Bolsa Escola: historia y evolución - UNESDOC...

Elimer Pinheiro do Nascimiento yMarcelo Aguiar

Bolsa Escola:historia y evolución

Cuadernos de investigación del IIPE

Bolsa Escola: historia y evolución


Elimer Pinheiro do Nascimiento yMarcelo Aguiar

Los puntos de vista y opiniones expresados en este volumen son de responsabilidad de los autores y no representan necesariamente los puntos de vista de la UNESCO o del IIPE.

Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, de parte de la UNESCO o del IIPE, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los países, territorios, ciudades o zonas citados, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras.

Esta serie de documentos tiene como objectivo la difusión rapida de los resultados de los programas de investigación del IIPE para los especialistas y profesionales del planeamiento de la educación.

Todos los documentos de esta serie están disponibles gratuitamente desde nuestra página web:

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Ref.: iiep/web doc/2006.05

Composición e impresión en el taller gráfi co del IIPE

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© IIPE 2006

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Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación

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Índice

Lista de siglas 6

Lista de cuadros 7

Lista de gráfi cos 7

Sumario ejecutivo 8

Introducción 10

1. Pobreza y educación en Brasil 11

2. El contexto y el sentido del nacimiento de la Bolsa Escola en el Distrito Federal 18

3. El Programa Bolsa Escola Federal 22

4. Bolsa Escola: una política social efi ciente 25

5. Conclusión: La evolución de la Bolsa Escola hacia la Bolsa Família 30

Bibliografía 32


6

Lista de siglas

ABEP Asociación Brasileña de Estudios Poblacionales

ANPEC Asociación Nacional de Centros de Pos Graduados en Economía

BIRD Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo

CCS Consejos de Control Social

FUNDEF Fondo de Desarrollo de Educación Fundamental

IBGE Instituto Brasileño de Geografía y Estadística

INED Instituto Nacional de Educación a Distancia

INESC Instituto Nacional de Estudios Socio-Económicos

IPEA Instituto de Investigación Económica Aplicada

IUSSP Unión Internacional para el Estudio Científi co de la Población

MPAS Ministerio de Previsión y Asistencia Social

LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação

OIT Organización Internacional del Trabajo

PETI Programa de Erradicación del Trabajo Infantil

PFL Partido del Frente Liberal

PNAD Encuesta Nacional por Muestra de Domicilios

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

POLIS Organización no gubernamental de San Pablo dedicada a estudios urbanos y socio-económicos

ENC-Provão Examen para alumnos de educación superior (implementado en Brasil entre 1996 y 2003)

PSB Partido Socialista de Brasil

PSDB Partido de la Social Democracia Brasileña

PT Partido de los Trabajadores

IIE/PUC Instituto de Estudios Especiales de la Pontifícia Universidad Católica

SAEB Sistema de Evaluación de la Educación Básica

UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

UNICEF Fondo de Naciones Unidas para la Infancia


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Lista de cuadros

Cuadro 1.1 Niveles del sistema educacional brasileño

Cuadro 1.2 Desfasaje escolar/serie en población de 7 a 14 años por grandes regiones brasileñas, 1999 (en porcentajes)

Cuadro 4.1 Efectos inmediatos y mediatos de la Bolsa Escola sobre la economía de las familias benefi ciadas

Cuadro 4.2 Efectos inmediatos y mediatos de la Bolsa Escola sobre el trabajo infantil

Cuadro 4.3 Efectos inmediatos y mediatos de incentivo a la escolarización de la Bolsa Escola sobre las familias benefi ciadas

Cuadro 4.4 Efectos inmediatos y mediatos sobre la auto-estima social y ciudadanía de la Bolsa Escola en las familias benefi ciadas

Lista de gráfi cos

Gráfi co 1.1 Porcentaje de personas de 7 a 9 años y de 10 a 14 años asistiendo a la escuela, Brasil y sus grandes regiones, 2001

Gráfi co 1.2 Promedio de años de estudio de las personas de más de 10 años de edad según edades, Brasil, 1992 y 1999

Gráfi co 1.3 Desfasaje escolar edad/serie en población de 7 a 14 años, Brasil, 1992 y 1999 (en porcentajes)

Gráfi co 1.4 Tasa de alfabetización de las personas de 15 años o más de edad, Brasil y grandes regiones, 1991 y 2000 (en porcentajes)

Gráfi co 4.1 Esquema simplifi cado de los impactos registrados por la Bolsa Escola en los estados brasileños


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Sumario ejecutivo

Este documento describe la historia, las características y los desafíos de la implementación en Brasil de una política social dirigida a combatir la exclusión: el Programa Bolsa Escola, y su reformulación en el Programa Bolsa Familia. Este proyecto asocia la renta mínima con el acceso a la educación fundamental.

Los autores comienzan describiendo la situación de pobreza existente en Brasil, donde casi el 50% de la población se encuentra viviendo en esas condiciones. Defi nen a la pobreza como un fenómeno multidimensional que va más allá de un insufi ciente ingreso monetario, incluyendo aspectos más amplios como el acceso desigual a bienes educativos, a servicios de salud, al desarrollo laboral en condiciones dignas, y a la posibilidad de idear proyectos a largo plazo, entre otros. Señalan que, en la medida en que el fenómeno de la pobreza es complejo, las acciones de combate a la misma que se focalizan solamente en un mejoramiento de la renta, contribuyen poco a la reducción a largo plazo de la situación de desventaja de las familias.

A su vez, analizan la situación educacional de la población brasileña. A pesar de que el panorama general presenta mejorías sustantivas, señalan la enorme diversidad y desigualdad que presentan los más de 5.000 municipios brasileños: mientras que muchos siguieron el avance del país, otros se atrasaron. En el total del país, comparando datos de inicios de la década del 90 y del 2000, los autores demuestran las mejoras evidentes en materia de cobertura. Entre las edades de 5 y 6 años, 38% en 1991 a 72% en 2000; entre las edades de 7 a 14 años, 81% en 1991 a 95% en 2000; entre las edades de 15 a 17 años, 55% en 1991 a 77% en 2000. Asimismo, señalan una disminución importante en el analfabetismo funcional y un aumento, durante la década de 1990, del promedio de años de estudio en todas las edades.

A pesar de estos resultados alentadores, los autores señalan que hay mucho por hacer. En este sentido, resaltan el alto nivel de deserción que se presenta en Brasil, el cual demuestra que no basta con tener a los niños matriculados en la educación fundamental, sino que es necesario orientar políticas que los mantengan en la escuela.

En ese contexto, a fi nales de la década de los ochenta, Cristovam Buarque (director de un Núcleo de Estudios de la Universidad de Brasilia), formuló la idea de conceder una beca a las familias pobres cuyos hijos estuviesen inscritos en escuelas públicas. El propósito de esta política era garantizar que los niños permaneciesen en la escuela sin necesidad de trabajar o mendigar para complementar la insufi ciente renta familiar. El programa comenzó en el estado de Brasilia en 1995, extendiéndose luego en otros estados. En 2001, el Gobierno Federal lo adoptó, alcanzando a más de 5 millones de familias (benefi ciando a 8 millones de niños) pasaron a recibir la beca. Mientras que la legislación brasileña obliga a una asistencia escolar de 75%, a los niños benefi ciados por el programa se les solicitaba 90%. Cuando algún niño no cumplía con este requisito el benefi cio económico le era suspendido y reintegrado cuando volvía a asistir a clase en el porcentaje de días estipulado.

Al implementar este programa como un plan nacional se produjeron una serie de difi cultades: no había un sistema efectivo de control de la asistencia escolar; había pocas actividades complementarias a la actividad escolar; excesiva centralización, dando poca acción a las unidades federativas estatales, articulándose el Gobierno Federal directamente con los municipios.


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A pesar de estas difi cultades, se produjeron diversos impactos positivos sobre los niños y las familias benefi ciadas. Entre otros, importante reducción de la deserción escolar y de alumnos reprobados, disminución del número de víctimas del trabajo infantil, mejora de las condiciones de vida de las familias en cuanto a vivienda, trabajo, alimentación y salud, estímulo a los adultos para mejorar su educación, reducción de la pobreza y mayor integración y construcción de proyectos por parte de las familias.

Simultáneamente, el Gobierno Federal creó otros programas que asocian transferencia de renta y obligaciones familiares, tales como el PETI (Programa de Erradicación del Trabajo Infantil) y el Bono de Alimentación.

