1Globalizacin ydescentralizacin de los sistemas

educativosFundamentos para un nuevo programa de la educacin

comparada

Miguel A. Pereyra, Jess Garca Mnguez, Miguel Beas,Antonio J. Gmez(compiladores)

Coleccin Educacin y conocimientoDirector: Miguel A. Pereyra

Catedrtico de Educacin ComparadaUniversidad de Granada

Traductores: Jess Garca Mnguez Antonio G. Gmez Melero

Jos M. Pomares Antonio Snchez Garca

Diseo portada: Joan Batall

1996Ediciones Pomares-Corredor, S. A.

Este material se utiliza con finesexclusivamente didcticos

2NDICE

Introduccin .......................................................................................................................................... 5

Primera parteRECONFIGURACIN DE LA EDUCACIN COMPARADAEN LA SOCIEDAD MUNDIAL: GEOPOLTICA, GEOGRAFA Y EDUCACIN

1. Sistema mundial y redes de interrelacin. La internacionalizacin de la educacin yel papel de la investigacin comparada, Jrgen Schriewer .............................................................. 17Internacionalizacin: proceso y problema ............................................................................................ 171. Fases ................................................................................................................................................. 201.1. A finales del siglo XVIII: Perfil de un gran programa ................................................................... 201.2. A finales del siglo XX: El mundo como la unidad de anlisis ....................................................... 222. Descubrimientos ............................................................................................................................... 262.1. El surgimiento del sistema educativo mundial .............................................................................. 262.2. Educacin como un componente de redes variadas de interrelacin ........................................... 303. Perspectivas ...................................................................................................................................... 363.1. Reconciliar historia y comparacin .............................................................................................. 363.2. Construcciones semnticas de la sociedad mundial ..................................................................... 43Notas ..................................................................................................................................................... 48Referencias bibliogrficas .................................................................................................................... 50

2. La geopoltica del proceso globalizador y el poder territorial en las relaciones Norte-Sur:Imaginaciones desafiantes de lo global, David Slater ...................................................................... 591. Introduccin....................................................................................................................................... 592. Imaginaciones globales: El globo y la imaginacin de quin? ....................................................... 633. Descentralizacin: espejismo, mito y mscara ................................................................................. 714. Descolonizar la teora occidental y aprender de los otros lados del globo ...................................... 785. Otras formas de pensar lo global ...................................................................................................... 84Notas ..................................................................................................................................................... 87Referencias bibliogrficas .................................................................................................................... 89

3. La educacin comparada como geografa de la educacin. Cuestiones tericas sobrela planificacin de la regionalizacin de la enseanza, Pierre Furter ............................................ 93El problema .......................................................................................................................................... 93El regionalismo y la educacin comparada .......................................................................................... 94Una hiptesis de trabajo ....................................................................................................................... 96La emergencia de un nuevo campo de investigaciones interdisciplinarias........................................... 98Una definicin operativa de la representacin social ........................................................................... 99Las representaciones sociales y la cultura escolar ............................................................................. 100La dimensin territorial de las representaciones sociales .................................................................. 101Implicaciones territoriales de la planificacin integral ...................................................................... 103Representaciones sociales y del s mismo en las emergencias nacionalistas y regionalistas ............. 106Conclusin .......................................................................................................................................... 109Notas ................................................................................................................................................... 111Referencias bibliogrficas .................................................................................................................. 113

Segunda parteESTADO, GOBIERNO Y FORMAS DE DESCENTRALIZACIN

4. El Estado y la administracin de la libertad a finales del siglo XX: Descentralizaciny distinciones Estado/sociedad civil, Thomas S. Popkewitz ........................................................... 119Introduccin ........................................................................................................................................ 119Interpretacin del ciudadano que soluciona problemas ..................................................................... 121

3El Estado y el conocimiento profesional ............................................................................................ 122Democracia liberal, la administracin de la libertad y la ciencia social: De la revelacin ala reflexin .......................................................................................................................................... 122La cultura de la redencin: Progreso a travs de la administracin social de la libertad dela individualidad de la niez .............................................................................................................. 124Redencin como normalizacin y calificacin/descalificacin de la participacin ......................... 126Gobernacin a distancia: Reconstitucin del escenario sueco ........................................................... 128Gobernacin a distancia: Estados Unidos .......................................................................................... 133Cambios de rgimen y pautas de regulacin: Rusia y Sudfrica ....................................................... 135Pedagoga y reconstruccin de las pautas reguladoras en Estados Unidos ........................................ 139Reformas en la gobernacin del docente ........................................................................................... 140Cognitivismo y la reestructuracin del docente ................................................................................. 142Cambio de las pautas de gobernacin: La estructuracin de subjetividades descentralizadasen los escenarios poltico, social y econmico ................................................................................... 147Conocimiento como un sistema gobernante de inclusin/exclusin .................................................. 153Conclusin .......................................................................................................................................... 157Notas ................................................................................................................................................... 161Referencias bibliogrficas .................................................................................................................. 164

5. Formas de descentralizacin y sus implicaciones para la educacin, Jon Lauglo 1. Introduccin..................................................................................................................................... 169Los problemas para definir una alternativa a la descentralizacin .................................................. 1692. Motivos para redistribuir la autoridad ............................................................................................ 1713. Formas de descentralizacin .......................................................................................................... 1753a. Razonamientos polticos para la descentralizacin .................................................................. 176Federalismo ........................................................................................................................................ 176Localismo populista ........................................................................................................................... 178Democracia participativa .................................................................................................................. 181Liberalismo ......................................................................................................................................... 1843b. Razonamientos relativos a la calidad y la eficiencia .................................................................... 186Profesionalismo pedaggico .............................................................................................................. 186Direccin por objetivos ...................................................................................................................... 189El mecanismo del mercado ................................................................................................................ 192Desconcentracin ............................................................................................................................... 1954. Comparacin de los modelos .......................................................................................................... 196Sus diferentes nfasis ......................................................................................................................... 196Implicaciones para las instituciones evaluadoras ............................................................................. 198Relaciones entre los tipos ................................................................................................................... 2015. Tendencias actuales ........................................................................................................................ 203Notas ................................................................................................................................................... 205

6. Enfoques comparados en descentralizacin educativa, Hans N. Weiler .................................. 208Introduccin ........................................................................................................................................ 208El atractivo de la descentralizacin .................................................................................................... 210Principales argumentos a favor de la descentralizacin de la poltica educativa ............................... 211Descentralizacin y redistribucin de la autoridad .......................................................................... 212Descentralizacin y eficacia .............................................................................................................. 215La descentralizacin y las culturas de aprendizaje ........................................................................... 217La descentralizacin educativa: Valoracin provisional ................................................................... 218Aplicaciones polticas de la descentralizacin ................................................................................... 219Descentralizacin como gestin de conflictos ................................................................................... 220La descentralizacin como legitimacin compensatoria ................................................................... 222Descentralizacin y evaluacin .......................................................................................................... 224La evaluacin y la falta de consenso ................................................................................................. 224Evaluacin, informacin y control ..................................................................................................... 227Evaluacin y legitimacin compensatoria ......................................................................................... 228

4Conclusin .......................................................................................................................................... 229Referencias bibliogrficas .................................................................................................................. 230

Tercera parteLA INSTITUCIN ESCOLAR, SUS AGENTES Y LAS FORMAS DEDESCENTRALIZACIN: DILEMAS Y FALACIAS

7. El lugar del centro escolar en la poltica curricular actual. Ms all de lareestructuracin y de la descentralizacin, Antonio Bolvar ......................................................... 237Presentacin ....................................................................................................................................... 237Diseos organizativos alternativos de los centros escolares .............................................................. 241El lugar del centro escolar en los recientes movimientos de mejora ................................................. 244Reconceptualizar el papel del centro escolar: Reestructurar o enculturizar ...................................... 247Ms all de la descentralizacin: Desarrollo Curricular Basado en la Escuela ................................. 250Plataformas ambivalentes sobre el lugar del centro escolar en el desarrollo curricular .................... 255Poltica curricular neoliberal de descentralizacin .......................................................................... 256Articular la autonoma en el documento curricular con criterios imparciales de justicia ............... 259Descentralizacin, marco centralizado y desarrollo del curriculum por parte de los centros ......... 261Referencias bibliogrficas .................................................................................................................. 264

8. Descentralizacin y profesionalismo del docente europeo, Sigurjn Mrdal ........................... 267Datos histricos .................................................................................................................................. 268Cooperacin e integracin .................................................................................................................. 270La educacin en la nueva Europa ...................................................................................................... 270Proyecto de una poltica educativa para la UE .................................................................................. 272La Asociacin para la Formacin del Profesorado en Europa ......................................................... 273La economa mundial y las relaciones culturales ............................................................................... 274Organizacin hegemnica .................................................................................................................. 275La elaboracin de la poltica educativa de la OCDE .......................................................................... 276Un nuevo orden mundial? ................................................................................................................ 278La reconstitucin del Estado .............................................................................................................. 279El caso de Islandia .............................................................................................................................. 281Conclusin .......................................................................................................................................... 284Referencias bibliogrficas .................................................................................................................. 286

