura esta asociada en lo sustantivo al trabajo por cuentapropia, al trabajo familiar no remunerado y al trabajo en pequenas em-presas informales. Solo el 0,8 % de los trabajadores independientes, traba-

jadores familiares no remunerados y empleadores aportan a alguna Caja.


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4. En el area rural, la cobertura es sustancialmente menor.

5. Un perfil del descubierto puede ser descripto de la siguiente manera: (i)vive en el sector rural o en el sector urbano donde trabaja por su cuentao en el hogar sin recibir remuneracion formal; (ii) su educacion es muyelemental; (iii) no esta sindicalizado; (iv) si no trabaja por su cuenta,trabaja en un establecimiento pequeno, donde no se emite factura legal;(v) pertenece a los quintiles mas bajos de ingreso laboral; (vi) da lo mismopara el indicador de cobertura que sea hombre o mujer.

Este perfil del descubierto nos permite llegar a la conclusion que la falta decobertura esta asociado al trabajo mas precario y a los sectores sociales dondeesta concentrada la mayor necesidad relativa.

3.7. Cobertura en la tercera edadEl objetivo de esta seccion es el de aplicar la ecuacion 2.5 a los efectos de

medir el ratio de jubilados en el estrato poblacional de mayores de 65 a nos.Especficamente, la variable e01gde mide el monto del ingreso jubilatorio quedeclara tener el individuo en el momento de la Encuesta. El Cuadro 3.8 mide lapoblacion mayor que recibe algun ingreso jubilatorio, el cual es de 12,3 % parael ano 2011.

Se estimo que el total de poblacion con edad igual o mayor a 65 anos esde 441.202, de los cuales reciben algun ingreso jubilatorio 54.237, el 12,9 %. Elnumero de beneficiarios de la ley que establece el derecho a la pension alimen-taria para las personas adultas en situacion de pobreza fue estimado en 11.067

individuos y el numero de personas en la tercera edad que viven con conyugesjubilados pero que personalmente no reciben jubilaciones en 7.375 personas.

De conformidad con los registros administrativos tanto del sistema jubilato-rio publico como privado, se cuenta con un total de 91.983 jubilados y pensio-nados, por lo que la cobertura en la tercera edad podra subir desde el 12,3 %estimado por la Encuesta hasta el 20,8 % que resulta de computar el numero de

jubilados registrados dividido el numero total de personas en la edad mayor.

El Cuadro 3.9 calcula el porcentaje de la poblacion cuya edad es igual o ma-yor a 65 anos y que recibio en el 2011 una transferencia desde el Estado comoconsecuencia de lo establecido en la ley del adulto mayor, el cual es una pensionpor edad no-contributiva. La variable e01kde es la que cuantifica el monto de

estas transferencias por cada individuo encuestado. La cobertura en este con-cepto es del 2,5 % para el 2011.


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Cuadro 3.8: Cobertura en la edad mayor: reciben jubilaciones, ecuacion 2.5

Recibe una jubilacion mayor a ceroNo S Total

Cobertura

6570 anos 152.334 21.493 173.827 12,4 %7175 anos 99.260 13.649 112.909 12,1 %7680 anos 61.282 8.963 70.245 12,8 %

Grupos de edad8185 anos 38.475 6.663 45.138 14,8 %8690 anos 24.470 1.514 25.984 5,8 %9195 anos 9.584 1.320 10.904 12,1 %

96mas anos 1.560 635 2.195 28,9 %Total 386.965 54.237 441.202 12,3 %


Cuadro 3.9: Cobertura en la edad mayor: reciben subsidios por la ley del adultomayor, ecuacion 2.6Recibe una transferencia mayor a cero

No S Total Cobertura

6570 anos 171.312 2.515 173.827 1,4 %7175 anos 110.102 2.807 112.909 2,5 %7680 anos 68.813 1.432 70.245 2,0 %

