Metodologia de proyectos de inversion

8/7/2019 Metodologia de proyectos de inversion

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Proyecto Fortalecimiento de ONGs PERUGrupo Pachacamac / InWEnt / DED

Gua Autoinstructiva

Contenido: Andrs Escudero CabadaTratamiento Pedaggico: Luis Alberto Salazar Ochoa

Metodologa deFormulacin de Proyectos

de Inversin


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Proyecto Fortalecimiento de ONGs PERUGrupo Pachacamac / InWEnt / DEDCoordinadora: Yenny Melgar HermozaCalle Baltazar La Torre N 370 Dpto. 301, San Isidro, Lima - PerTel.: 51-1-264 5895 / Fax: 51-1-264 2116E-mail: [email protected]://www.grupopachacamac.org

Contenido: Andrs Escudero CabadaTratamiento Pedaggico: Luis Alberto Salazar OchoaResponsable de Produccin: Yenny Melgar HermozaDiseo y Correccin: Ricardo Carrera

Diagramacin: Ral Pea

Per, Noviembre 2004


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En el proceso de formulacin y evaluacin de un proyecto lo que se busca es darleuna forma concreta a aquello que pensamos hacer con el propsito de evaluarantes de empezar a gastar en grande, si lo que nos estamos proponiendo hacer eslo ms adecuado porque es lo socialmente deseable, lo tcnicamente factible, loeconmicamente ms eficaz, eficiente y rentable, y lo ambientalmente sustentabley si en conjunto ser sostenible en el tiempo.

Es mejor desechar un proyecto antes de empezar a realizarlo porque es malo,que gastar recursos econmicos, de tiempo etc. y ver que el proyecto fracasa.

Cuando el proyecto es con recursos privados, las perdidas las asume un particular,pero cuando los recursos son pblicos (es decir es plata de toda la poblacin que

administra el gobierno nacional, el gobierno regional o el gobierno local) la prdidaafecta a toda la poblacin. Si alguien quiere arriesgar su propia plata y tiempo eslibre de hacerlo, pero quien administra fondos pblicos NO puede hacerlo as;por ello, antes de empezar a hacer algo, debe contar con un buen proyecto.

De otro lado, La sociedad civil asume cada da un rol ms participativo en lasdecisiones de carcter pblico, lo cual se encuentra permanentemente con lacomplejidad y especificidad de los instrumentos con los que se conduce el Estado.Un caso particular lo representa el Sistema Nacional de Inversin Pblica que planteasupuestos y consideraciones metodolgicas singulares, dado la diversidad ycomplejidad de la intervencin del Estado. En un proceso por fortalecer la capacidadde las ONGs para participar en apoyo a la gestin local o regional no puededescuidarse el conocimiento del Sistema de Inversin Pblica, como lacompatibilizacin de los mtodos que se utilizan.

Precisamente, este mdulo busca responder de manera sinttica y directa a algunaspreguntas claves vinculadas a los proyectos de inversin, en especial a los quecomprometen recursos pblicos.

P r e s e n t a c i n


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M E T O D O L O G A D E F O R M U L A C I N D E P R O Y E C T O S D E I N V E R S I N 7

I n t r o d u c c i n

O B J E T I V O G E N E R A L D E L M D U L O

Analizar los conceptos y metodologas para la formulacin de proyectos de inversinpblica.

O B J E T I V O S E S P E C I F I C O S

P B L I C O O B J E T I V O

El presente modulo ha sido diseado para directivos y responsables de programas yproyectos de las ONGs

M A P A D E C O N T E N I D O S

UNIDAD DOS

La Intervencin delEstado-Regulacin yOferta Pblica 19

UNIDAD UNO

Marco conceptual de laformulacin de proyectosde inversin 9

1. El Ciclo de los Proyectosde Inversin 11

2. Las polticas y su relacincon los proyectos deinversin pblica. 13

UNIDAD TRES

Actores, roles y tipos deProyectos de InversinPblica 27

METODOLOGA

DEFORMULACIONDE PROYECTODE INVERSIN

Desarrollar en las ONGs capacidades de anlisis y evaluacin de los elementos conceptualesy metodolgicos fundamentales para la elaboracin de proyectos de inversin desde la

perspectiva del desarrollo humano sostenible.


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8 M E T O D O L O G A D E F O R M U L A C I N D E P R O Y E C T O S D E I N V E R S I N

M E T O D O L O G A

El presente modulo es una gua auto instructiva que pretende orientarlo en su propioproceso de aprendizaje sobre el proceso del presupuesto participativo.

Para ello se le van a plantear una serie de actividades de informacin, reflexin y ampliarsus capacidades para formular proyectos de inversin pblica, de acuerdo las normasvigentes, en el mbito de intervencin de su organizacin.

La gua se concentra en brindarle informacin para que usted pueda desarrollar lasactividades de aprendizaje que se le van a formular en cada unidad.

O R I E N T A C I O N E S P A R A E L D E S A R R O L L OD E L M O D U L O

Pre requisitos:La gua auto instructiva esta dirigida a directivos y responsables de proyectos de lasONGs.Debern tener no menos de dos aos de experiencia en la ONG respectiva.Deber contar con estudios de nivel superior.Habilidades bsicas en la formulacin de proyectos de desarrollo.Deber contar con las facilidades institucionales para replicar los aprendizajes al interior

de su ONG.Deber disponer de 20 horas para dedicarle al mdulo.

El nmero de horas estimada por unidad es la siguiente:

Unidad 1

Unidad 2Unidad 3

TOTAL

Lectura delmdulo

Lecturas decada unidad y

complementarias

Actividades decada unidad y

evaluacinTotal

1 hora 5 horas 6 horas

1 hora 6 horas 7 horas1 hora 6 horas 7 horas

20 horas


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U N I D A D UNO

Marco conceptual de la formulacinde proyectos de inversin

O B J E T I V O E S P E C F I C O

Analizar los conceptos clave de los proyectos de inversin pblica.

U N I D A D U N O





UNIDAD DOS

La Intervencin delEstado-Regulacin y

Oferta Pblica 19

UNIDAD TRES


METODOLOGADE

FORMULACIONDE PROYECTODE INVERSIN


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M E T O D O L O G A D E F O R M U L A C I N D E P R O Y E C T O S D E I N V E R S I N 1 1

1. El Ciclo de los Proyectos de InversinPara dar inicio a esta unidad, le vamos a pedir que, de acuerdo a la experiencia que ustedtiene en la formulacin de proyectos, nos defina cules son los componentes masimportantes del Ciclo de un Proyecto:

A continuacin, les presentamos los conceptos centrales del ciclo de un proyecto de inversinpblica:

Para empezar, hay que aclarar que el trmino proyecto de inversin se usa en tres sentidos, Para referirse al documento en el cual se describe lo que se quiere hacer, cmo se piensa

hacer, y se estiman los recursos necesarios para ello y su desembolso en el tiempo. Para referirse a la ejecucin de dichas acciones. Para referirse de manera conjunta a ambos aspectos. Es decir a todo el proceso que va

desde la idea de proyecto, hasta el punto en el cual hemos realizado todas las accionesprevistas y necesarias contempladas en el documento del proyecto.

A partir de all se entra en la etapa de operacin o se pueden empezar a disfrutar lasmejoras o los bienes y/o servicios generados con la inversin efectuada. Es decir, empiezauna nueva etapa que se conoce como la vida til del proyecto.

Proyecto de inversin pblicaProyecto de inversin pblicaProyecto de inversin pblicaProyecto de inversin pblicaProyecto de inversin pblicaEs toda intervencin limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursospblicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar, modernizar o recuperar la capacidadproductora de bienes o servicios, cuyos beneficios se generan durante la vida til delproyecto. No es un proyecto de inversin pblica las intervenciones que constituyengastos de operacin y mantenimiento.

Ahora bien, el ciclo de un proyecto de inversin comienza con la idea del proyecto ytermina con el inicio de la vida til del proyecto.

Al interior de este ciclo es posible identificar tres grandes pasos, cada uno de los cualestiene a su vez sub pasos. Algunos proyectos deben realizar todos los sub pasos, otrospueden darse algunos saltos. El proceso se puede interrumpir en diversos puntos, segnlos resultados alcanzados.

A continuacin le presentamos cada uno de estos pasos y sub pasos:

Pre inversin:Pre inversin:Pre inversin:Pre inversin:Pre inversin:Comprende el proceso que va desde la idea hasta que esta toma la forma suficientepara saber si vale la pena llevarla adelante. Dependiendo de la complejidad de lapropuesta y del volumen de recursos que su realizacin puede demandar se puederequerir slo un perfil de proyecto, un estudio de Pre factibilidad o incluso deFactibilidad. Comprende tanto la formulacin de estos documentos como la evaluacinde los mismos y la declaracin de viabilidad de la propuesta.


