Gestin ambiental en Amrica Latina y el CaribeEvolucin, tendencias y principales prcticas

Manuel Rodrguez-Becerra Guillermo Espinoza David Wilk, Editor

Banco Interamericano de Desarrollo Departamento de Desarrollo Sostenible Divisin de Medio Ambiente

Catalogacin (Cataloging-in-Publication) proporcionada por el Banco Interamericano de Desarrollo Biblioteca Felipe Herrera

Rodrguez Becerra, Manuel. Gestin ambiental en Amrica Latina y el Caribe : evolucin, tendencias y principales prcticas / Manuel Rodrguez-Becerra, Guillermo Espinoza, David Wilk, editor. p.cm. Includes bibliographical references. 1. Environmental management--Latin America. 2. Environmental management-Caribbean Area. 3. Environmental policy--Latin America. 4. Environmental policy--Caribbean Area. 5. Environmental law, International. I. Espinoza, Guillermo A. II. Wilk, David. III. Inter-American Development Bank. Sustainable Development Dept. Environment Division. IV. Title. 333.7 R282dc21 Diciembre de 2002 Sobre los autores: Manuel Rodrguez-Becerra es profesor de Poltica Ambiental en la Universidad de los Andes, Bogot, Presidente del Foro Nacional Ambiental, y consultor internacional. Fue Gerente General del Instituto Nacional de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente (INDERENA) y primer ministro del Medio Ambiente de Colombia. Guillermo Espinoza es Coordinador del rea Medio Ambiente en el Centro de Estudios para el Desarrollo (CED) de Chile. Es profesor de las universidades de Chile y Catlica de Chile, consultor para organismos internacionales y autor de publicaciones en la materia. Sobre el editor: David Wilk es Especialista Principal en la Divisin de Medio Ambiente, Departamento de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo en Washington D.C. Las opiniones expresadas en este libro pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan los puntos de vista del BID. Divisin de Medio Ambiente Banco Interamericano de Desarrollo Parada W-0500 1300 New York Avenue, N.W. Washington, D.C. 20577 EUA Correo electrnico: Fax: Sitio Web: mariak@iadb.org 202.623.1786 http://www.iadb.org/sds/env

PrefacioCon la llegada del nuevo milenio, nuestra regin de Amrica Latina y el Caribe contina enfrentando grandes retos de desarrollo y deterioro del medio ambiente. No obstante el largo camino an por recorrer, se han logrado avances significativos en varios frentes. A partir de la Conferencia de Ro de 1992, la comunidad internacional y los pases de la regin orientaron sus metas y objetivos hacia un desarrollo basado en criterios de sustentabilidad ambiental, y los gobiernos han dedicado recursos financieros, tcnicos y econmicos a la creacin de instituciones, legislacin e instrumentos que promueven la conservacin de recursos naturales y la calidad ambiental. La sociedad civil tambin ha logrado internalizar la agenda ambiental dentro de sus objetivos de desarrollo a travs de inversiones pblicas y privadas que son ambientalmente sanas. Con la Cumbre de Johannesburgo sobre Desarrollo Sustentable, los compromisos a nivel mundial y por parte de pases individuales han sido refrendados, estableciendo nuevos hitos y horizontes que comprometen a gobernantes, a la sociedad civil y a la comunidad internacional a seguir realizando esfuerzos para cumplir con las metas de crecimiento econmico, bienestar social y calidad ambiental para las presentes y futuras generaciones. Cunto hemos avanzado en materia de desarrollo y sustentabilidad ambiental en la regin? Qu lecciones hemos aprendido en cuanto a la efectividad de las instituciones ambientales y las responsabilidades asumidas por los distintos actores de la sociedad? Qu perspectivas ofrecen los distintos instrumentos utilizados para el logro de objetivos de conservacin y control de la calidad del medio ambiente? Estas son algunas de las preguntas que este volumen dilucida y responde. Los autores aportan un anlisis valioso de la gestin ambiental en Amrica Latina y el Caribe, utilizando amplias fuentes de informacin de la regin en su conjunto as como de algunos pases que han sido seleccionados por representar experiencias de relevancia para su estudio. La visin histrica que presentan los autores, con reflexiones sobre las prcticas actuales de gestin ambiental, los esquemas adoptados por los gobiernos y los cambios inducidos durante su evolucin, han de enriquecer el campo de estudios sobre gestin ambiental en la regin.

Carlos M. Jarque Gerente Departamento de Desarrollo Sostenible

AgradecimientosEste libro cont con la colaboracin de profesionales destacados, a quienes extendemos nuestro agradecimiento por su constante apoyo y dedicacin ofrecidos durante las distintas fases de este proyecto. Dentro del Banco Interamericano de Desarrollo, merecen especial reconocimiento: Walter Arensberg, Jefe de la Divisin de Medio Ambiente (SDS/ENV), quien proporcion liderazgo y apoyo desde el inicio de los estudios que sustentan este trabajo hasta su publicacin final; Gil Nolet (PRE/PCY), quien desde la Divisin de Medio Ambiente coordin la Cooperacin Tcnica sobre Gestin Ambiental en Amrica Latina y el Caribe que dio origen a este documento; Kai Hertz, del Departamento de Integracin y miembro de equipo en la Cooperacin Tcnica mencionada; Ricardo Quiroga, de la Divisin de Medio Ambiente y Javier Cuervo de la Divisin de Medio Ambiente de la Regin 3, quienes formaron parte del Comit de Revisin del manuscrito en su etapa final; y David Wilk, de la Divisin de Medio Ambiente, quien coordin el proceso de revisin del libro y realiz la edicin de los borradores y del documento final. En nuestra regin, extendemos un amplio reconocimiento: al grupo de consultores nacionales a cargo de los estudios de caso desarrollados como parte de la Cooperacin Tcnica del BID, integrado por Suzana Brito (Brasil), Edmundo de Alba (Mxico), Jos Agustn Espino (Panam), Arnoldo Jos Gabaldn (Venezuela) y David Smith (Jamaica), adems de profesionales que contribuyeron con nosotros en los casos de Colombia y Chile, particularmente Jorge Jure y Myriam Ulloa de Chile; a Guillermo Acua, de la Divisin de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos de CEPAL, Santiago de Chile, quien form parte del Comit de Revisin del manuscrito en su etapa final, y a Eugenia Ponce De Len y Mara Teresa Barajas de Colombia, quienes apoyaron en la edicin de la versin preliminar del libro.

Manuel Rodrguez-Becerra Guillermo Espinoza

ndiceCaptulo 1. Introduccin1

Propsitos y utilidad del trabajo De la Conferencia de Ro a los albores del segundo milenio Desarrollo del estudio 7

Captulo 2. La gestin ambiental: factores crticos

Antecedentes y condicionantes de la gestin ambiental Los actores, la institucionalidad, las polticas y la participacin en la gestin ambiental Los instrumentos, planes y programas ambientales 15

Captulo 3. Problemas ambientales de la regin

Las realidades ambientales de los pases de la regin: similitudes y diferencias La gran riqueza en biodiversidad y suelos cultivables Los problemas ambientales Conclusiones sobre aspectos crticos ambientales 25

Captulo 4. Antecedentes histricos

El gnesis de la gestin ambiental Entre Estocolmo y Ro La Conferencia de Ro y el desarrollo sostenible Economa, medio ambiente, sociedad y desarrollo sostenible en los aos noventa Aspectos destacados de la evaluacin histrica de la gestin ambiental 47

Captulo 5. Aspectos legales

Influencia de Estocolmo y Ro en la formacin del derecho ambiental La convalidacin en las instituciones nacionales Innovaciones en la normatividad ambiental Mltiples tratados multilaterales La proteccin ambiental en los tratados de integracin y en las alianzas subregionales Observaciones finales sobre aspectos legales

Captulo 6. Los actores del sector pblico en la gestin ambiental

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Modelos de organizacin de las agencias pblicas principales Diversidad de competencias de las agencias ambientales principales La intersectorialidad de las instituciones de gestin ambiental Observaciones sobre las funciones del sector pblico en la gestin ambiental

Captulo 7. Las polticas ambientales

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Elementos de la poltica en la constitucin y en la ley Las polticas nacionales Polticas implcitas Las polticas sobre los recursos naturales renovables y la dimensin ambiental Hacia polticas ms integradas La influencia de las agencias internacionales y la banca multilateral en la poltica ambiental Temticas sobresalientes en cuanto al desarrollo de polticas ambientales 105

Captulo 8. La descentralizacin de la gestin ambientalExpresiones regionales de la descentralizacin La descentralizacin en los municipios La descentralizacin con agendas especficas Observaciones finales sobre la descentralizacin de la gestin ambiental

Captulo 9. La participacin y sus mecanismos

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La participacin en la gestin ambiental y el pensamiento democrtico Los mecanismos de participacin contemplados en la legislacin La participacin voluntaria La participacin y la resolucin de conflictos ambientales Combinacin de mecanismos de participacin Las limitaciones a la participacin en la regin Tendencias principales en los procesos participativos 155

Captulo 10. La sociedad civil y el sector empresarial

La sociedad civil y el sector privado Las organizaciones ambientales no gubernamentales Las organizaciones indgenas y sus territorios Organizaciones campesinas de base Las organizaciones de la sociedad civil y la gestin ambiental urbana Las organizaciones ambientales del sector empresarial Los medios de comunicacin Sntesis sobre el papel de la sociedad civil y el sector empresarial 175

Captulo 11. Instrumentos de gestin ambiental

La diversidad de instrumentos de gestin ambiental Instrumentos de regulacin directa Instrumentos econmicos La informacin, educacin e investigacin en el rea ambiental Principales avances en la aplicacin de instrumentos de gestin ambiental

Captulo 12. Los planes y programas ambientales

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La integracin de instrumentos dentro de los planes Planes de ordenamiento territorial Planes de conservacin y el uso sostenible de la biodiversidad Planes de reforestacin para la proteccin de cuencas hidrogrficas Planes y programas de descontaminacin El transporte urbano: una prioridad para el desarrollo urbano sostenible La produccin ms limpia Planes y programas voluntarios El seguimiento y la fiscalizacin ambiental Los recursos econmicos para la gestin ambiental Observaciones respecto a planes y programas ambientales 263 267 271

