PRESUPUESTO PUBLICO

TRABAJO DE INVESTIGACION

Lic. Hugo Barrantes Machaca Lic. Carlos A. Quintana Jamanca Lic. Javier Hurtado Cajachahua

14 de Mayo 2011 Lima-Per

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PRESUPUESTO PUBLICO SISTEMA PERUANO

I BASE LEGAL2

CONSTITUCION POLITICA DEL PERU 1993PRESUPUESTO CAPITULO IV DEL REGIMEN TRIBUTARIO Y PRESUPUESTAL

ARTICULO 78 El Presidente de la Repblica enva al Congreso el proyecto de Ley de Presupuesto dentro de un plazo que vence el 30 de agosto de cada ao. En la misma fecha, enva tambin los proyectos de ley de endeudamiento y de equilibrio financiero. El proyecto presupuestal debe estar efectivamente equilibrado. Los prstamos procedentes del Banco Central de Reserva o del Banco de la Nacin no se contabilizan como ingreso fiscal. No pueden cubrirse con emprstitos los gastos de carcter permanente. No puede aprobarse el presupuesto sin partida destinada al servicio de la deuda pblica. ARTCULO 79 Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos pblicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.

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El Congreso no puede aprobar tributos con fines predeterminados, salvo por solicitud del Poder Ejecutivo. En cualquier otro caso, las leyes de ndole tributaria referidas a beneficios o exoneraciones requieren previo informe del Ministerio de Economa y Finanzas. Slo por ley expresa, aprobada por dos tercios de los congresistas, puede establecerse selectiva y temporalmente un tratamiento tributario especial para una determinada zona del pas.

ARTCULO 80 El Ministro de Economa y Finanzas sustenta, ante el Pleno del Congreso, el pliego de ingresos. Cada ministro sustenta los pliegos de egresos de su sector. El Presidente de la Corte Suprema, el Fiscal de la Nacin y el Presidente del Jurado Nacional de Elecciones sustentan los pliegos correspondientes a cada institucin. Si la autgrafa de la Ley de Presupuesto no es remitida al Poder Ejecutivo hasta el treinta de noviembre, entra en vigencia el Proyecto de ste, que es promulgado por decreto legislativo. Los crditos suplementarios, habilitaciones y transferencias de partidas se tramitan ante el Congreso tal como la Ley de Presupuesto. Durante el receso parlamentario se tramitan ante la Comisin Permanente. Para aprobarlos, se requiere los votos de los tres quintos del nmero legal de sus miembros.

ARTCULO 81 La Cuenta General de la Repblica, acompaada del informe de auditora de la Contralora General, es remitida por el Presidente de la Repblica al4

Congreso en un plazo que vence el quince de noviembre del ao siguiente al de ejecucin del presupuesto. La Cuenta General es examinada y dictaminada por una Comisin Revisora dentro de los noventa das siguientes a su presentacin. El Congreso se pronuncia en un plazo de treinta das. Si no hay pronunciamiento del Congreso en el plazo sealado, se eleva el dictamen de la Comisin Revisora al Poder Ejecutivo para que ste promulgue un decreto legislativo que contiene la Cuenta General.

ARTCULO 82 La Contralora General de la Repblica es una entidad descentralizada de Derecho Pblico que goza de autonoma conforme a su ley orgnica. Es el rgano superior del Sistema Nacional de Control. Supervisa la legalidad de la ejecucin del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pblica y de los actos de las instituciones sujetas a control. El Contralor General es designado por el Congreso, a propuesta del Poder Ejecutivo, por siete aos. Puede ser removido por el Congreso por falta grave

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PRESUPUESTO PBLICOCONCEPTOEl presupuesto pblico es la programacin econmica y financiera que permite al Estado y a sus instituciones realizar una estimacin anticipada de los ingresos y gastos para facilitar el logro de los objetivos y metas trazados en sus respectivos planes operativos. Por lo tanto, es uno de los principales instrumentos para organizar y orientar la gestin de corto plazo (un ao). El presupuesto vincula lo que se quiere hacer con lo que efectivamente se hace. Si no hay una buena asignacin de recursos o los recursos que se asignan no son suficientes, las actividades o proyectos programados no se pueden realizar y la cobertura de servicios se vuelve insuficiente. Adems, se corre el riesgo de tener servicios de baja calidad y que los proyectos de inversin se paralicen o ejecuten ms lentamente. El presupuesto pblico es, por lo tanto, uno de los principales instrumentos de gestin con los que cuenta el Estado para cumplir con la provisin de bienes y servicios pblicos de manera eficiente, eficaz y equitativa.