Finalmente, los autores describen la estrategia del actual gobierno para unifi car la diversidad de planes de transferencia de renta, a través de la creación del Programa Bolsa Familia, en octubre de 2003. Los otros programas, inclusive el de Bolsa Escola, mantienen sus características, pero todas las familias benefi ciadas por cualquier programa de transferencia de renta están inscritas en un solo registro, evitando así la duplicidad del benefi cio en algunas familias y la ausencia de atención a otras familias necesitadas. Los desafíos, sin embargo, permanecen: garantizar un buen control sobre las obligaciones familiares, que los benefi ciados sean realmente personas necesitadas y, fi nalmente, articular otras acciones junto a estas familias pobres; en particular en relación a la generación de empleo y renta.


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Introducción

Este texto narra brevemente la historia de una política social exitosa en el combate a la exclusión en Brasil: el Programa Bolsa Escola, que asocia de forma estructural la renta mínima con el acceso a la educación fundamental, y su evolución reciente en el Programa Bolsa Família1.

El texto parte de analizar la complejidad que abarca la noción común de pobreza, demostrando cómo la misma no puede ser superada sin una articulación fuerte e intensiva entre la gestión de políticas educacionales y sociales. Todas las estadísticas brasileñas demuestran cómo los pobres y los negros encuentran difi cultades para el acceso a la escuela y, sobretodo, en el desempeño escolar, signando negativamente la formación de estos niños y adolescentes, y posteriormente el ingreso al mercado de trabajo.

La Bolsa Escola es una idea sencilla pero efi ciente que se propagó por el Brasil y también en otros lugares del mundo, habiendo ganado el reconocimiento de diversos organismos internacionales. Para poder combatir la pobreza y la exclusión se decidió complementar la Bolsa Escolar a través de la Bolsa Família, propuesta actual en Brasil del gobierno del líder operario Luis Inácio Lula da Silva mediante.

1. Los programas Beca-Escuela y Beca-Familia son presentados a lo largo del texto en sus denominaciones en portugués “Bolsa Escola” y “Bolsa Família”.


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1 Pobreza y educación en Brasil

La pobreza es una infelicidad formada de pequeñas tragedias personales y familiares. En conjunto, estas infelicidades pueden ser una gran tragedia para un país o para un continente. Los ejemplos son contundentes, los íconos más representativos de la pobreza son América del Sur, el continente Africano y parte de Asia. La población sin techo, los adolescentes practicando pequeños hurtos, los barrios sin saneamiento básico, la permanente convivencia con enfermedades endémicas, niños disputando comida con animales domésticos, millares de analfabetos, el desempleo, los ranchos, el tráfi co de drogas, los refugiados, los inmigrantes ambulantes, la mortalidad infantil, la desnutrición y el hambre, son detalles de la tragedia colectiva de la pobreza, con la cual los brasileños conviven desde hace mucho tiempo a pesar de la reconocida riqueza natural y el desarrollo económico.

Ser pobre no es sólo tener menos dinero, como insisten en decir innumerables economistas y especialistas. La situación de la pobreza es amplia y se relaciona con las más diversas dimensiones de la condición humana. Se es pobre porque se tiene menos información, menos acceso a los bienes universales de la educación, la salud y el esparcimiento.

Algunas diferencias sutiles son muy signifi cativas para entender el fenómeno de la pobreza. En barrios pobres no hay zonas verdes, parques o espacios de convivencia para los jóvenes. En barrios de personas con mejores condiciones, hay zonas verdes, parques, cuadras polideportivas, espacios de esparcimiento. Un niño de clase media tiene acceso a la literatura, a la TV por cable, a lenguas extranjeras, a viajes de vacaciones, a ropa de moda, a fi estas de cumpleaños, a juguetes. La vida cotidiana de un niño pobre es muy diferente. Su espacio lúdico es inmensamente disminuido, son niños transformados en adultos debido a la violencia en los barrios, algunas veces hasta por la violencia doméstica, por el intenso trabajo en el hogar, por la falta de atención en las escuelas, por la falta de material y de uniforme escolar y, defi nitivamente, debido al trabajo infantil, la máxima expresión del proceso de exclusión de estos niños.

Las diferencias cotidianas entre pobres y no pobres se dan también entre los adolescentes y adultos. Un adolescente pobre se encuentra en desventaja frente a las posibilidades de inserción en el mercado de trabajo. Sin formación sufi ciente para ocupar puestos mejores, se somete al trabajo manual, al mercado informal o aún a la marginalidad. Estos adolescentes difícilmente terminan el bachillerato y/o son preparados para tener una profesión. Se casan a muy temprana edad y tienen hijos muy prematuramente. Sus vidas están en función del trabajo, sus ideales son a corto plazo, no parecieran poseer proyectos de vida a más largo plazo. Están sometidos a la rueda de la supervivencia. Un adolescente no pobre está en la universidad pública o privada capitalizándose para el mercado de trabajo, tiene acceso a la cultura y a proyectos tanto económicos como personales.

Los adultos pobres generalmente están inmersos en una vida laboral sin perspectivas de desarrollo, luchando para sobrevivir y ayudar a sus hijos a sobrevivir. Tienen acceso escaso a los procesos de construcción de la ciudadanía y a la participación política en las decisiones de sus ciudades, estados o país. Normalmente están excluidos, o sirviendo de números manipulables en elecciones políticas y sometidos a intereses diversos, contradictorios a los suyos. El resultado para los más viejos puede ser traducido en un indicador: menor expectativa de vida.



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La falta de libertad y la pobreza están estrechamente vinculadas en Brasil. Los pobres ya fueron esclavos. La incidencia de la pobreza es más fuerte entre los pardos y negros brasileños. Las grandes ciudades brasileñas, su industrialización y urbanización, no fueron formadas sólo por los inmigrantes italianos, japoneses o alemanes; fueron constituidas principalmente por negros e hijos de negros liberados de la esclavitud, pero encadenados por la falta de preparación para el trabajo libre.

La pobreza ciertamente es un tema complejo, sus causas son múltiples, inter-relacionadas y de difícil comprensión. Pasaron siglos para formar la estructura social que hoy se vive en Brasil. Las raíces de la pobreza en Brasil están ligadas a la elite internacional y a las opciones de su elite blanca, con las fl uctuaciones del mundo de la producción, con la percepción social sobre el indio, el negro y el mulato, con el tipo de urbanidad, con la ética empresarial, con la división del trabajo social. La formación del Estado en Brasil fue una historia de decisiones parciales, sin la presencia decisiva del pueblo brasileño, siendo Brasil uno de los últimos países de América Latina en abolir la esclavitud y en constituir la República. Hasta ahora no se ha hecho la reforma de la estructura de la propiedad rural. Se sufrió un intenso proceso de migración del campo hacia la ciudad. En menos de cincuenta años, Brasil pasó de ser un país rural a un país moderno y urbano, generándose dos países, el de los incluidos y los excluidos, el de los hambrientos y el de los privilegiados.

Así como la pobreza es compleja, las acciones de combate a la pobreza no son simples. Las políticas sociales de mera distribución de renta poco contribuyen para la reducción de la pobreza, además de ser de difícil implementación. A su vez, el simple crecimiento económico tampoco es sufi ciente. El crecimiento experimentado por Brasil durante el último siglo confi rma estas aseveraciones. El país, en menos de un siglo se industrializó, se urbanizó, transformó radicalmente sus estructuras económicas y sociales, pero mejoró muy poco sus índices de desigualdad y pobreza.

En los últimos veinte años se ha consolidado la idea de que junto al crecimiento económico y las políticas distributivas son necesarias otras políticas. Es en este contexto que emerge la importancia de la educación en Brasil, pues a pesar de haber demostrado mejoras signifi cativas en la última década del siglo XX, aún son poco satisfactorias, principalmente en algunas de las grandes regiones del país.

Para entender mejor el contexto dentro del cual se inserta la educación en Brasil, el siguiente cuadro resume una descripción del sistema educacional brasileño:

Cuadro 1.1 Niveles del sistema educacional brasileño

Educación infantil Niños de 0 a 6 años de edad; comprende guarderías y pre- escuelas.

Educación fundamental (primaria)

Niños de 7 a 14 años; es obligación constitucional del Estado garantizar la universalidad de la oferta en este nivel de educación.

Educación media (secundaria) y media profesionalizante

Duración variable entre 3 y 4 años.

Educación superiorComprende la universidad, cuya duración es de 4 a 6 años; y la post-graduación (especialización: 1 año; maestría: 2 a 3 años; y doctorado: 4 a 5 años).

