La es~uela. el estado y el mercado •

¡ \ ue los profesionales de la educación satisfagan los fines previamente acor'" dados. En consecuencia, lo importante son los resultados, y las escuelas aLito­gestionadas se encargan de conseguirlos, en vez de limitarse a cumplir los requisitos impuestos por un equipo · de inspectores visitantes, una forma de supervisión que, en todo caso, se utiliza muy poco en los Estados Unidos, sal­vo de forma voluntaria, como en el caso de programa "New Compact for Lear­ning" de Nueva York. No obstante, el California Learning Assessment System (CLAS), iniciado en forma experimental en 1992, puede dar una idea de cómo funcionaría un control más rígido y prescriptivo de las escuelas que actuaran en un sistema de gestión delegada. Este método supervisa minuciosamente el rendimiento de cada escuela; utilizando los datos recogidos mediante cuestio­narios, entrevistas y observaciones en clase, compara y contrasta los resulta­dos. Aunque aún sea demasiado pronto para evaluar el impacto del CLAS, su s ignificación ideológica radica en que constituye una modalidad y un paradigma nuevos de la forma en que el gobierno intenta dar con .una mano y recoger con la otra, a pesar de la aparición de la autogestión educativa.

Suecia

Aunque el "único mejor sistema" pueda considerarse un fracaso en los Est dos Unidos, muchos especialistas en educación creen que ha constitui­do I c lave del éxito en Suecia, en donde un sistema global de educación muy r I m entado parece haber contribuido a una variabilidad interescolar nota­b l m nte reducida y a unos niveles positivos cuando se comparan con los de otro pa fses. Sin embargo, a pesar de esta presunción ya antigua a favor de I \ n ñanza pública y de una fuerte tradición de centralismo, Suecia también

nc uentra en proceso de reestructuración mediante la delegación de pod r s y la elección de centros.

HII SCH (1994) identifica un proceso de delegación en dos etapas. Desde m I dos de los años setenta en adelante, se desarrolló un proceso de des­c ntr IIzación qué llevaba consigo la transferencia de responsabilidades del gobierno central a los ayuntamientos o kommuns locales. En 1991, el Estado c ntra l dejó de regular los nombramientos de docentes y directores y, en ade­I nte , los 288 ayuntamientos se encargaron de organizar y desarrollar las actividades escolares (Swedish Institute, 1996). Desde 1996, se otorga a cada ayuntamiento una cantidad única con la que financiar los servicios obli­gatorios, incluida la educación, y este organismo se encarga de decidir cómo debe distribuirse este dinero y de organizar la enseñanza.

Por tanto, parece que las reformas suecas difieren de las del resto de los pafses que estudiamos por reforzar, en vez de reducir, la influencia democrática local en la política educativa. Sin embargo, ENGLUND (1993) señala un cambio paulatino del colectivismo al individualismo en el sistema escolar sueco durante los años ochénta, de ·acuerdo con el cual la educación ha ido considerándose cada vez más como un bien privado más que público. En realidad, incluso antes de perder el poder, en las elecciones de 1991, el gobierno socialdemócrata

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48 La escuela, el estado y el mercado

riores del sistema, también se hace mayor hincapié en las materias "básicas" (lengua, inglés y matemáticas), reforzado por los tests normalizados de rendi­miento en todas las asignaturas de los cursos 5.° y 9.°. En consonancia con ello, la OeDE (1995, pág. 188) señala "un evidente desplazamiento del enfoque de la enseñanza centrado en el alumno y de las funciones de desarrollo social y personal, para resaltar sus finalidades puramente docentes, basadas en el conocimiento de las materias y, en general, el refuerzo del componente acadé­mico de la educación en todos los niveles". La Natíonal Agency of Educatíon, que sustituyó los consejos nacional y regionales de educación en 1991, contro­la la valoración del currículum nacional y la evaluación del sistema educativo.

En general, se ha producido un cambio desde el control burocrático tradi­cional a un control por medio de leyes "marco" que fijan los fines y objetivos pedagógicos. LUNDGREN (s/f, pág. 1) dice que las reformas pueden "caracteri­zarse como una desregulación, pero... también como la acentuación de reglas y exigencias". •

Resumen

En nuestros cinco países, se han implementado diversas políticas secto­riales orientadas a reestructurar la educación pública. Un tema común es la delegación del control de la gestión y financiero a niveles de carácter más local, bien a los municipios o escuelas, como en Suecia, o, como suele ser más corriente, desde los niveles regionales o de distrito a las escuelas, como en la política LMS de Inglaterra y Gales, el experimento de "cesión directa de recur­sos" de Nueva Zelanda o la iniciativa de las "escuelas con estatuto propio" de los Estados Unidos. Otra característica común consiste en fomentar los dere­chos de los padres a escoger centro, combinándose, a veces, con cambios de las fórmulas de financiación, en las que el dinero sigue a los alumnos, tradu­ciéndose en un avance hacia los cuasimercados educativos. Un aspecto de esta evolución es la introducción de políticas que otorgan fondos públicos a la enseñanza pri\(,ada. Esas políticas, sobre todo cuando se combinan con fórmulas de financiación para las escuelas públicas, contribuyen a la creación de un sistema de "cheques escolares virtuales" del tipo que defienden algunos políticos de .Ia "nueva derecha", como SEXTON (1987). El concepto de "diversi­dad de provisión", sea en el sector privado o en el público, constituye también un aspecto clave del discurso político vigente. No obstante, es evidente que estas reformas liberalizadoras se están implementando junto con otras que consolidan el poder de los gobiernos centrales, en el nivel nacional o en el de los Estados. En concreto, cada vez es más corriente que las administraciones centrales definan los objetivos relativos a lo que deban enseñar las escuelas y a la forma de evaluar su actuación. El capítulo siguiente, que examina crítica­mente las ca.racterísticas clave de las reformas de nuestros cinco países y estudia si representan. ~na tendencia común y coherente de la reformulación de las reacciones entre las escuelas y el Estado, trata con mayor detenimien­to esta cuestión: la modificación de las funciones gubernamentales .

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La reestructuración de la educación pública en cinco países 47

aprobó diversas propuestas para distribuir fondos a escuelas privadas. Con la vuelta al poder de la coalición de centro-derecha, se produjo la "revolución de la libre elección", que destacaba la "competencia y la elección", apoyando la enseñanza privada y estimulando diversas formas de "cheques escolares". Se impuso a los ayuntamientos la obligación de proporcionar cheques escolares que cubrieran, al menos, el 85% del coste medio de la educación en las escue­las municipales para los alumnos que asistieran a centros independientes auto­rizados. La reforma comenzó en las escuelas del nivel obligatorio, extendiéndo­se después a las secundarias superiores y a las especiales. El movimiento a favor de la elección de centro y la delegación de poder se fortaleció en el ámbito local, donde la derecha también hizo progresos electorales: en las tres cuartas partes de los ayuntamientos, un partido "burgués" obtuvo la mayoría (CHAPMAN y cols., 1996). Se animó a las escuelas para que desarrollaran especialidades dentro del currículum nacional y algunos ayuntamientos estimularon la compe­tencia entre las instituciones dependientes de ellos (en lugar de las disposicio­nes tradicionales con respecto a la matrícula de los alumnos). También se pusieron en marcha planes similares al LMS del Reino Unido, en los que el dine­ro sigue al alumno. Por ejemplo, el ayuntamiento de Nacka asigna directamente a las escuelas el 85% de su presupuesto de educación según el número de alumnos que tenga cada una (CHAPMAN y cols., 1996).

MIRON (1993) cree que el movimiento a favor de los cuasimercados en Suecia se debe, en gran parte, a las presiones económicas, acelerándose por . la motivación política e ideológica del gobierno de centro-derecha. Las refor­mas, aunque atrayentes, desde el punto de vista filosófico, en términos liber­tarios, no reflejan, en realidad, una insatisfacción generalizada con el sistema anterior. Ha aumentado el número de escuelas independientes, pero, aunque la asistencia a las mismas se haya duplicado en cuatro años, sólo constituye el 2% de las matrículas. No obstante, su impacto ha sido significativo en algu­nas zonas urbanas, en las que se han concentrado casi todas.