CICLO PRESUPUESTARIOEl presupuesto se elabora, ejecuta, controla y evala a travs de un proceso llamado ciclo presupuestario. Este ciclo consta de seis etapas: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Programacin La formulacin La aprobacin La ejecucin El control La evaluacin

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FUNCIONAMIENTO PRESUPUESTARIO EN EL PER

En nuestro pas, el manejo presupuestario por parte del Estado se ha caracterizado por ser inadecuado y presentar evidentes problemas en cuanto a la eficacia y calidad del gasto. En consecuencia, la provisin de bienes y servicios a la poblacin ha sido, generalmente, deficiente y poco oportuna. Pese a ello, ao a ao, los presupuestos pblicos mantienen la misma estructura de asignacin de recursos. La gestin pblica y, dentro de sta, la gestin presupuestaria, se han convertido en ejercicios rutinarios. Esto ha implicado que el proceso real de elaboracin del presupuesto difiera significativamente del ciclo presupuestario establecido en la normatividad vigente, presentando un conjunto de limitaciones, como: 1. Desarticulacin entre planificacin y presupuesto. 2. Asignacin de recursos centrada en insumos antes que en productos y resultados. 3. Poca flexibilidad para adecuar las estrategias a los cambios que se van produciendo. 4. Excesiva atencin al control del proceso presupuestario antes que en los resultados. 5. Lgica del ajuste y de la austeridad mal enfocada. En consecuencia, un falso ahorro, al hacerse recortes del gasto en reas esenciales para la poblacin y al no generar mejora en la eficacia y calidad de los servicios. Dichas limitaciones han generado contradicciones, como las siguientes: 1. Desarticulacin entre planificacin y presupuesto. 2. Asignacin de recursos centrada en insumos antes que en productos y resultados.

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3. Poca flexibilidad para adecuar las estrategias a los cambios que se van produciendo. 4. Excesiva atencin al control del proceso presupuestario antes que en los resultados. 5. Lgica del ajuste y de la austeridad mal enfocada. En consecuencia, un falso ahorro, al hacerse recortes del gasto en reas esenciales para la poblacin y al no generar mejora en la eficacia y calidad de los servicios. Dichas limitaciones han generado contradicciones, como las siguientes: (Ejemplo) * Variacin en el presupuesto: El presupuesto en educacin se incremento en los ltimos aos * Variacin en los resultados: Sin embargo los estudiantes no han superado el problema de comprensin de lectura. Como vemos, y contrario a lo que se espera, el aumento de recursos, no ha significado mayor cobertura ni mejor calidad de los servicios; por el contrario, estos continan siendo deficientes. Las limitaciones del presupuesto actual tambin pueden verse de la siguiente manera: El Presupuesto por Resultados es una herramienta para mejorar la gestin presupuestaria. Permite vincular mejor el plan con el presupuesto y con la ejecucin de las acciones, orientando el gasto pblico al logro de resultados e impactos concretos. El PpR supone: o Considerar los resultados como punto de partida y de llegada. A partir de ellos se definen las acciones y asignan los recursos (al momento de la planificacin); y, al mismo tiempo, son el referente para medir el xito de la gestin.8

o Considerar al ciudadano como cliente y partir de la poblacin como sujeto de derechos. o Construir la oferta de servicios a partir de la demanda de la poblacin y no de la oferta misma. o Contar con una definicin clara de responsabilidades. Esta nueva lgica permitir: o Vincular planificacin con presupuesto. o Vincular la programacin presupuestaria anual con la programacin multianual. o Vincular la programacin presupuestaria sectorial con la multisectorial. o Territorializar la cobertura actual de los servicios pblicos y la demanda no cubierta. o Realizar un mejor seguimiento al uso y destino de los recursos. o Identificar las actividades prioritarias, los insumos requeridos y los actores responsables. Como enfoque de gestin, el presupuesto por resultados implica: o Primero: poner a la persona humana y su bienestar en el centro de la accin del Estado en sus tres niveles de organizacin (nacional, regional y local). Segundo: recolocar el proceso presupuestario al interior del proceso de planificacin- accinevaluacin. Esto implica i) articular el proceso de planificacin con el de elaboracin del presupuesto, ii) reconocer la relacin sustantiva entre ejecucin del gasto y realizacin de actividades y proyectos, y iii) vincular la evaluacin presupuestal con el logro de los resultados previstos en el plan. o Tercero: contar con indicadores para hacer seguimiento y evaluacin de los desempeos. Esto requiere i) contar con una lnea de base, ii) definir metas o valores que se esperen alcanzar en el corto, mediano o largo plazo, as como los territorios de intervencin y iii) tener un sistema de informacin.

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La eficacia es la capacidad de alcanzar los objetivos trazados. Por lo tanto, un Estado eficaz es aqul que brinda bienes y servicios de calidad. La eficiencia es la capacidad de usar ptimamente los recursos escasos. O sea, es distribuir bien lo que hay disponible para reducir las necesidades de la poblacin y tener resultados concretos. Ojo: no se trata de ahorrar por ahorrar El concepto de logro de impactos est asociado al enfoque del desempeo institucional. Este est orientado a lograr gobiernos efectivos, sean del nivel nacional, regional o local, capaces de lograr los resultados propuestos y de medir sistemticamente los beneficios especficos que se logran en la poblacin.

LA

ARTICULACIN

ENTRE

PLANEAMIENTO

ESTRATGICO

Y

PRESUPUESTO POR RESULTADOS En el Per, se han hecho esfuerzos de concertacin y planificacin que han dado lugar a importantes espacios e instrumentos el Acuerdo Nacional, acuerdos regionales, locales y sectoriales, planes concertados de desarrollo, planes estratgicos institucionales, presupuesto participativo, entre otros. Sin embargo, an hay dificultades para llevar a la realidad lo que se planifica. Muchas veces, autoridades y ciudadanos, planificadores y presupuestlogos terminan hablando lenguajes diferentes, y lo que se presupuesta y se ejecuta termina teniendo poco o nada que ver con lo que realmente se necesita en trminos de calidad, eficacia y eficiencia. Una buena articulacin entre el proceso de planeamiento y de elaboracin del presupuesto permitir que las polticas, objetivos y proyectos definidos en el plan se traduzcan en una adecuada asignacin de recursos.