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1 2 M E T O D O L O G A D E F O R M U L A C I N D E P R O Y E C T O S D E I N V E R S I N

InversinInversinInversinInversinInversinContempla dos momentos: la formulacin del estudio definitivo o expediente tcnicoy la ejecucin de las acciones. As como las acciones de evaluacin y aprobacin delos estudios y expedientes, la asignacin de los recursos y el seguimiento y monitoreode las acciones previstas y del uso de los recursos desembolsados.

PPPPPost Inversinost Inversinost Inversinost Inversinost InversinContempla la evaluacin de los resultados, la que puede hacerse al concluir lainversin y entrar a la vida til del proyecto, o transcurrido un cierto tiempo deconcluida la fase de inversin.Los resultados de la evaluacin deben darnos elementos nuevos para la formulacinde nuevos proyectos.

El diagrama que se presenta a continuacin grafica este proceso:

DIAGRAMA DE PROCESOSCICLO DEL PROYECTO

PERFILFORMULACIN Y EVALUACIN

IDEA

PREFACTIBILIDADFORMULACIN Y EVALUACIN

RECHAZO OBSERVACIN VIABILIDADRequiere ms desarrollo?

SI

RECHAZO OBSERVACIN VIABILIDADRequiere ms desarrollo?

SI

FACTIBILIDADFORMULACIN EVALUACIN

FORMULACIN DE ESTUDIOSDEFINITIVOS/ EXPEDIENTE TCNICO

RECHAZO OBSERVACIN VIABILIDAD

RECHAZO OBSERVACIN APROBACINSub procesos paralelos

EVALUACIN INICIO DE VIDA TIL

EVALUACININICIO DE VIDA TILFIN

FASE PREINVERSIN

FASE DE

INVERSIN

POST INVERSIN

NO

NO


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Para una mejor comprensin de este ciclo, tenga en cuenta los siguientes criterios:

En muchos casos un proyecto ya formulado se encuentra con la absoluta incomprensinde quienes lo evalan, y sentimos que no le dan la prioridad que deberan o que nocomprenden las ventajas o beneficios que l puede representar.

Ciertamente la magia y el mrito de la formulacin de proyectos esta en ofrecer laexpresin ms precisa sobre la propuesta que queremos sacar adelante. Y si acaso loescrito no deja entrever los beneficios del proyecto, tal vez est en nosotros el no haberpodido comunicar bien la idea.

Pero formular un proyecto no es un simple tema de lenguaje, necesitamos que la ideaconvertida en propuesta refleje la expectativa de los interesados en articulacin con lade los financiadores. Y muestre con la mayor precisin metas que satisfagan a ambaspartes.

En el caso de los proyectos pblicos esto se suma a una serie de mecanismos que esnecesario conocer para no entrampar nuestro proyecto.

Es justamente con el propsito de reducir el riesgo de entrampamiento e incrementarlas oportunidades de xito que se formula este primer mdulo, que contempla recorrerel entorno que condiciona la formulacin de proyectos, desde las polticas pblicas,hasta los actores y sistemas comprometidos.

Considrese el hecho de el documento de proyecto es un instrumento de planificacinque explicita principalmente tres cosas; la problemtica que justifica la propuesta, laexpresin tcnica de la propuesta y la evaluacin de la propuesta. Estas secciones senos presentarn siempre, cualquiera sea la metodologa que usemos.

Otro elemento a tomar en consideracin es el hecho de que los proyectos pblicos no

son cosas aisladas, sino que responden a toda una lgica de intervencin estatal la cualtiene su hilo conductor en las polticas pblicas, sin las cuales sera difcil darle contenidoarmnico a la inversin pblica.

Ahora bien, para finalizar este acpite, le vamos a pedir que formule las principalesdiferencias que usted encuentra entre el ciclo de un proyecto tpico de una ONG, quepuede ser la suya, y el ciclo de proyectos de inversin pblica que hemos visto.

Ciclo de Proyecto ONG Ciclo de Proyecto de Inversin Pblica

L a s p o l t i c a s y s u r e l a c i n c o n l o sp r o y e c t o s d e i n v e r s i n p b l i c a .

Hasta aqu usted ya debe tener una idea bastante clara de la diferencia entre un proyectodiseado por su ONG y un proyecto de inversin pblica.

Sin embargo, hay un elemento central que marca una diferencia crucial entre ambostipos de proyectos, a saber, las polticas pblicas prevalentes en un momento dado.

2.


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Antes de pasar a explicar que significan estas polticas, le vamos a solicitar que piense enun proyecto cualquiera que su ONG quiere implementar o est ya ejecutando. Describa aque polticas pblicas especficas, realmente existentes, est respondiendo dicho proyecto:

Veamos ahora, que significan estas polticas pblicas en relacin con los proyectos deinversin:

Las polticas son las orientaciones que una organizacin tiene respecto a uno u otroaspecto de su realidad. De ellas las polticas pblicas son de suma importancia enla formulacin de proyectos.

Como ya lo he indicado los proyectos no tiene igual valor para todos los actores, ni entodos los escenarios. La misma idea exitosa puede ser financiada o desechada, segnla poca. Esto define las orientaciones del Estado y en general a los entes pblicosllamados a financiarlos, los cuales permanentemente plasmas sus orientaciones en algoque llamaremos polticas.

Cada uno de los proyectos que formulamos merece de parte de las gentes algn grado

de importancia, el cual difiere segn la institucin o la autoridad a la que recurrimospara su evaluacin. Incluso en ao a ao la importancia de los proyectos vara.

Definir qu merece ms recursos; la red de carreteras, la red de servicios de salud, elprograma de vacunacin, la atencin materna, etc. es un tema que requiere de unmnimo de acuerdo.

Qu deben hacer los Estados, las agencias de cooperacin, los gobiernos locales, esmotivo de las opiniones y propuestas de cuatro grupos que conoceremos como lasfuentes de la poltica, estos grupos son; las demandas de la poblacin, la opinin delos expertos, la oferta de las organizaciones polticas y las propuestas de la sociedadorganizada.

Estos cuatro grupos de anlisis continuo llevan a los Estados y a los organismos de lacooperacin internacional a redefinir sus prioridades, dando lugar a polticas.

El Estado peruano expresa de alguna forma cuales son sus prioridades, cuando el sectorsalud manifiesta que es prioritaria la atencin preventiva sobre la curativa o la primariasobre la de tercer o cuarto nivel, nos esta diciendo que esta dispuesto a invertir msrecursos en puestos de salud, que en institutos u hospitales, y por tanto los formuladoresdeberamos orientar el paquete de inversiones en respuesta a estas polticas.

Pero antes de interpretar las implicaciones de las polticas primero establezcamoscules son. Afirmo que existen dos formas de polticas pblicas que se interceptan, laspolticas generales y las polticas sectoriales.

Las polticas generales del Estado son las polticas econmicas, sociales, ambientales einternacionales. Y las sectoriales son las agrarias, educativas, de defensa, de salud, etc.


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Cada una de estas polticas nos debera decir cual es la orientacin del Estado en tal ocual tema y cuales son las formas de atacar los problemas.

Vamos a analizar, a manera de ejemplo, la poltica de salud del Estado Peruano. Notemosalgunos aspectos saltantes de esta poltica:

FFFFFomento de la buena nutricin para contribuir a la prevencinomento de la buena nutricin para contribuir a la prevencinomento de la buena nutricin para contribuir a la prevencinomento de la buena nutricin para contribuir a la prevencinomento de la buena nutricin para contribuir a la prevencinde riesgos y daos nutricionalesde riesgos y daos nutricionalesde riesgos y daos nutricionalesde riesgos y daos nutricionalesde riesgos y daos nutricionales

El desarrollo humano es considerado el eje fundamental en el desarrollo de lasnaciones. Cada da surgen ms investigaciones que demuestran que la adecuadanutricin en los diferentes ciclos de vida del individuo constituye uno de los factoresbsicos en el desarrollo humano. La alimentacin durante los perodos de gestacin,lactancia, as como en los primeros aos de vida del ser humano resultan esencialespara hacer posible el ptimo desarrollo de las potencialidades del individuo, las mismasque son indispensables para el mejoramiento de la productividad, crecimientoeconmico y desarrollo social sostenido.

Uno de los principales problemas nutricionales del pas es el retardo en el crecimientoo desnutricin crnica. El mismo que afecta a uno de cada cuatro nios menores de5 aos (25.4% segn la encuesta ENDES 2000). La situacin es mucho ms graveen el mbito rural donde afecta a 4 de cada 10 nios y en este grupo los indicadoresnos muestran que el problema se ha incrementado en los ltimos aos.

De esta lectura se desprende que la lucha contra la desnutricin infantil puede sermotivo de la creacin de programas pblicos, y que de formularse uno, para tal efecto,este tiene que considerar como finalidad reducir la perdida de potencialidad y comoobjetivo reducir la desnutricin crnica.