Cuando los socialdemócratas volvieron al poder, en 1994, modificaron la mayor parte de estos desarrollos políticos, pero no los abandonaron. Por ejemplo, aunque no hayan eliminado el sistema del cheque escolar, sí han reducido su valor (al 75%). Se discuten en la actualidad nuevas propuestas que modificarán la base del apoyo a las escuelas independientes, negándo­selo cuando resulte lesivo para la provisión educativa global en el municipio del que se trate y exigiendo a las instituciones independientes que se ajusten más al currículum nacional. Esas propuestas reconocen la necesidad de "equilibrar los intereses colectivos y los individuales" (MIRON, 1993).

Como en otros lugares, aunque la tendencia vigente se oriente a delegar responsabilidades de gestión y financieras, el gobierno central ha mantenido un grado significativo de control sobre los contenidos curriculares y la evaluación del rendimiento. La ley de educación sueca de 1985 presentó un currículum nacional muy concreto, que detallaba la estructura y los componentes de cada

. -curso en unidades didácticas de 60 minutos. Desde 1993, se han reducido los detalles de este currículum y, en vez de destacar el control de lo impartido, se hace hincapié en los resultados. Aunque pueda influirse más en los niveles infe-

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CAPITULO 111

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Delegación de poderes y elección: ¿Un fenómeno global?

Este libro parte del supuesto de que pueden hacerse comparaciones úti­les entre las reformas implementadas en nuestros cinco contextos naciona­les. Los dos capítulos anteriores han puesto de manifiesto que los sistemas educativos públicos de Inglaterra y Gales, Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanday Suecia están en un período de transición. En cada uno de ellos, se ha introducido una serie de normas que tratan de reformular las relaciones entre el gobierno, las escuelas y los padres de los alumnos. Ahora bien, ¿has­ta qué punto son comparables estas normas? ¿Puede afirmarse que consti­tuyen una tendencia coherente? Si es así, ¿cuál es su significado? La apari­ción generalizada de unas políticas de delegación de poderes, ¿es algo más que una serie de respuestas locales a crisis también locales o indica una reestructuración más profunda de las relaciones entre el ámbito local y el gobierno a escala internacional?

La aparición casi simultánea de reformas similares en distintos continen­tes ha llevado a algunos a sugerir que las reestructuraciones actuales de la educación han de entenderse como un fenómeno global. De hecho, se ha dicho que esta tendencia forma parte de un proceso económico, político y cul­tural más general de globalización, en el que las diferencias nacionales se difuminan, se fragmentan las burocracias estatales y desaparece la idea de ' unos sistemas de bienestar público de masas, incluida la educaoión. Sin embargo, antes de aceptar sin más estas grandes teQrías, tenemos que con­siderar si lo específico de cada contexto es, al menos, tan significativo como los desarrollos transnacionales de carácter más general. En consecuencia, este capítulo estudia el grado de semejanza y de coherencia de las reformas educativas de nuestros cinco países antes de considerar hasta qué punto estamos asistiendo a un cambio fundamental del gobierno de los sistemas nacionales de educación.

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·, La escuela, el estado y el mercado "

Contrastes y convergencia

Frecuentemente, se critica a los políticos por buscar en otros países las soluciones a los problemas internos, creyendo ingenuamente que las políti­cas diseñadas en un cóntexto pueden trasplantarse sin problemas a otros lugares. Quienes se dedican a analizar estas políticas tienen también que estar alerta ante las reformas descontextualizadas. Cuando se hacen compa­raciones entre países, sin tener en cuenta las dimensiones históricas y cul­turales peculiares de tales políticas, se corre el riesgo de un "falso universa-..... .. lismo" (ROSE, 1991), en el que se exhiben las semejanzas sin referencia al contexto en el que hayan surgido.

Sin duda, como vimos en los dos capítulos anteriores, cualquier compa­ración trasnacional debe tener en cuenta las diferencias de grado y forma e ntre las diversas reestructuraciones de la educación. La medida en que se delegan las responsabilidades difiere mucho entre eistintos países y dentro d e llos. Por ejemplo, HIRSCH (1995) dice que, en Nueva Zelanda, la auto­nomía escolar ha llegado tan lejos que la idea de "sistema" educativo público se stá convirtiendo con rapidez en una entelequia. Esta situación se parece poco a la de otros lugares, como el estado norteamericano de Nuevo Méjico, en I que esas medidas están muy delimitadas (WOHLSTETTER y cols., 1995). LAW rON (1990) elaboró una escala de tres puntos para diferenciar las políticas se ún e l grado de delegación de poderes contemplado. Descubrió grandes

es, acumulando el mayor número de puntos las reformas de Nueva Z I nda y el menor, las medidas adoptadas en Rochester (Nueva York).

S in embargo, teniendo en cuenta las diferencias entre las disposiciones imlnlstrativas nacionales y las complicadas formas de redistribución de la lit rld d, las escalas simples orientadas a medir los grados de delegación ó lo puoden proporcionar índices parciales de cambio. Como pone de mani­

'fl lo un estudio reciente de la OCDE (1995b) sobre las decisiones en la edu­c c lón, la distinción radical entre sistemas centralizados y descentralizados

s ado simplista. Su estudio de 14 países, entre los que se encuentran Nu v Zelanda, Suecia y Estados Unidos, distingue cuatro niveles de deci­sión, con e l fin de poder estudiar aquellos países que tienen constituciones de carácter federal. Se comparan las magnitudes de los poderes de cada nivel, junto con la modalidad de decisión correspondiente a cada uno de ellos, en re lació n con una serie de responsabilidades. Aunque señala las estructuras de decisión de un sistema educativo "promedio" (en el que las escuelas adop­tarían el 38% de las decisiones), hay enormes variaciones entre los distintos países. Con respecto a los tres que también estudiamos nosotros, la Tabla 3.1 muestra que las capacidades de decisión en relación con el nivel secundario de la educación pública se distribuyen de muy diferentes maneras.

Como hemos visto, las recientes reformas de Nueva Zelanda han elimina­do todos los niveles intermedios de decisión, lo que ha llevado a una situación e n la que se han delegado a las escuelas gran cantidad de poderes, aunque e l gobierno central haya retenido e, incluso, consolidado, otros. Las recientes reformas adoptadas en Inglaterra y Gales han sido menos espectaculares,

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'Delegación de poderes y elección: ¿Un fenómeno global? •

• Tabla 3.1. Capacidad de decisión en Nueva Zelanda, Suecia

y Estados Unidos (en porcentaje)

Nueva Zelanda Suecia Estados Unidos

. Escuela

71 48 26

Fuente: OCDE (1995b, pág. 40).

Nivel intermedio inferior

o 48 71

Nivel intermedio • supenor

o O 3

Gobierno central

29 4 O

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aunque es probable que se ajusten más a este modo de delegación de pode­res. En particular, las grant-maintained school evitan la influencia del nivel intermedio de las LEA y mantienen una relación directa con el gobierno cen­tral. Mientras que las escuelas de Nueva Zelanda tienen más poderes que las de los otros catorce países, las escuelas públicas de los Estados Unidos ocu­pan el penúltimo lugar con respecto a los poderes con que cuentan. En la práctica, el gobierno federal carece de poder de decisión e incluso los orga­nismos estatales (que ocupan el nivel intermedio superior) tienen relativa­mente poco poder. La capacidad de decisión se concentra en los distritos, pero no en las escuelas. Sin embargo, en el modelo federal australiano, el nivel estatal cuenta con más poder. En el sistema educativo público sueco, la capacidad de decisión se concentra en la actualidad en los niveles locales, pero, a diferencia de los Estados Unidos, se divide por igual entre la escuela y el distrito.

