Justicia Tributaria en América Latina

Justicia Triburaria en Amrica LatinaEstado de situacin en la regin

Justicia Triburaria en Amrica LatinaEstado de situacin en la regin

Este documento fue coordinado por Maaike Kooke, (Centro para la Investigacin de Empresas Multinacionales - SOMO), Federico Arenoso (Poder Ciudadano) y Luis Moreno (Red Latinoamericana sobre Deuda, Desarrollo y Derechos - LATINDADD), en el marco del proyecto Hacia una Justicia Tributaria en Amrica Latina. Con la colaboracin Claire Kummar y Alex Cobham (Christian Aid).

Este documento ha sido elaborado con la asistencia financiera de la Unin Europea. Los contenidos de este documento son responsabilidad LATINDADD y bajo ninguna circunstancia debe considerarse como la posicin que refleja la Unin Europea

ndice1. Introduccin ......................................................................................................................................................................................... 5 2. Una mirada a la regin ....................................................................................................................................................................... 6 2.1. El boom de la economa de Amrica Latina ............................................................................................................................. 6 2.2. La apertura al mercado externo ................................................................................................................................................. 8 2.3. El financiamiento del Estado latinoamericano ........................................................................................................................ 9 2.4. El gasto social y los niveles de vida .......................................................................................................................................... 13 3. Estudios de caso ................................................................................................................................................................................. 16 3.1. Argentina ...................................................................................................................................................................................... 16 3.2. Bolivia .............................................................................................................................................................................................22 3.3. Brasil .............................................................................................................................................................................................. 29 3.4. Colombia ........................................................................................................................................................................................ 36 3.5. Ecuador ......................................................................................................................................................................................... 44 3.6. El Salvador .................................................................................................................................................................................... 54 3.7. Nicaragua ...................................................................................................................................................................................... 64 3.8. Per ................................................................................................................................................................................................ 75 4. Estudio economtrico ...................................................................................................................................................................... 91 4.1. Una estimacin de los recursos perdidos ............................................................................................................................... 91 4.2. Metodologa tcnica y modelo economtrico ........................................................................................................................ 92 4.3. Resultados ..................................................................................................................................................................................... 94 5. Reformas fiscales en pocas de cirisis y recuperacin .......................................................................................................... 96 5.1. La bsqueda de la justicia fiscal en tiempos de crisis .......................................................................................................... 98 5.2. Los planes anticrisis y los lmites de la justicia fiscal .......................................................................................................... 98 5.3. Las nuevas polticas de deuda y la justicia fiscal: un camino empedrado ....................................................................... 99 6. Conclusiones y recomendaciones ............................................................................................................................................... 101 7. Bibliografa ........................................................................................................................................................................................ 103

Justicia Tributaria en Amrica Latina

1. Introduccin

E

l final de la presente dcada encuentra a Latinoamrica enfrentada a una paradjica dualidad: por un lado ha disfrutado en los ltimos aos de un grado de crecimiento y estabilidad econmica pocas veces visto en el pasado, y por el otro, la regin se encuentra en una encrucijada de crecientes dudas y cuestionamientos con respecto a cmo acceder al desarrollo de manera justa, inclusiva y sostenible. En este contexto, la reciente crisis financiera y econmica global, con sus graves repercusiones para la regin, ha reforzado la necesidad de replantear las frmulas y recetas para el desarrollo que nuestros pases han venido aplicando. As, el desarrollo sostenible, la redistribucin de la riqueza, el crecimiento con inclusin, y el progreso social, son an cuestiones que estn pendientes de respuesta. Ante esta realidad, resulta ms relevante que nunca plantear el tema de la Justicia Tributaria, entendida como el establecimiento de un sistema de tributacin donde la relacin entre el Estado y el ciudadano est basada en la legalidad, la legitimidad y la neutralidad. Donde la distribucin de las cargas impositivas entre los contribuyentes responda claramente a criterios de equidad. Donde la captacin, administracin y empleo de los recursos recaudados por el Estado se d con eficiencia y transparencia. En ese sentido, el avance y consolidacin de la Justicia Tributaria en nuestros pases tiene que entenderse como un elemento previo e indispensable para establecer un proceso de desarrollo econmico, social y poltico, que sea, a la vez, legtimo, equitativo y, por sobre todo, sostenible.

La Red Latinoamericana sobre Deuda, Desarrollo y Derechos LATINDADD, como miembro de la Red Justicia Fiscal Amrica Latina1, pretende contribuir, a travs del presente estudio, a un debate que consideramos necesario encarar en Latinoamrica, al nivel regional y nacional. Ello implica no slo el avance de meras propuestas para incrementar los ingresos del Estado, sino que, adems, es necesario que ello vaya acompaado y complementado con medidas que aseguren; primero, que este incremento de los ingresos del Estado se base en criterios neutrales y equitativos, donde sean los sectores de mayores ingresos y mayor capacidad econmica quienes ms tributen; y segundo, que estos mayores recursos sean administrados de manera adecuada. De esta forma, los objetivos centrales del estudio son: evaluar el volumen de prdidas tributarias que los pases de la regin sufren como consecuencia de polticas erradas de administracin fiscal; analizar cmo estas perdidas estn ntimamente relacionadas con problemas de falta de transparencia, distorsiones y corrupcin, existencia de influencias y presiones de grupos de poder poltico y econmico, etc.; y estimar cmo esta prdida de ingresos fiscales viene afectando el funcionamiento de los Estados, traducindose en su incapacidad para financiarse, e impidiendo la provisin adecuada y suficiente de servicios bsicos y subsidios a la poblacin, incluyendo a los sectores ms excluidos y necesitados.

1

La Red Justicia Fiscal Amrica Latina es un colectivo internacional creado bajo el marco del Proyecto Hacia la Justicia Fiscal, el cual tiene como objetivo central el contribuir a la creacin de sistemas tributarios nacionales e internacionales que apoyen el desarrollo y reduzcan los delitos fiscales. Armando Mendoza fue el investigador que trabaj los captulos 1, 2 y 5.

[5]


2. Una mirada a la reginras el ltimo episodio de incertidumbre y crisis que afect a algunos pases de la regin entre el 2001 y el 2002, en los aos subsiguientes, Latinoamrica disfrut de un periodo de auge econmico como pocas veces visto en el pasado, donde casi todos los pases gozaron de tasas de crecimiento positivas, estabilidad macroeconmica, mercados en expansin, etc., configurando un ambiente de dinamismo y optimismo sobre el futuro de la regin. Este auge aparentemente ha sido independiente, en buena medida, del sesgo ideolgico y de las polticas econmicas especificas asumidas por los distintos gobiernos de la regin. As, pases donde los gobiernos han adoptado y mantenido polticas econmicas ortodoxas, vinculadas al llamado Consenso de Washington y la apuesta por el libre mercado que imper durante los aos 90, registraron tasas positivas de crecimiento, al igual que aquellos pases cuyos gobiernos optaron por polticas de desarrollo alternativo y que han roto con los dictados del Consenso, apostando por un crecimiento econmico vinculado a la redistribucin y la equidad. En relacin con lo anterior, resulta innegable el impacto positivo de una serie de externalidades, que permitieron que la regin como un todo pudiera beneficiarse de dicho auge econmico. Una expansin considerable de la demanda del resto del mundo por nuestros productos y servicios, precios elevados para nuestras exportaciones de materias primas, costos asequibles de nuestras importaciones, acceso barato y abundante al financiamiento externo, fluctuaciones moderadas en el valor de nuestra monedas con respecto al dlar, son algunos de estos factores externos que alimentaron el crecimiento regional. En este contexto, gan fuerza entre los gobiernos de la regin la idea de que Latinoamrica estaba superando definitivamente las barreras y debilidades que en el pasado haban generado ciclos continuos de avances y retrocesos en lo econmico y social, y que nuestros pases estaban ahora en un sendero de crecimiento continuo sin mayores riesgos.[6]

T

Esta optimista visin del auge latinoamericano tambin se reflejo entre las instituciones multilaterales, como el Fondo Monetario Internacional, la cual plante la llamada Teora del Desacoplamiento, segn la cual las economas de Latinoamrica finalmente estaban dejando atrs su tradicional dependencia de los Estados Unidos y Europa. Sin embargo, este panorama ilusorio de crecimiento general y sostenido para Latinoamrica ha sido quebrado por la crisis financiera en los pases del primer mundo, que estall a mediados del 2008, cuyas implicancias son de amplio y largo alcance para la regin, levantando dudas razonables y legtimos cuestionamientos sobre la solvencia y viabilidad de los senderos de desarrollo que nuestros pases han adoptado hasta el presente. Cuestiones como la sostenibilidad de las finanzas publicas, la expansin de los ingresos fiscales y la reforma de los sistemas impositivos; temas todos enmarcados dentro del avance de la justicia tributaria; deberan ocupar un espacio tan central como el dedicado a otros rubros de la poltica econmica, como base fundamental para la reactivacin productiva, el desarrollo sostenible y la redistribucin de la riqueza.

2.1. El boom de la economa de Amrica LatinaComo ya se ha mencionado, en lo que va de este nuevo milenio, los pases de Amrica Latina han disfrutado en general- de un crecimiento econmico sostenido; el cual tambin se ha dado a nivel mundial. Sin embargo, la crisis internacional ha interrumpido este proceso de crecimiento econmico global, y Amrica Latina no ha sido la excepcin, ya que tras haber presentado una tasa de crecimiento promedio de 3,7% entre el ao 2000 y 2008, se espera que para el ao 2009 registre una tasa de crecimiento de -1,9%, la primera tasa negativa registrada desde el 2002. Por otra parte, se espera que para el 2010 se inicie un paulatino proceso de recuperacin y que la regin crezca 3,2% (Ver cuadro N 2.1).


