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UNIVERSIDAD DE CHILE INSTITUTO DE ESTUDIOS INTERNACIONALES La Ley 20.606, su legislación complementaria y sus consecuencias jurídicas en marco de la OMC Estudio de Caso para optar al Título de Magíster en Estrategia Internacional y Política Comercial Alumno: Martha Felisa Villaseñor Córdova Profesor Guía: Rodrigo Polanco Profesor Informante: Sofía Boza
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UNIVERSIDAD DE CHILE
INSTITUTO DE ESTUDIOS INTERNACIONALES
La Ley 20.606, su legislación complementaria y sus
consecuencias jurídicas en marco de la OMC
Estudio de Caso para optar al Título de Magíster en Estrategia Internacional y Política Comercial
Alumno: Martha Felisa Villaseñor Córdova
Profesor Guía: Rodrigo Polanco
Profesor Informante: Sofía Boza
Santiago de Chile
Julio de 2015
Tabla de contenidoRESUMEN..................................................................................................................................4
ABSTRACT.................................................................................................................................4
INTRODUCCIÓN........................................................................................................................5
1. La Ley 20.606 y su legislación Secundaria............................................................8
1.1.1Antecedentes.....................................................................................................8
2.1.2 Modificaciones a la Ley 20.606, Sobre la Composición Nutricional de los Alimentos y su Publicidad......................................................................................11
1.2 Modificaciones al Reglamento Sanitario de los Alimentos, en Relación a la Modificación de la Ley 20.606 de 2012.................................................................................13
1.3. Modificaciones y/o Adhesiones Posteriores a la Ley 20.606 y su Legislación Complementaria.......................................................................................................................16
1.3.1 Decreto No. 28 que aprueba el Manual de Normas Gráficas de los Mensajes de Vida Saludable en la Publicidad de los Alimentos.......................16
1.3.2 Modificación del Decreto No. 12 del 17 de Diciembre de 2013..............16
1.3.3 Modificación al Decreto No. 12 de 2013.....................................................19
1.3.4 Modificación al Decreto No. 28 de 2013.....................................................19
1.4 Modificaciones Pendientes.....................................................................................19
1.4.1Proyecto de Modificación de la Ley no. 20.606 y el Código Sanitario, con el Propósito de Reducir el Porcentaje de Grasas Saturadas, Azúcares y Sodio permitido en los Alimentos, limitando su Consumo y su Publicidad ...........................................................................19
1.4.2 Boletín no. 9.798-11......................................................................................19
1.4.3 Modificación al Reglamento Sanitario de los Alimentos...........................19
1.5 Comentarios Finales..........................................................................................................19
2. El Acuerdo de Obstáculos Técnicos al Comercio y sus requisitos...............................19
3. El Menoscabo del Interés de Terceros Países por la Implementación de la Ley 20.606........................................................................................................................................19
3.1 La Ley 20.606 y su relación con el artículo 2.2 del Acuerdo OTC..............................19
3.2 El término Nutriente Crítico...............................................................................................19
3.3 El mensaje de advertencia...............................................................................................19
3.3.1 La clasificación “Alto en…” (Exceso en).....................................................19
2
3.3.2................................................................................El mensaje de advertencia19
3.3 Principio de Transparencia...............................................................................................19
4. Las Excepciones del GATT ¿una alternativa para la Ley 20.606?...............................19
5. Conclusiones........................................................................................................................19
Bibliografía................................................................................................................................19
ANEXOS
Ilustración 1 Obesidad Infantil en el Mundo............................................................................9Ilustración 2 Rotulado de Alimentos siguiendo las indicaciones del Reglamento...........14Ilustración 3 Características del Rotulado Señaladas por el Decreto No. 12, del MINSAL.....................................................................................................................................18Ilustración 4 Rotulado de Alimentos siguiendo las indicaciones del Borrador del Reglamento...............................................................................................................................19
Tabla 1 Índices de sobrepeso infantil en países OCDE, 2013..........................................10Tabla 2 Tasa de crecimiento en el gasto de salud (en términos reales) desde el 2004, Chile y el promedio de la OCDE............................................................................................11Tabla 3 Tabla de Límites para Nutrientes Críticos...............................................................14Tabla 4 Tabla de los Límites por Porción..............................................................................17Tabla 5 Límites de contenido d energía, sodio, azúcares totales y grasas saturadas en alimentos...................................................................................................................................19Tabla 6 Dimensiones del simbolo descriptor "EXCESO DE".............................................19
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RESUMEN
Esta investigación analiza la consistencia de la Ley 20.606, Sobre la
Composición Nutricional de los Alimentos y su publicidad, así como la
legislación secundaria con los acuerdos de la Organización Mundial del
Comercio (OMC), específicamente con el Acuerdo de Obstáculos Técnicos al
Comercio, desde el punto legal.