Hemos de tener en cuenta también las diferencias de carácter político de unas reformas que pueden parecer semejantes. En Inglaterra y Gales, Nueva Zelanda, Suecia, Australia y Estados Unidos (o, al menos, en algunos estados de estos dos últimos países) la delegación, la autonomía institucional y la elección de centro han estado relacionadas a menudo con planes educativos conservadores. Sin embargo, el apoyo a algunos aspectos, al menos, de estas políticas no se limita de ninguna manera a los políticos de la "nueva derecha", que sostienen que la mejor forma de organizar los asuntos sociales consiste en ajustarlos al principio de la soberanía del cliente. En realidad,

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algunos de los primeros movimientos a favor de la delegación de poderes sur~ gidos en el estado de Victoria (Australia) a principios de los años o<;henta se definieron atendiendo a la potenciación profesional y comunitaria, aunque las políticas más recientes estén relacionadas con la "nueva derecha". Lo mismo ocurrió con algunas iniciativas sobre delegación de poderes suscitadas en Nueva Zelanda eh los años ochenta, a pesar de que las reformas posteriores tuviesen más que ver con el fomento de la libertad de mercado que con la equidad (GRACE, 1991; GORDON, 1992). En ambos países, distintos gobiernos de orientaciones políticas difereñtes han apoyado la reforma, aunque con ciertas variaciones de acento. En los Estados Unidos, las reformas de Chica­go recibieron, en principio, el apoyo de una curiosa alianza de grupos negros

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52 La escuela, el estado y el mercado

que trataban de conseguir el control comunitario de sus escuelas locales, liberales blancos a la antigua usanza desilusionados con la actuación del con­sejo escolar, defensores de la libre elección de centro de la "nueva derecha" y algunos estudiosos que formaron parte de los radicales de los años sesen­ta. De igual manera, diversos reformadores radicales de muchas corrientes de opinión contemplan ahora el movimiento de las escuelas con estatuto pro­pio como la forma de crear sus propios "espacios educativos" (WELLS y cols., 1996). En Suecia, aunque ha vuelto a destacar la preocupación por las cues­tiones sobre la equidad con el retorno de un gobierno socialdemócrata, el apoyo a la orientación general de las reformas es multipartidario. Incluso en Inglaterra y Gales, donde las reformas han estado relacionadas de manera más directa y consistente con el gobierno de la "nueva derecha", es probable que la administración laborista conserve los elementos clave de la misma.

Gran parte de esta confusa complejidad se deriva de los muchos matices de significado que se esconden tras los conceptos de delegación de poderes y de elección. No sólo se trata de que puedan establecerse relaciones dife­rentes entre los dos conceptos, sino que ambos pueden recibir "múltiples acentos". Como indica LAUGLO (1996), lo que él llama "descentralización" no debe considerarse como un concepto unitario. En realidad, señala ocho alter­nativas al centralismo burocrático convencional de los sistemas de educación de masas, de las que cuatro revelan diferentes justificaciones políticas para redistribuir la autoridad y otras cuatro reflejan distintos argumentos sobre la calidad de la educación proporcionada y el uso eficiente de los recursos (véa­se la Tabla 3.2). Cada uno de los países que estudiamos destaca de distinta forma y, a menudo, simultáneamente estas alternativas. El liberalismo o, con mayor propiedad, el neoliberalismo es evidente en todos ellos, pero quizá más aún en Inglaterra y Gales, donde se ha articulado muy bien con la lla­mada "nueva gestión pública", combinando lo que LAUGLO llama "mecanis­mos de mercado" con la "dirección por objetivos". Esa evolución es muy patente también en Nueva Zelanda y en algunos estados de Australia y de los Estados Unidos. No obstante, la justificación de la descentralización que se esgrime en algul'los distritos norteamericanos, como en el Dade County (Flo­rida) puede considerarse relacionada con la profesionalidad pedagógica al menos, en el contexto de las reformas de los años ochenta ,mieritras que el control profesional constituía también un aspecto de las reformas suecas de esa época.

Otra característica de algunas justificaciones en torno a la reestructura­ción son las referencias a la democracia de la participación local. No obstan­te, el control democrático local de la educación se ha cuestionado en Inglate­rra y Gales y en los Estados Unidos, aunque se ha fortalecido algo en Suecia. En otros casos, las presiones a favor de la participación local adoptan la for­ma de un populismo local, en vez de una democracia representativa o partici­pativa.En el populismo local, los derechos de la "gente corriente" se esgrimen en contra del predominio de las elites establecidas: en muchos casos, la pro­fesión docente. No obstante, como dice LAUGLO (1996, pág. 27), no sería correcto interpretar que ese populismo tenga las consecuencias radicales de

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Delegación de poderes y elección: ¿Un fenómeno global? 53

Tabla 3.2. Implicaciones de distintas formas de descentralización

Alternativas al centralis­mo burocrático

Ideología política

Liberalismo

Federalismo

Localismo populista

Democracia participativa

Calidad y eficiencia

Profesionalidad pedagó-• glca

Dirección por objetivos

Mecanismo de mercado

Desconcentración

Fuente: LAUGLO (1996, pág. 40).

Se destaca la distribu­ción de la capacidad de decisión

Dispersión; p. ej., gobier­no local fuerte en unida­des "grandes"; enseñan­za privada; mecanismos de .mercado; autonomía profesional .

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Autoridad federal débil; . ~. . .

sin mas ImposIciones normativas.

Gobierno local fuerte en el nivel "comunitario'" , control de los padres.

Débil control "externo'" , decisiones colectivas "in­ternas"; estructura inter­na plana.

Autonomía del docente; autonomía "no profesio­nal" débi 1.

Dirección escolar fuerte; examen externo de resul­tados y gastos.

Competición; dirección escolar fuerte.

Agentes estatales fuer­tes, en el nivel regional; planificación regional uni­ficada del sector.

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Medios de evaluar y su­pervisar las instituciones y la práctica educativa

.. Fuerzas del mercado o autorregulación profesio­nal; control estatal débil.

Sin implicación.

Información de carácter in­formal, debido a la trans­parencia local.

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Unicamente participa-ción "interna"; procesos colectivos; control desde "abajo".

Autorregulación profesio­nal; revisión entre com--paneros.

Indicadores de rendi­miento, comparados con objetivos y presupuestos.

Demanda del cliente; certificación de eSQ;uelas.

Sistemas de información de la dirección.

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I La escuela, el estado y el mercado

la democracia participativa, "porque, aunque pueda ser radical por su oposi­ción al predominio de la elite, tiende al conservadurismo en relación con los valores culturales de la gente corriente". El grado en que ese localismo sea un e lem ento real y no sólo retórico de las recientes reformas es cuestionable, dada la reducción de la influencia de los gobiernos locales en la mayoría de los contextos y la creciente formalización de los mecanismos de información sobre las consecuencias en algunos de nuestros ejemplos.

Por tanto, cualquier discusión trasnacional de la reestructuración de la educación ha de tener en cuenta un margen de varianza bastante amplio. La reforma educativa se está realizando en contextos con diferentes historias, disposiciones constitucionales y administrativas y categorías políticas. Es más, el carácter y el grado de la delegación de poderes y las formas de inter­conexión de las políticas varían dentro de cada país y entre ellos.

No obstante, aunque haya que reconocer esa varianza, esto no debe onsombrecer los factores comunes. Teniendo en cuenta lo expuesto, es evi­d nte que existen tendencias comunes en nuestros cinco países. Como dice

WLER (1994), a pesar de la gran cantidad de "bibliografía sobre lo excep-cional", "las importantes variaciones entre instituciones y culturas no elimTnan las semejanzas profundas", sobre todo entre democracias industriales avan­

La tabla de LAUGLO (nuestra Tabla 3.2) indica una congruencia consi­drIble entre las políticas que estamos considerando. En el ámbito de los fun-d m ntos políticos, predomina la alternativa neoliberal, que hace especial hlr e p ié en los mecanismos del mercado. Esta descentralización a través del me , do se articula con las justificaciones de la calidad y la eficiencia, basa­d I n e l discurso de la nueva gestión pública, con su insistencia en una dh clón escolar fuerte y la supervisión externa, que hace posible el desarro­llo el Indicadores de rendimiento y de procedimientos de evaluación funda-lo' n competencia, reforzados, en muchos casos, por la inspección exter-

11 1. I t evo lución de la política educativa refleja una tendencia más general d 1 \ d mocracias liberales a desarrollarse en la línea de lo que GAMBLE ( 1 ) 11 ma "Estado fuerte" y "economía libre". Este Estado fuerte, que, en 1 < 1st mas federales, puede referirse tanto al gobierno federal como al de lo tados, dirige a distancia, mientras que la idea de la economía libre se

xtl nde a una "sociedad civil" mercantilizada en la que unos proveedores qu compiten entre sí ofrecen a los clientes la educación y los servicios de bienesta r, en vez de encargarse el Estado de proporcionar esos servicios colectivam ente a todos los ciudadanos. Utilizando la terminología que intro­duj imos en e l Capítulo Primero, los servicios de bienestar distribuidos me­d iante los "cuasi mercados" están reemplazando a los proporcionados a través de órganos burocráticos.