9. Descentralizacin y participacin de los padres y las madres en el sistemaeducativo, Juan Manuel Fernndez-Soria ........................................................................................ 289La participacin, principio bsico de la descentralizacin ................................................................ 289La participacin de los padres en la enseanza .................................................................................. 293Los padres como clientes y la libertad de eleccin en educacin ................................................. 294Los padres como participantes .......................................................................................................... 302El sentido de la participacin ............................................................................................................ 303Obstculos y resistencias ................................................................................................................... 305Formar para participar ........................................................................................................................ 311Algunas reflexiones a modo de conclusin ........................................................................................ 317Notas ................................................................................................................................................... 322

10. Distrito educativo, descentralizacin y participacin en la formacin de la polticaeducativa, Diego Sevilla Merino ....................................................................................................... 334El debate centralizacin/descentralizacin. Posibles vas de superacin .......................................... 335Las virtudes del distrito educativo para la poltica educativa ............................................................ 338Descentralizacin educativa en Espaa .............................................................................................. 340El distrito en la poltica educativa espaola ....................................................................................... 343Conclusin .......................................................................................................................................... 348Notas ................................................................................................................................................... 349Referencias bibliogrficas .................................................................................................................. 349

511. Textos y democracia cultura1: Estrategias de recentralizacin en un contexto dedesregulaciones, Jos Gimeno Sacristn .......................................................................................... 352Textos y materiales: objetivos culturales resultado de otras prcticas .............................................. 354El mercado de materiales: Una especialidad de difusin cultural ..................................................... 358La intensidad de uso ........................................................................................................................... 369Control expreso de materiales: Regulacin del currculum o afianzamiento de unmercado singular? ............................................................................................................................... 371Los materiales y el entendimiento de la prctica ............................................................................... 374Qu hacer? ........................................................................................................................................ 381Algunas estrategias ............................................................................................................................. 383Notas ................................................................................................................................................... 388Referencias bibliogrficas .................................................................................................................. 389

Cuarta parteDESCENTRALIZACIN Y EVALUACIN EN EL SISTEMA EDUCATIVO:DE LA POLITICA A LA PRAXIS

12. Formulacin de la poltica educativa, descentralizacin y evaluacin, Ulf P. Lundgren ...... 395La direccin poltica ........................................................................................................................... 398La legitimidad de la educacin pblica .............................................................................................. 405Descentralizacin y poltica educativa ............................................................................................... 408Evaluacin y supervisin .................................................................................................................... 408E1 concepto de evaluacin ................................................................................................................. 410Referencias bibliogrficas .................................................................................................................. 412

13. Formas de gobierno y evaluacin de los sistemas educativos, Maurise Kogan ..................... 415Niveles de gobierno ............................................................................................................................ 415Razones para el cambio ...................................................................................................................... 416Formas de relacin ............................................................................................................................. 418Formas de evaluacin ......................................................................................................................... 421Postscriptum ....................................................................................................................................... 423

14. Descentralizar el derecho a establecer objetivos: La praxiologa como filosofageneral para el aprendizaje, Reijo Raivola ..................................................................................... 4241. La praxiologa como un mtodo efectivo de la praxis ................................................................... 4242. Conceptos principales .................................................................................................................... 4283. Conclusin: el aprendizaje y el crecimiento humano en el marco praxiolgico de referencia ...... 432Notas ................................................................................................................................................... 435Referencias bibliogrficas .................................................................................................................. 436

15. Cambiar las instituciones a travs de la participacin: Elitismo y democracia entrelas ciencias, Stephen Toulmin ............................................................................................................ 437Mtodo cientfico: uno o muchos? ................................................................................................... 438El sueo de la ciencia suprema .......................................................................................................... 439Democracia metodolgica .................................................................................................................. 441La investigacin en la accin como ciencia humana ......................................................................... 442La investigacin en la accin como un arte clnico ........................................................................... 446El sueo de una teora unitaria ........................................................................................................... 450Las vicisitudes de la objetividad .................................................................................................... 452La convergencia de la teora crtica y el pragmatismo ....................................................................... 455Investigacin participativa y cambio social ....................................................................................... 458Democracia en los mtodos, en la investigacin y en las instituciones ............................................. 461

16. Descentralizacin y evaluacin de los sistemas educativos europeos: Un informedel simposio de Granada, Jess Ignacio Prez, Christian Roith y Antonio

6Snchez ............................................................................................................................................... 464Introduccin ........................................................................................................................................ 464El contexto .......................................................................................................................................... 465Las ponencias y los ponentes ............................................................................................................. 466Descentralizacin, evaluacin y nuevos modelos de gestin educativa en Europa ........................... 466Formas de descentralizacin y sus implicaciones educativas ............................................................ 468Niveles de descentralizacin y autoridad de los sistemas educativos ................................................ 469Centralizacin, descentralizacin y profesionalizacin del enseante europeo ................................ 470Un sistema educativo nacional y descentralizado. Reto: cmo conseguir un equilibrioentre la participacin externa y el trabajo interno. La experiencia noruega ...................................... 472La poltica y la reforma educativa danesa y la reforma del sistema educativo en la dcadade 1980 ............................................................................................................................................... 473La descentralizacin del sistema educativo alemn ........................................................................... 474Sistema educativo y espacios de poder: Teoras, prcticas y usos de la descentralizacinen el sistema espaol .......................................................................................................................... 475Descentralizacin y evaluacin en el sistema educativo espaol. Claves para el pesimismo ........... 477Descentralizacin y evaluacin de los sistemas educativos y el cambio de relacionesentre el Estado, la sociedad civil y la educacin ................................................................................ 478Evaluacin pluralista y comunidad escolar ........................................................................................ 480La escuela basada en el desarrollo curricular y en la descentralizacin ............................................ 481Descentralizacin y participacin de los padres y madres en el sistema educativo ........................... 481La comunidad educativa y la administracin local: el papel de los ayuntamientos enel proceso de descentralizacin del sistema educativo ...................................................................... 482

77. El lugar del centro escolar en la poltica curricular actual. Ms all de la reestructuracin yde la descentralizacin

Antonio Bolvar

PresentacinEl lugar que el centro escolar ocupa en el desarrollo curricular ha oscilado, en las dos ltimas

dcadas, entre una estrategia de control, desde una tutela y dependencia de la regulacin administrativahasta descentralizar la gestin, incrementando su autonoma, al otorgarle una relevante funcin en la mejoraescolar. El centro como unidad bsica de cambio, escuelas eficaces, mejora de la escuela oreestructuracin escolar, han sido algunos movimientos y lemas que han contribuido a subordinar ladimensin individual docente al propio desarrollo conjunto del centro como organizacin. Actualmente nosencontraramos en una fase de transicin, que Fullan (1993, pg. 3) ha calificado como de combinacinde bifurcacin y confusin, en un cruce de caminos. El antiguo modo est representado por los que ven larespuesta en la regulacin top-down, en el control del currculum y de los centros, mediante una evaluacinexterna de resultados. En el otro lado se situaran los que apuestan por la reestructuracin y autonoma,pretendiendo ver la solucin en una descentralizacin y una mayor capacitacin de los centros y losprofesores. El reto actual es cmo lograr conjuntar el nivel de aula y el de centro, haciendo que se solapen osuperpongan, en una nueva sntesis entre eficacia y calidad educativa.

Quizs por eso un cierto escepticismo recorre al final del milenio las polticas de mejora. Al fin y alcabo, tras muchos y loables intentos de reformas curriculares e innovaciones metodolgicas, la gramticade la escuela, es decir, las reglas bsicas que gobiernan la vida escolar y el aprendizaje de los alumnos,permanece impasible. Tyack (1990) no ha dudado en calificarlas como parches o chapuzas parareformar la escuela que, aunque no podran conducirnos a la utopa, s al menos contribuyen a generarexpectativas sobre el futuro deseado. En este contexto, algunos vuelven a que las instituciones educativas serijan por las disciplinas econmicas de la eficacia y la efectividad, confiando en que la desregulacin de laeducacin y la eleccin de centros puedan provocar la mejora deseada. Y en estos casos, la descentralizacinque, en determinados contextos sobrereguladores del currculum, tena un carcter progresista, adquiere unsentido manifiestamente conservador. A la inversa, parece que sin estmulos, apoyos y presiones externas esmuy improbable que tenga lugar el cambio educativo.

Si bien est claro que una organizacin burocrtica e hiperracionalizadora de la escuela ha tenidoel efecto de producir una desprofesionalizacin de la enseanza o impedir el desarrollo institucional de loscentros, los nuevos diseos organizativos de estos pretenderan posibilitar una reprofesionalizacin de losprofesores, potenciando su capacidad para la toma de decisiones y para su implicacin en el desarrolloinstitucional y organizativo de los centros. Hemos abocado, sobre todo con el movimiento de escuelaseficaces primero y la reestructuracin escolar despus, a considerar que para que el cambio suceda en elaula, tendr que afectar a las condiciones organizativas del centro escolar. Se ha transmitido el mensaje deque son necesarios cambios estructurales en la organizacin de los centros para que creen el caldo de cultivoo ecologa propicia a la mejora deseada. Hoy nos encontraramos, tras las lecciones aprendidas de losesfuerzos de reestructuracin (Elmore, 1996; Elmore, Peterson y McCarthey, 1996), ante unareconceptualizacin del papel del centro escolar, volviendo a preocupaciones propiamente didcticas,reequilibrando lemas como desarrollo curricular basado en la escuela o formacin/innovacin centradaen la escuela.