Grupos de edad8185 anos 44.463 675 45.138 1,5 %8690 anos 23.832 2.152 25.984 8,3 %9195 anos 9.418 1.486 10.904 13,6 %

96mas anos 2.195 0 2.195 0,0 %Total 430.135 11.067 441.202 2,5 %


3.8. Evolucion de los indicadores de coberturadurante la decada de los 2000

El Cuadro 3.10 contiene la evolucion de los indicadores de cobertura duran-te la decada de los 2000. Los datos hasta 2009 estan tomados de Rofman, R.y Oliveri, M. L. (2012). Podemos observar que el indicador de cobertura de lafuerza laboral comienza en la serie historica en el ano 1995 en alrededor del 20 %para descender durante la decada hacia un piso del orden del 13 %, a mediadosde los 2000, y luego repuntar en la segunda mitad de esta decada para recupe-rar los niveles de cobertura observados hacia el ano 1995. Esta variabilidad decorto plazo del indicador de cobertura puede estar indicandonos que el mismo

es tambien afectado por fenonemos de este horizonte temporal, probablementefactores relacionados con el crecimiento economico y la variacion de los empleosmas formales en los mercados de trabajo. Esta forma de U en el comportamientodel indicador de cobertura durante la decada se corresponde con el patron ob-servado en el comportamiento del crecimiento economico durante este perodo.


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El Cuadro 3.11 compara los indicadores de cobertura a lo largo de los dife-

rentes pases de la region. Paraguay se mantiene entre los pases menos cubiertosde la region al ocupar las ultimas posiciones con pases como Honduras, Nica-ragua, Peru y Bolivia, todos ellos con ratios de cobertura de la fuerza de trabajoinferiores al 20 %. En el otro extremo del espectro de cobertura se encuentranChile, Uruguay, Costa Rica, Brasil, Panama, y Argentina, con ratios superioresal 50 %. El ranking es encabezado por Chile con una cobertura de la fuerza detrabajo de mas del 70 %.


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Cuadro 3.10: Indicadores de coberturaAno Aportantes/PEA Aportantes/PEA ocupada Aportantes/asalariados Aportantes/ET

(ecuacion 2.1 en %) (ecuacion 2.2 en% ) (ecuacion 2.3 en %) (ecuacion 2.4 en %1995 21,5 22,3 38,5 2,21997 17,9 19,1 33,2 1,21999 14,4 15,2 30,9 1,32000 13,9 14,8 32,5 0,02002 12,9 14,2 30,9 1,22003 13,0 13,9 29,5 1,3

2004 11,6 12,4 27,3 0,52005 15,0 15,8 32,8 0,42006 12,8 13,5 28,5 0,22007 16,2 17,0 33,7 0,52008 16,9 17,7 34,5 0,32009 16,9 17,9 36,1 0,12010 17,8 18,6 35,8 n.d2011 19,7 20,7 38,5 0,7

Fuente: Elaboracion propia con datos de la Encuesta de Hogares de la DGEEyC para el ano 2011 y 20datos fueron tomados de Rofman, R. y Oliveri, M. L. (2012). n.d.: no disponible.

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Cuadro 3.11: Comparacion: indicadores de cobertura en pases de la regionPases Aportantes/PEA Aportantes/asalariados Beneficiarios/Poblacion de 65+Argentina (2010) 47,5 66,8 90,43Bolivia (2007) 15,0 35,7 17,2Brasil (2009) 52,0 74,0 86,3Chile (2009) 73,1 89,8 57,2Colombia (2009) 32,7 59,7 23,0Costa Rica (2008-2009) 66,5 80,1 41,0Ecuador (2009) 30,4 46,2 20,3El Salvador (2009) 28,6 50,8 13,4

Guatemala (2006) 26,8 46,2 15,4Honduras (2009) 19,1 42,0 5,1Mexico (2010) 37,0 50,6 25,2Nicaragua (2005) 18,5 37,5 18,7Panama (2009) 49,1 75,1 46,0Paraguay (2011) 19,7 38,5 12,3Peru (2010) 18,5 40,9 25,9Rep. Dominic. (2009) 25,0 55,4 11,1Uruguay (2010) 66,8 83,7 85,7Venezuela (2006) 35,3 63,8 31,3

Fuente: Elaboracion propia con datos de la Encuesta de Hogares de la DGEEyC para el ano 2011 para datos fueron tomados de Rofman, R. y Oliveri, M. L. (2012).