Este enfoque refleja el abandono de las técnicas convencionales de coor­d inación y control de carácter burocrático y estatal a gran escala, y su susti­

. tuc ión por un conjunto de "recursos discursivos, legislativos, fiscales, de orga-•

n ización y demás" (ROSE y MILLER, 1992, pág. 189). Sin embargo, aunque pa rezca que estos instrumentos dejan un espacio considerable a la discre­ción local, en comparación con el "brazo ciego" de las burocracias centraliza-

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• Delegación de poderes y elección: ¿Un fenómeno global? 55

das, también llevan consigo unas formas muy directas de control. Por ejem­plo, la financiación propia de las escuelas según su número de alumnos les exige que traten de maximizar el número de matrículas. Las escuelas que no atraigan a alumnos serán penalizadas de inmediato con la reducción de los fondos y del profesorado que les adjudiquen. Por otra parte, la publicación de los resultados de los tests y de los informes de inspección puede establecer una relación muy poderosa entre las exigencias del "Estado fuerte" y las acciones de las escuelas y los padres de alumnos en el mercado.

El estado evaluador y las fuerzas del mercado • •

Para comprender cómo se mantiene fuerte el Estado aunque delegue poderes a las instituciones autónomas e individuales que compiten en el mer­cado resulta muy útil el concepto de "Estado evaluador" de NEAVE (1988). La idea de la aparición del Estado evaluador de NEAVE se desarrolló a partir de un análisis comparativo de las tendencias más recientes presentes en las re­formas de la enseñanza superior de Europa Occidental. No obstante, las ten­dencias que señala pueden aplicarse también a la etapa obligatoria de la edu­cación en los países que estamos estudiando, así como a otras áreas de la política social, como la salud y la asistencia social. Dice este autor que unas políticas que, en principio, no eran más que respuestas a corto plazo a las dificultades financieras de los primeros años ochenta, ss. han desarrollado ' desde entonces hasta convertirse en un enfoque estratégico a largo plazo. Este desarrollo tiene dos componentes principales. Uno es la reformulación de la relación entre la educación y el gobierno, que se identifica con la apa­rición del Estado evaluador. La segunda dimensión consiste en la reformula­ción de la relación entre la educación y la sociedad, que es "un intento de imponer una forma determinada de 'ética competitiva', definida desde el exte­rior, como la fuerza impulsora primordial del desarrollo institucional y, por tan­to, del sistema" en la educación (NEAVE, 1988, págs. 7-8).

El Estado siempre ha efectuado evaluaciones de aquellas áreas sobre las que tenía una responsabilidad fundamental, pero NEAVE sostiene que convie­ne distinguir la evaluación para el mantenimiento del sistema de la evaluación para el cambio estratégico. En la actualidad, asistimos al incremento de la eva­luación estratégica, aunque de un tipo especial. Las formas primitivas de evaluación estratégica se establecían a priori. Los gobiernos fijabah objetivos a largo plazo, asignaban recursos y ponían en marcha procedimientos me­diante los que pudiera evaluarse si se alcanzaban esos objetivos y, en caso contrario, por qué no. Como señala NEAVE (1988, pág. 9), "la evaluación es­tratégica intentaba remediar los errores perceptibles de un sistema en un esta­do permanente de revisión de los objetivos con los que funcionaría el sistema, una vez reformado". Podemos decir que este sistema de intervención y super­visión estatal lleva consigo todos los indicios de la empresa modernizadora.

Sin embargo, en el Estado evaluador, la función y la oportunidad de la evaluación son diferentes. En vez de una evaluación a priori, nos hallamos

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56 La escuela. el estado y el mercado •

ante una evaluación a posteriori. No importa tanto el proceso mediante el cual puedan alcanzarse los objetivos, sino los resultados. NEAVE afirma que este cambio del acento del proceso al producto, del estado inicial al resultado, indi­ca una nueva y significativa evolución de la relación entre el Estado y el siste­ma educativo. En primer lugar, sustituye las preocupaciones predominantes por la calidad de la provisión y la igualdad de acceso y oportunidades. En segundo lugar, al centrarse en los resultados, redefine la finalidad de la educación en relación con la economía, en vez de con la demanda individual. En tercer lugar, proporciona un poderoso instrumento para dirigir las institu-

• clones. Nos hallamos, por tanto, ante "una racionalización y una redistribución

completa de las funciones entre el centro y la periferia, de manera que el cen­tro conserva el control estratégico general por medio de menos, pero más precisas, palancas políticas, contenidas en unas 'declaraciones de misiones~ generales, el establecimiento de los objetivos del sistéma y la operacional iza­ción de los criterios sobre la 'calidad del resultado'" (NEAVE, 1988, pág. 11). En vez de llevar a un debilitamiento del Estado, éste prescinde "de la oscura lla­nura de los detalles abrumadores para refugiarse en las alturas límpidas e imponentes de los 'perfiles' estratégicos" (NEAVE, 1988, pág. 12). En algunoS casos, esto conlleva la aparición de nuevos órganos intermediarios delega­dos, organismos y otros elementos por el estilo nombrados directamente por los ministros del gobierno y sólo responsables ante ellos, en vez de que­dar bajo control democrático. En Inglaterra, la Funding Agency for Schools, que distribuye los fondos gubernativos a las grant-maintained schools y se encarga de la planificación de la enseñanza cuando un número significativo de escuelas haya optado por dejar de depender de su LEA, es un buen ejem­plo, como también la Ofsted. A menudo, esos organismos están dirigidos por una nueva casta de individuos nombrados por el gobierno, que suelen te­ner un perfil público más elevado que los burócratas estatales convencionales y un papel importante en el establecimiento de nuevos planes políticos a través de estrec;,hos contactos con los medios de comunicación. El Estado evaluador requiere también unos cambios significativos en el nivel institucio­nal. Las escuelas tienen que elaborar nuevas formas de respuesta que exigen estructuras y modelos de autoridad renovados. En concreto, parece que es­tas situaciones estimulan la aparición de un liderazgo fuerte en el plano insti­tucional, que supone el paso del modelo colegial tradicional al del "ejecutivo", así como la importancia, cada vez mayor, de los "equipos" o "gabinetes direc­tivos" en las escuelas.

NEAVE (1988) señala que el Estado evaluador no representa ningún punto de vista ideológico. Su característica clave consiste en abandonar la dirección mediante el "fiat burocrático". Sin embargo, lo que describe tiene una relación muy directa con el concepto de "racionalismo económico" de PUSEY (1991),

__ en el que la educación se encuadra como un bien de consumo, y la política educativa se convierte en el medio por el cual puede regularse y distribuirse con mayor eficiencia y eficacia. Como destaca MARGINSON (1993), el raciona­lismo económico .en la educación tiene tres componentes. El primero es la

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preocupación absorbente por los objetivos económicos. En segundo lugar, el mercado se convierte en la metáfora de referencia. Aunque, en algunos con­textos, pueda restarse importancia a la defensa política de los mercados, en el discurso educativo se aprecia la evidente presencia de los valores y el vocabulario de los negocios. El tercer elemento componente del racionalismo económico es la administración central del sistema, por medio de la cual la educación queda sujeta de forma más directa y eficaz bajo el control de los órganos gubernamentales centrales. Suecia, Inglaterra y Gales, Nueva Ze­landa y muchos estados de Norteamérica y Australia han introducido indica­dores de rendimiento basados en la competencia como medio para evalua r los resultados educativos. Aunque se justifiquen en relación con la informa­ción al cliente y la rendición pública de cuentas, estos programas permiten que los gobiernos examinen de modo más eficaz los gastos y la productividad en la educación, mientras impiden unas definiciones alternativas de lo que pueda considerarse un aprendizaje adecuado.

MARGINSON (1993) manifiesta que la insistencia en los objetivos económi­cos lleva consigo un distanciamiento de ·Ia educación con respecto a los do­minios sociales y culturales. No obstante, en la práctica, hay que tener en cuenta, con frecuencia, otro componente de las políticas al uso. En muchos países, la "nueva derecha" es una coalición de los defensores neoconserva­dores de las fuerzas del mercado y de los neoconservadores que proponen la vuelta a los valores "tradicionales" (GAMBLE, 1983). El equilibrio entre los aspectos neoliberales y neoconservadores del conservadurismo contemporá­neo varía entre los distintos países y dentro de cada uno de los que aquí estu­diamos. Donde son fuertes los neoconservadores, pretenden que el sistema educativo promueva determinados valores, sobre todo entre quienes sospe­chan que no los aceptan de buen grado. En tales casos, los criterios de eva­luación utilizados no sólo son los del racionalismo económico, sino también los de sus preferencias culturales. Esta situación se destaca sobremanera cuando se percibe alguna amenaza a la identidad nacional y a los valores hegemónicos, procedente bien de la globalización o de unos presuntos "ene-

• migas interiores", entre los que se incluyen, a veces, a los "profesionales libe-rales" y a los miembros del "personal educativo liberal".