Consideraciones Finales Siglas Bibliografa

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IntroduccinLa gestin ambiental ha avanzado notablemente en la Amrica Latina y el Caribe en la ltima dcada, particularmente despus de haberse celebrado la Conferencia de Ro de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Existe una mayor conciencia pblica sobre los problemas ambientales y se cuenta con una mejor comprensin de las complejas relaciones existentes entre medio ambiente y desarrollo, hecho que se refleja en la ampliacin de la agenda ambiental que paulatinamente ha ido permeando hacia los diversos sectores de la actividad econmica, social y poltica de los pases. Casi todas las naciones disponen de una amplia legislacin sobre el medio ambiente, han establecido derechos y obligaciones ciudadanas, y han definido las funciones del Estado y de los organismos pblicos responsables en materia ambiental. Asimismo, se han realizado progresos en la formulacin y aplicacin de las polticas ambientales, tanto a nivel nacional, como subnacional y local, y en el desarrollo de diversos planes e instrumentos para la proteccin ambiental. Los pases cuentan con autoridades ambientales que hoy presentan diversos grados de desarrollo y, en su mayora, disponen de un organismo ejecutivo nacional especializado, ya sea en forma de ministerio, comisin de medio ambiente u otra entidad equivalente. A pesar de la debilidad que hoy acusan muchas instituciones, la gestin ambiental presenta un importante avance con relacin al decenio de 1980 cuando en la casi totalidad de los pases la autoridad ambiental contaba con una menor jerarqua poltica dentro de la administracin pblica, y las competencias ambientales presentaban una mayor atomizacin a travs de diversos rganos sectoriales (por ejemplo, salud, agricultura, etc.). Adems, en la ltima dcada, el ministerio pblico y la rama judicial de algunos pases han logrado avances significativos, particularmente en lo referente a la defensa del derecho ciudadano a un ambiente sano, convirtindose en protagonistas claves de la accin del Estado. A pesar del progreso registrado, an persisten graves problemas de contaminacin, destruccin y degradacin de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, los cuales estn asociados a los desafos planteados para preservar territorios que an mantienen sus valores ambientales intrnsicos. Cmo se explica esta paradoja de afirmar que los progresos registrados en la regin, en cuanto a la formulacin de polticas ambientales, creacin de instituciones, actualizacin de las legislaciones y puesta en marcha de proyectos de prevencin, restauracin y conservacin, no han sido todava suficientes para revertir tendencias inerciales de destruccin del capital natural? Ello se explica en gran medida porque la regin ha estado instalando las bases de los procesos de gestin influida en gran medida por los estilos de desarrollo prevalecientes en la regin. La efectividad misma de la gestin ambiental se ve condicionada por estas formas de desarrollo, tal como se manifiesta en los lmites que impone la pobreza a la proteccin ambiental, o las negativas presiones causadas sobre los recursos naturales por muchos de los patrones de produccin y consumo dominantes. Pero al reconocer estos hechos, que en esencia no se pueden resolver desde el mbito de la gestin ambiental propiamente dicha, se reconoce que existen amplias oportunidades para que mediante sta se resuelvan muchos de los problemas ambientales hoy existentes y se incida en la erradicacin de muchas de las causas subyacentes del deterioro.

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INTRODUCCION

Se requiere entonces una movilizacin de recursos y de capacidades para fortalecer la gestin ambiental y buscar un mayor cumplimiento de las legislaciones y polticas ambientales, adems de crear los mecanismos de control ambiental y de mercado que incidan en las actividades productivas en la regin. Muchas veces los pases no cuentan con la voluntad poltica y las capacidades necesarias para formular y poner en marcha las polticas ambientales en forma eficaz y eficiente, aun cuando estn contenidas en mandatos formales explcitos. La regin, entonces, enfrenta el gran desafo de fortalecer la gestin ambiental mediante la mejor utilizacin y calificacin de las capacidades pblico/privadas, la creacin de condiciones ms favorables para el cumplimiento de los mandatos legales existentes, la asignacin de los recursos adecuados y el incremento de la conciencia pblica y la participacin ciudadana, siendo estos ltimos dos de los pilares fundamentales para la formacin de una mayor voluntad poltica. Todos ellos son elementos bsicos para generar procesos efectivos de mejoramiento y proteccin ambiental. Propsitos y utilidad del trabajo El BID se encuentra en proceso de actualizar sus polticas y estrategias para orientar las actividades de gestin ambiental en la regin, a travs de una documentacin de las experiencias disponibles en los pases y el reconocimiento de las prcticas novedosas introducidas en la ltima dcada. Para ello ha requerido el desarrollo de trabajos destinados a sistematizar el conocimiento sobre la dinmica seguida por la gestin ambiental, establecer las tendencias de los actuales procesos de gestin, identificar los temas centrales que deben enfrentarse, determinar los mayores obstculos que dificultan la formulacin y puesta en marcha de las polticas y las posibles vas para superarlos, y definir reas de relevancia en el proceso de gestin cuyo perfeccionamiento permita avanzar hacia la necesaria sustentabilidad ambiental del desarrollo. El presente documento se enmarca en este esfuerzo y tiene como propsito identificar y refexionar sobre los siguientes aspectos: a) los caminos adoptados por los pases de la regin para fortalecer la gestin ambiental; b) las respuestas dadas para responder a la problemtica ambiental, en general, y a algunos de sus componentes en particular; c) las experiencias exitosas, y eventualmente replicables, de gestin ambiental; y d) las posibles estrategias para mejorar las capacidades de gestin de los pases. En la ltima dcada se han realizado numerosas actividades (estudios, foros, seminarios) que han intentado examinar en forma comparativa los avances y perspectivas de la gestin ambiental de los pases en la regin, muchos de los cuales se encuentran registrados en el presente trabajo y en su bibliografa. Esta creciente actividad se ha concentrado en el examen de aspectos parciales, como son los casos de la legislacin ambiental, los instrumentos de comando y control, los instrumentos econmicos, o las polticas o instituciones referentes a dimensiones concretas del medio ambiente biodiversidad, bosques, cambio climtico, aguas, etc. Son estudios de gran valor para intercambiar experiencias y contribuir a la construccin de mayores capacidades para la proteccin del medio ambiente. Los estudios y actividades que examinan en forma integrada y comparativa la gestin ambiental en el conjunto de los pases de la regin son menos frecuentes. El esfuerzo ms reciente en esa direccin lo constituye el captulo que sobre el parti-

CAPITULO 1

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cular dedica el informe GEO 2000 de Amrica Latina y el Caribe. Contribuir a llenar este vaco es precisamente una de las motivaciones que condujo a la realizacin del trabajo que aqu se presenta. Ya finalizado se pueden efectuar algunas afirmaciones sobre la utilidad que puede tener para todos aquellos interesados en la gestin ambiental y, en particular, para las personas y organizaciones empeadas en el esfuerzo de mejorarla. Este documento reafirma que existe un gran acervo de experiencias en los pases de Amrica Latina y el Caribe que deben servir como referencia y gua para cualquier proceso de fortalecimiento de la gestin ambiental que se emprenda. Naturalmente, es necesario extraer y tomar lo mejor del conocimiento existente sobre el tema en otras regiones del globo, pero este trabajo se constituye en un argumento sobre la necesidad de aprender a valorar las propias experiencias, crear los mecanismos y condiciones para recuperarlas y fomentar una cooperacin horizontal entre los pases de la regin que permita compartirlas. Asimismo, este estudio presenta un anlisis de la evolucin, tendencias y formas que ha tomado la gestin ambiental en los pases de la regin, y ofrece un marco para contextualizar los esfuerzos que se realicen para su fortalecimiento a escala nacional, subnacional y local. Finalmente, las principales prcticas presentadas en el documento, la mayora de ellas positivas, se ofrecen como ejemplo de posibles cursos de accin para la regin. Sin embargo, el estudio mismo hace nfasis sobre la cautela con la cual se debe considerar esas prcticas pues han surgido en condiciones sociales, econmicas y ambientales particulares que interactan con mltiples factores entre los cuales se encuentran las polticas e instrumentos y planes mismos. No existen soluciones providenciales para resolver problemas ambientales particulares. Pero la comprensin de las razones del xito de determinadas soluciones, o de las dificultades para ponerlas en marcha, nos ofrece la posibilidad de entender la medida en que son replicables en otros contextos o los ajustes y adaptaciones que deben ser introducidos. De la Conferencia de Ro a los albores del segundo milenio El estudio se concentra en el perodo que va desde la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, realizada en Ro de Janeiro en junio de 1992, hasta el presente. La eleccin de la Cumbre de Ro como fecha de referencia se desprende del hecho de que los acuerdos all realizados tuvieron una amplia respuesta en los pases de la regin y se materializaron en muchos de los avances de la gestin ambiental que se registran. Adems, la realizacin de la Cumbre form parte del proceso de profundas reformas que se propiciaron a principios de la dcada de 1990 y que incluyeron, entre otras, la internacionalizacin de las economas, en el contexto de la globalizacin y la reforma del papel del Estado, ambas con significativos impactos para la gestin ambiental. Es necesario subrayar tambin que los avances en la gestin ambiental de la regin han tenido como teln de fondo la concepcin del desarrollo sostenible, popularizada por la Comisin Brundlant en 1987 y posteriormente consagrada en la Cumbre de la Tierra. En los diferentes acuerdos de Ro se seala al desarrollo sostenible como la forma de desarrollo que deben adoptar todos y cada uno de los pases del mundo. Sin embargo, la inclusin de esta concepcin en la formulacin y puesta en

