Gestión territorial con participación ciudadana

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Gestión territorial con participación ciudadana

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Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional en Territorios Sociales

Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional en Territorios SocialesGestión territorial con participación ciudadana

Carmen Reynaldo TreminioOficial de Políticas y Programas

Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación - FAOOficina Regional de la FAO para América Latina y el CaribeAv. Dag Hammarskjöld 3241 – Vitacura, Santiago, ChileTel. (56-2) 337-2100www.rlc.fao.org

Las denominaciones empleadas en este producto informativo y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, de parte de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), juicio alguno sobre la condición jurídica o nivel de desarrollo de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites. La mención de empresas o productos de fabricantes en particular, estén o no patentados, no implica que la FAO los apruebe o recomiende de preferencia a otros de naturaleza similar que no se mencionan. Las opiniones expresadas en esta publicación pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan los puntos de vista de la FAO.

ISBN 978-92-5-30 6526-4

Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción y difusión de material contenido en este producto informativo parafines educativos u otros fines no comerciales sin previa autorización escrita de los titulares de los derechos de autor, siempre que se especifique claramente la fuente. Se prohíbe la reproducción del material contenido en este producto informativo para reventa u otros fines comerciales sin previa autorización escrita de los titulares de los derechos de autor. Las peticiones para obtener tal autorización deberán dirigirse al Jefe de la Subdivisión de Políticas y Apoyo en Materia de Publicación Electrónica de la División de Comunicación de la FAO Viale delle Terme di Caracalla, 00153 Roma, Italia o por correo electrónico a: [email protected]

© FAO 2010

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AGRAdeCimieNTOS

El autor agradece de manera especial la orientación y contribución del señor José Graziano da Silva, Subdirector General de la FAO y Representante Regional de la Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe.

El reconocimiento a la voluntad y cooperación de los colegas Paolo Groppo, Oficial de Análisis de Tenencia de la Tierra y Carolina Cenerini, Especialista Jurídico de NRLA, facilitando comentarios y referencias disponibles en el contexto de la experiencia de la FAO.

Muy apreciado los aportes y sugerencias de Dulclair Sternadt, Coordinadora del Componente Regional de Desarrollo Territorial del proyecto GCP/RLA/169/SPA; así como las contribuciones de Salomón Salcedo, Oficial Principal del Grupo de Políticas de RLC y Luis Lobo, Oficial del Fondo FAO-España.

A los compañeros y colegas de los componentes nacionales de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Paraguay y Ecuador del proyecto regional GCP/RLA/169/SPA, cuyas experiencias y labor de campo enriquecieron el contenido del documento.

El Autor

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ReSUmeN

Desde que los países se constituyeron como Repúblicas, las políticas públicas se han dictado desde la cúpula del poder político, y han transitado con enfoque sectorial y vertical. En este trayecto, la mayoría de los programas y proyectos fueron diseñados y ejecutados con el concurso de cooperación internacional, generalmente a nivel micro (comunidades y municipios), desligándose el Estado de la responsabilidad del desarrollo en términos de ejecución, seguimiento y evaluación.

El bajo impacto de las políticas y programas públicos debido a la falta de convergencia y articulación, ha dificultado mejorar el bienestar de la población. Sin embargo, algunos gobiernos siguen percibiendo el problema como una dificultad de acceso al financiamiento externo para ampliar los programas sociales, productivos y económicos. Otros reconocen que a lo largo de los años, se ha impuesto el paradigma de las marcas, expresado en la alta dispersión de los programas públicos en espacios geográficos y poblaciones objetivos diferentes.

En los últimos años, los países han presentado mejorías de cómo ver el desarrollo, y algunos han llevado a cabo cambios sustanciales para fortalecer de la democracia y la institucionalidad. Estos avances se refieren a los procesos de descentralización político-administrativo del Estado, espacios jurídicos para la participación ciudadana y leyes que fortalecen la agenda publica para atender con prioridad la pobreza y el hambre. Por tanto se percibe en general, una nueva corriente de cómo ver los problemas desde el ámbito de las relaciones sociales, la política y la convergencia de programas públicos para desarrollar estrategias territoriales con amplia participación ciudadana.

El presente documentos trata de brindar una mirada a las causas que dan origen al bajo impacto de las políticas y programas públicos y cómo atender la gestión para el abordaje de la soberanía y seguridad alimentaria y nutricional, a partir de territorios sociales como unidad de análisis de planificación y, delimitados por el carácter de identidad histórica y cultural de los ciudadanos. En sentido concreto, cómo delinear las intervenciones de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional bajo el enfoque territorial participativo, a partir del consenso entre actores institucionales y socio-productivos, que viven, operan y se identifican con un territorio, para resolver problemas comunes y solucionarlos de acuerdo a intereses, visión y prioridades compartidas.

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ÍNdiCe

1. introducción 132. Influencia de la crisis global 173. desarrollo y ciudadanía 194. Planificación y gestión 285. Conceptos y enfoques territoriales 316. Enfoque Territorial Participativo 42 6.1 Experiencias en los países 42 6.2 Territorio de la Ciudadanía de Brasil 42 6.3 SINPET de Guatemala 45 6.4 Otras iniciativas 47 6.5 Lecciones aprendidas 487. Articulación de acciones 54 7.1 Tipo de acciones 548. Metodología empleada en Enfoque Territorial Participativo 57 8.1 Arreglos previos y reconocimiento del espacio geográfico 58 8.1.2. Arreglos jurídicos e institucionales 8.1.3 Reconocimiento general del espacio geográfico de interés 8.1.4 Percepción y conocimiento de los actores del territorio 8.2 Definición de la oferta pública y actores 59 8.2.1 Actores 8.3 Delimitación de territorios sociales 61 8.3.1 Materiales e información de referencia 8.3.2 Organización de grupos de trabajo: 8.3.3 Análisis grupal y participativo 8.4 Definición de la demanda social 66 8.5 Elaboración de planes de acción territorial 66

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8.6 Punto de encuentro entre la oferta pública y demanda social 68 8.7 Implementación de los planes concertados 71 8.8 Monitoreo y Evaluación 71 8.9 Sistematización de procesos y experiencias 72 8.10 Comunicación y divulgación 72 8.11 Herramientas de trabajo y procesos 759. Líneas orientadoras para la SSAN 7710. Comentarios finales 8211. Bibliografía 8412. Anexos 90

1. Síntesis de Planes Estratégicos Territoriales en Guatemala 90

2. Metodología de Mapeo Participativo en el Taller de Orientación del Enfoque Territorial Participativo para la Implementación de la SAN en Ecuador 92

3. Territorios Sociales Priorizados en la Provincia de Chimborazo en Ecuador (2009) 109

4. Descripción de Territorios Sociales Delimitados en el Departamento de San Pedro en Paraguay (2009) 113

5. Talleres de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional en Paraguay (Julio-Agosto de 2009) 114

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Figuras

1. Breve Historia de la Participación Ciudadana 21

2. Escala de Participación Ciudadana para el Desarrollo 23

3. Enfoque del desarrollo desde una visión integradora nacional 26

4. Fuerzas de Desarrollo 27

5. Estrategia de Desarrollo y Programa de Inversión 29

6. Territorios diferenciados por cultura productiva 36

7. Gestión del Programa de Yerritorios de la Ciudadanía de Brasil 44

8. Módulo de implementación del SINPET en Guatemala 46

9. Premisas para la Gestión con Participación Social 49

10. Relaciones y Funciones entre Niveles Nacionales Territoriales 51

11. Modelo de Gestión Pública para Territorios Sociales 53

12. Tipo de acciones en el contexto de los territorios sociales 56

13. Aproximación a modelo territorial y participativo 74

14. Metodología y principales herramientas de análisis 76

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Cuadros

1. Diferentes enfoques de gestión para el desarrollo. 41

2. Demanda de mujeres urbanas del Distrito de San Pedro de Ycuamandyyú. Departamento de San Pedro, Paraguay. Julio, 2009 67

3. Plan de Acción Concertado entre las Instituciones Públicas y lasComunidades Indígenas del Departamento de San Pedro. 69

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imágenes

1. Taller de orientación metodológica a funcionarios y técnicos del

sector público y privado y dirigentes de organizaciones sociales en

la Provincia de Chimborazo, Ecuador (2009). 57

2. Intervenciones de programas y proyectos nacionales en la Provincia

de Chimborazo, Ecuador 60

3. Ejercicio de mapeo participativo del Grupo de Organizaciones

Sociales. Chimborazo, Ecuador (2009) 63

4. Territorios sociales de la provincia de Chimborazo, Ecuador (2009) 64

5. Territorios Sociales del Departamento de San Pedro, Paraguay (2009) 65

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1. iNTROdUCCióN

La región latinoamericana produce suficientes alimentos, pero éstos no llegan a toda la población por problemas de acceso, fundamentalmente debido a ingresos familiares muy limitados y al elevado costo de la canasta básica alimentaria. La pobreza, el hambre y la desnutrición crónica infantil persisten en el campo y la ciudad. Este gran obstáculo del desarrollo, que se arrastra por historia, se empeorará por el alza de los precios de los alimentos y la crisis financiera internacional, y provocará mayor crisis en aquellos países de alta dependencia externa, proveedores de materias primas, débil democracia e institucionalidad.

A pesar de los avances logrados por la Revolución Verde en la década del 70, las conferencias mundiales de la FAO de 1981 y 1983 insistieron en el tema y debate de la seguridad alimentaria. Los puntos centrales de discusión partían de una realidad que seguía siendo crítica, al constatarse que la población crecía mucho más que la producción de alimentos. Las cifras revelaban, además, que había disponibilidad de alimentos, pero que no todas las personas tenían acceso físico y económico suficiente a ellos. De esta manera, el problema del hambre y la desnutrición tendía a persistir y agudizarse. Como resultado de dichos debates, se afianzó el concepto de la alimentación como derecho universal y la necesidad de no considerar ni utilizar los alimentos como arma política.

A inicio de la década del 90 se produjeron cambios estructurales muy significativos en los países de la región de América Latina y el Caribe, con la aplicación de los postulados del Consenso de Washington1 orientados a producir ajustes macroeconómicos y liberalización de los mercados. Esto se tradujo en privatizaciones, apertura comercial y reducción del aparato estatal, con efectos variables, pues, si bien por un lado se logró una cierta estabilidad macroeconómica, por otro se agudizó la precaria situación de la población pobre con secuelas de indigencia y desnutrición, afectando en mayor grado a mujeres y niños. Las instituciones públicas de investigación y transferencia de tecnología

1 La primera formulación del llamado “consenso de Washington” se debe a John Williamson, en 1990. “Washington” representa el complejo político-económico-intelectual integrado por los organismos internacionales (Fondo Monetario Internacional-FMI, y Banco Mundial-BM), el Congreso, la Reserva Fede-ral, los altos cargos de la Administración y grupos de expertos de los Estados Unidos. El documento plantea diez postulados de política-económica: disciplina presupuestaria, reforma fiscal, liberalización financiera, búsqueda y mantenimiento de tipos de cambios competitivos, liberalización comercial, apertura a la entrada de inversiones extranjeras directas, privatizaciones, desregulaciones y garantía de los derechos de propiedad (http://www.fespinal,com/espinal/

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sufrieron contracciones presupuestarias y los sistemas financieros y comerciales establecieron límites al acceso de bienes y servicios, cayendo drásticamente la producción de alimentos en la región.

La crisis alimentaria y nutricional se agravó aún más y los países demandaron cooperación y asistencia técnica internacional para afrontarla. En este contexto se lanzaron sendos programas de apoyo a los gobiernos con la inclusión de transferencias de activos para hacer frente a la pobreza y el hambre, así como la implementación de proyectos orientados al aumento de la producción y la generación de empleos e ingresos.

La FAO puso en marcha el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA), luego de que la iniciativa fuera aprobada en forma unánime por el 106º período de sesiones del Consejo de la FAO en 1994, dos años antes de la Cumbre Mundial de la Alimentación (CMA) de 1996, como principal programa de apoyo a los Estados Miembros para reducir la incidencia del hambre y la malnutrición. El Programa fue suscrito por los Jefes de Estado y de Gobierno durante la CMA de 1996. Sus principios fundamentales fueron: la participación activa de las comunidades en las decisiones y acciones relacionadas con su desarrollo, la equidad de género, el respeto al medio ambiente y la necesidad de una apropiación nacional del programa para su sustentabilidad, mediante políticas e inversiones en favor de las poblaciones más desfavorecidas.

La Cumbre Mundial sobre la Alimentación: Cinco Años Después, celebrada en Roma en el 2001, confirmó los compromisos para eliminar el hambre y convocó a la formación de una alianza internacional para acelerar los esfuerzos orientados a alcanzar ese objetivo.

Desde 1996, el PESA ha desarrollado en América Latina y el Caribe numerosas y variadas experiencias cuyos avances ofrecen pautas orientadoras para continuar fortaleciendo las acciones estratégicas de campo (Treminio y Van Wambeke, 2006),. Junto con ello, la Región experimenta en la actualidad una dinámica acelerada de cambios políticos e ideológicos en la forma de percibir el desarrollo, lo cual podría incidir en el diseño de estrategias contra la pobreza y el hambre. Esta dinámica se acentúa con el fenómeno del alza de precios de los alimentos a partir de 2008 y la aparición de la crisis financiera internacional en 2009.

Algunos países para resolver los problemas internos se inclinan por la teoría del crecimiento económico basado en las potencialidades endógenas y la liberalización

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comercial; mientras que otros, se apoyan en este tipo de crecimiento, pero con fuerte énfasis en la participación ciudadana tanto en la mejora de ingresos y oportunidades como en la ampliación de las capacidades de las personas, tal como lo expresa Amartya Sen en su libro “Desarrollo como Libertad”. En este contexto, se incluyen los intereses y prioridades de los gobiernos relacionados con el fortalecimiento de la democracia, la descentralización político-administrativa y la integración regional.

La mayoría de los países de la región de América Latina y el Caribe todavía observan serios obstáculos para su desarrollo. La crisis financiera global observada desde el año 2008 profundizará los problemas actuales, tomando en cuenta que los desajustes de las economías mundiales cobrarán mayor fuerza en aquellos países con economía muy dependiente. La pobreza con su carácter de complejidad, junto a su expresiones más significativas como son el hambre y la desnutrición crónica infantil, son los obstáculos de mayor importancia para los países en desarrollo y los cuales no serán capaces de soportarestos impactos por un prolongado tiempo, salvo que el apoyo solidario de la cooperación internacional a corto plazo y el propio esfuerzo de los países por fortalecer sus democracias e institucionalidad, abran nuevos espacios a la participación ciudadana.

Tanto los gobiernos como la cooperación internacional han estado inmersos en fuertes paradigmas que tan sólo ante la crisis mundial han reaccionado haciendo frente a los graves problemas de pobreza y hambre. La capacidad, creatividad y la innovación emanada de los ciudadanos ha sido una faceta no considerada aún con seriedad en la construcción de políticas para el desarrollo. Si bien los países han avanzado en los procesos de descentralización, mayor relaciones de comercio internacional y apertura a la integración regional; ha faltado mayor protagonismo para fortalecer la democracia y la institucionalidad con participación ciudadana. Algunos han mantenido esquemas de gestión limitados por largo tiempo que no permiten estimular procesos multisectoriales y multiactorales para solucionar problemas complejos; y otros, simplemente los han asumido sin considerar las potencialidades y limitaciones del territorio y los problemas sentidos por los ciudadanos.

Los paradigmas son tan fuertes que requieren cambios profundos e históricos de comportamiento y visión. Algunos países tienden a orientar el desarrollo bajo un espacio de participación ciudadana, porque piensan que los modelos actuales no responden para remover los obstáculos: “El mercado dicta las reglas y el

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Estado poco o nula ingerencia para realizar cambios”. Otros, consideran que el balance de fuerzas “Mercado-Sociedad Civil-Estado posibilitaría mayores oportunidades sin entrar en confrontaciones. No obstante en ambos casos, todavía se hace omisión a los valores humanos, sin los cuales ningún modelo es capaz de desarrollarse y sostenerse. El Ex-presidente de la Reserva Federal de la EUA expresa autocríticamente (Greespan, 2008): “Todo mi trabajo había sido empírico y basado en los números, nunca orientado hacia los valores”. Más adelante expresa su convencimiento de “observar a los seres humanos, sus valores, su manera de trabajar, lo que hacen y por qué lo hacen y cómo piensan y por qué piensan”. Tales observaciones impulsan a la meditación, cuando se trata de las afirmaciones de un defensor prestigioso del modelo vigente.

El desafío es superar los grandes obstáculos del desarrollo, diseñar la gestión estratégica local y territorial e implementar intervenciones articuladas en función a las demandas de los ciudadanos, las potencialidades de los territorios y la oferta pública.