He preferido situar el papel del centro en la poltica curricular, en lugar de, como sera mshabitual, en la poltica educativa. A la poltica curricular le concierne quin debe decidir lo que los alumnostengan que aprender en los centros escolares, y qu medios y condiciones puedan posibilitarlo. Elmore yFuhrman (1994, pg. 1) entienden por gobierno del currculum el conjunto de toma de decisiones y modode llevarlas a cabo en la prctica que, desde el sistema administrativo y poltico, circunda la polticacurricular a nivel de distrito, centro y aula, y que influye directamente en lo que aprenden los alumnos. Ensuma, a la poltica curricular le atae quin toma las decisiones, y sobre todo el impacto y repercusiones queunos modos u otros tienen en los profesores, alumnos y en el currculum mismo. Por eso es una cuestinbsica en la poltica curricular determinar si la toma de decisiones debe hacerse a nivel central, local o porlos centros; y qu tipo de poltica favorece, en un determinado contexto, un desarrollo curricular orientado ala mejora. Por su parte, la poltica educativa se referira a las grandes decisiones educativas dentro de lapoltica estatal, de la que sera una dimensin relevante la propia poltica curricular, aun cuando esta

8ltima comprende otros agentes o instancias (padres, medios de comunicacin, asociaciones profesionales,etc.) que influyen en la toma de decisiones referida.

Desde diferentes movimientos u olas (escuelas eficaces, revisin basada en la escuela, mejora dela escuela, reestructuracin escolar), el centro escolar ha adquirido el carcter de elemento clave en laspolticas curriculares de mejora de la enseanza. En trminos fuertes, hemos llegado a creer que, en lugar dedirigirnos a mejorar la dimensin tcnico/individual de la enseanza (cambios de primer orden: instructivoso curriculares), era prioritario efectuar cambios (de segundo orden) a nivel de organizacin de los centrosescolares, principalmente mediante una toma de decisiones local, para que los primeros sucedan o sesostengan de modo estable. Desde estas coordenadas la mejora de los aprendizajes de los alumnos, que es lamisin ltima que justifica la experiencia escolar, se hace depender de la labor conjunta de todo el centro.Desde la poltica curricular se puede pretender implantar cambios, pero no llegarn a formar parte viva delos centros y a promover una mejora, si no sitan al profesorado en un papel de agente del desarrollocurricular, y provocan un desarrollo organizativo interno de los centros escolares. Los cambios educativospueden ser prescritos y legislados, pero si no quieren quedarse en mera retrica o maquillaje cosmtico,debern ser reapropiados/adaptados por los centros, alterando los modos de trabajo habituales y establecidos(la cultura escolar existente). Para eso, tendrn que generarse desde dentro y capacitar al centro paradesarrollar su propia cultura innovadora, incidiendo en la estructura organizativa y laboral, al redisear loscontextos laborales y papeles para potenciar la toma de decisiones a nivel de centro.

Desde este marco parece evidente que las estrategias descentralizadoras pueden inducir msfcilmente la implicacin de los agentes educativos, y en primer lugar del profesorado, en el compromisopor una mejora en la calidad educativa ofrecida. En este sentido me fijar especialmente en el movimientoactual de reestructuracin escolar (Elmore y otros, 1990; Murphy, 1991), tanto en lo que ha significadocomo en las lecciones que hemos aprendido. Y es que, en nuestra actual coyuntura finisecular demodernidad tarda, un fenmeno como la gestin basada en la escuela puede ser una buena o mala opcin.En principio, otorgar mayor poder a los centros escolares para decidir, puede ser algo que promueva ladiversidad, la innovacin y el desarrollo profesional. Pero, paradjicamente, eso tambin se utiliza comomecanismo neoliberal para provocar la competitividad entre los centros, introduciendo estndares deprivatizacin en el sistema escolar pblico. En lugar de una devolucin en la toma de decisiones puede seruna forma ms sutil de control, mediante un desplazamiento de la culpa o incremento de responsabilidad. Enltimo extremo, la relevancia otorgada al centro escolar, con la consiguiente descentralizacin, vendra aexpresar cmo podemos gestionar las escuelas en unos tiempos (postmodernos) de retraimiento y recesindel papel del Estado en la educacin, por lo que se cede la responsabilidad a los propios centros, a los padreso a la iniciativa privada. Hargreaves (1996) ha explorado lcidamente las consecuencias de los contextoscambiantes de nuestra modernidad tarda, que obligan a reconvertir el trabajo de los profesores y a redisearlas escuelas.

Dentro de una segunda ola de reformas educativas, las Administraciones educativas occidentalesestn confiando en la instrumentacin de una descentralizacin para mejorar la educacin pblica. La actualreforma educativa en Espaa, hacindose eco de esta ola occidental, al tiempo que para resolverproblemas especficos de descentralizacin territorial (competencias educativas de las ComunidadesAutnomas), intenta distinguir diferentes niveles de decisin curricular, transfiriendo ciertas competencias alos centros escolares, pero manteniendo el control sobre un marco curricular comn prescriptivo, a nivelestatal y de ocho Administraciones con competencias legislativas. Muchos de los lemas de la actual reformaeducativa en nuestro pas se sitan en esta segunda ola: autonoma y descentralizacin, gestin local delcurrculum, racionalizacin y optimizacin de recursos, diseo de estructuras y frmulas destinadas a incitara la participacin y ampliacin de las facultades de eleccin, apelacin a nuevos modos de gestin y controlde calidad, reclamacin de mayores cotas de racionalizacin, eficiencia y eficacia de la educacin, etc. Elasunto ms grave aqu ha sido haberse quedado a nivel apelativo, al haber dejado, en principio, intacta laorganizacin de la vida escolar en los centros. Es oportuno replantear en esta coyuntura el significado y lasconsecuencias polticas y sociales de la descentralizacin a nivel de centro, contrastando la actual polticacurricular de reforma en Espaa con las experiencias realizadas en otros pases de nuestro mbito.

En este contexto defender la tesis, relevante en innovacin didctica, de que una descentralizacinen la gestin, por s misma, no engendra una mejora, si paralelamente no hay unas dinmicas de apoyo yunos estmulos externos, que capaciten internamente al centro escolar para llevar a cabo el cambiopropuesto. Al pensar de un modo no gerencialista, la mejora escolar significa, en parte, desconfiar de que lasmedidas centralistas o descentralizadoras puedan cambiar la educacin. La gramtica bsica de la escuelao su cultura organizativa puede asimilar/marginar las mejores intenciones de las propuestas de cambio. Al

9tiempo, ir mostrando cmo la descentralizacin de toma de decisiones hacia el centro escolar tienediferentes plataformas ideolgico-polticas para justificar su razn de ser, resultando parcialmenteproblemticos tanto los fundamentos conceptuales/ideolgicos como sus realizaciones prcticas. A grandesrasgos puede tener una doble forma de utilizacin: instrumentacin gerencialista para implementar mseficazmente determinadas polticas educativas de reforma; o como marco para la reconstruccin social ycrtica del currculum por parte de los centros escolares.

En su momento (Escudero y Bolvar, 1994; Bolvar, 1995) reclamamos que para que ladescentralizacin incida significativamente en la mejora escolar, esta debe situar a la escuela como centrodel cambio, posibilitando un desarrollo del curriculum basado en el centro escolar, ms all de una meratransferencia delegada del poder central. Pensbamos que si se quiere evitar el riesgo de que ladescentralizacin administrativa se limite a una dimensin organizativa, gerencial o de meros cambios defunciones, debe pasar a que los centros escolares puedan elaborar y controlar el currculum que ensean,entrando en qu educacin, para qu alumnos y con qu estructuras organizativas dotarse para posibilitar lascorrespondientes experiencias de enseanza-aprendizaje. No se trata slo de transferir parte del poder yautoridad a los centros escolares, sino de capacitarlos para tomar por s mismos las decisiones que estimenoportunas. Hoy, sin embargo, a partir de nuestras propias experiencias y de otros mbitos (Hopkins,Ainscow y West, 1994), estimamos que estos buenos deseos deben resituarse en un contexto realista, dondesin estmulos/presiones externas, el desarrollo curricular por los centros no nos lleve muy lejos, ms all degrupos comprometidos temporalmente.

Diseos organizativos alternativos de los centros escolaresEn la primera mitad de la dcada de 1980 (primera ola), juzgando que los esfuerzos reformadores

de los aos sesenta haban dado unos resultados mediocres, se retorna a uniformar las prcticas docentesmediante un modelo tcnico-burocrtico de control, estndares y prescripciones, que pudieran incrementarlos resultados; y eso se aplica para hacer frente, como siempre, a los informes alarmantes sobre el decliveeconmico de Estados Unidos (A nation at risk, 1983). Pronto empieza a surgir un consenso generalizadosobre el modo inapropiado de mejorar la escuela con estrategias top-down, imponiendo verticalmente lamejora. La segunda ola de reforma se caracteriza por pensar que es necesario reestructurar (redisear,reformar, reinventar o transformar), de manera alternativa (vertebracin horizontal), los centros escolares y

CUADRO 1Diseos organizativos alternativos de los centros escolares

Diseo organizativo Burocrtico/racional Orgnico/compromisoNaturaleza de la enseanza Actividad rutinizada, cuyos procesos

pueden ser prescritosuniformemente, de acuerdo conenfoques tecnolgicos.