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INTRODUCCION

marcha de las polticas macroeconmicas es prcticamente inexistente y en el caso de las polticas sectoriales fundamentales es muy incipiente en los pases de Amrica Latina y el Caribe. Por ltimo, la visionaria concepcin del desarrollo sostenible parece ubicarse hoy ms en el campo de la retrica que en el de la realidad, un hecho que nos debe servir para examinar con cautela todas las actividades a las cuales hoy se les da esta denominacin. Desarrollo del estudio El presente estudio es el resultado de un proceso que inici el Banco Interamericano de Desarrollo en 1999, como parte de una cooperacin tcnica regional para estudios sobre gestin ambiental en la regin1. Los trabajos fueron realizados en dos fases, en las cuales participaron los autores principales, diversos especialistas ambientales de la regin y el editor general de este volumen. La primera fase const del desarrollo de un marco conceptual para el anlisis de la gestin ambiental y la elaboracin de estudios de caso a nivel nacional en siete pases de Latinoamrica y el Caribe (Brasil, Colombia, Chile, Jamaica, Mxico, Panam y Venezuela). Al inicio se desarroll un marco conceptual que fue utilizado como directriz para el desarrollo de los casos (Rodrguez-B., 1999d). Este marco metodolgico se enriqueci con un documento de discusin presentado dentro del BID, el cual ayud a estructurar y sintetizar los resultados de los estudios de caso de acuerdo a principios y fases de la actividad de gestin ambiental (Kessler, et al. 2000). Los estudios de caso para estudio fueron desarrollados por consultores nacionales y elaborados en el 20002. Los casos fueron seleccionados a partir de diversos criterios, entre los cuales se mencionan: a) la antigedad del proceso de gestin; b) el tamao de los pases; c) el tipo de institucionalidad ambiental; d) la representatividad de regiones de Latinoamrica y el Caribe; y e) los esfuerzos institucionales de fortalecimiento de la gestin. La segunda fase const de actividades de recopilacin de informacin, anlisis y ampliacin de algunos temas que en su conjunto complementaron la primera fase. Tambin se incluy la integracin de material relevante proveniente de los estudios de caso, y la edicin general del documento. Las actividades principales de esta segunda fase fueron: i) recopilacin de informacin adicional y anlisis sobre gestin ambiental en la regin, desde un contexto de desarrollo econmico, social y poltico; ii) recopilacin de informacin de algunos pases adicionales a los estudios de caso (por ejemplo, Per), para ofrecer una visin ms completa e integral con experiencias adicionales de relevancia en la regin; iii) actualizacin de la informacin y revisin bibiogrfica adicional, cubriendo el perodo posterior a 1999, e incluyendo documentos de reciente publicacin con resultados concretos de gestin ambiental a 10 aos de Ro; iv) edicin del documento, integrando un anlisis comparativo parcial de los estudios de caso, y agregando algunos argumentos relacionados con la relacin entre el desarrollo econmico y social, y las condiciones requeridas para alcanzar xito en el diseo de polticas, planes e instrumentos de proteccin ambiental.

La Cooperacin Tcnica se denommin Estudios sobre Gestin Ambiental (ATN/SF-5955-RG), y fue ejecutada en 1999-2000. 2 Los estudios de caso y sus documentos de trabajo correspondientes son: Brasil (Alveranga y Lago, 2000); Chile (Epinoza, 2000); Colombia (Rodrguez-B., 2000); Jamaica (Smith, 2000); Mxico (De Alba, 2000); Panam (Espino, 2000); y Venezuela (Gabaldn, 2000)

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CAPITULO 1

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Dados los propsitos, naturaleza y alcance del trabajo que aqu se presenta, sus principales destinatarios son las agencias ambientales de los pases, los altos funcionarios del Estado, y los lderes de la sociedad civil y del sector privado involucrados en la gestin ambiental, las instituciones acadmicas y los organismos financieros y de cooperacin trabajando en la regin. El estudio resalta la positiva evolucin de la gestin ambiental de los pases de la regin despus de la Cumbre de Ro de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, y, en general, la experiencia acumulada en las tres ltimas dcadas. El lector encontrar en estas pginas arreglos institucionales, polticas, planes, programas, instrumentos y prcticas que, a juicio de los autores, pueden contribuir en forma significativa a los esfuerzos adelantados por los pases para conservar, restaurar y hacer uso sostenible del medio ambiente. O en otras palabras, en la experiencia de los pases de Amrica Latina y el Caribe existen amplias oportunidades de cooperacin tcnica de carcter horizontal para el fortalecimiento de la gestin ambiental. Son oportunidades que podran servir a los gobiernos, el sector privado, la sociedad civil y las agencias internacionales en su tarea de responder a los retos generados por las realidades ambientales nacionales, regionales y globales. Para terminar, debe subrayarse que este estudio puede contribuir a poner en marcha las acciones dirigidas a resolver los problemas ambientales de hoy y del futuro que hacen parte de los compromisos adquiridos en la Declaracin Poltica y en el Plan de Implementacin producto de la reciente Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible, celebrada en Johannesburgo, la cual abre nuevos caminos para la gestin ambiental en la regin.

Captulo 2

La gestin ambiental: factores crticosEntendemos como gestin ambiental al conjunto de acciones emprendidas por la sociedad, o parte de ella, con el fin de proteger el medio ambiente. Sus propsitos estn dirigidos a modificar una situacin actual a otra deseada, de conformidad a la percepcin que sobre ella tengan los actores involucrados. La gestin ambiental no solamente est referida al gobierno, sino que crecientemente depende de fuerzas sociales de muy diversa naturaleza, tal como lo evidencian diversos estudios sobre Latinoamrica y el Caribe (Escobar y Alvarez, 1992; Escobar, 1999). En su concepcin ms amplia, la gestin ambiental es un proceso permanente y de aproximaciones sucesivas en el cual diversos actores pblicos y privados y de la sociedad civil desarrollan un conjunto de esfuerzos especficos con el propsito de preservar, restaurar, conservar y utilizar de manera sustentable el medio ambiente. Por su injerencia amplia, la gestin ambiental puede ser abordada bajo diversas perspectivas y con diferentes escalas. Por ejemplo, se puede centrar en el mbito rural o urbano, en una poltica especfica (ej. contaminacin del aire de un centro urbano, etc.), en una amenaza ambiental global (ej. impacto de emisiones sobre el calentamiento de la tierra, etc.), en el impacto ambiental de una actividad econmica especfica (ej. minera, energa, agricultura, etc.), o en la conservacin y uso sostenible de un recurso estratgico (ej. bosques, aguas, etc.). La gestin ambiental, por lo tanto, puede ser abordada a distintos niveles de gobierno (federal o central, provincial o estatal, municipal, etc.), o de grupos del sector privado en su concepcin amplia, o en diversos mbitos territoriales (global, regional, subregional, nivel metropolitano, ciudades, barrios, poblados, cuencas hidrogrficas, etc.). El marco de anlisis utilizado en este trabajo sobre la gestin ambiental en Amrica Latina y el Caribe ofrece una perspectiva amplia, reconociendo la diversa gama de dimensiones y factores que intervienen en este proceso. Se parte de un anlisis a nivel de pas, para despus penetrar en problemticas relevantes de gestin a nivel subnacional y sectoriales. Se ofrece tambin una visin basada en el contexto ms amplio de las relaciones internacionales, especialmente en el marco de la creciente globalizacin, reconociendo la importancia de las relaciones y programas de cooperacin internacional como impulsores de procesos de gestin ambiental en los pases. Se visualiza tambin que las naciones del continente presentan una gran heterogeneidad, y que las formas que toma la gestin ambiental varan de acuerdo a elementos tales como: las caractersticas especficas de los sistemas de gobierno y vida poltica, patrones de desarrollo, polticas econmicas, rasgos culturales, oportunidades y limitaciones en los recursos naturales y problemtica social. Es importante recalcar que sto vara significativamente hacia dentro de cada uno de los pases. En este contexto, se identifican y contrastan las principales tendencias de la gestin en los pases de la regin como va para contribuir al aprendizaje colectivo, una estrategia que, como lo evidencian otros estudios, se encuentra en el corazn mismo del intento de fortalecer la capacidad de las sociedades para la proteccin ambiental (Sabatier y Jenkins, 1993; OCDE, 2001). El trabajo se centra en el anlisis del papel que juega un conjunto de factores que se consideran crticos en la gestin ambiental, y que han sido singularizados y se-

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LA GESTION AMBIENTAL: FACTORES CRITICOS

leccionados a partir de diversos estudios que han sealado su pertinencia (Fiorino, 1995; Banco Mundial, 1997; Janicke y Weidner, 1997; PNUMA, 2000; OCDE, 1994, 2001). Los factores crticos considerados son: el marco legal, los actores de la gestin ambiental, las polticas, los instrumentos de poltica y los planes, la integracin-coordinacin de la gestin ambiental, la descentralizacin, la participacin y los recursos econmicos. Este enfoque se basa en una visin segn la cual la gestin ambiental exitosa surge por la interaccin compleja de diversas influencias y no como consecuencia de un factor singular y aislado, ni de un instrumento favorito, ni de un tipo sencillo de actor, ni de la existencia de una institucin singular o una condicin particular del entorno. (Janicke y Weidner, 1997, pg. 4). La gestin ambiental parte de la necesidad de la sociedad de conservar y mejorar la oferta y calidad ambiental, es decir, de los recursos que sirven para satisfacer las necesidades de los seres humanos, y que son fundamentales como soporte de la vida en la tierra. Ello conlleva el reto de detener y reversar el deterioro del medio ambiente con el fin de preservar y mejorar su calidad para las futuras generaciones. A partir de condicionantes ambientales y de tipo socioeconmico y poltico, y con base en la informacin disponible y las seales del entorno, los distintos actores pblicos privados y de la sociedad civil ponen en marcha polticas, planes, programas y proyectos para el cumplimiento de los objetivos planteados. En este proceso, los actores se desenvuelven en un determinado marco legal, y movilizan los recursos econmicos, tcnicos y humanos para la aplicacin de diversos instrumentos. El grado de xito o fracaso ser determinado por el nivel de compromiso que los actores tengan con los objetivos perseguidos, la solidez del proceso decisorio, el soporte econmico, tcnico y financiero disponible, y las condicionantes de orden poltico, econmico y social particulares a cada pas o entidad subnacional. El grado de xito tambin se asocia con la participacin ciudadana, la descentralizacin, y la integracin-coordinacin de la temtica ambiental con otras polticas pblicas, as como de las agencias ambientales con los otros actores del Estado, del sector privado y de la sociedad civil. La naturaleza del problema a resolver, la influencia internacional, y la oportunidad que surge en un momento para la aplicacin de polticas e instrumentos, son factores que en gran medida influyen en los resultados del proceso (Fiorino, 1995; Janicke y Weidner, 1997). Antecedentes y condicionantes de la gestin ambiental Al abordar la temtica ambiental en Latinoamrica y el Caribe se debe reconocer la diversidad de condiciones y problemas que actualmente posee la regin. Los pases que la componen tienen territorios, poblaciones, economas y ecosistemas de una gran diversidad, lo cual hace que los retos ambientales adquieran tonalidades y dimensiones diferentes entre los distintos pases o subregiones. El presente trabajo (ver Captulo 3) resalta los principales aspectos de deterioro ambiental de la regin, refirindose a temas de relevancia para un grupo de pases o para uno de ellos en particular, como son: la prdida de biodiversidad; la deforestacin, prdida de suelos y desertificacin; el deterioro de las costas y el medio marino; los recursos hidrolgicos y la contaminacin de agua por fuentes industriales, agrcolas y domiciliarias; la creciente generacin e inadecuada disposicin de residuos slidos; el deterioro en la calidad del aire en las grandes ciudades; y los desastres naturales y la vulnerabilidad ambiental de la poblacin. La problemtica ambiental de los pases est influida por condiciones de desarrollo econmico y social, las cuales forman parte del conjunto de aspectos a ser considerados dentro de las actividades de gestin ambiental. Las relaciones entre creci-