El presente documento trata de brindar una mirada a las causas que dan origen al bajo impacto de las políticas y programas públicos y cómo abordar la gestión del tema de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional, a partir de espacios territoriales, delimitados por el carácter de identidad histórica, ambiental, económica y cultural de los ciudadanos. En sentido concreto, cómo delinear las intervenciones de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional bajo el enfoque territorial participativo, a partir del consenso entre actores institucionales y socio-productivos, que viven, operan y se identifican con un territorio, para resolver problemas comunes y solucionarlos de acuerdo a intereses, visión y prioridades compartidas.

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2.- INFLuENCIA dE LA CRISIS gLOBAL

Desde que el mundo inició la era de la especialización y luego se produjo el boom tecnológico de la información y la comunicación, las fronteras han cedido a espacios geográficos más amplios para acelerar el movimiento de productos y servicios entre regiones y países. De hecho, la globalización ha abierto oportunidades para millones de personas, que ha permitido un mayor intercambio comercial, cultural y de conocimientos (PNUD,1999). Sin embargo, el fenómeno ha seguido la tendencia expansionista del mercado, de manera que los beneficios económicos no han guardado el margen de reciprocidad con la distribución equitativa de dichos beneficios entre las naciones. En este marco se observa un mundo dispar donde las naciones del Norte han salido más favorecidos que las del Sur.

La crisis mundial alimentaria, ambiental y financiera ha golpeado el ritmo de crecimiento de los países y ha agudizado la pobreza y el hambre en aquellos con economías dependientes basada en el comercio de materias primas, En el año 2008, se observaron los primeros síntomas de desequilibrio de los mercados a nivel mundial (Greenspan, 2008), el Producto Interno Bruto (PIB) se desaceleró y los mercados financieros e inmobiliarios colapsaron en países con altos índices de desarrollo.

Primero fue el alza de precio de los alimentos, el arroz como cereal más cotizado, atribuyéndose esta alza, entre otras razones, al bajo valor accionario de las bolsas de Nueva York, al alto precio del petróleo, la pérdida cambiaria del dólar, a la especulación en el mercado de materias primas, las expectativas de uso de granos para la producción de biocombustibles, la mayor demanda de alimentos de los países emergentes de alto crecimiento como China y, por consiguiente el traslado de los inversores al mercado de Chicago, donde los alimentos pasan a un nivel de transabilidad alto para el resguardo de activos líquidos.

Al final del año, se agravó la situación, el mercado inmobiliario de los EE. UU. cae bruscamente y los bancos entran en estado iliquidez y quiebra financiera. Sus valores accionarios y la confianza llega a límites impredecibles y el gobierno estadounidense sale al rescate de los mismos. Este estado de crisis creó una reacción en cadena que invadió el mundo financiero de los países desarrollados de Europa Occidental y de los países desarrollados o emergentes de Asia; como consecuencia a la lógica atribuida por la interdependencia de las transacciones

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globalizadas en la red financiera mundial y la falta de normatividad por parte del Estado.

A inicios del año 2009 se produce la caída de los principales commodities de los países del cono sur: Soya y Cobre. Venezuela sufre la caída del precio del petróleo y las economias de los países industrializados en general entran en recesión. Acompañado a esto, está la preocupación del cambio climático y los impactos futuros sobre la cosechas mundiales de alimentos. La recesión económica se generalizó en los países desarrollados, quienes abogan por programa de regulación financiera y con medidas inmediatas como el salvataje de la banca, políticas anticiclícas, reglas fiscales y políticas monetarias expansivas para contrarrestar la recesión y reactivación de la producción y el consumo; mientras que los países en desarrollo aplicaron medidas de protección frente al alza de los alimentos, tales como, incentivos a la producción de alimentos, reducción de aranceles a los productos alimentarios importados, reducción de impuestos al consumo, transferencia de ingresos condicionados a grupos vulnerables, subsidio de los alimentos, etc.

De cualquier manera, el desempleo y bajos ingresos, son las variables fundamentales que preocupan a los gobiernos desarrollados; y los países de escasos recursos en cambio, buscan como protegerse tanto de las influencias externas derivadas de la crisis financiera internacional como de los riesgos internos ante la posible de agudización de la pobreza y el hambre. En este escenario de crisis, los países en desarrollo tendrán que enfrentar con mayor atención los desafíos de la pobreza, el hambre y la desnutrición.

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3. dESARROLLO y CIudAdANíA

Desde la puesta en marcha del Consenso de Washington, la mayoría de los países de América Latina y el Caribe ha venido experimentando cambios importantes: ajustes estructurales para la estabilización económica en el 90 y, posteriormente, una serie de reformas orientadas a fortalecer la institucionalidad y la participación ciudadana. De la misma manera, el concepto de desarrollo ha evolucionado en sintonía con los procesos de descentralización administrativa, en algunos casos, estimulando acciones políticas y sociales a nivel local y regional, y en otros, aplicando enfoques locales y territoriales de desarrollo con participación ciudadana.

Otro aspecto es el creciente interés por el fortalecimiento de la integración regional. Se menciona, igualmente, como un efecto de la globalización y la apertura comercial, la prioridad de los gobiernos por los problemas institucionales, jurídicos, territoriales y sectoriales vinculados a la competitividad, especialmente de los sectores productivos tradicionales que enfrentan hoy en día serias limitaciones para articularse a los mercados.

Hay también un mayor énfasis por lograr un crecimiento económico más equitativo, que genere más y mejores empleos y permita una mejor distribución de la riqueza y las oportunidades para la población (Elizalde, 2003). Las estrategias de reducción de la pobreza y los planes de desarrollo nacional orientan crecientemente a mejorar la competitividad de los territorios, partiendo de la base de los activos, las potencialidades y el soporte de servicios de gestión del conocimiento y la innovación tecnológica (CATIE, 2005).

Esta dinámica incide y determina ajustes en los planes y programas orientados a enfrentar la desigualdad y la lucha contra el hambre, al poner énfasis en una estrategia basada en reformas institucionales como respuesta a las necesidades y prioridades de la población (IICA, 2005), en su participación activa como factor clave para el éxito de las intervenciones de desarrollo endógeno de los territorios y en la interacción de éstos con su entorno.

En este marco de cambios y escenarios, podemos señalar que el desarrollo, conceptualizado de manera general, es complejo y difícil de definir. La mayoría de los autores coinciden en señalar que es un proceso dinámico y de amplia interacción entre las potencialidades físicas, naturales y humanas que ofrecen

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los territorios, el mercado y las instituciones, sin excluir las influencias externas globales a nivel regional e internacional en los procesos internos. Esta dinámica de interacción bien orientada y balanceada puede generar dinamismo económico y posibilidades de bienestar social, de forma sostenible con respeto al medio ambiente natural.

En la práctica, hacer desarrollo es aún más complejo, sobretodo cuando se presentan numerosos problemas de carácter multisectorial que requieren solución inmediata, pero que están frente a un ambiente de escasos recursos y visiones institucionales divergentes. El asunto está en cómo ir construyendo gradualmente la gestión de los grandes temas del desarrollo, y para ello es fundamental la reciprocidad y el consenso entre la oferta pública y la demanda ciudadana desde los territorios. En este sentido y por una variedad de razones, los gobiernos nacionales en general, altamente centralizados; están transfiriendo diversas funciones a los gobiernos sub-nacionales; lo que indica que la oferta pública y la demanda territorial deberá ser recíproca, balanceada y convergente con una visión común de desarrollo (Boisier, 2003).

Para apoyar el desarrollo, las políticas públicas (Lahera, 2004) debieran ser la plataforma común de los gobiernos, entendiendo que se construyen de manera consensuada con la sociedad civil y apuntan a la solución de los principales problemas que afectan a la ciudadanía2 y los ciudadanos3 en su quehacer diario y de cara al futuro. Ser ciudadano sin derechos y deberes no le otorga ciudadanía, y por lo tanto, es un agente excluido, inactivo y marginado que no participa del desarrollo ni de los beneficios y oportunidades del medio en que habita. Generalmente la falta de ciudadanía, que caracterizan a ciudadanos sin registro de nacimiento y sin cédula de identificación, por ejemplo, corresponde a una situación que lo predispone hacia el ámbito de la pobreza. Estos ciudadanos no aparecen en las estadísticas, no son capaces de elegir autoridades, ni postularse a cargos públicos, ni ser reconocidos jurídicamente para realizar transacciones económicas, productivas y muchas veces no tener acceso a los mínimos servicios sociales. La condición de pobre generalmente está asociada a la falta de ciudadanía.

La fuerza ciudadana tuvo su máxima expresión en la historia antigua de grecos y romanos (Godoy, 2005), donde se ejercía la democracia directa para legitimar

2 La condición de miembro de una comunidad se conoce como ciudadanía, y conlleva una serie de deberes y derechos tanto políticos como sociales y económicos.3 El ciudadano es un miembro de la comunidad.

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en asambleas populares y cabildos abiertos a las autoridades en los cargos públicos, así como el ejercicio de las principales decisiones de interés común de los ciudadanos. Esta conducta participativa y directa fue disminuyendo con el crecimiento de la población y la concentración de intereses en clases minoritarias, principalmente en la época medieval. Más adelante con la Revolución Francesa se estimuló un poco con la emergencia de la burguesía, para luego mantenerse en posición más pasiva a través de la historia contemporánea en diferentes modelos de sistema de gobierno y condiciones determinadas por la hegemonía económica de las clases dominantes. La Figura 1 muestra el grado de participación y la relación con los principales eventos históricos4.

Figura 1. Breve historia de la participación ciudadana

Los ciudadanos son los protagonistas directos del desarrollo, han construido por historia y cultura sus territorios, algunos con alta potencialidad endógena

4 Esta representación gráfica fue construida por el autor a partir de diferentes fuentes bibliográficas.

Fuente: Elaborado por el autor

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y otros que combinan potencialidades, problemas y limitaciones que por falta de gestión y orientación les dificulta alcanzar su propios sueños y metas. Es tan amplio el espacio de los ciudadanos, ya que las dinámicas y relaciones son altamente dependientes, en que unos podrían dinamizarse por el simple hecho de trasvase del conocimiento.

Con frecuencia se habla de participación ciudadana5 sin que haya una efectiva voluntad de promoverla y llevarla a la práctica. La participación ciudadana es intrínseca al desarrollo de una nación. Es frecuente observar orientaciones y políticas de corte vertical, sin el involucramiento de sus protagonistas, es decir, de la gente que vive los problemas y requiere solucionarlos. Cualquier programa o proyecto podrá estar muy bien estructurado, pero sus resultados indefectiblemente serán modestos y no tendrán continuidad, porque la ciudadanía no se ha apropiado de ellos.

Parte fundamental de la función de los gobiernos se refiere al diseño, gestión y evaluación de las políticas públicas, como responsable de promover y articular el desarrollo en conjunto con las fuerzas sociales. La modernización del Estado favorece, sin duda, el diseño y desarrollo de políticas públicas adecuadas, pues crea condiciones para alcanzar consensos, identificar problemas, precisar soluciones, dirimir contradicciones, visualizar los temas de manera integral, definir compromisos y niveles de participación. Mas sin embargo la participación ciudadana continua siendo un gran desafío en las grandes decisiones de desarrollo en la países latinoamericanos.

El escalamiento de la participación ciudadana es posible cuando existe la voluntad política de los gobiernos para crear los espacios necesarios de orden jurídico y de formación de los ciudadanos para hacer efectiva dicha participación en los procesos económicos, productivos, políticos, culturales y ambientales para el desarrollo. Este escalonamiento puede ser a niveles micro y macro dependiendo de los espacios en que habitan los ciudadanos (Figura 2). Esto es a nivel desde barrios y comunidades hasta en territorios políticos-administrativos y en el espacio nacional.

Los ciudadanos son poseedores de conocimiento de los problemas, la historia y cultura determinan sus raíces y su identidad territorial, son capaces de discernir

5 ‘Participación Ciudadana es el conjunto de actividades, procesos y técnicas por los que la pobla-ción interviene en los asuntos públicos que le afectan. O bien, la integración de la ciudadanía en el proceso de adopción de decisiones del gobierno de su ciudad, autonomía o país.

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y ordenar las prioridades en base a la causalidad de los problemas y opinar sobre posibles soluciones, tomando en cuenta también las potencialidades y limitaciones de los territorios en que viven y llevan a cabo sus actividades. Este capital humano es una fuente valiosa para llevar a cabo una visión de desarrollo y podrá ser capitalizado con la capacitación y formación de sus principales representantes a nivel de organizaciones, y ser actores fundamentales para la construcción de la política nacional y macro, así como en el desdoblamiento de las mismas en políticas públicas y la formulación e implementación de programas y proyectos de desarrollo.

Figura 2. Escala de participación ciudadana para el desarrollo


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Una de la grandes dificultades que atraviesan la mayoría de los países de Latinoamérica es la débil gestión de políticas, planes, programas y proyectos (FAO/España, 2008); la mayoría dispersos y sin convergencia, cada quién con su bandera y su marca en el terreno y los impactos al final son poco observables o nulos. Existe también la percepción de que hacer algo en el momento resolverán los problemas, y entre más amplía la cobertura, mejores serán los resultados. Sin embargo, la coyuntura no resuelve las causas estructurales, es importante ir más allá, con un horizonte que fortalezca la gestión del Estado y la institucionalidad. Para ello es crucial la participación ciudadana.

Brasil ha brindado pautas políticas e institucionales para el desarrollo con participación ciudadana, aplicando un enfoque territorial amplio de inversiones y oportunidades a través de la implementación del Programa “Territorios de la Ciudadanía”. Algunos países de la región, han abierto gradualmente espacios a la participación ciudadana: Ecuador, el espacio jurídico para que los ciudadanos actúen en la construcción de su propio desarrollo desde los territorios donde operan; Venezuela con su nueva constitución ha marcado el espacio necesario para que los ciudadanos se incorporen como actores activos del desarrollo; Chile, un país altamente normativo y con fortaleza institucional, avanza también lentamente en los procesos de integración ciudadana; Guatemala ha reforzado los consejos de desarrollo con la participación de activa de los líderes de organizaciones sociales, y actualmente se encuentra en un proceso de apertura para la convergencia y articulación de los programas públicos; Paraguay avanza y da los primeros pasos para el fortalecimiento de la gestión pública con participación ciudadana; y Nicaragua avanza lentamente sin respaldo jurídico. En definitiva se observa en el ambiente de los países latinoamericanos, una dinámica social en aumento y fortalecida con el surgir de gobiernos sensibles a los grandes problemas que enfrenta el desarrollo: Pobreza y hambre.

La nueva concepción de ver el desarrollo no es fortuita, las desigualdades y su fruto la pobreza, la desnutrición y el hambre son ahora motivo de justificación y de alerta para los sectores sociales, sector privado y gobiernos con sensibilidad social; el abanico se abre y avanza bajo un enfoque social más participativo y territorial. El Estado y el mercado en el ámbito de la globalización y las nuevas tecnologías de la información por si solos no serán capaces de responder a las exigencias del desarrollo. La participación ciudadana será clave en el futuro no sólo para la gobernabilidad armónica del Estado y el desarrollo, sino también para transparentar y hacer eficiente la gestión pública, sin ella no será

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posible responder a los desafíos futuros. Muy pocos países han incorporado la participación ciudadana en la gestión del desarrollo, cuya ausencia ha sido evidente a lo largo de la historia contemporánea.

Numerosos escritos tienden a confundir el concepto de crecimiento económico con el de desarrollo. El crecimiento económico se refiere solamente a la dinámica referida a las potencialidades territoriales en interacción con el entorno (instituciones públicas, políticas macro, empresarialidad, ejes de política y estrategias de Estado, etc.) para generar riqueza. El desarrollo, en cambio, toma en cuenta e incluye los valores sociales del conjunto de actores dentro de un territorio para la determinación de prioridades y la veeduría social de las acciones. Son fundamentales al respecto, la solidaridad, la confianza, la colaboración, la reciprocidad, la cohesión social, etc. En otras palabras, la articulación social es el factor relevante de la dinámica económica y el bienestar colectivo de la sociedad, si consideramos su competencia y vivencia de los problemas en un territorio determinado, para definir sus propias prioridades y definición de los problemas.

Las fuerzas sociales no están aisladas y están estrechamente conectadas con los cambios nacionales y globales, en términos del mercado, la gestión del Estado y la efectiva participación de la ciudadanía. El nudo central de estas fuerzas tangibles, sin embargo, se apoyan en la valorización ética y moral de la sociedad, sin esta cuarta fuerza que denominamos no tangible, el sistema dinámico del desarrollo será siempre desequilibrado e inconcluso en su funcionamiento y logro de metas.

Las orientaciones del desarrollo pueden ser diversas. Éstas generalmente responden a las prioridades que los gobiernos asignan a los problemas más críticos, según la posición política que los identifica o la coyuntura en que se encuentran. Un país cuyos recursos naturales se degradan aceleradamente debiera impulsar con fuerza una política de desarrollo con el acento puesto en la recuperación y protección ambiental. Un país empobrecido debiera hacer otro tanto a través de una política orientada con decisión hacia objetivos de desarrollo humano (Treminio, 2010).