Actividad creativa, en un contextoincierto, precisando del incremento dela autonoma, compromiso yprofesionalidad de los docentes.

Estrategias Control: Regulacin del Estado pormecanismos de gestin burocrticoscomo estrategia de mejora.

Compromiso: Formas comunitarias ycolegiadas, diseo orgnico de loscentros escolares.

Formas de gestin Prcticas docentes estandarizadas,control del currculum, formacin delprofesorado en competencias, yevaluacin de resultados.

Gestin basada en el centro escolar,relaciones colegiadas, agenda comnde tareas, y valores compartidos.

la propia poltica curricular (Murphy, 1991). Diversos informes, como el de la Carnegie (A nation prepared,1986) o el del Holmes Group (Tomorrow's teachers, 1986), apelan a la necesidad de revisin global delsistema educativo. Las propuestas de reestructuracin escolar (Elmore y otros, 1990) se dirigen as areconstruir de otra forma los centros escolares.

En las ltimas dcadas, como ha expuesto magistralmente Rowan (1990, 1995), se han sucedido dosgrandes estrategias alternativas en el diseo organizativo de los centros escolares para promover la mejoraescolar: control versus compromiso. Si bien ambos diseos pretenden incrementar el aprendizaje de losalumnos y lograr la necesaria coordinacin de la tarea educativa, las estrategias para lograrlo sonradicalmente opuestas, dependientes en gran medida de cmo se conciba el ejercicio de la enseanza. A suvez el papel del profesor vendr determinado por dicho diseo organizativo de los centros en la polticacurricular, como muestra el Cuadro 1.

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Por un lado, descrita en la dcada de 1970, la dbil articulacin de los centros (anarquasorganizadas) y el fuerte individualismo (celularismo) dominante en el trabajo docente, se estima precisoponer en marcha determinados mecanismos formales de control que suplan dicha falta de coordinacin.Debido a que la enseanza se concibe como un conjunto de conductas docentes rutinizadas, se incrementa elcontrol burocrtico sobre el currculum, asegurando que los profesores ensearn los contenidos prescritos,de acuerdo con tcnicas metodolgicas dadas y formas de trabajo estandarizadas (objetivos, libros de texto,evaluaciones externas). Pero la regulacin estatal como estrategia de control para la mejora, con una toma dedecisiones centralizada, impide que el centro escolar pueda hacer su propio diseo organizativo, adaptarlocalmente la innovacin, y ser responsable de su propio desarrollo curriculat Como organizacionesformales burocrticas, el ejercicio de las funciones est asignado jerrquicamente, los procedimientosformales rigen las relaciones entre los miembros y hay una distribucin funcional de tareas. Los profesoressuelen permanecer aislados unos de otros, mostrndose reacios ante la posible interaccin con colegas enaspectos estrictamente profesionales.

La regulacin estatal de la escuela, como ha visto bien Habermas (1988), tiene una naturalezaambivalente. Si bien pretende por una parte implantar los principios del Estado de derecho en los diferentesmbitos (reconocer derechos o garantas), conlleva a la vez una burocratizacin de mbitos del mundo de lavida, dentro de los que se encuentra la escuela. La sobreregulacin de los currculos, dice Habermas (1988,vol. II, pg. 526), conduce a fenmenos como la despersonalizacin, la inhibicin de las innovaciones, lasupresin de la responsabilidad, el inmovilismo.... Esta colonizacin jurdica del sistema escolar ojuridificacin de este espacio del mundo de la vida (Lebenswelt), hace que mbitos sociales regulados porvalores, normas y procesos de entendimiento queden a merced de los imperativos sistmicos de lossubsistemas Economa y Administracin (pg. 527).

Frente a esta concepcin racionalista-burocrtica de los centros, donde mecanismos formales decontrol externos puedan regular la enseanza y uniformar los resultados deseados, surge una concepcinorgnica, donde una mayor autonoma pudiera incrementar la profesionalidad de los profesores y sucompromiso con la mejora, mediante formas comunitarias de participacin y colaboracin en el centroescolar. A mediados de la dcada de 1980, nuevas perspectivas de la organizacin y del profesor (agente dedesarrollo, toma de decisiones, pensamiento del profesor, incertidumbre del trabajo docente, etc.) dan lugara modos orgnicos de la estructura escolar (patrones de interaccin, visin y normas compartidas,colegialidad en el trabajo, participacin de los profesores en la toma de decisiones, etctera), queintroduzcan mecanismos de integracin y cohesin (vertebracin horizontal vs. articulacin vertical) en laaccin educativa del centro escolar, al tiempo que posibiliten una mayor autonoma y profesionalismo de losprofesores.

La segunda estrategia, en consecuencia, se dirige a disminuir dicho control burocrtico y reemplazarlas estructuras jerrquicas, para crear condiciones de trabajo que favorezcan la innovacin y contribuyan aaumentar el compromiso y profesionalidad de los profesores, con nuevas estructuras de toma de decisionesen las escuelas. Igualmente, la necesidad de cambios organizativos congruentes viene motivada en este casopor un nuevo modo de ver la enseanza (que ahora requiere juicio, creatividad y autonoma profesional) y alprofesor como agente activo que toma decisiones en el contexto incierto de la clase. En lugar de reglasburocrticas se requerirn formas ms orgnicas, por medio de redes y estructuras participativas, as comomediante el desarrollo de la colegialidad.

Me parece especialmente adecuada la calificacin de concepcin orgnica, en cuanto viene arecoger la propuesta de F. Tnnies a finales del siglo XIX, de reivindicar la comunidad afectiva(gemeinschaft) all donde slo rigen asociaciones sociales (gesellschaft), como se ve claramente enSergiovanni (1994a). Para Tnnies, una comunidad es un conjunto social orgnico en el que la asociacin sebasa en la voluntad natural (al modo de la sociabilidad natural de Aristteles); est formada por personasunidas por vnculos afectivos y espontneos (de sangre, vecindad o espritu), donde los objetivos comunestrascienden los intereses particulares de cada individuo. Pero, en consonancia con una sensibilidadpostmoderna, querer restablecer, contra la lgica de la historia, unas comunidades all donde slo hay merasrelaciones sociales, no deja de ser, en el sentido etimolgico, una propuesta retrgrada. Por eso, en ciertamedida, la creencia de que un centro escolar funciona mejor con unas relaciones comunitarias, implicaquerer hacer de una comunidad de lugar u ocupacional un grupo primario (relaciones afectivas,conocimiento interpersonal o compartido, valor en s mismo de la relacin). Bajo un pretendido usoprogresista, se puede esconder una vieja utopa romntica (como de hecho era la propuesta de Tnnies) conun uso conservador de la imagen (por ejemplo, en los movimientos polticos nacionalsocialistas o en elcomunitarismo anglosajn actual).

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Sergiovanni, uno de los autores que mejor ha argumentado el cambio de los centros escolares deorganizaciones a comunidades, seala que al cambiar la metfora de la escuela como organizacin porcomunidades, cambia lo que sea verdadero acerca de cmo deban estar organizadas las escuelas y, al tiempo,lo que motiva a los profesores y alumnos, lo que deba ser el liderazgo, y cmo deba llevarse a cabo(1994b,pg. 217). No obstante, si bien Sergiovanni quiere darle un sentido crtico, como acabamos de apuntar, lareivindicacin comunitaria tiene una doble cara. Esta propuesta postmoderna ha conducido a la creencia deque slo reconstruyendo una cierta comunidad (en el centro escolar en primer lugar y, si es posible, en lacomunidad escolar) cabe una regeneracin del sistema educativo. E1 desarrollo de una comunidad en loscentros escolares, en paralelo a la filosofa moral comunitarista, con un sistema de valores compartidos, unliderazgo moral, una agenda comn de actividades y unas relaciones colegiadas, se convierte en tabla desalvacin. Para romper con la tradicional estructura celular del trabajo docente, con el consiguienteindividualismo y aislamiento, se trata de promover relaciones comunitarias y colegiadas que contribuyan aresolver los problemas y aumenten la cohesin y solidaridad en el trabajo docente. Hoy estamos encondiciones de hacer un cierto balance provisional, tanto en las relaciones entre los diseos organizativos ysu influencia en los modos de ensear, como en el aprendizaje de los alumnos.

El lugar del centro escolar en los recientes movimientos de mejoraLos movimientos europeos de escuelas eficaces y mejora de la escuela, con diferencias en sus

objetivos y estrategias, coinciden en que el ethos, o cultura propia de los centros escolares, constituye una delas claves de la mejora. Lo que se ha dado en llamar reestructuracin escolar, es la tercera expresin deuna concepcin orgnica de los centros escolares (Rowan, 1995). En todos ellos se acenta la imagen delas escuelas como comunidades, donde debe dominar la colegialidad, el trabajo conjunto, las creencias yvalores compartidos que configuren una visin comn sobre la misin de la institucin.

