América Latina y el Caribe: En busca de un nuevo pacto fiscal José Luis Machinea Secretario...

América Latina y el América Latina y el Caribe: Caribe:

En busca de un nuevo En busca de un nuevo pacto fiscalpacto fiscal

José Luis MachineaSecretario Ejecutivo

Comisión Económica para América Latina y el Caribe

Santiago, 28 de enero de 2008

1. Una rápida mirada a las últimas décadas

Desde la macro a la equidad pasando por las reformas

AMÉRICA LATINA: INGRESOS Y GASTOS DEL GOBIERNO CENTRAL, 1975-1991(Promedio simple, en porcentajes del PIB)

El ajuste de los 80: La ruptura del Pacto Fiscal

15

16

17

18

19

20

21

22

23

24

19

75

19

77

19

79

19

81

19

83

19

85

19

87

19

89

19

91

0

2

4

6

8

10

12

14

16

Ingreso Total Gasto Total Intereses (Argentina y México)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

El ajuste y la desarticulación del Pacto Fiscal

El Estado deja de invertir en infraestructura Disminución de alrededor del 40% del gasto

social por habitante Las políticas sociales comienzan a dejar de

ser universales, dando paso a la focalización. Se desarticula el servicio civil


AMÉRICA LATINA: INGRESOS Y GASTOS DEL GOBIERNO CENTRAL,1990-2002(Promedio simple, en porcentajes del PIB)

La década del noventa: aumento del gasto, reformas y

endeudamiento

15

16

17

18

19

20

21

22

23

24

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

Ingreso Total Gasto Total

La década de los noventa: La década de los noventa: políticas fiscales pro-cíclicaspolíticas fiscales pro-cíclicas

Los escasos períodos de crecimiento no fueron aprovechados para ahorrar y, en parte como consecuencia de ello, en los años de escasez se acentuaron las políticas pro-cíclicas.

Contribuyeron a la política procíclica: La miopía de los mercados ( comportamiento

procíclico) Las presiones de ajuste por parte de los

organismos internacionales en las recesiones.

La década del noventa: reformas, aumento del gasto público y

endeudamiento Aumento del gasto social (crecientemente focalizado y

no siempre eficiente)

Fuente: CEPAL, sobre la base información proveniente de la base de datos sobre gasto social de la Comisión.

28,7

22,0

19,418,6

17,7 17,5

13,4 13,1

10,2 9,9 9,4 8,98,0 7,9

7,1 6,3 6,3 5,6

10,811,611,7

0

5

10

15

20

25

30

35

Cu

ba

Bra

sil

Arg

en

tina

Bo

livia

Uru

gu

ay

Co

sta

Ric

a

Co

lom

bia

Ch

ile

Ve

ne

zue

la

Ho

nd

ura

s

Nic

ara

gu

a

Mé

xico

Jam

aic

a

Tri

nid

ad

y T

ab

ag

o

Pe

rú

Pa

na

má

Pa

rag

ua

y

Re

p.D

om

inic

an

a

Gu

ate

ma

la

Ecu

ad

or

El S

alv

ad

or

1990-1991 2004-2005

El gasto público social en América Latina

Promedio regional 1990-1991: 12,9%

Promedio regional 2004-2005: 15,9%

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: GASTO SOCIAL TOTAL(Porcentajes del PIB)

La década del noventa: reformas, aumento del gasto público y

endeudamiento Aumento del gasto social (crecientemente focalizado y

no siempre eficiente)

Reformas a los sistemas de pensiones (reducción de

ingresos fiscales y de la solidaridad)

Privatizaciones (ingresos fiscales transitorios e

inadecuada regulación)

Fuerte impulso a la descentralización (con escasa

capacitación e inadecuada institucionalidad)

Aumento de la deuda pública (moneda extranjera)

Infraestructura: reemplazo parcial de la inversión

pública por la inversión privada

La inversión privada sólo compensa a mediados de los noventa la caída

de la inversión pública en infraestructura

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Inversión pública Inversión privada


AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACIONES DE LOS PRINCIPALES INDICADORES FISCALES,1991-1994, 1994-1998, 2002-2007

(Variaciones en puntos del PIB)

Un nuevo siglo: un quiebre con el pasado?