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3.9. La poblacion dependiente y la dependencia

del sistemaCalcularemos el ratio de la poblacion dependiente de la siguiente manera:

PD = A/FT

donde PD =ratio de la poblacion dependiente, A =poblacion con 65 anos ymas y FT =poblacion con edad entre 20 anos y menos de 65 anos.

La dependencia del sistema se calcula como:

DS= J/C

donde DS=dependencia del sistema, J=numero de jubilados y C=numerode contribuyentes.

Al aplicar estas formulas a los datos anteriormente reportados podemos cal-cular que la poblacion dependiente en el 2011 fue del 13 % mientras que ladependencia del sistema jubilatorio nacional fue de 9,8 %. La poblacion depen-diente, con 65 anos y mas, es de 441.202 mientras que las personas en edadde trabajar, desde 20 anos hasta menos de 65 nos, fue estimada en 3.394.597personas. El cuociente entre dos valores arroja el resultado citado del 13 %. Sicalculamos la poblacion dependiente con respecto a la poblacion economicamen-te activa este cuociente sube a 15,8 %. El numero de jubilados con 65 anos ymas fue estimado a partir de datos muestrales en 54.237 personas y el numerode aportantes a algun sistema en 551.676 individuos.

Paraguay se encuentra entonces entre los pases con menos maduracion de laregion en materia de su sistema jubilatorio donde hay aun un deficit importanteen la cobertura formal del adulto mayor (Packard, T. y otros; 2001).


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Captulo 4

Estudio de las causasposibles que pueden

explicar la baja cobertura

La produccion agropecuaria, orientada hacia un reducidomercado interno, concentro la poblacion en las regiones rurales.Y este hecho geografico y economico tambien marca la manera

de ver el mundo y de organizar la relaci on con los demas,la cual suele exigir el agrupamiento en clanes, donde la familia nuclearse ampla con una serie de anillos concentricos de cunados, compadres

y arrimados. As se explica el fuerte gregarismo del paraguayo,que proyecta su influencia a todos los escenarios de la vida nacional.

Por algo un antropologo ingles deca que en el Paraguay solo funcionantres instituciones: el parentesco, la amistad y el compadrazgo.Helio Vera, 2010

El objetivo de este captulo es realizar una revision de los marcos teoricospropuestos para explicar los niveles de cobertura jubilatoria. Podemos decir, conuna perspectiva general, que estos marcos teoricos corresponden a dos grandesconjuntos. En el primero de ellos, se considera que la cobertura es una conse-cuencia del funcionamiento de los mercados de trabajo y de diversos factoresestructurales de la economa. Este primer conjunto de la literatura consideraque la baja cobertura proviene de un problema mas grande de exclusion social,el que esta ligado a mercados de trabajo discriminatorios, al fracaso de los go-biernos para proveer una educacion mejor y a otros factores estructurales de la

economa, como el grado de urbanizacion, por ejemplo. Podramos llamar a esteconjunto, la explicacion estructuralista. En un segundo conjunto, se encuentranlos marcos teoricos que proponen que la baja cobertura puede ser el resultado delas decisiones de individuos y hogares que racionalmente, y con una perspectivade decision de largo plazo, han elegido no contribuir a los sistemas formales deseguridad social.

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La diferencia de enfoque teorico no es de poca monta. En el primer marco

teorico, el agente economico es visto, podra decirse, casi como un objeto querecibe las influencias abrumadoras de estructuras que est an por fuera de el yque lo determinan substantivamente. En el segundo marco, el que define porcompleto la situacion es el individuo y el hogar, los cu ales recuperan su rol deverdaderos agentes, que con sus comportamientos y decisiones determinan lasestructuras que lo rodean.