Despus de la crisis econmica de la dcada de 1970, tras la constatacin de los fracasos en lapuesta en prctica de las innovaciones diseadas externamente, desde diferentes frentes u olas, el centroescolar como organizacin se va entendiendo como la unidad base del cambio. En primer lugar, frente a losinformes negativos (por ejemplo, el conocido informe Coleman y otros de 1966) y con respecto a lasentonces vigentes teoras de la reproduccin, que queran justificar la imposibilidad de proseguir el sueoliberal de los aos sesenta de fuertes inversiones en educacin para integrar a toda la poblacin, elmovimiento de escuelas eficaces quiere mostrar que, bajo ciertas condiciones, existen centros escolaresque marcan diferencias en el aprendizaje de los alumnos y alumnas.

La investigacin sobre escuelas eficaces (Effective School Research) ha pasado (en ms dequince aos de existencia) desde la bsqueda de indicadores de eficacia (a menudo limitados a contenidosacadmicos), a cmo intervenir para que esto suceda, y en los ltimos tiempos a qu apoyos y contextosorquestar para promover dicha eficacia. Aparte de que se le ha criticado con razn qu son los efectosvaliosos causados en los alumnos y cmo puedan/deban medirse, un amplio conjunto de informes einvestigaciones realizados en las dos ltimas dcadas ha tratado de reflejar cmo algunos centros suelendestacar por ofrecer una mayor calidad en los aprendizajes y resultados finales conseguidos por los alumnos.Se puede disentir si estos caracteres son el resultado natural de ser efectivas, o se trata de centros efectivosprecisamente porque poseen esos caracteres, debido a la mezcla entre constructo (escuela eficaz) y sumedida (lista de indicadores). Ms all de una lista de indicadores de eficacia, que aisladamente tienen pocoimpacto, lo que hace eficaz al centro es su combinacin especfica, que configura un determinado clima,cultura o misin diferenciada, que posee una visin clara de los fines del centro, compartida por los demsmiembros de la comunidad educativa, lo que les da una identidad. Al menos cuatro grandes leccionesquedan como legado de la investigacin sobre escuelas eficaces (Murphy, 1992): a) todos los alumnospueden aprender, dadas las condiciones y el apoyo apropiados; b) el reconocimiento de que cada centroescolar es responsable del aprendizaje (o no aprendizaje) de los alumnos; c) la aceptacin de que la calidadde la educacin slo puede juzgarse por referencia a los resultados alcanzados por todos los alumnos, y d)la importancia de que, para que suceda lo anterior, estos centros desarrollen un trabajo y tareas conjuntas,fruto de un sentido de comunidad y visin compartida del centro.

En Espaa este movimiento causa impacto a travs de la edicin del informe de la OCDE (1991)sobre Escuelas y calidad de la enseanza, del que se hace eco el documento del MEC (1994) sobre Centroseducativos y calidad de la enseanza, antecedente de la Ley Orgnica de la Participacin, Evaluacin yGobierno de los centros docentes. El discurso de la eficacia nos lleva a que, para que un centro alcancebuenas cotas de calidad, debe tener una cultura organizativa propia, que pueda favorecer una autonomainstitucional, o una identidad formativa propia capaces de generar, por competencia en la eleccin de

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clientes, la calidad buscada. No en vano, el referido documento ministerial (MEC, 1994), acogindose a estemovimiento, llega a afirmar: Sin una autntica autonoma institucional es altamente improbable que sellegue a alcanzar en los centros educativos esta asuncin de valores, metas y normas que constituye, quiz,la caracterstica ms destacable de todas las sealadas, puesto que sintetiza e integra las restantes.

En segundo lugar, el Proyecto Internacional de Mejora de la escuela (International SchoolImprovement Proyect), auspiciado por la OCDE a travs del Centro para la Investigacin e InnovacinEducativa (CERI), pretende capacitar organizativamente al propio centro educativo para resolver de formarelativamente autnoma sus problemas. Desde el movimiento de mejora de la escuela, si bien el cambiodebe afectar en ltimo extremo a la actividad educativa del aula, para que esto tenga lugar tendr que afectara las condiciones organizativas del centro escolar como unidad bsica de cambio. Como recientementesealan Hopkins y otros (1994) no cabe esperar una mejora del centro desconectada de sus condicionesinternas, por lo que cualquier reforma educativa impuesta externamente, si quiere tener xito, tendr que serreconstruida por el centro escolar de acuerdo con sus prioridades, al tiempo que debe crear las condicionesinternas capaces de apoyar y gestionar el cambio en los centros. En este sentido, la mejora de la escuela nosha legado lecciones sobre cmo generar procesos de revisin basada en la escuela, que capaciten alprofesorado para determinar sus propias prioridades y desarrollar planes de accin/revisin, y qu tipos yformas de apoyo son los ms adecuados por parte de los agentes de cambio externos.

Si la tradicin de las escuelas eficaces ha acentuado la dimensin de incremento de resultados de losalumnos, la mejora de la escuela y el desarrollo profesional y organizativo de los profesores, necesitamosunir ambas tradiciones en una nueva sntesis (Stoll y Fink, 1996; Hopkins y otros, 1996). El movimientomejora de la escuela se limit al desarrollo profesional y organizativo de los profesores, olvidando enexceso que el objetivo ltimo debe ser la mejora de la calidad de la educacin ofrecida a los alumnos y elincremento de su aprendizaje (aun cuando este se considere en un sentido ms amplio que las pruebas enmatemticas y lengua). Por otra parte, es evidente que el movimiento escuelas eficaces, al poner el nfasisen la eficacia de los resultados conjuntos del centro, ha dado lugar a que se lo utilice en las clasificacionesde centros para que, dentro de un cierto mercado, puedan elegir los padres. Hoy estamos en condiciones deunir ambas tradiciones (Reynolds y Fitz-Gibbon, 1996) para, dirigiendo los esfuerzos de mejora hacia elaula y los alumnos (como enfatiz el movimiento de las escuelas eficaces), generar aquellos procesos ycondiciones internas de los centros que los faciliten (como hemos aprendido de las experiencias de mejorade la escuela). En suma, unir proceso y producto.

En tercer lugar, y paralelamente, en el sistema escolar estadounidense se apela a la necesidad dereestructurar los centros escolares. La reestructuracin, como todo lema educativo, arrastra unaambigedad, convirtindose en un paraguas bajo el que acoger muy diversas y plurales tendencias (Tyack,1990): descentralizacin y autonoma, cambio de las estructuras de gobierno de los centros (como liderazgo,nuevos roles de los profesores), implementacin de planes de gestin basados en la escuela, capacitacin delprofesorado y formacin continua basada en el centro, propuestas de trabajo en colaboracin (dentro delcentro, o entre este y los agentes externos), centros ms pequeos, o propuestas neoliberales de eleccin porparte de los clientes. A pesar de todo, el ncleo de la reestructuracin estara tanto en un lado estructural(descentralizacin), como en dar a los profesores un papel activo en el desarrollo curricular (incremento dela profesionalizacin), as como en hacer del centro una comunidad para los profesores y alumnos.

A un nivel organizativo, que ahora nos importa, la reestructuracin escolar significa: a) una gestiny toma de decisiones basada en el centro, donde la devolucin de competencias y la desregulacin puede darlugar a un fortalecimiento de la autoridad y poder del director o, siguiendo otra va, a un liderazgocompartido por el conjunto del profesorado; b) transformar los roles y el e trabajo del profesorado, conlemas como capacitacin (empowerment) o reprofesionalizacin del cuerpo docente; c) cambios en elgobierno escolar, como consecuencia de una descentralizacin poltica y administrativa, lo que conlleva niterar las estructuras de organizacin en los centros escolares, a menudo en | paralelo a cambios postfordistasen la organizacin del trabajo en el mundo empresarial, y d) introduccin de mecanismos neoliberales demercado: los o cambios en la estructura y en la eficiencia del sistema educativo se hacen pivotar sobre unmercado administrado, en el que los padres y los alumnos son | los clientes, y los centros escolarespotenciales rivales. En cualquier caso, tambin aqu se piensa que redisear el trabajo escolar suponepromover un sentido de comunidad en el centro escolar, con unas relaciones de colegialidad y colaboracinque, implicando al profesorado en el desarrollo de la institucin, conduzcan a un compromiso por parte de lacomunidad docente con las misiones consensuadas del centro escolar.

El movimiento de la reestructuracin situ el ncleo del cambio curricular en un nuevo diseoorganizativo de los centros, No podemos esperar, se deca, que se produzcan cambios relevantes en la

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enseanza sin alterar la estructura interna y los roles en los centros escolares. La cuestin era qu estructuraorganizativa poda provocar la mejora deseada. Redisear los lugares de trabajo era la clave para generar lainnovacin, formacin y mejora en las actividades diarias (Fullan, 1993). En suma, los cambios estructuralesa nivel organizativo parecan ser la condicin sine qua non de los cambios didcticos. Hoy nos encontramos,como en los movimientos anteriores, ante una reconceptualizacin y revisin crtica, estimando que lasinnovaciones a nivel didctico (mejor prctica de aula) pueden exigir cambios organizativos (a nivel decentro), y no al revs.