McKENZIE (1993, pág. 17) dice que los gobiernos británicos han "incre­mentado, en realidad, sus apelaciones al saber ya la autoridad sobre el sis­tema educativo, al tiempo que promueven un movimiento teórico y superficial hacia la soberanía del cliente". Aunque otros países no hayan sido,tan pres­criptivos como Gran Bretaña, muchos gobiernos estatales o nacionales han hecho más rígido su control sobre el currículum respecto a lo que se enseña y al modo de evaluarlo. Esta reglamentación central del currículum no sólo se dirige a la normalización de los criterios de rendimiento, con el fin de facilitar la rendición profesional de cuentas y la elección del cliente en el mercado educativo, sino también a crear o recrear unas formas de identidad nacional.

En Inglaterra y Gales, bajo la formulación del Natíonal Currículum se esconde la persistente exigencia de que las escuelas se concentren en la his­toria británica, la geografía británica y la literatura inglesa "clásica". Durante

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' U e laboración, el influyente HiIIgate Group (1987, pág. 4) expresó su preocu­pación por las presiones a favor de un curriculum multicultural, defendiendo "los valores tradicionales de las sociedades occidentales" que subyacen tras la cultura británica, que "no deben sacrificarse en aras de un relativismo erró­neo o de una preocupación mal orientada por quienes no fueran conscientes de sus puntos fuertes y débiles". Este privilegio de una versión estrecha y par­cial de la cultura nacional es menos perceptible en Australia y en Nueva Zelanda, aunque la importancia del "conocimiento de la historia australiana" ha constituido, a veces, un elemento clave de las declaraciones ministeriales respecto a los objetivos de las escuelas nacionales (SLAI I ERY, 1989), Y en ambos países se hayan producido intentos de crear una identidad nacional característica (FISKE y cols., 1987). En Australia, un poderoso consorcio de grupos representativos de los cristianos fundamentalistas y de intereses empresariales conservadores, coincidentes en la necesidad del "retorno a las d isciplinas básicas", está intentando influir en los curricula "para que presten o ídos al mundo mítico, más simple y seguro, de antaño, en el que los valores e ran monolíticos, inmutables e indiscutidos" (WELCH, 1996, pág. 103). La cuestión de un curriculum nacional ha suscitado importantes debates en los Estados Unidos, aunque cada Estado puede legislar con respecto a los curri­cula y, durante muchos años, han controlado la selección de los libros de tex­to. Por ejemplo, Tejas mantiene una política de exclusión de publicaciones que no fomenten los estilos de vida y los valores "tradicionales" (DELFATTORE, 1992). El movimiento general hacia la derecha y la influencia de poderosos grupos fundamentalistas y conservadores hace cada vez más probable que cua lquier curriculum aprobado por los legisladores, tanto en el nivel estatal como en e l nacional, se base en una selección parcial y estrecha de la cultu-r norteamericana (ApPLE, 1996). .

n resumen, es posible que las escuelas hayan recibido nuevas respon­sabilidades con respecto a la economía y la administración institucionales, p ro han perdido terreno en otros campos, sobre todo en el curriculum. En nu stros c inco países, los gobiernos nacionales o estatales han asumido nuevos poderes para definir el saber escolar, la forma de evaluar el rendi­miento y los destinatarios de la información al respecto.

Explicación de la convergencia política

Aunque estas orientaciones de la política educativa no hayan calado en todos los países (GREEN, 1994) Y las tradiciones de los distintos estados nacionales y los diversos partidos políticos las hayan mediado de forma dife­rente, la semejanza de las tendencias generales que se observan en muchas partes del mundo indica que la política educativa está asistiendo a algo más que a una moda pasajera. Par~ tratar de comprender las semejanzas entre las políticas de nuestros cinco países pueden darse muchas explicaciones. En un extremo del continuo, se encuentran las que destacan el papel de determinados agentes políticos y, en el otro, están las teorías de la global iza-

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ción y la postmodernidad, según las cuales la multifacética reestructuración internacional anula las funciones tradicionales del estado nacional. Por supuesto, estas explicaciones no tienen por qué ser mutuamente excluyen­tes, pero cada una hace hincapié en distintos aspectos del cambio que tienen importantes consecuencias para la elaboración de alternativas potenciales a las políticas vigentes.

Una forma de explicación consiste en que las ideas desarrolladas en un contexto se han copiado en otro. Hasta cierto punto, las organizaciones inter­nacionales han fomentado activamente las políticas neoliberales, por ejem­plo, el FMI y el Banco Mundial en Iberoamérica y en Europa oriental (ARNOVE, 1996). Sin embargo, es probable que las modalidades informales de transmi­sión sean más habituales. Hay pruebas que indican que, cuando los respon­sables de la política educativa formulan las reformas que proponen, buscan su inspiración y la justificación de aquéllas en otros países. Un secretario de Educación de la administración Thatcher, Kenneth BAKER, utilizó informes sobre las escuelas especializadas de la ciudad de Nueva York y de otros luga­res de Estados Unidos y sus visitas personales a las mismas para apoyar el experimento de los city technology colleges. Y al revés, parece que la política de las grant-maintained schools de Inglaterra y Gales inspiró parte de la legis­lación sobre las escuelas con estatuto propio de los Estados Unidos, sobre todo en California, en donde, al parecer, Bill HONIG, inspector del Estado, quedó impresionado por el movimiento a favor de la independencia de las escuelas con respecto a las LEA en una breve visita al Reino Unido. Es más, algunos directores de las primeras escuelas de Inglaterra que optaron por abandonar la dependencia de las LEA "exportaron" la política al otro lado del Atlántico cuando asistieron a programas de estudios en la University of South­ern California que formaban parte de sus trabajos para la obtención del título MBA. Con respecto a Australia y Nueva Zelanda, SMYTH (1993a, pág. 5) dice que el plan general del estado de Victoria, Schools for the Future, guarda una semejanza cercana "incluso al plagio" con el borrador de política educativa neozelandesa Tomorrow's Schools, que, según él, "fue secuestrado directa­mente de la Inglaterra de Thatcher". SEDDON (1994, pág. 4) afirma que, en general, Australia ha mostrado "una preocupación dependiente y servil ante los acontecimientos producidos en el Reino Unido y en los Estados Unidos". Sin embargo, el flujo de ideas entre Australasia y Gran Bretaña no ha sido de sentido único. La pérdida de interés por la independencia de las LEA en Ingla-

• • terra y Gales llevó a los políticos a sugerir que se eliminara el requisito del voto de los padres, en consonancia con el modelo neozelandés de escuelas "con financiación casi completa" (CATHERALL, 1995). Por último, MIRON (1993) indica que la coalición sueca de centro-derecha intentó inspirarse en la Ingla­terra thatcherista, aunque la misma Suecia se convirtiera en ".Iíder mundial" de la promoción de las políticas de elección de centro en la educación.

Aunque la copia de las políticas de otros países haya sido, sin guda, un factor del movimiento 'a favor de la elección de centro en los sistemas de enseñanza con delegación de poderes, esto sólo plantea más preguntas. ¿Qué proporciona a estas políticas concretas un atractivo tan generalizt;ldo

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para diversos países y partidos políticos? ¿Hasta qué punto se debe su atrac­tivo a la desilusión por las modalidades vigentes de provisión educativa? ¿Refleja, acaso, una crisis más general dentro del Estado o, incluso, un cam-bio de proporciones globales? .

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Se ha dicho, a veces, que estos cambios del modo de organizarse la educación reflejan otros más generales, globales incluso, de la naturaleza de las sociedades avanzadas que algunos autores caracterizan como "post­fordismo" y otros como "postmodernidad". Así, algunos observadores dicen que las reformas pueden entenderse en relación con el trasplante de formas cambiantes de regulación de la esfera de la producci.ón a otros campos, como la enseñanza o los servicios de bienestar. Señalan la correspondencia entre el establecimiento de mercados diferenciados de bienestar y el cambio de la economía del fordismo a una modalidad postfordista de acumulación que "da menor valor al consumo individual y colectivo de masas y crea pre-

• siones a favor de la producción y distribución más diferenciadas de [servi-cios de] salud, educación, transporte y vivienda" (JESSOP y cols., 1987, pági­na 109). Por ejemplo, BALL (1990) afirma que en las nuevas formas de la enseñanza ve el abandono de la escuela "fordista" para adoptar otra "post­fordista": el equivalente educativo de la especialización flexible impulsada por los imperativos del consumo diferenciado que sustituye el mundo de la línea de montaje de la producción en masa. Estas "escuelas postfordistas no sólo [están diseñadas] para producir trabajadores postfordistas, polifacéticos e innovadores, sino para comportarse también de manera postfordista, apartándose de la producción en masa y de los mercados de masas para centrarse en mercados sectoriales y en la 'especialización flexible' ... por tan­to, la mentalidad postfordista está influyendo en las escuelas con respecta a los estilos de dirección, el currículum, la pedagogía y la evaluación" (KENWAY, 1993, pág. 115).