En la bonanza actual el comportamiento fiscal ha sido ejemplar


-1,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

1990-1994 1994-1998 2002-2007

Ingreso Gasto Resultado global

Fuerte aumento de los ingresos fiscales

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACIÓN DEL INGRESO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2002-2007(En puntos del PIB)


-2,0

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

Ven

ezue

la

Arg

entin

a

Bol

ivia

Nic

arag

ua

Chi

le

Bra

sil

Per

ú

Col

ombi

a

Hai

tí

Hon

dura

s

Pan

amá

El S

alva

dor

Cos

ta R

ica

Ecu

ador

Méx

ico

Rep

úblic

a D

omin

ican

a

Par

agua

y

Uru

guay

Gua

tem

ala

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACIONES DE LOS PRINCIPALES INDICADORES FISCALES,2002-2004, 2004-2006, 2006-2007

(Variaciones en puntos del PIB)


-1,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

2002-2004 2004-2006 2006-2007

Ingreso Gasto Resultado global

En la bonanza actual el comportamiento fiscal ha sido ejemplar , con algunas notas de alerta

… especialmente en algunos países

AMÉRICA LATINA: VARIACIÓN DEL GASTO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2007(En puntos del PIB)


-2,0

-1,0

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

Arg

en

tina

Ecu

ad

or

Ve

ne

zue

la

Ha

ití

Ho

nd

ura

s

Nic

ara

gu

a

Co

sta

Ric

a

Co

lom

bia

Bo

livia

Bra

sil

Pe

rú

Uru

gu

ay

Ch

ile

Re

p.

Do

min

ica

na

Pa

na

má

Gu

ate

ma

la

Pa

rag

ua

y

Mé

xico

El S

alv

ad

or

Un nuevo siglo: una historia repetida con respecto a la

equidad

Fuente: Cepal en base a información propia y Goñi, Lopez y Serven (2008) y Gomez Sabaini (2007)

25 30 35 40 45 50 55 60 65

México

Chile

Brasil

Argentina

Italia

Dinamarca

OECD

Gini después de impuestos y transferencias

Gini después de transferencias

Gini antes de impuestos y transferencias

Efectos sobre la distribución del ingreso

ÍNDICES DE CONCENTRACIÓN PARA EL PROMEDIO DE AMÉRICA LATINA(Deciles de hogares de ingreso familiar equivalente)

Fuente: Sabaini (2006)

0,558

0,560

0,562

0,564

0,566

0,568

Gini post Impuestorenta

Gini post Generalsobre consumos

Gini postSelectivos sobre

consumos

Gini postComercio Exterior

Gini postSeguridad Social

Gini PreImpuestos

Estructura Ingresos Tributarios de la OCDE

-5

5

15

25

35

45

Directos (Renta yPatrimonio)

Consumo general

EspecíficosOtros indirectos

Seguridad Social

1990 2006

44.843.5

12.911.3

17.418.9

1.71.4

22.325.6

(Porcentaje del total)

Estructura Ingresos Tributarios AL

0

10

20

30

40

Directos (Renta yPatrimonio)

IVA

Selectivos y otrosComercio y transacciones

internacionales

Seguridad Social

1990 2006

22.227.9

22.633.7

21.514.9

15.7 7.0

18.316.7

AMÉRICA LATINA: ESTRUCTURA INGRESOS TRIBUTARIOS(Porcentaje del total)

La estructura del impuesto a la renta

Sociedades/Personas Físicas = 1.5 veces

América Latina

Sociedades61%

Personas Físicas

39%

1,8% del PIB 2,8% del PIB

Sociedades/Personas Físicas = 0.4

OCDE

Personas Físicas

73%

Sociedades27%

9,0% del PIB3,4% del PIB

En síntesis, en los sistemas tributarios de América Latina:

1. El nivel de ingresos es insuficiente.2. La estructura está muy sesgada a los impuestos al

consumo.3. La región sigue siendo “alérgica” al impuesto a la

renta.4. La evasión sigue siendo alta, aunque decreciente

(al menos en el IVA).5. El gasto tributario es elevado, alterando la equidad

vertical, y con efectos poco claros sobre la inversión (La efectividad del IVA es 43% en la región y más del 60% en países desarrollados).

6. La administración tributaria sigue siendo una restricción para el diseño de la política tributaria.

Una mirada al efecto redistributivo del gasto público

AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, 1997-2004a

(En porcentajes)

Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales.

a Promedio ponderado por la significación de cada partida de gasto en el ingreso primario de cada país.b Incluye educación, salud, seguridad social, asistencia social, vivienda y saneamiento.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1 2 3 4 5 6

Porcentaje acumulado de población

Por

cent

aje

acum

ulad

o de

gas

to

.