ETAPAS DEL PROCESO10

El proceso presupuestario del gobierno central est normado por la constitucin donde se seala que su aprobacin y sus modificaciones estn sujetas a ley. Asimismo, tiene como instituciones presupuestarias o marco normativo anual principalmente a las siguientes leyes y normas: La Ley de Gestin Presupuestaria del Estado que establece las normas fundamentales que rigen las distintas fases del proceso presupuestario, los criterios tcnicos y los mecanismos operativos. La Ley de Presupuesto del Sector Pblico que aprueba el presupuesto de cada ao fiscal. La Ley de Equilibrio Financiero que indica las fuentes y usos de recursos que permiten lograr el equilibrio financiero del presupuesto. La Ley de Endeudamiento del Sector Pblico que determina los montos mximos, condiciones y requisitos de las operaciones de endeudamiento externo e interno. La Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal que establece los lineamientos para una mejor gestin de las finanzas pblicas, con prudencia y transparencia fiscal, as como tambin crea el Fondo de Estabilizacin Fiscal. La Ley de Acceso Ciudadano a Informacin sobre Finanzas Pblicas. Directiva para la programacin y formulacin de los presupuestos institucionales del Sector Pblico que establece normas de carcter tcnico y operativo para los pliegos presupuestarios. Directiva para la aprobacin, ejecucin y control del proceso presupuestario del Sector Pblico que tiene como objeto complementar la legislacin de la aplicacin del presupuesto funcional programtico. Directiva para la formulacin de los Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales y los Planes Estratgicos Institucionales que establece las pautas metodolgicas, lineamientos de carcter operativo y las responsabilidades funcionales que demanda la elaboracin de dichos planes Directiva para el cierre y conciliacin del presupuesto del sector pblico que establece las pautas de carcter metodolgico que permiten formalizar el cierre y conciliacin Presupuestaria de cada ao fiscal Directiva para la evaluacin presupuestaria institucional del sector pblico que11

establece los procedimientos y lineamientos tcnicos para la elaboracin de las evaluaciones semestrales y anuales de los pliegos presupuestarios La Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica Se distinguen tres etapas en el proceso presupuestario del gobierno central: (i) programacin y formulacin, (ii) aprobacin y ejecucin, y (iii) control y evaluacin. Para el presupuesto pblico de un ao fiscal determinado, la primera etapa se realiza y finaliza generalmente durante los meses de junio y julio del ao fiscal anterior, cuando cada pliego institucional entrega y discute su respectivo proyecto presupuestario con la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP) del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). En agosto se pasa el anteproyecto de ley para la aprobacin del Consejo de Ministros, el que despus es remitido al Poder Legislativo por el Presidente de la Repblica. Finalmente, entre septiembre y noviembre se discute y aprueba en el parlamento. El 01 de enero entra en vigencia y ejecucin el denominado Presupuesto Inicial de Apertura (PIA), el que est sujeto a una serie de controles y evaluaciones peridicas tanto durante la fase de ejecucin como de manera ex post al cierre del ao fiscal. PROGRAMACIN Y FORMULACIN: LA DEMANDA Cada entidad del sector pblico constituye un pliego presupuestario al que se le aprueba una asignacin en el presupuesto anual para el cumplimiento de las actividades y proyectos a su cargo. As, cada uno de los 146 pliegos presupuestarios correspondientes a 26 sectores trabaja y discute con la DNPP sus requerimientos de recursos pblicos. La dinmica operativa del presupuesto funciona en dos niveles, uno institucional correspondientes a estos pliegos y otro funcional-programtico donde los programas recogen los lineamientos de carcter sectorial e institucional de los pliegos, correspondientes a los objetivos generales, y los subprogramas muestran la gestin al nivel de objetivos parciales. Las actividades y proyectos son las categoras bsicas, es decir las unidades de asignacin de recursos en funcin del cumplimiento de objetivos especficos.12

En ste ltimo mbito, las actividades son acciones de operatividad y mantenimiento, mientras que los proyectos son acciones de expansin y/o perfeccionamiento de los servicios. En 1999 se implementaron los Programas Estratgicos Sectoriales