Pero lo ms importante es que las polticas representan el marco con el cual el Estadodefine lo que debe hacer y por tanto son ellas las que se trasladan a la oferta pblicay dan lugar a los proyectos.

Los proyectos no pueden formularse como ideas aisladas sino como respuesta a unaestructura de polticas pblicas, por lo cual podemos afirmar que son ellas las que ledan coherencia a un maletn de proyectos pblicos.

Recordemos lo dicho anteriormente las fuentes de la poltica pblica son las demandasde la poblacin, la opinin de los expertos, la oferta de los partidos polticos y laspropuestas de la sociedad organizada. Qu pasa si el formulador del proyecto dejade considerar a una de estas fuentes. Puede que el proyecto sea contrario o irrelevante

a los intereses de la comunidad, puede que el proyecto no resuelva los problemasimportantes, puede que carezca de viabilidad poltica, etc.

Es lgico pensar que la coherencia entre las cuatro fuentes se halla logrado en laexpresin de las polticas pblicas. De esta forma, los grandes proyectos nacionales,como puede ser un eje de carreteras, o una irrigacin tengan como paraguas elementosde poltica que marquen claramente sus orientaciones.

TTTTTensiones entre los niveles Local, Rensiones entre los niveles Local, Rensiones entre los niveles Local, Rensiones entre los niveles Local, Rensiones entre los niveles Local, Regional y Nacionalegional y Nacionalegional y Nacionalegional y Nacionalegional y NacionalPero eso no es siempre as. El Per es un pas donde recin se estn construyendoconsensos y puede que a nivel local o regional no se tengan definiciones clarassobre el qu hacer. Esto hace que permanentemente los proyectos regionales o localesentren en colisin con las polticas sectoriales. Por ejemplo aun cuando a nivel pas,lase acuerdo nacional, poltica agraria, etc, estamos de acuerdo con que los proyectosde irrigacin son un mal negocio y que es preferible la tecnificacin del riego, en las


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grandes obras de irrigacin, a nivel local o regional, esto no es considerado, y sesiguen formulando proyectos de infraestructura mayor de riego.

No podemos considerar que todo el pas pueda responder a las polticas nacionaleso sectoriales formuladas por el gobierno nacional, puesto que cada gobierno regional

tiene sus orientaciones. Pero es bueno que las oficinas de inversiones responsablesde la formulacin de proyectos razonen sobre las implicancias de diferir con laspolticas pblicas dictadas a nivel central e incluso las interpreten de acuerdo a larealidad de su regin.

La colisin o alejamiento de las polticas pblicas que presenta un proyecto aportaa la desarticulacin de la accin pblica. Las acciones aisladas no hacen eficienteel uso de los fondos pblicos. Por tanto, en lo posible, es necesario mantener lacoherencia entre las polticas y los proyectos.

Conoce usted alguna experiencia en la que se exprese estas tensiones que hemos descrito?Por favor, descrbala. Si no conoce ninguna, plantee un caso hipottico que refleje dichatensin:

Seguidamente, le vamos a presentar otro concepto clave en la relacin proyectos de

inversin pblica y las polticas:

LLLLLa Cascada de Pa Cascada de Pa Cascada de Pa Cascada de Pa Cascada de Polticasolticasolticasolticasolticas- El mayor poder de las polticas se encuentra en la capacidad de asignar recursos.

La distribucin de los fondos para crditos del Banco Mundial, la asignacin defondos de cooperacin de la GTZ o priorizacin del apoyo de la comunidadeuropea son temas que responden a acuerdos de poltica de nivel internacional.

- En general, esta facultad de asignar fondos esta tan centralizada en el mundoque no podemos evitar que las polticas funciones de arriba hacia abajo. Poreso podemos hablar de la cascada de las polticas.

- El futuro del financiamiento de proyectos esta en conocer los flujos de estacascada. Por ejemplo, no podemos suponer que la cooperacin financiera no

reembolsable para la pobreza seguir fluyendo hacia el Per de maneraindefinida, considerando la grave situacin que vive el frica.- De hecho la composicin de la cooperacin internacional tiene que cambiar, y

la agenda de cooperacin hacia el Per contiene cada vez ms temasambientales, forestales y de diversidad gentica.

- Del mismo modo, las regiones pueden predecir el futuro del presupuesto pblico,sabiendo qu nuevos proyectos formula el gobierno central, en qu medida seest aplicando el acuerdo nacional, cmo se orientarn los fondos de desarrolloregional, etc.

- Para quienes quieren aventurarse en la futurologa del financiamiento internacionalles recomendar las pginas de los organismos de las Naciones Unidas1 , del BID2,del Banco Mundial3 y del Bur de Investigacin Econmica de los Estado Unidos4.

__________1 En particular la del United Nations Research Institute for Social Development; www.unrisd.org2 www.iadb.org3 www.bancomundial.org4 www.nber.org


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__________5 PESA Programa Especial de Seguridad Alimentaria Propuesto por la FAO existe en este momento en 74 pases.

- Esta futurologa no tiene mucha magia que digamos. El financiamiento se adapta alos continuos cambios dados en los acuerdos de poltica, con motivo de las cumbresde presidentes, los foros especializados, y en general todos los acuerdos mundiales,hemisfricos o locales que las naciones desarrollan.

- Los rganos de las Naciones Unidas no hacen otra cosa que reflejar estos acuerdos.

Del mismo modo las principales naciones alrededor de la cooperacin tienen suversin de los acuerdos internacionales que apoyan, como de los elementos propiosde su poltica.

- De esta forma pases como Alemania son sede del acuerdo de Kioto, y por tantolo respaldan. Entre tanto, Estados Unidos tiene como poltica la lucha frontal alnarcotrfico y por tanto la financia.

- Quien pretenda formular proyectos a ser financiados con deuda o cooperacin amediano plazo requiere saber como se mueven las fuentes de la poltica a nivelinternacional y como se formalizan en acuerdos.

- Por ejemplo, el futuro de la agricultura en la Amrica Latina depende, entre otrastantas cosas, de la aplicacin de subsidios y barreras en la comunidad europea,lo mismo que nuestros acuerdos comerciales con Estados Unidos estncondicionados por la importancia que este pas asigna a la lucha con elnarcotrfico.

- No es casual que el Per pretenda como cualquier otro pas sacar adelanteacuerdos internacionales sobre diferentes temas, justamente con la intencin deque los organismos de la cooperacin internacional asignen fondos a ciertasprioridades.

Los Proyectos FLos Proyectos FLos Proyectos FLos Proyectos FLos Proyectos Financiados con Financiados con Financiados con Financiados con Financiados con Fondos de Deuda o Donacinondos de Deuda o Donacinondos de Deuda o Donacinondos de Deuda o Donacinondos de Deuda o DonacinSi es cierto que las polticas responden a una cascada internacional no lessorprender saber que muchos proyectos financiados con fondos de la cooperacinfinanciera reembolsable o no reembolsable se presentan en varios pases del mundo.

Esto tiene como importante ventaja el hecho de que podemos, antes de formular unproyecto, saber que xito tuvo la misma iniciativa en otros pases y podemos, ademsintercambiar experiencias durante la ejecucin del proyecto.

Bajo la posibilidad antes sealada existen tres tipos de proyectos con los que nosvamos a encontrar; los proyectos tipo, como el PESA5 de la FAO, las iniciativassimilares, como los proyectos de reforma de la seguridad social o del sistema depensiones que el BID financia en varios pases de Amrica, y los proyectos que soloexisten en un pas y reflejan su singular forma de aprovechar los acuerdosinternacionales.

Habitualmente la cooperacin es ms receptiva con los proyectos que ya existen en

otros pases por tanto cuando queremos sacar adelante un proyecto singular quesea motivo de financiamiento externo (particularmente deuda o cooperacin degran escala), tenemos que tomar muy en cuenta los acuerdos de poltica a los cualesnos vamos remitir para justificar la iniciativa.


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AUTOEVALUACIN DE LA UNIDAD

1. Elija usted un sector en particular para analizar su poltica.

2. Resuma la posicin que impera en relacin a las prioridades sectoriales de los siguientesactores:

i) Qu proponen actualmente los partidos polticos ms importantes como prioridadesdel sector:

ii) Revise las propuestas legislativas y declaraciones en los medios, y resuma la posicinimperante sobre las prioridades que el sector debera asignar.

iii) Qu proponen las organizaciones representativas asociadas al sector que usted haelegido como prioridades del sector y la forma en que deben atacarse.

iv) Cul es la posicin de los expertos. Para ello consulte en la bibliografa especializaday/o los artculos de carcter tcnico disponibles en internet u otros medios, que seasocien a la poltica del sector.

v) Revise cul es la poltica oficial del Ministerio o institucin pblica responsable deltema. Para ello, busque en documentos oficiales de poltica y haga un pequeo resumen.