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Presidencia de la República, 1996.


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El sistema educacional atiende también a los alumnos con necesidades específi cas, especialmente en la red regular de educación, desde la educación infantil hasta los niveles más elevados de educación, y al joven y al adulto que no haya seguido o concluido su escolaridad regular en la edad apropiada, a través de cursos y exámenes supletorios.

Brasil, a través de su historia, dio grandes pasos en lo que se refi ere a la educación, sin embargo, a pesar de los avances aún hay mucho por hacer. Las desigualdades siguen siendo enormes: mientras que en algunas ciudades hay indicadores del primer mundo, en otras el atraso es histórico. A pesar de que el panorama general presenta mejorías expresivas, la situación de los 5.561 municipios brasileños aún presenta enorme diversidad y desigualdad: mientras que muchos siguieron el avance del país, otros se atrasaron.

Entre las edades de 7 a 14 años hubo avances signifi cativos alcanzándose resultados muy próximos a la universalización. En el país, 95% de los niños estaban matriculados según el Censo de 2000. En el censo anterior, el porcentaje era 81%. En la mayoría de los 5.561 municipios brasileños se consiguió una marca superior a 86%, la cual no fue alcanzada todavía por los municipios del interior de la Región Norte.

Entre las edades de 5 y 6 años, a pesar de que hubo un avance considerable, los resultados están muy lejos de la universalización. El país subió de 38% en 1991 a 72% en 2000.

En relación con el porcentaje de adolescentes entre 15 y 17 años en la escuela, al inicio de los años noventa un poco más de 55% de los adolescentes estaban matriculados según el censo de 1991. En cambio, en el año 2000, según datos del censo de ese año, 77% de los adolescentes de 15 a 17 estaban en la escuela, demostrando que hubo realmente un gran avance en esta área.

Pese a que el crecimiento de la oferta de cupos en la educación media haya sido el resultado de políticas públicas, en la educación superior el crecimiento fue debido básicamente a la iniciativa privada. Según el Censo Escolar de 2001, los cupos ofrecidos por instituciones privadas ya son más de 80% del total de los cupos en la educación superior.

El Atlas de Desarrollo Humano en Brasil (Atlas do Desenvolvimento Humano, PNUD, 2003) demuestra que, mientras aproximadamente 4% de los brasileños de 18 a 24 años de edad estaban matriculados en cursos de educación superior en 1991, el porcentaje subió hasta más de 7% en 2000.

En los últimos diez años hubo un inicio del proceso de evaluación de los varios niveles de educación, bien sea con la utilización de sistemas de evaluación de educación como el SAEB (Sistema de Evaluación de la Educación Básica) y el ENC-PROVÃO (Examen Nacional de Cursos para la educación superior). También hubo una extensión en la universalización de la educación fundamental del 1º al 8º (entre las edades de 7 a 14 años), llegándose a tasas de matriculación de la población cercanas a 97%, aunque no de permanencia. También se experimentó la explosiva atención a la demanda en la educación media que, hace diez años, tenía 3 millones de alumnos, transcurridos ocho años, cuenta con aproximadamente 8 millones. Esto es producto del movimiento demográfi co y al mismo tiempo, de una aceleración del fl ujo desde la educación fundamental con algunas políticas de promoción automática.

En Brasil el nivel de deserción aún es alto. No basta tener a los niños matriculados en la educación fundamental, es necesario tenerlos asistiendo a las aulas. Por otro lado, hay una exclusión inmensa de niños de 0 a 6 años, bien sea en las guarderías como en la educación infantil, porque la política de fi nanciamiento del Gobierno Federal en esos últimos ocho años, especialmente con el FUNDEF



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(Fondo de Desarrollo de Educación Fundamental), excluyó la posibilidad de utilizar los recursos recaudados para la educación infantil.

Gráfi co 1.1 Porcentaje de personas de 7 a 9 años y de 10 a 14 años asistiendo a la escuela, Brasil y sus grandes regiones, 2001

96,9

94,7

95,5

98 97,9 97,7

95,6

95

97

95,5

96,8

93

93,5

94

94,5

95

95,5

96,5

98,5

96,2

98

97,5

97

96

Brasil Norte Nordeste Sudeste Sur Centro-oeste

7 a 9 años 10 a 14 años

Fuente: IBGE, 2002.

Con relación a la escolaridad de la población brasileña en la década del noventa, el promedio de años de estudio aumentó en todas las edades. Los jóvenes entre 18 y 19 años presentaron el mayor lucro: de 5,9 años de estudio en 1992, alcanzaron 7,3 años en 1999.


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Gráfi co 1.2 Promedio de años de estudio de las personas de más de 10 años de edad según edades, Brasil, 1992 y 1999

3, 2

5

5, 96, 3

5

4

6, 25, 7

0

1

2

3

4

5

6

7

8

11 a 14 años 15 a 17 añ os 18 a 19 años 20 a 24 años 25 años o más

1992 1999

7,37,5

Fuente: IBGE, 2001b.

Con relación al desfasaje escolar, o sea, los estudiantes asistiendo a un nivel con edad superior a la pedagógicamente recomendada, hubo una sensible reducción del atraso escolar en las edades de 7 a 14 años entre 1992 y 1999. A continuación se refl eja claramente esta situación.

Gráfi co 1.3 Desfasaje escolar edad/serie2 en población de 7 a 14 años, Brasil,1992 y 1999 (en porcentajes)

26, 2

48, 2

57, 964, 5

68, 175, 1

78 82, 3

16, 6

33, 845, 2

49, 855, 7

62, 266, 8 72, 7

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

1992 1999

7 años

9 años

8 años

11 años

10 años

13 años

14 años

12 años


2. Serie: cada una de las secciones escolares en que los alumnos se agrupan según su edad y el estado de sus conocimientos y educación (similar a grado o año en otros países).



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En el cuadro 1.2 se pueden percibir las diferencias regionales del atraso escolar de los niños de 7 a 14 años de edad.

Cuadro 1.2 Desfasaje escolar/serie en población de 7 a 14 años por grandes regiones brasileñas, 1999 (en porcentajes)

Grandes

regiones7 años 8 años 9 años 10 años 11 años 12 años 13 años 14 años

Norte 18,7 43,3 56,8 67,3 66,3 73 76 84

Nordeste 24,7 49,2 64,9 72,6 76,9 81,6 85,1 87,9

Sudeste 16 28,2 36,7 37,6 44,1 51,2 57,1 63,5

Sur 3,1 16,8 25,4 28,6 39 44,5 48,7 56,1

Centro-

Oeste10,8 26,1 39,7 42,1 51,9 58,6 63,2 75,1

Fuente: IBGE, 2000.

Brasil ya fue defi nido como un país paradojal. En 2002 era la décima segunda economía del planeta, pero ocupaba el número sesenta y nueve en condiciones educacionales. Según el censo de 1990, más de 30% de los jóvenes brasileños de 15 a 17 años se encuadraban en la defi nición de analfabetos funcionales. En 2000 este porcentaje cayó hacia aproximadamente 16%, una mejora destacable pero aún muy lejos de lo ideal. Hoy el Brasil tiene aproximadamente 18 millones de analfabetos totales, o sea, que nunca fueron escolarizados, y 25 millones de analfabetos considerados funcionales. A esto se le agrega el hecho de que el Gobierno Federal, hasta 2002, no tuvo una política de educación para jóvenes y adultos.

En referencia a los índices de analfabetismo, en la última década del siglo XX (1991-2000), la tasa de analfabetismo de personas de 15 años o más cayó de 20,1% a 13,6 %, pero las diferencias regionales persistieron, el Nordeste con 26% y el Sudeste con 8,1%, conforme al siguiente gráfi co.


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Gráfi co 1.4 Tasa de alfabetización de las personas de 15 años o más de edad, Brasil y grandes regiones, 1991 y 2000 (en porcentajes)

75, 1

62,5

88, 5 89, 284, 4 84,4

75,4

92,5 93 90,3

0

1991

2000

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

Norte Nordeste Sudeste Sur Centro-oeste


En el período 1991-2000, la reducción de la tasa de analfabetismo no fue igual en todas las regiones brasileñas. Pese a que el porcentaje de reducción en el Nordeste (37,5% a 24,3%) haya sido mayor que en el Sudeste (11,5% a 7,5%), que en el Sur (10,8% a 7%) y que en el Centro-Oeste (15,6% a 9,7%), en términos relativos la Región Nordeste fue la que presentó la menor reducción en este período.