Reconceptualizar el papel del centro escolar:Reestructurar o enculturizarA medida que las experiencias basadas en el centro han ido mostrando progresivamente una falta

de relacin entre una estructura superficial orgnica de los centros escolares con la prctica docente delaula y los resultados en el aprendizaje de los alumnos, hemos llegado a cuestionar, en los cuatro ltimosaos, algunos planteamientos anteriores. Hoy diramos que alterar la estructura interna de los centros noconlleva paralelamente el cambio en los modos de hacer y ensear. Hemos credo, un tanto ingenuamente,que redisear los modos como estn organizados los centros escolares, poda provocar, por s mismo, elcambio acerca de cmo ensean los profesores, e incrementar las oportunidades de aprendizaje de losalumnos, convirtiendo las escuelas en una unidad base de la formacin, innovacin y mejora. Tras laslecciones aprendidas de los esfuerzos de reestructuracin, nos encontramos ante una vuelta apreocupaciones propiamente didcticas, conjugando procesos con contenidos, accin colegiada ycompetencia individual en el aula. Como afirman elocuentemente Peterson, McCarthey y Elmore (1996,pg. 119): Hemos aprendido que cambiar la prctica docente es primariamente un problema de aprendizaje,no un problema de organizacin. Aunque las estructuras escolares pueden proveer oportunidades paraaprender nuevas prcticas, las estructuras, por si mismas, no causan que dicho aprendizaje ocurra.

Posibilitar mayores mrgenes de decisin y estructuras acordes a la mejora deseada, slo puedeprovocarse a condicin de que afecte, en ltimo extremo, a los modos individuales de llevar a cabo laenseanza en el aula. Los cambios a nivel de estructura organizativa no han guardado relacin causal con losprocesos de enseanza/aprendizaje, ya sea porque al final se han quedado en apelaciones retricas, porquese han limitado a cambios en la poltica curricular o, sobre todo, porque, como sabemos desde hace tiempo,reestructurar no es igual que enculturizar.

La estructura, dicen Peterson, McCarthey y Elmore (1996, pg. 151), no es la cuestin. Cuando nospongamos de acuerdo en que lo que pretendemos es mejorar cualitativamente las prcticas docentes, ysepamos lo que es preciso hacer para generar estas prcticas, entonces podremos crear las estructuras quepudieran apoyar ese aprendizaje y esas prcticas. Mientras algunos prefieren situar primero los cambiosestructurales para cambiar la prctica docente, nosotros preferimos proyectarlos despus. Se trata decomenzar por qu entendemos que son buenas prcticas de enseanza/aprendizaje, a continuacin qu espreciso que ocurra para que acontezcan las prcticas que deseamos y, en tercer lugar, qu estructuraspodran apoyar la enseanza y el aprendizaje que deseamos. Diramos que conviene no olvidar cul es elautntico carro, y cules los bueyes, para no poner uno antes que los otros o, mejor an, para conjuntarlos siqueremos que el carro marche.

Ahora bien, si una gestin basada en el centro incrementa la participacin de los profesores en latoma de decisiones y puede motivar un trabajo conjunto de estos en cuestiones de enseanza, en los ltimosaos se han suscitado razonables dudas, desde el anlisis de experiencias realizadas, sobre cmo ladescentralizacin y la autonoma no han alterado sustancialmente la calidad de los procesos de enseanza-aprendizaje ofrecidos a los alumnos. Como seala Elmore (1993, pg. 40)

Existe poca evidencia de que la gestin basada en la escuela tenga una relacin directa o predeciblecon cambios a nivel de instruccin o aprendizaje de los alumnos. De hecho, la evidencia sugiere que laimplementacin de las reformas en gestin basada en la escuela tiene una relacin aleatoria con cambios en elcurrculum, la enseanza, y el aprendizaje de los alumnos.

As pues, una mera descentralizacin administrativa o curricular no genera por s misma una mejoraen los resultados de los alumnos o, si no queremos esas metas eficientistas, tampoco una mayor oferta decalidad educativa. Es una expectativa poco realista creer que la descentralizacin provoca una mejoraescolar. La gestin basada en la escuela es un simple mecanismo o medio por el que se pueden tomardecisiones a nivel local del centro para implementar determinadas reformas, que podran aumentar la calidad

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educativa, pero no existe una relacin de medio-fin. Para que eso suceda se requiere un segundo conjunto defactores y, ante todo, que el foco del cambio se dirija a cambios curriculares y prcticas docentes tantocomo a las estructuras organizativas y procesos necesarios para apoyar tales cambios (Robertson,Wohlstetter y Mohrman, 1995). Sin embargo, en las experiencias realizadas es ms fcil limitarse a losprocesos de trabajo y toma de decisiones, quedando silenciada la propia prctica docente del aula. Si laadopcin de un sistema de decisiones basado en la escuela puede ser una condicin necesaria para iniciar unproceso de mejora, no es suficiente para ofrecer ms altos niveles de calidad, si no se dirige, adems, aintroducir cambios a nivel del funcionamiento de la escuela, y no entra en las prcticas docentes (Elmore,1995).

El cambio de las estructuras, como se ha constatado, tiene poca influencia en la prctica docente enel aula (Elmore, Peterson y McCarthey, 1996), y la gestin basada en el centro, como parte fundamentalde la reestructuracin escolar, no ha afectado a lo que se hace en la clase. Ello proviene, dice Fullan, (1991,pg. 201) de haber incidido en la estructura, pero no en la cultura. Sin una radical enculturizacin de laescuela como institucin, cabe esperar pocos cambios en los modos de ensear y aprender.

Tyack y Tobin (1994) se refieren al conjunto de formas, normas y reglas que organizanregularmente el trabajo de la enseanza, con el trmino gramtica de la escuela, un concepto paralelo alde cultura organizativa. De modo anlogo a como la gramtica organiza el significado en la lengua, lacultura de la escuela organiza el significado del trabajo escolar. Ni la gramtica de la lengua ni la de laescuela requieren ser conscientemente entendidas para funcionar. Precisamente, la mayora de reformas ycambios han fracasado al estrellarse contra dicha gramtica escolar. Es cierto que peridicamente losreformadores han pretendido cambiar las regularidades que constituyen la gramtica de la escuela, pero alfinal ha sido esta la que ha engullido/asimilado las sucesivas reformas. Si los reformadores creen quepueden cambiar la escuela, sealan, es importante reconocer que las escuelas, tal y como estnestructuradas, cambian las reformas, adaptndolas a sus propios modos de ver y hacer.

El supuesto de partida del movimiento de la reestructuracin era que, en lugar de limitarnos a vercmo la gente podra funcionar mejor en papeles ya dados, dentro de una determinada estructura escolar, lacuestin sera, al revs, cmo reestructurar los centros para que promuevan los papeles y la nueva culturaorganizativa que deseamos. Parecera que las culturas institucionales de la enseanza guardan una relacindialctica con las estructuras subyacentes en las relaciones sociales de los miembros. Por ello, se haconfiado en que los cambios organizativos podran tener efectos culturales, adems de que los cambios en lacultura podran exigir/dar lugar a alteraciones estructurales. La cuestin es por dnde empezar?

Una constante de todas las propuestas de cambio ha consistido en determinar si se debe incidirprimero en los factores cognitivos/actitudinales, o en los organizativos/estructurales. Como ya sabemos, loscambios impuestos externamente suelen quedarse a nivel de estructura superficial, sin lograr incidir en lasculturas. Al fin y al cabo, no podemos legislar el cambio de creencias y valores. Una medida legislativapuede tener valor performativo (decir es hacer) a nivel de estructura, pero se queda slo a nivel apelativoen cuanto a la cultura. Por eso, se ha vuelto a confiar en parte en el poder de los cambios estructurales paraasegurar ms fcilmente el cambio en las prcticas existentes, antes que proponerse como meta el campoms difuso e inseguro del cambio cultural. Si las prcticas docentes estn fuertemente determinadas porcreencias y modos de trabajo de los profesores, cabe desconfiar de que las reformas estructurales puedanalterar por s mismas la cultura existente. Y en este sentido, como tambin resalta Hargreaves (1996), enlugar de reestructurar se tratara de enculturizar.

Como conclusin, una leccin bien aprendida en las ltimas dcadas es que mudar las estructurasformales no es lo mismo que cambiar normas, valores, creencias, en suma: la cultura escolar dominante. Yesta cultura comn de la enseanza y el aprendizaje, como hemos sealado, es extremadamente compleja decambiar. En cualquier caso, llevar de otros modos la enseanza, va a exigir a la larga alterar las estructurashabituales de trabajo, confiando en que, tambin a la larga, cambien la cultura habitual de la enseanza(Elmore, 1995). Cualquier proceso de cambio externo, para ser adaptado a la realidad interna, precisar deuna acomodacin cultural. La cuestin ltima es cmo lograr que los cambios educativos lleguen aconectar con las mltiples realidades de los profesores y centros, que sern la clave de su puesta en prctica.Tomar como ncleo del cambio la cultura escolar significa priorizar los valores, modos de trabajo yexpectativas compartidas sobre la accin diaria. Desde este enfoque se tratar de considerar como objetivodel cambio organizativo las imgenes, valores y significados compartidos en el modo de trabajar, y noprimariamente los cambios a nivel de estructura burocrtica o formal. Contamos con todo un amplio corpusde literatura sobre cultura y cambio educativo, que evidencia el factor inhibidor y conservador quedesempea la cultura en el desarrollo de las innovaciones curriculares (Bolvar, 1996).