Multianuales (PESEM) como herramienta para orientar la ejecucin de los recursos al cumplimiento de funciones primordiales para el Estado y dentro del marco de un propsito ms amplio de ir introduciendo elementos para una cultura de programacin y evaluacin del gasto pblico. Los Pesem son programaciones quinquenales que se integran en un Plan Estratgico Nacional consistente con el Marco Macroeconmico Multianual (MMM) y la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal con miras a servir de base para la formulacin del presupuesto anual. Los Pesem, a su vez, contienen: el programa Multianual de Inversin Pblica sectorial (PMIP) los Planes Estratgicos Institucionales (PEI) que deberan servir para articular la gestin estratgica institucional con los Pesem Los Pesem no son polticas sectoriales sino planes que establecen los objetivos, misin, actividades con costos e inversin. Distinguen entre gastos permanentes y los temporales. APROBACIN Y EJECUCIN: LA OFERTA Las reglas para aprobar el presupuesto son vlidas y claras y dan origen al Presupuesto Institucional de Apertura (PIA). Pero luego a lo largo del ao, se realizan modificaciones, adiciones y transferencias, etc. dando lugar al Presupuesto Institucional Modificado (PIM). Sin embargo, el presupuesto que realmente refleja la asignacin y uso de recursos pblicos es el Presupuesto Ejecutado (PE). 1. PIA, PIM, decretos de urgencia y resoluciones de los titulares de pliegos Cabe recordar que la distribucin de los recursos pblicos es por pliegos, de manera que el presupuesto nacional puede verse como la suma de un conjunto de presupuestos independientes (cada pliego) con sus propios13

topes de gasto en tres niveles: gasto corriente, gasto de inversin y total. En este sentido, as como el presupuesto general se aprueba por ley, tambin para cambios en la composicin agregada entre pliegos o aumentos del gasto de un pliego, debe recurrirse a una modificacin por ley (los recortes presupuestarios no necesitan aprobacin del Congreso). Segn indica la ley de gestin presupuestaria las modificaciones pueden darse al nivel institucional o a nivel funcional-programtico: a. Al nivel institucional y mediante Ley o norma con rango de Ley: crditos suplementarios (incrementos de asignaciones), habilitaciones y transferencias (traspasos de recursos entre pliegos). En este mbito se aplican los Decretos de Urgencia del Poder Ejecutivo que al tener rango de ley, modifican el presupuesto no slo en valores sino tambin en cuanto a destinos. b. al nivel funcional-programtico mediante resolucin del titular del pliego: crditos (incremento de asignaciones) o anulaciones (eliminacin de asignaciones), como tambin redistribucin de recursos al interior del pliego LA DIRECCIN NACIONAL DE PRESUPUESTO PBLICO (DNPP) El presupuesto puede estar aprobado y las actividades programadas, pero siempre con incertidumbre sobre cunto se va a recibir, porque no existe certeza sobre cunto se va a recaudar. As se prepara un calendario trimestral que se aprueba mes a mes: la DNPP fija un calendario de compromisos de ejecucin de las asignaciones trimestrales de gastos aprobadas, a fin de que cada pliego programe sus gastos mensuales. El cumplimiento de este calendario de compromisos est sujeto a la disponibilidad de recursos, de manera que es modificado durante el ejercicio presupuestario de acuerdo a este criterio. DIRECCIN GENERAL DE CRDITO PBLICO

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La Direccin General de Crdito Pblico fija los lmites anuales para el endeudamiento autorizado dando sus propios techos para esta partida y sus desembolsos. CONTROL Y EVALUACIN El control del proceso presupuestario se realiza en tres instancias o niveles: DNPP: seguimiento de los niveles de ejecucin de ingresos y gastos respecto al presupuesto autorizado y sus modificaciones Contralora General: control de la legalidad y de la gestin. Congreso: fiscaliza la ejecucin presupuestaria Cada entidad debe evaluar los resultados de su gestin en trminos de la ejecucin presupuestaria y el cumplimiento de las metas presupuestarias. El propsito es identificar los problemas presentados y determinar medidas correctivas que permitan mejorar la gestin del proceso presupuestario. La evaluacin se articula en torno a indicadores de naturaleza presupuestaria que se estiman tanto respecto del PIA como del PIM, y que corresponden a las dimensiones de: Eficacia: identifica el avance de la ejecucin presupuestaria, es decir recursos Ejecutados como proporcin de los asignados. Eficiencia: determina la utilizacin de los recursos relacionndolos con los costos medios de cada meta. Desempeo: trata de determinar la performance de la gestin presupuestaria en trminos de la prioridad de los objetivos dentro de los programas, el cumplimiento de las metas presupuestarias y el nivel de ejecucin con relacin al calendario de compromisos. Operacin: evala ciertas partidas de gasto segn los costos medios por funcionario PRINCIPALES PROBLEMAS Muchas de las causas de los principales problemas que presenta el sistema presupuestario peruano estn asociadas a las instituciones presupuestarias que lo sustentan. Como ya se mencion dichas instituciones son el conjunto de reglas y regulaciones que guan el proceso presupuestario. Se trata15