Aunque el país amplió la oferta de los servicios educacionales en la educación fundamental, restan otros desafíos, por ejemplo, erradicar el analfabetismo entre jóvenes y adultos, propiciar un mínimo de escolaridad a los niños con menos de 6 años, ofrecer una mayor oferta en la educación media y profesionalizante y, sobretodo, construir una escuela de calidad en todos los niveles.


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2 El contexto y el sentido del nacimiento de la Bolsa Escola en el Distrito Federal

La idea de la Bolsa Escola surgió en 1986 en el Núcleo de Estudios de Brasil Contemporáneo de la Universidad de Brasilia, que era coordinado en aquella época por el actual Ministro de Educación, Prof. Cristovam Buarque, entonces rector de la Universidad. La idea fue debatida desde 1987, se transformó en paper en 1992 y en libro en 1994.

La Bolsa Escola, dentro del contexto de programas de Renta Mínima, es innovadora. Es un programa que no pretende sólo aumentar la renta de las familias excluidas, sino dar las condiciones para que los niños de esas familias vayan a la escuela y se preparen para un porvenir con mayor grado de educación y, consecuentemente, mayores posibilidades de ascenso social. Su objetivo principal es distribuir conocimientos para los que no tienen acceso a la educación. De esta forma, la Bolsa Escola es la asociación entre un programa de aumento de la renta mínima con un programa eminentemente educacional.

En términos generales, un valor mensual es transferido a las familias con renta de hasta medio salario mínimo per capita, que posean niños de 7 a 14 años matriculados en educación fundamental, en escuelas de la red ofi cial de educación. La condición es que los niños entre estas edades asistan a la escuela por lo menos 90% de los días lectivos. En el caso de que la asistencia sea menor a este porcentaje, sin justifi cación, el benefi cio es suspendido durante ese mes, pudiendo ser recibido en el siguiente si es respetada la regla.

Buarque esbozó la concepción general de la Bolsa Escola como una propuesta para combatir el trabajo infantil por medio de la concesión de una renta mínima a las familias más pobres, mediante la contrapartida de que sus hijos en edad escolar permaneciesen en la escuela. El autor de la propuesta llamaba la atención para la creación de un sistema de inspectoría de la actividad educacional, con el objetivo de fi scalizar el cumplimiento de la obligatoriedad del servicio de los niños a la escuela: “En una sociedad que nunca dio atención a la escuela, no se puede esperar que los padres envíen sus hijos a ella, apenas porque reciben una remuneración mínima. (...) Por esta razón, será necesario un sistema de intensa fi scalización para que las obligaciones de enviar los niños a la escuela sean cumplidas” (Buarque, 1992, p.37).

En 1994, la explicación de la idea elaborada en el Núcleo de Estudios del Brasil Contemporáneo de la Universidad de Brasilia tenía como eje fundamental la unión entre la renta mínima y la promoción de escolaridad de los hijos de las familias más pobres de Brasil. “No se puede esperar que la prohibición al trabajo vaya a impedir que millones de jóvenes dejen de trabajar como sostén de sus familias pobres”. “La solución está en la garantía de becas ofi ciales, que mantengan en la escuela, principalmente a los niños más pobres de Brasil. El gobierno tendría que garantizar una renta mínima por familia pobre, que tuviese hijos en la escuela. La renta mínima no necesita ser por hijo, sino por conjunto de hijos, ni por todo el año, pero por lo menos durante el período lectivo” (Buarque, 1994, p.131).

Además de la estrategia evidentemente educacional que proponía la idea, se puede percibir su dimensión social. En un país donde las desigualdades sociales crecen a cada día y la concentración de renta aumenta promoviendo exclusión social, es de suma importancia establecer políticas públicas que tengan como presupuesto la inclusión del sector de la población que se encuentra


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distante de los benefi cios sociales. De acuerdo con el IBGE (2000), hay en Brasil 21 millones de indigentes y 50 millones de pobres no indigentes. Para un país con una población con alrededor de 160 millones de personas, tener casi 50% de la población viviendo en condiciones de pobreza, demuestra que es un país injusto y perverso con una parte considerable de la población.

Por eso, se asume que el Estado tiene que intervenir en el proceso de universalización de la educación básica. Dar acceso a aquellos niños que aún no se encuentran en la escuela, es decir, que están excluidos del proceso enseñanza-aprendizaje. Como se señaló, en estas dos últimas décadas, el porcentaje de alumnos que ingresaron a la escuela aumentó considerablemente, pero estos datos son apenas ilusorios si no se toma en cuenta que el crecimiento de matrícula no es señal de mejor educación, cuando los alumnos no asisten a las clases regularmente a lo largo de todo el año lectivo, o si no son promovidos al fi nal de cada año en escuelas de calidad.

La deserción escolar puede ser motivada por diferentes razones. La pobreza es uno de los principales factores que infl uyen a esto. Niños y adolescentes oriundos de familias pobres o de baja renta se encuentran en la situación de tener que abandonar la escuela, en la mayoría de los casos por la necesidad de trabajar. La vida para esas personas en muchos casos signifi ca vivir el ahora, el mañana siempre está lleno de inseguridad e incertidumbre. Para estas familias planifi car el porvenir es casi imposible.

Para que asistan a la escuela con regularidad es necesario haber garantizado la supervivencia en el presente. La Bolsa Escola tiene como objetivo ofrecer la garantía de llevar al niño a la escuela y hacer que permanezca en las aulas durante todos los días del año lectivo.

Asimismo, se puede argumentar que en la idea original de la Bolsa Escola se contemplaba también una estrategia de lucha contra la pobreza. La pobreza no signifi ca el contrario de la riqueza, pues no es simplemente la baja renta familiar y del trabajador. De forma más compleja, la pobreza se relaciona con la falta de acceso a los servicios esenciales: alimentación, educación, salud, transporte público y vivienda con agua potable, servicios de aguas servidas y colecta de basura. Por tanto, la erradicación de la pobreza no se da solamente por medio del aumento de renta, sino también por la garantía de acceso a los servicios esenciales para todos. Aún así, la oferta de los servicios esenciales es posible gracias a la movilización de la energía desocupada de la población pobre para producirlos, que a la vez es posible con incentivos sociales, tales como el pago de remuneración a cambio de la utilización de la población en la producción de estos servicios esenciales. Al mismo tiempo es preciso que se induzca a la producción y la oferta de los servicios esenciales. El incentivo social, al garantizar una renta a la población pobre, induce también a la demanda para adquirir parte de estos bienes y servicios que se distribuyen en el mercado, especialmente la alimentación.

La Bolsa Escola es también un incentivo social. En otros términos, una remuneración que moviliza a las familias pobres, especialmente a las madres, sirve de fi scalización de la asiduidad de los propios hijos en la escuela, garantizándoles la educación y al mismo tiempo asegurando una renta para garantizar su subsistencia. Mantenida esta asiduidad hasta el fi nal del bachillerato, se elimina el riesgo de que sus hijos continúen en la extrema pobreza. La Bolsa Escola está orientada a reducir prácticamente a cero la probabilidad de que los niños que son benefi ciarios caigan en la exclusión social cuando alcancen la edad adulta. Otro componente de esta ingeniería social es romper el círculo generacional de la pobreza. De esta forma, la estrategia de la Bolsa Escola no se localizaría en el terreno de las políticas residuales o compensatorias, pues sería una política social de construcción de una sociedad con una distribución de oportunidades de inserción en el mercado y en la ciudadanía más equitativa.



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Este conjunto de elementos nos permite indicar el enorme potencial de impacto inherente a los programas de renta mínima asociados a la educación, que articulan y proporcionan en un movimiento único, tanto el combate a la pobreza como la mejoría de las condiciones educacionales de la población, aportando para corregir las desigualdades en torno al acceso, permanencia y éxito de los niños en la escuela.

En términos económicos, es importante destacar la dimensión prospectiva del programa. Apunta hacia la dirección de desarrollo auto-sostenible, pudiendo a largo plazo constituirse en factor para romper el ciclo retro-alimentador de la miseria, ya que donde existen la pobreza y la miseria se acaban generando más pobreza y miseria. Esta perspectiva adquiere una dimensión económica si intentamos calcular el costo de la pobreza generando más pobreza.

Con tales suposiciones3, debatidas en ámbitos académicos y políticos, en 1995 el Gobierno del Distrito Federal implementó el programa por primera vez. Hacia fi nales de 1998 abarcaba a 25.680 familias y a 50.673 niños. La beca tenía un costo de menos de 2% anual del total del presupuesto del Distrito Federal.

