Transferencias en efectivo y cuponesAumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectoresEnero 2014

DG ECHO Políticas temáticas n° 3

Ayuda humanitaria y Protección civil

DG ECHO - POlítiCas tEmátiCas

N°1 : Asistencia alimentaria: programación de asistencia alimentaria en la acción humanitaria

N°2 : Agua, saneamiento e higiene (WASH) : responder al desafío de necesidades humanitarias en rápido crecimiento

N°3 : Transferencias en efectivo y cupones: aumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectores

N°4 : Nutrición : Responder a la desnutrición en situación de emergencia

N°5 : Reducción del riesgo de desastres: reforzar la resiliencia gracias a la reducción del riesgo de desastres en la acción humanitaria

N°6 : Género : una asistencia adaptada a diferentes necesidades

1

Tabla de contenidos

1 Resumen operativo: terminología, árbol de decisiones y lista de verificación 2

1.1 Terminología de la transferencia de efectivo y cupones 2

1.2 El árbol de decisiones para apoyar el análisis de la respuesta 3

1.3 Lista de verificación para los proyectos de transferencia de efectivo y cupones 5

2 Documento de apoyo 7

2.1 Introducción 7

2.2 Lecciones aprendidas de la utilización de la transferencia de efectivo y de cupones en la respuesta humanitaria 8

2.3 Gestionar la transferencia de efectivo y cupones a lo largo del ciclo del proyecto 10

2.3.1. Programación 11

2.3.2. Diagnóstico 11

2.3.3. Presentación y evaluación de propuestas 14

2.3.4. Ejecución 16

2.3.5. Evaluación 18

2.4 Desarrollo de capacidades 19

3 anexos 21

3.1 Criterios adicionales para comparar modalidades de transferencia 21

3.2 Intervenciones de transferencia de efectivo y cupones financiadas por la DG ECHO 22

3.3 Tabla A-3 Ejemplos de proyectos en los que la transferencia de efectivo, cupones o especie fueron seleccionados como modalidad de distribución con una lógica 23

3.4 Referencias 24

3.5 Acrónimos 25

T r a n s f e r e n c i a s e n e f e c t i v o y c u p o n e s : a u m e n t a r l a e f i c i e n c i a y l a e f i c a c i a e n t o d o s l o s s e c t o r e s

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1. Resumen operativo: terminología, árbol de decisiones y lista de verificación

1.1 Terminología de la transferencia de efectivo y cupones

Los términos “efectivo” y “cupón” pueden utilizarse para una amplia variedad de instrumentos. En el contexto de este documento estos términos se utilizan para referirse a un

número limitado de herramientas donde se da el efectivo o el cupón a individuos, familias o comunidades, pero no a gobiernos u otros actores.

En este documento no se tratan la utilización de exenciones centralizadas de tasas (como la salud, la educación o los servicios de agua), las exenciones de impuestos, el apoyo presupuestario directo y la microfinanciación.

transferencia de efectivo«La entrega de dinero a individuos o unidades familiares, ya sea como ayuda de emergencia con el fin de satisfacer las necesidades básicas de alimentos y de productos no alimentarios o servicios, o para comprar bienes esenciales para la recuperación de sus medios de subsistencia».

Si los beneficiarios están obligados a cumplir una obligación específica o actividad (tal como asistir a la escuela, plantar semillas, construir una vivienda, desmovilización, etc.) para recibir la transferencia, entonces se denomina transferencia de efectivo condicional. Algunos ejemplos son: dinero por trabajo (CFW) donde se paga a cambio de trabajar en programas de trabajos públicos o comunitarios, o pagos realizados a cambio de completar unas etapas predefinidas de la construcción de viviendas, y el pago por formación donde se paga por asistir a una formación.

Las ayudas económicas a los beneficiarios sin que estos tengan que hacer algo específico para recibirla, se denominan transferencia de efectivo incondicional.

Por tanto, la condicionalidad alude a lo que los beneficiarios tienen que hacer para recibir la transferencia, y no a condiciones sobre cómo utilizan los recursos posteriormente. (NB: algunas organizaciones definen «transferencia de efectivo condicional» como

“ Los términos “efectivo” y “cupón” pueden utilizarse para una amplia variedad de instrumentos.

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aquellas en las que se ponen limitaciones a cómo se gasta la transferencia.)

CuponesLos cupones proporcionan acceso a unos productos o servicios predefinidos. Estos pueden canjearse en unas tiendas designadas o en ferias y mercados. Los cupones pueden denominarse en dinero, en producto o en el valor del servicio. Se les denomina respectivamente como cupones de valor, de productos o de servicios. También existen los cupones combinados.

Por ejemplo, se han utilizado los cupones de productos para proporcionar acceso a alimentos, a productos no alimentarios (NFI), semillas y ganado.

Si los cupones no están ligados a un conjunto de productos o servicios predefinidos se les trata como pagos en efectivo.

En este documento «basado en efectivo» se refiere tanto a las transferencias en efectivo como a los cupones.

El Framework Partnership Agreement (FPA) hace mención específica a las intervenciones basadas en la transferencia de efectivo. El documento de referencia es la «Ficha Informativa D.3. Efectivo para retornados, generación de ingresos, efectivo por trabajo, fondos rotatorios, efectivo incondicional: límites y restricciones». Los cupones no están incluidos en esta ficha informativa ya que se les considera un procedimiento alternativo para la organización de distribuciones.

1.2 El árbol de decisiones para apoyar el análisis de la respuesta

La DG ECHO no aboga por la utilización preferente ni de la transferencia de efectivo/cupón, ni de la asistencia humanitaria en especie.1 La exigencia de la Comisión es que se analicen y comparen todas las modalidades de la asistencia humanitaria para que la DG ECHO pueda ayudar a los socios a responder a las necesidades identificadas de la manera más adecuada al contexto.

El árbol de decisiones (abajo) tiene el objetivo de apoyar el proceso de análisis de la respuesta. Un análisis profundo de la situación que incluya un análisis preliminar del mercado y una evaluación de las necesidades son requisitos previos para utilizar esta herramienta. Las preguntas del árbol de decisiones pretenden promover el uso de una lógica coherente a la hora de identificar la modalidad de transferencia más adecuada, es decir, en especie, efectivo o cupones, o una combinación de ellas.

“ La DG ECHO no aboga por la utilización preferente ni de la transferencia de efectivo/cupón,

ni de la asistencia humanitaria en especie.

1 - Ver artículo 35 del Consenso Europeo sobre la Ayuda Humanitaria para conocer los requisitos de este último en lo que respecta a la preferencia por la asistencia en especie de origen local.

Distribución en efectivo en un campo de refugiados, Etiopía. © Unión Europea, 2013 - foto por EC/ECHO/WFP/Giulio d’Adamo

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Figura 1. El árbol de decisiones

¿Las necesidades humanitarias de la población afectada han sido identificadas? No financiar

Valorar alternativas a la transferencia de recursos

Valorar la ayuda EN ESPECIE

Valorar la ayuda EN ESPECIE

Valorar la ayuda EN ESPECIE

Valorar los CUPONES o la ayuda EN ESPECIE

Valorar los CUPONES o la ayuda EN ESPECIE

Valorar los CUPONES o la ayuda EN ESPECIE si son más seguros

Valorar EFECTIVO POR TRABAJO o transferencia de efectivo para

aquellos que no pueden trabajar (mujeres embarazadas y lactantes,

personas mayores, unidades familiares dirigidas por niños)

¿Funcionan correctamente los mercados existentes (son elásticos y competitivos)?

¿Los productos o los servicios necesarios están disponibles en el mercado local en

cantidad y calidad suficientes?

¿Es importante restringir los gastos para conseguir los objetivos del proyecto?

¿Las personas destinatarias pueden trabajar y hacerlo sin interferir en sus

propias actividades productivas? ¿Son proyectos de trabajo viables?

¿Pueden satisfacerse estas necesidades a través de productos y/o servicios

específicos?

¿La población destinataria puede acceder fácilmente a los mercados, física y

socialmente?

¿Se prevé un rápido aumento de los precios debido a factores

externos al proyecto (por ejemplo hiperinflación)?

¿Es seguro distribuir el efectivo (para los beneficiarios, el personal, el programa,

la comunidad, etc.)?

Valorar las TRANSFERENCIAS INCONDICIONALES u otras

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Se toman en cuenta múltiples factores contextuales, incluyendo criterios de viabilidad técnica, seguridad de los beneficiarios y del personal de la organización y de las comunidades, preferencia de los beneficiarios, necesidades y riesgos de grupos vulnerables específicos (como las mujeres embarazadas y lactantes, las personas mayores, las unidades familiares dirigidas por niños, etc.), y principalmente, de la protección (seguridad e igualdad en el acceso), cuestiones de género (diferentes necesidades y vulnerabilidades de mujeres, hombres, chicos y chicas) y la relación coste-eficacia. El apoyo directo e indirecto a los sistemas de mercado puede asociarse a las transferencias cuando sea conveniente.