En el contexto nacional, la mayoría de los gobiernos manejan la visión del desarrollo con el indicador del ingreso nacional conocido como PIB y casi siempre la divulgación y comunicación se centra en el crecimiento económico; limitando la trascendencia de lo social. Otros gobiernos, sensibles de las realidades sociales impulsan programas de salud, educación, alimentación, protección social,

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infraestructura publica de servicios entre otros; pero consideran estos aspectos en el marco de la participación ciudadana sin olvidar la trascendencia de la economía en cuanto a la competitividad y la competencia. Un enfoque simplista y común de la gestión del desarrollo se presenta en la Figura 3, mostrando el sentido de integración de las fuerzas sociales con el mercado y la política de Estado.

Figura 3. Enfoque del desarrollo desde una visión integradora nacional

Para avanzar en el desarrollo hay básicamente tres fuerzas tangibles: el Estado, el mercado y la participación ciudadana (Figura 4). Sin embargo, muy pocos países han incorporado la fuerza ciudadana, cuya ausencia ha sido evidente a lo largo de la historia. Una cuarta fuerza, de carácter no tangible, intrínseca y propia del ser humano, se refiere a los valores. Es la más importante y fundamental para que el engranaje de las tres fuerzas tangibles funcionen sincronizadamente hacia el logro de la meta del desarrollo.


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Figura 4. Fuerzas de desarrollo


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4. PLANIFICACIóN y gESTIóN

Planificar, tal como indica su nombre, significa en sentido estricto trazar, elaborar un plan, basándose en un diagnóstico determinado y con objetivos previamente definidos. El concepto de gestión proviene del inglés management, así pues se traduce al español indistintamente con los términos gestión o manejo, administración o dirección. La gestión es por lo tanto el manejo o administración de un objeto determinado. Se refiere al presente, y para su aplicación requiere planificar, es decir, mirar al futuro. A partir de estas definiciones ordenar un territorio determinado comprende conocer la realidad del mismo (diagnóstico), proponer y evaluar (planificación) las formas de manejo del territorio para proponer las intervenciones a ejecutar (Groppo y colaboradores, S/F).

Desde mediados del siglo XVIII, los países latinoamericanos asumieron el sistema republicano influenciados por la Revolución Francesa. De allí en adelante se han conformado sistemas de gobiernos de carácter presidencialista. La centralización de la gestión pública desde entonces ha evolucionado, instalándose en algunos países procesos de descentralización para otorgar mayor capacidad a los gobiernos locales en la gestión del desarrollo en sus respectivos espacios político-administrativos, y en otros, se ha favorecido la participación ciudadana como actores principales de decisión y evaluación de la gestión pública, a través de la veeduría social.

La CEPAL a través del ILPES ha trabajado desde 1962 en la preparación de recursos humanos de diferentes países de la región, cerca de 20 mil participantes en cursos de fortalecimiento de la gestión de los gobiernos locales, con metodologías e instrumentos que los capacita para el análisis socioeconómico de situaciones y el planteamientos de estrategias de desarrollo económico y social. Las modalidades de esta cooperación han sido objeto de sucesivas adaptaciones de acuerdo con los procesos reales y con los requerimientos expresados por los Gobiernos a nivel central, regional y global6.

Por su parte, diversos organismos de cooperación técnica externa, bilateral o multilateral, han apoyado la gestión para el desarrollo local, entre ellos se pueden mencionar: Agencias de Naciones Unidas como PNUD y FAO, AECID, Cooperación Sueca, Cooperación Noruega, Cooperación Italiana, Cooperación

6 CEPAL-ILPES. Breve historia. Santiago, Chile (http://www.eclac.org).

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Alemana, IICA, Banco Mundial, Unión Europea, un sinnúmero de ONGs y convenios de colaboración y hermanamientos entre organizaciones y gobiernos locales.

El contexto básico de estas metodologías giran alrededor de un proceso de desarrollo local sustentado en el análisis del potencial endógeno del territorio local para la defi nición de objetivos, que luego en consultas con agentes de cambio relevantes, concluyen en el diseño de lineamientos de estratégicos para fi nalmente llegar a la defi nición de acciones de políticas y proyectos de inversión para cumplir los objetivos propuestos (Lira, 2003). La Figura 5 muestra este planteamiento. En este contexto metodológico, la participación ciudadana en el marco del diálogo, negociación y concertación no aparecen.

Figura 5. Estrategia de desarrollo y programa de inversión

Fuente: Estrategia de desarrollo y programa de inversion(Lira,2003)

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Algunos proyectos específicos han intentado introducir la participación de actores en procesos de planeación participativa, pero a nivel micro, referidas a comunidades, microcuencas hidrográficas, y en algunos países como Guatemala, donde los organismos de cooperación han promovido las capacidades humanas como centro de desarrollo, ofreciendo asesoría en el diseño y ejecución de acciones de cooperación técnica para el desarrollo local, el caso de la CEPAL-ILPES (2005).

Chile ha avanzado en el proceso de descentralización con fortaleza normativa, pero la participación ciudadana es limitada en los procesos de gestión estratégica del desarrollo local. Brasil es el país con mayor avance y focalización en el tema de desarrollo territorial con participación de la ciudadanía (GOVERNO FEDERAL, 2008) seguido de Guatemala en el tema de planificación para la articulación de la inversiones públicas en la lucha contra la pobreza y el hambre (SEGEPLAN, 2005).

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5. CONCEPTOS y ENFOquES TERRITORIALES

La temática de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional conlleva a conceptos variados y generalmente a grandes debates. Vía Campesina en la Conferencia Mundial Alimentaria (FAO,1996) introdujo el concepto de Soberanía Alimentaria, como el derecho de cada pueblo a definir sus propias políticas agrarias y alimentarias de acuerdo a objetivos de desarrollo sostenible y seguridad alimentaria. En esa misma conferencia se definió que la seguridad alimentaria existe cuando toda persona, en todo momento, tiene acceso físico y económico a suficientes alimentos, inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimentarias y preferencias en cuanto a alimentos a fin de llevar una vida sana y activa. Estos temas son muy complejos y deben ser tratados de manera participativa y colectiva.

El enfoque inicial del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA) en el marco de la CMA (FAO, 1996) se fundamentó en la premisa de que, a través de un proceso de consulta entre los agricultores y los técnicos nacionales, era posible identificar ofertas tecnológicas y medidas de costo relativamente bajo y accesibles para elevar la producción en las explotaciones agrícolas, aumentando así los ingresos y la productividad de los sistemas de producción de las familias rurales de limitados recursos7. Después de 20 años de debates y experiencia de campo en estos temas, la FAO ha obtenido aprendizajes importantes, que la ha motivado abrir espacios más allá del enfoque productivista, reconociendo la multidimensionalidad, multisectorialidad y multiactoralidad del tema.

La evolución del PESA en Venezuela, México y Guatemala condujo a replanteamientos de enfoques y estrategias basada en combinación de métodos y procesos de transferencia tecnológica y extensión agrícola con una marcada orientación al desarrollo rural. Fue evidente que las intervenciones del PESA en el área rural han ampliado su ámbito temático y de acción, ello debido a que para alcanzar la seguridad alimentaria era necesario resolver problemas productivos y generar ingresos y empleos, para lo cual se debieron considerar diversos elementos del desarrollo rural, como organización, capacitación, información y gestión de procesos.

7 En la CMA de 1996, la FAO presentó la iniciativa del PESA, con tres fases de implementación : Fase de Formulación (Programa Nacional y Plan de Operaciones), Fase de Ejecución denominada Piloto (Proyectos Específicos) y Fase de Políticas e Inversiones, tal como se muestra en la Figura 1.

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Basado en la dinámica observada en los países, la FAO ha propuesto una reorientación al modelo inicial de implementación del PESA; enfatizando que los proyectos deberán estar en sintonía y estrecha relación con las actividades del Programa de Lucha contra el Hambre (FAO-PESA, 2003) y con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Lo anterior implicó un giro de la fase piloto o experimental hacia una escala más amplia de intervención para la satisfacción o acceso a los alimentos de parte de los grupos sociales en situación de extrema pobreza. Igualmente, avanzar hacia una acción más dinámica y autogestionaria de los procesos productivos y de intermediación de los sectores que disponen de activos y que se movilizan en un entorno favorable para elevar la productividad, incrementar los ingresos y los empleos rurales agrícolas y no agrícolas. Esta variante ha sido denominada enfoque del doble componente o “twin track”, debido a que, por un lado, se propone la satisfacción de una demanda efectiva de productos alimenticios de los sectores de población pobres (acceso directo a alimentos) y, por otro, el estímulo concomitante para el aumento de la producción en el sector campesino y agroalimentario (aumento de la productividad agrícola e ingreso rural) con respeto al medio ambiente y los recursos naturales.

En línea con este enfoque (FAORLC, 2004), se subraya la importancia de tomar en cuenta los mecanismos de ejecución a nivel territorial y la cobertura de los proyectos en términos de políticas y creación de capacidades institucionales para la seguridad alimentaria. Ello determinó variantes a los PESA de Guatemala, Venezuela y México, donde se consideraron llevar acciones de desarrollo rural de forma articulada con programas sociales de transferencia de ingresos. De esta manera, el enfoque inicial se amplió al incorporar criterios de movilización y organización de las bases comunitarias, el fortalecimiento de las capacidades locales, la participación ciudadana y la gestión pública intersectorial para promover la construcción social y la red de servicios de apoyo alrededor del mejoramiento de la seguridad alimentaria y la lucha contra la pobreza.

En Guatemala (2004), se logró ampliar la escala de intervención del programa mediante una estrategia de sensibilización política y coordinación institucional (FAO-PESA, 2003). Al mismo tiempo, se contempló una operación descentralizada, apoyada en las capacidades locales, sociales e institucionales; una estrategia de difusión y el fortalecimiento del sistema de información de seguridad alimentaria nacional. Se procuró también una sintonía con la política de Estado y se establecieron relaciones para la constitución de la Mesa Nacional Alimentaria y la movilización del Frente Contra El Hambre. De esta manera,

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se avanzó hacia la inserción del PESA en una visión estratégica intersectorial, interinstitucional y participativa.

Parte de esta dinámica ha sido buscar la reciprocidad de intervenciones entre lo que se ofrece y lo que se demanda, ampliar el diálogo entre las instituciones del Estado y la sociedad civil y ejecutar estrategias territoriales que mejoren el impacto de las políticas públicas en la reducción de la pobreza y el hambre, mediante la implementación concertada y articulada de los programas públicos, sociales y productivos. El dilema de los proyectos de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional (SSAN) hasta ahora, es cómo diseñar una estrategia que contribuya efectivamente en lo general a los objetivos estratégicos y prioridades de los gobiernos centrales, y en lo específico cómo enfrentar los obstáculos desde la mirada de los gobiernos subnacionales o locales (estado, departamento, municipio) y de las comunidades para las solución de la problemática inmersa en los espacios geográficos que habitan y operan.

Las iniciativas de SSAN u otros de temas complejos del desarrollo podrán ser exitosos, en la medida que puedan ser facilitadores y promotores de las acciones que los gobiernos ejecutan a través de las políticas y programas públicos, apoyando la ejecución de estrategias y enfoques metodológicos para la convergencia, focalización y articulación de los programas nacionales en reciprocidad con la demanda territoriales de los ciudadanos. Al respecto, los gobiernos deberán jugar el rol que les corresponde en el diseño y la ejecución de políticas y programas públicos, visualizar el circuito multidimensional y multisectorial de la SSAN para priorizar y articular intervenciones en los espacios territoriales que los demanden según la relevancia de los problemas en los sectores más vulnerables y empobrecidos.

Boisier (1996) señala que las conductas territoriales, en particular la defensa del ámbito espacial, constituyen un rasgo propio de animalidad, que hoy se expresa en facetas tan diversas como los movimientos políticos autonómicos regionales y los partidos de fútbol. Como animal territorial y, al mismo tiempo, miembro de una especie gregaria, el hombre se organiza territorialmente en un amplio abanico de estructuras, que históricamente van desde la aldea tribal hasta la moderna aldea global.

Por su parte, Schejtman (2009) señala que el territorio es un espacio rural con identidad y con un proyecto de desarrollo concertado socialmente, es decir,

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producto de un proceso de una construcción social. Asimismo el mismo autor junto con Berdegué (2003) coinciden en señalar que el territorio es un conjunto de relaciones sociales que dan origen y a la vez expresan una identidad y un sentido de propósito compartido por múltiples agentes públicos y privados. Es decir, el territorio no es solamente un espacio geográfico administrativo, lugar poblado o conjunto de lugares poblados agrupados teóricamente, sino pueden ser varios unidades administrativa colindantes que comparten propósitos y que poseen características similares, ya sea la lingüística, la cultural, la económica, o la de marginación.

La Secretaría de Desarrollo Territorial (SDT) en el ámbito del Ministerio de Desarrollo Agrario del Brasil (Ortega, 2008) tomando como elementos la cohesión social y territorial, define el territorio en su contexto operacional como:“Espacio físico, geográficamente definido, generalmente continuo, caracterizado por criterios multidimensionales, tales como el ambiente, la economía, la sociedad, la cultura, la política y las instituciones, y una población, con grupos sociales relativamente distintos, que se relacionan interna y externamente por medio de procesos específicos, donde se puede distinguir uno o más elementos que indican identidad y cohesión social, cultural y territorial”.

Parte fundamental para la definición de las intervenciones de campo es la participación de los diferentes actores presentes en los espacios territoriales, ellos definen el territorio en el que viven o interactúan. La territorialidad de los actores y la visión territorial, ayuda a establecer una identidad común y favorece la realización de sus estrategias y proyectos. Además, la pluralidad de actores con intereses y valores distintos, y a veces en conflicto, influyen sobre la dinámica y las interrelaciones dentro del territorio común.

La territorialidad de los actores como circunscripción geográfica es determinada por la pertenencia ciudadana a un espacio definido por ellos, a partir de la cual establecen la visión territorial de sus problemas y soluciones, que apoyada en una identidad común, favorece la realización de sus estrategias y proyectos. Además, la pluralidad de actores con intereses y valores distintos, y a veces en conflicto, influyen sobre la dinámica y las interrelaciones dentro del territorio común y sus conexiones con el entorno; constituyendo en general lo que se podría definir como sistema territorial.

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La definición de sistema territorial incluye, además de las dinámicas de los sistemas agrarios, las interrelaciones entre las áreas rurales y urbanas, así como la existencia de polos de atracción vinculados al mercado, producción y tecnología, nuevos sistemas de información y aquellos cambios resultantes en las dimensiones sociales, económicas, ambientales y culturales. Los sistemas territoriales se encuentran abiertos a influencias provenientes de los contextos nacionales y supranacionales como también de las relaciones inter-territoriales (FAO,2005).

Identificar y/o delimitar territorios8 significa tener una interpretación global de la estructura y funcionamiento de los territorios subyacentes en el área de estudio, precisando los factores clave, corredores y motores de desarrollo que podrían ser decisivos para modificar y/o generar nuevas configuraciones espaciales a futuro. Se deben considerar las actividades productivas y sus tendencias de expansión. Así como la ocupación de espacios que permitan hacer una reflexión sobre eventuales impactos de nuevas actividades e iniciativas que podrían transformar la actual estructura en pocos años. La Figura 6 da una idea hipotética de la connotación de la cultura productiva en los espacios geográficos, donde varios espacios administrativos (departamentos o provincias comparten territorios en base a la identidad cultural productiva.

8 El concepto de territorio está referido al proceso de integración social e histórica de la población cuya base de desarrollo está en sus activos y potencialidades, que se articulan con acciones particulares de producción, intercambio distribución y consumo de bienes y servicios tangibles e intangibles. Es decir que la definición de territorio va más allá de la determinación de los espacios delimitados por fronteras políticas, que involucra a los actores sociales y sus relaciones, sus formas de organización, su cultura y sus institucio-nes. SEGEPLAN, Guatemala.

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Figura 6. Territorios diferenciados por cultura productiva

Los procesos de construcción social se producen en un espacio limitado y preciso, la identidad no se alimenta solo por la transmisión de generación en generación, sino también por la pertenencia al territorio. Estos espacios se vuelven significativos para el grupo que los habita, se cargan de sentido porque por él transitaron generaciones que fueron dejando sus huellas, las trazas de su trabajo, los efectos de su acción de transformación de la naturaleza. En esos territorios emergen las inequívocas señales de destrucción y de construcción propias de la especie humana. Son espacios penetrados por las formas de vida de los hombres que los habitan, por sus ritos, sus costumbres, sus valores, sus creencias (SEGEPLAN, 2005).

Sin embargo, la planificación tradicional ha seguido la línea ortodoxia de visualizar y solucionar los problemas del desarrollo nacional y local desde la óptica de la


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oferta pública y desde espacios geográficos delimitados políticamente por los gobiernos. Esta modalidad de planificar de “arriba hacia abajo” ha persistido hasta ahora, no obstante en los últimos años, la democracia en algunos países ha abierto espacios y oportunidades; observándose pasos hacia una planificación participativa, donde los ciudadanos pueden opinar, discernir y comprometerse con los grandes desafíos que significa la pobreza, la inseguridad alimentaria y el hambre (Treminio, 2008).