Para ello es necesario hacer un análisis de los requisitos de etiquetado
impuestos por la Ley, en contraste con el Acuerdo de Obstáculos Técnicos al
Comercio de la OMC; además si la Ley puede acogerse al apartado b) del
artículo XX del GATT de 1994 para ser considerada una excepción
ABSTRACT
This research analyzes the consistency of Law 20,606, on the nutritional
composition of the food and advertising as well as secondary legislation with the
agreements of the World Trade Organization (WTO), specifically the Agreement
on Technical Barriers to Trade, from the legal point.
This requires an analysis of the labeling requirements imposed by the Act, in
contrast to the Agreement on Technical Barriers to Trade of the WTO; also if the
Act is eligible to paragraph b) of Article XX of GATT 1994 to be considered an
exception.
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INTRODUCCIÓN
Esta investigación tiene por objetivo analizar si la Ley 20.606, Sobre la
Composición Nutricional de los Alimentos y su publicidad, así como la
legislación secundaria está conforme con los acuerdos de la Organización
Mundial del Comercio (OMC), en especial con el Acuerdo de Obstáculos
Técnicos al Comercio.
En el primer capítulo analiza la Ley 20.606 y su legislación secundaria, es decir,
el Reglamento Sanitario de los Alimentos y el Manual de Normas Gráficas que
son complementarios a la Ley. Además contempla cada una de las reformas
que sufren cada uno de los instrumentos anteriores.
En el segundo capítulo se analiza el Acuerdo de Obstáculos Técnicos de la
Organización Mundial del Comercio, esto con el objetivo de saber cuáles son
los compromisos que adquieren los países al adherirse a la OMC en materia de
Obstáculos al Comercio.
El capítulo tercero, es la parte medular del trabajo de investigación, porque se
analiza la aplicación de la Ley 20.606 y su reglamento de acuerdo con el
Acuerdo de Obstáculos Técnicos al Comercio con la finalidad de demostrar que
efectivamente la aplicación de la Ley podría menoscabar el interés de los otros
países y socios comerciales especialmente con el artículo 2.2 debido a la
imposición de un reglamento de etiquetado que afectan tanto a la industria
nacional como extranjera.
Si bien, en ningún momento se cuestiona el objetivo de la ley, lo que si se
cuestiona es la forma de implementación de la Ley y su inconsistencia con la
normativa de la OMC.
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Para ello es necesario hacer un análisis de los requisitos impuestos por el
Acuerdo de Obstáculos Técnicos al Comercio de la OMC, así como si puede
ser considerado como una excepción conforme al apartado b) del artículo XX
del GATT de 1994.
1.1.Objetivos General y Específicos
El objetivo general de este estudio de caso es determinar si la Ley 20.606
Sobre la Composición Nutricional de los Alimentos y su publicidad están
conforme a la normativa OMC, especialmente en materia de OTC.
Los objetivos específicos de este trabajo son los siguientes:
Analizar los requisitos del etiquetado impuestos por la Ley 20.606 y
legislación secundaria.
Analizar el contenido del Acuerdo OTC.
Describir y analizar el apartado b) del artículo XX del GATT de 1994.