CRITERIOS PARA REVISAR L A AUTOEVALUACIN

El desarrollo de todos los puntos planteados deber ser presentado en no menos de tres

pginas.

FICHA DE CONSULTA DEL PARTICIPANTE

A continuacin, usted tendr la oportunidad de formular algunas interrogantes, opinionessobre algunos contenidos, o aspectos de los contenidos de la unidad que le gustaraprofundizar o aclarar.

Interrogantes a aclarar:

Opiniones:

Aspectos a profundizar:


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1 9M E T O D O L O G A D E F O R M U L A C I N D E P R O Y E C T O S D E I N V E R S I N

La Intervencin del Estado-Regulaciny Oferta Pblica

U N I D A D DOS


Analizar las regulaciones y exigencias que conllevana la formulacin de proyectos de inversin pblica.

UNIDAD UNO



2. Las polticas y su relacin

con los proyectos deinversin pblica. 13


UNIDAD DOS

La Intervencin delEstado-Regulacin y

Oferta Pblica 19

UNIDAD TRES


METODOLOGADE

FORMULACIONDE PROYECTO

DE INVERSIN


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Para dar inicio a esta unidad, le vamos a pedir que elija un proyecto que su ONG vaformular. Ahora, describa las regulaciones, es decir, las normas que debe respetar paraque su formulacin sea exitosa (en trminos de ser aprobados por la fuente definanciamiento):

Para calibrar las diferencias que existen en la regulacin de los clsicos proyectos de

ONGs y los proyectos de inversin pblica, vamos a brindarle informacin sobre lasnormas que rigen a estos ltimos.

- Hay que anotar que para lograr sus objetivos de poltica el Estado interviene en lasociedad de dos formas: la regulacin y la oferta pblica. Por ejemplo, para incrementarla escolaridad, se plantea que es obligatoria y al mismo tiempo opera en las escuelas;igualmente, para mejorar la sanidad agraria dispone normas tcnicas y pone estacionescuarentenarias.

Qu es un proyecto de inversin pblica segn el SNIP?Qu es un proyecto de inversin pblica segn el SNIP?Qu es un proyecto de inversin pblica segn el SNIP?Qu es un proyecto de inversin pblica segn el SNIP?Qu es un proyecto de inversin pblica segn el SNIP?La definicin que el Sistema de Inversiones Peruano asigna a los proyectos deinversin pblica es: Toda intervencin limitada en el tiempo que implique la

aplicacin de recursos pblicos con el fin de ampliar, mejorar o modernizar lacapacidad productora de bienes o prestadora de servicios, cuyos beneficios sonindependientes de los de otros proyectos. Esta definicin implica que un proyectoes una intervencin que modifica la oferta pblica de bienes o servicios.

RRRRRegulaciones que afectan la formulacin de proyectosegulaciones que afectan la formulacin de proyectosegulaciones que afectan la formulacin de proyectosegulaciones que afectan la formulacin de proyectosegulaciones que afectan la formulacin de proyectos En general mucha de la oferta pblica esta normada, y en el caso de quererla

ampliar, mejorar o modernizar no podemos pasar de lado esta regulacin. Todo proyecto requiere consultar la regulacin para definir cmo estar

constituida su unidad ejecutora, qu estructura orgnica le corresponde,cul ser la lgica de ejecucin de sus fondos y qu dispositivos rigen sus

sistemas administrativos. A a esto le llamaremos arreglo institucional. Por lo general todos los proyectos pblicos se ejecutan desde una entidad pblica.Su jefe es nombrado por el titular de la entidad; sus fondos se ejecutan desdelas oficinas administrativas de la institucin que lo formul y se le aplican lossistemas de contrataciones del Estado como a cualquier tipo de compra de bieneso servicios por el sector pblico.

Pero no en todos los casos es as. En los proyectos de endeudamiento por logeneral se crean unidades ejecutoras nuevas, prctica que por suerte el Estadoesta erradicando. Sin embargo, lo que no ha sido erradicado es el hecho de quetales proyectos se ejecutan, por lo general, con arreglo a las normas del manualde operaciones concordado con el banco financiador.

Dado las singularidades del uso de fondos de endeudamiento, los conveniostienden a incluir clusulas que someten la ejecucin del proyecto a las normasfinancieras, de contrataciones, de recursos humanos y de contabilidad del banco.Esto ms de una vez permite a los administradores de los proyectos grados delibertad que no tendran con fondos pblicos.


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2. Carreteras.

3. Albergues para menores en abandono moral.

Como habr visto, la formulacin de proyectos de inversin pblica presenta una seriede regulaciones. Sin embargo, es necesario tambin que para la formulacin de proyectosde inversin pblica se condicionen criterios de la planificacin de inversiones.

Antes de pasar a explicar algunos criterios centrales para dicha planificacin, le vamos apedir que nos describa, a partir de un proyecto de su ONG, con que criterios de inversinpblica se articula dicho proyecto.

Veamos ahora a continuacin algunas ideas clave de la planificacin de la inversinpblica:

LLLLLa planificacin de la inversin publicaa planificacin de la inversin publicaa planificacin de la inversin publicaa planificacin de la inversin publicaa planificacin de la inversin publica El desarrollo de la oferta pblica, en respuesta a la solucin de los problemas

del pas, se desglosa en muchsimos proyectos, que van desde la construccinde carreteras, colegios, y hospitales, hasta la promocin del desarrollo o el

financiamiento de proyectos productivos. Estos proyectos pueden llegar a convertirse en una lista de pedidos de las

poblaciones o en una red de inversiones para el desarrollo. Por eso es muydiscutible la poltica de repartir los fondos de inversin entre cada distrito oprovincia de la regin, de tal modo que cada uno se sienta contento con haberrecibido su parte del presupuesto.

Esto es lo que hace diferentes los fondos para la mitigacin de la pobreza,de los fondos para el desarrollo regional. El dinero destinado a mitigar elhambre puede focalizarse y priorizarse en razn de los niveles de pobreza,pero los fondos destinados al desarrollo requieren que el paquete deinversiones genere sinergia.

Es as que la planificacin de las inversiones busca establecer un paquete

sinrgico. Por esto es que cuando se planifica a nivel regional o nacional debemosdejar de hablar de establecimientos de salud para hablar de redes de servicios,o dejar de hablar de una u otra ruta para hablar de redes de carreterasdepartamentales.


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La prctica ms adecuada es analizar los problemas desde la visin ms amplia eintegral posible. Esto significa que la planificacin de las inversiones de una regino localidad debe desprenderse de su plan de desarrollo, plan estratgico o planmaestro.

Este plan de desarrollo regional y/o local debe decirnos en que forma el desarrollo

requiere de la modificacin de la oferta pblica (ms carreteras, remodelar losestablecimientos de salud, crear nuevos servicios para el agro). Del mismo modo, es al interior del plan de desarrollo que deben priorizarse y

programarse las inversiones; es decir, definir qu se har en el mediano plazoy en qu momento se har. Por ejemplo, si el plan de desarrollo define la necesidadde desarrollar 160 obras de infraestrutura de riego, tales como canales, compuertas,presas, etc., las cuales pueden pertenecer a 10 complejos arquitectnicos, en cuatrovalles distintos. Entonces, el formulador puede proponerse elaborar un proyectopor cada obra, o por cada complejo arquitectnico, por cada valle o por toda laregin.

Elegir hacer uno por cada obra sera un error, no slo por el esfuerzo innecesario,sino por que en general los proyectos son la solucin a un problema, y es difcilque una sola obra represente por si sola una solucin.

Si desarrolla un proyecto por cada complejo arquitectnico tal vez haga locorrecto. S es que cada uno de ellos es tan grande y significativo para resolverun problema (por ejemplo la ampliacin de canales dentro de un complejoarquitectnico), puede implicar la ampliacin de hectreas cultivables para unacomunidad.

Si elige hacer uno por cada valle probablemente estos proyectos se convertirnen una solucin integral para el riego de cada valle, e incluso podra incorporarseen este proyecto no solo las obras, sino la asistencia tcnica para mejorar laeficiencia de riego; probablemente al reducir el nmero de proyectos se puedaser ms acucioso en el desarrollo de la propuesta.

Ahora, si el formulador elige hacer un solo proyecto se ver obligado a hacerun conglomerado, es decir un proyecto que suma varios proyectos similares y

que en general tiene la libertad de aprobar a su interior cada una de susiniciativas de inversin.

Parece obvia la eleccin de un mtodo que implique el menor nmero deproyectos formulados: sin embargo, las regiones prefieren formular el mayornmero de proyectos. Esto se debe a varios estmulos que atentan contra laracionalidad, pero que la presin ha hecho posibles. El primero es que las regionestienen un delegacin para aprobar proyectos hasta cierto monto y esto les permiteevitar la acuciosa evaluacin de los ministerios si el proyecto tiene menos de S/.300,000 o S/.500,000, segn sea el caso. El segundo estimulo es que el Sistema deInversin tiende a solicitar ms nivel de elaboracin en los estudios de acuerdo almonto que implique la inversin.