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miento de la economa y la gestin ambiental, los efectos de las polticas macroeconmicas en el estado del medio ambiente, y las relaciones con las condiciones sociales son aspectos que debern tomarse en cuenta al abordar los temas crticos de gestin ambiental y analizar las polticas ambientales que la regin ha adoptado (Campligio, 1993; Arrow, 1996; OCDE, 1997a). Esto incluye la dinmica de crecimiento poblacional, el ritmo de desarrollo econmico, el patrn de distribucin del ingreso, los patrones de produccin y consumo, el acceso a empleo, acceso a servicios de salud y educacin, y un sin nmero de factores que influyen en las variables ambientales en la regin. Tambin es fundamental prever los efectos que los actuales modelos econmicos de la regin y sus tendencias, marcados por el proceso de globalizacin, puedan tener sobre el estado del medio ambiente. Las condiciones sociales de un pas y sus formas de organizacin social son factores de gran incidencia en el resultado de las polticas ambientales. Son bien conocidas las relaciones tanto entre el crecimiento poblacional, la pobreza de amplios sectores de la poblacin y el deterioro ambiental (WCED, 1987), (CDMAALC, 1990). Ms recientemente, comienza a tenerse una comprensin ms clara de las relaciones entre medio ambiente y conflicto social como de sus consecuencias para la gestin ambiental de los pases de la regin (FNAC, 1998; Hommer-Dixon, 1999). No obstante la manifiesta relevancia del contexto econmico, poltico y social en el logro de objetivos de gestin ambiental, an persisten dificultades en la integracin de todos estos mbitos. Las polticas econmicas y sociales de los pases no logran integrar aspectos de sustentabilidad ambiental ni tampoco se ha insertado de manera amplia la dimensin ambiental dentro de las polticas sectoriales especficas (por ejemplo: industrial, agrcola, energtica, etc.). Esto se puede atribuir a la poca voluntad poltica y capacidad de los pases, pero tambin a que la ciudadana, y con frecuencia las instancias decisorias, desconocen cules son los riesgos incurridos en materia ambiental en el momento de adoptar polticas de desarrollo a nivel sectorial. Pero debe subrayarse que ste no es un problema que sea endmico a las sociedades de Amrica Latina y el Caribe; se presenta tambin con diversos matices en pases desarrollados (Arrow, 1996; Janicke y Winder, 1997). A lo largo de los ltimos treinta aos, y ms especficamente durante la reciente dcada, la regin ha evolucionado en su manera de abordar la problemtica ambiental. Este desarrollo histrico cubre un perodo con grandes hitos como son la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en Estocolmo (1972), la Cumbre de Ro (1992) y la Cumbre de Johannesburgo (2002). Y durante l se han ido incorporando diversas visiones sobre la relacin sociedad-medio ambiente que incluyen desde la del aprovechamiento racional de los recursos naturales y lmites de crecimiento, hasta la del desarrollo sostenible dentro del marco de transformaciones productivas y fenmenos ambientales a nivel global. El presente trabajo adopta una perspectiva histrica al abordar los distintos aspectos de gestin ambiental (institucionalidad, diseo e implementacin de polticas, planes e instrumentos) para resaltar las oportunidades y limitaciones que los pases enfrentan frente a su problemtica ambiental y a la formulacin de polticas (ver Captulo 4). Los actores, la institucionalidad, las polticas y la participacin en la gestin ambiental Los actores de la gestin ambiental son aquellos grupos de la sociedad que identifican la problemtica del medio ambiente, y que formulan e implementan polticas

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dirigidas a su proteccin. Se consideran actores claves de la gestin ambiental a: las organizaciones gubernamentales, los grupos organizados de la sociedad civil, los medios de comunicacin masiva, y las empresas del sector privado que se han organizado explcitamente en pro de la proteccin ambiental. En los pases en desarrollo, la gestin pblica ambiental se ha originado ms como una iniciativa de carcter gubernamental, que como una respuesta a las demandas de la ciudadana, hecho que contrasta con el caso de los pases desarrollados en donde las demandas ciudadanas por la proteccin del medio ambiente estn en el origen de buena parte de la accin del Estado (Desay, 1998). Esta es una situacin que se explica principalmente por la baja prioridad que an tiene el tema ambiental dentro de amplios sectores de la poblacin, los que se interesan ms por la satisfaccin de sus necesidades bsicas de alimentacin, vivienda y servicios bsicos. La gestin ambiental estatal en los pases de la regin parte por la constitucin de un marco jurdico y de instituciones pblicas cuya responsabilidad ha sido disear e implementar planes y programas ambientales. Este fundamento legal e institucional formaliza la gestin ambiental hacia dentro de los pases, a travs de la consagracin constitucional, la creacin de normatividad ambiental, la asignacin de funciones ambientales a diversas agencias pblicas, la creacin de procedimientos ambientales en sectores pblicos, la adhesin a tratados multilaterales, y la creacin de sistemas de gestin ambiental a cargo de autoridades con responsabilidades ambientales explcitas (ver Captulos 5 y 6)3. Un rasgo notable de la evolucin de la institucionalidad ambiental en la regin es la sectorializacin de la accin ambiental. Es decir, el tema ambiental ha crecido como un sector autnomo, sin lograr insertarse de manera dinmica en los diversos sectores productivos de la economa para tener una visin integradora que resulte ms eficaz y eficiente. Esta es una situacin que se ha buscado superar a partir del reconocimiento de la naturaleza transversal del tema ambiental y del diseo de diversas estrategias que incorporan la dimensin ambiental en la concepcin y los procesos de formulacin de las polticas sectoriales, o mejoran la coordinacin entre las agencias ambientales principales y las diversas entidades de los sectores pblico, privado y la sociedad civil. No obstante estos esfuerzos an distan mucho de resolver adecuadamente aquellos problemas de gestin ambiental que crean los altos grados de sectorializacin de la organizacin pblica (OECD, 2001; BID, 1998a). Por otro lado, el desarrollo legal/institucional de la gestin ambiental produjo en sus orgenes sistemas altamente centralizados, con funciones casi exclusivamente asignadas al orden federal o central en los pases. Sin embargo, y aunque de manera no sistemtica, a travs de los aos, y como respuesta a los graves problemas derivados de la alta centralizacin de funciones ambientales y a la baja efectividad a nivel local en cuanto al diseo de polticas, la regin muestra adelantos de procesos de descentralizacin en los que las autoridades locales han asumido responsabilidades directas de gestin ambiental (ver Captulo 8)4.3 Esta evolucin de la gestin nacional se ha atribuido, bajo la perspectiva de algunos autores, a los compromisos adquiridos en los tratados globales, los que en su mayor parte han sido construidos por iniciativa de los pases desarrollados (Elliot, 1998). 4 La descentralizacin se considera como una forma de acercar el Estado al ciudadano y consolidar las democracias. Es una visin que adems responde a las demandas de diversos grupos subnacionales que claman por su derecho a la autodeterminacin (O'Donnell y otros 1988). La descentralizacin tambin se plantea como una estrategia que sirve bien a los procesos de liberalizacin, privatizacin y otras refor-

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En la actualidad est plenamente justificada la prioridad de descentralizar la gestin ambiental a regiones, provincias y municipios para fines ambientales (PNUMA, 1998). La institucionalidad ambiental en la regin conduce a la creacin y adopcin de polticas ambientales, con expresiones a nivel nacional, regional y local, y con coberturas y alcances distintos. Una parte de las polticas fundamentales se encuentran contenidas en la Constitucin, en las leyes y en el conjunto de instrumentos que las desarrollan (decretos, resoluciones, reglamentaciones). Algunas de las polticas ambientales bsicas, o de Estado estn incluidas en los denominados cdigos de los recursos naturales y del medio ambiente o las leyes que hacen sus veces (Braes, 1996). En las polticas pblicas se encuentran por lo general aquellos propsitos y orientaciones de un gobierno particular que tienen una acotacin precisa en el tiempo. A las polticas que han sido formalmente formuladas para la proteccin ambiental se les ha denominado polticas explcitas. Se diferencian as de las polticas implcitas o las decisiones que se toman en otros mbitos de la poltica pblica o en los sectores productivos y que influyen en la transformacin del medio ambiente, ya sea en una direccin positiva o negativa (Gligo, 1997). El rango de polticas ambientales observado en la regin es muy amplio, e incluye polticas explcitas de gestin ambiental a nivel general (abarcando calidad y cantidad de recursos como son agua, bosques, aire y suelo), polticas especficas para un ecosistema determinado, polticas orientadas hacia problemas especficos (cambio climtico, capa de ozono, contaminacin de las aguas), o polticas orientadas a un sector particular (agricultura, energa, transporte) (ver Captulo 7). La tendencia hacia polticas integradoras es evidente en gran parte de los pases, con lo cual se busca enfrentar de manera coherente problemticas especficas, como son la urbana o la costera. Tambin resalta la necesidad de incorporar criterios de sostenibilidad y control ambiental construidos dentro de las polticas sectoriales, de manera que los sectores productivos incorporen costos de control ambiental e implementen medidas de conservacin desde su diseo y como parte de sus operaciones. Una vez explorados los temas de institucionalidad y adopcin de polticas ambientales, es necesario analizar aspectos de participacin y los mecanismos formales y no formales disponibles en los pases para incorporar los distintos sectores de la sociedad dentro de la gestin ambiental. La accin de las organizaciones no gubernamentales, de las organizaciones de base en las comunidades rurales y urbanas incluyendo las de los pueblos indgenas, y de las organizaciones del sector productivo est, hasta cierto punto, condicionada por la existencia efectiva de espacios para el ejercicio de la democracia y, en particular, para su participacin en las decisiones que afectan al medio ambiente. En los aos setenta y ochenta algunos de los pases de Amrica Latina y el Caribe iniciaron procesos de retorno a regmenes democrticos, un fenmeno que se dio tambin en un conjunto de pases europeos5. El tema de la democracia se coloc entonces en el centro del anlisis poltico contemporneo y, pasados los procesosmas del mercado que se adelantan en muchos de los pases de Latinoamrica. Se arguye que el control sobre la produccin de bienes y servicios debe ubicarse en el nivel ms bajo que tenga la capacidad para asumir los beneficios y costos asociados (Bennet, 1990). 5 En Amrica Latina: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Mxico, Per y Uruguay. En Europa: Espaa, Grecia, Portugal y Turqua.