No obstante, KENWAY (1993) considera que el rápido crecimiento del mer­cado en la educación es mucho más significativo que el postfordismo; en con­secuencia, ella lo considera un fenómeno "postmoderno", acentuando el nexo entre lo "global" y" lo "local". Aunque notoriamente difícil de definir en el ámbi­to de las relaciones sociales, la postmodernidad suele relacionarse con los procesos de globalización, la aparición de las nuevas tecnologías, la conver­sión en bienes de consumo de todos los ámbitos de producción social y cul­tural, la ruptura de las antiguas colectividades y jerarquías y el aumento de la reflexividad social. En su personal versión pesimista de la postmodernidad, "las corporaciones trasnacionales y sus incontables delegaciones ... configu­ran y reconfiguran nuestras identidades individuales y colectivas a medida que nos conectamos ... con sus redes de comunicaciones culturales y econó­micas" (KENWAY, 1993, pág. 119). En su descripción, las ideas de "diferencia", en vez de quedar erradicadas por la "globalización de la cultura", se ensani-blan, exhiben, celebran, corwierten en bienes de consumo y se explotan (ROBINS, 1991). Esas tendencias pueden detectarse en la importancia que se otorga a la política educativa de nuestros días, tanto en la tradición como en la diversidad.

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En otras publicaciones, parece que la retórica de los "nuevos tiempos" ofre­ce unas imágenes más positivas de la elección y la diversidad, reflejando las necesidades de las comunidades y los grupos de intereses que se ponen de manifiesto a causa de las complejas pautas contemporáneas de diferenciación política, económica y cultural, que se mezclan con las divisiones tradicionales de clases sociales en las que se basan los sistemas corrientes de educación de masas. Desde esta perspectiva, es posible contrastar la postmodernidad con la uniformidad opresora de gran parte del pensamiento modernista, como "una forma de liberación en la que la fragmentación y la pluralidad de las culturas y los grupos sociales permiten la eclosión de centenares de flores" (THOMPSON, 1992, páginas 225-226). Por ejemplo, algunas feministas se han sentido atraídas por el cambio hacia los modelos pluralistas de sociedad y de cultura relacionados con el postmodernismo y la postmodernidad (FLAx, 1987). Ciertos grupos étnicos mi­noritarios ven también con buenos ojos las posibilidades reales de un bienestar a cargo de la comunidad, en vez de controlado de forma burocrática (WELLS y cols., 1996), mientras que (como ya hemos visto) muchos de los defensores de los sistemas de cuasimercado de educación pública afirman que serán espe­cialmente beneficiosos para los pobres urbanos (MOE, 1994; POLLARD, 1995).

Por tanto, parte del atractivo de las reformas recientes de la educación radica en su intención declarada de estimular el crecimiento de diversos tipos de escuelas, sensibles a las necesidades de determinadas comunidades y grupos de intereses. También están relacionadas con los conceptos de las múltiples identidades y con el pluralismo radical, por lo que pueden ser más atractivas que las ideas convencionales de la enseñanza general y, en realidad, con las ideas unidimensionales de la ciudadanía. En con-secuencia, parece que ciertos aspectos de la retórica de las nuevas políticas se conectan mejor con las aspiraciones de los grupos que no encuentran con qué identificarse en las "grandes ideas" relacionadas con la política de clases. En este sentido, pode­mos considerar las reformas como un rechazo de todas las ideas generalizado­ras y su sustitución por "un conjunto de proyectos culturales unidos [sólo] por el compromiso autoproclamado con la heterogeneidad, la fragmentación y la dife­rencia" (BOYNE y RATTANSI, 1990, página 9). En otras palabras, el apoyo a las escuelas que operan según principios diversos refleja un cambio más general de las premisas de la modernidad a las de la postmodernidad.

Sin embargo, estas tesis de los "nuevos tiempos" plantean diversos pro­blemas. No sólo son "notoriamente vagas" (HlCKOX, 1995), sino que tienden a exagerar también el grado en que hayamos pasado a un nuevo régimen de acumulación y de significación. Es más, en el campq de la educación, resulta difícil, sin duda, establecer una distinción drástica entre los sistemas de masas y de mercado. Por ejemplo, la llamada "common school" de los Estados Uni­dos o el "comprehensive system" británico nunca han sido tan homogéneos como los presentan algunos autores. Tampoco se han registrado cambios decisivos del carácter de las escuelas como instituciones. En la medida en que los cambios recientes de las prácticas de dirección representan un "ajuste a los problemas del fordismo", en vez de significar una orientación completa­mente nueva, quizá sea más apropiado hablar de "neofordismo" que de "post-

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f rd ismo" (ALLEN, 1992). En situaciones de carácter más general, es probable que el concepto de "alta modernidad" de GIDDENS (1991) recoja bastante mejor la combinación de cambio y continuidad que el de "postmodernidad".

Aunque es posible que los cambios no sean tan trascendentales como dicen KENWAY y otros, su análisis pesimista de los cambios habidos tiene bas­tante más credibilidad que uno optimista. Da la sensación de que, en la nue­va retórica de justificación, se haya producido una intensificación de las di­ferencias sociales y la celebración de las mismas. Como veremos más adelante, hay un bagaje creciente de pruebas empíricas de que, en vez de beneficiar a los menos favorecidos, la insistencia en la elección de centro a cargo de los padres y en la autonomía escolar perjudica aún más a los menos capaces de competir en el mercado (GEWIRTZ y cols., 1995; LAUDER y cols., 1995; SMITH y NOBLE, 1995). Al mismo tiempo, en una escala lineal, cada vez son mayores las diferencias entre las escuelas populares y las menos popu- . lares, reforzándose la jerarquía vertical de los tipos dé escolarización, en vez de producir la prometida diversidad horizontal. Para la mayor parte de los miembros de los grupos menos favorecidos, frente a los escasos individuos que logran evitar las escuelas situadas en el extremo inferior de la jerarquía categorial, las nuevas disposiciones no parecen sino una forma más sofisti­cada de reproducir las distinciones tradicionales entre los diversos tipos de escue las y las diferentes categorías de las personas que asisten a ellas.

Por tanto, el hecho de considerar que el maridaje actual de heterogenei­dad, p luralismo y localismo constituye un indicio de un nuevo orden social pued suponer una confusión de formas fenoménicas de relaciones estructu­ral s. Sin duda, los críticos marxistas de las teorías del postmodernismo y la postmodernidad, como CALLlNICOS (1989), que reafirman la primacía de la lueh do c lases, adoptan esta postura. Incluso HARVEY, que reconoce la

xl t neia de cambios significativos, dice que las formas culturales postmo­d rnlst s y las modalidades más flexibles de acumulación de capital pueden s r simples cambios superficiales, en vez de signos de la aparición de una soclodad postcapi\filista e, incluso, postindustrial completamente nueva (HAR­v Y, 1989). En el mejor de los casos, las reformas actuales parecen estar relacionadas con una versión de la postmodernidad que resalta la "distinción" y la "jerarquía" en un orden social fragmentado, en vez de celebrar positiva­mente la "diferencia" y la "heterogeneidad" (LASH, 1990). Por tanto, a pesar de las nuevas formas de acumulación, junto con ciertos cambios limitados de las pautas de diferenciación social y cultural, las continuidades parecen tan sor­prendentes como las discontinuidades.

La exportación de la "crisis" •

. Aún en el caso de que las políticas actuales sean formas nuevas de abor­dar problemas antiguos, es evidente que se han producido cambios en el modo de regulación del Estado en nuestros cinco países. Con la eliminación o los cambios progresivos de las funciones de intermediación del gobierno o

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de la administración entre el Estado central y las instituciones de enseñanza, la política convencional y el control burocrático a cargo de organismos públi­cos se sustituyen con instituciones casi autónomas con presupuestos propios que compiten por los clientes en el mercado; un sistema de rendición mer­cantil de cuentas que, con frecuencia, está regulado por las llamadas "agen­cias no gubernamentales". Esas instituciones casi autónomas, financiadas por el Estado, aunque en su fUncionamiento intervenga un número conside­rable de elementos privados y voluntarios, hacen que la educación parezca tener un carácter menos político. No cabe duda de que la retórica política que acompaña las reformas educativas de Gran Bretaña intenta evidenciar que la educación ha salido del marco de la política, tal como suele entender­se (RIDDELL, 1992).