1.2.Problema de investigación
La pregunta general que se desea responder es: ¿La Ley 20.606, Sobre la
Composición Nutricional de los Alimentos y su Publicidad está conforme a la
normativa OMC, en materia de Obstáculos Técnicos al Comercio?
1.3.Hipótesis de investigación
Las recientes reformas hechas a la Ley 20.606 y así como la legislación
secundaria en materia de etiquetado de alimentos para consumo humano, no
está de acuerdo con la normativa OMC, además tampoco reúne losrequisitos
del art. XX del GATT para ser considerado una excepción OMC.
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1.4.Diseño Metodológico
La presente investigación pretende responder la pregunta planteada en la
hipótesis. Para ello, utilizaremos un método de recopilación de datos de fuentes
primarias.
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1. La Ley 20.606 y su legislación Secundaria
1.1.1AntecedentesEl 06 de julio de 2012, el Ministerio de Salud de Chile publicó en el Diario
Oficial, la Ley 20.606, Sobre la Composición Nutricional de los Alimentos y su
Publicidad.
En los considerados del proyecto del ley el gobierno de Chile establece que
Los consumidores tienen derecho a recibir una información exacta,
estandarizada y comprensible sobre el contenido de los productos
alimenticios, que les permita adoptar decisiones saludables. Y está
dentro de sus facultades exigir que se facilite información sobre
aspectos nutricionales clave.
Además manifiesta que a medida que crece el interés de los
consumidores por las cuestiones sanitarias y se presta más atención a
los aspectos de salud de los alimentos, los productores recurren cada
vez más a mensajes relacionados con la salud. Éstos no deben engañar
al público acerca de los beneficios nutricionales ni de los riesgos.
La publicidad de productos alimenticios influye en la elección de los
alimentos y en los hábitos alimentarios. Los anuncios de esos productos
y de bebidas no deben explotar la falta de experiencia y la credulidad de
los niños. Es preciso desalentar los mensajes que promuevan prácticas
alimentarias malsanas o la inactividad física y promover los mensajes
positivos y propicios para la salud(Ley N° 20.606 Sobre Composición
Nutricional de los alimentos y su publicidad, 2011).
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El gobierno de Chile reconoce que una mala alimentación y el sedentarismo
conducen a la obesidad y a las enfermedades no transmisibles (ENT) asociadas
a la misma, como las enfermedades cardiovasculares, la diabetes y el cáncer.1
El siguiente mapa muestra la obesidad infantil en el mundo, Chile aparece como
uno de los países con este padecimiento.
Ilustración 1 Obesidad Infantil en el Mundo
*Fuente: Federación Mundial de la Obesidad(Federación Mundial de laObesidad (Traducción propia))
El informe de la OCDE del 2013 consideró los indicadores de sobrepeso y
obesidad en niños y niñas en un rango etario de 5-17 años. La siguiente
1Las tasas de la obesidad han aumentado en todos los países de la OCDE en las últimas décadas, aunque cabe señalar que existen diferencias importantes. En Chile, una cuarta parte de los adultos padecieron obesidad durante el 2009 – basada en medidas reales de talla y peso. Esta tasa es menor que la de los EE.UU. (35.3% en 2012) y México (32.4%), pero aun así, la creciente prevalencia de la obesidad presagia incrementos en la incidencia de problemas de salud (tales como la diabetes y las enfermedades cardiovasculares), como también costos de salud más elevados en el futuro.(OECD, 2014)
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ilustración muestra porcentaje de obesidadde acuerdo con las últimas
mediciones disponibles.