Una vez seleccionada la modalidad de transferencia, será necesario un análisis más profundo para formular el proyecto, incluyendo preguntas sobre la condicionalidad, los mercados de adquisición de la ayuda en especie, los mecanismos de entrega de la ayuda en efectivo y el apoyo al mercado.

1.3 Lista de verificación para los proyectos de transferencia de efectivo y cupones

Esta lista de verificación debe utilizarse junto con el árbol de decisiones para apoyar el análisis en la sección 1.2. Deben completarla la DG ECHO (asistente técnico, oficina regional de apoyo y responsables geográficos) y los socios para guiar el análisis de las intervenciones de transferencia de efectivo y para evaluar la conformidad de las propuestas de proyecto con las Directrices de la DG ECHO sobre Transferencias de efectivo y cupones.

Se anima a los socios a consultar sus recursos internos y, para más orientación véase el siguiente enlace: www.cashlearning.org

Tabla 1. Lista de verificación para proyectos de transferencia y cupones

SeccióN del fOrmulariO Verifique Sí NO NS

detalleS que el

SOciO debe aclarar

análisis de riesgos y

necesidades

1. ¿Se han definido las necesidades de los beneficiarios teniendo en cuenta las diferentes necesidades de mujeres, chicas, chicos y hombres, además de grupos de medios de subsistencia específicos?

2. ¿El problema es un fallo de la demanda efectiva (p.ej. la falta de poder adquisitivo)?

3. ¿El problema es un fallo en la oferta (p.ej. un problema de disponibilidad)?

4. ¿Se han tomado en cuenta las transferencias sociales institucionales existentes y otra asistencia humanitaria?

5. ¿Indica la propuesta si el mercado local tiene capacidad para responder con suficiente cantidad y calidad de bienes (por ejemplo, alimentos o productos no alimentarios necesarios) al aumento de la demanda sin producir una excesiva inflación continuada, es decir, es el mercado lo suficientemente elástico y competitivo?

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SeccióN del fOrmulariO Verifique Sí NO NS

detalleS que el

SOciO debe aclarar

análisis de riesgos y

necesidades

6. ¿La tasa de inflación actual y la tendencia esperada (p.ej.: estacionalidad de los precios) son compatibles con la modalidad de transferencia de efectivo, es decir, es probable que permanezca estable con la inyección de efectivo?

7. ¿Los beneficiarios tienen acceso (físico, social, cultural, etc.) a los mercados y servicios propuestos?

8. ¿Los comerciantes y los proveedores de servicios han sido consultados antes o durante la planificación de la respuesta?

9. ¿Se han evaluado los riesgos para la seguridad de los beneficiarios, el personal y las comunidades, incluyendo la reducción del riesgo a desastres, el período de ejecución y el coste-eficacia para cada modalidad (efectivo, cupón, feria, en especie o una combinación), también de acuerdo con los principios de acción sin daño, y son estos riesgos aceptables (si la información está disponible)?

10. ¿Requieren las necesidades que el gasto de efectivo sea controlado a través de condicionalidad, cupones o ferias?

11. ¿Dispone la organización responsable de la ejecución de las capacidades y habilidades necesarias (o pueden traerse/ desarrollarse rápidamente) para llevar a cabo la intervención propuesta?

análisis de los actores

12. ¿La intervención propuesta está coordinada con, o es complementaria, con otras acciones en curso, incluyendo acciones a largo plazo llevadas a cabo por el gobierno, los donantes y las organizaciones? ¿Es posible construir/ crear sinergias?

Beneficiarios

13. ¿Los criterios de selección están debidamente identificados (más vulnerable, mayores necesidades humanitarias) y los procedimientos de selección son adecuados?

14. ¿Se ha consultado, de manera significativa, a los beneficiarios sobre el proyecto y las modalidades y se han tenido suficientemente en cuenta las necesidades particulares de los grupos más vulnerables, como mujeres, niños, personas mayores, personas con discapacidad, los más pobres (p.ej. la carga de trabajo de las mujeres embarazadas y lactantes (PLW en sus siglas en ingles), los obstáculos físicos para recoger las transferencias de recursos, el control de los recursos internos en la unidad familiar, etc.)?

15. ¿En el caso de transferencias condicionales, se han tenido en cuenta los posibles efectos negativos (errores de inclusión y exclusión, mayor vulnerabilidad, etc.)? ¿Estos efectos tienen baja importancia o exigen medidas adicionales, como transferencias de efectivo directas a los beneficiarios que no pueden participar en acciones de efectivo a cambio de trabajo?

actividades

16. ¿Existe un plan de contingencia para mitigar cualquier riesgo que se haya identificado (inflación, conspiración de comerciantes, corrupción, inseguridad, etc.)

17. Si se entregan cupones o se proponen ferias, ¿hay suficientes proveedores que deseen y puedan colaborar?

18. ¿Las cantidades de transferencia propuestas, la frecuencia y el calendario están claramente definidos y son adecuados para alcanzar los objetivos y adaptados a un contexto específico y a los beneficiarios destinatarios? Se debe considerar: el nivel de precios en los mercados locales de los productos deseados (p.ej. alimentos o el gasto de la cesta de la compra), transferencias en efectivo o en especie de otros actores, población destinataria (p.ej. necesidades de medios de subsistencia), duración y calendario de la asistencia de acuerdo con las estaciones, etc.

19. ¿Se han evaluado todos los mecanismos posibles de entrega y el mecanismo propuesto de entrega es seguro, viable y eficiente? Se debe considerar: el calendario, los recursos humanos, la flexibilidad, las infraestructuras existentes y los preparativos, etc.

20. ¿El sistema de seguimiento incluye indicadores de resultados y objetivos del sector?

monitoreo y evaluación

21. En caso de una acción innovadora, ¿el sistema de monitoreo y evaluación proporcionará evidencia de su efectividad y de su eficiencia? ¿Se han incluido los sistemas y las actividades para compartir y difundir conocimientos (evaluación externa o interna, publicación, etc.)?

22. ¿El sistema de seguimiento y control de post- distribución proporciona los requerimientos mínimos de información (Cuadro B)?

CONClUsiONEs PRiNCiPalEs Y OtROs COmENtaRiOsResuma las desviaciones del proyecto de las directrices y de las recomendaciones

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Distribución en efectivo para un programa de ayuda alimentaria en Yemen. © Unión Europea, 2012 - foto por EC/ECHO/OXFAM 2012

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2.1 Introducción

Un cada vez mayor número de proyectos humanitarios financiados por la DG ECHO incluyen la distribución de efectivo y de cupones a los beneficiarios.2 La DG ECHO encargó en 2008 una evaluación externa de los programas con transferencias de efectivo y de cupones. Esta evaluación llegó a la conclusión de que estos programas tenían éxito en alcanzar sus objetivos, así como en ofrecer una mayor elección a los beneficiarios y ayudaban a fomentar la dignidad en la recepción de la asistencia. Estudios de caso y trabajos de investigación posteriores han demostrado la eficacia de la programación de transferencias de efectivo y cupones en una variedad de contextos y de sectores. Así, entre 2007 y 2011 ha habido un aumento en proyectos con transferencias de efectivo pasando del 2% al 23,1% del presupuesto de asistencia alimentaria, y los proyectos con al menos un elemento parcial de programación de transferencias de efectivo se han cuadriplicado. Tanto la política de asistencia humanitaria alimentaria (2010) como la Política de agua saneamiento e higiene (WASH) (2012) de la Comisión Europea fomentan la consideración de todas las modalidades de transferencia a la hora de definir las respuestas.

A pesar del aumento en la utilización de la modalidad, la programación de transferencias de efectivo y cupones sigue siendo limitada si se la compara con la modalidad de ayuda humanitaria en especie, y consume una modesta parte del total del presupuesto humanitario. Se utiliza más frecuentemente en el sector de la asistencia alimentaria, pero otros sectores basados en transferencia de recursos están aumentando la adopción de la modalidad, como el de agua y saneamiento y el de vivienda.