Las familias inscritas eran seleccionadas de acuerdo con un sistema de puntuación socio-económico que priorizaba a las más necesitadas. La puntuación socio-económica era mayor en la medida que la renta y la situación económica eran peores. El benefi cio en el valor de un salario mínimo era pagado en dinero mensualmente por medio de una tarjeta magnética bancaria. La duración para recibir el benefi cio dependía de criterios adoptados de forma bastante experimental, lo cual ha sido un punto de controversias. No hay aún un estudio detallado que señale la prolongación de tiempo que se considera necesaria para recibir la beca y así lograr cumplir sus principales objetivos.

Todos los criterios adoptados por el programa buscaban evitar que el benefi cio se convirtiese en moneda política. La impersonalidad en la selección de las familias fue un aspecto fundamental para impedir que el control de la distribución de la beca se individualizase o fuese controlado por políticos. La participación de entidades de la comunidad fue otra garantía de transparencia. Los problemas ocurridos con el funcionamiento de la Bolsa Escola pudieron ser resueltos directamente por la Comisión Directiva, responsable por el funcionamiento del programa en cada ciudad. Todos los postulantes que cumplían los requisitos y contabilizaban los mayores índices de carencia pasaban a tener el derecho al benefi cio, dentro del monto de recursos destinado al programa.

La determinación en el sentido de que el programa no podría derivar en asistencialismo y/o clientelismo, como muchas veces sucede en programas gubernamentales del ámbito social, hizo que el Gobierno de Distrito Federal proporcionase autonomía al equipo de coordinación, que a su vez pudo desarrollar un programa con criterios técnicos que permitieron enfocar con el máximo de exactitud posible a la población benefi ciaria.

Como los datos históricos indican, el programa Bolsa Escola nació en la Universidad de Brasilia con una perspectiva nacional. Desde el primer momento surgió asociado a una estrategia para su divulgación y proselitismo político en miras a su adopción a escala nacional por parte de los dirigentes políticos. La idea fue encaminada a personalidades gubernamentales y líderes de la oposición. A fi nales de los años ochenta, aún como idea, fue debatida en cientos de exposiciones y

3. Hasta aquí hemos comentado los fundamentos e ideas que sostienen teóricamente al programa Bolsa Escola. En adelante abordaremos su implementación, tanto en el Distrito Federal (programa Bolsa Escola D.F.) como el el ámbito nacional (programa Bolsa Escola Federal).


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reuniones con grupos sociales en todo el país. Durante el período de transición entre los gobiernos de Itamar Franco y Fernando Henrique Cardoso, la idea fue llevada y presentada al nuevo presidente electo.

Al ser implementada en el Distrito Federal, con la socialmente injusta exigencia de que el benefi ciario residiera por lo menos desde hace cinco años en el Distrito Federal, la Bolsa Escola pasó a exigir su ampliación por todo el país. Para acabar con esta condición injusta es que la idea fue llevada al presidente electo.

Además, el programa inspiró la reproducción de experiencias por todo el Brasil, y por políticos de diversos partidos como el Alcalde de Recife del Partido del Frente Liberal (PFL) y el gobernador de Amapá del Partido Socialista de Brasil (PSB), a mediados de la década del noventa. Muchos países pobres tomaron el modelo nacido en Brasilia e implementaron programas semejantes a la Bolsa Escola, por ejemplo, el Programa Oportunidades en México.

Paralelamente, diversas modalidades de estrategias de transferencia de renta a las capas sociales más pobres de la población han sido propuestas a lo largo de las últimas décadas en diversos países. Innumerables programas, denominados de renta mínima, fueron pensados para combatir la desigualdad de renta, bien como la extrema pobreza. De modo resumido, la garantía de renta mínima funciona como una especie de mecanismo de protección social. El “Impuesto Negativo” de Milton Friedman y Rose Friedman, la “Renta Mínima Universal” de Alain Minc y Keit Robert y el “Maximin” de J. Rawls son ejemplos de propuestas de mecanismos de protección a los más pobres, consideradas propuestas de índole liberal. Las contribuciones socialistas para los programas de renta mínima fueron denominadas “mecanismos de repartición de renta”. Ejemplos son la “Renta Social” de André Gorz y el “Segundo Cheque” de Guy Aznar. Otro conjunto de propuestas se refi ere al objetivo de reinserción del trabajador en el mercado. El ejemplo más signifi cativo es la “Renta Mínima de Inserción”, implementada en Francia (Fogaça, 1998).

En Brasil las iniciativas de promoción de la renta mínima, entendidas en el estricto sentido, datan de los años noventa. El 6 de diciembre de 1991, un proyecto de autoría del Senador Eduardo Suplicy fue aprobado por el Senado Federal pero nunca fue votado por la Cámara de los Diputados. El 3 de diciembre de 1996 la Cámara aprobó otro proyecto de renta mínima, diferente y menos osado que el del Senador del Partido de los Trabajadores (PT), autoría del Diputado Nelson Marchezan, del Partido de la Social Democracia Brasileña (PSDB). Encaminado al Senado, el proyecto fue aprobado en noviembre de 1997 y sancionado por el Presidente de la República el 10 de diciembre de 1997.

Los datos históricos muestran que el Gobierno Federal se inspiró en las experiencias de gobiernos estaduales y municipales para aceptar la viabilidad de programas de renta mínima, además de la presión de los medios de comunicación, siempre listos a abrazar las iniciativas locales. Vera Telles, profesora de Sociología de la Universidad de São Paulo, explicó así este proceso: “El éxito de las experiencias de Campinas y del Distrito Federal, y su repercusión dentro del escenario público nacional, además de la evidente propagación de la idea y de programas semejantes en todo el país, no dejaron al gobierno intacto. Programas de renta mínima asociados a la Bolsa Escola pasaron a formar parte del repertorio de la comunidad solidaria, el gobierno tomó iniciativas localizadas que fueron objeto de amplia publicidad ofi cial en la TV y conjugó esfuerzos para acelerar los trámites legislativos para la votación del proyecto de ley (...)” (Telles, 1998, p.4).


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3 El Programa Bolsa Escola Federal

Después de 1996 y de casi dos años de implementación de la Bolsa Escola en el Distrito Federal, muchos otros municipios implementaron programas similares. En 1997, el Gobierno Federal inició un programa semejante bajo el nombre de PETI (Programa de Erradicación del Trabajo Infantil), que pasó a ser un instrumento importante en el combate al trabajo infantil precoz en las minas de carbón, cañaverales, siembras de sisal y otras actividades que comprometen el desarrollo físico-social de los niños.

Con el PETI, se otorgó una beca mensual a las familias cuyos niños estaban involucrados en el penoso trabajo y de alto riesgo. Llamado el PETI rural, éste se volvió un importante instrumento de combate al trabajo infantil. Mientras en muchas localidades fueron presentados problemas de ejecución, como atrasos en el pago de las familias y el seguimiento de la asistencia a la escuela, y por el hecho de que su implementación fue en forma precaria, fue perdiéndose el control estricto sobre los efectos del programa (Campos et al, 1998).

En 1998, en las vísperas de las elecciones para la Presidencia de la República, el Ministerio de la Educación lanzó un programa de garantía de renta mínima enfocado geográfi camente: los municipios con renta e impuestos tributarios per capita inferiores a la media de su estado podrían formar una sociedad con el Gobierno Federal, que fi nanciaría la mitad de los costos de un programa Bolsa Escola, nuevamente vinculando el recibimiento del benefi cio a la asistencia obligatoria a la escuela. En diciembre de 1999, 504.000 familias en una quinta parte de los municipios brasileños (en la mayoría situados en áreas rurales) recibían un benefi cio mensual cuyo valor variaba, pero en la media ascendía a R$37,00 (US$204). Más de un millón de niños participaban del programa. Se ignora, sin embargo, cómo ese programa actuó en el combate a la reducción de la pobreza, en la valorización de la enseñanza y en el mejor desempeño educacional de los becarios.

Finalmente, en marzo de 2001 el Gobierno Federal lanzó el programa nacional de Bolsa Escola Federal, con una meta de servicio de 5,9 millones de familias y 10,7 millones de niños de 6 a 15 años en todo el país. El valor monetario de la Bolsa Escola Federal era de cerca de US$6 mensual por niño, hasta un máximo de tres niños por familia, lo que llevó a una gran distorsión: primero, por el valor irrisorio del benefi cio; y segundo, por el pago por niño en lugar del pago por familia, creando una responsabilidad muy grande para el menor. A pesar de que este pago por niño es una ayuda, no transmite la dignidad de una remuneración a la madre por el servicio que presta al país, al asegurar la asiduidad de los hijos a la escuela.