En los últimos 30 años, los proyectos de asistencia técnica externa estuvieron basados principalmente en los enfoques impulsados desde arriba. Las intervenciones estaban definidas por las problemáticas sectoriales (agricultura, planeamiento y gestión de los recursos naturales, conservación de suelo y agua, entre otros) y dirigidas parcialmente a las limitaciones y potencialidades de los territorios donde se llevaron a cabo. Por lo tanto, estas intervenciones fueron adaptadas, o adaptables ocasionalmente a los contextos locales. Para compensar sus limitaciones, estos proyectos meramente técnicos se transformaron en programas integrados extensos, sobrecargados de actividades y por lo tanto impracticables..

En este sentido, la conducta tradicional para el diseño de estrategias de intervención en los espacios administrativos ha sido propio de los que deciden la política y las políticas públicas, por una percepción genérica de los problemas o apoyados en el conocimiento directo de los mismos, ya sea identificándolos o definiendo sus prioridades y soluciones, casi siempre a través de estudios básicos de diagnósticos.

Varios gobiernos de la región latinoamericana han impulsado procesos de descentralización, como iniciativa democrática que apuesta a favor de la participación ciudadana y que da fortaleza a la gestión institucional en aras de la transparencia pública. La descentralización implica que el principal órgano gestor del Estado transfiere a los gobiernos locales e instituciones del Estado, y a las comunidades organizadas legalmente; el poder de decisión, la titularidad de la competencia, las funciones, los recursos de financiamiento para la aplicación de las políticas públicas nacionales, en el marco de la más amplia participación de los ciudadanos en la administración pública (SEGEPLAN, 2005) y (Boisier, 1996). Esta condición jurídica y política favorece concatenar con mayor efectividad el diseño de estrategias de intervención en los espacios geográficos, que permite la relación entre actores y la convergencia y articulación de acciones públicos y privadas según la relevancia y complejidad de los temas bajo un ambiente

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de consenso y compromisos en los espacios territoriales, sean estos locales o determinados por lo procesos de construcción social de los ciudadanos.

No obstante, la descentralización en otros países ha sido imperfecta, como resultado de una desconcentración de responsabilidades sin la entrega del poder, ni el equipamiento de los niveles administrativos inferiores con los recursos humanos y financieros necesarios, o el desentendimiento interno del Estado o falta de cohesión dentro del Estado, ha generado enormes vacíos y ha afectado el desarrollo de las funciones del mismo. Tal ineficiencia de las instituciones públicas (parcialmente reemplazadas por ONG’s y OSC’s) dificulta la ejecución de los proyectos y causa el descrédito de la Administración Pública, viéndose reducido su margen de acción para la aplicación de las leyes, la redistribución del bienestar, la recaudación de impuestos y la provisión de los servicios básicos (FAO, 2005).

La Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural (FAO, 2006) proporcionó un forum para discusiones sobre política territorial. En este contexto, la FAO avanzó una propuesta metodológica, participativo, innovador y ascendente (de abajo hacia arriba, de forma que los grupos locales puedan tomar decisiones de aplicación a nivel local) para tratar estos problemas. El objetivo final y el énfasis no son el plan de desarrollo o el pacto territorial por si mismos, sino el proceso y la dinámica que eventualmente conducen al pacto social, a través de la concertación y la apertura hacia un diálogo social entre actores diferentes y con intereses diversos para articular las acciones a nivel de territorio.

Como parte de los planteamientos conceptuales y técnicos, ha surgido con fuerza el enfoque territorial participativo, como base prospectiva de intervención de campo con visión de integralidad en el marco del desarrollo sostenible. Este enfoque fue ampliamente analizado por Graziano da Silva (2004) en el contexto del MERCOSUR, señalando que los procesos de integración regional hacia una visión común de desarrollo hace pensar en un equilibrio de las recientes transformaciones que ocurren en los países, en la búsqueda de posibles rutas hacia una forma de desarrollo sostenible que asigne mayor importancia a la dimensión territorial, con el objetivo de superar el enfoque tradicionalista entre los temas agrícolas/no agrícolas y rurales/urbano.

La Conferencia Regional de FAO en Caracas (2006) definió como una de sus primeras recomendaciones el “apoyo a políticas de desarrollo rural con enfoque

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territorial que consideren el conjunto de potencialidades, recursos y actividades, más allá del enfoque sectorial tradicional”.

Incorporar en la práctica un nuevo esquema de gestión pública para el desarrollo territorial participativo es gradual y lento, pero posible, si se van dando pasos en la dirección correcta. Es decir, la voluntad expresa de los gobiernos para estimular marcos jurídicos e institucionales necesarios para que los procesos de descentralización efectiva se apoyen en la participación ciudadana. Esto es un punto de partida, para luego propender al desarrollo bajo un enfoque con visión territorial y social y de amplia participación de la ciudadanía.

Partiendo de la premisa de que algunos países han avanzado en procesos de descentralización administrativa y política, la bibliografía ejemplifica y es abundante en referirse a tres opciones de gestión para el desarrollo estratégico. Estos son: (i) Desarrollo Local; (ii) Desarrollo Local Participativo y (iii) Desarrollo Territorial Participativo. En el Cuadro 1, se señalan esquemáticamente los diferentes enfoques de gestión de estrategias para el desarrollo.

El enfoque local se refiere a las acciones orientadas sobre como resolver los problemas del desarrollo en un espacio geográfico administrativo de interés o ámbito local, tomando en cuenta su potencial endógeno y su relación con el entorno. Para ello, analiza las potencialidades, problemas y limitaciones en función a la naturaleza de los recursos físicos, ambientales, humanos, económicos, financieros, tecnológicos, socioculturales y organización social; y es a partir de allí, que se infiere la estrategia de intervención en términos de políticas y proyectos (Silva, 2003). Por su parte, el enfoque local participativo incluye la participación ciudadana y la apropiación social en los procesos de decisión y compromisos para la definición de una estrategia de desarrollo local, consensuada y sostenible. Esto conlleva una base de diálogo, negociación y concertación de los actores presentes en el espacio geográfico.

En relación al enfoque territorial participativo, existen variadas definiciones. La Dirección de Desarrollo Rural de la FAO (2005) señala que para que las intervenciones sean ecológicamente coherentes, económicamente viables, socialmente justas y políticamente correctas deben tener en cuenta las asimetrías en el poder, que a su vez están determinadas por el acceso y control desigual de los recursos, de la información y marcadas por capacidades disímiles. Con este enfoque bajo una concepción rural, que la FAO denomina Desarrollo Territorial Participativo y Negociado se pretende reducir estas asimetrías a través de apoyo

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al proceso mediante la creación de acuerdos socialmente legitimados al incluir a todos los actores y llevando al acuerdo y apropiación del proceso de desarrollo. De este modo se incorpora la complejidad del sistema territorial, tanto en su contexto nacional y supra-nacional como en la diversidad de intereses y estrategias, y se promueve la apropiación, por parte de todos los actores, de los procesos de toma de decisión de abajo hacia arriba por los actores.

Por su parte, Schejtman (2009) señala que el enfoque territorial rural es un proceso simultáneo de transformación productiva e institucional de un espacio rural determinado, que asegure reducir la pobreza. Con ello supone que la transformación productiva implica, articular competitiva y sustentablemente a la economía del territorio a mercados dinámicos, incorporando innovaciones en productos, procesos y gestión; y que el desarrollo institucional, por su parte plantea, estimular y facilitar la interacción y la concertación de los actores locales entre sí, y entre ellos y los agentes externos relevantes, así como, incrementar las oportunidades para que la población pobre participe del proceso y de sus beneficios

En relación al ordenamiento territorial (Groppo y colaboradores, S/F), el concepto no pertenece al ámbito de la gestión de los proyectos de desarrollo, sino que se limita más bien a comprender el cuadro coherente de la evolución del territorio y de las partes interesadas. Mediante el ordenamiento se pone en marcha un proceso destinado a reanudar tanto el diálogo entre los actores como los vínculos de cohesión social, y a reforzar el sentimiento de confianza de las poblaciones locales en las instituciones que las representan. Sobre la base de estos principios, el ordenamiento territorial se convierte en una modalidad operativa para conocer el territorio y enfrentar los desafíos que impone el desarrollo y su sostenibilidad y los conflictos provocados por diversas acciones que pueden ejercer un impacto en los recursos naturales y repercutir en la población presente y futura.

El proceso de descentralización de las decisiones y apertura de espacios legales para la participación ciudadana requiere cierta preparación de conocimientos por parte de la sociedad civil. Por lo cual es importante vincular el poder público con un proceso paralelo de formación de los ciudadanos para la acción conciliatoria participativa y consecuente. Por el contrario, el proceso de participación efectiva de la sociedad civil tardará más, a pesar de la inclusión de los más instruidos en los procesos de desarrollo.

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Cuadro 1. Diferentes enfoques de gestión para el desarrollo.

Característica Tradicional Local Local participativo

Territorial Participativo

Órgano rector Centralizado Gobiernos locales Gobiernos locales

Instancias de coordinación social e interinstitucional

Localización GeneralMunicipios, departamentos o provincias

Municipios, departamentos o provincias

Territorios sociales (comunidades, mancomunidades o asociación de municipios o gobiernos locales)

Participación ciudadana

Consultas a sectores representativos de la sociedad civil

Instituciones públicas y sociedad civil para armonizar criterios de intervención

Instituciones públicas y sociedad civil para armonizar criterios de intervención.

Bases sociales en los espacios geográficos.

Bases sociales para construir la demanda efectiva con prioridades y compromisos.

Diálogo, negociación y demanda social para la articulación de acciones a nivel local

Diálogo, negociación y concertación entre actores sociales e institucionales.

Visión desde la oferta pública

Acercamiento de oferta pública y demanda social

Oferta pública y demanda social convergen para la articulación de acciones, a través de los planes de acción territorial y comunitarios.

Información referencial Diagnósticos

Diagnósticos Diagnósticos Diagnósticos

Análisis del potencial endógeno



Análisis de la oferta pública existente

Análisis de la oferta pública existente

Ejecución de planes, programas y proyectos

Ministerios sectoriales y proyectos de cooperación externa



Coordinación intersectorial, monitoreo y evaluación institucional con presencia de la veeduría social.


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6. ENFOquE TERRITORIAL PARTICIPATIvO

Tomando como referencia los variados conceptos que señala la literatura, podemos resumir que el Enfoque Territorial Participativo (ETP) corresponde a un proceso de planificación aplicado a un territorio socialmente construido, de amplia interrelación y consenso entre actores institucionales (públicos y privados) y sociales, que se identifican con un espacio geográfico, donde viven y operan, por tradición cultural, política e histórica, para resolver problemas comunes y solucionarlos de acuerdo a intereses y prioridades compartidas. Este enfoque se diferencia claramente de los restantes descritos en el Cuadro 1, en particular del Enfoque Tradicional por su carácter verticalista, y del enfoque local que no incorpora la participación ciudadana y excluye el beneficio de asociatividad entre zonas geográficas, tales como mancomunidades o asociación de municipios.

6.1. Experiencias en los países

Dos países han puesto en marcha el ETP. Brasil con el programa federal de Territorios de la Ciudadanía, y Guatemala con el cambio de enfoque tradicional de planificación al denominado Sistema Nacional de Planificación Estratégica Territorial (SINPET)9. Sin embargo, ha sido aplicado a nivel micro en Nicaragua para la identificación de intervenciones de proyectos y delimitación de territorios en Honduras el estudio de caso llevado a cabo por Sumpsi y colaboradores (2005). Otros países del continente africano han trabajado también en la delimitación participativa de territorios (Madureira, 1998).

6.2 Territorio de la Ciudadanía de Brasil

Este programa está orientado a la superación de la pobreza y generación de trabajo e ingresos en el medio rural, por medio de una estrategia de desarrollo territorial sostenible, que incluye la inclusión productiva de las poblaciones pobres de los territorios, planificación e integración de las políticas públicas, búsqueda de la universalización de programas básicos de ciudadanía y ampliación de la participación social. Presenta como meta llegar a 120 municipios antes del 2010, mediante la definición de Territorios de la Ciudadanía para un conjunto

9 Con la denominación de Sistema de Planificación y Programación Territorial (PPT) en 2009 e integrado por la Planificación Territorial Integral (PTI) y el Sistema de información Territorial (SIT) – (http://www.segeplan.gob.gt/).

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de municipios con el mismo perfil económico y ambiental y con identidad y cohesión social y cultural.

Los criterios de selección de los municipios se refieren a indicadores menores de Índice de Desarrollo Humano (IDH), mayor concentración de agricultores familiares y asentados de la Reforma Agraria, mayor concentración de poblaciones quilombolas (palenques) e indígenas, mayor número de beneficiarios del Programa Beca Familia, mayor número de municipios con bajo dinamismo económico, mayor organización social y como mínimo un territorio por estado de la federación. Al respecto no se consideraron criterios agroecológicas que son fundamentales para el diseño de acciones técnicas para la dinamización económica y productiva del territorio, cuestión que fue mencionada durante el lanzamiento nacional del Programa, por el Presidente del Gobierno Federal.

Con este programa se han movilizados 19 ministerios y se definieron 135 acciones organizadas en tres ejes: (i) Apoyo a Actividades Productivas, (ii) Ciudadanía y Derechos e (iii) Infraestructura. A su vez, comprenden siete temas:

Organización Sostenible de la Producción•Acciones Agrarias,•Educación y Cultura,•Derechos y Desarrollo Social,•Salud, Saneamiento y Acceso al Agua,•Apoyo a la Gestión Territorial e•Infraestructura•

La gestión del programa parte de un Comité Gestor Nacional en relación directa con un Colegiado Territorial, actuando como instancia intermedia de coordinación un Comité de Articulación Estadual (Figura 7).

El Comité Gestor Nacional está integrado por los Secretarios Ejecutivos de todos los Ministerios involucrados en el Programa, con la atribución de aprobar las directrices, adoptar medidas para la ejecución, evaluar el Programa y definir la incorporación de nuevos territorios.

El Comité de Articulación Estadual está constituido por representantes de los Órganos Federales, Órganos Estaduales y Representación de la Intendencias de los Territorios. Las atribuciones de este Comité son: Apoyar la organización y movilización de los órganos colegiados, fomentar la articulación e integración de diversas políticas públicas en los territorios, seguimiento de la ejecución

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del Programa, apoyar la divulgación del Programa y presentar sugerencias de nuevos territorios y de acciones.

El Colegiado Territorial está compuesto por los representantes de los niveles de gobierno y de la sociedad civil en cada territorio. Las atribuciones corresponden a: Dar amplia divulgación de las acciones del Programa, identificar demandas locales, promover la interacción entre gestores públicos y consejos sectoriales, contribuir con sugerencias para la calificación e integración de acciones, sistematizar las contribuciones para el Plan Territorial de Acciones Integradas y ejercer el control social del Programa).

Figura 7. Gestión del programa de territorios de la ciudadanía de Brasil

Fuente: Gobierno Federal de Brasil, 2008

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6.3 SINPET de Guatemala

El Sistema de Planificación Estratégica Territorial de Guatemala (SINPET) es producto de un esfuerzo nacional y de la contribución conjunta de la cooperación técnica externa, a partir de una iniciativa de cooperación del Gobierno de Guatemala y la FAO con la puesta en marcha del proyecto “TCP/GUA/3003: Asistencia en políticas para la planificación estratégica territorial y participativa para la seguridad alimentaria en Guatemala”.

El diseño del sistema (Figura 8) se apoya en la definición y aplicación de la metodología de planificación con enfoque territorial participativo, para lograr la convergencia entre la oferta pública y la demanda de los diferentes actores sociales, de manera que las políticas públicas y planes de desarrollo territorial fuesen construidos con una base amplia de participación de las instituciones públicas, los ciudadanos y las autoridades locales. El sistema cuenta con un subsistema de información donde se conjugan diferentes fuentes institucionales y bancos de datos para apoyar los estudios básicos de diagnóstico y el trabajo de planificación participativa entre el organismo de planificación nacional – SEGEPLAN y los Consejos de Desarrollo Municipales y Departamentales integrados por autoridades locales, delegaciones ministeriales e institucionales y los representantes de los sectores sociales y privado En el Anexo 1 se presentan dos planes territoriales, como expresión del SINPET.

El marco jurídico como paso previo para la formación del SINPET abrió el espacio de participación ciudadana a partir de 1998, mediante la promulgación de la Ley de Consejos de Desarrollo, el nuevo Código Municipal y la Ley de Descentralización; cuyas iniciativas se orientaron a promover una mayor participación de la sociedad en la planificación del desarrollo a nivel local, en particular de los grupos tradicionalmente excluidos, como las mujeres, los pueblos indígenas y los pequeños empresarios rurales (Octavo informe MINUGUA, párrafo 64)10. Este contexto jurídico, además de promover la participación de los ciudadanos, abría la relación de una mayor aproximación de la oferta del Estado hacia las demandas de los ciudadanos en los territorios y se procuraba que las inversiones y la intervención pública fuese más eficiente y eficaz en el cumplimento de metas y logros del desarrollo.