Cuadro N 2.1 Amrica Latina: Tasa de variacin anual del PBI real, 2000-2010 (E n Porcentajes )P ases Amrica Latina Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblic a Dominicana Uruguay Venezuela (Repblic a Bolivariana de) 3,7 3,4 -8,9 -7,8 18,3 10,3 9,9 8,9 4,8 0,3 3,5 4,7 2,5 4,3 4,5 2,9 1,8 5,9 2,8 2,2 3,6 0,9 5,7 6,6 4,1 2,7 -3,3 3,0 5,7 -1,4 1,7 1,3 3,4 2,2 1,1 3,2 5,3 1,7 2,3 -1,0 2,7 0,0 3,0 0,6 2,1 0,2 1,8 -3,4 2,5 2,7 2,2 2,5 2,9 1,4 4,2 2,3 3,9 -0,3 3,8 0,8 0,8 2,2 0,0 5,0 5,8 -11,0 2,7 1,1 3,9 4,6 6,4 3,8 3,6 2,3 2,5 0,4 4,5 1,4 2,5 4,2 3,8 4,0 -0,3 2,2 4,2 5,7 6,0 4,7 4,3 5,8 8,0 1,9 3,2 -3,5 6,2 4,0 5,3 7,5 4,1 5,0 1,3 11,8 4,4 3,2 5,6 5,7 5,9 11,2 6,0 3,1 3,3 1,8 6,1 3,2 4,3 7,2 2,9 6,8 9,3 6,6 4,8 4,0 4,6 6,9 8,8 12,1 3,9 4,2 5,4 2,3 6,6 4,8 3,9 8,5 4,3 7,7 10,7 7,0 4,6 5,7 4,7 7,5 7,8 7,3 2,5 4,7 6,3 3,4 6,3 3,3 3,2 11,5 6,8 8,9 8,5 7,6 6,1 5,1 3,2 2,6 2,6 4,3 6,5 2,5 4,0 1,3 4,0 1,3 3,2 9,2 5,8 9,8 5,3 8,9 2,5 -0,8 -1,0 0,6 -3,0 1,0 1,0 -2,0 -1,0 2,0 -2,5 -7,0 -1,0 2,5 -3,0 2,0 1,0 1,0 3,5 3,5 3,5 3,5 3,0 3,0 2,5 2,5 2,5 2,0 2,5 2,5 2,5 5,0 3,0 5,0 2,0 3,5 3,7 3,7 4,2 4,4 4,6 6,1 4,8 2,8 3,8 0,6 5,1 2,8 3,4 6,0 2,9 5,6 5,3 3,1 2000 4,0 -0,8 2001 0,4 -4,4 2002 -0,4 -10,9 2003 2,2 8,8 2004 6,1 9,0 2005 4,9 9,2 2006 5,7 8,5 2007 5,8 8,7 2008 a/ 4,2 7,0 2009 p/ -1,9 1,5 2010 p/ 3,2 3,0 P romedio 2000-2008 3,7 3,9

Nota: el PBI est en dlares a/ cifras preliminares - b/ proyecciones Fuentes: CEPAL DYEPE, Amrica Latina series histricas de estadsticas econmicas 1990 2008. Cuadros Estadsticos. N 37, agosto 2009. CEPAL Estudio Econmico de Amrica Latina y el Caribe 2008-2009 Elaboracin: propia

Producto de la recesin global, muchos de nuestros pases desaceleraron su crecimiento sensiblemente durante el 2008, y, ms aun, para el 2009 se espera que al menos nueve de los veintin pases de la regin presenten tasas de crecimiento negativo (ver cuadro N 2.1). En particular, las dos economas ms grandes Brasil (-0,8%) y Mxico (-7%) presentarn tasas negativas que afectarn sustancialmente el resultado regional. En general, los pases de la regin que crecern en el 2009, lo harn gracias a sus fortalezas macroeconmicas, tales como la diversificacin de sus productos de exportacin, o la existencia de un fuerte mercado interno. Para el ao 2010 se pronostica una recuperacin general de los pases latinoamericanos, si bien a tasas moderadas, pero que presuponen el reinicio del crecimiento econmico manteniendo las condiciones mnimas preexistentes para ello. En este nuevo escenario global, las economas en desarrollo como las latinoamericanas- tendrn que adaptarse a las nuevas condiciones, mucho menos favorables, encarando una serie de desafos que podran traducirse en una desaceleracin en su ritmo de crecimiento. La evidencia existente, indica que, en lneas generales, el crecimiento de los ltimos aos no ha sido acompaado por cambios mayores de la estructura econmica de la regin. Comparando la evolucin del valor agregado por activida-

des econmicas entre los aos 2000 y 2008, encontramos que las variaciones han sido marginales. As, el valor agregado de la produccin real de Amrica Latina se ha concentrado, principalmente, en el sector terciario. En segundo lugar viene el sector secundario (23,6%) donde predomina la industria manufacturera. El sector primario, vinculado a las industrias extractivas, viene en un distante tercer lugar, con un promedio de 10.5% del valor agregado total para el periodo 2007 2008. (ver cuadro N 2.2). Un hecho a destacar es el referente a la relativa estabilidad macroeconmica que ha disfrutado la regin, lo que ha favorecido la atraccin de la inversin y el crecimiento econmico, hasta la llegada de la crisis financiera internacional y recesin global del 2008-2009. As, muchos pases de la regin redujeron sensiblemente sus niveles de inflacin en aos recientes. Bajas tasas de inters internacionales, as como precios internacionales moderados para el petrleo y otros productos esenciales -como alimentos- para muchos pases de la regin, son algunos de los factores externos que contribuyeron en dichos aos a bajas presiones inflacionarias. En ese sentido, es importante observar cmo las tasas de inflacin se incrementaron sensiblemente a partir del ao 2006 en numerosos pases de la regin, reflejando el impacto de la considerable alza de los precios internacio[7]


Cuadro N 2.2 Amrica Latina: Distribucin del valor agregado real por actividades econmicas, 2000-2008 (En porcentaje)Actividades econmicas Valor agregado (En millones de dlares constantes de 2000) 1.934.263,2 Total Sector terciario Servicios comunales, sociales y personales Establecimientos financieros, seguros, bienes inmuebles y servicios prestados a las empresas Comercio al por mayor y al por menor, restaurantes y hoteles Transportes, almacenamiento y comunicaciones Electricidad, gas y agua Sector secundario Industrias manufactureras Construccin Sector primario Agricultura, caza, silvicultura y pesca Explotacin de minas y canteras 2,3 24,5 18,6 5,9 10,6 5,6 5,0 2,3 23,8 18,1 5,7 10,8 5,8 5,0 2,3 23,3 17,8 5,5 10,9 6,0 4,9 2,4 23,2 17,8 5,4 11,1 6,1 5,0 2,4 23,6 18,1 5,5 10,8 5,9 4,9 2,3 23,5 17,9 5,6 10,6 5,8 4,8 2,3 23,7 17,8 5,9 10,3 5,7 4,6 2,3 23,7 17,7 6,0 10,0 5,7 4,3 2,3 23,3 17,4 5,9 9,8 5,6 4,2 2,3 23,6 17,9 5,7 10,5 5,8 4,7 8,2 8,4 8,5 8,6 8,7 8,9 9,0 9,3 9,5 8,8 15,3 15,1 14,7 14,7 15,0 15,1 15,3 15,5 15,5 15,1 100,0 65,0 21,3 17,9 1.943.103,4 100,0 65,4 21,4 18,2 1.942.414,8 100,0 65,8 21,8 18,5 1.985.801,9 100,0 65,8 21,7 18,4 2.100.676,4 100,0 65,6 21,3 18,2 2.202.711,0 100,0 65,9 21,2 18,4 2.329.324,7 100,0 66,1 20,9 18,6 2.458.019,5 100,0 66,4 20,5 18,8 2.556.922,0 100,0 66,8 20,5 19,0 2.161.470,8 100,0 65,8 21,2 18,4 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 a/ 2000-2008

a/ Cifras preliminares Fuentes: CEPAL CEPALSTAT Elaboracin propia

nales del petrleo y de los alimentos entre los aos 2006 y 2008, resultado de una combinacin de factores tales como creciente demanda mundial, el recorte de la oferta de estos productos esenciales, y presiones especulativas en los mercados mundiales de materias primas.

2.2. La apertura al mercado externoEn general, Amrica Latina ha experimentado en las ltimas dos dcadas un proceso de paulatina apertura comercial al mundo de la mano de las polticas econmicas ortodoxas propulsadas por el Consenso de Washington, las

cuales tenan como uno de sus ejes centrales la liberalizacin del comercio internacional. De esta forma, el volumen de las exportaciones de Latinoamrica en los aos 90 virtualmente se duplic con respecto a la dcada anterior (ver Cuadro N 2.4) en tanto que el volumen de importaciones ms que se duplic, alcanzando un acumulado de ms de US$ 2.5 trillones de dlares para finales de la dcada. A partir del ao 2000 este proceso de apertura y creciente intercambio comercial se intensific sensiblemente, as, llegndose a exportar e importar entre los aos 2000 y 2004 casi el mismo monto de lo que se comerci en toda la dcada de los 90.

Cuadro N 2.3 Amrica Latina: Exportaciones e importaciones de bienes y servicios, 1980-2008 (En millones de dlares del ao 2000)Exportaciones e Importaciones 1980-1989 1990-1999 2000-2004 2005 2006 2007 2008 Tasa de crecimiento 2000-2008 (En porcentaje) Exportaciones de bienes y servicios Bienes fob Servicios Importaciones de bienes y servicios Bienes fob Servicios Balance comercial 1/ 1.318.937,0 1.073.014,1 245.922,8 -1.057.992,3 -720.053,1 -337.939,3 134.823,2 2.606.653,4 2.231.831,0 374.822,7 -2.561.968,3 -2.027.488,1 -534.480,1 -170.787,0 2.185.656,9 1.926.613,6 259.043,5 -2.100.755,8 -1.781.029,7 -319.725,9 48.811,2 527.183,0 463.186,7 63.996,3 -507.058,2 -430.046,9 -77.011,3 55.706,0 564.845,7 494.913,7 69.931,9 -572.094,7 -487.054,7 -85.040,0 66.167,5 588.281,0 511.474,7 76.806,3 -643.341,6 -545.714,1 -97.627,4 37.249,2 597.043,5 513.751,4 83.292,1 - 700.901,9 -591.881,7 -109.020,3 10.264,6 4,8 4,5 6,7 6,5 6,5 6,3

Nota: exportaciones de bienes y servicio FOB 1/ considera el efecto de relacin de precios de intercambio de bienes y servicios Fuentes: CEPAL - CEPALSTAT

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Este favorable crecimiento, se explica en buena medida por la evolucin positiva de nuestros trminos de intercambio, con el reciente boom de los precios del petrleo y de los metales, lo que permiti que pases de la regin cuyas economas se basan en la extraccin y exportacin de materias primas, tales como Venezuela, Chile o Per, pudiesen acumular balances comerciales positivos. Asimismo, cabe mencionar que este intercambio comercial positivo y creciente de Amrica Latina tambin se sustenta en la expansin y diversificacin de los destinos para los productos de la regin, que ahora no solamente dependen de la demanda de nuestros socios comerciales tradicionales, como Estados Unidos y Europa, sino que ahora tambin cuentan con una creciente demanda proveniente del Asa, impulsada por las economas emergentes, tales como China e India. As, la balanza comercial regional ha sido positiva desde el ao 2000 a la fecha, lo que ha permitido a los pases latinoamericanos acumular reservas. Como resultado de la crisis financiera y econmica global, al primer trimestre del 2009 el volumen de exportaciones mundiales, haba cado en un 20% comparado con los niveles mximos registrados en el 2007 y 2008, retrocediendo a niveles cercanos a los registrados a inicios de la presente dcada. Debe tenerse en cuenta que paralelo a este proceso de contraccin de los volmenes comerciales, se ha dado una importante cada de los precios internacionales de las materias primas, deteriorndose significativamente los trminos de intercambio de los pases latinoamericanos. Al respecto, es importante indicar que la apuesta de diversos pases latinoamericanos por un desarrollo econmico basado en un modelo primario exportador -centrado en las industrias extractivas y la exportacin de materias primas- si bien gener significativos beneficios durante los pasados aos de auge, tambin se ha traducido en el exacerbamiento de debilidades estructurales y de la dependencia econmica.

2.3.