Tabla 1 Índice de obesidad infantil en países OCDE, 2013
GreciaEE.UU:
ItaliaMéxico
N.ZelandiaChile
R.UnidoCanadáHungríaIslandia
EsloveniaAustralia
EspañaPortugal
BrasilRusia
SueciaFinlandia
IndiaHolanda
SudáfricaAlemaniaR.Checa
R. EslovacaDinamarca
FranciaNoruega
JapónSuiza
PoloniaTurquía
Corea ChinaOECD
-50.0 -40.0 -30.0 -20.0 -10.0 - 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 45.0
35.0 32.4
28.1 28.2 28.6
22.7 28.9
25.5 22.0
28.7 22.0
32.9 23.5 23.1
24.2 17.0
23.6 20.6
14.7 13.6
22.6 24.6
17.5 14.1
13.1 12.9
16.2 16.7 16.3
11.3 16.2
5.9 22.9
-37.0 -35.9
-30.9 -29.0 -28.8
-27.1 -26.6 -26.1 -25.9 -25.5
-24.4 -22.9
-21.6 -21.1 -21.1
-19.8 -19.5 -19.1 -18.3 -17.9 -17.7 -17.6 -16.9 -16.2
-15.2 -14.9 -14.7 -14.4
-13.2 -12.4
-10.3 -9.9
-4.5 -21.4
Niñas Niños
*Fuente: OECD y Asociación Internacional para el Estudio de la
Obesidad(OECD, 2014)
Estos indicadores, aunado al incremento en el gasto en salud desde 2010 a una
tasa del 6% anual(OECD, 2014) han hecho que Chile tome acciones
10
preventivas para hacer frente a la obesidad y a las ENT antes de que el gasto
público en salud alcance niveles insostenibles.
Tabla 2 Tasa de crecimiento en el gasto de salud (en términos reales) desde el 2004, Chile y el promedio de la OCDE
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 20120
2
4
6
8
10
12
Tasa de crecimiento en el gasto de salud (en términos reales) desde el 2004, Chile y el promedio de la OCDE
Chile OECD
*Fuente OECD HealthStadistics 2014 (OECD, 2014)2
2.1.2 Modificaciones a la Ley 20.606, Sobre la Composición Nutricional de los Alimentos y su Publicidad.
El aumento en las tasas de obesidad así como en el gasto público fueron las
principales motivaciones de la Ley 20.606, Sobre la Composición Nutricional de
los Alimentos y su Publicidad (la Ley). En julio de 2012 se publicó en el Diario
2 En Chile, el gasto en salud ha crecido mucho más rápidamente que el promedio entre los países de la OCDE durante los últimos diez años. Desde el 2010, el gasto en salud se ha incrementado a una tasa de alrededor del 6% por año en términos reales, aunque estimaciones preliminares sugieren una ligera desaceleración durante el 2013.(OECD, 2014)
11
Oficial con la esperanza de que entrara en vigor al año siguiente de esa fecha.
(Ley N° 20.606 Sobre Composición Nutricional de los alimentos y su publicidad,
2011)
La Ley, regula desde la producción hasta la venta de los alimentos destinados
para el consumo humano con el objetivo de garantizar las buenas prácticas de
manufacturación e inocuidad alimentaria.(Ley N° 20.606 Sobre Composición
Nutricional de los alimentos y su publicidad, 2011)
Además, regula el derecho a la información de los consumidores a conocer a
detalle los ingredientes de un producto, incluyendo aditivos y proporciones.(Ley
N° 20.606 Sobre Composición Nutricional de los alimentos y su publicidad,
2011) De igual forma la Ley establece nuevos mecanismos para comunicar
dicha información.
Se faculta al Ministerio de Salud (MINSAL) para determinar la forma, el tamaño,
colores, proporción, características y contenido de las etiquetas y rótulos
nutricionales de los alimentos, a través del Reglamento Sanitario de los
Alimentos (el Reglamento). De igual forma el MINSAL podrá determinar que
alimentos o porciones tienen un alto contenido de calorías, grasas, azúcares,
sal u otros, estableciendo la obligación de rotularse como “ALTO EN…”.(Ley N°
20.606 Sobre Composición Nutricional de los alimentos y su publicidad, 2011)
Se prohíbe la venta, promoción o publicitación en las escuelas de enseñanza
básica (parvularia-enseñanza media) de los productos “ALTO EN…” así como
utilizarlos como ganchos publicitarios para personas menores de 14 años.(Ley
N° 20.606 Sobre Composición Nutricional de los alimentos y su publicidad,
2011)
Esta ley es consideradacomo la primera de las acciones del gobierno chileno
para educar a su población sobre los beneficios de tener una vida saludable.