Salud

Educación

Gasto público

social b/Seguridad

social

Ingreso primario

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 20 40 60 80 100

Porcentaje acumulado de población

Po

rce

nta

je a

cum

ula

do

de

ga

sto

.

Entre los gastos de mayor progresividad destacan los destinados a los programas de lucha contra la

pobreza, en particular los de transferencias condicionadas.

AMÉRICA LATINA (11 PAÍSES): DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN PROGRAMAS DE ASISTENCIA SOCIAL Y EJEMPLOS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS DIRECTAS DE ALGUNOS

PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, 1997-2004a

(En porcentajes)

Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales.a Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país.

ProgramaChile Solidario (Chile, 2003)

ProgramaBono de Desarrollo Humano (Ecuador, 1999)

ProgramaOportunidades (México, 2002)

Programa Jefes de Hogar

(Argentina, 2003)

Ingreso primario

A pesar de no ser progresivo, el gasto público social incrementa

notablemente el nivel de bienestar de los más pobres AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): EFECTO REDISTRIBUTIVO DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL

EN EL INGRESO, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, 1997-2004a

(En porcentajes, Ingreso total del Quintil V = 100)

Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales.a/ Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país.

49%70%

78%84%

91%

51%

30%

22%

16%

9%

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V

Po

rce

nta

jes

Gasto social

Ingreso primario

2. Los desafíos de un nuevo Pacto Fiscal

A diez años de la publicación del Pacto Fiscal, los principales desafíos no han variado, aunque sí el contexto externo

Cuatro desafíos para un Pacto fiscal

Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica

Elevar la calidad del gasto público Promover la equidad Dotar de mayor transparencia a la acción

fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática

La estabilidad macroeconómica y la solvencia fiscal

Aplicar políticas contracíclicas (Más allá de gastos e ingresos, Haavelmo mediante, implica poner énfasis en el déficit fiscal estructural. Sin embargo, si los ingresos están asociados a las

variaciones de los precios de exportación (windfall gains or losses) el carácter procíclico debiera considerar la variación del gasto público, por su impacto en la absorción.

Necesidad de definir el carácter transitorio o permanente de los ingresos públicos

Generar una institucionalidad fiscal contracíclica (ayuda al control fiscal y aumenta la transparencia)

Reducir la dolarización del sistema financiero y la deuda en moneda extranjera del sector público (y privado)

La calidad del gasto público

Aumentar la inversión pública en infraestructura (diferenciar del gasto corriente)

Mejorar la calidad de la educación pública Aumentar recursos destinados a la innovación y

crear una asociación con el sector privado Crear un servicio civil eficiente Favorecer la descentralización pero con

instituciones, capacitación y equidad Aumentar la transparencia y evaluación

Mejorar la equidad

Sistema tributario Recursos: mejorar la calidad de los sistemas tributarios

(ampliar bases y equiparar tasas, con excepciones respecto a canastas básicas cuando la pobreza es elevada)

Estructura: prioridad en la imposición a la renta de las personas

Administración: mejorar el cumplimiento (reducir la evasión, en especial en impuesto directos)

Protección social universal (con fuerte solidaridad en las contribuciones, en especial en salud)

Eliminar subsidios generalizados y “permanentes” a los combustibles y servicios públicos (focalizar)

Transparencia y fortalecimiento de las instituciones

Para evitar un exceso de discrecionalidad en la política fiscal, la tendencia al “caudillismo fiscal”, es preciso privilegiar normas consensuadas:

Fortaleciendo el papel del Congreso de manera de asegurar un adecuado balance de responsabilidades entre el ejecutivo y el legislativo.

Creando “Consejos de Política fiscal” Generando instancias de coordinación entre distintos

niveles de Gobierno Estimulando la presupuestación participativa al nivel

local Aumentando la transparencia y evaluación de las

políticas públicas

América Latina y el América Latina y el Caribe: Caribe:

En busca de un nuevo En busca de un nuevo pacto fiscalpacto fiscal

José Luis MachineaSecretario Ejecutivo

Comisión Económica para América Latina y el Caribe

Santiago, 28 de enero de 2008

América Latina y el Caribe: En busca de un nuevo pacto fiscal José Luis Machinea Secretario...

Documents

Transcript of América Latina y el Caribe: En busca de un nuevo pacto fiscal José Luis Machinea Secretario...