Sin embargo, cabe enfatizar que el programa Bolsa Escola del Gobierno Federal es muy diferente del programa Bolsa Escola implementado en el Distrito Federal. El foco de la Bolsa Escola Federal es fundamentalmente el niño y no la familia. Otro dato relevante es el contexto en el que el programa fue lanzado, de forma apresurada y con mucha publicidad. No se tomó en cuenta lo que implica la implementación, el seguimiento y la evaluación que una política social de este tipo. Se otorgó la responsabilidad de la selección de las familias y del acompañamiento a los municipios, que en su mayor parte carecen de recursos humanos capacitados para el trabajo junto a las familias. Esto sin citar el hecho de ser tradición en gran parte de los municipios brasileños la utilización política electoral de recursos públicos para los pobres.

4. De acuerdo a la relación Real/Dólar estadounidense en diciembre de 1999.


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Otras difi cultades relacionadas al formato de la Bolsa Escola Federal y el valor otorgado a las familias, se observó en el hecho de que la asistencia a las aulas escolares era contabilizada por cada niño y no por todos los hijos en edad escolar pertenecientes a la familia. Desde el punto de vista de una acción costo-benefi cio, la familia optaba por incluir algunos hijos en el programa y mantener otros en el trabajo infantil o en las calles. Más grave aún era el valor que era otorgado a los niños: R$15 por niño, cerca de US$6, hasta el límite de tres hijos benefi ciados por familia. Por lo tanto, R$45 reales por familia, cerca de US$18. Es evidente que un niño en algún semáforo de una gran ciudad pidiendo limosna recauda mensualmente mucho más de US$6, del mismo modo que los niños que trabajan en las calles, limpiando zapatos y vigilando coches en los aparcamientos.

Un análisis más detallado del programa confi rma la imposibilidad de que experiencias de seguimiento descentralizadas, de carácter local, puedan garantizar la cobertura plena al público-benefi ciario en potencia, dada su limitada capacidad de fi nanciación. Un programa con estas características tendría que contar con un seguimiento nacional a cargo del Ministerio de Educación junto a otros ministerios, así como un trabajo detallado junto a los municipios.

Aunque la Ley Nº 10.219 que creó el programa en el ámbito nacional haya acogido los elementos básicos para hacer de la Bolsa Escola un programa educacional, su ejecución y gestión, de un modo general, desconoció estos factores, convirtiéndolo en un programa de transferencia de renta, más que educacional (Dantas y Lamy, 2003).

A pesar de este factor, la transferencia de renta para más de 5 millones de familias pobres, tuvo un impacto muy positivo tanto desde el punto de vista social (elevación del autoestima de las madres y de los niños), educativo (mayor asistencia de los niños a las clases) y económico (a pesar de ser poco, es un auxilio inconmensurable).

Pero por otro lado, la práctica desarrollada hasta el año 2003 permitió su perfeccionamiento y el rescate de factores fundamentales para confi rmar el carácter educacional del programa, conforme lo está realizando el nuevo gobierno.

Entre los factores que comprometían su carácter educacional se pueden destacar:

• Imposibilidad de comprobación de la asistencia escolar. La asistencia escolar es uno de los pilares del programa Bolsa Escola Federal. Sin embargo, el programa nacional no tenía condiciones de comprobar la asistencia de los niños. Primero, porque la gran mayoría de los municipios no informaba. Segundo, porque parte de los que informaban no lo hacían con datos provenientes del agente operador. Tercero, porque los municipios que informaban transmitían datos parciales, de un determinado número de escuelas y no de su totalidad.

• La no-realización de las acciones socio-educativas. La Bolsa Escola Federal apoya programas municipales que buscan la garantía de renta mínima, asociados a acciones socio-educativas. Al fi rmar el término de adhesión el municipio se comprometía a incluir iniciativas que, directamente o en sociedad con instituciones de la comunidad, incentivaran y viabilizaran la permanencia de los niños benefi ciarios en la red escolar, por medio de acciones socio-educativas de apoyo a los trabajos escolares, de alimentación y de prácticas deportivas y culturales en horas complementarias a las aulas. Sin embargo, pocos municipios cumplían esta cláusula.

• Excesiva centralización. En la implementación del programa se adoptó un modelo de gestión que resultó excesivamente centralizado en el Gobierno Federal, comprometiendo seriamente la posibilidad de realización efectiva de sus atribuciones; se eliminó la participación de agentes fundamentales para el proceso, como las Unidades Federativas; se redujo a un mínimo la participación de los municipios en la gestión del programa; y fueron atribuidas funciones



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esenciales para el sano desempeño del programa a un Consejo de Control Social que, en la gran mayoría de los municipios, estaba destinado al “no funcionamiento”.

• La no-inclusión de los estados. Aunque esté previsto en la Ley que el Ministerio de Educación está autorizado a celebrar convenios de cooperación con los estados, disponiendo sobre la participación de éstos en el programa, incluso en el seguimiento, evaluación y auditoría, los estados fueron mantenidos prácticamente al margen de la Bolsa Escola Federal. Ese hecho provocó que el Gobierno Federal tuviese que comunicarse directamente con casi la totalidad de los municipios brasileños, participantes del programa, generando graves inefi ciencias en todos los niveles de operación. Por otro lado, al no asociarse con los estados, el programa dejó de incorporar valiosos recursos fi nancieros, humanos y materiales.

• Actuación defi ciente de los Consejos de Control Social. Los Consejos de Control Social (CCS), creados con la fi nalidad de acompañar y evaluar la ejecución del programa, la mayoría de las veces no conseguían cumplir sus competencias. Tal hecho se debió principalmente a la falta de personal técnico y de equipos adecuados. Desde las experiencias conocidas a través de los Seminarios de Sensibilización de Consejos de Control Social y Acciones Socioeducativas del año 2002, se percibió que los Consejos de Control Social del Bolsa Escola Federal tenían su existencia establecida apenas por fuerza de ley, pero con poca actuación práctica. La existencia de diferentes consejos municipales en el área de educación no ha aportado de forma satisfactoria en el control social del programa, por fragmentar el seguimiento de las políticas educacionales. Generalmente los consejeros participan de varios otros órganos semejantes en el municipio. La falta de valorización y de remuneración, la indicación partidaria inadecuada, la inconstancia de reuniones o de encuentros, son algunos de los factores que han anulado la actuación de los Consejos de Control Social del programa nacional en la mayoría de los municipios.

• La no-consideración de la gran heterogeneidad de los municipios. Otro equívoco en la implementación del programa fue no considerar la enorme diversidad de la situación de los municipios brasileños y, en consecuencia, se dejaron de tomar desde el inicio medidas de apoyo a los más necesitados para que pudiesen cumplir con las funciones requeridas en la ejecución del programa. En ese sentido, se debe considerar que la situación de los municipios brasileños es extremadamente diversifi cada. Pueden ser grandes capitales de los estados del sudeste, municipios de regiones metropolitanas, hasta pequeñas ciudades rurales del interior, sin acceso a redes de computadoras, con escuelas distantes a varias horas y hasta días del municipio y con un cuadro docente y de empleados bastante precario.

• Cobertura. Sin dudas fue el mayor éxito del programa: haber llegado a cerca de 8,3 millones de niños, correspondiendo a 5 millones de familias. Esto signifi ca haber alcanzado 75% de las metas establecidas que implicaban a 10,7 millones de niños.

Sin embargo, estudios recientes de la Universidad de Brasilia, que tomaron como base los parámetros establecidos para el programa y las informaciones del ultimo Censo Demográfi co, llegaron a una aproximación del número de benefi ciarios potenciales del programa Bolsa Escola Federal: 17 millones de niños y cerca de 8,7 millones de familias. Lo que signifi ca que el programa estaría atendiendo a 48,82% de su público potencial.


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4 Bolsa Escola: una política social efi ciente

La Bolsa Escola D.F. fue estudiada y evaluada por instituciones nacionales e internacionales con resultados prácticos medidos adecuadamente. Por ejemplo, la deserción y los índices de alumnos aplazados han disminuido sustancialmente entre los niños y adolescentes becarios. Hay también una mejora considerable en la nutrición y bienestar social de los niños y de toda la familia. El programa Bolsa Escola D.F., de acuerdo con varios estudios e investigaciones, ha demostrado efi cacia en promover acceso y permanencia del alumno benefi ciado en la escuela.