12
1.2 Modificaciones al Reglamento Sanitario de los Alimentos, en Relación a la Modificación de la Ley 20.606 de 2012
El 2 de Enero de 2013 se publicó el Reglamento Sanitario de los Alimentos,
complementario y referente principal para hacer posible las reformas hechas a
la Ley.
En el Reglamento, se define al “nutriente crítico” como: la grasa, la grasa
saturada y la grasa trans, el sodio (sal), los azúcares y la energía presentes en
un alimento. Y al mensaje de advertencia como: el término, palabra o frase
acompañado, o no, de un símbolo, que hace notar o previene al consumidor
respecto del excesivo contenido de nutrientes críticos de un alimento.
Además señala que los alimentos envasados procesados que tengan un alto
contenido de nutrientes críticos, deberán de contar con un etiquetado especial
con las siguiente características:
1. La frase: “Alto en...” seguida del nombre del nutriente y la frase
“Ministerio de Salud”.
2. Ícono octogonal, que ocupará no menos del 20% de la cara principal del
envase y deberáestar situado en el extremo superior derecho del mismo.
3. El Ícono no deberá ser menor a 4 cm2.
4. Las letras del mensaje serán blancas con fondo negro o fondo rojo,
dependiendo del color del empaque.
5. El ícono estará delimitado por un borde de color blanco.
6. En caso de que un producto tenga más de un “nutriente crítico” deberá
incluir a todos, siguiendo las reglas anteriores.
13
La siguiente ilustración (2) ejemplifica un producto rotulado siguiendo las
características que deben de tener los alimentos envasados conforme al
Reglamento.
Ilustración 2 Rotulado de Alimentos siguiendo las características del
Reglamento
*Fuente: Ministerio de Salud, La Tercera(Fernández, 2014)
Además establece una tabla con los límites sobre los nutrientes críticos, de la
siguiente manera: (Tabla 3)
Tabla 3 Tabla de Límites para Nutrientes Críticos
LIMITES PARA NUTRIENTES CRÍTICOS
Límite General
Energía
(Kcal)
Grasas Saturada
s (g)
Azúcares Totales
(g)Sodio(mg)
Valores iguales o mayores que 200 5 18 300Limites específicos a los que no se les aplica el General. Valores iguales o mayores que:
Energía (Kcal)
Grasas Saturada
s (g)
Azúcares Totales
(g)Sodios (mg)
Leche entera, semidescremada, descremada, evaporada y cultivada, con y sin adición de
200 5 18 300
14
saborizantes y azúcaresQuesos 200 5 18 300Pescados y mariscos 260 5 18 300Arroz, fideos, pastas, pastas rellenas y/o con salsa 450 3 18 500Hamburguesas 200 5 18 460Vienesas 200 3 18 460Paté 200 3 18 120Mortadela 200 3 18 190Otras cecinas (fiambre, arrollados, salames, otros) 200 3 18 270Caldos y sopas deshidratadas 200 3 18 350Margarinas y mantequilla 200 2,5 18 300Productos de confitería, farináceos para coctel 150 2 8 150(Snacks), galletas, productos de pastelería, helados y otros similares 150 2 8 150Chocolate 150 7 16 150Cereales para el desayuno 200 3 8 150
Pan envasado y galletas tales como: soda, agua o integrales. 350 3 18
450->400 (año
2014)Frutos secos (maní, nueces, almendras y otros) 300 3 9 150Frutos deshidratados(pasas, ciruelas, otros) 300 3 45 150Jugo de fruta 300 3 25 300Platos preparados 500 3 18 500Jaleas en polvo, refrescos y otras bebidas analcohólicas 200 3 7 300Salsas y aderezos (mayonesa, kétchup, mostaza, otros) 50 3 8 150
*Fuente: Ministerio de Salud, Reglamento Sanitario de los Alimentos
El MINSAL también determinará el tamaño de las porciones de consumo
habitual de referencia, mediante una norma técnica, las cuales tendrán carácter
vinculante para los efectos del cálculo de los límites de los nutrientes críticos y
el respectivo rotulado.