Según CHUBB y MOE (1990), en los Estados Unidos, la separación de las escuelas del terreno político local es condición sine qua non 'de su éxito. Esto concuerda con la explicación de sentido común de la gran cantidad de refor­mas educativas similares que han surgido como respuesta a una crisis dentro de los sistemas educativos públicos. En distintos grados, muchas reformas han ido precedidas por manifestacionés sobre la falta de eficiencia y de pro­ductividad de la educación sometida al control burocrático. Se considera que los sistemas de escolarización de "masas" han "fracasado" en diversos as­pectos, desilusionando a quienes ven la educación como una vía hacia una sociedad más equitativa, ya que las diferencias de resultados pedagógicos siguen reflejando las diferencias de categoría socioeconómica. Del mismo modo, se considera que los sistemas de educación pública de masas son improductivos en cuanto a su rendimiento económico, como muestran las preocupaciones, frecuentemente expresadas en público, por los niveles edu­cativos y la competitividad internacional.

Es difícil contrarrestar esas manifestaciones referentes a que la escolari­zación de masas no ha cónseguido superar las desventajas sociales ni ha sido especialmente sensible a las críticas de las empresas y la industria, pero hay pruebas que indican que esos discursos despreciativos no sólo reflejan el nivel del descontento público. Como señalan GORDON y PEARCE (1993), hay marcadas diferencias en la forma y la oportunidad de "culpar" por el fracaso educativo. Dicen que, por ejemplo, en Nueva Zelanda, se daba menor publici­dad al descontento por la eficacia educativa antes de 1987, cuando se lanzó el "anteproyecto neoliberal". Como demuestra GRACE (1991), los funcionarios

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de hacienda, el National Party conservador en la oposición, los m~dios de comunicación y los representantes de las empresas ,"manufacturaron" la cri­sis. Aunque mucho tiempo antes se venían manifestando las preocupaciones por los niveles educativos en Gran Bretaña y en los Estados Unidos, no resul­ta fácil vincularlas directamente a los cambios que se están produciendo en la actualidad. BERLlNER y BIDDLE (1995) dicen que las críticas recientes de la educacióQ.pública norteamericana forman parte también de una "crisis manu­facturada" y sostienen que no hay pruebas suficientes que apoyen ninguna de , las muy difundidas declaraciones sobre la disminución del rendimiento, en relación con las de estudios precedentes o con los realizados en otros países. '

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También en los Estados Unidos, MICKELSON (1996) destaca las falsas premi­sas del conocido libro de GERSTNER y cols. (1994): Reinventing Education: Entrepreneurship in America's Public Schools. Sostiene la autora que, "aun­que muchos de los argumentos del libro se fundan en errores de hecho y las soluciones que propone son dudosas, el elevado perfil público de los auto­res, su carácter ofensivo y los recursos puestos a su disposición para divul­gar el libro, tanto de cara al público como a los responsables de las decisio­nes, aumenta, sin duda, la influencia de su tratado, cuyo tinte ideológico queda escasamente encubierto, en apoyo de las reformas de carácter mer­cantil y de la privatización" (MICKELSON, 1996, pág. 6). Incluso si fuese posi­ble explicar la reciente reestructuración de los Estados Unidos y de Gran Bretaña como una respuesta a la desilusión pública, difícilmente podría apli­carse el argumento a Suecia, cuyo sistema educativo nacional se considera a menudo como uno de los más eficaces y equitativos. Por tanto, aunque existan pocas dudas de que algunos grupos, tradicionalmente perjudicados por él enfoque de "la única escuela óptima", aplaudirán unas reformas que, al menasen principio, parecen dar mejor respuesta a sus necesidades, no es de recibo explicar las recientes reestructuraciones apelando únicamente a los fracasos educativos.

Bastante más convincente es el argumento de que estas nuevas dispo­siciones para dirigir la educación y otros servicios públicos constituyan for­mas nuevas de abordar los problemas d.e la acumulación y la legitimación a los que ha de hacer frente el Estado en una situación en la que el tradicional "estado de bienestar" keynesiano ya no parece viable. Según DALE (1989), el Estado tiene un conjunto permanente de problemas derivados de las nece­sidades de capital. En primer lugar, está la necesidad de apoyar el proceso de acumulación de capital. En segundo lugar, el Estado debe garantizar un con­texto adecuado a la expansión continua del capital. Por último, el Estado debe justificar la forma capitalista de producción, incluida la parte que corresponde al mismo Estado. La reestructuración de la educación puede considerarse como una respuesta del Estado para modificar las condiciones económicas que le exigetl revisar cómo abordar esos problemas.

Hay, al menos, dos sentidos en los que el Estado tiene que asegurar esa legitimidad. Uno está relacionado con la necesidad de encubrir o, por lo menos, desplazar la responsabilidad de las insuficiencias y desigualdades intrínsecas ·del capitalismo. El segundo tiene que ver con el requisito de justi- .. ficar sus propias actividades, disimulando, por ejemplo, sus relaciones con el capital mediante una postura de neutralidad benevolente. Cuando el capita­lismo no consigue aportar prosperidad y oportunidades, se corre el riesgo de que la gente no "repare" sólo en los problemas estructurales del sistema edu­cativo, sino en los fundamentos del modo de producción. En todos los países estudiados por nosotros, los años ochenta fueron testigo de un aumento de la tasa de desempleo y, mientras ciertos grupos prosperaron en ek transcurso del decenio, la distancia entre ricos y pobres se hizo aún mayor.

Al explicar el declive económico y la pobreza permanente en relación con los fracasos en el seno de la infraestructura del Estado, se distrae la atención

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de las injusticias y contradicciones esenciales del capitalismo. Se cuestiona la gestión del sector público y prevalecen las demandas de reformas. La elabo­ración de políticas sectoriales se convierte en parte de la solución. Como dice ApPLE (1996, pág. 88), los gobiernos "tienen que dar la impresión de que están haciendo algo ... La reforma de la educación no sólo resulta muy acep­table y relativamente inofensiva, sinQ que 'su éxito o fracaso no será evidente a corto plazo', aspecto que tiene una importancia fundamental" (el entrecomi­llado es del autor citado). Ahora bien, si, en el pasado, los intentos de restau­rar la legitimidad podían llevar consigo una burocratización creciente y una mayor intervención de los "expertos", en la actualidad se considera que estos procesos constituyen el proolema y no la solución. Se dice que el control burocrático de la educación sofoca la receptividad ante las necesidades de las empresas e industrias.

Respecto a la necesidad de justificar sus propias actividades, es posible sostener que el movimiento actual hacia la descentralización escolar surge de la incapacidad del Estado para presentar de forma convincente la educación pública como un medio de promover una sociedad más equitativa y de redis­tribuir las oportunidades reales. WEISS (1993) adopta esta postura, basándo­se en el trabájo de WEILER (1983), para afirmar que, en Alemania, la delega­ción de poderes es la última de una serie de estrategias utilizadas por el Estado para justificar sus políticas y prácticas. Señala que las políticas de autonomía escolar y de potenciación de los padres de alumnos dejan la reso­lución de los conflictos a los niveles inferiores del sistema, desentendiéndose las estructuras administrativas superiores que, en consecuencia, se sitúan

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por encima de cualquier reproche. MALEN (1994) utiliza unos conceptos toma-dos de la obra de WEILER (1989) sobre la descentralización para afirmar que, en los Estados Unidos, la gestión local puede tener una considerable utilidad política para afrontar los conflictos y mantener la legitimidad.

Podemos considerar la delegación de poderes como una completa abdi­cación del Estado respecto a sus responsabilidades, como "un proceso deli­berado dé subterfugios, deformación, ocultación y dejación voluntaria cuando el Estado trata de abandonar, de manera un tanto indigna, su responsabilidad histórica de proporcionar una educación pública de calidad" (SMYTH, 1993b, página 2) o como un abandono selectivo de áreas en las que es difícil cose­char éxitos, como la igualdad de oportunidades (NASH, 1989). De todos modos, dejar la responsabilidad de las decisiones educativas, en manos de las instituciones pedagógicas y de las familias constituye una estrategia eficaz para "culpabilizar a otros". La incapacidad de las escuelas para desa­rrollarse como instituciones "aisladas" puede atribuirse a la mala dirección o a una enseñanza de deficiente calidad. De igual modo, el rendimiento educati­vo desigual de los alumnos puede explicarse por la falta de preparación de los padres para desarrollar sus funciones, bien por no ejercer de manera ade­cuada su derecho recién estrenado de hacer una buena elección, bien por no trabajar con las escuelas como colaboradores o partícipes activos. De ese modo, el gobierno se inhibe de la carga del mantenimiento de la ideología meritocrática.