10 MINUGUA = Misión de Verificación de Naciones Unidas en Guatemala. Establecida para verifi-car el Acuerdo sobre el definitivo Cese al Fuego entre el Gobierno de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca, firmado en Oslo el 4 de diciembre de 1996.

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Figura 8. Módulo de implementación del SINPET en Guatemala


Desde el 2000, el país inició el proceso de reforma política y de reforma del Estado.11. Fue así que el sistema de planificación e inversión pública tradicional inicia un proceso de transformación desde un sistema burocrático, desprendido de las políticas y sujeto a fuertes presiones clientelares y corporativistas, hacia un sistema transparente y moderno, que vincula las políticas a las asignaciones presupuestarias, para el logro de los impactos esperados en el desarrollo nacional. Para avanzar en los procesos de descentralización y participación, se impulsó la reforma del sistema de financiamiento para el desarrollo local, municipal y regional.

Las condiciones anteriores dieron lugar a la construcción del SINPET en varias etapas: La primera, decisión y voluntad política a partir de un marco jurídico y político para la participación ciudadana y la prioridad de aprovechar

11 UNDAF-Guatemala. 2004-2008.

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con eficiencia y eficacia los escasos recursos del Estado mediante la gestión territorial y participativa desde la SEGEPLAN; la segunda, las condiciones y posibilidades reales para que la SEGEPLAN pudiese cumplir con el mandato jurídico e institucional conferido por el Estado; la tercera, la readecuación de una estrategia que asumiera las potencialidades internas y externas, los desafíos, riesgos y limitaciones para construir con éxito el sistema y la cuarta, la definición de la lógica de intervención que llevase a crear condiciones de promoción, sensibilización y diálogo entre los diferentes actores de la sociedad civil, institucional y privada.

6.4 Otras iniciativas

El enfoque territorial y su importancia en temas complejos del desarrollo ha llamado la atención de la cooperación técnica internacional, estimulando la realización de estudios de caso en Argentina, Brasil, Ecuador, El Salvador y Paraguay; con el propósito de contribuir al debate actual sobre desarrollo territorial, partiendo de experiencias prácticas de proyectos en ejecución y delineando cuales podrían ser los puntos de entrada y una dimensión operacional para formular proyectos de desarrollo territorial justificables en términos de valor agregado que aportarían frente a proyectos más convencionales de desarrollo rural (Programa de Cooperación Técnica FAO/Banco Mundial, 2008)

El IICA en el marco del SICA12 y del CAC13 promueve el Enfoque Territorial para el Desarrollo Rural en los países del istmo centroamericano, del CAN y algunos del MERCOSUR. Los esfuerzos están orientados por el momento a la parte conceptual para actividades de orientación y capacitación. La FAO, a través de los Acuerdos de Cooperación (FAO-España, 2008) con los Gobiernos de Paraguay, Perú y Ecuador y el financiamiento de la AECID, contribuye mediante la orientación del Enfoque Territorial Participativo para la Implementación del Plan Nacional de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional del Paraguay (PLANAL) y del Programa de Intervención Nutricional Territorial Integrada de Ecuador (INTI), cuyos objetivos centrales es la reducción de la desnutrición crónica infantil mediante la convergencia y articulación de los programas y proyectos nacionales en función a las demandas en los territorios sociales.

12 http://www.iica.int13 CAC = Consejo Agropecuario Centroamericano.

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6.5 Lecciones aprendidas

De la literatura revisada y de las experiencias de Brasil y Guatemala, se desprenden conceptos y lecciones orientadoras para futuras experiencias en los países de la región latinoamericana. El modelo de gestión territorial de carácter social-institucional denominado Enfoque Territorial Participativo conlleva a iniciativas y decisiones propias de los sistemas de gobierno, comenzando por una efectiva descentralización política-administrativa de la gestión pública. Para viabilizar en la práctica este enfoque son necesarias los supuestos siguientes: (i) la voluntad política de los gobiernos para un cambio de gestión; (ii) la creación de marcos jurídicos y arreglos institucionales que garanticen la participación ciudadana; (iii) la definición de política de Estado en temas complejos del desarrollo; (iv) la participación interinstitucional y multisectorial; (iv) el cambio de actitudes de los planificadores y policy makers; (v) la disciplina técnica-normativa de los operadores institucionales y locales y (vi) la capacitación y formación de los líderes de organizaciones de la sociedad civil.

Por otra parte, para que exista un ambiente de diálogo, negociación y concertación sobre el abordaje de temas complejos del desarrollo es clave garantizar la participación de los diferentes actores de la sociedad civil presentes en los territorios de intervención. Esto en razón de que ellos brindan el consenso y resolución de los conflictos para el mejoramiento e implementación articulada de las políticas públicas, planes, programas y proyectos; además, hacen propia las acciones de solución a los problemas para la formación de capital social y humano; garantizan que las decisiones políticas sean efectivas; y brinda el respaldo para la gestión pública en términos de transparencia y evaluación de los impactos de los programas públicos, por derecho a la veeduría social.

Generalmente cuando se planifica con visión estratégica y participativa, el punto inicial de partida es la búsqueda de información para elaborar y someter a discusión los diagnósticos de base, luego el análisis participativo de problemas y soluciones para definir los objetivos estratégicos, después plantear la estrategia de ejecución y finalmente las propuestas de intervenciones en términos de políticas, programas o proyectos. Este proceso, no obstante su enfoque técnico, podrá verse limitado sino se observan supuestos básicos entre los bloques que determinan el proceso de la planificación estratégica territorial. Estos supuestos se refieren: Primero, a (i) la voluntad política del gobierno por abrir espacios a la participación ciudadana y a la observancia de condiciones jurídicas e institucionales necesarias para que se puedan expresar esta participación; y en

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segundo lugar, a la correspondencia de promover la formación y orientación de los actores de la sociedad civil para el diálogo y consenso, compartir una visión común y valores y asumir compromisos. Bajo estas condiciones será posible lograr mayor efectividad en la asignación y aplicación de recursos para la realización de actividades, generar resultados y cumplir con los objetivos para cambiar una situación inicial problema hacia una situación deseada (Figura 9).

Figura 9. Premisas para la gestión con participación social


Para la gestión territorial participativa, es necesario entonces poner atención a los aspectos siguientes:

Arreglos institucionales, mediante la organización de instancias de •coordinación a tres niveles:

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(i) una instancia gestora a nivel nacional integrado por los ministerios o sectoriales de los gobiernos, cuya función principal sería establecer las bases nacionales y la orientación de políticas para el seguimiento de los programas nacionales y su articulación en los territorios;(ii) la organización de instancias locales (provinciales o o departamentales) integrada por diferentes actores del gobierno y la sociedad civil, con la función de garantizar la articulación de las acciones multisectoriales e interinstitucionales, consensuar la agenda común de trabajo, garantizar que los planes de acción territorial sean congruentes con la oferta pública y la demanda de las bases sociales y la puesta en marcha de instrumentos de monitoreo y evaluación de los procesos en los territorios sociales; e (iii) instancias de coordinación territorial para identificar y levantar o las demandas locales, promover la interacción entre gestores públicos y consejos sectoriales, elaborar y ejecutar de planes territoriales y divulgar y comunicar las acciones en los territorios de competencia (Figura 7).

Es común observar que la gestión de desarrollo parte de los órganos del Estado, particularmente de las instancias de planificación nacional y en otros casos de los ministerios sectoriales e instituciones públicas colaterales. Casi siempre con planteamientos divergentes y sin consistencia para el logro de una visión común. Esto se refleja en una conducta centralista y verticalista con intervenciones públicas muy distantes a veces de las soluciones y expectativas de la población, por el hecho de no guardar una relación estrecha con los problemas reales y demandas sociales en los territorios de prioridad. Esto se debe a que las capacidades públicas nacionales no se complementan con las capacidades locales, en términos de mantener una reciprocidad entre la definición de la política y el funcionamiento de la institucionalidad, con la base territorial y la ciudadanía.

La forma de hacer congruente y efectiva la gestión de desarrollo, comienza con la aproximación de los bloques del poder público y económico y de la participación organizada de los ciudadanos. Esta aproximación facilita condiciones para el fortalecimiento de la definición y ejecución de la política del gobierno, discutida y consensuada en convergencia con la ciudadanía para lograr la formulación de planes de acción territorial, estableciendo los mecanismos participativos de gestión para el control y evaluación de las metas y resultados deseados (Figura

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10). Algunas acciones podrán ser promovidas, para orientar mejor la gestión pública, entre ellas:

Fortalecimiento de la gestión pública: Crear los mecanismos de •descentralización y presupuestación necesarios para que la expresión de la política de Estado sea asumida a nivel de las estructuras de centrales, y aplicada a nivel territorial y local con eficiencia y transparencia.

Figura 10. Relaciones y funciones entre niveles nacionales territoriales


Alianzas con la sociedad civil para la movilización de políticas y programas •nacionales.Una política orientadora a nivel nacional en relación a la convergencia •y articulación de las políticas públicas y programas nacionales, para ser expresadas a nivel territorial y local a través de instancias de coordinación y diálogo entre los diferentes actores institucionales y los actores sociales.

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Formación y actualización a técnicos, funcionarios y representantes de la •sociedad civil para la participación ciudadana.

El ETP como instrumento de gestión e integrador de espacios, agentes, mercados y políticas públicas, facilita la planificación estratégica, identifica las acciones dinamizadoras del territorio para reducir las disparidades regionales y territoriales, desarrolla un costo-efectividad favorable en términos administrativos y operativos para el abordaje de temas complejos, y diseña planes de acción de carácter convergente y articulador según las prioridades nacionales y con mayor impacto. Para implementar este enfoque se hace necesario lograr arreglos institucionales, Brasil lo ha logrado con el Programa Territorios de Ciudadanía; Paraguay y Ecuador avanzan en esta dirección con la definición de política y estrategia de Estado en temas complejos de desarrollo para reducir el hambre y la pobreza.

En la Figura 11 se presenta un modelo de arreglo institucional que podría orientar y facilitar la gestión del ETP, primero partiendo de las bases sociales comunitarias y luego ir escalando en gestión a través de comités de territorios por identidad ciudadana y por división política-administrativa. Con estos niveles de gestión participativa es posible sincronizar los planes desde las bases sociales hacia niveles superiores, establecer mecanismos de monitoreo y evaluación y abrir el espacio a la participación ciudadana para ejercer y acompañar la labor de gestión del gobierno en el mejor manejo de los recursos y el logro de objetivos y metas.

La veeduría social es fundamental, si los ciudadanos están formados y orientados sobre la gestión del desarrollo territorial y participativo. Esta condición permite que la población amplíe su mirada sobre los problemas, visualice estratégicamente las prioridades, mejore su participación consecuente y conciente, evalúa los resultados nacionales y ayuda a transparentar la gestión pública.

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Figura 11. Modelo de gestión pública para territorios sociales


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7. ARTICuLACIóN dE ACCIONES

La focalización, convergencia y articulación de las políticas y programas nacionales en los territorios requiere de un proceso ordenado y construido participativamente por los funcionarios y técnicos de las institucionales públicas y representantes de la sociedad civil. Éstos se apropian del proceso desde que comienzan a dialogar, negociar y acordar los límites de circunscripción territorial donde pertenecen y operan, continúan con el reconocimiento de potencialidades, problemas y limitaciones hasta lograr construir la elaboración de los planes de acción territorial. El punto crítico es el origen del proceso, es decir, el nivel de convocatoria de los diferentes actores a partir de la promoción del institucional del Estado, expresado en la voluntad política de los órganos nacionales como a nivel local.

Un paso importante es la organización de instancias de coordinación y diálogo integradas por diferentes actores (instituciones públicas, autoridades locales, sector privado, dirigentes de programas y proyectos públicos o privados, dirigentes de organizaciones sociales, universidades, entre otros), que deberán ser garantizadas y legitimadas jurídicamente por el Estado para la permanencia y conducción efectiva del proceso territorial participativo (Figura 8). El punto clave para construir la intervención territorial radica en el consenso multiactoral, en este caso representado por la creación de instancias de coordinación y diálogo a nivel territorial, local y comunal.

7.1 Tipo de acciones

Cuando se inicia el diálogo y la negociación entre los diferentes actores que se identifican con un territorio social, aparecen corrientes de opinión sobre cómo plantearse los problemas y prioridades desde la visión de las bases sociales, convergiendo a la vez, criterios de intervención pública a nivel meso que responden a otras prioridades. Ello implica la importancia de promover la formación de los actores institucionales y sociales del territorio, especialmente de la sociedad civil, porque el riesgo que se corre es el cambio de políticas de “arriba hacia abajo”; imponiéndose el que “sabe y domina” hacia quién “no sabe”.

En este abanico de criterios y problemas se llega a la conclusión de que para lograr una relación efectiva entre la demanda de las base sociales y los

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niveles comunal, local y territorial se deberán distinguir tres tipo de acción: Comunitarias, locales y territoriales.

La identificación de acciones comunitarias es la base del proceso del ETP, a partir del cual se generalizan las acciones participativas de corte local y territorial. Para la identificación de las acciones locales y de influencia territorial se sigue un proceso de negociación amplio entre las organizaciones sociales, sector privado, instituciones públicas y gobiernos locales, donde se conjuga y se responden a problemas comunes que surgen desde las bases sociales (comunidades) y organizaciones locales (municipios) que están presente en el territorio social, y que son posibles de intervenir local o territorialmente para socializar el bien o servicios entre la población que forma parte del municipio o grupos de municipios comprendidos dentro del territorio social en su conjunto.

El análisis concertado de las acciones de influencia territorial -producto de las potencialidades, problemas y limitaciones territoriales versus la oferta pública y/o privada - confrontadas con la demanda de las bases sociales; lleva a los diferentes actores a definir el equilibrio y correspondencia de acciones que luego por consenso determinan los planes de acción territorial. Estos planes comprenderán, por tanto, acciones de influencia territorial, locales y comunitarios; cuya ejecución podrán estar sujetas a intervenciones de tipo sectorial e institucional o intersectorial e interinstitucional (Figura 12).

El plan de acción territorial conjuga acciones comunitarias, locales y territoriales. Comprende temas de intervención general con intervenciones de carácter sectorial y multisectorial, presupuestadas institucionalmente y con compromisos de los organizaciones de la sociedad civil. Las intervenciones y actividades específicas están focalizadas, convergen y son consistentes con la visión de la población y las instituciones públicas y privadas, y está orientada su gestión por resultado y productos.

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Figura 12. Tipo de acciones en el contexto de los territorios sociales


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8. METOdOLOgíA EMPLEAdA EN ENFOquE TERRITORIAL PARTICIPATIvO

El Enfoque Territorial Participativo (ETP) comprende una mezcla de métodos y herramientas de análisis, que se aplican dependiendo de las características jurídicas y políticas, las capacidades institucionales y condiciones propias de las organizaciones de la sociedad civil en los países. Las circunstancias y dinámica imperante en cada país dará la pauta de cómo diseñar metodológicamente el ETP y como llevarlo a cabo en la práctica. El procedimiento metodológico podrá ser desarrollado en cuatro etapas con previa orientación de los equipos técnicos a cargo de los procesos.

imagen 1. Taller de orientación metodológica a funcionarios y técnicos del sector público y privado y dirigentes de organizaciones sociales en la Provincia de Chimborazo, Ecuador (2009).

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8.1 Arreglos previos y reconocimiento del espacio geográfico

8.1.1. Sensibilización y diálogo

Por el carácter altamente participativo del ETP, podrán existir algunos actores de carácter político e institucional, que requerirán de procesos de sensibilización y orientación para iniciar acciones de diálogo y negociación. Dentro de este grupo se deberán identificar si pertenecen a órganos políticos de poder (gobernadores y alcaldes) y actores institucionales ligados al tema de relevancia nacional (ministerios, ONG, sector privado, organismos de cooperación internacional y otros). El objetivo principal es crear la condiciones necesarias para una participación activa de los diferentes actores en el desarrollo de la ETP, para ello la formación de los actores es fundamental para el logro de consensos a nivel conciente y consecuente. Debe tenerse en cuenta que para lograr un cambio de enfoque y gestión del desarrollo en temas de relevancia nacional, es fundamental el consenso con la ciudadanía. Asimismo, los actores de mayor vinculación a la planificación, ejecución, monitoreo y evaluación del tema de relevancia nacional deberán ser sujetos de atención de primer orden para la implementación del ETP, y de alta prioridad para el cambio de paradigmas de gestión, tanto en orientaciones conceptuales como de capacitación metodológica. Estos actores generalmente están constituidos por técnicos y funcionarios de las instituciones públicas, programas y proyectos y líderes de las organizaciones sociales, tanto a nivel departamental o provincial como a nivel municipal o cantonal.