Este documento resume la posición de la DG ECHO sobre la utilización de las transferencias de efectivo y cupones para responder a necesidades humanitarias. Proporciona orientación sobre la financiación de proyectos que incluyan la distribución de efectivo o cupones a beneficiarios. Es una actualización de las directrices originales sobre transferencias de efectivo y cupones que fueron resultado de una evaluación en dos fases (mirada interna) y revisión (mirada externa) de la utilización de las transferencias de efectivo y cupones en las crisis humanitarias, encargada por la DG ECHO en 2007/08.3 El desarrollo contínuo de la programación de las transferencias de efectivo y cupones, particularmente en otros sectores, y la adopción del nuevo Reglamento financiero y de las Normas de aplicación en 20134

2. Documento de apoyo

2 - Denominada como «terceros» (third parties) en el Reglamento Financiero 2013 aplicable a partir del 1/1/2013, más adelante denominado «Reglamento financiero, 2013».

3 - Ver Lor-Mehdiabadi y Adams, 2008, volumen 1 y 2.

4 - Reglamento nº 966 / 2012 de 25 de octubre de 2012 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las normas financieras apli-cables al presupuesto general de la Unión y derogando Reglamento CE, Euratom) nº 1605/2002 (mencionado como «Reglamento financiero 2013» o« RF») y el Reglamento delegado de la Comisión sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión, (mencionada como « Las normas de desarrollo» o «RAP»).

“ Un cada vez mayor número de proyectos humanitarios financiados

por la DG ECHO incluyen la distribución de efectivo y de cupones

a los beneficiarios.

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5 - Las directrices y los documentos de referencia están disponibles en www.cashlearning.org/español.

6 - La respuesta a la hambruna de Somalia en 2011 es probablemente el primer ejemplo de respuesta a escala de transferencias de efectivo realizada por actores no gubernamentales.

“ …las organizaciones están trabajando activamente en el desarrollo de capacidades para aumentar la cantidad y la calidad de la programación de transferencia de efectivo y cupones…

“ La refundición del Reglamento financiera de la Comisión Europea de 2013 proporciona un mayor alcance para la expansión de la programación de transferencias de efectivo.

han ampliado, para los socios de la DG ECHO, las posibilidades de utilización de las transferencias de efectivo y cupones.

Este documento no pretende ofrecer directrices técnicas detalladas sobre cómo gestionar los proyectos de transferencia de efectivo y cupones. Otros materiales de referencia están disponibles para ese propósito.5

2.2 Lecciones aprendidas de la utilización de la transferencia de efectivo y de cupones en la respuesta humanitaria

Tradicionalmente, la ayuda en especie a través del suministro de productos y servicios ha dominado la ayuda humanitaria, pero más recientemente ha ido aumentando el interés por la utilización de las transferencias de efectivo y cupones, como una opción o un medio complementario, para incrementar el acceso a los productos y servicios necesarios.

Varios factores apoyan esta tendencia: los actores humanitarios están reconociendo cada vez más la efectividad y la eficacia de estas herramientas, particularmente frente a desafíos ligados a la seguridad y a la logística, los sistemas de alimentos están más integrados, el ritmo de la urbanización se está acelerando y se están difundiendo servicios básicos financieros incluso en áreas rurales. Además, el reconocimiento de que los mercados locales pueden ser capaces de responder al aumento de la demanda de una variedad de productos y servicios, junto con la fluctuación de la disponibilidad y de los costes de cereales en el mercado mundial, favorece una mayor atención a la programación de transferencias en efectivo.

En la última década se ha producido un crecimiento rápido en la experimentación de la utilización de las transferencias de efectivo y cupones. Recientemente,

las organizaciones están trabajando activamente en el desarrollo de capacidades para aumentar la cantidad y la calidad de la programación de transferencia de efectivo y cupones, incluyendo la creación de la asociación de ONG «CaLP», y la Unidad de Cash for Change del PMA. Sin embargo, la utilización de las transferencias de efectivo y cupones en la respuesta humanitaria todavía

no está institucionalizada, ni tampoco se tiene en cuenta sistemáticamente el importante paso de la selección de modalidad. Los proyectos pilotos continúan y hay pocos ejemplos de aplicación de las transferencias de efectivo y cupones a una escala mayor6 o como una primera fase de respuesta por las ONG y Naciones Unidas.

La refundición del Reglamento financiera de la Comisión Europea de 2013 proporciona un mayor alcance para la expansión de la programación de transferencias de efectivo, en particular con la eliminación del techo de 100.000

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7 - Se elimina el techo de 60.000 EUR cuando el apoyo financiero a terceros es el primer objetivo de la acción.

euros para la concesión de ayudas a los socios FPA. El nuevo techo del apoyo financiero a cada beneficiario ha aumentado, en principio7 de 10.000 EUR a 60.000 EUR, y permite que el apoyo financiero a los beneficiarios sea el primer objetivo/modalidad de la acción.

Con la utilización de transferencias de efectivo y cupones se han aprendido numerosas lecciones. Los temas más importantes que hay que tener en cuenta a la hora de comparar la relevancia de las transferencias de efectivo, cupones y en especie, que son herramientas esencialmente diferentes, son los siguientes:

a) La relación coste-eficacia. En principio, el que una distribución de efectivo (es decir, transferencia de efectivo o cupones) tenga una mejor relación coste-eficacia dependerá de los precios de los bienes o servicios en los mercados locales, comparados con el precio que costaría a una organización de ayuda humanitaria distribuirlos. Los programas basados en efectivo pueden tener costes de transporte y logística más bajos, pero puede haber costes administrativos más altos. Sin embargo, valorar el coste-eficacia es más complejo que este cálculo básico. Por ejemplo, es necesario tener en cuenta factores que incluyen los efectos económicos secundarios de las transferencias de efectivo, y hasta qué punto, los beneficiarios monetizan los cupones o las transferencias en especie para satisfacer otras necesidades.

b) La Evaluación del Mercado y sus efectos. Cualquier tipo de transferencia de recursos puede tener efecto en los mercados y la economía local, y para decidir si proporcionar ayuda en efectivo o en especie hay que evaluar estos efectos. Para una evaluación de mercado en una transferencia de efectivo hay que demostrar que hay suficiente oferta – o que los comerciantes pueden aumentar la oferta – de los productos necesarios, así como evaluar el riesgo de provocar o contribuir a una inflación en los precios de bienes esenciales. En lo que se refiere a las transferencias en especie, existe un riesgo de producir deflación en los precios de bienes esenciales lo que perturbaría, por ejemplo, los ciclos de producción local de alimentos. Allí donde se identifiquen estos riesgos, un apoyo indirecto al mercado puede atenuar sus efectos.

c) La flexibilidad. A la hora de decidir sobre el grado más adecuado de elección por parte del beneficiario se tienen que tener en cuenta temas muy dispares. Una mayor elección fomenta la dignidad y permite a los beneficiarios satisfacer sus necesidades más urgentes, en particular, las heterogéneas necesidades de un desastre individual (unidades familiares e individuos). El efectivo proporciona flexibilidad para ir más allá de un paquete/ración que satisfaga la necesidad media de una unidad familiar media. Por el contrario, un tipo de transferencia limitada o restringida puede ligarse más directamente, y tener un mayor efecto, a un objetivo específico, por ejemplo proporcionando alimentos de una composición nutricional determinada.

Se evalúan los mercados funcionales en Malí.

© Unión Europea, 2012 - foto por EC/ECHO/

Anouk Delafortrie

Cupones para alimentos a los refugiados sirios en Líbano. © Unión Europea, 2013 - foto por EC/ECHO/

Evin Joyce/WFP

“ Una mayor elección fomenta la dignidad y permite a los beneficiarios

satisfacer sus necesidades más urgentes.

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d) La Selección de beneficiarios. La selección sigue siendo un tema problemático en todas las transferencias: efectivo, cupones y en especie. Hay que alcanzar un equilibrio delicado entre los errores de inclusión y exclusión, y los costes, incluido el tiempo invertido en la selección, comparado con las pérdidas financieras y de impacto ocurridas por unos recursos mal dirigidos o una asistencia tardía. Se ha destacado la necesidad de establecer una metodología efectiva para la selección de beneficiarios, especialmente para transferencias de efectivo, debido a lo atractivo del recurso. Las transferencias “autoseleccionadas” - como por ejemplo, las transferencias condicionadas al trabajo-, pueden simplificar la selección comparado con las transferencias incondicionales, pero tienen el riesgo de errores de exclusión.

e) La corrupción y los riesgos de seguridad. La asistencia en efectivo puede ser más atractiva que la asistencia en especie, y por lo tanto puede ser más propensa a apropiaciones indebidas por parte de las élites, o a ser desviada o confiscada por grupos armados. El atractivo del efectivo puede crear riesgos, tanto para el personal que lo transporta como para los receptores cuando lo hayan recibido. Sin embargo, el efectivo se puede ocultar muy fácilmente y puede distribuirse discretamente pudiendo convertirse así en una modalidad más segura comparada con productos más visibles.

f) Las habilidades y capacidades. Ejecutar proyectos de transferencias de efectivo y cupones requiere nuevas habilidades y capacidades con respecto a la gestión de transferencias en especie. Si bien la logística es a menudo más simple, es necesario una capacidad administrativa y financiera adicional. Las evaluaciones y el monitoreo tienen que incluir un análisis de mercado y de las redes de distribución.