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de transicin, la consolidacin y gobernabilidad de los nuevos regmenes se convirtieron en los principales retos para el pensamiento poltico (O'Donnell et al. 1988)6. En general, se afirma que la participacin ciudadana adecuadamente incorporada en la definicin, ejecucin y control de la poltica pblica contribuye a que sta sea ms eficaz y eficiente (Fiorino, 1995; Banco Mundial, 1998). En el caso de la gestin ambiental la participacin tiene sus matices particulares. Como se ha sealado: La participacin permite integrar al proceso decisorio: la diversidad cultural y en particular las tradiciones de los pueblos; los derechos y deberes diferenciados de los sectores sociales y la disposicin de la ciudadana para ejercerlos. La participacin juega tambin un papel crucial como medio para incrementar la conciencia ambiental de los ciudadanos y educarlos sobre las relaciones entre medio ambiente y desarrollo, crear legitimidad y transparencia en las decisiones en materia ambiental que con frecuencia revisten gran complejidad, establecer redes integradas en torno al medio ambiente e incentivar al sector privado para que se involucre en la solucin de los problemas ambientales (Espinoza et al., 1998). Existen innumerables mecanismos formales de participacin adoptados por los pases. Algunos estn integrados formalmente dentro de las legislaciones, mientras que otros se manifiestan a travs de diversos mecanismos voluntarios de participacin y resolucin de conflictos ambientales (ver Captulo 9). No cabe duda que todos estos mecanismos de participacin han creado una mayor apertura ante la sociedad respecto a la manera de abordar la temtica ambiental y la toma de decisiones que implica el diseo y ejecucin de polticas. A travs de distintos mecanismos de participacin, diversos movimientos sociales de los pases de la regin han ido adquiriendo un papel creciente en la formulacin y puesta en marcha de la poltica pblica ambiental y, muchas veces, adelantan sustantivas actividades para la proteccin ambiental. La movilizacin de la sociedad civil en torno a la temtica ambiental no puede ser vista nicamente como resultado de la existencia de un mecanismo gubernamental a travs del cual pueden ser incorporados o consultados. Diversos grupos de la sociedad civil han establecido plataformas propias que desbordan a la poltica oficial, o se realizan a pesar de ella (Escobar, 1999). Las organizaciones no gubernamentales (ONG) ambientales han ampliado su papel dentro de muchos pases, en ocasiones presentando posiciones de corte contestatario (Princen y Finger, 1994). Los estudios sobre gestin ambiental suelen privilegiar las expresiones modernas de la sociedad civil y sus potenciales para la poltica pblica, como son por ejemplo los casos de las organizaciones no gubernamentales ambientales de origen urbano (Meyer, 1999). A estas expresiones hay que sumar las que emanan de movimientos en el medio rural, donde las organizaciones campesinas trabajan en pro de la proteccin ambiental. Muchas de ellas han adelantado acciones positivas que se remontan a tiempos anteriores a la iniciacin de una poltica proactiva por parte del gobierno, como se evidencia en la historia de las prcticas tradicionales de los pueLa introduccin de la democracia participativa se formul como una de las formas para consolidar las nuevas y viejas democracias. Esta democracia participativa plantea un proceso de integracin de los ciudadanos a las decisiones pblicas mediante mecanismos como las audiencias pblicas, las asambleas populares, el plebiscito, el referendum o la iniciativa legislativa. Busca tambin extenderse al mbito de la escuela, la organizacin no gubernamental, el sitio de trabajo (McPherson, 1981; Dahl, 1987; Rodrguez-B., 1990; Zimmerman, 1992).6

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blos indgenas y campesinos (Reitchel, 1991; IDEA, 1996). En Latinoamrica y el Caribe las organizaciones indgenas, campesinas y urbanas, as como el sector empresarial, son ejemplos de grupos de la sociedad civil organizada que han asumido un papel preponderante en torno a problemas ambientales en la regin (ver Captulo 10). En cuanto a las organizaciones del sector privado, resulta relevante el hecho que stas han asumido un papel ms proactivo y participativo en torno a la proteccin ambiental. No se est hablando aqu del sector privado como objeto de la regulacin ambiental sino como protagonista de acciones que van ms all de lo que la ley le obliga, como se expresa en el pequeo, pero cada vez ms significativo grupo de empresas y empresarios que constituyen organizaciones explcitamente dirigidas a la defensa del medio ambiente. Los instrumentos, planes y programas ambientales Los instrumentos de poltica son los recursos que moviliza la sociedad para llevar a cabo acciones concretas destinadas a lograr los objetivos planteados por las polticas. Estos generalmente constituyen el elemento operativo de los planes y programas ambientales adoptados por los pases. Los instrumentos de poltica ofrecen un conjunto de opciones para responder a la solucin de los problemas ambientales. En este documento los instrumentos han sido agrupados en cuatro grandes categoras, con la finalidad de analizar su contribucin prctica; ellos son: instrumentos de regulacin directa (normas de calidad ambiental, contaminacin y proceso); instrumentos administrativos y de planificacin (permisos, licencias, estudios de impacto ambiental); instrumentos econmicos; y la informacin, la investigacin y la educacin. El conjunto de los instrumentos de regulacin directa y los instrumentos administrativos se han conocido en los ltimos aos como instrumentos de comando y control para indicar con ello la ecuacin regulacin-sancin; es decir, el establecimiento de regulaciones y estndares y sistemas coercitivos para su cumplimiento (ver Captulo 11). Los planes pueden incorporar una mezcla de instrumentos de poltica, tomados entre los muchos que se encuentran en las categoras antes sealadas: Adems de los instrumentos, el plan puede incorporar programas concretos, como la construccin de una planta de descontaminacin o la plantacin de rboles para la proteccin de una cuenca. Un plan puede estar conformado por slo uno de los instrumentos como respuesta nica a un problema ambiental. Pero en la realidad, todo instrumento debera estar acompaado de otros complementarios para lograr una ejecucin efectiva. Como ejemplo se cita el caso de una prohibicin de uso de recurso o un lmite de emisin de contaminantes que, para lograr su aplicacin efectiva, deberan estar acompaados de una campaa de informacin para garantizar su cumplimiento (Fiorino, 1995) (ver Captulo 12). Los instrumentos de comando y control, objeto de diversas innovaciones en la dcada pasada, siguen dominando el escenario de la gestin ambiental, tanto en los pases desarrollados como en desarrollo. Los instrumentos econmicos, basados en la creacin de mercados, han comenzado a complementar y, en unos pocos casos, a sustituir a las acciones de comando y control. La informacin ha ido ganando espacio en la regin, como un instrumento de gestin ambiental que cumple diversos papeles: a) conforma una de las bases fundamentales para la toma de decisiones pblicas; b) contribuye a formar la percepcin

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de la ciudadana sobre la problemtica; y c) constituye un apoyo para que el ciudadano y las organizaciones de la sociedad civil se conviertan en protagonistas de la construccin de un ambiente ms sano (OECD, 1991; Hammond, 1995; Winograd, 1995). La investigacin como soporte fundamental del conocimiento de la realidad ambiental, presenta un cuadro poco alentador. Aunque recientemente se han fortalecido las capacidades de investigacin en algunas reas fundamentales de algunos pases (ej. biodiversidad), el desarrollo cientfico y tecnolgico presenta grandes carencias en la mayor parte de los pases de la regin, lo cual limita la capacidad de afrontar problemas ambientales crticos en la regin. A su vez, la ausencia de investigacin bsica se constituye en una restriccin para aprovechar las grandes oportunidades que la rica oferta ambiental de la regin ofrece para su desarrollo econmico y social. La educacin se torna en un elemento crtico para la proteccin ambiental. Como E. Wilson (1998) ha sealado: La gran mayora de nuestros lderes polticos estn exclusivamente entrenados en las ciencias sociales y las humanidades y tienen muy poco conocimiento de las ciencias naturales. Ello es tambin cierto para los intelectuales, los columnistas, los reporteros de la radio y la televisin, y los gurs de los centros de pensamiento. Sus mejores anlisis son cuidadosos y responsables, pero la base sustantiva de su conocimiento est fragmentada. Una perspectiva balanceada no se puede adquirir mediante el estudio separado de las disciplinas, sino a travs de una conciliacin entre ellas.7 Evidentemente Wilson nos indica el enorme reto que tienen ante s los sistemas educativos y la magnitud y complejidad de la tarea que debe ser realizada. Los factores anteriores reconocen los esfuerzos pblicos y privados que se han desplegado con el fin de mejorar la gestin ambiental en los pases de la regin. Precisamente con esa finalidad se explora la evolucin de los procesos de gestin y las principales tendencias observadas en la regin en los ltimos diez aos. En paralelo se identifican las prcticas que, por su novedad, amplio uso, o importancia, ameritan ser destacadas como elementos de inters que sirven para explicar e ilustrar las formas asumidas por el proceso de gestin ambiental.

Wilson (1998) define conciliacin como la interrelacin de las explicaciones de las causas entre las disciplinas.

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Problemas ambientales de la reginLa percepcin y prioridad de los problemas ambientales en la Amrica Latina y el Caribe han evolucionado en forma sustantiva en la ltima dcada, en particular como consecuencia de la agudizacin de sus impactos en la calidad de vida de los habitantes de la regin y en la integridad de su patrimonio natural, as como de la mayor prioridad que las amenazas ambientales del planeta han llegado a ocupar en la agenda global. Algunos de esos problemas eran conocidos de tiempo atrs pero se han agravado como se registra en los casos de la deforestacin, el declive de la biodiversidad, el agotamiento y contaminacin de las aguas, la prdida de los suelos, y el deterioro ambiental de los centros urbanos. Otros temas, como el cambio climtico, el agotamiento de la capa de ozono, el aumento de los contaminantes orgnicos persistentes y la bioseguridad han emergido como problemas crticos, cuando hasta hace unos pocas dcadas eran prcticamente desconocidos para la ciencia o apenas se contaba con algunos indicios sobre su existencia. Las realidades ambientales de los pases de la regin: similitudes y diferencias La evolucin de la agenda ambiental en la regin ha conducido a subrayar, una vez ms, los riesgos de considerar los 42 pases de Amrica Latina y el Caribe como un todo homogneo. As como a reconocer los riesgos de no tomar en cuenta la gran hetereogenidad que con frecuencia se encuentra al interior mismo de cada uno de los pases. En una primera aproximacin se destacan las singularidades que adquieren algunos de los problemas ambientales en los pases como consecuencia del hecho de que la regin se extienda desde el hemisferio norte hasta el hemisferio sur, incorporando a la vez una amplia subregin en la zona temperada del sur y una ms pequea en el norte, as como una extensa subregin neotropical. Pero la gran diversidad ecosistmica existente en la regin se explica no solamente por el factor climtico de origen latitudinal sino tambin por otros elementos como son su compleja historia geolgica y su ubicacin entre los ocanos Atlntico y Pacfico. Es una diversidad que en buena parte determina las grandes diferencias entre las realidades ambientales de muchos pases pero que explica igualmente las similitudes entre aquellos que comparten ecosistemas comunes (Gallopn, 1995 ). Se destaca la singularidad de las realidades ambiental, econmica y social de los pases insulares del Caribe que se caracterizan por su gran apertura y exposicin a dinmicas externas (Renard, 1999). As se evidencia en el historial de desastres naturales que ha experimentado en la ltima dcada los cuales, adems de haber generado un gran sufrimiento y graves problemas sociales en amplios grupos de la poblacin, han sido una las principales causas de la gran volatilidad del PIB de esos pases. A su vez, y como expresin de esa vulnerabilidad, se estima que el cambio climtico tendr considerables impactos en las zonas costeras de las islas de la subregin aun en los escenarios ms optimistas. Las economas de los pases caribeos estn expuestas a las fluctuaciones de los mercados externos, en particular las correspondientes al turismo, y dependen principalmente de las de inversin extranjera. Como se ha sealado, mientras la glo-