Ese carácter innovador de los proyectos de Bolsa Escola D.F. fue igualmente reconocido en el estudio realizado por Lena Lavinas del Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA) vinculado al Gobierno Federal (Lavinas, 1998; Lavinas, 2000). El programa Bolsa Escola D.F., según Lavinas, introduce un enfoque innovador pues pretende atacar de una sola vez varias dimensiones de la pobreza tal como se presenta en Brasil: défi cit de renta asociado al défi cit de formación escolar y défi cit de ciudadanía. En ese sentido, ofrece un enfoque hasta entonces ausente de las políticas compensatorias, pues enfrenta un conjunto de defi ciencias no consideradas anteriormente por las políticas y programas del modelo universalista excluyente que prevaleció hasta fi nales de la década de los ochenta. Existe, continúa Lavinas, la posibilidad de constituirse en un nuevo registro en materia de política social en Brasil, que contempla los grupos sociales más desfavorecidos y tradicionalmente excluidos.

En un estudio realizado por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO-Brasil) el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y POLIS (Organización no gubernamental de San Pablo dedicada a estudios urbanos y socio-económicos) sobre el programa Bolsa Escola Distrito Federal (UNESCO, UNICEF y POLIS, 1998) fue posible comprobar resultados realmente signifi cativos y favorables. El programa cumple su objetivo fundamental, que es el de garantizar la permanencia del niño en sala de aula durante todo el año lectivo. Además, muchos otros efectos positivos fueron constatados. Vale la pena citar algunos de ellos, según este estudio diversifi cado, abarcando datos primarios sobre el desempeño escolar de los becarios, surveys junto a las madres, niños y maestros, y estudios cualitativos:

• El programa mejoró la calidad de vida de las familias que vivían en condiciones de extrema pobreza.

• La Bolsa Escola ayudó a generar una cultura escolar positiva en sectores excluidos de la escuela.

• Aportó para el desarrollo de la ciudadanía con “señales de tolerancia y solidaridad”.• Mejoró la autoestima y produjo esperanza en sectores excluidos. • Redujo el trabajo infantil.

De un modo general se puede constatar la infl uencia de la Bolsa Escola D.F. en la disminución de la deserción escolar y en los índices de alumnos que repiten años escolares. En 1996 la tasa de deserción escolar en el Distrito Federal entre todos los alumnos matriculados de la red pública fue de 7,4% y la repetición de cursos escolares de 18,1%. Entre los alumnos de la beca, los índices fueron de 0,4% y 8% respectivamente (Araújo, 1998a). Sobre éstos dos factores concuerdan otros autores (Moraes y Sant’Ana, 1997).



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Otros de los efectos del programa en el Distrito Federal necesitan ser observados a través de indicadores tales como los índices de disminución de la participación de niños en el mercado de trabajo, que coinciden con la expansión del programa en Brasilia. En el período 1996-1997 hubo una disminución de 31,2% en la tasa de ocupación de niños de 10 a 14 años y de 13,08% en la población económicamente activa entre 10 y 17 años, mientras que la población creció en el mismo período 5,19%. Por tanto, es de suponer que el volumen de recursos distribuido por la beca, junto a otros factores, como el Plan Real, haya aumentado la renta del primer porcentaje más pobre de la Capital y haya logrado retirar niños del mercado de trabajo. También se constató una disminución entre septiembre de 1996 y septiembre de 1997 de 36% en el número de niños y adolescentes en las calles de Brasilia (Araújo, 1998b). Esto puede ser asociado, de cierta forma, al impacto del programa.

La ONG brasileña Misión Niño realizó estudios sobre los impactos de la beca entre familias benefi ciadas en Campo Grande, capital del Estado de Mato Grosso del Sur y en el Municipio de Mundo Nuevo, del mismo Estado, entre noviembre de 1999 y diciembre de 2000 (Misión Niño, 2000a). Las familias benefi ciadas con la Bolsa Escola fueron divididas en dos grupos. Familias inscritas y seleccionadas como benefi ciarias del programa y familias inscritas y no benefi ciadas. El segundo grupo de familias sirvió como grupo control. Por el contraste entre los dos grupos, cuatro impactos entre las familias benefi ciadas fueron considerados como los más relevantes:

• Mejoría en las condiciones de vida, fundamentalmente transformaciones positivas en la alimentación.

• Mejoría en las relaciones familiares con el aumento de la cohesión familiar y disminución de agresividad.

• Aumento del interés de los hijos por la escuela y aumento de la asistencia escolar.• Disminución del trabajo infantil. • Indicios de disminución en el número de niños y adolescentes en las calles.

Otros efectos fueron detectados de los testimonios comparados. Se pudo observar en los niños becarios una mejoría en el desempeño escolar y aumento de la autoestima. Entre las madres de la Bolsa Escola se verifi có también aumento de la autoestima, despertando el interés por los estudios y por el desarrollo de nociones racionales de ahorro y planifi cación familiar.

Los cambios verifi cados en el ámbito de las familias becarias son constatados con cierta facilidad. Cambios signifi cativos en la alimentación y en las posibilidades de acceso cotidiano de los niños a las salas de clase implican cambios globales en la calidad de vida de las familias. Esto fue constatado por el contraste de la situación de las familias inscritas pero no benefi ciadas con la renta mensual.

Otras averiguaciones con las familias de la Bolsa Escola del Distrito Federal y del Estado de Alagoas promovidas por Misión Niño constataron impactos positivos en la economía familiar, en la reducción del trabajo infantil, en el incentivo a la escolarización y en el aumento de la autoestima de los miembros de las familias (Nascimento y Araújo, 2001; Misión Niño, 2000b).

Sobre la base de diversos estudios sobre los impactos de la Bolsa Escola D.F. en las familias benefi ciadas, es posible establecer conjuntos específi cos de efectos inmediatos y efectos potenciales. Los efectos inmediatos son los que se procesan de forma automática con el ingreso del rendimiento mensual. El otro conjunto de efectos está en la dimensión de la posibilidad. Son


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impactos leves que necesitan de un fi no acompañamiento y también de intervenciones específi cas de otras políticas sociales.

Esta clasifi cación cobra importancia, pues la introducción del programa Bolsa Escola entre familias muy pobres genera una serie de consecuencias y potencialidades no previstas, que tendrán mayor o menor contribución en la transformación de la realidad de los benefi ciados en la medida que sean articuladas a acciones sociales específi cas. Por tanto, la conjunción entre políticas sociales de servicio a las familias y la Bolsa Escola generaría la infraestructura necesaria a la construcción de la autonomía de las familias, foco del benefi cio.

Los cuadros explican en una clasifi cación simple cuáles serían los efectos inmediatos y mediatos de la Bolsa Escola D.F. entre las familias benefi ciadas conforme los diversos estudios de evaluación realizados.

Cuadro 4.1 Efectos inmediatos y mediatos de la Bolsa Escola sobre la economía de las familias benefi ciadas

Efectos inmediatos Efectos mediatos

Combate al hambre

Compra de uniforme y material escolar

Compra de remedios y material de limpeza

Acceso a bienes y servicios básicos

Acceso a vivienda (pago de alquiler)

Adquisición de crédito

Disminución del trabajo precario de los adultos

Mejora de la calidad en la alimentación

Mayor racionalidad económica

Planifi cación del presupuesto doméstico

Desarrollo del hábito de la economía

Mejoras en la salud de los miembros familiares

Compra de material esolar complementario

Mejora de la vivienda

Incentivo a pequeños negocios

Incentivo al trabajo califi cado de los adultos

Fuente: Misión Niño, 2001.