8.1.2. Arreglos jurídicos e institucionales

Corresponde a garantizar jurídicamente el espacio de participación ciudadana preferentemente de carácter deliberativo, efectivizar la descentralización del poder público, organizar la instancias de coordinación y gestión integradas por diferentes actores pertenecientes al gobierno y sociedad civil. Esto es una condición que favorece el inicio y desarrollo del ETP, impulsándose la agenda de diálogo mediante la promoción de encuentros e intercambio de criterios, en cuanto a mecanismos de concertación, problemas e intereses comunes. El conocimiento del contexto general del país y sus prioridades son la base de referencia para delinear el ETP. Estas premisas deberán responder: dónde nos ubicamos en cuanto a los espacios geográficos de interés nacional y bajo que condiciones políticas para el desarrollo de intervenciones colegiadas, y si la visión de los problemas se relacionan con la política o políticas definidas en los

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planes de desarrollo nacional. A partir de las respuestas, se procede a definir las instancias institucionales que serán responsables de la ejecución de la política o políticas (arreglos institucionales), y en conjunto con ellos, se definen dónde actuar y qué actores deberán intervenir en el proceso de planeación de las intervenciones tanto a nivel nacional, territorial, local y comunitario.

8.1.3 Reconocimiento general del espacio geográfico de interés

Los actores relevantes (ministerios, ONG, sector privado, organizaciones sociales, organismos de cooperación internacional y otros) repasan la información secundaria y estadísticas sobre el espacio geográfico político y administrativo de interés y establecen la relación de éste con las prioridades nacionales y el tema de relevancia a tratar. Esta identificación con la información disponible, les permite reforzar sus percepciones de territorialidad e identidad.

8.1.4 Percepción y conocimiento de los actores del territorio

Los actores ponen en discusión sus percepciones en cuanto a su conocimiento del territorio geográfico político-administrativo (histórico, social y económico), analizan la presencia de programas y proyectos (públicos y privados), la identificación de los problemas, relación con el tema de relevancia y formulan una matriz de potencialidades y problemas de forma consensuada. De esta manera establecen un visión común sobre los problemas y posibles soluciones.

8.2 Definición de la oferta pública y actores

8.2.1 Descripción y localización de los programas y proyectos

Superada la primera etapa, el próximo paso es lograr que los dirigentes de programas y proyectos diserten sobre la capacidad de servicios y recursos, intervenciones realizadas o en proceso en el espacio geográfico político-administrativo, incluyendo los proyectos de cooperación externa, relacionados con el tema de relevancia nacional. La presentación descriptiva deberá ser sucinta indicando en una matriz por programa o proyecto los objetivos, intervenciones o actividades relevantes, recursos empleados, localización (departamentos, distritos, comunidades) y actores participantes a nivel de las intervenciones. Es importante incorporar a la matriz, en el caso de iniciativas en proceso, el período de ejecución de cada programa o proyecto, avances en la ejecución

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y la percepción de problemas y limitaciones. A continuación un mapa 1 que ilustra el resultado logrado por el Grupo de dirigentes de programas y proyectos nacionales en el taller de Chimborazo, Ecuador.

imagen 2. Intervenciones de programas y proyectos nacionales en la Provincia de Chimborazo, Ecuador

8.2.2 Actores

En este ejercicio también deberán describirse por separado, los actores potenciales que responderán al tema de relevancia de las intervenciones, sean estas instituciones públicas o privadas, organizaciones sociales o gremiales vinculados al desarrollo del territorio, tomando en cuenta que son elementos dinámicos que impulsan el proceso y que conducen o son responsables de las


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acciones planificadas. Estos actores, en algunos países, están representados en los consejos de desarrollo y constituyen el vínculo principal de participación de la población en la gestión pública, tanto para llevar a cabo el proceso de planificación como para la gestión y auditoría social de las políticas y planes de desarrollo en los territorios.

8.3 Delimitación de territorios sociales

Para esta etapa se utiliza el método de Mapeo Participativo, cuyo procedimiento comprende el intercambio de información, conocimiento y percepción de los diferentes actores sociales e institucionales (ministerios, ONG, sector privado, organizaciones sociales, organismos de cooperación internacional y otros); apoyándose a partir de mapas digitalizados e información secundaria del espacio geográfico político-administrativo de interés nacional, así como de la descripción de indicadores correspondientes al tema de relevancia nacional. El método lleva a la delimitación de territorios por consenso de los diferentes actores sociales e institucionales, espacios geográficos denominados “territorios sociales”por el autor; los cuales que servirán de análisis para futuros encuentros y diálogos en la elaboración de planes concertados e intervenciones de la SAN a nivel comunitario o local conforme el espacio geográfico político-administrativo priorizado por el gobierno, generalmente un departamento o provincia. Este procedimiento se apoya en las experiencias del SAN- Paraguay y SAN-Ecuador en el marco del del GCP/RLA/169/SPA14 .

8.3.1 Materiales e información de referencia

El procedimiento se apoya en mapas digitales o cartográficos a escala 1:250 000 con los descriptores de importancia agrosocioeconómica del espacio geográfico político-administrativo. En el Ecuador (Provincia de Chimborazo) y Paraguay (Departamento de San Pedro) para iniciar la Enfoque Territorial Participativo en el marco del GCP/RLA/169/SPA se consideraron mapas temáticos relacionados con la distribución y concentración poblacional, pobreza (por consumo y servicios), prevalencia de desnutrición crónica infantil, zonas agroecológicas, uso actual del suelo, uso potencial del suelo y distribución de cuencas hidrográficas.

14 PROYECTO REGIONAL PARA AUMENTAR LOS IMPACTOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN LA ERRAD ICACIÓN DE LA POBREZA EXTREMA, EL HAMBRE Y LA DESNUTRI-CIÓN CRÓNICA. Acuerdo de Cooperación FAO-AECID.

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Para complementar los descriptores y complementar el conocimiento agro-socioeconómico, se utilizaron informaciones de orden secundario derivados de diagnósticos, encuestas y estadísticas de diferentes fuentes institucionales.

8.3.2 Organización de grupos de trabajo:

Una vez completada la información y datos disponibles se organizaron cinco grupos de trabajo: Dirigentes de instituciones públicas, líderes de organizaciones sociales y privadas, coordinadores de programas y proyectos, funcionarios (y técnicos) de ciencias agropecuarias y de las ciencias sociales. A cada grupo se le proporcionó su set de mapas y la información secundaria disponible con tablas estadísticas de indicadores sociales, productivos y económicos para que elaborara su mapa de acuerdo a su análisis, percepción de los problemas y el conocimiento propio del espacio geográfico administrativo. Cada grupo dispuso de tres horas de trabajo continuo. Posteriormente en plenaria presentaron el mapa de consenso, explicando los criterios aplicados y generando discusiones generales que ampliaron el conocimiento del territorio, para luego hacer los ajustes que consideraron pertinentes. El mapa inicial de carácter administrativo fue delimitado por bloque en función a las valoraciones de los problemas y el nivel de prioridad considerado por cada grupo, tomando en cuenta las potencialidades y limitaciones territoriales desde el punto de vista ambiental, social, cultural y económico.El resultado esperado era la delimitación de territorios consensuados por los actores presentes en respuesta a las necesidades de los ciudadanos en el tema de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional. En el Anexo se presentan los resultados paso a paso de este ejercicio con los diferentes actores sociales e institucionales en la Provincia de Chimborazo.

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imagen 3. Ejercicio de mapeo participativo del Grupo de Organizaciones Sociales. Chimborazo, Ecuador (2009)

8.3.3 Análisis grupal y participativo

Seguidamente se cruzaron los grupos, y se entabló el diálogo y la negociación, así: (i) Institucionales y Programas (o proyectos) vs Organizaciones Sociales y (ii) Funcionarios (o técnicos) del área social vs productivos. El resultado del mapeo participativo de cada cruce se volvieron a cruzar y en la plenaria con todos los actores presentes, se estableció la negociación para generar el mapa final de delimitación de dos territorios sociales como unidad de análisis para las intervenciones de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional. Un vez delimitados los territorios sociales por consenso, los actores deliberaron sobre las potencialidades y problemas que presentan dichos territorios. En el Anexo se presenta los resultados alcanzados paso a paso. En los mapas 2 y 3 se muestran el resultado del mapeo participativo en Ecuador y Paraguay.

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imagen 4. Territorios sociales de la provincia de Chimborazo, Ecuador (2009)


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imagen 5. Territorios Sociales del Departamento de San Pedro, Paraguay (2009)


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8.4 Definición de la demanda social

Resuelta la delimitación de los territorios sociales por los diferentes actores sociales e institucionales, se lleva a cabo el levantamiento de la demanda social a partir de las comunidades urbanas y rurales. El procedimiento sigue la metodología de planeación participativa, que se acompaña con diagnósticos rápidos (informantes calificados y recorridos de campo) para la descripción local o grupo de comunidades. La planeación participativa facilita a las bases sociales a través de sus líderes y con el apoyo de un facilitador, identificar los problemas y jerarquizarlos por orden de prioridad; para luego, determinar las causales y la formulación de acciones de solución a los problemas. Finalmente, verificar aquellas acciones que requieren intervención sectorial o intersectorial e institucional o interinstitucional a través de la oferta pública. Al final se formula participativamente el Plan de Local o Comunitario como posición a ser negociada frente a la oferta pública a cargo de las instancias de públicas y privadas en el territorio social (instituciones públicas y privadas, gobiernos locales y organizaciones de cooperación). En el Cuadro 2 se presenta la demanda construida por las organizaciones de mujeres del Distrito de San Pedro de Ycuamandyyú, y en el Anexo se presenta la síntesis metodológica de los talleres participativos.

8.5 Elaboración de planes de acción territorial

Estos planes corresponden a la agregación de planes comunitarios y locales e incluyen la identificación de acciones de influencia territorial, cuyo beneficio o participación de la población envuelve a diferentes espacios políticos-administrativos (distritos o municipios). Por ejemplo, el circuito de abastecimiento alimentario que involucra inversiones en centros de acopio. Esta iniciativa por su escala comprende parcial o totalmente al espacio territorial delimitado por los diferentes actores sociales. Es decir incluye tanto espacios geográficos-administrativos como a poblaciones urbanas y rurales.

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8.6 Punto de encuentro entre la oferta pública y demanda social

Esta es la fase que requiere mayor diálogo y negociación entre los actores responsables de la oferta pública y la demanda social, y es lo que posibilita la concertación de acuerdos y compromisos para la focalización, convergencia y articulación de las acciones a nivel territorial, local y comunal. Se exponen la oferta pública y la demanda, verificándose la capacidad de la oferta a nivel de cobertura, prioridades y compromisos de plazos y recursos necesarios para atender la demanda social.

El taller realizado en el Departamento de San Pedro, Paraguay (agosto, 2009) brindó una importante experiencia para lograr un Plan Concertado entre las organizaciones sociales y las instituciones públicas y privadas. Ambos sectores debatieron sobre el tema de relevancia nacional (SSAN) y coincidieron en resultados, actividades y requerimientos de participación, tanto en la implementación como en el monitoreo y evaluación de los planes concertados a nivel de territorios indígenas del departamento y de las organizaciones urbanas y rurales.del Distrito de San Pedro de Ycuamandyyú. Al final los actores acordaron la firma de una acta de acuerdo y compromiso alrededor de planes concertados en base a los planes comunitarios en el caso indígena y de planes locales en el caso de los grupos sociales urbanos y rurales. En el Cuadro 3 se presenta el plan concertado entre las instituciones públicas y privadas y las comunidades indígenas del Departamento de San Pedro.

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Intervenciones Actividades entidad Responsable

1. Alimentación Segura y Saludable familiar y comunitaria

1.1. Producción de cultivos anuales y bi anuales (autoconsumo y excedentes para la venta). Para concretar esta actividad y tenga impacto se debe ver otras acciones. Módulo Semillas (debemos hacer aprender haciendo). BPA, Todo el proceso de producción … Se debe elaborar con la gente que lo va hacer ...

Ministerio de Agricultura y Ganaderia: capacitación, distribución de semillas, herramientas menores. INDI: semillas autoconsumo. PLANAL SP: semillas (complemento), CEPAG

1.2. Producción de ganado menor (aves de corral, cunicultura) Módulo familiar especies familiares). Granjas comunitarias.

PLANAL: insumos, CEPAG: capacitación

1.4. Producción de frutales

CEPAG: aporta la yema y el productor debe aportar el pie. Además de capacitación sobre el tema. Producción de plantines frutales y forestales. CEPAG se compromete en las comunidades que están trabajando actualmente. PLANAL: proveerá las herramientas para esto. MAG: aporte de yemas para injertos en otras comunidades que no asiste CEPAG

1.5. Huertos familiares

PLANAL: insumos, herramientas CEPAG: capacitación. MAG: semillas y asistencia técnica. (ver planilla de presupuesto elaborado en San Pedro). RT - ER

1.6. Producción apícolaMAG: asistencia técnica e insumos, herramientas (según cantidad). PLANAL: complementar insumos y herramientas

1.7. Producción de peces

MAG: alevines en algunos casos, asistencia técnica (especialista). PLANAL: insumos y herramientas. Piletas: MOPC puede hacer pero necesitan combustible y el INDI pueden proveer. Neogociación con ganaderos, sojeros para ver en que pueden apoyar.

1.8. Capacitación para el mejoramiento del hogar

MAG, SNNA trabajará con CODENI para trabajar este punto. PLANAL SP.

1.9. Conservación de granos para autoconsumo familiar (pequeños silos familiares)

MAG: escuela agromecánica hace silos capacitan sobre el tem. PLANAL: apoyo al trabajo.

Cuadro 3. Plan de Acción Concertado entre las Instituciones Públicas y las Comunidades Indígenas del Departamento de San Pedro.

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2. Atención integral de la niñez y la adolescencia a partir de la infraestructura escolar

2.1. Parque recreativo INDI, PLANAL.

2.2. Capacitación en manejo computacional básico

MEC con SNPP - coordinación. PLANAL: complementar los vacios que no pueda cumplir las instituciones.

3. Mercadeo y comercialización

3.1. Artesanías INDI en coordinción SNC, SNNA, MAG, Red de Centros Culturales de los Pueblos Indígenas, PLANAL.

3.2. Conservación de granos de excedentes de la producción para el mercado (silos comunitarios)

MAG: hacer silos en escuela agromecánica de caaacupé y también asistencia técnica. PLANAL SP.

3.3. Mercados populares (ferias) MAG con los técnicos de PLANAL, componente indígena

3.4. Acceso a los mercados municipales y / o departamental

MAG con los técnicos de PLANAL, componente indígena

3.5. Capacitación en manejo y conservación de granos y otros alimentos

MAG con los técnicos de PLANAL, componente indígena. CEPAG: asistencia técnica.

3.6. Capacitación en gestión de la comercialización e interpretación de información de precios en el mercado

MAG, CEPAG, PLANAL.

3.7. Capacitación en estrategias de mercadeo (calidad, empaque, marca, certificación, registro)

MAG, CEPAG, PLANAL.

4. Organización 4.1. Promoción de intercambios y encuentro de líderes indígenas

Gabinete Social (22 entes públicos integran el GS), PLANAL, PRONAPI

5. Comunicación y cultura

5.1. Creación de radios comunitarias PLANAL SP, SICOM

5.2. Programas indígenas en las radios existentes PLANAL SP, SICOM

Cont. Cuadro 3

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8.7 Implementación de los planes concertados

La base para la ejecución de los planes concertados está constituida por los planes comunitarios o locales. Una propuesta de procedimiento para la implementación podría seguir las pautas siguientes:

Coordinación del plan concertado desde los gobiernos locales con el •nombramiento de un facilitador, quién a su vez reunirá a las instituciones públicas y privadas para confeccionar el cronograma de ejecución de actividades conforme lo indicado en el compromiso del plan de acción concertado. Una reunión conjunta deberá ser prevista con los líderes comunitarios y organizaciones sociales para coordinar los suministros, asistencia técnica y participación de la población beneficiaria.Cada institución pública o privada comprometida con el plan de acción •concertado programará la dotación de insumos a las comuniddaes. Éstos serán registrados por los líderes comunitarios y organizaciones sociales, y verificados tanto por el facilitador-coordinador del gobierno local, como a través de las instancias de coordinación institucional que correspondan.Verificación de la ejecución de actividades y cumplimiento de •suministros, asistencia técnica y participación social con el compromiso de los líderes comunitarios y organizaciones sociales, quiénes serían previamente adiestrados en el manejo de registro de datos en la comunidad o barrio que les corresponda.