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balizacin es normalmente presentada como un proceso de integracin de economas y sociedades en una nueva y prspera oleada de crecimiento global, para muchos de los pases insulares del Caribe esto se ha convertido ms en un agente de marginalizacin que de incorporacin (FMMAALC, 2000). Las sociedades caribeas son histricamente ms abiertas a influencias del exterior que otras regiones del continente, tal como se manifiesta en el mosaico de las inmigraciones a lo largo de ms de quinientos aos y su densidad en comparacin a su tamao poblacional. La subregin se diferencia tambin del continente por su tamao. Los pases que la componen poseen territorios, poblaciones y economas relativamente pequeas, con frecuencia con una alta densidad demogrfica, que guardan entre s una profunda interrelacin e interdependencia. Los sistemas naturales insulares se encuentran ntimamente conectados y las actividades llevadas a cabo en un territorio producen muchas veces agudos impactos en otras zonas y ambientes. Asimismo, a raz de una elevada integracin entre sectores econmicos y sociales, cambios acaecidos en un sector o pas generalmente producen impactos inmediatos en otros sectores y realidades nacionales. Las diferencias referentes a la extensin territorial y al tamao de las economas y de la poblacin (como tres de los factores que inciden en la diferenciacin de los problemas ambientales de los pases y de la capacidad que tienen para resolverlos) se dan tambin entre los pases del continente. Con respecto a estas dimensiones aparecen significativos contrastes entre los pases de Centroamrica y los de Suramrica y en esta ltima regin entre Brasil y el resto de los pases. La gran diversidad cultural es otra caracterstica que, a la vez, acerca y aleja a los pases de la regin. All se encuentran cuatro de los doce pases del mundo con una mayor diversidad de culturas Brasil, Mxico, Colombia y Per un hecho profundamente vinculado a la gran diversidad biolgica que los caracteriza. Adems, en las islas del Caribe se encuentra un amplio mosaico tnico y cultural y un complejo mestizaje como resultado de la trada de los esclavos negros para trabajar en las plantaciones y la llegada de diversas olas migratorias procedentes de Europa y Asia, que se adicionaron a los grupos amerindios que originalmente ocupaban el territorio (Mittermeier et al., 1997). Existen tambin diferencias notables respecto a la ocupacin del territorio. La poblacin de Amrica Latina y el Caribe alcanz a cerca de 520 millones en el ao 2000. La regin tiene una densidad poblacional relativamente baja, excepcin hecha de El Salvador, Repblica Dominicana y Hait, as como de algunos pequeos estados insulares del Caribe, como Barbados, Granada y Jamaica. Mientras que se encuentran extensos espacios deshabitados, como por ejemplo en la cuenca amaznica, casi tres cuartas partes de la poblacin se concentra en grandes ciudades. En los ltimos cincuenta aos las sociedades latinoamricas experimentaron un rpido proceso de urbanizacin al pasar del 30% al 70% la proporcin de la poblacin que habita en los centros urbanos. Alrededor del 80% de los habitantes con excepcin de Mxico, Colombia y Centroamrica, estn localizados en zonas costeras o en sus cercanas (por ejemplo, 60 de las 77 mayores ciudades son costeras). Este ltimo patrn de urbanizacin est generando problemas respecto al uso del suelo, al deterioro de ambientes costeros y calidad del aire, a la contaminacin y abastecimiento de agua, y al manejo de desechos slidos y peligrosos, entre otros (PNUD, 2000, 2001).

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La gran riqueza en biodiversidad y suelos cultivables A pesar del proceso de degradacin y destruccin ambiental que se ha registrado en Amrica Latina y el Caribe durante las ltimas dcadas, la regin contina siendo muy rica en recursos naturales renovables. Siete de los doce pases megadiversos del planeta se encuentren en su territorio. As en su orden, de mayor a menor riqueza, la clasificacin de los primeros 12 pases megadiversos del mundo es como sigue: Brasil, Colombia, Indonesia, Per, Mxico, China, Australia, Ecuador, India, Venezuela, Bolivia y Madagascar (Mittermeier et al., 19978. De los ocho pases del globo que tienen ms de un 70% de la cobertura forestal original, seis se encuentran en Sudamrica y especficamente, en la cuenca amaznica: Brasil, Colombia, Guyana Francesa, Guyana, Surinam y Venezuela. Estas grandes extensiones de bosques naturales con grados relativamente bajos de perturbacin y ecolgicamente intactos (que tambin se encuentran en Centroamrica y Mxico) tienen un significado nico para la supervivencia del planeta que hoy conocemos. Estos ecosistemas boscosos tienen la posibilidad de sobrevivir en forma indefinida sin la ayuda humana y en ellos los procesos naturales biolgicos y evolucionarios continuarn generando y manteniendo la biodiversidad de la que todos dependemos (WRI, 1997). Adems, la regin cuenta con las reservas de tierras cultivables ms grandes del mundo, con un potencial agrcola estimado en 576 millones de hectreas equivalente a un 29% de su territorio total. Amrica Latina podra alimentar su poblacin en el ao 2030 cultivando slo el 4% de su superficie con tcnicas de produccin de alto coeficiente de tierras e insumos y uso de tecnologas de produccin tradicionales en otro 20% (Gallopn, 1995). Los problemas ambientales En la regin se reconoce una gran cantidad de problemas ambientales, los que han sido descritos ampliamente en diversas publicaciones9. Si bien estos problemas presentan muchas caractersticas comunes, se manifiestan de diversas formas e intensidades en los pases, como consecuencia de las diferencias y similitudes ecolgicas, sociales, culturales y econmicas a que se hicieron alusin. En los antecedentes anteriores se ha reflejado una de las caractersticas ms particulares de la regin, como es el contraste entre las potencialidades que ofrece el ambiente como eje fundamental de desarrollo, y el deterioro de la calidad de vida producto de los grandes problemas ambientales derivados de los procesos y formas de intervencin humana. Se presenta, entonces, una dicotoma entre los graves problemas ambientales y las oportunidades que representan la riqueza en biodiversidad y disponibilidad de agua. No es objeto de este estudio detallar la situacin ambiental de la regin, sino que el propsito es destacar los problemas ms significativos, que se constituyen en los principales retos para la gestin ambiental en la prxima dcada. Los temas han8 La clasificacin fue elaborada a partir de la identificacin de los cinco pases con la ms alta biodiversidad en cinco grupos de vertebrados (aves, mamferos, reptiles, anfibios y peces de aguas dulce), en dos grupos de invertebrados (mariposas y Cicindlidos) y en plantas superiores; y en los cinco pases con ms altos endemismos de cuatro grupos de vertebrados (aves, mamferos, reptiles y anfibios), en dos grupos de invertebrados (mariposas y Cicindlidos) y plantas superiores. 9 Vase el ltimo informe del PNUMA sobre el estado del medio ambiente, GEO 2000 y los informes anuales del World Resources Insititute de los ltimos aos.

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sido identificados y priorizados en los estudios de casos efectuados para este informe en Brasil, Colombia, Chile, Jamaica, Mxico, Panam, Per y Venezuela. Coinciden con aquellos que han sido sealados por diversas publicaciones y en particular por el informe del PNUMA, GEO 2000, Amrica Latina y el Caribe, Perspectivas del Medio Ambiente que se constituye en la principal referencia de esta seccin10. Los siguientes nueve problemas se singularizan en este trabajo: Prdida de la biodiversidad Deforestacin Prdida de suelos y desertificacin Deterioro de las costas y el medio marino Contaminacin del agua por fuentes industriales, agrcolas y domsticas Manejo de residuos slidos, especialmente domiciliarios Deterioro ambiental de las grandes ciudades Cambio climtico Desastres provocados por causas naturales y la intervencin humana

Declive de la biodiversidad El declive de la biodiversidad, en buena parte originado por la deforestacin y la contaminacin de las aguas, es hoy la principal amenaza ambiental de la regin. Entre los mayores problemas se mencionan la fragmentacin y destruccin de ecosistemas, el creciente nmero especies amenazadas y la erosin gentica tanto en las zonas naturales como en los agroecosistemas. Aun cuando se han incrementado las zonas protegidas hasta casi un 6% de la superficie total se continan enfrentado grandes dificultades con su manejo y muchos ecosistemas de la regin todava no estn representados en esta estrategia de conservacin in-situ (MMAC-UICN, 1998c). El desarrollo y transporte de Organismos Vivos Modificados es una nueva amenaza que se cierne sobre la integridad de la diversidad biolgica. Es evidente que una de las mayores revoluciones de la biotecnologa moderna a principios del nuevo milenio es la referente a las tecnologas transgnicas, que estn demostrando un enorme potencial como uno de los medios para garantizar la seguridad agroalimentaria de la humanidad, y para resolver muchos de los problemas ambientales que gener la revolucin verde. Esta tecnologa, sin embargo, entraa tambin riesgos para la salud humana y para la biodiversidad que son susceptibles de evitar. Justamente, el reconocimiento de esos riesgos ha llevado al establecimiento del Protocolo sobre Bioseguridad en el contexto de la Convencin de la Biodiversidad, cuya adecuada puesta en marcha en la regin exigir nuevas capacidades de gestin e investigacin.

10 GEO 2000, la consulta sobre gestin ambiental en Amrica Latina y el Caribe de septiembre de 1998 realizada en Washington; y los lineamientos ambientales del BID.