Bajo esta lgica, la regin que elija formular un gran proyecto conglomerado,

probablemente tarde uno o dos aos en su formulacin y requiera llegar hasta lafactibilidad. Entre tanto, quien formule una gran cantidad de pequeos proyectoslos aprobar el mismo de manera sumaria.


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1. Qu recomendaciones dara usted para mejorar la regulacin de los proyectos de

inversin?2. Qu criterios utilizara usted para evaluar proyectos de inversin que desarrollensinergia en su ejecucin?

3. Ahora, desarrolle el siguiente ejercicio:

Dado un diagnstico somero de la realidad de alguna regin elija una lnea de inversinregional o local.

Consulte a los especialistas que proyectos podran incluirse dentro de esta lnea y porqu. Bsese de preferencia en propuestas ya hechas, de tal madera que su lista sepueda guardar la mayor relacin con la realidad.

Reconozca al menos 5 proyectos. Reconozca la posibilidad de incorporar los enfoques de genero, diversidad cultural y

ambiental.


1. Desarrolle ambas peguntas en no menos de una pagina.2. El punto 3 desarrllelo en un par de paginas.



1. Interrogantes a aclarar:

2. Opiniones:

3. Aspectos a profundizar:


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Actores, roles y tipos de Proyectosde Inversin Pblica

U N I D A D TRES


Conocer el funcionamiento del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP)

UNIDAD UNO

Marco conceptual de laformulacin de proyectos

de inversin 9




UNIDAD DOS

La Intervencin delEstado-Regulacin yOferta Pblica 19

UNIDAD TRES


METODOLOGADE

FORMULACIONDE PROYECTODE INVERSIN


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En esta unidad le vamos a presentar un panorama de los actores, sus roles y los tipos deprotestos de inversin pblica. No le vamos a proponer actividades para cada punto. Masbien, al final, en la autoevaluacin le daremos algunos ejercicios para que los desarrolle.

Antes de adentrarnos en explicar cada una de estas unidades es bueno recordarle que

consulte la web siguiente:http://www.mef.gob.pe/propuesta/DGPMSP/normatividad.phpO desde la web del MEF www.mef.gob.pe

El principal grupo de actores de la inversin pblica en el Per es el Sistema Nacionalde Inversin Pblica (SNIP), el cual reconoce cuatro tipos de actores: La Oficina de Inversiones del Ministerio de Economa y Finanzas, denominada

ODI, la cual es la actual Oficina de Programacin Multianual del MEF. Las OPIs, Oficinas de Programacin de Inversiones de los Sectores. Las Unidades Formuladoras. Las Unidades Ejecutoras.

EL SISTEMA NAEL SISTEMA NAEL SISTEMA NAEL SISTEMA NAEL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIN PBLICCIONAL DE INVERSIN PBLICCIONAL DE INVERSIN PBLICCIONAL DE INVERSIN PBLICCIONAL DE INVERSIN PBLICA (SNIP)A (SNIP)A (SNIP)A (SNIP)A (SNIP)

AntecedentesAntecedentesAntecedentesAntecedentesAntecedentesComo es de pblico conocimiento, en los primeros aos de los 90 se desactiv elInstituto Nacional de Planificacin. Uno de los efectos de esta decisin fue lafragmentacin de las unidades y capacidades preexistente en el Estado para formularplanes, programas y proyectos de inversin.

Con el correr de los aos se hicieron evidentes un conjunto de problemas con un efectoconcurrente negativo sobre el uso de los recursos pblicos. As: Se puso en evidencia que se haban o se estaban ejecutando malos proyectos,

que de haber sido evaluados oportunamente no se hubieran puesto en ejecucin

evitndose con ello desperdicio de recursos. Que se haban estado ejecutando proyectos no sostenibles y no rentables. Que haba proyectos que duplicaban esfuerzos. Se sobredimensionaba la inversin necesaria, haciendo gastar ms de lo necesario

al pas. Que en el propio Estado no se saba quin estaba haciendo qu.

El Sistema Nacional de Inversin Pblica se crea con el propsito de corregir esosproblemas.

Base LegalBase LegalBase LegalBase LegalBase LegalLas normas que lo crean y lo regulan a la fecha son la Ley 27293, Ley del Sistema

Nacional de Inversin Pblica y el DS No 157 2002-EF que reglamenta dicha ley. Ascomo la RM No 421-2002- EF/15 que delega facultades a las oficinas de programacinde inversiones de los sectores y a los Gobiernos Regionales.

A ellas se aaden otras normas y directivas que precisan el funcionamiento delsistema.

ObjetivosObjetivosObjetivosObjetivosObjetivosEl sistema nacional de inversin pblica tiene como objetivos generales: Mejorar la eficiencia en la asignacin de recursos para la inversin pblica. Maximizar el impacto de los proyectos de inversin pblica sobre el crecimiento

econmico y el bienestar general de los ciudadanos.

Son objetivos especficos: Mejorar la coordinacin intra e intersectorial a travs de sistemas de informacin

compartidos.


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Definir polticas adecuadas de concertacin de prstamos sobre la base de unaprogramacin sectorial multianual

Incentivar la evaluacin de alternativas durante la preinversin, para buscar lasostenibilidad de los proyectos.

Realizar evaluaciones econmico financieras homogneas y compatibles con

criterios de priorizacin tcnica.

ProcesoProcesoProcesoProcesoProceso, instrumentos y actores claves, instrumentos y actores claves, instrumentos y actores claves, instrumentos y actores claves, instrumentos y actores clavesLa Ley 27293, crea el Sistema Nacional de Inversin Pblica y define adems de losobjetivos ya mencionados, los procesos, instrumentos y actores claves del sistema.

Proceso e instrumentosProceso e instrumentosProceso e instrumentosProceso e instrumentosProceso e instrumentosLa Ley del sistema comprende diversos procesos e instrumentos a travs de loscuales opera.

El proceso ms importante es el de declaracin de viabilidad. Opera a lo largo dela fase de preinversin y lleva a establecer si un proyecto de inversin puede pasarde la fase de preinversin a la de inversin.

Adems de este proceso son importantes de destacar los de: coordinacin,seguimiento y evaluacin.

El proceso de coordinacin permite vincular la formulacin de proyectos con ladirecciones generales de presupuesto as como con las de crdito externo para elfinanciamiento de los mismos y de otro con la Contralora para las respectivasacciones de control.

A travs de los procesos de seguimiento se ve la ejecucin fsica y financiera de losproyectos y mediante la evaluacin ex post se analiza los resultados de los proyectos.

El sistema se apoya en diversos instructivos y formatos que son parte de los

instrumentos de apoyo para el registro y seguimiento de los proyectos.El instrumento clave del sistema es el Banco de Proyectos

El Banco de ProyectosEl Banco de ProyectosEl Banco de ProyectosEl Banco de ProyectosEl Banco de ProyectosComo hemos sealado, el Banco de Proyectos es el instrumento ms importante delsistema. Est conformado por todos los proyectos que se encuentran en la fase depreinversin.

La inscripcin de un proyecto en el Banco es la partida de nacimiento oficial delproyecto. Sin dicha partida de nacimiento no se puede proceder a su evaluaciny posterior declaracin de viabilidad.

A travs de los aplicativos informticos del banco y en virtud de la Ley de

Transparencia, se puede conocer que proyectos hay, en que fase del proceso estn ycual es el estado de los mismos.

El registro de un proyecto en el Banco es responsabilidad de la Unidad Formuladora.A su vez, las oficinas de programacin de inversiones son responsables de registrartodas las evaluaciones realizadas al mismo.

Hacia un funcionamiento nacional y descentralizado del sistemaHacia un funcionamiento nacional y descentralizado del sistemaHacia un funcionamiento nacional y descentralizado del sistemaHacia un funcionamiento nacional y descentralizado del sistemaHacia un funcionamiento nacional y descentralizado del sistemaComo hemos sealado, el sistema de inversin pblica fue creado para corregir losproblemas que se fueron presentando tras la desactivacin del Instituto Nacionalde Planificacin, todos los cuales confluan hacia un uso ineficiente de los escasosrecursos pblicos. A la fecha el sistema nacional ha cumplido dos aos y estentrando recin a la fase de consolidacin.

Es importante tener en cuenta que hay algunas personas y grupos interesados entirar abajo lo avanzado. La puesta en operacin del sistema ha significado empezar


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a ordenar el proceso y el caos en la aprobacin de proyectos; caos que lejos de servirpara dinamizar las cosas han sido el ro revuelto para la ganancia de grupos mspreocupados en sus propios intereses que en el bienestar colectivo y el buen uso derecursos pblicos.