El financiamiento del estado latinoamericano

En aos recientes, la regin ha disfrutado de un relativo auge fiscal -comparado a pocas anteriores- mayormente por las mismas razones que explican el auge econmico: favorables condiciones externas que han estimulado el crecimiento del producto y de los ingresos de los ciudadanos y del Estado, en un marco de estabilidad macroeconmica. As, los niveles de tributacin en Amrica Latina evolucionaron favorablemente durante los 90, cuando, tras las severas crisis de los aos 80, un proceso de gradual recuperacin se inici, y, en particular, desde el ao 2000 hasta el presente, cuando el ritmo de crecimiento de los ingresos fiscales se aceler. De esta forma, en el ao 2006 las presin tributaria agregada en Latinoamrica lleg a 20.2% del Producto Bruto Interno. Es importante sealar que buena parte de este crecimiento se explica por una fuerte expansin de la recaudacin indirecta, vinculada a tributos que gravan el consumo (como por ejemplo, los impuestos a las ventas) antes que por tributos que gravan directamente los ingresos. Sin embargo, es innegable, que en el caso de algunos pases, el incremento de los ingresos tributarios tambin ha estado ligado a una mayor recaudacin del impuesto a la renta proveniente de determinados sectores productivos tales como los dedicados a la explotacin de recursos naturalesque han disfrutado de un enorme auge en estos aos.2 Finalmente, otros factores que tambin contribuyeron a este incremento de los ingresos fiscales, han sido -en el caso de algunos pases- el establecimiento de medidas dirigidas a expandir y fortalecer el sistema tributario, incluyendo la reduccin del nmero de exenciones, las mejoras en la administracin tributaria, y el aumento de la fiscalizacin. Aunque, como un todo, la regin ha visto expandir sus

Grfico No. 2.1 Amrica Latina: Ingresos tributarios totales como porcentaje del PBI, 1990-2006 (En porcentaje)21 20,2 20 19 18,2 18 17 16 15,2 15 14 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1990 2003 2004 2005 2006 15,7 16,0 16,2 16,6 16,8 17,4 16,9 17,1 16,4 17,5 17,8 17,7 18,7 19,6Nota: Cuando ha sido posible, los datos hacen referencia al gobierno general, si no, las estadsticas se restringen al gobierno central Fuente: OCDE - Perspectivas Econmicas para Amrica Latina 2009 Elaboracin: propia

2

Por citar algunos ejemplos, se puede mencionar a Chile y el Per (minerales) y Venezuela (petrleo).

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niveles de tributacin, tanto en trminos absolutos como en porcentaje del producto, la realidad es que el comportamiento de los ingresos tributarios por pases ha sido relativamente heterogneo. En general, esto se explica por las diferentes cargas impositivas y las diferentes polticas tributarias aplicadas en cada pas. As, mientras existen casos de pases donde un esfuerzo consciente y sostenido ha tenido lugar para incrementar los ingresos fiscales, en otros pases las polticas fiscales han sido mucho menos progresivas. Adicionalmente, otros factores que explicaran las diferencias relativas en los ingresos tributarios entre pases latinoamericanos, se relaciona en cmo dichos pases invierten su gasto pblico de manera diferente -en particular en su gasto social- reflejando las diferentes visiones, objetivos y fines que tienen cada pas en el marco de sus metas de desarrollo econmico y social, y en lnea con los compromisos aceptados a nivel internacional, como, por ejemplo, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En suma, existen pases en la regin que estn haciendo esfuerzos por mejorar la recaudacin tributaria, mientras que otros pases con ingresos impositivos altos han tratado de hacer que esta sea ms equitativa y eficaz (reduciendo las complejidades y corrigiendo las distorsiones) de modo que se incrementen las inversiones e impulse el crecimien-

to econmico, mientras que en el caso de otros pases, las polticas de Estado han estado marcadas por el desinters y la pasividad ante la reforma tributaria3. Ante estas diferencias, lgicamente no se puede esperar que todos los pases de Amrica Latina tengan niveles de ingresos tributarios similares y uniformes. Los pases que ms han incrementado sus ingresos tributarios respecto del PBI en lo que va de la presente dcada, fueron Argentina; que pas de un 19,7% promedio a inicios de los 90, a registrar 30,6% en el 2008; Brasil (de 24,3% a 35,5%), Bolivia (de 11,5% a 21,7%), Cuba (de 30,7% a 40,7%) y Nicaragua (de 10,9% a 17,6%). Del otro lado estn los pases cuyos ingresos tributarios no se han incrementado significativamente en los ltimos 18 aos o han tenido fluctuaciones, pero terminaron sin un cambio significativo. Estos pases son Venezuela, Panam y Honduras. Si bien muchos estados latinoamericanos han incrementado sus ingresos tributarios en los ltimos aos, existen tambin pases en los que tradicionalmente sus ingresos continan dependiendo, significativamente de ingresos no tributarios (principalmente, derechos y cnones que gravan la extraccin y exportacin de recursos naturales). Estos ingresos fluctuaron entre 15% y 40% del total de ingresos entre 1990-2006 en Amrica Latina. As, tambin sabemos que algunos pases que incremen-

Cuadro N 2.4 Amrica Latina: Ingresos tributarios en porcentajes del PBI, 1990-2008Pas Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela (Repblica Bolivariana de) Promedio 1990-1994 19,7 11,5 24,3 17,6 11,7 17,5 30,7 10,5 9,8 8,4 5,3 12,9 12,5 10,9 10,6 10,5 12,0 14,1 15,4 Promedio 1995-1999 20,6 17,1 27,5 18,5 15,0 18,4 34,4 10,6 10,4 10,4 7,6 13,4 11,1 13,6 10,5 12,7 13,7 11,5 15,0 13,9 21,5 18,0 30,4 18,9 14,9 18,9 37,2 13,3 10,2 11,5 7,9 13,7 11,5 14,5 9,6 12,0 12,2 12,6 16,1 12,9 20,9 17,0 31,3 19,4 16,5 19,9 36,0 14,2 10,5 11,1 7,4 13,6 12,2 12,7 8,8 12,0 12,4 14,0 16,7 11,4 19,9 17,3 31,9 19,3 16,4 20,1 36,6 14,9 11,2 12,2 8,2 13,3 12,6 13,5 8,6 11,2 12,1 13,8 16,8 10,6 23,4 17,2 31,4 18,6 16,6 20,2 36,6 13,6 11,5 11,9 8,8 13,8 12,1 15,2 8,7 11,3 12,8 12,1 17,8 11,3 26,4 19,0 32,2 18,2 17,3 20,1 35,6 14,4 11,5 11,8 8,9 14,5 10,9 15,8 8,5 12,9 13,1 12,9 17,7 12,7 26,8 20,5 33,3 19,5 17,7 20,6 41,1 14,4 12,5 11,5 9,7 14,5 10,7 16,7 8,7 13,0 13,6 14,6 17,9 15,3 27,4 19,8 33,6 19,4 18,3 21,1 44,7 ... 13,3 12,1 10,2 15,2 10,5 17,5 10,3 13,1 15,1 14,9 18,6 15,6 29,1 20,1 34,7 21,3 ... 22,5 44,0 ... 13,4 12,3 10,3 16,3 10,9 18,1 10,7 12,6 15,6 16,0 17,8 16,1 30,6 21,7 35,5 20,9 ... 23,1 40,7 ... 13,1 11,6 9,5 15,6 ... 17,6 10,6 13,7 15,6 15,0 17,3 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 a/

13,5

Nota 1: los ingresos tributarios de los pases que presentan ingresos tributarios del gobierno central incluyen contribuciones sociales Nota 2: Para El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana, Per, Uruguay, y Repblica Bolivariana de Venezuela se presentan los ingresos tributarios del Gobierno Central. Para todos los dems pases se presentan los ingresos tributarios del gobierno general. a/ premilinar Fuentes: CEPAL - CEPALSTAT Elaboracin: propia

3

Mxico (2007) y Brasil (2008) han emprendido reformas tributarias recientemente.

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Cuadro N 2.5 Amrica Latina: Ingresos tributarios totales por tipo de impuestos,promedio 2007 y 2008 (En porcentaje del PBI)Pases de Amrica Latina Total ingresos tributarios Ingresos tributarios directos Ingresos tributarios indirectos Otros impuestos Contribuciones sociales Total ingresos tributarios (incluye contribuciones sociales) Argentina Bolivia Brasil Chile Costa Rica Cuba Mxico 25,1 19,1 26,5 19,7 16,1 38,3 8,6 4,9 10,7 8,4 5,3 11,7 16,1 13,9 15,3 10,6 9,7 25,3 0,4 0,3 0,5 0,7 1,1 1,3 4,8 1,8 8,6 1,4 6,7 4,1 29,9 20,9 35,1 21,1 22,8 42,4

9,6

5,5

4,0

0,2

1,3

10,9

Fuentes: CEPAL - CEPALSTAT Elaboracin: propia Nota: las cifras del ao 2008 son preliminares. La informacin corresponde a los ingresos tributarios del gobierno general, para los dems pases de Amrcia Latina no estuvo disponible en CEPALSTAT.

taron sus ingresos fiscales fuertemente en el periodo 20002008 fueron a causa, primordialmente, del incremento de los ingresos provenientes de la explotacin de los recursos naturales. Estos pases fueron Bolivia, Ecuador, Mxico y Venezuela, donde dichos ingresos representan ms del 30% de los recursos fiscales, siendo importantes tambin en Argentina, Chile, Colombia, y Per, donde su participacin promedio en los ltimos tres aos ha fluctuado entre el 14% y el 18%. En relacin con lo anterior, considerando la estructura de los ingresos tributarios en una muestra de pases, encontramos que entre los aos 2007 y 2008, el promedio de ingresos respecto del PBI en Amrica Latina se mostr desigual y altamente dependiente de los impuestos indirectos, relacionados con las ventas y consumo de bienes y servicios. Esta recaudacin indirecta representa, aproximadamente, la mitad de los ingresos tributarios de los pases de Amrica Latina, los cuales fluctan entre 10% y 35% de su PBI. Esta alta dependencia de los impuestos indirectos significa, por un lado, que debido a la desaceleracin econmica, y la consiguiente cada del comercio y consumo de bienes y servicios, los ingresos fiscales estn siendo fuertemente afectados, profundizando los problemas de financiamiento de los pases de la regin. Por otro lado, cabe mencionar, que debido a la concentracin de la recaudacin sobre impuestos indirectos, se da en consecuencia, un comportamiento regresivo del sistema tributario4. Por lo anterior, se considera que un sistema tributario equitativo y balanceado, debera sustentarse primeramente en impuestos directos. Con respecto a la recaudacin por medio de impuestos directos, sobre la renta, puede decirse que uno de los factores que contribuye a su relativa debilidad y bajo volumen en algunos pases, sera la reducida base de contribuyentes, dada la alta concentracin de titu-

lares de rentas en los niveles de ingresos de renta baja, lo que trae como consecuencia una menor base tributaria y un menor rendimiento del impuesto. Pero adems, tambin hay que considerar, en relacin con lo anterior, la existencia, en muchos de nuestros pases, de numerosas perforaciones y distorsiones del sistema impositivo, permitiendo que sectores de altos ingresos disminuyan sensiblemente -o incluso eliminen totalmente- el pago de impuestos sobre sus rentas. En general, se puede concluir que la menor base tributaria directa trae como consecuencia que la mayora de los estados de Amrica Latina sustenten sus ingresos tributarios mediante impuestos al consumo -mas all de lo regresivos que estos puedan ser- siendo otras razones que explican esta preferencia: la facilidad relativa para recaudar estos impuestos indirectos, los menores requerimientos -en comparacin a los tributos directos- de monitoreo y fiscalizacin, y el que su base contribuyente sea ms amplia que la de otros tributos. Con respecto al financiamiento pblico en Amrica Latina, - aunque con diferencias de un pas a otro-, en muchos casos los Estados han reducido paulatinamente el uso de recursos externos para financiar la inversin pblica, el gasto corriente, y para responder ante eventualidades econmicas, polticas y sociales, en el periodo 2000-2008. Cabe indicar que en los ltimos aos algunos pases como Bolivia, Chile, Costa Rica, Per, entre otros, han disfrutado de supervit globales -en buena parte gracias al auge de los ingresos por materias primas- por lo que han dispuesto de estos ahorros, ya sea para financiar un mayor gasto pblico o reperfilar el stock de su deuda externa. As, existen pases que en lo que va del nuevo milenio han logrado reducir sus dficits globales y sus requerimientos de financiamiento, tales como Bolivia, Colombia y Uruguay. Asimismo, existen

4 En efecto, los impuestos indirectos, al gravar el consumo, se aplican indiscriminadamente y sin considerar cual es la real situacin econmica del contribuyente. Diferente es la aplicacin de los impuestos directos (como el impuesto a la renta), los cuales gravan los ingresos y/o utilidades, y, por lo tanto, efectivamente reflejan la riqueza del contribuyente, siendo que los que mayores rentas tienen, son los que mas tributan.