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Los ecosistemas y las especies amenazados de Amrica Latina y el Caribe Entre las veinticinco ecorregiones terrestres del planeta que cuentan con una riqueza biolgica mayor cuya integridad est altamente amenazada, ocho se encuentran en Latinoamrica: los Andes tropicales, Mesoamrica, el Caribe, la regin del Choc, Darin y el occidente del Ecuador, la Foresta de la regin Atlntica, el cerrado del Brasil, el centro de Chile y las islas Galpagos. A escala global el Caribe conjuntamente con las Filipinas, Madagascar y las islas del ocano ndico surgen como the hottest of the hot lo que significa que estas zonas merecen atencin prioritaria de la comunidad global y deben estar entre las primeras en recibir apoyo para la conservacin de la biodiversidad (Mittermeier y otros, 1999). Con referencia al nmero de especies amenazadas, en su conjunto, Amrica Latina y el Caribe ocupan el segundo lugar en aves, el tercer lugar en mamferos, el tercer lugar en especies marinas, el segundo lugar en reptiles y el segundo lugar en anfibios. Mil doscientas cuarenta y cuatro especies de vertebrados se encuentran en peligro de extincin en la regin (PNUMA, 2000).

Deforestacin La cubierta forestal natural sigue disminuyendo en todos los pases de la regin. Entre 1990 y 1995 se perdieron un total de 5,8 millones de hectreas al ao. Durante 1980-1990 cobertura forestal de la regin disminuy en 61 millones de hectreas, equivalente a un 6% del total. Sin embargo, estas mediciones pueden subestimar la deforestacin en hasta un 50% (PNUMA, 2000). La deforestacin se produce fundamentalmente como consecuencia directa de la habilitacin de tierras para actividades agropecuarias (en particular destinadas a la ganadera), de la construccin de infraestructura (en particular vas), del aumento de los incendios y del aprovechamiento forestal. Prdida de suelos y desertificacin La degradacin del suelo afecta el 16% del rea de Amrica Latina y el Caribe. El impacto es mayor en Mesoamrica (donde alcanza al 26% del total) que en Sudamrica (donde afecta al 14% del total). Entre las principales causas de la degradacin del suelo estn la erosin por deforestacin o sobrepastoreo y la degradacin qumica. La erosin alcanza a unos 170 millones de hectreas en Sudamrica (el 68% del total afectado) y unos 52 millones de hectreas en Mesoamrica (el 82% del total afectado); la degradacin qumica (principalmente la prdida de nutrientes) cubre una zona de 80 millones de hectreas en la regin (PNUMA, 2000). Entre los efectos de este problema se encuentran la prdida de productividad agrcola en algunos territorios de la regin y por otro lado, su contribucin a los procesos de desertificacin que degradan la tierra y amenazan a regiones ridas, semiridas y subhmedas. A su vez, esta degradacin, junto a otros procesos, incide en el mayor uso de compuestos orgnicos altamente persistentes, derivados del uso de fertilizantes y agroqumicos. Se destaca este tema como de inters emergente, a pesar de que los casos analizados y la literatura consultada no aportan mayores evidencias al respecto (Gallopn, 1995). Un reciente estudio ha indicado que no obstante la naturaleza crtica del problema de la desertificacin y degradacin de la tierra en Latinoamrica y el Caribe para la vasta mayora de los habitantes de la

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regin el problema no existe o tiene poca importancia. Excepciones significativas lo constituyen las regiones agrcolas ms desarrolladas, como las Pampas de Argentina, Uruguay y Brasil, donde la introduccin de prcticas agrcolas conservacionistas ha alcanzado una enorme difusin (Bucher et al., 2000). Deterioro de las costas y el medio marino Los sistemas marinos y costeros de la regin se encuentran entre los ms productivos del mundo, sustentan una compleja interaccin de ecosistemas y contienen una enorme biodiversidad (Gallopn, 1995). Sin embargo, los efectos de las pesqueras constituyen una preocupacin central; las estimaciones sealan que un 80% de las existencias comerciales explotables en el Atlntico Suroccidental y un 40% en el Pacfico Suroccidental se encuentran en mxima explotacin, sobreexplotacin o agotamiento (PNUMA, 2000). Hasta 1995, los pases aumentaron su capacidad de pesca en ms de 20 millones de toneladas mtricas, la que ha comenzado a decrecer drsticamente, especialmente en Chile y Per. La sobreexplotacin pesquera suele estar cruzada por la influencia de procesos naturales que influyen sobre la abundancia de los recursos, como es el caso de la corriente de El Nio. Por otro lado, la conversin del suelo para uso agrcola, urbano o turstico, y los derrames de sustancias peligrosas en incidentes con embarcaciones, navos petroleros y cargueros, estn provocando una degradacin de los hbitat costeros, incluyendo manglares, estuarios y arrecifes coralinos (PNUMA, 2000). Contaminacin del agua por fuentes industriales, agrcolas y domiciliarias La regin es rica en recursos hdricos; sus escurrimientos transportan ms del 30% del agua superficial continental del mundo. Sin embargo, dos tercios del territorio regional se identifican como ridos o semiridos, tal como el centro y el norte de Mxico, el noreste brasileo, Argentina, Chile, Bolivia y Per (Gallopn, 1995). En la zona insular, Barbados es uno de los diez pases ms ridos del mundo; reflejando la conclusin del informe del PNUMA (2000) de que los estados isleos de esta subregin tienen una dotacin de recursos hdricos por habitante considerablemente inferior a los otros grupos isleos del mundo. A pesar de los avances, slo un 2% de las aguas son tratadas y ms de una cuarta parte de la poblacin regional an carece de un suministro adecuado de agua potable y alcantarillado. Una de las causas de la contaminacin del agua son las cargas orgnicas provenientes de aguas de uso domiciliario que no han sido tratadas. Otras causas de la contaminacin hdrica son los residuos industriales como metales pesados, qumicos sintticos y desechos peligrosos; los basurales y los productos agroqumicos. La contaminacin de las aguas propaga enfermedades infecciosas como el clera, tifoidea y gastroenteritis (PNUMA, 2000). La contaminacin marina por fuentes terrestres, particularmente por desechos domiciliarios y efluentes industriales y mineros, tambin tiene importancia en la regin. La contaminacin marino-costera por fuentes terrestres se constata en la degradacin de arrecifes, la contaminacin de las playas, enfermedades gastrointestinales, entre otros efectos.

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Manejo de residuos slidos, especialmente domiciliarios El manejo de los desechos slidos es complejo en Amrica Latina y el Caribe (BID, 1997; PNUMA, 2000). En la actualidad la produccin de desechos slidos alcanza entre 0,5-1,2 Kg. diario por habitante con un promedio regional de 0,92. Se estima que para 1995 la poblacin urbana regional (unos 344 millones de personas) estaba produciendo unas 330.000 toneladas diarias de residuos slidos duplicndose la produccin de desechos por habitantes en relacin a los ltimos 30 aos (PNUMA, 2000). Adems de los desechos domiciliarios, es importante considerar los desechos hospitalarios estimados en unas 600 toneladas diarias para toda la regin, y los residuos industriales estimados en 1993 en ms de 18 toneladas mtricas anuales para 16 pases de la regin (Acurio y otros, 1997). Cabe destacar el desconocimiento relativo sobre el tema, lo que se extiende a productos qumicos y frmacos vencidos; los alimentos con plazos de consumo expirados; los desechos de bateras, lodos y escombros; as como los residuos voluminosos. Los problemas ambientales estn vinculados a toda la cadena de manejo de los residuos slidos, abarcando los aspectos de recoleccin, minimizacin, reciclaje, transporte y disposicin final, especialmente en el caso de las basuras domiciliarias. El problema se presenta en ciudades de diversas escalas y tamaos, teniendo gran relevancia para la comunidad. Particularmente importante es la disposicin final de los residuos, situacin que se traduce en fuertes conflictos sociales derivados de las decisiones de localizacin de los rellenos sanitarios y del mal manejo de muchos de estos sitios. La infraestructura de tratamiento de desechos de la regin est constituida por un 35% de rellenos sanitarios y un 25% de rellenos semicontrolados, mientras que el 40% restante no cumple las normas mnimas (BID, 1997; PNUMA, 2000). Deterioro ambiental de las grandes ciudades El nmero de habitantes de Amrica Latina y el Caribe concentrado en reas urbanas ascendi aproximadamente a 380 millones en el ao 2000, lo cual equivale a un 73% de la poblacin (PNUMA, 2000). Una parte sustancial de esa poblacin urbana reside en aglomeraciones metropolitanas de significacin internacional (Ciudad de Mxico, So Paulo, Buenos Aires y Ro de Janeiro), que concentran poblaciones de entre 10 y 20 millones de habitantes y presentan un alto grado de insercin en los circuitos internacionales financieros, y de produccin y consumo. Un segundo grupo de ciudades alberga a entre cinco y ocho millones de habitantes (Lima, Bogot, Santiago y Caracas) y si bien reproducen muchas de las tendencias de las megalpolis de la regin, con la excepcin de Santiago, sus posibilidades de insercin internacional parecen, por ahora, limitadas. Las metrpolis de entre un milln y cuatro millones de habitantes son aquellas que como Montevideo, La Habana, Santo Domingo, Asuncin, San Jos de Costa Rica o Guatemala concentran la actividad productiva de pases pequeos, y aquellas que como Guadalajara, Monterrey, Belo Horizonte, Barranquilla, Cali, Guayaquil, La Paz, Brasilia, Medelln y Quito, conforman centros regionales de economas subnacionales. Buena parte de los problemas ambientales metropolitanos se originan en el hecho de que estos conglomerados son predominantemente el producto de la autogestin de migrantes del campo y de asentamientos urbanos menores que se instalan en las periferias urbanas y que participan slo marginalmente de los mercados de trabajo y de las infraestructuras social y fsica. Los asentamientos perifricos ocupan