4.1. Los factores estructurales de la baja cober-tura

Jimenez, L. F. y Cuadros, J. (2003) encuentran que la baja cobertura esexplicada por una serie de factores estructurales. Entre ellos, el grado o nivelde desarrollo relativo esta asociado linealmente a la cobertura, de manera que amayor desarrollo relativo corresponde una mayor cobertura. Obviamente, estaasociacion no se deriva de una causalidad mecanica sino mas bien hay condicio-nes asociadas al mayor grado de desarrollo que dan como resultado una mayorcobertura. Jimenez, L. F. y Cuadros, J. (2003) mencionan tres de estas con-diciones. En primer lugar, se observa un cierto avance conjunto en los nivelesde ingreso y en la transicion demografica, con lo cual se expande la demandade mecanismos de provision de ingresos para la vejez. En segundo lugar, unmayor desarrollo esta asociado a condiciones de oferta, especialmente la mayorcantidad de recursos publicos, que hacen mas factible contar con una cobertu-ra mayor. En tercer lugar, la urbanizacion aumenta con el grado de desarrolloy consecuentemente se generan condiciones mas propicias para una cobertura

mayor.

Otra de las causas mencionadas por el enfoque estructuralista tiene que vercon la baja cobertura en el sector informal urbano y el de los trabajadores inde-pendientes y familiares no remunerados de la agricultura. Aqu la idea es que enla medida que estos sectores tienen una mayor importancia relativa en el totalde la economa, se reduce el porcentaje de contribuyentes a la seguridad social.

En este conjunto de la literatura, se argumenta frecuentemente que los traba-jadores acceden al seguro de proteccion jubilatoria a traves de la sindicalizacionen un sector en particular. Muchos estudios han argumentado que con los cam-bios en la estructura ocupacional de America Latina de las dos ultimas decadascon una participacion creciente de la fuerza de trabajo en el trabajo por cuen-

ta propia o en el trabajo en pequenas empresas, (Organizacion Internacional delTrabajo, 1998) un creciente numero de estos trabajadores son excludos delos programas de seguridad social, dado que la cobertura en estos sectores esmuy inferior a lo que tpicamente se encuentra en el sector publico y privado demayor escala y en el servicio del funcionariado publico (Banco Interamericano


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de Desarrollo, 2000). A este respecto, ver la cita en Packard, T. y otros (2001).

Mesa-Lago, C. (1991) y Uthoff, A. (1997) proveyeron un perfil de aquellosque probablemente esten cubiertos y de aquellos que probablemente no lo estenen los pases de America Latina. El acceso a la seguridad social esta determi-nada por la categora ocupacional del trabajador y por el tamanno de la firmaen que se emplea. Los niveles de cobertura difieren de acuerdo con la canti-dad de presion poltica que ciertos grupos de trabajadores pueden generar paraasegurarse de que sean incluidos en el sistema nacional (Mesa-Lago, C. 1991).Los pases con altas tasas de urbanizacion, industrializacion, sindicalizacion, yuna mayor proporcion de empleo asalariado (en relacion al empleo por cuentapropia) tendran tasas mas altas de cobertura. Los pases que todava sean pre-dominantemente rurales, con economas agrcolas donde el trabajo esta menossindicalizado y donde hay una porcion mas grande de empleados por cuentapropia en la fuerza de trabajo tendran bajos niveles de cobertura. Aquellos queestan sub-empleados en trabajos de tiempo parcial y aquellos que estan tempora-riamente empleados sin un contrato tambien es probable que no esten cubiertos.

4.2. Las hipotesis explicativas de Iglesias, A. yValdez, S. (1995)

Iglesias, A. y Valdez, S. (1995) identifican diversos problemas de diseno es-tructural y especficos que hacen que las leyes actuales de jubilaciones y pensio-nes no produzcan resultados adecuados.