2.3 Gestionar la transferencia de efectivo y cupones a lo largo del ciclo del proyecto

Esta sección proporciona orientación para la programación, identificación, formulación de propuestas, ejecución y evaluación8 de los programas de transferencia de efectivo y cupones. Clarifica el estándar que se espera de los socios ejecutores y los criterios de toma de decisión que aplica la DG ECHO. Los criterios de financiación se resumen en la lista de verificación incluida en la Parte 1.

8 - Consulte el manual de la DG ECHO sobre la Gestión del Ciclo del Proyecto para conocer la defini-ción de estas fases.

Cuadro A:Ejemplos de posibles transferencias de efectivo y cupones

• Ayudas en efectivo incondicionales al inicio de la recuperación de emergencia;

• la utilización de efectivo para satisfacer necesidades nutricionales;

• cupones para moler como complemento de las distribuciones de alimentos;

• entrega de transferencias de efectivo o cupones en lugar de productos no alimentarios;

• la utilización de efectivo para vivienda (favoreciendo el alojamiento, ayudando a las unidades familiares a construir viviendas provisionales, transferencias condicionales a la finalización de pasos en la construcción de una casa);

• ayudar a las unidades familiares a acceder a servicios básicos (agua, salud y educación) cuando estos no sean gratuitos;

• adquirir insumos y activos de medios de subsistencia.

Cupones de efectivo en la región de Sila, Chad. © Unión Europea, 2013 - foto por EC/ECHO/Anouk Delafortrie

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2.3.1 Programación

En principio, las transferencias de efectivo y cupones pueden utilizarse para responder a una amplia gama de necesidades humanitarias diagnosticadas, incrementando el poder adquisitivo de personas afectadas por un desastre. Esta modalidad les permite satisfacer sus necesidades esenciales de alimentos y de productos no alimentarios, les proporciona acceso a servicios básicos o apoya la recuperación de medios de subsistencia de emergencia.

La importancia de las transferencias de efectivo y cupones varía en las diferentes fases de los desastres naturales, conflictos y emergencias complejas:

a) Las fases iniciales de una emergencia repentina (ya sean desastres naturales o conflictos) pueden suponer un gran reto para establecer programas de transferencias de efectivo o cupones. Los mercados pueden estar perturbados, la infraestructura dañada, las personas desplazadas y su seguridad amenazada. Pero los mercados pueden recuperarse rápidamente y, en algunos contextos, la transferencia de efectivo puede ser, al inicio de una emergencia, una herramienta ideal para satisfacer las heterogéneas necesidades de las unidades familiares afectadas.

b) En crisis prolongadas, los mercados a menudo se restablecen ellos mismos, creando oportunidades para transferencias de efectivo y cupones.

c) Las transferencias de efectivo y cupones pueden tener un rol particular para contribuir a la resiliencia y ayudar a la transición hacia la recuperación y el desarrollo, en particular a través de la protección y la restauración de los medios de subsistencia. Los proyectos de transferencias de efectivo y cupones pueden ayudar a revitalizar la economía local al aumentar el volumen de comercio y la cantidad de comerciantes, esto es, desarrollando los mercados locales. A su vez, esto puede estimular la producción, dinamizar el comercio, ayudar a los comerciantes a establecer nuevos vínculos con otros mercados y estimular el mercado de trabajo y, de este modo, apoyar la resiliencia y la transición de salida de la fase humanitaria.

A pesar de las limitaciones en el uso de transferencias de efectivo o cupones en determinados contextos no hay supuestos a priori para restringir la utilización de transferencias de efectivo o cupones en determinados contextos.

2.3.2 Diagnóstico

El punto común de inicio de una intervención humanitaria es el diagnóstico de las necesidades humanitarias reales, teniendo en cuenta también la posible existencia de transferencias sociales institucionales. La decisión siguiente porta sobre la modalidad de transferencia de recursos que proporcionará la ayuda necesaria de la manera más pertinente, efectiva, eficiente, segura y rápida posible.9 .En algunos casos, esto supondrá una respuesta en especie, en otros será preferible un enfoque

9 - Es bien sabido que una opción de respuesta puede no satisfacer todos estos criterios simultáneamente y que pueden ser necesarios compromisos.

“ …es necesario asegurarse de que todas las propuestas se apoyan

en un análisis del tipo de transferencia más adecuado y viable para satisfacer

las necesidades identificadas.

T r a n s f e r e n c i a s e n e f e c t i v o y c u p o n e s : a u m e n t a r l a e f i c i e n c i a y l a e f i c a c i a e n t o d o s l o s s e c t o r e s T r a n s f e r e n c i a s e n e f e c t i v o y c u p o n e s : a u m e n t a r l a e f i c i e n c i a y l a e f i c a c i a e n t o d o s l o s s e c t o r e s12

de transferencias de efectivo o cupón, mientras que en otras situaciones lo más adecuado será una combinación.

Es importante tener en cuenta la estacionalidad. Por ejemplo, proporcionar efectivo como un medio para mejorar el acceso a los alimentos puede ser adecuado en el período posterior a la cosecha, cuando los víveres son abundantes, pero durante la temporada de escasez será más adecuado pasar a la transferencia en especie. Alternativamente, en una región extensa puede haber áreas donde las transferencias de efectivo pueden ser más adecuadas y en cambio, en otras áreas serán preferibles las transferencias en especie. Una transferencia condicional de efectivo también debe tener en cuenta las tendencias estacionales. Por ejemplo, transferencias de efectivo condicional (p.ej. dinero por trabajo) pueden cambiar a transferencias no condicionales de efectivo durante las épocas de alta demanda de mano de obra, como la época de preparación y siembra de la tierra. Se evaluarán, por tanto, las oportunidades para combinar o secuenciar transferencias en efectivo, cupones y especie.

Las transferencias de efectivo pueden también complementar la ayuda en especie. Por lo tanto, la transferencia en efectivo no debería verse necesariamente como un sustituto de otras formas de ayuda, sino que puede ser un instrumento complementario adicional. Dependiendo de la situación, la utilización de transferencias de efectivo, cupones o especie puede organizarse en fases o ser complementarias.

Para poder decidir con la información adecuada sobre la mejor forma de transferencia de recursos (efectivo, cupón o especie) es necesario asegurarse de que todas las propuestas se apoyan en un análisis del tipo de transferencia más adecuado y viable para satisfacer las necesidades identificadas. Para guiar la selección de la forma de respuesta más adecuada presentamos, en el resumen operativo, un árbol de decisiones.

La mayor parte de los elementos del análisis comparativo en las propuestas de transferencias en efectivo o cupones son compartidos con los proyectos de transferencias en especie. Sin embargo, un requisito previo para la programación de transferencias de efectivo consiste en determinar si el mercado local puede abastecer la cantidad y calidad necesaria de productos y servicios. Por ejemplo, algunos beneficiarios pueden tener necesidades nutricionales especiales (los muy jóvenes, mujeres embarazadas y lactantes, los enfermos, especialmente aquellos con VIH/SIDA, las personas mayores y los que sufren desnutrición). El mercado local puede no ser capaz de abastecer este tipo específico de alimentos.

Los análisis de mercado son necesarios, no solo para determinar si un mercado funciona o no, sino también para proporcionar información sobre las vulnerabilidades y las estrategias de adaptación de los hogares. Pueden indicar si intervenciones indirectas sobre el mercado podrían apoyar los sistemas esenciales de mercado, y cómo funcionaba el mercado antes de la crisis. La complejidad del análisis de mercado debería adaptarse a la fase de emergencia, el tamaño del proyecto y la realidad de la situación. Es sabido también que las intervenciones humanitarias a menudo se producen en un entorno difícil, en el cual los estándares ideales pueden ser difíciles de alcanzar. Por esta razón en circunstancias concretas, puede ser suficiente una consulta a nivel comunitario sobre los mercados que incluya a comerciantes y beneficiarios. A medida que la escala y la complejidad de los proyectos aumenta, o la emergencia inmediata se reduce, será necesario un diagnóstico cada vez más riguroso para

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comprender los mercados, y para identificar mejor las oportunidades de reforzar la resiliencia y de apoyar a las comunidades en la recuperación. Para ese fin, se han desarrollado herramientas como el Mapeo y Análisis de Mercados en Situaciones de Emergencia (EMMA, por sus siglas en inglés), y el Análisis de Información de los Mercados para la intervención con respecto a la inseguridad alimentaria (MIFIRA, por sus siglas en inglés). Sin embargo es posible que las capacidades para realizar un análisis especializado de los mercados sean limitadas, lo cual podría convertirse en un impedimento para algunos socios. La DG ECHO anima, en la medida de lo posible, a la coordinación y el intercambio de información y la utilización de resultados de análisis comunes.