Son muchos los proyectos en ejecucin que no resistiran un anlisis de calidad delproyecto y hay muchos ms proyectos que se quieren ejecutar sin un mnimo decontrol de calidad sobre los mismos.

Paralelamente estamos ad portas de un proceso de descentralizacin por lo que esnecesario preguntarnos sobre el futuro del sistema y las caractersticas que estedebe consolidar y desarrollar en los prximos aos.

Las dos amenazas ms importantes que debemos enfrentar son: la vuelta a la fragmentacin del sistema y la prdida de lo acumulado en lo que

a construccin de instrumentos para dar mayor eficiencia y transparencia aluso de recursos pblicos en materia de inversin y

que las condiciones de organizacin y operacin del sistema no contribuya a la

descentralizacin que el pas aspira, mantenindose en los organismos de nivel centraluna capacidad de decisin que es contraria al espritu descentralista de la reformaconstitucional, la Ley de Bases de Descentralizacin, as como a lo avanzado en elAcuerdo Nacional, entre otros documentos normativos y orientadores.

Para enfrentar estas amenazas y problemas y con base en las experiencias recientes,entre ellas la de los PDDC y los presupuestos participativos de la operacin piloto se hanempezado a introducir algunos cambios en la organizacin y funcionamiento del sistema.

Los cambios en curso apuntan a simplificar los instructivos y procedimientos delsistema, as como a descentralizar y/o desconcentrar funciones va la delegacin defacultades hacia las regiones y los sectores en lo que a la declaracin de viabilidadde los proyectos se refiere.

El reto en los prximos meses es terminar de definir una estructura a la vez nacionaly descentralizada del sistema de inversin que garantice a todos los actores pblicos yprivados del desarrollo la seguridad de contar con una gestin cada vez ms eficaz,eficiente, transparente y democrtica de los fondos pblicos en materia de inversin.Que ofrezca la seguridad de que el buen uso de los escasos recursos con los que contamosse orienten realmente a atender las necesidades principales de nuestra poblacin, alcumplimiento de las funciones pblicas esenciales y a generar mayores oportunidadesde desarrollo va la ejecucin de proyectos efectivamente exitosos.

Los actores del SNIP son los siguientes:

i) La ODI,La Oficina de Programacin de Inversiones del MEF, Actualmente la Oficina deProgramacin Multianual, es el rgano tcnico del ms alto nivel del sistema,responsable de formular las directivas, llevar el registro y ser el ltimo nivel deaprobacin de proyectos del sistema. Si va a formular proyectos no puede dejar deconsultar su pgina web, en busca de la normatividad.

En el momento que desee iniciar la evaluacin de un proyecto se ver obligado a abrirla pgina web de esta entidad, puesto que es all donde se hace el registro de losproyecto de inversin y donde se le asigna el cdigo con el que despus podr identificarseal proyecto dentro del sector pblico.

Pero el proceso dentro del cual es ms comn encontrarse con la ODI es la evaluacin yaprobacin proyectos que superan el monto delegado a las regiones, puesto que es eneste momento que los proyectos tienen que ser evaluados por los sectores funcionales,los cuales recurren en ciertos casos a la ODI.


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ii) La Oficinas de Programacin de Inversiones de los sectores:Cuando un proyecto no se encuentra en el marco de la delegacin de facultades, seaplica el trmite regular, que consiste en su evaluacin a nivel del sector funcional6 al quecorresponde.

Cada uno de estos sectores funcionales (salud, educacin, agricultura, etc.) tiene la obligacinde evaluar el proyecto a solicitud de las regiones, otros ministerios o los organismos delsector. En este proceso de evaluacin el sector debe recibir, en primera instancia, un perfil delproyecto, ante el cual el sector puede pronunciarse de la siguiente forma: Desaprobar el proyecto, con lo cual el formulador deber desistir de su formulacin y

ejecucin. Hacer observaciones, las cuales deben ser absueltas por parte de la unidad formuladora

antes de proseguir el trmite. Aprobar el perfil e indicar a la unidad formuladora que proceso desarrollar el estudio de

prefactilidad. Si el proyecto se encuentra dentro del marco de la delegacin de facultades dadas al

respectivo ministerio, puede aprobarlo.

Si el monto es superior a la delegacin de facultades el sector puede remitir el perfila la ODI con opinin favorable del sector, sugiriendo que se apruebe a nivel de perfil.

Una gran parte de los proyectos concluyen su proceso de formulacin a nivel de perfil, ungrupo muy limitado requiere, por su complejidad o monto, que se evalen alternativas conmucho detalle lo cual lleva a la preparacin de estudios de prefactibilidad, los cualesvolvern a ser enviados al ministerio respectivo el cual puede recibir la siguiente respuestapor parte del sector: El sector puede a la luz del estudio de prefactilidad descartar el proyecto, con lo cual

el proceso de formulacin terminar y el formulador deber desistir de su ejecucin. Puede hacer observaciones al estudio de prefactilidad para ser absueltas por la unidad

formuadora. Si se encuentra dentro de la delegacin de facultades el sector puede aprobar el

proyecto a nivel de prefactibilidad. Puede remitir el proyecto a la ODI con opinin favorable del sector y sugerir se apruebea nivel de prefactibilidad.

Puede remitir el proyecto a la ODI, solicitando se autorice la formulacin del estudiode factibilidad7 , para su desarrollo por parte de la unidad formuladora.

Finalmente un grupo muy pequeo de proyectos llegarn a factibilidad, estudio ante elcual el sector podr; desechar el proyecto, hacer observaciones, aprobar dentro de ladelegacin de facultades o remitir a la ODI con opinin favorable para su aprobacin.

iii) Las unidades formuladoras:La vida de un proyecto empieza en las unidades formuladoras, estas vienen a ser entidadespblicas con autonoma para ejecutar fondos, tal es el caso de Ministerios, OPDs, UnidadesEjecutoras de Proyectos, Direcciones de Salud, Hospitales, etc.

Cada una de estas entidades cuanta con un acceso al registro de proyectos del SNIP conel cual puede registrar cada uno de los proyectos que formula. Es mediante este registroque un proyecto adquiere el cdigo con el que ser reconocido durante su evaluacin yejecucin.

La principal facultad de una unidad formuladora es la de hacer los proyectos y solicitarsu aprobacin ante las instancias respectivas del sistema, pero, algunas regiones yministerios tienen facultades adicionales, como las de evaluar y aprobar sus propiosproyectos de acuerdo con las directivas de delegacin de facultades.

__________6 Vease anexo I Clasificador de Responsabilidad Funcional.7 Solo la mxima instancia del sistema de inversiones puede autorizar la formulacin de estudios de factibilidad.


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Las unidades tienen el siguiente nivel de delegacin de facultades8 :

TIPO DE PROYECTO

REHABILITACIN 0 MEJORAMIENTO DESERVICIOS DE AGUA POTABLE YSANEAMIENTO EN REA URBANA

REHABILITACIN 0 MEJORAMIENTO DE

SERVICIOS DE AGUA POTABLE YSANEAMIENTO RURAL 0 DE PEQUEASCIUDADES

DRENAJE PLUVIAL URBANO

REHABILITACIN 0 MEJORAMIENTO DECAMINOS RURALES

REHABILITACIN 0 MEJORAMIENTO DECAMINOS DE HERRADURA

CONSTRUCCIN, REHABILITACIN 0MEJORAMIENTO DE PUENTES DE LA REDVIAL VECINAL

REHABILITACIN 0 MEJORAMIENTO DEPISTAS Y VEREDAS EN REAS URBANAS

CREACIN, AMPLIACIN,REHABILITACIN 0 MODERNIZACIN DELOS SERVICIOS ELCTRICOS

AMPLIACIN, RECUPERACIN 0MEJORAMIENTO DE LOS SERVICIOS DE

SALUD EXISTENTES

AMPLIACIN, RECUPERACIN 0MEJORAMIENTO DE LOS SERVICIOS DEEDUCACIN EXISTENTES

AMPLIACIN, RECUPERACIN 0MEJORAMIENTO DE SERVICIOS DEEDUCACIN UNIVERSITARIA EXISTENTES

AMPLIACIN, RECUPERACIN 0MEJORAMIENTO DE SERVICIOS DE

PROMOCIN DEL EMPLEO EXISTENTES

LA DELEGACIN SE ENTENDERHECHA A FAVOR DE:

SECTOR SIEMPREQUE EL MONTO

TOTAL NO SUPERELOS S/.

2000,000.00

1000,000.00

3000,000.00

5000,000.00

2000,000.00

2000,000.00

SIN LIMITE

1000,000.00

1000,000.00

1000,000.00

2000,000.00

1000,000.00

GOBIERNOREGIONAL SIEMPRE

QUE EL MONTOTOTAL NO SUPERE

LOS S/.