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La fragmentación de los sistemas educativos públicos no sólo justifica la autoridad política del Estado y la credibilidad del capitalismo como el medio más viable de producción, sino que también puede ser un ejemplo del modo en que el Estado intenta recortar el gasto público, en períodos de graves pre­siones económicas, para privilegiar, por regla general, las necesidades del capital (p. ej., mediante el descenso de los impuestos), facilitando así las me­jores condiciones posibles para mantener la productividad y maximizar los beneficios. Las reformas no suelen ir seguidas de mayores inversiones en la educación, más allá de las "inyecciones" iniciales de dinero o los incentivos económicos para los planes aceptados. La tendencia hacia la autogestión de las escuelas no supone mucho más que "la capacidad de 'gestionar' unos recursos concretos y una política determinada por los órganos centrales en la misma escuela, en el contexto de unos ingresos estatales cada vez menores" (ROBERTSON, 1993, pág. 118). A veces, la retórica [>uede insistir en el control comunitario y en la potenciación profesional, pero la delegación de poderes "no es lo que parece; es un ejercicio de reducción presupuestaria enmasca­rado bajo la consigna de que las escuelas dispongan de un mayor control de sus propios asuntos" (SMYTH, 1993a, pág. 22). Como vimos en el Capítulo 11, esto es lo que parece haber ocurrido ~n el caso del estado de Victoria.

El reto político

De la exposición precedente, debe quedar claro que, aunque las distintas formas de análisis "post-istas" puedan exagerar con facilidad los cambios sociales subyacentes, las recientes reformas han modificado significativa­mente tanto el discurso como los contextos de las luchas políticas dentro del

educativo y en torno al mismo. No sólo los cambios habidos en la natu­r leza del Estado han influido en las reformas de la educación, sino que ellas mismas están empezando a modificar nuestra forma de pensar sobre la fun­ción del Estad<!l y lo que de él esperamos. GREEN (1990) señala de qué modo la educación no sólo ha constituido un elemento importante de la actividad del Estado en las sociedades modernas, sino que ha desempeñado también un papel significativo en el proceso de formación del mismo Estado durante los s iglos XVIII Y XIX. De igual manera, los cambios actuales de la política educati­va pueden relacionarse, con una redefinición de la naturaleza del Estado y con la reorganización de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil.

Las nuevas políticas fomentan la idea de que la responsabilidad de la edu­cación y el bienestar, más allá del mínimo exigido para la seguridad pública, corresponde, en gran medida, a los individuos y las familias. No sólo se redu­ce el ámbito de actuación del Estado, sino que la sociedad civil se define cada vez más como un mercado. Cuando empiezan a delegarse muchas respon­sabilidades,asumidas por el Estado en el período inmediatamente posterior a la Segunda Guerra Mundial, a una versión mercantilizada dé la sociedad civil, los derechos de los consumidores comienzan a prevalecer sobre los derechos del ciudadano. Sin embargo, aunque se hayan "privatizado" algunos

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aspectos de la educación, no tanto en el sentido estrictamente económico como en el de transferirlos a la esfera privada, otros se han convertido en objeto de imposición del Estado, en vez de constituir una materia de debate democrático en el ámbito local. A pesar de la retórica respecto al "retroceso" o "fuga" del Estado, se mantienen diversos aspectos de la intervención esta­tal; en realidad, se refuerzan. En muchos aspectos, el Estado fuerte yevalua­dor es minimalista, pero, en otros, es más poderoso e, incluso, autoritario. En Gran Bretaña, las políticas de desregulación no sólo han permitido que el gobierno abdique de algunas de sus responsabilidades respecto a garantizar la justicia social, sino que, al incrementar un número limitado de poderes estatales (de modo muy especial, mediante el Natíonal Currículum y el siste­ma de tests asociado a aquél), ha refo.rzado, de hecho, su capacidad para fomentar determinados intereses sin necesidad de figurar como protag.Qnista.

Aunque ciertas teorías de la globalización sostienen que el Estado está reduciendo su importancia en los terrenos económico (REICH, 1991), político (HELD, 1989) Y cultural (ROBERTSON, 1991), actualmente hay pocas pruebas que apoyéh las previsiones postmodernistas de USHER y EDWARDS (1994) sobre la disminución de las funciones del Estado en la educación, al menos en relación con la etapa de escolarización obligatoria. Aunque este fenómeno del fortalecimiento del Estado junto a unas políticas de delegación de pode­res y de elección de centros se ponga de manifiesto especialmente en Gran Bretaña, se han identificado tendencias similares en muchos países (GOR­D<;:>N, 1995; ApPLE, 1996; ARNOVE, 1996). Incluso si aceptamos que, en nues­tros cinco países, se haya producido una reducción del perfil del Estado nacional en cuanto entidad internacional y una convergencia de enfoques políticos, nada indica que se esté debilitando su poder en las áreas de regu­lación interna. A pesar de la transferencia de una serie de responsabilidades de las burocracias nacionales o locales, en ninguno de nuestros cinco países se ha registrado una reducción importante de las funciones generales de los gobiernos. El análisis de WOHLSTETTER y cols. (1995) sobre la legislación esta­dounidense relativa a las escuelas con estatuto propio apoya este punto de vista, indicando la aparente disposición de los responsables políticos a con­ceder mayor autonomía a las instituciones y a los padres en el ámbito local, pero no tanto a renunciar al control de las instancias superiores del gobierno. Esta tendencia se refleja en otros lugares, porque, . como hemos visto, las. medidas que delegan poderes a las escuelas frecuentemente vqn acom­pañadas por otras que incrementan el control central.

No obstante, estas respuestas políticas concretaS a la globalización y a la situación que afrontan los modernos Estados nacionales no son inevitables. GREEN (1996) señala que muy pocos países del Pacífico, con una situación económica y educativa saneada, con los que los gobiernos occidentales com­paran a menudo su rendimiento, han adoptado la especial combinación de políticas que hemos expuesto. También debemos r~g@rdar que ni la mayor oportunidad de elección ni la autonomía escolar están necesariamente li­gadas a planes conservadores y que, en otras circunstancias, esas medidas han formado parte de un paquete de políticas más progresistas. De hecho,

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68 La escuela, el estado y el mercado

como hemos señalado, algunas reformas tuvieron su origen en tradiciones di­ferentes, aunque, más tarde, las asumieran y transformaran unos planes de­rechistas. Y, aunque no debamos subestimar la significación de los cambios evocados, aunque insuficientemente· caracterizados con términos como "post­fordismo" y "postmodernidad", tampoco debemos dar por supuesto que las respuestas políticas al uso sean las más adecuadas. En algunas naciones estudiadas por nosotros, puede discutirse que la izquierda política no advir­tiera con suficiente rapidez la importancia de los cambios, permitiendo así que la derecha tomara la iniciativa. No obstante, los capítulos siguientes indi­can que, aunque la retórica de las recientes reformas pueda resultar atractiva para grupos que se hayan sentido traicionados por las políticas socialdemó­cratas anteriores, no parece que las alternativas actuales vayan a cumplir sus promesas. Estamos de acuerdo con HENIG (1994, pág. 222) cuando dice que "la triste paradoja del movimiento vigente de reforma de la educación consis­te en que, mediante una identificación excesiva cón las propuestas de elec­ción de centro enraizadas en ideas mercantiles, se hace posible canalizar la saludable tendencia a considerar unas reformas radicales para afrontar los problemas sociales hacia unas iniciativas que reduzcan aún más el potencial de deliberación y de respuesta colectivas". Tenemos la necesidad urgente de examinar cómo articular de nuevo los elementos potencialmente progresistas de las reformas educativas actuales con unos planes políticos alternativos. En consecuencia, en nuestro capítulo final, volveremos a considerar algunas res­puestas alternativas ante los cambios globales y las circunstancias naciona­les, manifestando, al mismo tiempo, .el compromiso con las formas democrá­ticas de decisión y la búsqueda de la justicia social.

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