Entre los problemas de diseno estructural, Iglesias, A. y Valez, S. (1995)identifican a los siguientes:

1. El Paraguay ha sufrido el impacto de un defecto esencial del sistema de re-parto, cual es su vulnerabilidad al grado de desarrollo del sistema poltico.Esta situacion impide un funcionamiento eficiente en el largo plazo y haceque expandir el sistema de reparto sea extremadamente atractivo para lasautoridades polticas en el corto plazo.

2. Dada la dualidad el mercado de trabajo, el que est a dividido entre tra-bajadores formales e informales, y la importancia de los movimientos mi-gratorios en el Paraguay, las contribuciones al sistema de jubilaciones ypensiones es considerado por los patrones del sector formal como un im-puesto sobre el empleo formal. El efecto directo de este funcionamiento es

reducir la cobertura, aumentar la evasion y reducir el financiamiento delsistema.

3. La baja cobertura del sistema jubilatorio, que es del orden del 20 % de laPEA, ocasiona que el numero de anos de aporte en promedio sea solo de


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8 anos por trabajador. Con este exiguo numero de anos de contribuciones,la jubilacion a la que se puede acceder es tambien pequena.

4. Las agencias estatales tienen tendencias hacia la burocracia y la ineficien-cia. Por ello, las sociedades modernas estan modificando el rol del Estadopara retirarlo de las funciones de ejecucion y concentrarlo en las areasdonde es insustituible, como lo son la produccion de bienes publicos y laadaptacion del marco legal.

5. El desarrollo adecuado del sistema de jubilaciones voluntarias requiere unasupervision y regulacion eficiente y un desarrollo paralelo en el mercadode capitales y en el de seguros de largo plazo.

6. El financiamiento sobre la marcha depende en alto grado de las cotiza-ciones de los trabajadores activos. En una economa abierta, donde lamigracion internacional es importante y la rotacion entre sectores coti-zantes y no cotizantes es sustancial, esas cotizaciones son esencialmenteinestables sobre perodos de 5 o mas anos. Si es que los contribuyentestampoco estan dispuestos a absorber ese riesgo, el financiamiento sobre lamarcha expone a los pasivos a fuertes fluctuaciones en sus beneficios.

7. El financiamiento sobre la marcha siempre reduce la tasa de ahorro durantelas primeras decadas de funcionamiento, porque transfiere recursos desdepersonas con tasas de ahorro positiva (los trabajadores) a agentes con tasacon tasa de ahorro negativa o muy baja (los ancianos y el Estado), lo quecomplica la productividad futura de la fuerza de trabajo, al reducir ladotacion futura de capital por unidad de trabajador.

Iglesias, A. y Valdez, S. (1995) proponen un ambicioso esquema de reformas

orientado a financiar las jubilaciones y pensiones con reservas acumuladas encuentas individuales gestionadas por el sector privado en sustitucion parcial delregimen de reparto, el que se pondra en vigencia para las nuevas generacionesde traba jadores. Las reformas jubilatorias son polemicas. Otros autores (Barr,N., 2000, por ejemplo) desmitifican muchas de las ideas centrales que sostienenla base teorica de la propuesta de Iglesias, A. y Valdez, S. (1995), para propo-ner otro tipo de orientacion a las reformas. Mas adelante estudiaremos en masdetalle las ideas de Barr, N. (2000).

4.3. El comportamiento de los agentes

Barrientos, A., (1998); James, E., (1999) y Holzmann, R. y otros (2000) pro-porcionan marcos teoricos que van mas alla del argumento de exclusion socialy dan argumentacion a razones por las que los individuos y hogares familiares,racionales y con perspectiva de decision que incluyen a la edad mayor, puedenperfectamente decidir conscientemente no contribuir a los sistemas formales de


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seguridad social (Packard, T. y otros, 2001).