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pases que han logrado grandes supervit como Chile en el 2006; Per y Venezuela en el 2007. Sin embargo, tambin hay pases que han recurrido al financiamiento externo ms que al interno en estos aos. Tal es el caso de Bolivia, Repblica Dominicana, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Per y Uruguay, quienes recurrieron, en su momento, a financiarse va prstamos externos. Mientras que por otro lado, pases como Colombia, Costa Rica, Hait, Honduras y Venezuela, tuvieron que recurrir en mayor medida al financiamiento interno. En resumen, en Amrica Latina, en general, hubo un proceso de desendeudamiento durante la dcada, en particular del sector pblico, que, en comparacin con las crisis anteriores, 5dej a la regin en mejor situacin financiera. Lo anterior se reforz por el incremento de las reservas in-

da externa (tanto con acreedores oficiales y privados) se mantuvo relativamente constante, con ciertos picos, entre 1991 y 2004. En cuanto a la composicin de la deuda pblica externa, desde los aos ochenta hasta el ao 2004 se ha notado una reduccin drstica de los prstamos bancarios, mientras se mantiene un flujo constante de deuda contrada con los prestamistas bilaterales, en tanto que las deudas con instituciones multilaterales representan una fraccin significativa, y ,adems, se ha incrementado la deuda en bonos, fruto de una serie de reestructuraciones de deuda, las cuales han creado mercados emergentes de bonos en la regin6. As, en las economas emergentes de Amrica Latina, se encuentra una tendencia hacia la sustitucin de deuda externa por interna (llamada onshorization) y la sustitucin

Cuadro N 2.6 Amrica Latina: Razn deuda total a Producto Interno Bruto, 1990-2004Pas Promedio Nicaragua Chile Venezuela Per Panam Ecuador Honduras Guatemala El Salvador Brasil Paraguay Colombia Uruguay Argentina Bolivia Costa Rica Mxico Media 0,74 3,38 0,38 0,45 0,70 0,84 0,79 1,00 0,23 0,48 0,66 0,32 0,41 0,59 0,60 0,72 0,59 0,43 Mxima 1,23 6,85 0,69 0,64 1,07 1,27 1,18 1,29 0,42 0,60 0,89 0,52 0,66 1,24 1,43 0,80 0,83 0,57 Mnima 0,48 1,76 0,21 0,27 0,48 0,65 0,49 0,79 0,17 0,34 0,37 0,20 0,26 0,36 0,29 0,64 0,54 0,31 Desviacin estndar 0,27 1,93 0,15 0,13 0,19 0,21 0,22 0,19 0,07 0,08 0,17 0,10 0,14 0,31 0,40 0,05 0,08 0,09 Coeficiente de variacin 0,31 0,57 0,39 0,30 0,27 0,25 0,28 0,19 0,30 0,17 0,27 0,32 0,35 0,52 0,68 0,07 0,13 0,20 Mnima en el ao 2004 2004 2000 1997 1998 2004 2001 1998 1999 1995 1997 1994 1996 1994 1997 1993 1994 2000-2004/ 1991-1995 1,11 0,38 0,63 0,63 0,65 0,68 0,69 0,69 0,75 0,76 1,37 1,68 2,03 2,30 2,79 0,95 0,97 0,99 Sin tendencia definida Razn deuda/PBI CRECIENTE Razn deuda/PBI DECRECIENTE Observacin

Fuente: BID - IPES, Vivir con Deuda, 2007. Captulo 2 Elaboracin: propia

ternacionales, lo que redujo el riesgo de eventuales dificultades de liquidez. Entre los aos 1990 y 2004 en Amrica Latina, nueve pases han mostrado una tendencia decreciente en su ratio deuda-PBI, mientras que otros cinco muestran una tendencia a incrementar dicho ratio, y otros tres no han mostrado un comportamiento particularmente voltil o definido con respecto a la razn deuda-PBI. Respecto de la composicin de la deuda pblica total en la regin, esta vari considerablemente, principalmente debido al incremento de la deuda interna, ya que la deu5 6

de deuda denominada en moneda extranjera por deuda en moneda nacional (llamada desdolarizacin). Sin embargo, este fenmeno, que a primera vista parece ventajoso, presenta una serie de problemas y cuestionamientos: En primer lugar, una gran fraccin de la deuda interna emitida en moneda local tiende a ser de corto plazo o est indexada a tasas de corto plazo. En el ao 2003 tan solo el 15% de la deuda pblica interna total era tasa fija, a largo plazo y estaba en moneda nacional, lo que sigue siendo un problema por resolver, ya que muchos pases de la regin no pueden endeudarse en su propia moneda.

Crisis mexicana de 1994, la crisis asitica de 1997, la crisis brasilea del 1998, entre otras. En este anlisis solo se ha incluido a Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Panam, Per, Uruguay y Venezuela.

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Esto se relaciona con el llamado el pecado original nacional7 referente al endeudamiento pblico nicamente en moneda extranjera, dado que en los aos 1990 y principios de 2000 casi toda la deuda pblica latinoamericana emitida en el exterior se daba en moneda extranjera, es decir tena un alto pecado original. De cualquier forma, algunos pases como Colombia y Uruguay (2004), Brasil (2005) y Per (2007) lograron colocar bonos en su propia moneda cuyos vencimientos estuvieron entre los 6 a 30 aos. Por otro lado, en relacin con la reestructuracin de la composicin de la deuda pblica, y el reemplazo de la deuda externa por deuda interna, existen cuestiones sobre la transparencia y legitimidad de dicho proceso de reemplazo. En ese sentido, la experiencia de algunos pases de la regin -como el Per- ha sido la cancelacin anticipada de porciones sustanciales de deuda externa usando recursos de deuda emitida en el mercado domstico. Sin embargo, esta cancelacin anticipada ha significado soslayar e ignorar reclamos de larga data con respecto a la legitimidad y legalidad de la deuda original. Considerando lo anterior, es lgico preguntar; qu les espera a los pases de la regin en la presente situacin de recesin global? Cmo serian en este contexto sus posibilidades de financiamiento? Un primer factor a considerar, es que sus ingresos fiscales regulares van a sufrir de una contraccin en el corto y mediano plazo, por lo que el volumen de los dficits fiscales y las necesidades de financiamiento se van a expandir en la regin. Pero adems, hay que considerar que en el presente escenario de recesin global y crisis de los mercados financieros internacionales, el acceso al crdito para los pases en desarrollo se ha contrado y encarecido sustancialmente. Con tasas de inters mas elevadas, en muchos casos nuestros pases vern crecer progresivamente la carga de su deuda como sucedi en el pasado. En ese sentido, si bien las instituciones multilaterales -como el FMI- han visto incrementarse nominalmente el volumen de sus recursos para crditos, ello no significa necesariamente que nuestros pases obtendrn automticamente mayores crditos multilaterales, los cuales adems -segn sugiere la experiencia de dcadas pasadas- estaran sujetos a onerosas condiciones y requerimientos.

tributario transparente y progresivo, y el disfrute garantizado de los derechos ciudadanos, son seales de un contrato social sano, lo que en los pases latinoamericanos es muy importante para la consolidacin de sus democracias. En general, hay que decir que la calidad de los bienes pblicos esenciales como la salud y la educacin en Latinoamrica no estn respondiendo a las necesidades de desarrollo de nuestros pueblos, lo que no ayuda a los ciudadanos a comprometerse con el Estado. En ese sentido, los problemas e insuficiencias del gasto publico en reas crticas como salud y educacin merecen especial anlisis.

El caso de la EducacinEl estudio de la OCDE para Amrica Latina del ao 2009 concluye que el principal desafo de Amrica Latina en el campo educativo es la mejora de la calidad de dicha educacin, medida a travs del aprendizaje y de las habilidades cognitivas del alumno. Asimismo, resulta imperativo incrementar las tasas de asistencia y finalizacin de la escolaridad, ms all de la educacin primaria universal. En los aos setenta, la inversin promedio en educacin en Amrica Latina bordeaba el 3,4% del producto, y este ratio se ha ido incrementando con el transcurrir del tiempo hasta alcanzar 4,3% en el periodo 2001-2007. Sin embargo, este avance en el gasto en educacin como porcentaje del PBI, se ha dado de forma muy irregular al interior de la regin. As, un grupo de diez pases invierten entre 4% y 6% de su PBI en educacin, mientras que otro grupo de pases apenas gast entre 1% y 3% en promedio entre los aos 2001-2007. Los pases que menos invirtieron en el nuevo milenio en educacin respecto a su PBI fueron Ecuador (que registro el mnimo absoluto con un 1% del PBI en promedio), Repblica Dominicana, Uruguay, El Salvador y Per. Por otro lado, en cuanto al gasto en educacin respecto al gasto total, hay que sealar que nuevamente existen diferencias significativas en la prioridad que se da a la educacin dentro del presupuesto pblico, ya que mientras hay pases que dedican entre 15% y 24% de su gasto publico total al rubro de educacin, otros apenas dedicaron entre 8% y 15% en el periodo 2001 - 2007. En todo caso, las evaluaciones internacionales, como las pruebas PISA, indican que la regin aun tiene un largo camino que recorrer antes de que se pueda decir que, efectivamente, en todos nuestros pases existe un acceso irrestricto y suficiente a educacin de calidad.

2.4.