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aproximadamente el 50% de la superficie de Lima, y el 40% de las superficies de Bogot, Caracas, Medelln y Santiago de Chile (Neira, 1996a). Muchos de los asentamientos de la periferia se encuentran ubicados en zonas vulnerables (en los cauces de ros y quebradas, en zonas de altas pendientes o con fallas geolgicas)que han sido urbanizadas ilegalmente. El modelo predominante de los asentamientos humanos en la periferia de las metrpolis se caracteriza por la urbanizacin ilegal y la autoconstruccin y con frecuencia conlleva la destruccin y degradacin de reas naturales de especial valor. La alta vulnerabilidad a los desastres naturales de muchos de estos asentamientos y las dificultades para construir la infraestructura fsica y de servicios (tender redes de agua y alcantarillado, construir vas, recolectar y disponer la basura) y social (hospitales, escuelas, reas verdes, espacios pblicos) conforman buena parte de los mayores problemas ambientales de las metrpolis. A ellos se aaden la creciente congestin vehicular, el predominio de un transporte pblico de baja calidad, y el incremento de la contaminacin del aire, problemas que afectan no slo los grupo ms pobres de la poblacin sino tambin los otros estratos socioeconmicos, incluyendo a los ms ricos. Uno de los problemas que ha adquirido una creciente importancia corresponde al evidente deterioro de la calidad del aire, debido a la concentracin urbana y las emisiones derivadas de los vehculos (transporte urbano y autos particulares) y de las industrias, especialmente de las medianas y pequeas. Particularmente se conecta este tema al deterioro de la calidad del aire, tanto para partculas en suspensin como para gases (NOx, COx, O3, entre otros). La densidad demogrfica y la actividad econmica en aumento han provocado un crecimiento en la contaminacin de grandes ciudades como Santiago de Chile, Ciudad de Mxico y So Paulo, y comienza a tener importancia en Lima, Quito, Panam y otras ciudades mayores de la regin. En muchas urbes el aire est sumamente contaminado; por ejemplo, estimaciones realizadas en So Paulo y Ro de Janeiro establecen que la contaminacin del aire causa 4.000 muertes prematuras al ao (PNUMA, 2000). Cambio climtico El otro problema importante en la regin se asocia al proceso de cambio climtico, lo que representa una amenaza para Amrica Latina y el Caribe por su vulnerabilidad ecolgica y socioeconmica, incluyendo el impacto del aumento del nivel del mar (PNUMA, 2000). La regin est expuesta a los problemas vinculados al cambio climtico, aun cuando no tiene mayor injerencia en la generacin de las emisiones. Muchas de las grandes reas metropolitanas de la regin son altamente vulnerables a la elevacin en el nivel del mar. En el Caribe, la mayor parte de las ciudades, pueblos y asentamientos se ha desarrollado en la zona costera y resulta particularmente susceptible (PNUMA, 2000). El cambio climtico tambin afectara la agricultura y los recursos hdricos, as como los ecosistemas y las pesqueras en zonas de marea (BID, 2000d). Tal como lo revelan diversos informes, la contribucin de Amrica Latina y el Caribe se expresa a travs de las emisiones de gases por la deforestacin, particularmente en la cuenca amaznica, y los aportes derivados de los incendios forestales y quemas agrcolas. En sectores urbanos se presenta el problema de la contaminacin como efecto del desarrollo industrial y el crecimiento de las ciudades (BID, 2000d). Dadas las caractersticas de la regin, ste no es un proceso homogneo. En el Caribe, las emisiones de fuentes fijas se explican principalmente por los aportes de las refineras de petrleo y, en menor medida, por aquellas provenientes de la activi-

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dad minera. En Brasil y Chile, las emisiones brutas de gases de efecto invernadero por consumo energtico son considerablemente ms bajas que las provocadas por la deforestacin, el cambio en el uso del suelo y la agricultura (PNUMA, 2000). Desastres La regin de Amrica Latina y el Caribe conoce muy bien la devastacin ocasionada por los desastres. En los ltimos 10 aos, han dejado un saldo de ms de 45.000 muertos, 40 millones de damnificados y daos directos que superan US$20.000 millones. Con un promedio de 40 desastres importantes al ao, la regin ocupa el segundo lugar, despus de Asia, en cuanto a frecuencia (BID, 2000c). La cifra abrumadora de daos de los ltimos 10 aos probablemente sea inferior al verdadero impacto de los desastres en la regin, ya que miles de fenmenos de menor intensidad que afectan a localidades aisladas no se notifican necesariamente. Dada la complejidad del impacto econmico y social de los desastres es difcil atribuir un valor monetario al costo total para la sociedad y el medio ambiente (BID, 2000c). Las principales fuentes de desastres, de origen natural, son la actividad tectnica (terremotos, maremotos, erupciones volcnicas) y el clima (huracanes, el fenmeno de El Nio que provoca inundaciones, sequas, e incendios, aunque estos ltimos tienen una gran influencia humana). Hay, sin embargo, importantes factores antropognicos que agravan el impacto ambiental y social de los eventos naturales extremos (BID, 2000c). Entre ellos se cuentan: el crecimiento rpido y la intensificacin de la pobreza en las zonas urbanas; la pobreza y la degradacin del ambiente en las reas rurales; la deficiencia en la planificacin de polticas; la falta de inters poltico en la preinversin; la incipiente capacidad y recursos de la regin para hacer frente al desafo de los desastres; la estabilidad macroeconmica y consolidacin de la democracia; y la necesidad de reforzar las instituciones especializadas y la sociedad civil. Conclusiones sobre aspectos crticos ambientales La creciente degradacin y destruccin de la biodiversidad, los bosques y los suelos; el deterioro del medio ambiente urbano; la contaminacin del agua y el declive de las fuentes disponibles, y la creciente vulnerabilidad a los desastres naturales y las amenazas ambientales globales son quiz los mayores problemas enfrentados por los pases de la regin. Amrica Latina y el Caribe cuentan con la ms alta biodiversidad del globo, pero al mismo tiempo ocho de sus ecorregiones ms ricas estn gravemente amenazadas: los Andes tropicales; Mesoamrica; el Caribe; la zona del Choc, Darin y el Occidente del Ecuador; la foresta de la regin Atlntica; el cerrado del Brasil; el centro de Chile y las islas Galpagos. En forma similar, si bien cuenta en balance con los mayores recursos de agua dulce del planeta por habitante, muchas de sus regiones ms pobladas comienzan a sentir los rigores de la escasez de este recurso. Con referencia al deterioro ambiental urbano, se anota que el grado de urbanizacin de los pases de la regin es, en su conjunto, el mayor entre los pases en desarrollo. Esta ltima situacin crea ms presiones sobre los asentamientos urbanos, pero genera menores efectos directos sobre el mbito rural si se la compara con aquellas regiones y pases en desarrollo con mayor porcentaje de habitantes asentados en esta rea. Ello impone desafos para mejorar la calidad ambiental de los sectores urbanos, dado que se involucra la calidad de vida de ms

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del 70% de la poblacin de la regin. Sin duda los retos ms significativos asociados a la salud de las personas y su calidad de vida estn vinculados al manejo de los temas urbanos (falta de acceso a tierras urbanizables, contaminacin del aire y agua, manejo de residuos slidos, disponibilidad de reas verdes y sitios de recreacin, entre otros). Finalmente, la creciente escasez de agua, en calidad y cantidad, que estn afrontando diversas reas de la regin es un fenmeno que cada vez ms se percibe, por parte de amplios grupos de la poblacin, como el principal problema ambiental del presente y el futuro. En muchos sitios es una situacin que resulta del todo injustificada dada las disponibilidades originales del recurso, que han sido mermadas o deterioradas por su inadecuado manejo. Es previsible que este tema adquiera un lugar mucho ms prioritario en la agenda pblica como consecuencia de las demandas sociales y que se requiera buscar soluciones ms creativas a los problemas que se generan.

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Antecedentes histricosLa Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), realizadas en 1972 y 1992, respectivamente, son dos hitos de la historia de la segunda mitad del siglo XX, que tomamos como puntos de referencia para la exposicin de los antecedentes histricos de la gestin ambiental en la ltima dcada. Es una aproximacin que podra parecer un tanto convencional, pero existen suficientes pruebas para demostrar que estos dos eventos desencadenaron procesos catalticos de un alto valor, as se seale hoy que stos han estado lejos de tener la adecuada direccin y suficiente fuerza para detener y revertir el deterioro ambiental. Las dos conferencias contribuyeron a incrementar la conciencia ambiental y a formar nuevas visiones sobre el manejo del medio ambiente, dieron lugar a convenios multilaterales y acuerdos no jurdicamente vinculantes, y detonaron una sustantiva respuesta de los gobiernos, la sociedad civil y el sector privado que se ha traducido en avances concretos de la gestin ambiental en los pases de Amrica Latina y el Caribe. A su vez, la CNUMAD adopt el desarrollo sostenible como la meta hacia la cual se deben dirigir todas las naciones de la tierra, un concepto que aborda el tema del desarrollo a partir de una visin integradora de las dimensiones econmica, social y ambiental. La gestin ambiental que hoy conocemos se ha construido mediante la interaccin de un complejo conjunto de factores econmicos, sociales, culturales, polticos y ambientales que se remontan al momento mismo del poblamiento del territorio. En las primeras secciones de este captulo se har mencin a algunos de estos factores y, en particular, se har nfasis en las visiones acerca de la relacin entre la sociedad y el medio ambiente, que han informado las principales aproximaciones adoptadas por la gestin ambiental. El captulo termina con una reflexin sobre las principales tendencias y retos que enfrentan los pases de la regin en el camino hacia el desarrollo sostenible. El gnesis de la gestin ambiental En el perodo de la Conquista se inici la introduccin de diferentes formas de explotacin de los bosques, los suelos y el agua, que guardan poco o ningn miramiento por su buen uso y conservacin. En los primeros aos, la relacin de los conquistadores con el territorio estuvo marcada por el imperativo de extraer la mxima cantidad de oro y plata para la Corona. La agricultura en su primera fase se orient a atender esta actividad, y gradualmente se fueron incorporando nuevas actividades agrcolas y ganaderas, como se ha sealado: Independientemente de las explotaciones mineras, poco a poco, por medio de las encomiendas, las mercedes, las sesiones, las comunidades subsesoriales etc., el territorio se organiz con predominio de las haciendas coloniales tradicionales, sistemas latifundiominifundio, enclaves agrcolas, etc. Los sistemas de explotacin de la actividad agrcola y el convencimiento de contar con suelos ilimitados fueron factores que influyeron en el establecimiento de mtodos culturales reidos con la conservacin del suelo (Gligo, 1992).

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ANTECEDENTES HISTORICOS

La idea de la infinitud de los recursos naturales y de la posibilidad de explotarlos sin entrar a considerar los impactos de la aplicacin de las tecnologas europeas para hacerlo, ha dejado hondas huellas en el manejo ambiental de la regin a travs de su historia. A ello se aade la grave consecuencia de la desarticulacin de muchas de las culturas precolombinas que trajo la Conquista. Es la dramtica historia de sumisin de los pueblos indgenas de la regin, que se prolong d