Cuando la seguridad en el sistema de pensiones esta mezclada con regulacio-nes gubernamentales y programas laborales no relacionados, los costos de cum-plimiento para el individuo (y las pequenas firmas) pueden ser prohibitamentealtos (Packard, T. y otros 2001). La cobertura bajo el sistema de seguridad so-cial esta a menudo incluida profundamente dentro de un esquema regulatorio yde tributacion de la economa. Bajo este esquema regulatorio mas amplio, lostrabajadores pueden ser obligados a cumplir con regulaciones y estandares labo-rales que no estan relacionados con la seguridad en la edad mayor, por lo que eltrabajador percibe a las contribuciones mas bien como un impuesto y regulacionadicional que como una contribucion para obtener un flujo de beneficios en lavejez.

Los costos de contribuir a los sistemas formales de jubilaciones para muchostrabajadores, especialmente para los emprendedores mas pobres, pueden evitarque ellos inviertan en insumos productivos y que sean habiles para suavizar suconsumo. Para estos trabajadores por cuenta propia, evitar el sistema formalpuede ser la decision optima dadas sus restricciones de capital y de credito pa-ra realizar inversiones productivas. Los costos de oportunidad para utilizar suescaso capital en un sistema de retiro, no importa cuan bien financiado este,puede ser demasiado alto (Packard, T. y otros, 2001).

En un argumento relacionado con el anterior, una tasa de contribucion fijay la imposibilidad de utilizar las contribuciones acumuladas para otros fines entiempos de dificultad pueden imponer inaceptables restricciones financieras paralos trabajadores especialmente los emprendedores o trabajadores por cuenta

propia cuyos ingresos son variables y cuyas necesidades financieras son impre-decibles. Esto es especialmente cierto para los agricultores y demas trabajadoresrurales cuya riqueza es mantenida en forma ilquida y cuyo ingreso es estacionalen lo fundamental (Packard, T. y otros 2001).

Cuando el ingreso familiar alcanza solo para satisfacer las necesidades masinmediatas, las mas basicas para sobrevivir, ahorrar para la edad mayor puedeque no sea un comportamiento racional. Los hogares pobres pondr an mucho ma-yor valor en su consumo inmediato que en su consumo en la vejez, que est a aunmuy lejos en el futuro. Si la tasa de preferencia intertemporal es mayor que latasa de interes de mercado y el credito es caro o esta racionado, la tasa sombrade descuento es aun mayor. As, para los hogares de ingresos ba jos, las contri-buciones obligatorias provenientes de un seguro jubilatorio pueden poner una

restriccion intolerable sobre los esfuerzos de los hogares para suavizar su consu-mo, James, E., (1999) y Packard, T. y otros (2001).

La seguridad del ingreso en la vejez puede que no sea el riesgo m as impor-tante que preocupe a los hogares pobres (Holzmann, R. y otros, 2000; Packard,T. y otros 2001). El conjunto de riesgos enfrentado por el pobre tiende a incluir


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choques impredecibles tales como las enfermedades repentinas y las incapacida-des laborales. La gente pobre podra preferir utilizar su ingreso hoy antes que

ahorrar y consumir en el futuro cuando, debido a su relativamente alta probabi-lidad de muerte, ya no este vivo para disfrutar sus ahorros. Todos estos factorescombinados refuerzan la idea de que las contribuciones obligatorias son un im-puesto implcito para los hogares pobres, independientemente del tipo y de lascaractersticas del sistema jubilatorio al cual se destinen esas contribuciones.

Mas aun, para muchos de los hogares de los pases en desarrollo, los sistemastradicionales y basados en la familia para la proteccion de los ancianos puedenproveer la mejor cobertura contra el riesgo de la pobreza en la edad mayor. Lasestructuras tradicionales en las que el adulto mayor vive con miembros mas jove-nes de su familia (Becker y Tomes, 1976; Appelbaum y Katz, 1991; y Hoddinott,1992) son todava prevalecientes en America Latina (Banco Interamericano deDesarrollo, 2000; Packard, T. y otros, 2001) y pueden actuar como sustitutospara el sistema formal de seguridad social.