Cuadro 4.2 Efectos inmediatos y mediatos de la Bolsa Escola sobre el trabajo infantil


Eliminación del trabajo infantil de alto riesgo

Crecimento de la auto-estima de los niños

Disminución de niños y adolescentes en las calles

Armonia y cohesión familiar

Mejora en la salud de los niños

Menor violencia en las calles




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Cuadro 4.3 Efectos inmediatos y mediatos de incentivo a la escolarización de la Bolsa Escola sobre las familias benefi ciadas


Disminución de la deserción escolar

Aumento en la asistencia a la sala de aula

La escuela como pauta de discusión familiar

Seguimeinto escolar por parte de los padres

Mayor presencia de los padres en la escuela

Mayor interés de los hijos por la escuela

Mayor interés de los padres por la escolarización

Deseo de los adultos de librarse del analfabetismo

Mayor perspectiva de futuro

Mayor desempeño de los niños

Exigencia de calidad en la educación


Cuadro 4.4 Efectos inmediatos y mediatos sobre la auto-estima social y ciudadanía de la Bolsa Escola en las familias benefi ciadas


Mayor auto-estima y autonomía de las mujeres

Mayor auto-estima de los niños

Aumento de la cohesión y armonia familiar

Disminución de la violencia doméstica

Mayor conciencia política-civil

Prestigio en la comunidad

Mayor expectativa de futuro

Expectativa de califi cación profesional

Expectativa de autonomía económica

Libertad económica

Aumento de la participación popular



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Gráfi co 4.1 Esquema simplifi cado de los impactos registrados por la Bolsa Escola en los estados brasileños

LOS IMPACTOS DE LA BOLSA-ESCOLA

Erradicación del trabajo

infantil

Aumento de la educación de

adultos

Mejora en la calidad de la educación

Reducción de la

deserción escolar

Generación de empleos

Crecimiento económico en

la base de la pirámide social

Reducción de la pobreza

Valorización el del poder

local

Reducción de las

migraciones

Valorización de la mujer

Mayor integración

familiar

Garantía de los derechos humanos

Impactos sobre la niñez, la escuela y la educación

Impactos sobre la sociedad y la economía

Impactos sobre el fortalecimiento de la ciudadanía y la solidaridad



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5 Conclusión: La evolución de la Bolsa Escola hacia la Bolsa Família

A lo largo del gobierno de Fernando H. Cardozo (1994/2002), diversos programas de transferencia de renta fueron implementados desde la experiencia exitosa de la Bolsa Escola, tales como el Bono Alimentación en el ámbito del Ministerio de la Salud, que atendía a familias con niños de 0 a 6 años y exigía la contrapartida de la vacunación de estos niños, el Bono Gas, subsidio para la compra de gas de cocina, o el PETI, ya citado anteriormente.

Con la victoria del candidato de la izquierda brasileña, Luiz Inácio Lula da Silva (asumió la presidencia en enero de 2003), el nuevo gobierno inició el proceso de revisión de los programas y empezó a elaborar un diagnóstico de la situación de cada uno. Ya en el inicio de 2003 propuso la unifi cación de tales programas en uno solo. El hecho de haber iniciado la ejecución del principal programa del actual gobierno, el Hambre Cero, que tiene en el Bono Alimentación un componente de transferencia de renta, no impidió que desde octubre de 2003 fuera lanzado el programa Bolsa Família, una evolución en el ámbito de los programas existentes.

Esto vino a reforzar la convicción de que las evaluaciones de la Bolsa Escola ya indicaban: la necesidad de la integración de este programa a otras políticas de combate a la pobreza y exclusión social con acciones que habilitasen a las familias benefi ciarias a superar su condición de pobreza.

La Bolsa Família, además de ser una simple unifi cación de los programas de transferencia de renta puede llegar a ser el salto de calidad que los programas sociales en Brasil necesitaban. Al mantener la transferencia mensual de una beca con la mejoría de las condiciones de las familias, el nuevo programa permitirá que, por ejemplo, programas como los de preparación para el trabajo y micro-crédito para los miembros adultos de las familias benefi ciadas puedan componer un cuadro de condiciones objetivas para librar a las familias de la exclusión. Esto estará acompañado de políticas de combate al analfabetismo y de la califi cación para el trabajo, además de las acciones de asistencia a la salud de los miembros familiares.

En otros términos, la integración de la Bolsa Escola a las políticas sociales diversas, podrá promover la energía necesaria para librar a las familias de la exclusión social. La Bolsa Família será, por tanto, un portal de entrada de la acción social en el seno de las familias más pobres. Sin embargo, esta política por sí sola no es sufi ciente para cubrir las necesidades a las que los excluidos están sometidos. La Bolsa Família es el inicio del proceso de redención de la exclusión social, una estrategia de entrada. Con eso, genera de por sí potencialidades. Se debe transformar en un sistema más efi caz de inversión en las familias.

La gestión de este programa deberá sin embargo abarcar acciones que se encuentren más allá de la simple transferencia de renta o la articulación a otros programas. Acciones de monitoreo, evaluación y auditoría, deben ser compartidas con los estados y municipios, lo que deberá aumentar considerablemente la efi ciencia del sistema e incorporar nuevos y signifi cativos recursos humanos, materiales y fi nancieros. Además, permitirá al Gobierno Federal aligerar las tareas de rutina y control, permitiéndole redireccionar sus recursos humanos para actividades más estratégicas.

La celebración de convenios de cooperación con todos los estados es de fundamental importancia, tanto como la creación de Consejos Estatales de Control Social del programa, encargados de dar


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apoyo y respaldo a los Consejos Municipales, o la dotación a los municipios de capacidad técnica y material para que asuman la gestión del programa. Todo esto implicaría: capacitar a los gestores locales, entregar equipos, inicialmente para los municipios, teniendo como meta que cada escuela cuente con por lo menos una computadora, viabilizar el acceso a Internet para los municipios, que hoy no disponen de ese recurso, tornar efectivas las acciones educativas complementarias en todas las escuelas, enfocando el esfuerzo organizativo y de control sobre las acciones educativas complementarias de los municipios. Se trata de concebir el apoyo a esas acciones desarrolladas por las prefecturas/ayuntamientos como una estrategia de mediano/largo plazo para transformarlas en actividades permanentes.


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rradicación del trabajo infantil

El libro

Este documento relata la historia, características y desafíos de la implementación del Programa Bolsa Escola en Brasil, una política social dirigida a combatir la exclusión por medio de la asociación de la renta mínima con el acceso a la educación fundamental.

Bolsa Escola parte de la convicción de que para reducir la pobreza se necesita de acciones que vayan más allá de un simple aumento de la renta de las familias. Por esta razón, Bolsa Escola transfi ere una renta a las familias pobres para que mantengan a sus hijos en la escuela. Implementado por primera vez en 1995 en el Distrito Federal, se propagó por diversos municipios hasta que, en 2001, fue adoptado por el Gobierno Federal de Brasil. Su impacto en la disminución del trabajo infantil, de la deserción escolar y en el mejoramiento de las condiciones de vida de las familias, ha hecho que el modelo se extienda a otros países de América Latina y África.

Los logros y los desafíos de la implementación son analizados con detalle en el presente artículo, así como también la evolución del programa en el actual Bolsa Família, que busca unifi car las acciones sociales dirigidas a combatir la pobreza.

Los autores

Elimar Pinheiro do Nascimento. Doctor en Sociología por la Universidad Rene Descartes, Paris IV (1982), diplomado por la École pratique des hautes études (1974), realizó pasantías de post-doctorado en la Ecole des Hautes études en sciences sociales (1992). Trabajó en Europa, en el área cultural (1971-1976) y, en Moçambique, como catedrático y asesor de la Ministra de Educación Graça Machel (1976-1979). En Brasil dictó cátedra en las Universidades Federal de Paraíba (1979-1985) y Federal de Pernambuco (1985-1987) y, desde 1987, en la Universidad de Brasilia. Desempeñó las funciones de Jefe de la Asesoría Especial del Gobernador y Miembro del Consejo del Programa Bolsa-Escuela, Brasilia, entre 1995 y 1997. Actualmente es representante del ORUS en Brasil, Miembro de la Asociación Internacional por el Pensamiento Complejo y consultor de gobiernos y ministerios.

Marcelo Aguiar. Arquitecto egresado de la Universidad de Brasilia. Fue le Jefe del Departamento de Articulación e Integración Interinstitucional del Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (1993-1994). Secretario para asuntos del Niño y de la Asistencia Social en el Gobierno del Distrito Federal (1995-1998). Secretario Ejecutivo de la ONG Misión Niño (1999-2002) y Secretario Nacional del Programa Bolsa-Escuela del Gobierno Federal de Brasil (de enero a septiembre de 2003). Actualmente es Jefe de Gabinete del Ministro de Educación del Gobierno Federal de Brasil. Fue consultor del Banco Interamericano de Desarrollo para la implementación del Programa Bolsa-Escuela en Ecuador (1999), de UNICEF para el desarrollo del Programa do Protección Social en Bolivia (2000), del PNUD para el desarrollo e implementación del Programa Anexo de Solidaridad en el Estado Acre (2001) y de UNICEF para el perfeccionamiento del Programa de Educación, Salud y Alimentación en México (2001) y la implementación del Programa Beca Futuro en Bolivia.

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