El gasto social y los niveles de vida

Los Estados, generalmente se asume, recaudan e imponen una serie de impuestos, realizan gastos y gestionan la deuda pblica como la forma de maximizar el bienestar de los ciudadanos. La utilizacin eficiente y eficaz de los instrumentos fiscales con que cuenta el Estado y el resultado final de su administracin expresan cmo est establecido el contrato social firmado entre el gobierno y sus ciudadanos; qu tan transparente, equitativo e inclusivo es dicho contrato. As, la provisin pblica de bienes y servicios de razonable calidad y cantidad y una buena cobertura; un sistema7 Hausmann y Panizza (2003)

El caso de la SaludEn el caso de Amrica Latina, hay que indicar que a pesar de las diversas crisis econmicas y fiscales de los ltimos aos, el gasto en salud ha ido incrementndose si bien muy ligeramente- entre 1970 y el 2007, a diferencia del gasto en educacin. En general, en los inicios de los aos setenta el gasto en salud como porcentaje del PBI representaba apenas el 1.3% del PBI en promedio, mientras que represent 3,2% entre los aos 2001-2007. Sin embargo nuevamente

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Cuadro N 2.7 Amrica Latina: Gasto pblico en educacin respecto al Productos Nacional Bruto, 1970-2007 (En porcentaje)Pas Promedio Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela (Repblica Bolivariana de) 4,3 5,3 4,3 5,0 ... ... ... ... ... ... ... ... 3,7 3,7 3,7 3,4 3,0 4,6 2,1 6,1 5,0 3,7 3,0 1,8 3,4 2,9 2,4 5,4 1,9 3,3 2,9 3,9 3,1 3,8 5,0 2,8 6,3 6,4 4,6 3,7 1,8 1,3 3,8 4,5 5,4 4,7 1,7 3,0 2,1 2,6 2,3 4,5 3,3 2,7 4,6 6,7 3,2 2,1 1,8 1,7 4,6 3,4 4,8 5,0 1,1 2,9 1,3 3,2 4,5 3,4 2,9 3,4 4,3 7,9 3,0 1,9 1,5 1,4 3,8 4,6 3,9 5,1 2,7 3,0 1,8 2,7 4,9 ... 3,4 4,4 5,4 6,7 3,5 2,3 1,7 ... ... ... 3,6 5,3 3,9 2,9 2,0 3,3 5,8 4,0 4,0 4,5 5,5 7,7 2,0 2,4 ... ... ... 4,5 4,0 5,1 5,1 3,4 ... 2,8 5,6 4,1 4,1 4,3 4,8 ... 1,5 2,6 ... ... ... 5,0 4,1 5,3 5,3 ... 2,4 2,8 6,1 4,0 ... 4,6 4,9 ... 1,0 2,6 ... ... ... 5,3 ... 4,6 5,0 3,0 2,4 3,2 6,4 3,9 4,4 5,3 5,3 ... ... 2,9 ... ... ... 5,4 3,3 4,5 4,8 3,1 2,4 2,6 6,6 ... 4,3 5,4 5,3 ... ... 2,8 ... ... ... 5,9 3,3 4,7 4,7 2,9 2,5 2,3 ... 4,1 3,9 5,1 5,1 ... ... ... ... ... ... 5,5 ... 4,1 4,1 3,0 ... 2,7 ... 4,7 3,7 5,0 ... ... ... 2,8 ... ... ... 5,6 ... ... ... 2,9 ... 2,9 ... 5,2 3,6 4,9 4,9 9,3 ... 3,1 3,0 ... ... 5,6 ... ... ... 2,8 ... 3,0 ... ... 3,8 5,1 4,9 13,6 ... 3,1 3,1 ... ... ... ... ... ... 2,7 2,6 ... 6,4 4,4 4,0 5,1 5,1 11,5 1,0 2,9 3,1 . 5,6 3,3 4,5 4,7 2,9 2,5 2,8 Promedio 1970-1975 3,4 1,7 Promedio 1980-1985 3,7 2,1 Promedio 1986-1990 3,2 1,3 Promedio 1991-1995 3,5 3,4 3,8 3,5 4,4 4,6 4,0 4,7 4,0 5,0 4,2 4,3 4,2 3,8 4,2 4,0 3,9 ... 4,5 4,6 4,7 ... 1996 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Prom. 2001-2007 4,3 4,3

Fuente: CEPAL - CEPALSTAT Elaboracin: propia

Cuadro N 2.8 Amrica Latina: Gasto pblico en educacin respecto al Productos Nacional Bruto, 1970-2007 (En porcentaje)Pas Promedio Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela (Repblica Bolivariana de) 1,5 1,6 1,5 1,7 1,4 1,2 1,5 1,7 1,5 1,6 ... ... ... 1,6 0,9 1,7 2,6 2,2 1,1 1,2 1,4 1,1 1,4 0,4 0,9 1,8 1,2 0,9 1,7 1,0 1,2 1,3 2,1 3,5 2,3 1,6 1,4 0,9 1,9 0,5 1,9 1,6 0,6 1,0 1,9 1,0 0,6 1,7 3,0 1,2 5,6 3,6 1,9 1,4 1,0 2,2 0,3 4,6 1,7 0,7 0,9 1,4 0,9 0,4 2,8 2,1 1,2 6,2 4,6 1,3 1,1 0,9 1,4 2,5 2,8 4,8 5,5 0,3 1,0 1,4 1,6 1,6 2,8 2,4 2,6 7,4 5,9 1,7 1,1 0,9 2,6 3,3 4,4 2,0 1,1 1,0 1,1 3,4 1,9 3,1 2,7 3,5 6,5 5,6 1,0 6,2 2,1 2,5 4,2 2,4 2,7 1,2 1,6 3,5 1,3 3,1 3,0 2,3 6,0 5,7 ... 3,6 5,4 ... ... 2,7 3,6 3,3 2,9 1,2 ... 3,0 1,5 3,3 3,0 2,4 6,0 5,7 ... 3,6 5,2 ... 2,5 2,7 3,1 3,4 2,6 1,3 2,1 3,9 1,6 3,2 3,0 2,5 6,1 5,6 2,2 3,5 5,4 ... ... 2,8 3,5 2,9 2,2 1,2 2,0 3,6 1,4 3,2 2,8 2,8 6,0 5,5 ... 3,5 5,2 ... ... 3,0 3,2 3,8 2,3 1,2 1,5 3,3 ... 3,1 2,8 3,2 5,9 7,4 ... 3,7 5,1 ... ... 3,0 3,4 2,8 2,6 1,5 1,7 3,4 ... ... 2,8 3,4 6,0 7,1 ... 4,1 ... ... ... 2,9 3,4 3,2 3,0 1,1 1,9 3,8 ... ... ... ... 6,0 9,9 ... 4,1 ... ... ... 3,1 3,7 3,5 ... 1,0 2,1 ... 1,4 3,2 2,9 2,8 6,0 6,7 2,2 3,7 5,3 2,5 2,9 3,4 3,3 2,6 1,2 1,9 3,5 1970-1975 1,3 0,4 1976-1980 1,5 0,8 1981-1985 1,9 1,5 1986-1990 2,4 4,5 1991-1995 2,7 4,6 1996-2000 3,1 4,4 2001 2002 2003 2004 2005 2006 3,4 5,1 3,2 4,5 3,2 4,3 3,2 4,4 3,6 4,5 3,6 4,6 2007 2001-2007 4,2 ... 3,2 4,6

Fuente: CEPAL - CEPALSTAT Elaboracin: propia

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existen marcadas disparidades dentro de la regin, puesto que existen pases que para el periodo 2001-2007, invirtieron en salud a un nivel muy por encima del promedio, tales como Cuba (6,7%), Costa Rica (6,0%), Guatemala (5,3%), Argentina (4,6%), entre otros. As tambin, existen pases que invirtieron muy por debajo del promedio, tales como Per (1,2%), Bolivia (1,4%), Venezuela (1,6%), Repblica Dominicana (1,9%), entre otros. Sin embargo, ms all de lo que pudiera sugerir este avance regional en los niveles de gasto, indicadores como la tasa de mortalidad materna (164 mujeres fallecidas por cada cien mil nacidos vivos, existiendo pases en donde este indicador llega a 670 mujeres), reflejan la crtica situacin de los sistemas de salud pblica. Similarmente, la tasa de mortalidad infantil latinoamericana esta en alrededor de 27 por cada mil nacidos vivos, aunque este indicador llega hasta los 80 nios fallecidos por cada mil nacidos vivos en Hait. Estas y otras deficiencias, plantean grandes retos para los pases de Amrica Latina que an mantienen niveles de pobreza altos (34,1% promedio en el ao 2007), que si bien se han reducido desde niveles de 50% aproximadamente en el ao 1990, an son significativos. En ese sentido, la pobreza rural sigue siendo un gran desafo dado que ms de la mitad de la poblacin rural de Amrica Latina se mantiene pobre an (52,1% en el 2007), con pases en los cuales las tasas de pobreza rural promedio oscila entre el 70% y 80% para los aos 2001 y 2007, en pases como Bolivia, Honduras, Nicaragua y Per. En relacin con lo anterior, una serie de lgicas cuestiones surge: Qu puede suceder con el gasto pblico ante la reciente situacin de crisis econmica global? Y cules podran ser las consecuencias en el mediano plazo de lo anterior? El riesgo de una reduccin importante del gasto pblico en rubros sociales en respuesta a restricciones fiscales es muy alto, mas all de las promesas y compromisos que los gobiernos puedan hacer, considerando los antecedentes en episodios previos de crisis econmica y fiscal, donde el ajuste presupuestal a quienes ms afect fue a los sectores ms necesitados. As, hay la posibilidad de que los avances -mas all de su insuficiencia- tan trabajosamente logrados en el campo de la reduccin de la pobreza, expansin de la cobertura educativa y mejora de los niveles de salud publica, se paralicen -o peor an- reviertan, en lo que seria equivalente a una nueva dcada perdida en el campo social.

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3. Estudio de casosn el presente captulo, analizaremos los estudios de caso de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador, Nicaragua y Per8. El contenido de cada estudio de caso se encuentra organizado de acuerdo al objetivo planteado en la realizacin del estudio y que parte por conocer los sistemas administrativos tributarios, las reformas que los pases han venido implementando a lo largo de estos ltimos aos, as como su influencia en los procesos de recaudacin y redistribucin de riqueza en los diversos sectores y estratos sociales. Aplicacin de polticas econmicas en cada pas ante cada escenario poltico, econmico o social en el corto y largo plazo. Sistema fiscal de cada pas; cules han sido los rasgos caractersticos en cada pas y qu factores han influido para que estas se apliquen. Influencia de las instituciones financieras internacionales en el diseo de polticas y su rol en la arquitectura financiera internacional, nacional y local.

E

3.1. ArgentinaJorge Gaggero y Rodrigo Lpez

Diagnstico de la economaLos historiadores han coincidido en clasificar tres momentos importantes en el desenvolvimiento econmico de la economa argentina en funcin de los principales modos de acumulacin: el agro exportador, 1880-1930; la industria8

lizacin sustitutiva de importaciones (ISI) 1930-1976; y la hegemona financiera 1976-2001. La forma en que se desarroll la industria en la Argentina fue a travs de la produccin de bienes finales que antes se importaban, y por distintos motivos debieron ser reemplazados por produccin nacional. El pas contaba con un sector agropecuario ms productivo en trminos relativos que el industrial, el cual no poda competir con sus exportaciones en el mercado internacional. Luego de varias dcadas, y a pesar que durante esta ltima etapa (1966-1976) el desempeo en trminos de crecimiento sostenido haba sido -por fin- notable, el modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI) fue abandonado por el gobierno militar que toma el poder en 1976, sancionando una Ley de Entidades Financieras que transformaran radicalmente la estructura econmica del pas. La liberalizacin de las tasa de inters y la mayor permisividad para la apertura de entidades financieras alentaron las actividades especulativas por sobre las productivas. Durante esos aos se produce un importante afluente de capitales del exterior, proveniente del reciclaje de los petrodlares de los bancos de Europa y los Estados Unidos que ingresan como deuda externa. Ello dio lugar a que actores econmicos de gran porte, con capacidad de endeudarse en el extranjero a tasas menores que las locales pudieran tomar esos prstamos, depositarlos en el mercado local y sacar un cuantioso beneficio por el diferencial de tasas. Dicho proceso fue calificado como de valorizacin financiera y est estrechamente relacionado con la fuga de capitales.