Además de la valoración de si los mercados locales pueden apoyar una transferencia de efectivo, para tomar la decisión final sobre la mejor modalidad de transferencia hay que tener en cuenta otros criterios. Esto incluye los efectos secundarios en los mercados, la flexibilidad de la transferencia, la selección, los obstáculos sociales y culturales y los riesgos de seguridad y corrupción. En el anexo se incluye una lista de preguntas para guiar el análisis comparativo. Este anexo debería utilizarse para complementar el árbol de decisiones presentado en el resumen operativo.

Siempre que sea posible, la relación coste-eficacia de las opciones de respuesta alternativas debería compararse partiendo del objetivo deseado del proyecto. Por ejemplo, si el objetivo del proyecto es mejorar el acceso a los alimentos, la comparación entre las opciones de respuesta debería basarse en el coste de entregar una calidad y una cantidad específicas en distribuciones en especie, comparado con la entrega de efectivo suficiente para comprar una cantidad y calidad equivalentes en los mercados locales de alimentos, incluyendo el coste de los distintos mecanismos de entrega (también las ferias). Sin embargo, este requisito puede ignorarse según la urgencia y la amplitud de la respuesta propuesta.

El análisis debe también evaluar la capacidad necesaria entre los socios locales para ejecutar la respuesta preferida, así como el tiempo necesario para aumentar esta capacidad. Implementar transferencias de efectivo y cupones exige distintos tipo de capacidades en relación a la gestión de transferencias en especie. La logística puede ser más simple pero se necesita una capacidad administrativa y financiera adicional. En la actualidad, es posible acceder a diversas iniciativas de desarrollo de capacidades10 existentes.

Yemen. © Unión Europea - foto por EC/ECHO/

Caroline Gluck/Oxfam GB/International

10 - Referencia a CaLP, Adeso y el programa Cash for Change del PMA, etc.

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Es particularmente importante evaluar los riesgos de seguridad y de corrupción de cada modalidad. Deben evaluarse y ser consideradas aceptable las implicaciones de seguridad para los beneficiarios, para el personal de la organización y las comunidades. Cada modalidad presenta riesgos según el contexto Así la transferencia de efectivo es más segura en algunos contextos; por ejemplo, cuando se transfieren a través de un teléfono móvil, y la transferencia en especie puede ser más segura en otros entornos, por ejemplo, donde el transporte de efectivo deba hacerse por carretera en entornos inseguros. La decisión final sobre la mejor modalidad exige un enfoque caso por caso, teniendo en cuenta las ventajas y desventajas a nivel local.

2.3.3 Presentación y evaluación de propuestas

Todas las propuestas presentadas a la DG ECHO para la distribución de efectivo y cupones deben articular de forma clara los resultados humanitarios que la distribución de esos recursos producirá y que estos son coherentes con el mandato humanitario de la DG ECHO, tal como se describe en el artículo 2 de la Reglamento

del Consejo Nº 1257/96 de junio de 1996 referido a la ayuda humanitaria enumerando los principales objetivos de las operaciones de ayuda humanitaria. Las propuestas estarán coordinadas con otras acciones existentes, incluidas las acciones a largo plazo llevadas a cabo por otros departamentos de la Comisión Europea y por otros donantes y organizaciones relevantes, en vistas a mejorar las sinergias entre los diferentes tipos de acción de diferentes actores en el terreno.

En un contexto humanitario, el dinero deber utilizarse para cubrir las necesidades básicas o para la recuperación de los medios de subsistencia, con necesidades identificadas a través de un diagnóstico de

necesidades. Las transferencias de efectivo y cupones son modalidades y, por tanto, no pueden ser consideradas un fin en sí mismas. La acción debe buscar un resultado y objetivo claro en la unidad familiar y en la comunidad.

El diagnóstico de necesidades de apoyo debe referenciarse en la sección 3 del formulario.

De conformidad con el Reglamento financiero de 2013 y sus Normas de Aplicación,11 la DG ECHO puede financiar las siguientes ayudas financieras a los beneficiarios12 : transferencias de efectivo incondicionales (subsidios) y las transferencias condicionales (p.ej. dinero por trabajo). También puede financiar cupones canjeables por productos o servicios específicos, de acuerdo a los procedimientos normales.

Para todos los tipos de transferencia de efectivo, pueden definirse las siguientes condiciones en el acuerdo de la subvención y especificar:

11 - Artículo 137 de el Reglamento Financiero 2013 y artículo 210 de las Normas de aplicación : ver Ficha informativa D3.

12 - “Apoyo financiero a terceros” es la terminología legal para los beneficiarios de transferencias de efectivo y cupones.

“ Todas las propuestas presentadas a la DG ECHO para la distribución de efectivo y cupones deben articular de forma clara los resultados humanitarios […] En un contexto humanitario, el dinero deber utilizarse para cubrir las necesidades básicas o para la recuperación de los medios de subsistencia, con necesidades identificadas a través de un diagnóstico de necesidades.

T r a n s f e r e n c i a s e n e f e c t i v o y c u p o n e s : a u m e n t a r l a e f i c i e n c i a y l a e f i c a c i a e n t o d o s l o s s e c t o r e s15

a) La cantidad máxima de una ayuda financiera que se va a entregar al beneficiario y que no excederá los 60.00013 EUR y los criterios para determinar la cantidad exacta;

b) los diferentes tipos de actividades del socio14 que puede recibir esta subvención en base a una lista preestablecida;

c) la definición de las personas o categorías que pueden recibir esta ayuda financiera y los criterios para otorgarla. Por ejemplo, la selección por categorías de mujeres embarazadas o lactantes o de retornados, o utilizar el criterio de puntuación del consumo de alimentos o la falta de acceso al agua, etc.

En todas las propuestas presentadas a la DG ECHO que incluyan transferencias condicionales o incondicionales, el socio también deberá especificar la cantidad de la transferencia de efectivo que puede pagarse a un beneficiario, así como los criterios para determinar la cantidad exacta.

Todas las propuestas deben definir un sistema de control específico, un sistema de seguimiento y los procedimientos de elaboración de informes.

Todas las propuestas deben incluir una evaluación exhaustiva del riesgo de la modalidad o modalidades escogidas en la sección adecuada del formulario. Para cada uno de los factores de riesgo importantes, la proposición debe indicar a) las medidas específicas que se deberán tomar durante la ejecución para minimizar los riesgos, b) los preparativos para hacer el seguimiento si estos riesgos se presentan, y c) si es así, las medidas de respuesta para mitigar las consecuencias.

En cada modalidad, el principio de acción sin daño para los beneficiarios y las comunidades también deberá ser tenido en cuenta. El riesgo de las distribuciones en especie que puedan destruir carreteras ya en mal estado, y así aumentar la vulnerabilidad de las comunidades, o de que el dinero por trabajo interfiera con la estación agrícola o con otras actividades esenciales deben evaluarse en cada propuesta. Cuando sea pertinente se pueden tener en cuenta medidas correctivas.

Para las herramientas de transferencia de efectivo la propuesta debe, específicamente, abordar los riesgos de inflación, y para las transferencias en especie los riesgos de deflación. Para todas las modalidades de transferencia, el socio debe monitorear la

“ Todas las propuestas deben:• Especificar la cantidad de la transferencia

de efectivo que puede pagarse a un beneficiario, así como los criterios para

determinar la cantidad exacta ;• Definir un sistema de control específico,

un sistema de seguimiento y los procedimientos de elaboración de

informes. ;• Incluir una evaluación exhaustiva del riesgo de la modalidad o modalidades

escogidas.

13 - Excepto cuando el apoyo financiero es el primer objetivo/modalidad de la acción, en cuyo caso, la cantidad pagada a cada beneficiario podría exceder los 60.000 EUR.

14 - El término “actividades” se utiliza para describir actividades llevadas a cabo por nuestros socios, tal y como se describe en el formulario en el marco de un proyecto. No se refiere a las “actividades” realizadas por los beneficiarios, como por ejemplo, la transferencia de efectivo condicional.

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seguridad y la corrupción y definir las circunstancias que justificarían un cambio a distribución en especie o efectivo según proceda.