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Ms all de la descentralizacin: Desarrollo CurricularBasado en la EscuelaUna descentralizacin de la poltica curricular, para no quedar limitada a cambios en el modo de

organizar/administrar los centros, tiene que llegar a posibilitar un Desarrollo Curricular Basado en laEscuela (DCBE), si quiere afectar al ncleo de la prctica educativa. Podemos entender como ncleo de laenseanza (Elmore, 1996) el modo como los profesores comprenden la naturaleza del conocimiento y seintercambian dichos conocimientos con los colegas, el papel que tienen los alumnos en el aprendizaje, ascomo la forma en que estas ideas sobre el conocimiento y la educacin se manifiestan en la enseanza en elaula. Sin duda, este ncleo incluye tambin una reordenacin de los centros, tales como distribucin delas clases, agrupamientos de alumnos, responsabilidades de los profesores, relaciones entre los profesores ensu trabajo cotidiano, as como el proceso de evaluar el aprendizaje y comunicarlo a otras partes.

El Desarrollo Curricular Basado en la Escuela (DCBE) puede ser considerado entonces como unestadio superior de descentralizacin, en la medida en que el propio centro (incluida la comunidad social)toma propiedad y poder del currculum escolar, generando procesos y formas de trabajo dirigidas aautorevisar lo que se hace, repensar lo que se podra cambiar y consensuar un plan de accin. No obstante,en la ltima dcada hemos aprendido que limitar el objetivo a las relaciones entre los profesores, comomodo de planificar conjuntamente el trabajo, puede dar lugar a que al final lleguen a tener poco impacto enel aprendizaje de los alumnos. Por eso actualmente pensamos que la mejora en las condiciones internas defuncionamiento del centro debe combinarse con un foco claro y prctico de mejora de la accin diaria en elaula.

El DCBE, a pesar de estos problemas manifestados en su desarrollo, se ha configurado como unaplataforma terica y sobre todo prctica para reconstruir culturalmente la escuela desde dentro. Se trata depromover un cambio en las pautas de trabajo o thos del centro, a travs de un proceso deautotransformacin colectiva y reflexin/revisin crtica de la propia realidad educativa, apostando por losvalores de colaboracin, colegialidad y compromiso. La autorevisin escolar y el desarrollo organizativo seconvierten en el contexto para promover el desarrollo institucional del centro y profesional de los docentes.Normalmente, se emplea un modelo de proceso o resolucin de problemas (Holly y Southworth, 1989),con apoyo transitorio y cooperativo de agentes externos. La generacin del cambio curricular no es fruto dereformas estructurales ni un asunto de voluntad individual; tampoco es un suceso puntual, sino el resultadode un largo proceso en que el conjunto de sus miembros se van implicando en dinmicas de trabajo quecapacitan al centro para autorenovarse y, cuando logran institucionalizarse, llegan a formar parte de lacultura organizativa del centro.

En este modelo de proceso, como forma habitual de trabajo, se parte consensuando un mapa delogros y necesidades, fruto del autodiagnstico de la situacin del centro escolar, en un compromiso porrevisar, concretar y sistematizar las ideas educativas, de modo continuo y en espiral, en un plan de accin.Como tal, requiere la cooperacin de todos o de una mayora de los miembros para analizar reflexiva ycolegiadamente dnde se est, por qu y cmo se ha llegado, valorar logros y necesidades y determinar qucosas se pueden ir haciendo mejor dentro de lo posible. Este proceso de autorevisin se constituye en elmarco para discutir, deliberar y decidir colegiadamente qu conviene hacer, cmo van las cosas y qu habraque corregir. Dicha dimensin de proceso debe abocar a acuerdos prcticos (dimensin de contenido),siendo muy importante, para asegurar su posterior traduccin prctica, el propio proceso de dilogo, laconfrontacin de perspectivas y los acuerdos finales. Reconociendo el carcter personal de la prcticaeducativa, los criterios de actuacin no se dejan al arbitrio de cada profesor; son, por el contrario, un temade deliberacin y construccin por parte del grupo en su conjunto. El DCBE se convierte, de este modo,tambin en un contexto adecuado para promover el propio desarrollo profesional de los docentes.

El DCBE supone la emergencia de nuevos patrones de relaciones entre los profesores, con una tomade decisiones compartidas, incrementando la participacin de los padres y de la comunidad social, etctera,por lo que exige redisear las estructuras organizativas y la capacitacin del profesorado para el desarrollocurricular y profesional. Desde el DCBE no se trata slo de aumentar los mbitos de decisin y funciones deldirector o de los profesores, sino tambin de transformar los roles laborales y contextos organizativos de losprofesores. Al nivel central de la Administracin se le pide la articulacin de nuevos espaciostemporales/laborales, ampliar los campos de decisin y dinmicas de apoyo coherentes, con menor afnintervencionista. La falta de tiempo (para reuniones en grupo y para el trabajo individual en el proyecto) esuno de los ms graves inconvenientes para el DCBE. Se necesita, adems, apoyo del entorno (que tiene queimplicar, antes o despus, a la propia comunidad social), relaciones colegiadas y fondos econmicos.

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En la medida que de la poltica curricular no dependen directamente factores como compromiso,colaboracin e implicacin de los profesores en el desarrollo del currculum, es preciso pensarrealistamente, de un modo no gerencialista, en la mejora escolar. En otros anlisis (Bolvar, 1993 y 1996) heincidido en el papel de la cultura profesional vigente como factor resistente al cambio, que llega a frustrarlas buenas intenciones reformadoras. Si la poltica curricular no se corresponde con la prctica curricularhabitual en los centros, el currculum en uso conduce a la deriva del currculum planificado. Situar la clavede la mejora en el desarrollo curricular a nivel de centro escolar supone ir ms all de un planteamientogerencialista dominante en la descentralizacin. A grandes rasgos podemos diferenciar y sintetizar losproblemas comunes entre descentralizacin y DCBE en el Cuadro 2.

Si la descentralizacin se queda, pues, en una transferencia de la capacidad de gestin o flexibilidaden la toma de decisiones a nivel de centro escolar, aumentando, por ejemplo, el poder de directivos o delconsejo escolar para determinar los programas, el profesorado o el presupuesto, no implica por s misma unainnovacin educativa con incidencia en la prctica. Mientras que la descentralizacin se refiere a cambiosestructurales en el marco de la poltica educativa y/o curricular, el DCBE se dirige primariamente a losprocesos en cada centro escolar o comunidad local (nivel micropoltico de Foucault). Desde la polticaeducativa se debe posibilitar la autonoma curricular y organizativa de cada centro, pero por la existencia delsolo marco estructural no sucede un desarrollo curricular por los centros, como muestra la propuesta dereforma actual en Espaa.

CUADRO 2

Diferencias y problemas comunes entre Descentralizacin yDCBE (Desarrollo Curricular Basado en la Escuela)

Descentralizacin Basado en la escuela (DCBE)Diferencias generales Cambios estructurales. Cesin de

decisiones de la Administracin de loscentros.

Cambios en procesos internos. Tomade decisiones de abajo-arriba.

Modelo de desarrollo curricular Gestin o transferencia delegada.Control indirecto o direccin adistancia.

Recuperar espacios y capacitar alcentro para hacer su propio desarrollo(profesional y curricular)

Objetivos de poltica curricular Adaptacin/Adopcin de propuestasoficiales. Instrumentacin delcompromiso de los profesores.

El centro escolar como unidad bsicade cambio: Promover el compromisode los agentes.

Relaciones mutuas Es una condicin necesaria, nosuficiente para el DCBE, al posibilitarun contexto favorable.

Para no quedar en gestindescentralizada debe alterar la culturaescolar dominante.

Problemas comunes: Qu alternativas?

La Descentralizacin puede ser instrumentada como mecanismo sutil para gestionar la poltica oficial, al tiempo queexpresin de una tendencia neoconservadora de desregular la educacin, acercndolas a una cierta privatizacin.

Un DCBE puede no salvaguardar por s mismo una equidad, al tiempo que convertirse en una transferencia delegada,como forma de gestin neoliberal.

Combinar el desarrollo interno de los centros y la provisin de un marco curricular comn de iniciativa central: nicentralismo ni descentralizacin son alternativas dicotmicas.

Generar una cultura escolar y social para reconstruir la educacin en sus contextos naturales por los propios agentes.

Una poltica educativa descentralizada puede y debe posibilitar una gestin basada en la escuela,pero por s misma no garantiza el DCBE, aunque pueda crear un contexto ms favorable que una polticacurricular centralista. Es evidente que la descentralizacin genera un clima favorable para el desarrollo localdel curriculum y el compromiso de los docentes, como muestra ejemplarmente el caso ingls en las dcadasde 1960-1970. Siendo una condicin necesaria incrementar el poder y los mbitos de decisin de lascomunidades locales, no es suficiente para que exista un DCBE, si el objetivo ltimo consiste en incrementarla eficiencia administrativa de la gestin escolar. Como escribi Stenhouse la cuestin, tal vez, no es el lugardesde donde se tome la iniciativa (poder estatal o centro/distrito local), sino la concepcin de partida del

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desarrollo curricular: como aplicacin/adecuacin de las prescripciones estatales, o como algo a investigar yreconstruir.