bsicamente de las leyes que fijan restricciones, las reglas de procedimientos, como tambin las reglas de transparencia presupuestaria. El sistema presupuestario 1. Asignacin y ejecucin El presupuesto se caracteriza por un alto grado de inercia que se traduce en fuertes restricciones presupuestarias. En efecto, existe una alta proporcin de gastos heredados, es decir un componente inercial que toma como base el presupuesto del ao anterior, con lo que se arrastra las mismas polticas y errores de asignacin del pasado. Ms an, el componente inercial toma el presupuesto del ao anterior y lo premia o castiga en funcin del porcentaje ejecutado y no de las razones que explican ese porcentaje de ejecucin. Esta prctica deja poco margen para maniobrar nuevas acciones y/o programas. Los criterios de asignacin y ejecucin de recursos no son congruentes con planes nacionales o sectoriales de desarrollo. No revelan prioridades nacionales ni sectoriales: se asignan por inercia y predominan criterios polticos referidos al discurso presidencial y al plan del gobierno en turno. El manejo presupuestario no responde a un proceso serio de planificacin. Por Ejemplo, la asignacin y ejecucin de recursos pblicos: - durante la formulacin-aprobacin: en la etapa inicial los responsables piden un monto sobrestimado de recursos anticipando que al final se les recortar y que con esto podrn quedar en su nivel realmente previsto. - durante la ejecucin: se priorizan los que tienen endeudamiento externo y despriorizan a los que no lo tiene, se premia a quienes ejecutaron una proporcin mayor de su presupuesto del ao anterior, etc. La ejecucin presupuestaria toma en cuenta la calendarizacin y la proporcin de recursos ejecutados en el ejercicio anterior (resultantes de la evaluacin de metas fsicas de ejecucin) privilegiando as prcticas de gastar todo: de lo contrario los recursos no utilizados regresan a la DNPP y lo ms probable es que se pierdan y no se reprogramen. Esto junto a la inexistencia de16

evaluaciones sobre la calidad del gasto, redunda en un gasto pblico ineficiente e improductivo, como tambin en proyectos de baja calidad. Ausencia de criterios slidos en la asignacin y ejecucin de recursos que son cada vez ms limitados frente a las crecientes demandas de la poblacin. En efecto, no existe fundamento tcnico y las asignaciones presupuestarias no se corresponden con resultados La preinversin es lo primero que se corta, lo que potencia la posibilidad de utilizar recursos pblicos en proyectos no eficientes ni productivos. El decreto de urgencia sobre Medidas de Racionalidad y Lmites en el Gasto Pblico para la ejecucin presupuestaria 2001, identifica sectores y programas protegidos para recibir los excesos de ingresos ordinarios por sobre la asignacin presupuestaria (educacin, salud, transporte, justicia, saneamiento, promocin y asistencia social, agricultura y orden interno, entre otros). Sin embrago, no indica ni establece criterios de asignacin-distribucin de estos recursos adicionales y ms importante an, no es simtrico en el sentido de ser programas protegidos ante recortes presupuestarios. El mismo decreto establece normas de austeridad para el sector pblico central, sin embargo cubre solamente una parte del sector porque exenta de su aplicacin a 31 programas y a los pliegos con los que se suscriben los convenios de gestin. 2. Discrecionalidad en el Viceministerio de Hacienda para reajustes, crditos suplementarios, etc. Alto grado de discrecionalidad en la ejecucin presupuestaria que afecta las Asignaciones interpliegos de los sectores Las asignaciones responden a condiciones de oferta y no a los requerimientos de la demanda. Congreso y Gabinete de Ministros no son contraparte: ni se les explica los criterios de reasignacin 3. Incertidumbre Los ejecutores tiene sobre saltos de asignacin que generan enormes sobrecostos constructivos y moras debido a la incertidumbre existente sobre los montos a ser realmente desembolsados y la fecha cuando esto se

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produzca: El calendario de ejecucin fija fechas en las que se realizarn los desembolsos, sin embargo, la fecha de pago se maneja discrecionalmente. - La calendarizacin tambin establece compromisos de desembolsos respecto al monto de recursos, sin embargo, generalmente se autoriza una proporcin menor. El PIA tiene un horizonte de vigencia muy corto y es consecuencia de una dbil formulacin presupuestaria. Por ejemplo para el ao en curso, das antes de entrar en vigencia el presupuesto, ste fue modificado por un decreto de urgencia. Esto es, despus de un largo proceso de formulacin de los pliegos y la Direccin General de Presupuesto, y el respectivo proceso de aprobacin por el parlamento, el Ejecutivo lo modifica discrecionalmente. Asimismo, en los ltimos aos el nmero de decretos de urgencia referidos a modificaciones y reasignaciones cuadro 2. 4. El proceso presupuestal no asegura el equilibrio fiscal Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal se incumpli desde el primer ao de su vigencia. El presupuesto focaliza en el gobierno central excluyendo a los gobiernos locales, organismos reguladores y empresas pblicas quienes hacen su propio presupuesto. Con esto, la capacidad de una gestin del sector pblico entendida a un nivel integral es muy pobre. Entre 1993 y el 2000, el poder ejecutivo dict 1,003 decretos de urgencia aprobando la ejecucin de un gasto equivalente a US$1,107 millones de dlares, sin conocimiento del Congreso.4 Estos recursos fueron destinados bsicamente a financiar compras de armas e insumos militares, pagos a empresas off shore, pagos a proveedores que no pagaron impuestos, etc. 5. Problemas de coordinacin intrasectorial en el MEF Fragmentacin de los procesos de planificacin, programacin y presupuesto. Ms an, los procesos presupuestales predominan sobre los de planificacin y programacin.18