Se sabe que en términos presupuestarios un proyecto de transferencia de efectivo o cupones bien diseñado y ejecutado podría ser más costoso en términos de recursos humanos técnicos, incluyendo una utilización diferente del personal existente como los recursos humanos de finanzas, pero menos costoso en términos de logística y adquisición.

2.3.4 Ejecución

Los procedimientos de selección de beneficiarios atraen una atención considerable. Se considera a las transferencias como de más alto riesgo en cuanto a errores potenciales de inclusión, aunque la selección de todos los tipos de transferencia de recursos, sigue siendo un tema complicado. Existe un equilibrio entre los errores de exclusión (aquellos que deberían recibir la transferencia pero no la reciben) y los errores de inclusión (aquellos que no deberían recibirla pero lo hacen). Todos los proyectos necesitan demostrar unos procedimientos de selección adecuados para minimizar los errores de selección, y además tiene que conseguirse en un período de tiempo, coste y complejidad razonables.

Se pueden utilizar varios mecanismos de selección. La elección de la metodología vendrá determinada por el contexto y la naturaleza de la crisis. En un contexto de emergencia, la rapidez puede prevalecer sobre la eficiencia. En un escenario de crisis prolongada se preferirán otros métodos más profundos y elaborados. A un proceso inicial de selección geográfica, le seguirá un proceso de selección de las unidades familiares u hogares utilizando métodos basados en la comunidad, criterios demográficos, socioeconómicos, mecanismos de autoselección o una combinación de estos enfoques. Para una

Distribución en efectivo mediante el uso de teléfonos móviles en Indonesia. © Unión Europea - foto por EC/ECHO/Tom Greenwood/Oxfam GB

selección efectiva se consideran cruciales, las actividades de verificación como las visitas a domicilio durante la ejecución.

Existe una gran variedad de mecanismos de distribución de efectivo, desde el efectivo en sobres hasta las transferencias a teléfonos móviles y los depósitos en las cuentas bancarias de los beneficiarios. Todos estos sistemas (muchos de los cuales están ya siendo ampliamente utilizados para las remesas de los migrantes del exterior), vienen con sus propias condiciones previas, ventajas y limitaciones.15 Algunos de los sistemas de distribución más innovadores pueden tener una mejor relación coste-efectividad y podrían ser utilizados para mitigar los riesgos de corrupción y seguridad para la organización implicada en las distribuciones. Los socios deberán evaluar cuidadosamente y seleccionar el mecanismo de distribución más eficiente y efectivo.

Se debería prestar atención al hecho de que la elección de un mecanismo específico de entrega podría excluir a ciertos grupos muy vulnerables, por ejemplo, a niños que son cabezas de familia que pueden no tener derecho a tener una cuenta bancaria, mujeres que no tienen acceso a un teléfono móvil y grupos marginalizados que pueden no tener la documentación necesaria para comprar un móvil o para abrir una cuenta.

También hay que tener en cuenta las relaciones y los equilibrios de poder intrafamiliares. Por ejemplo, las mujeres, a menudo tienen más control sobre los alimentos y otros bienes de la familia que sobre el dinero. La decisión de sobre a quién distribuirlo dentro de la familia deberá tener en cuenta los diferentes papeles que cada género juega dentro de la familia, el objetivo del programa, el impacto potencial que esto puede tener en cómo se gasta este dinero y la dinámica de la unidad familiar. El empoderamiento de las mujeres, a través de la distribución de efectivo, puede crear riesgos potenciales o tener beneficios potenciales que tendría que ser monitoreados y atenuados.

La ejecución y el entorno del mercado necesitan un monitoreo para identificar y atenuar los factores potenciales de riesgo y los resultados del proyecto. El seguimiento debe ayudar a verificar el análisis inicial de respuesta y revisarlo de forma continuada para permitir ajustes en la estrategia operativa.

Los sistemas de seguimiento establecidos para los esquemas de transferencia de efectivo y cupones recogerán y analizarán una cantidad realista de datos y proporcionarán productos que puedan ser utilizados directamente por los gestores para una ejecución adecuada, incluida una respuesta rápida a circunstancias cambiantes y a asunciones erróneas en el diseño del proyecto.

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Cuadro B: Conjunto mínimo de preguntas para el seguimiento de las distribuciones de efectivo

• ¿Consiguieron los beneficiarios la cantidad de transferencia adecuada?

• ¿Se hicieron las transferencias a tiempo?

• ¿En qué se están gastando los beneficiarios la transferencia de efectivo?

• ¿Están disponibles en el mercado los productos que los beneficiarios quieren comprar?

• ¿Dónde y a qué distancia tienen que ir los beneficiarios a recoger la transferencia de dinero?

• ¿A qué distancia tienen que ir los beneficiarios a comprar lo que quieren y con una calidad adecuada?

• ¿Pudieron los beneficiarios recoger y utilizar sus transferencias de efectivo con seguridad, sin hacer frente a barreras sociales, culturales o de otro tipo?

• ¿La intervención ha tenido impacto en otros sectores (en el caso de subsidios incondicionales)

• ¿La intervención ha tenido efecto en los precios?

• ¿La modalidad de transferencia ayuda a conseguir el objetivo específico del programa?

15 - Ver «Delivering Money.Cash transfer mechanisms in emercency» junio 10 – CaLP.

“ Existe una gran variedad de mecanismos de distribución de efectivo,

desde el efectivo en sobres hasta las transferencias a teléfonos móviles y los

depósitos en las cuentas bancarias de los beneficiarios.

Los mercados y los contextos pueden cambiar durante el curso de una acción, y como tales, los sistemas de monitoreo y los proyectos necesitan identificar criterios con los que se pueda considerar un cambio en la modalidad de transferencia.

El monitoreo posterior a la distribución debería hacerse de manera rutinaria para todas las transferencias, pero otras cuestiones adicionales deberán ser monitoreadas para las transferencias de efectivo. El seguimiento y los mecanismos de control deberán ser rápidos y eficientes, y proporcionar una indicación temprana

de cualquier problema que pueda corregirse durante la ejecución. También proporciona información que puede utilizarse para evaluar los objetivos y resultados.

Si la inflación de los productos o servicios esenciales, particularmente aquellos que se espera que los beneficiarios puedan

comprar, es un riesgo identificado, entonces es necesario monitorear los precios de estos productos durante todo el proyecto, teniendo en cuenta las fluctuaciones estacionales habituales de los precios. Los aumentos de precio por encima de un umbral aceptable pueden utilizarse para desencadenar acciones correctoras, incluyendo aquellas identificadas en la etapa de planificación.

La DG ECHO está comprometida con un enfoque de gestión basado en los resultados. Por lo tanto, hay una exigencia para monitorear los objetivos, además de los resultados y de las actividades. La naturaleza fungible del efectivo hace que sea incluso más importante medir los objetivos a nivel de la unidad familiar. Los indicadores adecuados y específicos del objetivo para todos los proyectos de transferencia (efectivo, cupón o especie) estarán determinados por los objetivos humanitarios pertinentes tal y como se definieron en la propuesta. Los indicadores del resultado deben medir el progreso hacia el objetivo sectorial identificado en la proposición, en lugar de simplemente informar sobre las actividades.

2.3.5 Evaluación

Las evaluaciones de los proyectos de transferencia de efectivo y cupones pueden jugar un papel esencial en el proceso de aprendizaje, tanto para la DG ECHO como para sus socios. Este conocimiento puede contribuir directamente a redefinir y validar la utilización de los proyectos de transferencia de efectivo y cupones y sus sistemas de rendición de cuentas.

Se anima a los socios a realizar una evaluación de los proyectos de transferencia de efectivo y de cupones. Cuando sea financieramente posible, se alientan las evaluaciones externas. Las evaluaciones deberían

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Nepal. © Unión Europea - foto por EC/ECHO/Tom Pietrasik/Oxfam

“ Se anima a los socios a realizar una evaluación de los proyectos de transferencia de efectivo y de cupones.

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verse, más que como con una función auditora, como un proceso de aprendizaje que contribuye a un aprendizaje institucional, local y global.