800,000.00

500,000.00

1000,000.00

1500,000.00

800,000.00

1300,000.00

1500,000.00

500,000.00

500,000.00

500,000.00

NO APLICA

500,000.00

__________8 La delegacin que a continuacin se detalla fue aprobada por Resolucin Ministerial N 067-2003-EF-15,

del 17 de febrero 2003.


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AMPLIACIN, RECUPERACIN 0MEJORAMIENTO DE LOS SERVICIOS DEADMINISTRACIN DE JUSTICIA EXISTENTES

AMPLIACIN, RECUPERACIN 0MEJORAMIENTO DE LOS SERVICIOS DEREADAPTACIN SOCIAL EXISTENTES

AMPLIACIN, RECUPERACIN 0MEJORAMIENTO DE LOS SERVICIOS DESEGURIDAD CIUDADANA EXISTENTES

AMPLIACIN, RECUPERACIN 0MEJORAMIENTO DE SERVICIOS DEATENCIN AL MENOR Y LAS POBLACIONESEN DESVENTAJA EXISTENTES

AMPLIACIN, RECUPERACIN 0MEJORAMIENTO DE LOS SERVICIOS DEDEFENSA CONTRA INCENDIOS YEMERGENCIAS MENORES EXISTENTES

AMPLIACIN, RECUPERACIN 0MEJORAMIENTO DE LOS SERVICIOSVINCULADOS AL PROCESO LEGISLATIVO

PUESTA EN VALOR DE ATRACTIVOSPERTENECIENTES A CIRCUITOSTURSTICOS

REHABILITACIN 0 MEJORAMIENTO DEINFRAESTRUCTURA PESQUERA ARTESANALY AGRICOLA ARTESANAL

PROYECTOS DE RIEGO Y DRENAJE EINFRAESTRUCTURA DE RIEGO

PROYECTOS DE MANEJO Y CONSERVACINDE SUELOS

PROYECTOS DE FORESTACIN YREFORESTACIN

PROYECTOS DE ASISTENCIA TCNICAVINCULADOS A PROYECTOS AGRCOLAS 0PECUARIOS

AMPLIACIN, RECUPERACIN,MEJORAMIENTO 0 MODERNIZACIN DEUNIDADES E INFRAESTRUCTURA MILITAR,SISTEMAS DE ARMAS Y ARMAMENTO

REHABILITACIN Y MEJORAMIENTO DESEDES ADMINISTRATIVAS

1000,000.00

1000,000.00

1000,000.00

1500,000.00

1000,000.00

1000,000.00

1000,000.00

1000,000.00

3000,000.00

3000,000.00

3000,000.00

3000,000.00

SIN LIMITE

300,000.00

500,000.00

500,000.00

500,000.00

500,000.00

500,000.00

NO APLICA

500,000.00

300,000.00

500,000.00

500,000.00

500,000.00

500,000.00

NO APLICA

150,000.00


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Es importante entender que estas delegaciones de facultades pueden ser mal usadas sise toma al proceso de evaluacin de inversiones como un mero trmite. Quien cuenta conuna delegacin de facultades tiene que saber que la forma ms irresponsable de invertir eldinero de todos los peruanos es invertir sin una buena preinversin, por eso, parte deltrabajo de vigilancia ciudadana es vigilar que la formulacin de los proyectos se haga

correctamente.Entindase por formulacin el desarrollo de todos los estudios de preinversin necesariospara la evaluacin del proyecto hasta su aprobacin o rechazo definitivo. Esto significael desarrollo del perfil, el estudio de prefactibilidad y el de factibilidad, como los estudiosconexos que dan sustento a cada uno de ellos, de acuerdo al grado de complejidad querequiera la evaluacin del proyecto.

iv) Las unidades ejecutoras:Las unidades ejecutoras son los rganos o dependencias del sector pblico con capacidadlegal para ejecutar los proyectos de inversin de acuerdo a la normativad presupuestalvigente. Tienen como responsabilidad la elaboracin de los expedientes tcnicos, laejecucin de los proyectos y su evaluacin ex post.

TIPOLTIPOLTIPOLTIPOLTIPOLOGA DE PROOGA DE PROOGA DE PROOGA DE PROOGA DE PROYECTOS DE INVERSINYECTOS DE INVERSINYECTOS DE INVERSINYECTOS DE INVERSINYECTOS DE INVERSINElpropsito de esta tipologa es ayudar a la clasificacin de los planes, programas,proyectos y/o sub proyectos de inversin segn diversos criterios, con miras aestablecer a partir de ello diversos parmetros para la formulacin y evaluacinde los mismos, as como para facilitar las decisiones vinculadas a la toma dedecisiones para su realizacin, en especial las vinculadas a la delegacin decompetencias y la participacin de la sociedad civil en el proceso.

Inversin y formacin de capitalInversin y formacin de capitalInversin y formacin de capitalInversin y formacin de capitalInversin y formacin de capitalLa inversin es la parte de la produccin que ahorramos y que destinamos a lageneracin de ms bienes y servicios que la sociedad requiere.

Al hablar de capital lo primero en lo que se piensa es en plata, ms exactamenteen plata para hacer ms plata.

Cuando decimos que esta nocin es muy estrecha, rpidamente se reconoce tambincomo capital a determinados equipos o infraestructuras que nos sirven para realizaractividades productivas o para dar soporte a las mismas, como puede ser unamaquinaria, o el local donde sta se encuentra instalada para operar.

En esta lnea, invertir es poner plata para hacer ms plata, o adquirir o producirdeterminada infraestructura y maquinaria para realizar actividades productivas

que nos generen bines y servicios y que los podamos volver a convertir en dinero.

Aun as, estas nociones siguen siendo muy estrechas. La experiencia muestra que notodos los beneficios son posibles de convertir en dinero, que es posible e inclusomuy necesario invertir recursos para obtener esos beneficios aun cuando no puedanser monetarizados; la experiencia tambin muestra que hay bienes intangibleses decir que no se pueden ver o tocar como una maquina o un edificio, pero quepueden generar beneficios de diverso tipo, incluidos beneficios econmicos omonetarizables que podemos aplicar a otras actividades. La produccin deconocimiento o la formacin de capital humano y capital social que se utilizarano en los que se apoyar la produccin de nuevos bienes y servicios son tambinformas de inversin en este caso intangibles pero que pueden ser tan vlidas o

necesarias como la inversin tangible.Inversin Pblica No es igual a ObrasInversin Pblica No es igual a ObrasInversin Pblica No es igual a ObrasInversin Pblica No es igual a ObrasInversin Pblica No es igual a ObrasEn el caso de la llamada inversin pblica, tambin est muy difundida una imagen


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estrecha de la misma que remite a la idea de obras. Sin embargo, este es un enfoqueque resulta estrecho para lo que puede y debe ser considerado como inversin, lo quelleva a mltiples errores en la toma de decisiones. As por ejemplo, existe la tendencia aidentificar los proyectos de inversin social con la construccin de cierta infraestructuracomo ocurri en la dcada de los 90 donde se habl de mejorar la inversin en educacin

y ello se identific con la construccin de escuelas pero como bien sabemos hoy en da,la educacin en el Per es de las peores de Amrica Latina.

La identificacin de proyectos de inversin con obras impide ver como inversinotras formas de colocacin de recursos que tienen tambin una incidencia importanteen la formacin de capital, en el desarrollo institucional o en la generacin deinformacin y saberes que incrementan las capacidades sociales de hacer ms ymejores cosas.

Criterios para la clasificacin de los proyectos de inversinCriterios para la clasificacin de los proyectos de inversinCriterios para la clasificacin de los proyectos de inversinCriterios para la clasificacin de los proyectos de inversinCriterios para la clasificacin de los proyectos de inversinEn general usaremos el trmino proyectos, pero la tipologa asume una relacinentre planes de inversin, programas de inversin, proyectos y subproyectos enmateria de inversin en el sentido que:

Los planes son los instrumentos generales( por ejemplo un plan director o un planmaestro o de acondicionamiento territorial, etc.),los mismos que se descomponenen programas y estos a su vez en proyectos y subproyectos respectivamente.

No est dems sealar que los planes de inversin pueden y deben ser concebidos asu vez como parte de instrumentos de planificacin ms comprensivos como puedeser un plan de desarrollo o un plan institucional.

El sistema de inversin pblica reconoce a su vez el concepto de conglomeradosde proyectos. Se entiende como conglomerado al conjunto de proyectos de inversinpblica que pueden ser agrupados de acuerdo a ciertas caractersticas. Esto permite

agilizar el proceso de declaracin de viabilidad de los proyectos que lo conforman.Para que un conjunto de proyectos conformen un conglomerado, se requiere quecorrespondan a la misma funcin y programa; sean similares en cuanto a diseo y/otamao y/o costo unitarios y sean proyectos menores por el volumen de inversin quecada uno de ellos implique.