del

gasto

(generalmente

crditos

complementarios

y

transferencias) se ha elevado considerablemente tal como muestra en el

Las autorizaciones de desembolsos y de calendario no son consistentes generando confusin. El plan operativo de un ao no corresponde con los requerimientos de la programacin multianual. Como se discute ms adelante, el requerimiento de recursos resultante de la planificacin estratgica sectorial multianual ms que duplica al presupuesto anual que da el marco macroeconmico multianual, debido a que an no es un proceso institucionalizado, participativo ni adecuadamente normado. Existe una sobrecarga de papeleo: elaboracin de los PEI, PMIP, PESEM, el propio presupuesto, en adicin a la carga normal de trabajo Cada componente del presupuesto (gasto de corriente, gasto de capital, endeudamiento, etc.) tiene sus propias normativas y hasta distintos horizontes temporales, lo que origina una fragmentacin presupuestaria consistente en la dificultad que existe para considerar adecuadamente las diferentes alternativas. Tambin existen inconsistencias en las decisiones entre gastos corrientes y de capital, por ejemplo, cuando se autorizan fondos para la Construccin de una carretera pero no para su mantenimiento. 6. Atomizacin y fragmentacin: 146 pliegos y 559 unidades ejecutoras La atomizacin de un sector entre distintas instituciones genera una ineficiente asignacin y ejecucin de recursos debido a la superposicin y duplicidad de funciones entre distintas entidades. Por ejemplo, el Ministerio de la Presidencia y los Ministerios Sectoriales o como en el caso de nutricin, los programas del vaso de leche y desayuno escolar trabajan independientemente sin coordinacin Se elaboran y aprueban los pliegos individualmente y no al nivel sectorial de manera integrada y coherente: los pliegos de un mismo sector no guardan consistencia ni coordinacin entre ellos El elemento clave de todo el proceso presupuestario es la negociacin Se descentra el planeamiento Se pierde de vista la responsabilidad funcional No existe corresponsabilidad entre niveles y entre unidades pblicas

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La fortaleza de la DNPP radica en su poder discrecional y centralista frente al alto grado de atomizacin de los pliegos presupuestarios (146) y unidades ejecutoras (559), y no en su capacidad tcnica ni en la utilizacin de criterios sustentados en la planificacin estratgica, necesidades y bienestar nacionales, etc. 7. No hay evaluacin de resultados ni de calidad. Tampoco hay polticas financieras Evaluaciones del presupuesto ex post y desfasadas, solamente de carcter procedimental que focalizan en auditoras e informes, y poco preventiva. Se financian actividades y proyectos de baja calidad. Medicin y evaluacin de procesos, procedimientos y actividades en lugar de Resultados. Inadecuada informacin estratgica para la toma de decisiones. No existen incentivos para el ahorro del gobierno central. La capacidad del gastar al inicio de ao es mnima y al final se trata de gastar todo para no ser castigado durante la ejecucin el siguiente ao. Esto tambin redunda directamente en una falta de incentivos al ahorro en el gobierno central. La estructura del presupuesto es funcional-programtica, pero si bien los recursos se asignan de esta manera, la evaluacin se hace institucionalmente. Generalmente los ajustes de gasto vienen a fin de ao lo que es muy problemtico hasta por temas legales referentes a contratos y compromisos ya firmados. Carencia de procesos de rendicin de resultados y de corresponsabilidad entre niveles y entre unidades pblicas. METODOLOGA DE FORMULACIN Y EJECUCIN DEL PRESUPUESTO Se parte de una distribucin de los recursos pblicos por pliegos, es decir varios paquetes presupuestarios con techo propio tanto al nivel total, como para el total de gasto corriente y gasto en inversin. Cualquier modificacin implica recurrir a mecanismos de ley. As, para elevar un techo y poder gastar20

ms, se requiere Ley del Congreso o un Decreto de Urgencia porque el presupuesto no permite incorporar un proyecto si el contrato no est firmado. Como no se puede asignar recursos a este tipo de proyectos, se juega con los techos de otros proyectos del mismo pliego, con miras a reasignar recursos entre ellos una vez que el nuevo proyecto lo requiera. Los organismos internacionales financian una parte sustantiva de los proyectos de inversin debiendo el gobierno garantizar una contrapartida. Normalmente ste ltimo recurre a un decreto de urgencia para incorporar un proyecto al presupuesto. Se da un problema de sobre concertacin de recursos provenientes de endeudamiento porque no existe una instancia formal que distribuya el endeudamiento pblico en funcin de los convenios existentes y de criterios claros y objetivos. El poder de negociacin con la DNPP nuevamente juega un rol clave. No se concerta internamente dentro de cada sector ni entre sectores en funcin de la capacidad de endeudamiento del pas. La Ley de Gestin Presupuestaria estipula que la programacin debe hacerse en funcin del planeamiento estratgico institucional. Sin embargo: - El presupuesto se formula en realidad en funcin del mensaje poltico y de las Inercias, no indica planeamiento estratgico sectorial sino meramente institucional. - No se practica hacer planeamiento de ningn tipo, solamente programacin Anual. AUSENCIA DE POLTICAS SECTORIALES Y DE UN PLAN DE DESARROLLO NACIONAL No hay normatividad ni marco institucional que sustente la implementacin de un plan de desarrollo nacional de mediano plazo. La inexistencia de una estrategia de desarrollo integral y coherente genera que predominen criterios pragmticos cortoplacistas. Este problema se refuerza toda vez que la poltica macroeconmica no slo se ha convertido en el principal, sino en el nico determinante del conjunto de polticas en todos los sectores de la actividad gubernamental.21