Se alienta de manera específica a que las evaluaciones de los proyectos financiados por la DG ECHO cubran el vacío de conocimiento clave sobre:

a) las ventajas y los riesgos de los diferentes enfoques de identificación y selección de beneficiarios;

b) las metodologías de análisis rápido de mercados ;c) las implicaciones de las diferentes opciones de transferencia de recursos sobre

el control sobre los recursos dentro de la unidad familiar, incluyendo mujeres y niños, las personas mayores o las personas que sufran de una vulnerabilidad específica ( personas con discapacidad);

d) el impacto de la selección dentro de la unidad familiar sobre los resultados del programa (ya que a las mujeres se las considera como mejores proveedoras de los cuidados y necesidades de la unidad familiar);

e) la amplitud de los impactos inflacionistas y la adecuación de las opciones de contingencia;

f) el impacto de las diferentes modalidades en las unidades familiares de los beneficiarios;

g) el impacto indirecto en los comerciantes y en el desarrollo del mercado, incluyendo las fluctuaciones de precios;

h) las conexiones entre las redes de protección social y la programación de transferencias de efectivo humanitarias;

i) la coordinación de la programación de transferencias de efectivo dentro del sector y con otros sectores;

j) la modalidad de transferencia de efectivo como una herramienta en respuestas humanitarias rápidas y a gran escala;

k) la relación coste-eficiencia de los proyectos de transferencias de efectivo y cupones;

l) el papel de la transferencia de efectivo y cupones en la promoción de la resiliencia, la reducción de los riesgos de desastre, una recuperación temprana y la transición hacia el desarrollo a largo plazo.

2.4 Desarrollo de capacidades

La capacidad de los socios de la DG ECHO en el terreno se inclina (con unas pocas excepciones) hacia intervenciones sectoriales y capacidad logística, coherente con el diseño y ejecución de proyectos de distribución de productos en especie o servicios.

La DG ECHO reconoce que, para que las transferencias de efectivo y cupones se conviertan en una opción más rutinariamente tenida en cuenta, debe aumentar la capacidad y producirse cambios institucionales en las organizaciones ejecutoras. Esto requiere a su vez una inversión en todo el sistema para fortalecer las capacidades de los socios y del sistema humanitario en su totalidad para complementar el nivel financiero de los proyectos.

Se necesita un mayor desarrollo de herramientas para comparar la eficiencia, eficacia y viabilidad relativa de estrategias de transferencia de recursos,

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especialmente herramientas de análisis de mercados y opciones de respuesta. Por lo tanto, la DG ECHO ha apoyado (específicamente a través de fondos para mejorar la capacidad de respuesta) un mayor desarrollo y difusión de estas herramientas y estándares entre la comunidad humanitaria global.

También se requiere formación del personal del programa responsable de la ejecución. En particular, la formación del personal financiero de los socios y una mayor cultura financiera en las comunidades beneficiarias pueden contribuir a reducir los riesgos financieros.

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El Cash Atlas, una herramienta interactiva de mapeo que tiene como objetivo comprender los diversos usos de los programas de transferencia de efectivo a nivel mundial. © CaLP

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3.1 Criterios adicionales para comparar modalidades de transferencia

Tabla A-1 Criterios para comparar modalidades de transferencia Tema Efectivo Cupones Especie

Coste-eficacia ¿Hay ahorro en los costes de entrega, distribución y logística?¿Cuál es el coste del acceso a los mercados para los beneficiarios?¿Se puede movilizar la respuesta más rápidamente?

¿Hay ahorro en los costes de entrega, distribución y logística?¿Cómo de altos son los costes administrativos?¿El establecimiento del sistema, particularmente en el caso de ferias, retrasará el inicio y la rapidez de la respuesta?

¿Hay ahorro en los costes de los productos con compras al por mayor?¿Cuáles son los costes de compra y transporte?¿Qué proporción de productos podría ser vendida para satisfacer otras necesidades y a qué coste?

Efectos en el mercado

¿Cuáles son los posibles efectos secundarios positivos en los mercados y en la economía locales?¿Existe el riesgo de una ruptura en el abastecimiento que afecte a los beneficiarios?¿La inflación puede erosionar el poder adquisitivo de los beneficiarios y de los no beneficiarios?¿Podría la intervención tener efectos positivos o negativos en los consumidores no beneficiarios?

¿Cuáles son los posibles efectos secundarios positivos en los mercados y la economía locales?¿Podrían los beneficios del mercado ser monopolizados por unos pocos proveedores?¿Existe algún riesgo de ruptura en el abastecimiento que afecte a los beneficiarios?¿Si la inflación erosiona el poder adquisitivo, será necesario renegociar los acuerdos con los proveedores o afectará al presupuesto del proyecto?

¿Se Aborda un problema de disponibilidad?¿Están los compradores locales habituados a apoyar los mercados locales?¿Existe el riesgo de perjudicar la producción y los mercados locales, especialmente si los beneficiarios venden las transferencias?

Flexibilidad ¿Cómo de importante es para los beneficiarios tener mucha flexibilidad y elección individual en la utilización de estos recursos?¿Se puede garantizar la calidad de los productos o servicios?¿Las necesidades y la selección de beneficiarios se han establecido con la suficiente minuciosidad para que el efectivo no se utilice con fines no previstos o «antisociales»?

¿Cómo de importante es restringir el producto o servicio proporcionado para alcanzar los objetivos específicos del proyecto?¿Cuál es el riesgo de que los productos o servicios especificados no satisfagan las necesidades prioritarias?¿Las modalidades de pago son aceptables para el propietario de la tienda y para los proveedores y suficientemente flexibles?

¿Cómo de importante es restringir el producto o servicio proporcionado para alcanzar los objetivos específicos del proyecto?¿Cuál es el riesgo de que los productos o servicios especificados no satisfagan necesidades prioritarias?¿El canal de la transferencia en especie es fiable durante toda la acción?

seguridad ¿Cuáles son los riesgos específicos de la distribución de efectivo para el personal de la organización y los beneficiarios?¿Diferentes mecanismos de transferencia podrían reducir la visibilidad de la transferencia y disminuir así el riesgo de seguridad?¿El anonimato es beneficioso para una acción sin daño?

¿Cuáles son los riesgos específicos de la distribución de efectivo para el personal de la organización y los beneficiarios?¿Cuáles son los riesgos de falsificar los cupones?

¿Cuáles son los riesgos específicos de la distribución de efectivo para el personal de la organización y los beneficiarios?¿Cuáles son los riesgos con la distribución en especie para el personal de la organización y los beneficiarios?

Corrupción ¿Cuáles son las amenazas específicas ligadas al robo y la corrupción?¿Mecanismos diferentes podrían reducir el riesgo?

¿Cuáles son las amenazas específicas ligadas al robo y la corrupción?¿El riesgo de robo es menor para los cupones? ¿Pueden falsificarse los cupones o las tiendas de canje y atraer la corrupción?

¿Cuáles son las amenazas específicas ligadas al robo y la corrupción?¿Cuáles son los riesgos de corrupción en los puntos de distribución?¿Cuáles son los riesgos de corrupción en otras etapas (p.ej. la contratación)?

3. Anexos

T r a n s f e r e n c i a s e n e f e c t i v o y c u p o n e s : a u m e n t a r l a e f i c i e n c i a y l a e f i c a c i a e n t o d o s l o s s e c t o r e sT r a n s f e r e n c i a s e n e f e c t i v o y c u p o n e s : a u m e n t a r l a e f i c i e n c i a y l a e f i c a c i a e n t o d o s l o s s e c t o r e s22

3.2 Intervenciones de transferencia de efectivo y cupones financiadas por la DG ECHO

Tabla A-2 Ejemplo de transferencia de efectivo y cupones

Ejemplos de actividades

Proporcionar a los beneficiarios efectivo o cupones como un subsidio directo.

Subsidios a los refugiados chechenos en Bakú, Azerbaiyán y a los refugiados sirios en el Líbano (principalmente para cubrir una parte de los gastos de alquiler de vivienda)Efectivo para las familias de acogida en KosovoSubsidios para cubrir las necesidades de alimentos durante la hambruna en Somalia y el Sahel

Pagar a los beneficiarios en efectivo o cupones a cambio de participar en programas de trabajos públicos o en otras formas de creación de empleo.