Los estudios han sido coordinados por Federico Arenoso (Poder Ciudadano - Argentina), Juan Luis Espada (CEDLA - Bolivia), Rodrigo vila (Auditora Ciudadana de la Deuda - Brasil), Liubka Buitrago (CIASE - Colombia), Hugo Arias (Jubileo 2000 Guayaquil - Ecuador), Nelson Fuentes (FUNDE - El Salvador), Julia Gmez/Adolfo Acevedo (Coordinadora Civil - Nicaragua) y Carlos Bedoya/Armando Mendoza (Jubileo Per -Per), representantes de organizaciones de LATINDADD (miembro de Tax Justice Network).

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Luego del fin del gobierno militar, la dcada del ochenta estuvo signada por la deuda externa contrada en el perodo anterior, dejando a Amrica Latina atrapada en una situacin de estancamiento debiendo afrontar compromisos externos, en lo que se conoce como la dcada perdida. Argentina no es la excepcin, y tiene que cargar con una pesada deuda externa que fue estatizada al final del gobierno de facto a travs de mecanismos como los seguros de cambio, pasando de 7.000 millones de dlares a 45.000 millones de dlares en apenas siete aos. Luego vendra la aplicacin de las polticas del Consenso de Washington agravada por una convertibilidad con tipo de cambio fijo a paridad de uno a uno, provocando un aumento de la tasa de desocupacin que sera una de las caractersticas de la dcada. Luego de la crisis poltico social que atravesara la Argentina en 2001-2002, devino un perodo de recuperacin, caracterizado, entre otras cosas, por: un crecimiento del producto a tasas elevadas y sostenidas (tasas de 8% y 9% durante ms de un lustro); la inversin alcanza sus niveles histricos ms elevados de la dcada del noventa, en torno

blacin (la pobreza haba alcanzado en 2002 al 54% de la poblacin); y el control de la inflacin en niveles atendibles al grado de transformaciones llevadas a cabo. El sustento del modelo se bas en un tipo de cambio alto que permiti aumentar las exportaciones as como generar una suerte de proteccin a la industria nacional al encarecer las importaciones. El modelo presentado comienza a tener repercusiones muy tempranas de la crisis internacional iniciada en el tercer trimestre de 2007. La turbulencia financiera desat pnico en los inversores, quienes sintieron la necesidad de buscar seguridad en otros activos, ya sea financieros con menos exposicin o activos fsicos. La economa cierra el 2008 con un alto crecimiento, en medio de una fuga de capitales estimada en 23.000 millones de dlares en los dos aos. De todos modos el BCRA contina con un volumen de reservas cercano a los 46.000 millones de dlares, y aplica una poltica de depreciacin del tipo de cambio de manera gradual. En 2009 el efecto de la crisis se hace sentir en las cuentas externas. El comercio mundial se contrae, y la Argentina

Grfico 1 PBI 1993-2008 en millones de pesos a precios de 1993400.000

350.000

300.000

250.000

200.000 150.000 1993 1994 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fuente: Indec Cuentas Nacionales.

al 19% del PIB; una reduccin significativa de la desocupacin cuya tasa de desocupacin abierta haba ascendido en a 27% en 2002, bajando en pocos aos a un dgito; una situacin indita en la economa argentina como ser la persistencia de supervit en la balanza comercial y en las cuentas pblicas; una reduccin del endeudamiento como porcentaje del PBI gracias a la reestructuracin de la deuda ms grande hecha por cualquier pas en la historia (quita del 75%) y la poltica de desendeudamiento que implic el pago anticipado de 9.500 millones de dlares al FMI y la cautela en la toma de nuevos prstamos; una acumulacin de reservas que se mantiene cercana a los 46.000 millones de dlares; una mejora en las condiciones de vida de la po-

ve caer sus niveles de exportaciones e importaciones, pero aun conservando el supervit comercial debido a la mayor cada de las importaciones, producto de la fuerte desaceleracin de la economa. Primero se contrae la construccin y luego la industria manufacturera. El gobierno despliega una serie de polticas contra cclicas, de escaso impacto, como ciertos subsidios a la compra de electrodomsticos. Finalmente, la medida ms importante vino a ser la renacionalizacin del sistema de Jubilaciones y Pensiones . Ello permiti que el Estado intervenga sobre la seguridad de los fondos expuestos ante la crisis financiera internacional, as como dot de recursos frescos al fisco para realizar polticas contra cclicas de mayor enver[ 17 ]


gadura. Entre ellas una medida significativa por su incidencia en el consumo y la mayor equidad es la universalizacin de la asignacin por hijo.

Estructura y funcionamiento actual del sistema fiscalLas altas tasas de crecimiento del producto y supervit fiscal y externo, que dieron lugar a la excepcional recaudacin tributaria que desde 2003 ha permitido al gobierno desplegar polticas de incremento en el gasto social y la inversin pblica, junto con una poltica de desendeudamiento externo. El desempeo de la recaudacin ha llevado a una presin tributaria consolidada superior cercana al 30% del PIB. Estos resultados exitosos ameritan una reflexin, acerca de sus fortalezas, debilidades y potencialidades.

ante la crisis de 2001. El impuesto a las transferencias de dbitos y crditos bancarios pas a tener un lugar no despreciable gracias al crecimiento del nivel de actividad y la recuperacin de la bancarizacin luego de la crisis. Por su parte las retenciones a las exportaciones ganaron terreno al sostenerse una poltica de tipo de cambio favorable a la exportacin, la cual sera aprovechada principalmente por ciertos commodities entre los que se destaca la soja. Como puede verse en los grficos 3, la comparacin de las estructuras tributarias de los aos 1997 y 2007 muestran una clara diferencia, aunque aun se conserva una preponderancia de los impuestos indirectos por sobre los directos. Entre los impuestos indirectos sigue primando el IVA, y entre los directos el impuesto a las ganancias, cimentado sobre las sociedades, ms que sobre las personas fsicas.

Impuestos directos

Presin tributariaLuego de la crisis de 2001 la financiacin del Estado Argentino ha recuperado una senda estable, fundada en recursos genuinos como es la tributacin. El sistema impositivo demostr capacidad de aumentar la recaudacin compatible con una poltica de desendeudamiento externo y nueva participacin del Estado en materia econmica y social. El grfico 2 muestra con claridad un cambio en la tendencia en la presin tributaria, la cual describe desde 2003 un crecimiento vertiginoso y continuo, que no se ve menguada ante los aos de la crisis 2007 y 2008.

Sobre el ingreso, las utilidades y las ganancias de capital En la Argentina tiene preponderancia la imposicin sobre Sociedades ms que sobre las personas fsicas o jurdicas. Por Sociedades se recauda aproximadamente entre 5 y 6 veces lo recaudado por Personas. Las alcuotas para Personas van de 9% a 35% sobre la ganancia neta, partiendo de un rango de $10.000. El impuesto contiene las habituales exenciones como ser instituciones religiosas, entidades de beneficio pblico, remuneraciones obtenidas por diplomticos de pases extranjeros, derechos de autor hasta determinado monto, etc. Pero cuenta con otras exenciones inequitativas que eximen del pago las rentas y resultados derivados de ttulos pblicos y obligaciones negociables, los intereses por depsitos efectuados en instituciones sujetas al rgimen legal de las entidades financieras por personas fsicas residentes, sucesiones indivisas y por beneficiarios del exterior -en la medida que no se considere que existen transferencias de ingresos a Fiscos Extranjeros- y las rentas por venta de acciones con cotizacin obtenidos por personas fsicas del pas o del exterior.

Estructura tributariaLa estructura tributaria descansa en dos principales impuestos: el Impuesto a la Ganancia y el Impuesto al Valor Agregado (IVA). En la nueva etapa iniciada en 2003 no ha habido una reforma tributaria, sino ms bien el sistema tendi a apoyarse en tributos originados de emergencia

33,00 30,00 27,00 24,00 21,00 18,00 15,00 12,00 1991Fuente: AFIP

Grfico 2 Presin tributaria neta 1991-2008

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

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Grfico 3 Estructura Tributaria 1997Sobre el comercio y las transacciones internacionales 6% Sobre el ingreso, las utilidades y las ganancias de capital 16% Sobre la propiedad 1%

Estructura Tributaria 2007Sobre la propiedad 9%

Contribuciones Sociales 22%

Contribuciones Sociales 18%

Sobre el ingreso, las utilidades y las ganancias de capital 16%

Otros 1% Otros 0% Sobre el comercio y las transacciones internacionales 14% Internos sobre bienes y servicios 36%

Internos sobre bienes y servicios 54%

Fuente: elaboracin propia en base a AFIP.

Sobre la propiedad Dicho grupo de impuestos grava la posesin de bienes personales al 31 de diciembre de cada ao. La participacin en la estructura es marginal. Aunque en los ltimos aos fue aumentando en el rubro Transferencias gracias al impuesto al cheque. Impuesto a la transferencia de bienes entre personas fsicas Transferencia a ttulo oneroso de inmuebles ubicados en el pas. Se considera transferencia todo acto de disposicin por el que se trasmite el dominio, excepto la expropiacin. La alcuota es del 15 sobre el valor atribuible a la transferencia. Impuesto sobre crditos y dbitos de cuentas bancarias Conocido como impuesto al cheque grava la entrada y salida del dinero de las cuentas corrientes. Cuenta con algunas exenciones como ser los crditos en caja de ahorro o cuentas corrientes bancarias hasta la suma acreditada en concepto de sueldos del personal en relacin de dependencia o de jubilaciones y pensiones, y los dbitos en dichas cuentas hasta el mismo importe. La alcuota es de 6 por mil para crdito y 6 por mil para dbito, pero cuenta con una variedad de alcuotas reducidas.

duccin y distribucin e impone en forma generalizada a las prestaciones de servicios con una alcuota general de 21%. Su base imponible y alcuota fueron aumentando durante la dcada del noventa. Actualmente consta de algunas Exenciones, entre ellas las exportaciones, permitindose el recupero del impuesto abonado en la adquisicin de bienes y servicios destinados a las mismas. Impuestos internos Se trata de un impuesto al consumo especfico de tasas proporcionales que tiene efectos cascada. Los principales rubros gravados son tabacos; bebidas alcohlicas; cervezas; bebidas alcohlicas, jarabes, extractos y concentrados; automotores y motores gasoleros; seguros; champaas; objetos suntuarios; telefona celular y satelital; vehculos automviles y motores, embarcaciones y aeronaves de recreo o deportes; productos electrnicos. Impuestos a la Energa Elctrica. Impuesto monofsico sobre la compra o importacin de energa elctrica en bloque realizada por grandes usuarios o distribuidores. Es un impuesto fijo por unidad de medida El valor es de 0,0054686 $/KWh. Sobre el comercio y las transacciones internacionales Derechos de Importacin: gravan la importacin de mercancas para consumo. Se aplican derechos ad-valorem sobre el valor en aduana o, en su caso, sobre precios oficiales CIF si estos fueren superiores. En parte la lista permite al[ 19 ]