Por esta razn, consideraciones relacionadas al mantenimiento de los equilibrios macroeconmicos --austeridad fiscal, polticas de endeudamiento pblico, reduccin del nmero de funcionarios gubernamentales, asignacin de recursos para el pago de la deuda externa, entre otros-- condicionan fuertemente el diseo y la ejecucin de polticas sectoriales. La falta de objetivos, programas y metas de cobertura nacional ha redundado en esfuerzos sectoriales no integrados a un marco de estrategia global. El problema de falta de objetivos jerarquizados explica la falta de una poltica de gasto consistente y sustentable. Ms an, explica tambin las dificultades que hay para identificar las funciones bsicas y misin de cada institucin pblica, las que finalmente se confunden con un conjunto amplio de aspiraciones sectoriales caracterizadas por cruces funcionales entre sectores, descoordinacin intra e inter ministeriales, como tambin la duplicidad y superposicin de esfuerzos. No existe una prioridad de gasto pblico explcita porque en tanto no exista una reforma estructural del sector pblico, alrededor de un 85% del gasto del sector es considerado fijo de manera que el manejo real es sobre un 15% del presupuesto. Se requiere de programas de gasto que se definan prioritarios para la sociedad. Con las reformas de primera generacin se elimin el Instituto Nacional de Planificacin, sus funciones fueron derivadas al MEF. Sin embargo, dichas funciones no se desarrollaron y no se institucionaliz un planeamiento estratgico, conduciendo a la inexistencia de polticas y mecanismos que definan objetivos y prioridades del gasto pblico, en general, y de los proyectos de inversin con recursos del Tesoro, en particular. Esto condujo a focalizar en presupuestos anuales y no hacia ms adelante.

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PRESUPUESTO EN LA EDUCACIN PERUANA 2011

DOS CONSTATACIONES INICIALES 1. Lo que se aprueba ahora, se modifica despus.- El Congreso de la Repblica del Per est aprobando ahora el denominado Presupuesto Institucional de Apertura o PIA. ste tendr despus ampliaciones presupuestales que van constituyendo el Presupuesto Institucional Modificado o PIM, que es como un techo potencial de gasto. Por ejemplo, el ao pasado (2009), el PIA-Educacin fue de 11,156.685 millones de nuevos soles, pero al final el PIM-Educacin lleg a ser 14,569.695 millones de nuevos soles (1). Es decir, el Presupuesto-2009 inicialmente aprobado para Educacin se increment en 30.6%. En el presente ao (2010), la modificacin positiva, hasta el 20-11-2010, llegaba al 25.1%. Para bien o para mal, entonces, no podemos hablar de cifras definitivas e inalterables en el Presupuesto 2011, sino de montos que posteriormente cambian. La previsin de 14,416.3 millones de nuevos soles para el Sector en el 2011, finalmente acabar siendo modificada. Importa precisar que este monto representa el 16.3 % del Presupuesto de la Repblica, por debajo de lo que se normaba en la anterior Constitucin de la Repblica del Per. 2. Ejercicio del poder.- El tomar decisiones sobre cuestiones presupuestales constituye qu duda cabe! un campo privilegiado en el ejercicio del poder. Lo presupuestal no es solamente algo tcnico, como el sistema hegemnico hace creer a la poblacin. Es fundamentalmente un espacio de concrecin del poder donde priman las opciones polticas e ideolgicas, las necesidades e intereses individuales y colectivos. Y este ejercicio del poder se da al decidir bsicamente: (a) El monto total que se asigna-gasta en Educacin, respecto al valor del Producto Bruto Interno (PBI) del pas; (b) La distribucin del PIA-PIM del Sector; (c) Quin va a ejecutar el presupuesto asignado y con qu eficacia. Es decir, se trata de tomar decisiones sobre tres cuestiones: Cunto puedo gastar y gasto? En qu gasto? Quin ejecuta el gasto y con qu modelo de gestin?