8.8 Monitoreo y Evaluación

El sistema de monitoreo y evaluación, además de tener una configuración técnica, se sustenta sobre una base participativa de los actores involucrados, a través de la programación reuniones periódicas de los órganos que se integren a nivel territorial para evaluar los avances de los Planes de Acción Concertados (PAC). La verificación de actividades y evaluación de procesos, resultados e impactos de los planes territoriales, se apoya en el diseño de un Sistema de Monitoreo y Evaluación mediante la fijación de indicadores que demuestren los cambios logrados durante la implementación de los PAC. El sistema comprende como base de datos, la información registrada a nivel comunitario y en casos particulares de acciones locales. El nivel de agregación de estos datos permite el conocimiento sobre el nivel de ejecución y los logros y avances de los planes, sean éstos locales, territoriales o departamentales. Los pasos sugeridos para cumplir con este propósito son los siguientes:

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Diseño de ficha técnica comunitaria con sus indicadores de resultados •y de proceso, en correspondencia con la Matriz de Marco Lógico del Plan Territorial..Diseño de la plataforma informática para el monitoreo de los planes •por comunidad, junto al procesamiento y agregación de datos a nivel distrital (o municipal), territorial y departamental (o provincial).Diseño de la estructura y operación del Sistema de Monitoreo y •Evaluación, incluyendo su apropiación institucional.Adiestramiento de operadores a nivel de gobiernos locales (municipios/•distritos y departamentos), según la ampliación que se implemente del programa a nivel nacional.Informes mensuales de monitoreo y evaluación de procesos de los •planes por comunidad.Levantamiento de línea base para los indicadores de efecto e impacto, •a través de encuesta a los beneficiarios y otras fuentes secundarias de información.Definición de método de evaluación de efectos e impactos.•Evaluaciones de efecto cada año y medio.•Evaluaciones de impacto a los 4 años de iniciado el programa a nivel •nacional.

8.9 Sistematización de procesos y experiencias

Se refiere a la narrativa técnica y analítica a partir de las valoraciones de procesos, resultados y efectos generados por el Sistema de Monitoreo y Evaluación de los planes de acción; que se expresan en experiencias, lecciones aprendidas y beneficios logrados para mejorar la situación de las familias y comunidades beneficiarias. Esta información servirá de insumos para las acciones estratégicas de divulgación y comunicación sobre los avances y logros de los Planes de Acción Concertados.

8.10 Comunicación y divulgación

Consiste en disponer de la información cualitativa y cuantitativa sobre los elementos, procesos y beneficios de los planes de acción; expresada en un lenguaje sencillo, breve y claro para diferentes sectores de la población, y difundida a través de los diversos medios de comunicación y divulgación.

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En resumen, la base metodológica del Enfoque Territorial Participativo es el consenso, cuya expresión debe ser legitimada con decisiones políticas de los gobiernos, sustentadas en marcos jurídico-institucionales apropiados de participación ciudadana. El proceso metodológico se inicia con la capacidad de los actores de ordenarse disciplinadamente en una línea de trabajo conciente y colectiva; apoyándose de eventos de orientación y capacitación para la ejecución de la estrategia territorial. La gestión es conducida y valorada por el monitoreo, control y evaluación de cada una de las etapas del proceso hasta su finalización; manteniendo la coordinación efectiva para la retroalimentación desde el inicio al final de proceso (Figura 13).

Por tanto la estrategia es dinámica y continua, encontrándose respaldada por un documento de plan de acción territorial consensuado, que servirá de referencia para el actuar de los diferentes actores, incorporando ajustes y mejoramientos de las intervenciones territoriales como de las acciones específicas a nivel comunitario, local y territorial. Los resultados de la acción colectiva serán fundamentales, constituyendo una base para mejorar el diseño de las políticas públicas y la orientación de los programas públicos en los territorios sociales de intervención.

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Figura 13. Aproximación a modelo territorial y participativo


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8.11 Herramientas de trabajo y procesos

El método a grandes líneas requerirá de cinco herramientas centrales, que conlleva al análisis de procesos en cadena para lograr los objetivos del ETP:

Estudio de diagnóstico de situación espacio geográfico de prioridad i). nacional, a partir de la información secundaria disponible, complementado com mapas digitalizados con sus descriptores correspondientes a las variables de interés.Cursos y talleres de formación de los actores sociales e intitucionales ii). (públicos y privados) presentes en los territorios.Análisis FODA por los actores institucionales para aprovechar las fortalezas iii). y oportunidades, cumplir con los desafíos y enfrentar con efectividad los riesgos y limitaciones que conllevan las intervenciones territoriales; Mapeo participativo, a partir de trabajo grupal de diferentes sectores, iv). apoyado en el estudio de diagnótico de situación, información estadística complementaria y secundaria con mapas a escala 1:250 000 con sus descriptores correspondientes.Planeación participativa para la definición de problemas, jerarquización v). de prioridades, diseño de estrategias y establecimiento de acuerdos y compromisos en todo el proceso de intervención; Estudio de línea base, incluyendo encuesta para medir indicadores de vi). efecto e impacto en la población objetivo; Sistema de monitoreo y evaluación para la valoración de los procesos, vii). resultados e impactos de las intervenciones territoriales; acompañado de talleres y reuniones para valoraciones participativas con los actores sociales e intitucionales (públicos y privados) presentes en los territorios y Sistema de información sobre el estado de la alimentación y nutriciónviii). Sistema de comunicación y divulgación de experiencias, procesos, ix). metodologías, lecciones aprendidas y políticas SSAN.

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Figura 14. Metodología y principales herramientas de análisis


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9. LíNEAS ORIENTAdORAS PARA LA SSAN

La crisis actual, según el Equipo de Tarea de Alto Nivel de Naciones Unidas15, ha puesto de manifiesto los puntos vulnerables de los hogares, los gobiernos y el sistema internacional frente a la inseguridad alimentaria y nutricional; subrayando la urgente necesidad de mejorar la seguridad alimentaria en todo el mundo, de un modo sistemático y sostenible, más allá de la respuesta inmediata de emergencia. Para responder a las necesidades inmediatas de las poblaciones vulnerables, el Marco Amplio para la Acción de Naciones Unidas propone avanzar hacia el logro de cuatro resultados:

Mejorar la asistencia alimentaria de emergencia, las intervenciones en el 1. ámbito de la nutrición y las redes de seguridad, además de aumentar el acceso a las mismas.Impulso a la producción de alimentos en pequeñas explotaciones agrícolas.2. Ajuste de las políticas comerciales y fiscales; y3. Gestión de las repercusiones macroeconómicas.4.

También señala el fortalecimiento de la seguridad alimentaria y nutricional a largo plazo actuando sobre los factores subyacentes de la crisis alimentaria y nutricional a nivel mundial; indicándose las acciones que deben comenzar ahora, entre ellas:

Ampliación de los sistemas de protección social.1. Fomento de una mayor disponibilidad de alimentos producidos por los 2. pequeños agricultores.Mejora de los mercados internacionales de alimentos.3. Alcance de un consenso internacional en el ámbito de los Biocombustibles.4.

En ambos casos se trata de acciones generales, pero que guardan reciprocidad estrecha con los problemas microeconómicos que los gobiernos y sus ciudadanos tendrán que resolver a corto y largo plazo. De manera que el Marco Amplio para la Acción señala para el ámbito nacional lo siguiente:

Plasmar la labor conjunta en la creación de “Alianzas Alimentarias”•Aprovechar los mecanismos y programas existentes•

15 Equipo de tareas de alto nivel sobre la crisis alimentaria mundial. Marco amplio para la acción. Julio, 2008.

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Realizar evaluaciones periódicas•Consolidar las actuaciones para evitar solapamientos e identificar •carenciasRevisar los mecanismos de supervisión existentes para efectuar un •seguimiento de los resultados en materia de seguridad alimentaria y nutricional y vincularlos al Marco Amplio para la AcciónPromover comunicaciones públicas eficaces.•

Estas acciones propuesta guardan elementos comunes para llevar a cabo intervenciones de SSAN en los territorios sociales; proceso que está siendo iniciado por los gobiernos de Ecuador, Perú y Paraguay con el acompañamiento técnico de la FAO y el financiamiento de España, a través de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). Al respecto podrán implementarse tres tipos de intervención complementarias: Territoriales, Locales y Comunales.

En los niveles territorial y/o local1.

Creación de circuitos de abastecimiento alimentario territorial a. y/o local con la participación activa de pequeños productores organizados, estableciendo redes de comercialización vinculados a grupos vulnerables y centros de servicio social. Esto estimularía la oferta directa de alimentos sin intermediarios y el mayor acceso a los alimentos de la población más necesitada y a precios más favorables. Un ejemplo, sería la atención de grupos altamente vulnerables que reciben alimentos de programas públicos (Aliméntate Ecuador), a través de compras a los productores de alimentos, mejorando la asociatividad de los pequeños agricultores para una mayor escala de oferta de alimentos en tiempo y oportunidad.Organización de cooperativas de crédito y servicio para ampliar el b. acceso de los pequeños productores a bienes y servicios en apoyo a sus actividades de producción alimentaria.Implementar programas de capacitación para la participación c. ciudadana y para la autogestión de microempresas rurales y urbanas y de proyectos d. familiares.Promoción del apoyo nutricional a través de redes de seguridad e. social. Por ejemplo, los programas de salud materno-infantil para resolver las deficiencias nutricionales; combinándolas con un mayor

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acceso a servicios de salud, campañas de promoción y prevención y apoyo a la gestión de la desnutrición, incluyendo la alimentación terapéutica para tratar la malnutrición aguda infantil. Ejemplo: Las numerosas guarderías y jardines infantiles de Perú.Satisfacción de necesidades urgentes y de consumo básico, f. ejecutando acciones convergentes y articuladas a través de programas de transferencias no condicionadas a grupos vulnerables, alimentación escolar, bonos de protección social y creación de empleo, entre otros.Mayor protección de los grupos vulnerables frente a los altos precios g. de los alimentos, vinculado a las políticas públicas nacionales de protección al consumidor.Programas de divulgación tecnológica, aprovechando las h. capacidades de los centros de investigación y de líderes de comunales y organizaciones de pequeños productores; por ejemplo programa campesino a campesino.Fomentar la responsabilidad social de las empresas a través de i. alianzas con el sector privado, por ejemplo para la creación de bancos de alimentos y estructuras de almacenamiento de alimentos como medida estratégica en tiempos de escasez o crisis.Establecimiento de redes de protección social y ayuda alimentaria j. que garanticen de forma permanente la lucha contra el hambre y la desnutrición.Programas de educación alimentaria y salud ambiental de amplia k. difusión en los territorios.Ampliación de oportunidades sobre el acceso a la tierra, transferencia l. de tecnología y capacitación para aumentar la eficacia en el uso de recursos y emplear prácticas apropiadas de conservación del medio ambiente.Promocionar el asociativismo y cooperativismo, y otro tipo de m. alianzas entre los pequeños productores para lograr mayor poder de negociación y vinculación en los procesos económicos y productivos.Incentivar las alianzas entre el sector de pequeños y medianos n. productores y los grandes productores empresariales para aprovechar las ventajas comparativas de gestión empresarial, nichos de oportunidades y vinculación a los mercados.Promover la organización de comederos populares para grupos o. vulnerables de mayor riesgo, a través de redes sociales.

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Amplia participación de la mujer en acciones de liderazgo y p. oportunidades para el mejoramiento del hogar y desarrollo de actividades domésticas, educativas y de generación de ingresos.

En los niveles local y/o comunal2.

Desarrollar acciones articuladas de carácter social (salud, educación) a. y productivas para el logro de mayor impacto en poblaciones según el grado de potencialidades y limitaciones de las comunidades. El caso de las Escuelitas de la Paz en Paraguay que son implementadas mediante la coordinación multisectorial del Gabinete Social del Gobierno en el marco del PLANAL con la cooperación técnica de FAO y el financiamiento de la AECID. Aumento de la producción de alimentos en el sector de los pequeños b. productores, incentivando el mejoramiento de los sistemas productivos tradicionales para que las familias logren producir sus propios alimentos y generar excedentes de ingreso para lograr un mayor acceso a bienes y servicios en el mercado.Creación de redes de abastecimiento de insumos con la participación c. activa de pequeños productores organizados, para que las familias de los pequeños productores tengan acceso oportuno a los insumos que requieren para producir en sus unidades de producción y a más bajo costo.Rehabilitación y/o mejoramiento de las infraestructuras d. agrícolas, que faciliten la producción con mínimo riesgo (riego y almacenamiento) y deterioro ambiental (suelos y microcuencas).Redes de transferencia de tecnología con el apoyo de centros e. de investigación y enseñanza en la formación de líderes para la promoción de tecnologías agrícolas y buenas prácticas, favoreciendo la relación de transferencia de comunidad a comunidad.Organización y autogestión de microempresas rurales de f. procesamiento artesanal de alimentos inocuos y su comercialización en los mercados locales.Mayor acceso a semillas mejoradas y pie de cría, a través de la g. organización de microempresas basada en la autogestión productiva y comercial de los pequeños productores organizados.Promover las ferias locales y comunales como medio de difusión del h. conocimiento de los productos alimentarios autóctonos e inocuos su utilización y consumo por la población urbana y rural.

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Fomentar las capacidades manuales e inserción económica de la i. mujer mediante la organización capacitación en la producción agrícola y de medios domésticos de uso familiar y su vinculación a los mercados locales; sustentado en proyectos autogestionarios.Promover la equidad y la inclusión social, incorporando a los j. grupos vulnerables en los procesos productivos, transformación alimentaria y gestión del conocimiento.Realizar inversiones de infraestructura de salud para la atención k. de la población comunitaria, tanto de servicios preventivos como curativos.

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10. COMENTARIOS FINALES

La Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional (SSAN) y su connotación por derecho ciudadano, conlleva a diversas posiciones de planificación y gestión, y en la mayoría de los casos la tendencia es al manejo simplista del tema, sin considerar las causas estructurales que originan los problemas de pobreza y hambre. En otras ocasiones, la mirada se centra en la situación micro, olvidando la dinámica social y productiva y la relación con el entorno meso y macro. Estas limitaciones conceptuales, obligan a pensar en la necesidad de crear los circuitos necesarios entre las diferentes dimensiones de la seguridad alimentaria, el consenso entre los diferentes actores sociales e institucionales que intervienen y la afinidad entre la oferta real (pública y privada) y la demanda de los ciudadanos en los territorios sociales y su estrecha relación con otros actores dentro de los espacios de regionalización de un país. La superación de estas limitaciones, puede abrir la posibilidad de que las políticas públicas, programas y proyectos se construyan y sean aplicadas de manera armónica para el logro de los impactos esperados en la reducción del hambre y la desnutrición. La participación ciudadana es clave en este proceso.

El Enfoque Territorial Participativo (ETP) constituye una oportunidad metodológica para que los programas públicos y privados, incluyendo los proyectos de cooperación externa, puedan focalizarse, converger y articularse para el logro de impactos de la SSAN, de manera eficiente y bajo costo-efectividad. La implementación del mismo requiere de algunas condiciones que facilitan o limitan su puesta en marcha para el cumplimiento de objetivos. Es posible que en algunos países se den espacios políticos, jurídicos e institucionales favorables, donde los gobiernos estén identificados y comprometidos con una política de inclusión social y económica de la población más vulnerable y en pobreza, y que sea efectiva la participación ciudadana en la veeduría social del proceso. En cambio, habrán otros que son reacios a dichas iniciativas, y que los procesos estén a la espera de mejores condiciones y oportunidades.

La condición jurídica-institucional es un paso previo que requerirá de la voluntad y decisión política de los gobiernos en ambiente de democracia, y cuya funcionalidad está definida por ley o como normativa de trabajo de las instituciones públicas. Esto es, la responsabilidad institucional de trabajar con este enfoque y estrategia de convergencia y articulación de programas públicos,

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la asunción del trabajo con la participación ciudadana y la relación de diálogo y logro de consensos con las organizaciones de la sociedad civil.

El impulso y grado de apropiación manifiesta por voluntad de las instituciones, el carácter mismo para la articulación de programas y proyectos, el sentido de sostenibilidad y de asegurar las inversiones necesarias; son aspectos fundamentales que favorecen la implementación y el cumplimiento de resultados desde una visión compartida del Estado con la sociedad civil.

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Anexo 1

SíNTESIS dE PLANES ESTRATÉgICOS TERRITORIALES EN guATEMALA

1. Plan estratégico territorial de la cuenca de Atitlán

El marco espacial de trabajo correspondió a 15 municipios de la Cuenca del Lago de Atitlán16. El proceso de Planificación Estratégica Territorial (PET) se inició en mayo y finalizó en agosto de 2006 en el marco del Acuerdo de Cooperación SEGEPLAN/FAO. El PET de este territorio planteó una visión correlacionada con las prioridades políticas del gobierno y fueran desglosadas en tres componentes principales: Económico, Natural y Social. Para estos componentes fueron establecidos objetivos estratégicos y operativos que culminaron con la identificación de 10 programas de intervención territorial:

Puesta en Operación de una Cadena Productiva para un Centro de i. Acopio y Comercialización de Productos Hortícolas en la Aldea El Tablón, Caserío Santa María, Municipio de Sololá del departamento de Sololá.El café base para el desarrollo sostenible en la cuenca de Atitlán.ii. 17

Programa Estratégico para la cuenca del lago de Atitlán: un circuito eco-iii. turístico único del departamento de Sololá para el desarrollo económico local de 19 municipios.La Conservación de la Naturaleza: La Mejor Herencia para Nuestros iv. Hijos.Gestión de Riesgos: La Base para una Vida Segura.v. La basura: una amenaza para todos. Un sistema de recolección vi. y traslado en 15 municipios de la cuenca de Atitlán,y un sistema de disposición final en San Lucas Toliman. Agua limpia. Un derecho para todos. Tratamiento de aguas residuales vii. en 15 municipios de la Cuenca de Atitlán.18

Manejo Sustentable y Conservación de la Biodiversidad basados en el viii. Sistema de Parques Regionales Municipales.Salud Sexual y Reproductiva: Un Equilibrio Natural.ix. Participación Comunitaria con Enfoque Intercultural y Equidad : Una x. Necesidad en el Proceso de la Educación.