Impuestos Internos sobre bienes y serviciosImpuesto al Valor Agregado (IVA) El gravamen recae en todas las fases de los ciclos de pro-


Otros impuestos especficosFondo Empresa Servicios Pblicos sociedad del Estado Provincia de Santa Cruz. Impuesto adicional de emergencia a cigarrillos Recae sobre consumidores finales, y los prestadores del servicio pblico de energa elctrica actan como agentes de percepcin. Su alcuota es del 6 por mil. Impuesto adicional aplicado sobre el precio final de venta de cada paquete de cigarrillos vendido en el territorio nacional. El monto del gravamen no forma parte de la base de clculo del impuesto Interno, del impuesto al Valor Agregado ni de los importes correspondientes al Fondo Nacional del Tabaco. Su alcuota es del 7%. Fondo especial del tabaco Impuesto a la entrada de espectculos cinematogrficos Impuesto a los videogramas gravados. Impuesto a los servicios deradiodifusin Impuesto sobre el Gasoil y el gas licuado para uso automotor El Fondo se integra con un impuesto del 7% del precio total de venta al pblico de cada paquete de cigarrillo y un adicional del 1% del precio de venta al pblico de los cigarrillos. Su alcuota es de 10% sobre le valor de la entrada. Su alcuota es del 10%. Los titulares de servicios de radiodifusin deben tributar un gravamen proporcional al monto de su facturacin bruta. El impuesto se calcular aplicando la alcuota del 5% cuando se trate de nafta sin plomo hasta 92 RON, nafta sin plomo de ms de 92 RON, nafta con plomo hasta 92 RON y nafta con plomo de ms de 92 RON, y del 9% en el caso de gas natural distribuido por redes destinado a gas natural comprimido.

DESCRIPCIN AGRICOLAS Y DERIVADOS Trigo duro, excluido para siembra Trigo, los dems. Excluido para siembra Maz los dems. En grano. Maz, los dems. Excluidos los granos Harina de trigo Habas de soja, excluido para siembra Semilla de girasol, excluido para siembra Harina de habas de soja Aceite de soja en bruto Aceite de soja refinado, envasado Aceite de soja refinado, a granel Aceite de soja, los dems Aceite de girasol envasado Aceite de girasol o crtamo refinado, los dems Mezclas de aceites refinados, envasados Mezclas, preparaciones alimenticias y dems productos que contuvieren aceite de soja Mezclas y pastas para la preparacin de productos de panadera, pastelera galletera

DERECHOS DE EXPORTACIN en % 23 23 20 20 13 35 32 32 32 32 32 32 30 30 32 20 5 5 32 32 30 30

gobierno desarrollar polticas de proteccin y fomento a la industria nacional. Derechos de Exportacin: el derecho de exportacin grava la exportacin para consumo. Las alcuotas para los principales productos se indican a continuacin: Tasa estadstica e impuesto a los pasajes areos al exterior: la categora cierra con otros tributos como la tasa de estadstica que grava las importaciones de productos no originarios del MERCOSUR (excluidos los bienes de capital, informtica y telecomunicaciones, los combustibles y otros bienes de menor significacin) con una alcuota del 0,5% sobre el valor en aduana de la mercadera; y el impuesto a los pasajes areos al exterior con una alcuota del 5%. Sobre la seguridad social Contribuyen el empleado con sus aportes y el empleador con las Contribuciones Patronales. Los empleadores gozan de un beneficio, consistente en que durante los primeros 12 meses de iniciada una contratacin laboral slo se ingresar el 50% delas citadas Contribuciones, y por los segundos 12 meses se pagar el 75% de las mismas, siempre que, no se disminuya la plantilla total de trabajadores hasta 2 aos despus de la finalizacin del rgimen (24-12-2011). Autnomos: en este rgimen aportan aquellas personas que desarrollan una actividad en forma independiente. Los aportes son de 32%, de los cuales el 27% corresponde al rgimen previsional, y el 5% al I.N.S.S.J.P. Aseguradoras de Riesgo de Trabajo (A.R.T.): todas las empresas que tengan personal en relacin de dependencia se encuentran obligadas a contratar un seguro con las A.R.T.

Las dems mezclas y preparaciones a base de harina, almidn fcula Harina y pellets de soja Tortas y expellers de soja Tortas, harinas y pellets de girasol Expellers de girasol Carnes y Cueros Carnes bovinas con hueso, Carnes bovinas procesadas, conservas de carne bovina, animales vivos de la especie bovina para consumo Cueros y pieles bovinos en bruto HIDROCARBUROS Aceite Crudo de Petrleo y otros Gas Natural PRODUCTOS REGIONALES Frutas y hortalizas Miel, arroz Productos lcteos Desperdicios y desechos de metales

15 15 45 100 5 10 0 40

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Quines financian al estadoComo se ha visto, el sistema tributario argentino se apoya principalmente en los impuestos al consumo y en los impuestos a la ganancia. Pero a su vez estas categoras contienen impuestos que sobresalen ms que otros, como ser las Sociedades sobre las Personas fsicas o jurdicas en ganancia, o ciertas mercancas como cigarrillos por sobre otras. Lo mismo ocurre con otras categoras como los impuestos a la propiedad, donde aparece la imposicin a los dbitos y crditos bancarios pero no est gravada la herencia. A continuacin algunas de las definiciones ms usuales, que refieren a la rama de actividad, la regin geogrfica o el nivel de ingreso. A nivel regional el sistema se encuentra concentrado en la Ciudad de Buenos Aires. Casi el 70% de los Impuestos se cobran en el distrito porteo, as como cerca del 50% de la Seguridad Social. En cuanto a los sectores productivos, para 2007 la Industria Manufacturera contribuy con el 36,6% de lo recaudado por el Impuesto a la Ganancia de Sociedades, seguido de la explotacin minera con 20,3% y el comercio con 11,8%. Lejos queda la Agricultura, ganadera caza y silvicultura con el 4,9%. En cambio, el sector agropecuario toma la delantera en impuesto a las ganancias cuando se trata de personas fsicas. Ello se debe a las caractersticas de la explotacin propia del sector que se diferencia a la del emprendimiento industrial. En cuanto a los Derechos de Exportacin o retenciones, son progresivos desde el momento que lo pagan sectores que se encuentran en los deciles superiores de ingreso. Pero en pases como la Argentina adems son progresivos porque provocan una disminucin de los precios locales de los productos exportables, compuesto en mayor medida por alimentos. Siguiendo los anlisis habituales sobre el impacto de los impuestos en la distribucin del ingreso, al ser mayor la proporcin de gastos en consumo de los sectores de menores ingresos que de los mayores, las retenciones actan de manera progresiva en la distribucin del ingreso. Sin embargo, al igual que con la mayora de los tributos del sistema, como las ganancias de las sociedades, las retenciones se tornan regresivas al interior de los agentes alcanzados por el fisco ya que no contempla las diferencias de rentabilidad entre los productores.

Reformas fiscales de la ltima dcada: 1998 2008El sistema tributario de los 90 se haba estructurado a base de unas polticas que buscaron eficacia recaudatoria en desmedro de la equidad, lo que termin de consolidar un sistema apoyado en el IVA y Ganancias. Y ante cada escenario desfavorable, como fue la crisis del Tequila, se recurra a medidas de emergencia, que consistan en ir ampliando las alcuotas del IVA (pasando del 18% al 21%), la ampliacin de la base imponible del Impuesto a las Ganancias y a los bienes personales, la vuelta atrs con la rebaja de contribuciones patronales, la reduccin de reintegros a la exportacin y del subsidio a los bienes de capital, el aumento de aranceles a la importacin y el incremento de

impuestos especficos como a las naftas y al gasoil. En 1998 se realiz una reforma tributaria para apuntalar el sistema. La base del IVA fue ampliada, se cre el Monotributo Impositivo y Previsional, impuesto a la Ganancia Mnima Presunta, a los intereses pagados y al costo del endeudamiento empresario, a los vehculos como automotores, motos, embarcaciones y aeronaves. El nuevo gobierno asumido en 1999 fue expandiendo el nuevo carcter del sistema, el cual se alejaba ms de su versin estructurada sobre IVA y Ganancias. Las nuevas medidas incluan la ampliacin de la base imponible del IVA derogando exenciones as como se extendi el uso de alcuotas diferenciales del 10.5%, principalmente en algunos Servicios. Lo propio se hizo con ganancias, amplindose la base del impuesto al reducir el mnimo no imponible, las deducciones por cargas de familia as como algunas exenciones. Fue creado un impuesto a las altas rentas y se aument la alcuota de Bienes Personales as como de algunos impuestos internos. De esta manera se trat de compensar la inequidad que signific el aumento de la base imponible del IVA. Ya en 2001, cuando la sustentabilidad del modelo de convertibilidad estaba siendo jaqueada se realizaron modificaciones sin mucho criterio. Se cre el impuesto a los crditos y dbitos en cuenta corriente (impuesto al cheque), y se pusieron en marca Convenios de Competitividad por lo cual se otorgaba beneficios fiscales a ciertas actividades productivas. Tras la devaluacin del peso en 2002 se inicia una nueva etapa, en la cual una de las principales reformas del sistema fue la restitucin de los Derechos de Exportacin. La medida fue anunciada como de emergencia, y durante los aos siguientes el FMI insistira con su destitucin. A pesar de haberse firmado en 2003 una carta de intencin con dicho organismo prometiendo la paulatina desaparicin del tributo sucedi todo lo contrario. La alcuota fue aumentando al igual que la base imponible. Pronto se constituy en uno de los principales pilares de la nueva estructura tributaria llegando a representar en la actualidad cerca del 10% de la misma. Inicialmente el tributo fue introducido para compensar los efectos inflacionarios de la devaluacin sobre le salario real. Pero con el correr del tiempo, el perfil exportador se fue consolidando arrojando cuantiosos recursos al erario. Efectivamente, las mejoras en el salario real as como el nuevo peso otorgado a las polticas sociales y la obra pblica fueron posibles en parte al incremento de los Derechos de Exportacin. Iniciada la crisis financiera internacional a mediados de 2007 el gobierno fue avanzando en su poltica de aumento de la alcuota de las retenciones. Cuando la crisis se mont sobre una especulacin en el precio de los alimentos (los cuales se dispararon exponencialmente), el gobierno opt por instrumentar una poltica de retenciones mviles a la soja, en la cual la alcuota aumentaba ms que proporcionalmente al incrementarse los precios del commodity, y disminua en mayor proporcin al caer los precios. A pesar del revs poltico que signific el debate en torno a las retenciones mviles y la posterior derrota en las elecciones parlamentarias de octubre, el Gobierno realiz[ 21 ]


una importante medida como la reestatizacin del sistema de jubilaciones, disolviendo las AFJP y pasando los fondos al ANSES (Administracin Nacional de Seguridad Social). De todos modos, otros impuestos tambin contribuyeron al aumento de la recaudacin, as como el propio crecimiento a tasas del 9%, lo que permiti explotar las posibilidades inmejorables de un sistema tributario pro cclico, arrojando niveles record de recaudacin. Si bien el resultado ha sido exitoso en materia de presin tributaria -incluso en mejoras en trminos de equidad-, el sistema pas a estructurarse en torno a dos gravmenes transitorios como son las retenciones a las Exportaciones y el impuesto al cheque. La crisis financiera puso ruidos en la economa argentina primero a travs del aumento abrupto de los precio de la soja y el petrleo, y luego, en 2008, con las consecuencias de la cada del comercio mundial. Si bien para fines de 2009 los nmeros vuelven a ser favorables, as como los pronsticos para 2010, la Argentina debe afrontar un cambio en su sistema tributario para ganar mayor previsibilidad y robustez en la recaudacin.