Hoy, sin embargo, sabemos que reestructurar los centros escolares como lugares de trabajo noguarda relacin causal con nuevos modos de llevar la prctica docente. Tras una etapa de sobrevaloracin dela organizacin escolar, estamos volviendo a pensar, en parte, que el ncleo del cambio deben ser los modosde pensar y las competencias del profesorado, la didctica centrada en el aprendizaje/educacin delalumnado. Peterson, McCarthey y Elmore (1996) extraen las siguientes lecciones:

1. Es en el contexto de problemas especficos del aula (de un mtodo de lectura, de cmoincrementar las habilidades matemticas, etc.) donde se produce el cambio de creencias, conductas ycomprensiones de los profesores.

2. Cambiar la prctica supone fundamentalmente un problema de aprendizaje, no un problema deorganizacin. Los profesores que se ven a s mismos como aprendices trabajan de modo continuado pordesarrollar nuevas comprensiones y mejorar sus prcticas.

3. Las estructuras escolares pueden proveer oportunidades para el aprendizaje de nuevas prcticas deenseanza y nuevas estrategias para el aprendizaje de los alumnos; pero las estructuras, por s mismas, nodan lugar a que ocurra el aprendizaje.

4. Una buena conexin entre estructura escolar, prctica docente y aprendizaje de los alumnosocurre en escuelas donde los profesores comparten un punto de vista comn acerca de los propsitos yobjetivos de la buena prctica. Las estructuras de la escuela se siguen de la buena prctica y no al revs.

Los cambios estructurales a nivel de centro deben implicar una visin acerca de los cambios en elcontexto de trabajo, posibilitar a los profesores trabajar juntos como equipo o grupo de trabajo,comprometerlos en la toma de decisiones, y proveer acceso a nuevos conocimientos. El foco aglutinador delcambio, dentro de unas relaciones colegiadas en el centro, debe ser la prctica docente cotidiana. Por eso nobasta con reestructurar los tiempos y espacios de decisin curricular u organizativa, si no afectan alcurrculum ofrecido/vivido por los alumnos. Nos hemos convencido de que, en lugar de comenzar por laslabores de apoyo a los centros (asesoramiento, formacin, innovacin), por alterar los procesos y estructurasdeseables, es preciso dirigirse a la prctica educativa de cada profesor en el aula, y esto exigir, en segundolugar, dotarse de unas estructuras que lo favorezcan.

Ms all de una mera descentralizacin, pero tambin lejos de una concepcin romntica/idealistadel DCBE (Hargreaves, 1982), no basta transferir el poder de decisin al centro escolar para mejorar laeducacin. Cabe utilizar la descentralizacin dentro de un uso poltico de signo fuertemente conservador, ydiversas evidencias nos han mostrado especialmente que los centros escolares pueden mudar masivamentesu estructura superficial, al mismo tiempo que permanecen intactos los modos habituales de hacer y llevar acabo la enseanza. Las organizaciones suelen utilizar su gramtica de amortiguador de las demandas delcambio, asimilndolos a su cultura, existiendo un vaco entre estructuras y prctica educativa. Por esoestamos, de nuevo, ante una reconceptualizacin de la perspectiva institucional del cambio educativo, puescontamos con evidencias acumuladas del fracaso masivo para que las escuelas utilicen los cambiosinstitucionales para mejorar la prctica (Elmore, 1996, pg. 16). Despus de haber introducido muchoscambios estructurales en la gestin y organizacin de la escuela, nos hemos dado cuenta de que no hanllegado a afectar al ncleo de la educacin, y de que, paradjicamente, es ms fcil introducir innovacionesa medida que estn ms alejadas del ncleo de la enseanza. Este ncleo parece ser, comenta Elmore(1996), relativamente impasible, mientras se van sucediendo mltiples cambios parciales a nivel deestructura u organizacin.

Plataformas ambivalentes sobre el lugar del centro escolar en el desarrollo curricularEl lema educativo de tomar el centro escolar como unidad bsica del cambio tiene unas

justificaciones ideolgico/polticas ambivalentes, que posibilitan desarrollos/usos alternativos. Tanto desdela poltica curricular como desde un marco econmico, la descentralizacin y el desarrollo curricular porparte de los centros escolares se puede justificar, desde una racionalidad instrumental, mediante unaorientacin hacia una mejor gestin o eficacia, o legitimarlo desde una racionalidad de los fines mismos quese persiguen (realizacin de unos valores educativos). Epistemolgicamente, desde una teora delconocimiento, se puede fundamentar y dar sentido al centro escolar como espacio de construccin delconocimiento y la investigacin. Por ltimo, desde la discusin actual en filosofa moral y poltica, analizarsi los criterios de justificacin de las decisiones curriculares deben ser acordados en exclusividad ycontingentemente por parte del centro (en conexin con el comunitarismo postmoderno, con derivaciones

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conservadoras), o debieran seguir primando criterios imparciales supracentro de justicia (liberalismoilustrado), y su posible complementariedad (Apel, 1991). Esta cuestin (contingencia vs. imparcialidad)tiene implicaciones sobre el sentido que deba tener la evaluacin en los sistemas escolares descentralizados.

Poltica curricular neoliberal de descentralizacinDesde el marco referencial de la poltica curricular, la descentralizacin, como devolucin de poder

a los centros escolares para autogobernarse, puede ser una mera transferencia delegada sobre la gestinescolar, o implicar alternativamente un cambio en las relaciones de poder y en el control social en la toma dedecisiones. Al igual que est sucediendo con otros servicios pblicos, polticamente, con la crisis del Estadodel bienestar, y en coherencia con medidas de reestructuracin que estn tomando las corporacionesmultinacionales en el sector productivo, en los ltimos aos se est cediendo al sector privado parte de lagestin de estos servicios, o bien se adoptan modos descentralizados en su gestin. Como nuevo modo degestin es significativo que Peter Senge (1993), en su conocido libro, titule el captulo sobre cmodescentralizar la gestin dando autonoma a cada ncleo organizativo Cmo se controla sin controlar?,para afirmar que las organizaciones inteligentes sern, cada vez ms, organizaciones localistas quedistribuyan el mximo grado de autoridad y poder tan lejos de la cima como sea posible (pg. 357). Demodo parecido a como, en la organizacin econmica postindustrial, estn funcionando empresas connuevos modos de gestin, se propone una reestructuracin escolar consistente, entre otros aspectos, endescentralizar la toma de decisiones en organizaciones ms pequeas y menos jerrquicas, para flexibilizarla toma de decisiones entre las diferentes unidades operativas en que se divide la corporacin.

Polticamente el problema se sita en si, frente a las conquistas de la Ilustracin moderna, que hansupuesto la intervencin y asuncin progresiva de la educacin por parte del Estado como un serviciopblico, eso ha tenido unos efectos redistribuidores y formalmente niveladores; o bien si los centrosescolares deben ahora, postmodernamente, dejar de ser esferas de ejercicio del monopolio poltico estatal,y si se deben dejar de imponer las reformas de arriba-abajo. En su origen, es obvio recordarlo, el hecho deque el Estado asumiera la regulacin y control de la enseanza supuso una garanta de igualdad (al menosformal), y de velar, mediante algn tipo de control, por los intereses de la mayora, de modo que ladescentralizacin, desde la llamada neoliberal, puede conllevar el dirigir el barco hacia una privatizacin.

Hans Weiler (1989; 1992) ha desarrollado la tesis, en coincidencia con los anlisis neomarxistas(Habermas, 1975; Offe, 1990) sobre los dficits de legitimidad que sufre el Estado en el capitalismoavanzado, de que la descentralizacin escolar es una forma compensatoria de legitimacin, consistentefundamentalmente en la utilizacin de los expertos, en la invocacin de principios de racionalidadorganizativa (como en la planificacin), y en la adopcin de un discurso de participacin, como fuentespotenciales que aadan legitimacin al proceso poltico (Weiler, 1989, pg. 303). De este modo, ladescentralizacin en educacin, como mbito controvertido donde la imposicin de autoridad esespecialmente vulnerable, se convierte en una estrategia para gestionar las potenciales fuentes deconflictividad, difuminando la resistencia a las prescripciones externas, al transferir, al menosaparentemente, parte de las decisiones al nivel local, y convirtindose, de este modo, en una forma adicionalde legitimidad. Esto no significa perder el control central del sistema, sino aparentar que la responsabilidadde que las cosas funcionen depende de la periferia y de los centros escolares: El Estado moderno tienecomo gran desafo la reconciliacin de estos dos objetivos opuestos: mantener en lo posible el control(centralizado) del sistema y al tiempo mostrarse, cuando menos, comprometido con la descentralizacin y,por tanto, obtener las ventajas de legitimacin derivadas de dicha apariencia (Weiler, 1992, pg. 71).

Es cierto que la descentralizacin de la toma de decisiones, en un gobierno ms cercano, hace que laenseanza pueda responder ms fcilmente a las deman