Programa de creación de empleo en PalestinaLimpieza de carreteras en AfganistánConstrucción y rehabilitación de carreteras en la RDCLimpieza de canales de irrigación en PakistánProyectos de agua y saneamiento en SomaliaCupones por trabajo en Malí y NígerDinero por trabajo para proyectos de reducción del riesgo de desastres

Proporcionar un subsidio en efectivo durante la formación

Afganistán: entrega de efectivo para animar a las personas formadas. Las formadoras eran mujeres mayores con habilidades en artesanía en riesgo de perderse en la comunidad.Pakistán: formación para mujeres vulnerables que no pueden trabajar fuera de casa

Pagar a los beneficiarios para reparar sus casas o rehabilitar sus tierras de cultivo

AfganistánLiberia: efectivo por limpiar tierras de cultivo comerciales para los retornados

subsidios de repatriación Subsidios para las familias que vuelven de Pakistán e Irán a Afganistán (entrega de efectivo en centros de tránsito en el país de retorno)Asignación de transporte para las familias que vuelven a Liberia desde Costa de Marfil

Efectivo para disminuir el ganado Compra de ganado en Etiopía

Proporcionar a los beneficiarios cupones de un tipo particular de bien o un conjunto de bienes

Cupones de feria de semillas en la RDCEsquemas de cupones de semillas/fertilizantes/herramientas en LesothoMultiplicación de semillas/tubérculos en ZimbabueCupones de burros en SudánCupones de agua en MadagascarCupones por comida (RDC, Palestina)Cupones por combustible en el LíbanoCupones de semilla (canjeados a través de los comerciantes del mercado) en Liberia

Etapas iniciales de una emergencia súbita

El norte del Líbano: cupones durante las primeras semanas del desplazamiento para proporcionar a los refugiados productos no alimentarios (ropas y calzado)

En la transición a la recuperación y el desarrollo

Un proyecto de desecación de marismas en un distrito de Ituri (RDC). Una combinación de efectivo y trabajo, que junto con el nuevo acceso por carretera, favoreció la agricultura a pequeña escala y la instalación de puestos al lado de la carretera.

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3.3 Tabla A-3 Ejemplos de proyectos en los que la transferencia de efectivo, cupones o especie fueron seleccionados como modalidad de distribución con una lógica

País Razones para adoptar proyectos de transferencias de efectivo y cupones

República Democrática del Congo: proyectos de dinero por trabajo

Estos proyectos de transferencias de efectivo y cupones siguieron a proyectos similares en los que se daba ayuda alimentaria a los beneficiarios. La principal razón para el cambio derivó de los altos costes del suministro de los productos. Otro beneficio secundario fue la apertura de mercados, a través de la construcción de carreteras, para las poblaciones retornadas. Sin embargo, los proyectos de transferencia de efectivo se destinaron solamente a poblaciones que retornaron a áreas donde los mercados funcionaban correctamente.

azerbaiyán: subsidio de subsistencia en efectivo que cubría necesidades básicas y particularmente una parte de los costes de alquiler.

La decisión de proporcionar efectivo a los refugiados chechenos que vivían en Bakú, la capital de Azerbaiyán, para cubrir parte de los costes de alquiler, acompañó el brusco aumento de los costes de la vivienda y de la vida. Otras alternativas (reasentamiento, construcción) no eran posibles debido a razones políticas. La asistencia más adecuada eran los subsidios en efectivo. La asignación de subsistencia se acompañó de (en especie) paquetes de alimentos proporcionados por la Cruz Roja para mantener la coherencia con el sistema de apoyo social del gobierno.

la República Democrática del Congo: cupones de feria de semillas

Los cupones de feria de semillas se desarrollaron para abordar dos temas simultáneamente: el primero, proporcionar a los retornados recientes una variedad de semillas de calidad; y después facilitó que aquellos que habían retornado antes (y a los que la estación anterior se les había proporcionado semillas certificadas) tuvieran mejores oportunidades de comercialización.

Chad: cupones en especie y alimentos frescos

Durante la crisis alimentaria del 2011/2012 en Chad, se llevó a cabo un análisis de los mercados que mostró un abastecimiento insuficiente para satisfacer las necesidades alimentarias de sorgo y mijo. Se llevó una distribución de cereales junto con cupones de alimentos frescos.

afganistán: distribución en especie y dinero por trabajo

La escasez de lluvias en el centro de Afganistán dio como resultado que los agricultores no produjeran alimentos suficientes para cubrir sus necesidades durante el invierno, período en el que el acceso a esta área estaba bloqueado por la nieve. Los comerciantes informaron de que solo podrían traer comida para cubrir parcialmente las necesidades. Así, se elaboró un programa para proporcionar alimentos en especie para los más vulnerables y dinero por trabajo para aquellos que podían trabajar. Con esto se apoyaron simultáneamente las necesidades de alimento de la población y a los mercados locales.

sudán: transferencia de efectivo sustituida por una transferencia en especie

Comienzos de 2012: debido a la volatilidad de los precios del mercado se suspendió la transferencia de cupones en una de las zonas destinatarias y se sustituyó por una modalidad de transferencia en especie más apropiada. El PMA continuó el monitoreo de los precios del mercado y reinició la modalidad de transferencia de efectivo unos meses más tarde.

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3.4 Referencias

ACF (2007) Intervenciones de Transferencias Monetarias. Guía para la Respuesta Humanitaria

Albu, M (2010). The Emergency Market Mapping and Analysis Toolkit, Practical Action

Barrett, C., Lentz E., and Maxwell, D. (2007) A Market Analysis and Decision Tree Tool for Response Analysis: Cash, Local Purchase and/or Imported Food Aid? Care.

Commission Staff Working Document on Humanitarian Wash Policy : Meeting the challenge of rapidly increasing humanitarian needs in Water, Sanitation and Hygiene (WASH). 2012

Creti, P. and Jaspars S. (2006) Cash Transfer Programming in Emergencies, Oxfam GB.

Darcy, J. and Hoffman, C.-A. (2003) According to Need? Needs Assessment and Decision Making in the Humanitarian Sector. Londres: Overseas Development Institute.

DG ECHO Fact Sheet D.3 Cash for Returnees, Income Generation, Cash for Work, Revolving Funds: Limits and Constraints

DG ECHO (2005) “Manual on Project Cycle Management”. Bruselas, junio 2005.

Comisión Europea: Política de ayuda alimentaria humanitaria, 2010.

FAO. 2011. The use of cash transfers in livestock emergencies and their incorporation into Livestock Emergency

Guidelines and Standards (LEGS). Animal Production and Health Working Paper. No. 1. Roma.

Gentilini, U (2006). Introducción a las transferencias de dinero y de alimentos PAM Occasional Papers No. 18, PAM/PDPS, Roma

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Harvey, P. et al (2010). Delivering Money: Cash transfer mechanisms in emergencies: Cash transfer mechanisms in emergencies. CaLP, Londres.

Harvey, P. (2007) Cash Based Responses in Emergencies. HPG Report 24. Humanitarian Policy Group. Londres: Overseas Development Institute.

Harvey, P. (2005) Cash and Vouchers in Emergencies. An HPG Discussion Paper, Humanitarian Policy Group. Londres: Overseas Development Institute.

CICR/FICR (2007) Guidelines for Cash Transfer Programming. Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) y la Federación Internacional de la Cruz Roja y del Creciente Rojo (FICR), Ginebra.

Peppiat, D., Mitchell J., Holzmann P., (2001) Cash Transfers in Emergencies: Evaluating Benefits and Assessing Risks, ODI/HPG Network Paper No. 35. Londres: Overseas Development Institute.

Lor-Mehdiabadi, and Adams, (2008) Evaluation and Review of the Use of Cash and Vouchers in Humanitarian Crises. Part 1, Evaluation Report. Prolog Consult

Lor-Mehdiabadi, and Adams, (2008) Evaluation and Review of the Use of Cash and Vouchers in Humanitarian Crises. Part 2, Review Report. Prolog Consult

WFP (2009) Cash and vouchers manual.

Otros recursos están disponibles en http://www.cashlearning.org/espanol/inicio.

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3.5 Acrónimos

aCF Acción Contra el Hambre Internacional

aCNUR Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados

atm Cajero Automático (Automated Teller Machine)

CE Comisión Europea

CFW Dinero por Trabajo (Cash For Work)

CiCR Comité Internacional de la Cruz Roja

DG ECHO Dirección General de Ayuda Humanitaria y Protección Civil

FaO Organización (de las Naciones Unidas) para la Alimentación y la Agricultura

FiCR Federación Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja

FPa Framework Partnership Agreement

m&E Monitoreo y Evaluación

NFi Productos no Alimentarios

ODi Instituto de Desarrollo de Ultramar (Overseas Development Institute)

ONG Organización No Gubernamental

PDi Persona Desplazada Interna

PDm Seguimiento de Post Distribución (Post Distribution Monitoring)

PlW Mujeres Embarazadas y Lactantes (Pregnant and Lactacting Women)

Pma Programa Mundial de Alimentos (Naciones Unidas)

RaP Normas de Aplicación (referente al Reglamento Financiero)

RDC República Democrática del Congo

RF Reglamento Financiero

sCUK Save the Children UK

siDa Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida

tPO Territorios Palestinos Ocupados

UNiCEF Fondo de Naciones Unidas para la Infancia

UN-OCHa Oficina de Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios

UNRWa Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina

URD Urgencia, Rehabilitación y Desarrollo

ViH Virus de Inmunodeficiencia Humana

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