4.4. La centralidad del producto interno bruto

Seguiremos a continuacion a Barr, N. (2000) para estudiar como es que lavariable fundamental en el contexto del largo plazo es la dinamica del productointerno bruto.

Suele considerarse que una de las razones para abandonar el sistema de re-parto, es que este esta sustantivamente supeditado a las dinamicas demograficas.Cuando la poblacion es relativamente joven, el numero de aportantes con res-

pecto a jubilados es elevado y el sistema de reparto no tiene problemas parapagar las jubilaciones e incluso generar superavits de caja. Con el tiempo, en lamedida que la poblacion envejece, el ratio aportantes sobre jubilados disminuyehasta generar significativos deficits de caja. El argumento que suele utilizarsepara pasar a un regimen de capitalizacion individual es que este sistema permitesuperar los obstaculos provenientes desde la demografa.

La afirmacion anterior es verdadera en terminos nominales, pero no en termi-nos reales, ya que cuando la poblacion envejece, lo que en verdad ocurre es quedisminuye la produccion real y, cualquiera sea el mecanismo de transmision, lapoblacion de la tercera edad sufrira las consecuencias derivadas de la adversademografa.

Consideremos un esquema de reparto equilibrado donde:

cSN = JR (4.1)

En esta ecuacion (4.1), las variables tienen los siguientes significados: (i)c =tasade contribucion al seguro social de reparto; (ii)S=el salario nominal promedio;


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(iii) N =el numero de los trabajadores en la economa; (iv)J =la jubilacionnominal promedio; y (v) R =el numero de jubilados.

En un esquema como este, las contribuciones actuales cubren exactamentelos pagos corrientes de las jubilaciones. Para estudiar el efecto de una evoluciondemografica adversa, supongamos que una generacion grande de trabajadoresen el perodo 1 es seguido por una generacion mas pequena en el perodo 2. Co-mo resultado, la generacion mas pequena de la fuerza de trabajo en el perodo2 tendra que soportar a la generacion retirada mas grande de los trabajadoresen el perodo 1.

Es util considerar por separado el caso de una economa en que la producciones estatica y en el caso en el que la produccion es dinamica.

4.4.1. El caso de la produccion estaticaSupongamos que debido a la disminucion de la tasa de natalidad, N baja

a la mitad. Si todas las demas cosas permanecen iguales, el sistema de repartopuede permanecer en equilibrio de varias formas. Una opcion es bajar a la mi-tad la jubilacion promedio J, imponiendo la totalidad del costo de ajuste a los

jubilados. Esto es problematico porque rompe la promesa hecha y puede tenerefectos adversos sobre la equidad distributiva. Otra opcion, es aumentar al doblelas contribuciones, imponiendo todo el costo del ajuste a los trabajadores. Estotambien es problematico por los potenciales efectos adversos sobre la motivaciony el esfuerzo laboral. Puede tambien encontrarse una solucion mixta en la que elajuste se reparte entre los traba jadores y los jubilados, corrigiendose tanto lastasas de contribuciones como el monto promedio de las jubilaciones. En el fon-

do, el problema subyacente causado por un cambio demografico es la cada delproducto que impide hacer el a juste si no es traves de las correcciones a c y/o J.

Independientemente del tipo de sistema jubilatorio que se posea, sea este dereparto o de capitalizacion, el problema que origina la cada de la produccionterminara afectando a los jubilados. Si el sistema es de reparto, la disminucionde la produccion real en la economa ocasionara una disminucion en SN, estoes, una disminucion en los salarios totales.

En el sistema de capitalizacion, el mecanismo de transmision de la disminu-cion de la produccion es mas sutil, pero igualmente inescapable. En este caso,podran darse dos mecanismos de transmision alternativos:

1. Supongamos que los pensionados buscan poder sobre

Estudio Sobre Los Sistemas Previsionales Del Paraguay

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