Los proyectos de inversin pueden ser clasificados bajo diversos criterios, nonecesariamente excluyentes entre s. La clasificacin es un medio para poderdesarrollar instrumentos de gestin de los procesos de formulacin y ejecucin deproyectos, que tocan diversos aspectos del proceso tales como: quin puede aprobarun proyecto, cmo se debe evaluar un proyecto, cmo hacer el seguimiento de labsqueda de financiamiento, etc.

Los ms frecuentes y que nos parecen ms relevantes por su implicancia para elproceso de toma de decisiones son:a) Segn el nivel de desarrollo del proyectos en el ciclo de proyectos.b) Segn el monto.c) Segn la entidad o entidades vinculadas a su ejecucin /administracin.d) Segn las fuentes con las que se financie las actividades del proyecto.e) Segn la orientacin de la inversin.

a) Segn el nivel de desarrollo del proyectos en el ciclo de proyectosa) Segn el nivel de desarrollo del proyectos en el ciclo de proyectosa) Segn el nivel de desarrollo del proyectos en el ciclo de proyectosa) Segn el nivel de desarrollo del proyectos en el ciclo de proyectosa) Segn el nivel de desarrollo del proyectos en el ciclo de proyectosComo se ha visto al presentar el ciclo de proyectos, hay diversos grados de desarrolloque puede tener un proyecto hasta estar en condiciones de ser llevado a la prcticacon mayor probabilidad de xito, ser ejecutado o haber concluido su ejecucin.

Corresponden a esos grados de desarrollo: La idea.


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El perfil. La prefactibilidad. La factibilidad. Estudios definitivos /expediente tcnico. En ejecucin.

Concluido.

Los contenidos especficos para cada fase tienden a ser ms complejos que la anteriory a requerir desarrollos especializados cada vez ms asociados a la orientacinespecfica de la inversin que se quiere hacer.

Cada fase del proceso implica esfuerzos adicionales de preinversin tanto para laformulacin como para la evaluacin.

Mientras ms grande es la inversin en juego es mejor que la decisin de ejecucindel proyecto sea ms ampliamente fundamentada y documentada requirindosepara ello que el documento se encuentre en una etapa ms avanzada de formulacin.

Cuando hablamos de perfil, prefactibilidad, hasta expediente tcnico, podemosencontrar que el documento est en elaboracin, ha sido observado por la unidadtcnica independiente encargada de su evaluacin o se ha declarado su viabilidad oaprobacin.

Como se desprende de lo ya visto en el diagrama del ciclo de proyectos, el nivelmnimo que se requiere es el de perfil.

b) Segn el monto del proyectob) Segn el monto del proyectob) Segn el monto del proyectob) Segn el monto del proyectob) Segn el monto del proyectoUn segundo criterio que se puede considerar para clasificar los proyectos es el montoque implicar su ejecucin.

La clasificacin de los proyectos segn montos es til para establecer procedimientosvinculados con la delegacin de responsabilidades en lo que a su aprobacin ygestin se refiere. As por ejemplo: Proyectos de hasta 50,000 soles, podrn ser evaluados con un perfil de proyecto Proyectos de 50,000 hasta 250,000 soles pueden ser evaluados a travs de

prefactibilidad. Proyectos mayores a inversiones de 250,000 requerirn de un proyecto de

factibilidad.

c) Segn las unidades responsables de su formulacin y/o ejecucinc) Segn las unidades responsables de su formulacin y/o ejecucinc) Segn las unidades responsables de su formulacin y/o ejecucinc) Segn las unidades responsables de su formulacin y/o ejecucinc) Segn las unidades responsables de su formulacin y/o ejecucinLa clasificacin de los proyectos segn las unidades responsables de su formulaciny/o ejecucin permite hacer un seguimiento sobre el desempeo y el rol de estas

unidades en lo que a generacin y ejecucin de proyectos se refiere.d) Segn las fuentes con las que se financie la ejecucin del proyectod) Segn las fuentes con las que se financie la ejecucin del proyectod) Segn las fuentes con las que se financie la ejecucin del proyectod) Segn las fuentes con las que se financie la ejecucin del proyectod) Segn las fuentes con las que se financie la ejecucin del proyectoLa clasificacin de los proyectos por fuentes de financiamiento permite evaluar lagestin de proyectos y la gestin institucional lo que deriva en un seguimiento de lasgestiones pertinentes para lograr los recursos que los proyectos puedan demandar.

e) Segn la orientacin de la inversine) Segn la orientacin de la inversine) Segn la orientacin de la inversine) Segn la orientacin de la inversine) Segn la orientacin de la inversinAun cuando lo hemos dejado para el final, la clasificacin de los proyectos segn laorientacin de la inversin es posiblemente uno de los criterios ms importantes atener en cuenta.

Como hemos sealado, existe la tendencia a identificar inversin pblica con obras deinfraestructura, tambin se asocia inversin pblica con empresas pblicas. El criterioac propuesto quiere llamar la atencin sobre otros tipos de proyectos de inversinpblica que puede ser importante e incluso imprescindible en algunas reas de la


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administracin o para el cumplimiento de algunas funciones estatales tpicas y quepor no ser vistos como inversin no se realizan.

Se han considerado 6 clases de proyectos segn la orientacin de la inversin: Proyectos de Infraestructura: permiten generar activos fijos. Al interior de ellos

es posible diferenciar a su vez entre diversos tipos de infraestructura segn seorienten a dar soporte a actividades sociales, econmicas, de transporte, eintegracin territorial, etc.

Proyectos de Equipamiento y mobiliario: bienes de capital. Proyectos Econmicos: se orientan a generar rentabilidad. Proyectos de Inversin Social: Tienden a mejorar las capacidades humanas. Proyectos de Inversin en Informacin y conocimiento: se orientan a generar

nuevos datos y saberes para futuras actividades humanas. Proyectos de preinversin: Formulacin de estudios, diagnsticos, planes y

proyectos.

Como se puede suponer, por la naturaleza de las actividades que involucran y losbeneficios que se busca alcanzar con ellos, estos diversos tipos de proyectos implicano pueden implicar procesos diferentes o criterios distintos para su formulacin,evaluar su viabilidad, ejecutarlos y hacer el seguimiento de su ejecucin o paraevaluar el conjunto del proceso y sus resultados.

Dada la experiencia histrica, estn ms desarrollados los procedimientos y normaspara los proyectos de infraestructura, as como para los proyectos econmicos.

Se anexa un cuadro con la clasificacin propuesta y los tipos ms especficos deproyectos involucrados en los distintos casos.


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1) Seleccione las unidades formuladoras que tiene que ver con la temtica de los proyectos

de desarrollo que su institucin trabaja.2) Analice la estructura de dichas unidades formulados en trminos de sus prioridades,funcionamiento y toma de decisiones. Recurra para ello a entrevistas personales, Internetu otro medio.

3) En su opinin, cul es la importancia de contar con un Sistema Nacional de InversinPblica.

4) Qu caractersticas debera tener un Sistema Nacional de Inversin pblicadescentralizado. Indique que funciones debe tener y que actores deben estarcomprometidos.


1. Las preguntas 1 y 2 deben ser desarrolladas en no menos de una pgina. Debe pensaren sus propios proyectos.

2. Para ambas preguntas ilustre sus opiniones con casos de proyectos reales de nivelregional y local.

3. La tercera pregunta desarrllela en media pgina. Especifique su respuesta para losmbitos regionales y locales.

4. Desarrolle su propuesta en no menos de una pgina.



1. Interrogantes a aclarar:

2. Opiniones:


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Teresa Montagut, Polticas Sociales Editorial Ariel, ao 2000, 209 pginas.

Martha Nussbaum, Las Mujeres y el Desarrollo Humano, Empresa Editorial Herder S.A., Espaa, 2002 414 Pginas.

Violante Martnez Quintana, Estudios y Polticas Sociales para Mujeres, 2001, Universidadde Educacin a Distancia de Madrid, Espaa, 2001, 319 pginas.

Violante Martnez Quintana, Mujeres y Participacin en las Organizaciones Sociales,1999, Universidad de Educacin a Distancia de Madrid, Espaa, 2001, 165 pginas.

Miguel ngel Catalina MIMENDI, Hidrografa Forestal de la Provincia de Mlaga, ImagrafImpresores S.A. Espaa 2002, 365 pginas.

United National Research Institute for Social Development, Visible Hands, takingresponsibility for social development 2000 Ginebra,173 pginas.

Documentos del Sistema de Inversiones, manuales metodolgicos y casos prcticos, web:http://www.mef.gob.pe/propuesta/DGPMSP/docs.php.

Normas del Sistema Nacional de Inversin Pblica, web: http://www.mef.gob.pe/propuesta/DGPMSP/normatividad.php.

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Metodologia de proyectos de inversion

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