ConclusionesLuego de una dcada de dficit fiscales financiados a travs de endeudamiento externo, el Estado Argentino parecera haber iniciado a partir del ao 2003, una senda de financiamiento sustentable fundada en recursos tributarios genuinos que permite compatibilizar una poltica de desendeudamiento con una mayor participacin del Estado en la economa y la sociedad en su conjunto. No obstante, desde el punto de vista del sistema tributario, no basta con lograr el crecimiento sostenido de la presin tributaria a niveles sustentables semejantes al de los pases desarrollados, sino que importa sustancialmente la forma en que se logre. Consideraciones acerca de sustentabilidad, justicia y eficiencia son necesarias a la hora de evaluar el sistema tributario de un pas. La Republica Argentina consolid durante los aos 90 un sistema tributario simplificado y relativamente eficaz, aunque muy alejado de los niveles necesarios para hacerlo sostenible, fuertemente pro-cclico, con marcada regresividad y geogrficamente concentrado. En la etapa iniciada en 2003 no se han registrado reformas tributarias de importancia en el sistema tradicional, sino que el sistema fue reforzado por la evolucin favorable del impuesto al cheque, implementado en el 2001, y por los derechos de exportacin, restituidos en el 2002. A pesar de estas modificaciones, tanto el IVA (impuesto al valor agregado) como el impuesto a las ganancias siguen siendo en el presente los componentes tributarios ms relevantes. La creciente participacin de los derechos de exportacin en el sistema tributario implica un paso adelante en el camino hacia una estructura impositiva ms progresiva. Sin embargo, su carcter no coparticipable, las tasas fijas del impuesto a las ganancias sobre las sociedades y la existencia de un valor mximo sobre las personas, as como tambin la inexistencia de impuestos a la herencia, las exenciones brindadas a las empresas mineras, y por sobre todo el elevado valor de la alcuota del IVA, dejan en evidencia un sistema tributario altamente regresivo. Una reforma es claramente necesaria pero ella no debe realizarse de manera improvisada. Existen temas que deben ser atendidos previamente. Los profesionales de las entidades recaudadoras argentinas cuentan con buena base tcnica, pero insuficiente capacidad de gestin, coordinacin y estabilidad institucional, as como tambin con un acervo tecnolgico desactualizado. En consecuencia, cualquier intento por reestructurar el sistema tributario hacia un modelo debe ser precedido por una reforma integral de sus entes reguladores.

Las mejoras en la administracin fiscalEn cuanto a la gestin tributaria nacional, han predominado los enfoques de corto plazo y los estilos autoritario-centralistas, ms que los basados en el desarrollo de capacidades gerenciales y de gestin con autonoma y responsabilidad. Los dbiles controles internos y externos han conspirado, adems, contra la necesaria depuracin de los funcionarios deshonestos. El rea de recaudacin resulta ser la mejor organizada y de mayor eficiencia relativa en contraste con el rea de fiscalizacin, que es la que ha sufrido ms cambios en la organizacin y el planeamiento durante los aos noventa (y posteriores). A pesar de ello, sigue arrastrando severos dficit de personal y atraso relativo en el nivel de conocimientos, disponibilidad y utilizacin de medios tecnolgicos modernos en relacin conductas evasivas cada vez ms complejas. La funcin de control interno tambin muestra carencias sustanciales y no existe un control externo debidamente institucionalizado y eficaz. No existe, por ejemplo, un tablero de control que permita monitorear la gestin del organismo. En cuanto a las reformas necesarias, unos primeros avances parecieron darse durante el perodo 2002-2007: la AFIP tuvo una conduccin que pudo trabajar con continuidad, a mediano plazo, con suficientes recursos para desarrollos e inversin y aparente ausencia de interferencias polticas en su gestin. En los ltimos dos aos parece haberse involucionado, sin embargo, en casi todos estos campos, plantendose serios signos de interrogacin acerca de la evolucin futura de su eficacia y credibilidad Por otro lado, sin una reforma complementaria del sistema sancionatorio judicial que atienda con urgencia y eficacia estas cuestiones, no podr cambiarse sustancialmente la percepcin del riesgo por parte de los evasores y de los contribuyentes incursos en fraude fiscal y -en consecuencia- no ser posible elevar el nivel de cumplimiento voluntario en la medida y los tiempos requeridos.[ 22 ]

3.2. BoliviaJuan Luis Espada

Diagnstico de la economaEn Bolivia histricamente se ha registrado una preponderancia del sector primario en la estructura econmica del pas, incluso se ha dado lugar a una corriente historiogrfica que vincula los diferentes periodos del desarrollo de Bolivia con la existencia preponderante de un determinado


producto no renovable de exportacin (la plata, el salitre, el caucho, el estao y el gas natural respectivamente). El denominado modelo de sustitucin de importaciones, promovido en la regin de Amrica Latina desde la dcada de los 50, que cont con el Estado como actor principal, tuvo la posibilidad de utilizar, en el caso de Bolivia, el excedente econmico que se generaba en la minera para diversificar la estructura productiva, si bien se sostiene que existieron algunos cambios en la composicin productiva del pas, estos fueron parciales. No obstante, los cambios institucionales9 registrados en los aos 50, ms las polticas econmicas tendientes a lograr la estabilizacin monetaria y presupuestaria, y la dinmica econmica que registr las principales economas del mundo, incidieron para que en el decenio 1960 -1970, el PIB registre un crecimiento promedio del 5,6%. Se registr una recuperacin de la agricultura y un importante desarrollo de la extraccin y refinacin del petrleo, asimismo se logr significativos aumentos en la produccin de estao, en el caso de la industria se registr un crecimiento promedio importante (7,4%), destacando la produccin de derivados del petrleo. Al ser una economa que esencialmente sostiene su crecimiento en la produccin de bienes primarios, algunos de ellos con un dinamismo pobre que oblig a la importacin de bienes esenciales para la poblacin, y de otros que fueron el canal de articulacin e insercin con el mercado internacional, ha ocasionado que la economa boliviana sea altamente vulnerable al comportamiento del contexto econmico mundial. En ese marco, la desaceleracin a fines de los aos 70 y principios de los aos 80, fue un ejemplo de la vulnerabilidad econmica del pas. Lo evidenciado en los aos 80 se registra como una de las ms duras crisis de la economa boliviana, con un crecimiento sostenido de la deuda externa, la crisis econmica mundial que repercuti notablemente a travs de los precios y de la contraccin de la demanda externa, se registr una salida de capital por pagos de amortizaciones e intereses de la deuda externa a consecuencia del endeudamiento externo, el proceso inflacionario al interior de la economa

nacional alcanz niveles preocupantes, y el comportamiento del dficit del gobierno central se increment entre 1970 y 1979 en ms de 37 veces. Si bien se implementaron varios paquetes de estabilizacin desde 1982, estos no tuvieron los efectos esperados. La combinacin de: una inadecuada gestin de la poltica econmica, la recesin de los pases desarrollados con los cuales Bolivia mantiene relaciones comerciales, los shocks de oferta relacionados a factores climatolgicos y a los precios internacionales de materias primas y al creciente endeudamiento externo que gener presiones fiscales, fueron elementos que condujeron a un proceso de estanflacin. Como puede notarse en la grfica No 1, entre 1981 y 1986 la actividad econmica mostr un comportamiento negativo. Frente a esto y a la inflacin desenfrenada, en agosto de 1985 el gobierno de turno lanz el decreto 21060 dando inicio a la llamada Nueva Poltica Econmica (NPE), que en lneas generales pretenda controlar y reducir el proceso inflacionario y el de reanudar el crecimiento de la actividad econmica, para tal fin, dos elementos centrales orientaban ese proceso, por un lado el de dar fin con el denominado capitalismo de Estado y el de priorizar el mercado externo, con el DS 21060 abriendo la economa al exterior. En la actualidad, las cifras oficiales hacen notar que la estructura econmica del pas no ha variado, pese a los grandes discursos de transformacin productiva que acompa la promocin del actual modelo de desarrollo. En trminos de la estructura del PIB, notamos que entre el 2000 al 2008 el sector de hidrocarburos y minera participan en el PIB con un 10,5%, cifra que comparada con la dcada de los noventa es ligeramente superior. En el caso del sector agrcola, su participacin promedio entre el 2000 al 2008 fue de 13,9%, menor a la del decenio 1990-1999, en tanto que la industria, registr un comportamiento similar al sector agrcola. Para el 2000 al 2008, en promedio anual, el sector minero explic el 26,5% del crecimiento del PIB, dato que se sostiene principalmente por el aumento en la produccin minera motivada por el aumento en los precios internacionales de

Grfica No1 Bolivia: Tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB)4,64 5,27 6,15 4,95 5,03 4,27 4,67 4,68 4,36 1,65 0,43 -0,2 -1,68 -3,94 -4,04 -2,67 2,51 1,68 2,49 2,71 4,8 4,56 4,17 4,42 3,71

2,46 2,91 0,28

3,79

9

Reforma Agraria, Nacionalizacin de las Minas, Voto Universal y liberacin de las condiciones de servidumbre en el campo.

19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08Fuente: Elaboracin CEDLA en base a informacin de UDAPE.

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los minerales. En contraste, la agricultura explica alrededor del 13% del aumento del PIB, evidenciando un estancamiento de este sector. En el caso de la industria, su incidencia en el PIB habra aumentado, no obstante, la industria boliviana se caracteriza por un predominio de bienes de consumo no duradero, una muy baja diversificacin de la produccin de bienes intermedios y una inexistente industria de bienes de capital. El discurso de poltica econmica de los diferentes gobiernos hace notar que varios de los elementos mencionados anteriormente aun estn pendientes, cada gobierno ha pretendido alcanzar tasas de crecimiento superiores al 5% a fin de, diversificar la estructura econmica del pas, disminuir los ciclos de fluctuacin del producto, eliminar las asimetras regionales y fundamentalmente dar un giro al patrn de acumulacin primario exportador a partir de establecer polticas que promuevan procesos de industrializacin. A la fecha los resultados econmicos aun estn lejos de mejorar las condiciones de vida de la poblacin, e incluso, cuando se registraron tasas de crecimiento del PIB por encima del 5%, y se obtuvo un PIB per cpita superior a los $US 1.000, estas no mostraron cambios sustanciales, lo que muestra que el crecimiento boliviano no es redistributivo, y por tanto, es empobrecedor. Este breve resumen del panorama econmico, dara cuenta de dos elementos que han incidido en la poltica tributaria del pas: por un lado, hemos sido un pas que ha crecido gracias a la explotacin de minerales e hidrocarburos; y por otro, el rgimen fiscal no logr apropiarse de buena parte del excedente econmico que se gener en estas actividades. La potencialidad fiscal de este tema se expres con la Ley 3058 aprobada en 2005, que dio paso al Impuesto Directo a los Hidr

Justicia Tributaria en América Latina

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