16 CONSEJO DE DESARROLLO DEPARTAMENTAL DE SOLOLÁ. 2006.17 Un beneficio de café será financiado y ejecutado con recursos de Cataluña, España.18 Una planta de tratamiento será financiada y ejecutada con recursos de Cataluña, España.

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2. Plan estratégico territorial de la Mancomunidad MANCuERNA

El territorio social está compuesto de cinco municipios de la Cuenca del Río Naranjo denominada MANCUERNA del Departamento de San Marcos. Esta mancomunidad social tiene contexto voluntario, natural y pluralista. Fue inicialmente creada para promover el manejo de los recursos hídricos de la cuenca. Tiene estructura organizacional y funcional. Este ambiente caracteriza y permite la amplia participación de todos los actores de la asociación. Esa fue una de las causalidades que justificaran la efectiva participación en el proceso PET.

La Visión propuesta comprende cinco grandes temas para el territorio social: Integración territorial, Sostenibilidad Social, Crecimiento Económico, Participación, Conservación de los recursos naturales, con una estrategia territorial que privilegie el equilibrio de las acciones a ser desarrolladas.

En el PET se propone el alcance la inclusión social, incremento de la productividad de los factores de producción, la sostenibilidad ambiental y aprovechamiento racional de los recursos hídricos.

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Anexo 2

Metodología de Mapeo Participativo en el Taller de Orientación del Enfoque Territorial Participativo para la Implementación de la

SAN en ecuador(Chimborazo, 30 de junio al 2 de julio de 2009)

Orientación general:

El objetivo del trabajo fue determinar territorios de análisis de acuerdo a la percepción y conocimiento de cada grupo, tomando en cuenta las características culturales, económicas, productivas y sociales; identificando las potencialidades, limitaciones y problemas. El trabajo requirió de un set de mapas de la provincia a escala 1: 250 000.

Para el mapeo participativo de la Provincia los participantes se dividieron en cinco grupos por área de trabajo: Dirigentes de instituciones públicas, líderes de organizaciones sociales y privadas, coordinadores de programas y proyectos, técnicos de ciencias agropecuarias y técnicos de las ciencias sociales.

Concluidos los trabajos grupales, se formaron dos grupos mixtos para aproximar consensos de delimitación:

El primer grupo integrado por dirigentes de instituciones públicas, líderes •de organizaciones sociales y privadas y coordinadores de programas y proyectos; y el segundo, compuesto por técnicos de ciencias agropecuarias y técnicos •de las ciencias sociales.

Al finalizar se realizó la plenaria con todos los actores institucionales y sociales para la definición consensuada de los territorios sociales de la Provincia de Chimborazo, para tomarlos en cuenta en la perspectiva de las intervenciones de SAN solamente como unidad de análisis.

Grupos por área de trabajo, material de apoyo y territorios delimitados:

(i) Grupo 1: Dirigentes de instituciones públicas

Mapas utilizados: Político administrativo, Uso actual del suelo, Vial, Incidencia

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de la pobreza, Desnutrición crónica, Agroecológica, Centros de salud, Isoyetas (precipitación).

Participantes: MAGAP, Municipios, Hospital, Consejo Provincial, MIES, ME.

Para establecer los territorios, el grupo decidió que era necesario primero definir una escala de valoración de 1 (bajo) a 5 (alto) para la siguientes variables: Concentración de la población, nivel de pobreza, homogeneidad territorial, pisos climáticos, condiciones climáticas y productivas, índice de desnutrición y dispersión de la población.

Identificaron 5 territorios:Territorio 1: Cantón Alausi y Chunchi, menos Parroquia Multitud y •Huigra. Hab. 56.688Territorio 2: Pallatanga y Cumanda, más Multitud y Huigra. Hab. •28.451Territorio 3: Colta, Guamote más Parroquias Licto. Flores Cacha, Punin •y Pungala. Hab.122.710Territorio 4: Cantón Penipe, Guano, mas Quimiag, San Juan, Calpi Hab. •70.913Territorio 5: Cabecera Cantón Riobamba, Chambo, Parroquia San Luis, •Cubijies y Quiminac. Hab. 182.616

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mapa del grupo 1: Territorios delimitados

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(ii) Grupo 2: Líderes de organizaciones sociales e instituciones privadas

Mapas utilizados: Político administrativo, Uso actual del suelo, Vial, Incidencia de la Pobreza, Desnutrición crónica, Agroecológico, Centros de salud, Isoyetas.

Participantes: Corporación San Pablo, Sumac Llacta, Médicos, Pastoral Social, ERPE, Cruz Roja, Cáritas, Fundación Marco, Proy. CEBADAS, INFA. Decidieron no aplicar criterios de valoración para las variables definidas previamente.

Identificaron 3 territorios con mayores niveles de desnutrición:Territorio 1: GUANO (Valparaíso, San Isidro, San José de Chazo) y •PENIPETerritorio 2: COLTA (Columbe y Juan de Velasco) y Guamote sin su •matriz porque hay un exceso de intervención.Territorio 3: ALAUSI Achupallas, Pistichi y Guasuntos.•

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(iii) Grupo 3: Coordinadores de programas y proyectos

Mapas utilizados: Político administrativo, Centros de salud.Participantes: MAGAP, PAE, MSP, Proyecto Desarrollo Rural Region Norte, AE, MAGAP.El Grupo analizó la provincia desde las condiciones y aspectos críticos (Pobreza Consumo, NBI, DSN, Escolaridad, Población indígena) e intervenciones existentes realizando un mapeo de programas y proyectos de MIES, MAGAP, MSP, ME.

Identificaron 3 territorios con mayores niveles de desnutrición, que aparecen en mapa que sigue. La idea de este análisis fue identificar los territorios con mejor o menor focalización. A nivel local hay lugares con falta de atención de instituciones públicas a través de sus programas y proyectos nacionales o locales; demostrándose la falta de articulación.

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(iv) Grupo 4: Técnicos de ciencias agropecuarias

Mapas utilizados: Político administrativo, Uso actual del suelo, Agroecológico, Isoyetas,Isotermas, Pendientes, Cuencas, Erosión.Participantes: MAGAP DP, MAGAP SDS, Ayuda en Acción.

Seleccionaron un territorio con prioridad de intervención: Este territorio contempla 2 cantones y 6 parroquias, Cantón Alausí: Parroquias Pumallacta, Guasuntos, Tixán y Achupallas, y, Cantón Guamote: Parroquias Palmira y La Matriz.

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(v) Grupo 5: Técnicos de ciencias sociales

Mapas utilizados: Político administrativo, Vial, Incidencia de la pobreza, Desnutrición crónica infantil, Centros de salud.Participantes: MIDUVI, MSP, MCDS, MIES, ME, Centros de salud.

Seleccionaron dos territorios:Territorio 1: Colta, Guamote y Alausí.Territorio 2: Penipe y Guano.

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Grupos mixtos y territorios delimitados:

(i) Grupo mixto 1: Dirigentes de instituciones públicas, líderes de organizaciones sociales y privadas y coordinadores de programas y proyectos. Se delimitaron 5 territorios, siendo el territorio uno el más prioritario y menos prioritario el territorio 5:

T1: Cantones Chunchí y Alausí menos parroquias Multitud y Huigra.•T2: Cantones Guamote, Colta, y parroquias rurales de Riobamba: Punín, •Licto, flores, Cacha y Pungala.T3: Cantones Guano y Penipe y las parroquias rurales de Riobamba: •San Juan y Calpi.T4: Cantones Pallatanga y Cumanda más las parroquias de Alausí: •Multitud y Huigra.T5: Cabecera cantonal de Riobamba y San Luis, Cojimíes, Quimiag, y •el Canton Chambo.

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mapa del grupo mixto 1: Territorios delimitados

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(ii) Grupo mixto 2: técnicos de ciencias agropecuarias y técnicos de las ciencias socialesSe delimitaron 2 territorios prioritarios, siendo el 1 el de mayor prioridad..

Plenaria para el consenso de territorios sociales

Se lleva a cabo el intercambio de criterios y se acuerda al final el mapa de territorios sociales para el tema de SAN, señalándose en orden de prioridad los siguientes:

Territorio 1A: Alausí, Chunchi, excepto las parroquias Huigra y •Multitud.Territorio 1B: Guamote, Colta y las parroquias Cacha, Punín, Flores, •Licto y Pungalá del cantón Riobamba.Territorio 2: Penipe, Guano y parroquias San Juan y Calpi del cantón •Riobamba.Territorio 3: Cumandá y Pallatanga y las parroquias Huigra y Multitud •del cantón Alausí.Territorio 4: Parroquias Riobamba, Cubijíes, Quimiag y San Luis del •cantón Riobamba, y el Cantón Chambo.

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mapa del grupo mixto 2: Territorios delimitados

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Mapa final de consenso de territorios sociales de laprovincia de Chimborazo, Ecuador (2009

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En base al trabajo de los dos grupos, se consolida una sola matriz de prioridades y compromisos, como plan preliminar en Seguridad, Soberanía Alimentaria y Nutrición para el Territorio 1 correspondiente a Alausí y Chunchi.

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Anexo 3

TERRITORIOS SOCIALES PRIORIZAdOS EN LA PROvINCIA dE CHIMBORAZO EN ECuAdOR (2009)

Dos territorios (T1 y T2) fueron delimitados con alta prioridad por actores institucionales y sociales de la provincia de Chimborazo, mediante un taller participativo con el respaldo de mapas cartográficos a escala 1:250,000 e información digitalizada para la principales variables de interés en el tema de seguridad alimentaria. (i) Territorio Social 1 (T1) compuesto por dos espacios geográficos (T1A y T1B) a conveniencia de los actores, para facilitar las operaciones en la intervenciones futuras a jecutar el territorio social delimitado:

T1A: Comprendiendo los cantones de Alausi y Chunchi, menos Parroquia Multitud y Huigra del cantón Alausí. Hab. 49612T1B: Los cantones de Colta, Guamote más Parroquias Licto, Flores Cacha, Punin y Pungala del cantón Riobamba. Hab. 108049

El territorio se caracteriza por presentar altos índices de pobreza, desnutrición, educación deficiente, analfabetismo, migración (estacionaria), servicios básicos insatisfechos, insalubridad ambiental, déficit de infraestructura sanitaria, considerados dentro de los quintiles 1 y 2 de pobreza. La población es de 157,611 habitantes según el último censo poblacional del año 2001. Los cantones que son parte de este territorio tienen una pobreza por consumo superior al 70% y alcanza el 89% en Guamote. La desnutrición crónica infantil supera el 66%. La mayoría de las comunidades tienen problemas de acceso.

Las familias ubicadas en el territorio corresponden a agricultores de subsistencia y pequeños productores en su mayoría de secano, entre los principales rubros productivos agrícolas se encuentran: chocho, habas, arveja, cebada, trigo, quinua, papa, oca, melloco, mashua. En lo pecuario bovinos, ovinos criollos, cerdos y cuyes. Existe en esta zona más de 45 centros de salud. En cuadro que sigue se presentan la potencialidades y problemas del territorio.

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(ii) Territorio Social (T 2) con las características siguientes.

Lo integran los cantones: Penipe, Guano, mas las parroquias de San Juan, Calpi del cantón Riobamba. Población 57,017 habitantes.

Desnutrición crónica es del 68%, grado de pobreza 69,5% cuentan con una carretera asfaltada, a las parroquias y comunidades de segundo orden, tienen el 50% de suelos erosionados, se dedican a la producción agrícola de cereales de ciclo corto, alta migración en la zona. Baja precipitación anual, cuentan con un centro de salud sub-centros, y puestos de salud, de los cuales Se dedican a la elaboración artesanal de tejidos y calzado, al cultivo de flores, frutos.

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Potencialidades y problemas del Territorio Social (T1)

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Potencialidades y problemas del Territorio Social (T2)

POTENCIALIdAdES PROBLEMAS

eCONOmiCOPROduCTIvO

Agrícola y ganadero. Producción de tubérculos y leguminosas, frutales, artesaníaSuelos productivos para maíz, papa, frutales.Existe la presencia de agroindustria. Mujeres capacitadas en la elaboración de mermeladas y embutidosManufactura del calzado y productos artesanales en cuero.Turística.

Baja precipitaciónAusencia de riego en todas las comunidades.Abandono de las tierras, por disminución de la producción falta de incentivos, leyes que amparen al productor y la comercialización de los alimentos

SOCIO CuLTuRAL

Servicios de atención de grupos vulnerablesZona de poblaciónExiste infraestructura adecuada de las unidades de salud del MSP, con presupuestos que van cada vez mas en alza para mejorar el sistema de salud (calidad y calidez). Los presupuestos para educación han mejorado, priorizando los grupos más vulnerables.

Agua de consumo insegura.Falta alcantarillado o letrinización.En salud deficiente equipamiento, personal médico e infraestructura.Desarticulación de servicios privados de salud con el MSP. Débil promoción y prevención de la salud. Morbi- mortalidad Acceso irregular a complementos alimentarios.Control prenatal inadecuado. Implementación de guarderías sin personal capacitado. Falta de implementación de escuelas promotoras de salud. Falta de organización socialFalta de acceso a las U.O por vialidad. MigraciónPobrezaBajo grado de escolaridadTrastornos socialesDiscriminación.

AMBIENTALAfectado proceso eruptivo,Saneamiento ambiental inadecuado.(letrinización insuficiente, alcantarillado, inadecuada eliminación de desechos.

POLITICO ORgANIZATIvO

Desarticulación institucionalDesarticulación metodológica para el tratamiento de los problemas

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Anexo 4

dESCRIPCIóN dE TERRITORIOS SOCIALES dELIMITAdOS EN EL dEPARTAMENTO dE SAN PEdRO EN PARAguAy (2009)

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Anexo 5

TALLERES dE SOBERANíA y SEguRIdAd ALIMENTARIA y NuTRICIONAL EN PARAguAy

(Julio-Agosto de 2009)

Orientación metodológica a los facilitadores de los talleres realizados en el departamento de San pedro, Paraguay

Fase 1: Organización grupal

Se formaron tres grupos de trabajo:-

Grupo 1: Área ruralo Grupo 2: Área urbanao Grupo 3: Institucionalo

Cada grupo trabajó en un espacio diferente para deliberaciones según el - programa del taller

Fase 2: Abordaje de la problemática de la inseguridad alimentaria y nutricional

Identificación de las causas del problema y propuestas de solución-

Uso de tarjetas:o

Color celeste, para problemas específicos identificadosColor rosado, para las causas de cada problema especificoColor verde, para la solución de cada causa

Distribución de tarjetaso

Cada grupo dispondrá de las tarjetas que correspondan a cada situación indicada anteriormentePara cada situación se distribuirá la cantidad de tarjetas según el tamaño del grupo

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Procedimiento para identificar problemas principales-

Se orientara la distribución de la tarjeta celeste a cada persona miembro del grupoCada persona indicara en la tarjeta un problema que considere de alta importancia, en dos o tres palabrasSe recogerán las tarjetas y se ordenaran en el papel sulfito según su frecuenciaSe realizaran una o mas rondas de tarjetas hasta que se considere agotada la identificaciónSe listaran como máximo 7 problemas con amplia frecuenciaLas tarjetas que no califiquen como problemas reservarlas para el ejercicio siguiente, si es posible insertar una columna para causas aprovechando la informaron recolectada en las tarjetas

Procedimiento para identificar las causas a cada problema-

Seguir el procedimiento anterior, con la diferencia de que cada causa debe ser validada conforme la alta frecuencia obtenida o identificar al máximo dos o tres causas

Procedimiento para identificar las soluciones a cada causa del problema-

Con la información de problemas y causas, plasmada en el papel sulfito, se abre una columna de soluciones. Para luego utilizarla y llenarla con las soluciones.Previo a este paso, se deberán distribuir las tarjetas verdes, por causa identificadaAquí seleccionar la propuesta de mayor frecuencia lograda para cada causa identificada, salvo caso excepcional de competencia

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Fase final 3: Completar la matriz de problemas – causas y soluciones

El facilitador debe estar preparado previamente con la matriz en el papel sulfito yLlenado y listo para que el grupo pueda presentarlo en la plenaria como estructura base de la demanda

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Gestión territorial con participación ciudadana

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