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% PBI PARA EDUCACIN 3. El valor absoluto del Producto Bruto Interno (PBI) no es uniforme en los pases. Los pases ricos tendrn un PBI elevado, mientras los pases pobres y chicos tendrn un modesto PBI en trminos absolutos. Por ello -reconociendo la importancia de la educacin- la UNESCO plante hace mucho tiempo que la inversin en educacin debera ser no menor al 6% del PBI en todos los pases. No habl de montos absolutos, sino de un porcentaje. 4. En el ao 2002, la XII Poltica de Estado del Acuerdo Nacional haba pedido que se derivase no menos del 6% del PBI para educacin. Las principales organizaciones polticas y sociales del Per haban coincidido en esto. En el 2003, la nueva y vigente Ley General de Educacin, Ley 28044 firmada por el Dr. Alejandro Toledo- en su Art. 83 postul tajantemente: Anualmente el Estado destina no menos del 6% del Producto Bruto Interno a la educacin. La inversin por alumno se incrementa a precios constantes. Finalmente la Resolucin Suprema N 001-2007-ED firmada por el Dr. Alan Garca, actual Presidente del Per, ordena la siguiente medida: Incremento sostenido del presupuesto educativo hasta alcanzar no menos del 6% del PBI el ao 2012, estableciendo una secuencia de crecimiento anual que as lo permita (Proyecto Educativo Nacional al 2021, poltica 17, medida a; pgina 106). 5. En el Cuadro N 1, con cifras oficiales del INEI y del MEF, hemos comparado el real valor del PBI y los gastos que finalmente se ejecutaron en Educacin (2). De esta manera, hemos encontrado el porcentaje del PBI que realmente se ha gastado en Educacin desde el Estado. Ni el Gobierno de Toledo, ni el de Alan Garca han honrado los compromisos legales y polticos. La derivacin del PBI para Educacin ha girado en alrededor del 3%. En el presente ao, al 17-11-2010 solamente se haba gastado, en Educacin, el 69.6% del Presupuesto Institucional Modificado (PIMEducacin). En el supuesto que hasta el final del ao- se gastase el 80% de este PIM, esto equivale al 2.78% del PBI para Educacin-2010. Los datos anteriores sealan el incumplimiento de los compromisos polticos y legales de los dos ltimos gobiernos. 24

6. Podr argumentarse que en trminos absolutos hubo mayor volumen de plata para educacin, en un perodo de inflacin reducida. Y esto es verdad! Sin embargo, las agresivas polticas previstas en el Proyecto Educativo Nacional siguen durmiendo el sueo de los justos. La inversin en espacios estratgicos de la educacin sigue postergada. El costo unitario por estudiante es muy bajo en el Per y a la fecha no debe ser superior a los 300 dlares USA (3). En la Comunidad Econmica Europea, la media de gasto por alumno fue para el 2007 de: 4508 dlares en Educacin Infantil, 5440 dlares en Educacin Primaria, 6962 dlares en Educacin Secundaria y 11254 en Educacin Superior (4). En nuestra Patria, para atender a unos 1000 estudiantes (5) del Colegio Mayor Presidente del Per, el Presupuesto 2011 de Educacin ha previsto 33 millones de soles; es decir, unos 33,000 soles por estudiante: unos 12200 dlares por estudiante! 25

(6). En realidad, se trata de un costo unitario de privilegio, superior a la media en Europa y similar al costo en Suiza (12209 dlares por estudiante de educacin secundaria). A cunto debera subir el Presupuesto de la Educacin Peruana si se asumen los costos unitarios del Colegio Mayor Presidente del Per? INEFICACIA EN EL GASTO 7. En el tema presupuestal, el Estado peruano no invierte lo que debiera en educacin; pero de manera increble- no gasta plenamente los montos presupuestales que se le asignan. Hay ineficacia en la gestin del gasto! Durante el actual Gobierno, el gasto del Presupuesto del Sector (considerando el PIM) no fue mayor al 85%. En el presente ao, al 17-11-2010 solamente se haba gastado el 69.6% del PIM-Educacin (ver Cuadro N 2). En el mejor de los casos, el gasto al 31 de diciembre no debe ser superior al 85%.

8. En el perodo 2005-2010, la mayor eficacia en el gasto del Presupuesto Educacin la tienen los Gobiernos Regionales. Los Gobiernos locales tienen la mayor ineficacia, pero los montos que manejan son pequeos. El Gobierno Central -vale decir el Ministerio de Educacin (MED)- sigue centralizando una parte significativa de los recursos financieros de la educacin peruana; pero tiene una ineficacia muy significativa en el gasto. En el 2006, apenas ejecut el 84.1% del Presupuesto que se le asign; en el 2007, el 79.9%; en el 2008, el 76.6%; en el 2009, el 80.4%; y este ao 2010, hasta la fecha slo ha gastado el 61.3%, pero podra llegar a un gasto del 80%. Es decir, el MED es incapaz de gastar la quinta parte del presupuesto que se le asigna. 9. En algunos casos, los tcnicos del MEF quieren poner algn orden en los gastos que hace el MED. Por ejemplo, hace dos aos, el MEF hizo una evaluacin al 26

PRONAFCAP y ste qued mal parado; sin embargo, se impuso la decisin poltica y la capacitacin docente sigui operando. Para el 2011, la Quinta Disposicin Final del Proyecto de Presupuesto (publicado en El Peruano el 10-09-2010) ordena una evaluacin del Plan Piloto de Municipalizacin Educativa, antes de seguir financindolo; sin embargo, la decisin poltica improvisada acaba de ampliar ese Piloto y una vez ms- se impone la medida municipalizadora contra cualquier criterio de seriedad tcnica. 10. Los diversos candidatos presidenciales deberan pronunciarse sobre el asunto brevemente resumido: Van a subir el Presupuesto Educacin a no menos del 6% del PBI? Los costos se van a orientar a una real reforma educativa como la prevista en el Proyecto Educativo Nacional y no a gastos improvisados y aislados? Se va a efectivizar de veras una descentralizacin del gasto educativo, reducindose significativamente los gastos del MED? Cmo afrontar la ineficacia en la gestin del gasto en educacin? ________ (1) Fuente. MEF. Ejecucin de gasto presupuestal.

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