Esta modificación fue notificada a los demás miembros de la OMC el 16 de
enero de 2013.(Notificación G/TBT/N/CHL/219)
15
1.3. Modificaciones y/o Adhesiones Posteriores a la Ley 20.606 y su Legislación Complementaria
1.3.1 Decreto No. 28 que aprueba el Manual de Normas Gráficas de los Mensajes de Vida Saludable en la Publicidad de los Alimentos
El 03 de junio de 2013, se aprueba el Manual de Normas Gráficas de los
Mensajes de Vida Saludable en la Publicidad de los Alimentos (Manual de
Normas Gráficas), conforme al artículo 6 de La ley 20.606(Decreto No. 28,
2013), cuya vigencia será 6 meses después de su publicación en el Diario
Oficial.(Decreto No. 28, 2013).
Esta modificación fue notificada a los demás miembros el 17 de enero de 2013.
(Notificación G/TBT/N/CHL/219/Add.1)
El contenido del Manual es una serie de recomendaciones de uso en publicidad
de alimentos y bebestibles de distintas categorías.
1.3.2 Modificación del Decreto No. 12 del 17 de Diciembre de 2013
A través del Decreto Número 12 del MINSAL publicado en 17 de diciembre de
2013 se modifica nuevamente el Reglamento Sanitario de los Alimentos. Donde
más allá de algunas modificaciones de carácter secundario como la definición
de Alimento Envasado3 o del término “publicidad”4
3“j) Alimento envasado: Cualquier unidad de producto destinada a ser vendida al consumidor final sin ulterior transformación por parte de su fabricante, constituida por todo el alimento, incluyendo el envase en el cual haya sido ésta acondicionada antes de ser puesta a la venta, y que está destinado al consumo directo dentro de un periodo superior a 24 horas. El material de envasado que esté destinado a proteger los alimentos elaborados de la luz, humedad y otros contaminantes ambientales, sea que recubra al alimento total o parcialmente, deberá imposibilitar la modificación del contenido, a menos que sea abierto o modificado. Estos alimentos no incluyen a aquellos que se envasen a solicitud del consumidor en el lugar de la venta o se envasen para su venta y consumo inmediato”(DecretoNo. 12, 2013)
4“34) Publicidad: Toda forma de promoción, comunicación, recomendación, propaganda, información o acción destinada
a promover el consumo de un determinado producto.”
16
Se incorpora la obligación de incluir la promoción de los buenos hábitos a través
de los medios masivos de comunicación. Y se reitera la prohibición de utilizar
ganchos comerciales tales como juguetes, accesorios, adhesivos, incentivos u
otros similares, incluso los accesorios necesarios para el consumo como,
recipientes, cucharas, etcéterano podrán ir dirigida a los menores de 14 años.
Sin embargo el mayor cambio que se introduce en esta modificación, son los
límites en las porciones, siendo en esta ocasión evidentemente más reducidos.
Tabla 4 Tabla de los Límites por Porción
Límite por porción
Categoría del alimento según el Reglamento Sanitario de los Alimentos
Energía (Kcal)
Grasas Saturada
s (g)
Azúcares Totales
(g)Sodios (mg)
Porción de referencia
213. Leche saborizada 180 3,6 20,4 180 240 ml219. Manjar o dulce de leche 90 1,7 7,5 150 30 g220. Yogur adicionado con azúcares y/o edulcorante autorizados de acuerdo a lo señalado en el art. 146 del decreto 170 3,4 22,5 170 225 g225. Mantequillas 70,0 4,0 1,3 50 10 g243. Helados comestibles 140 2,8 16,2 180 120 ml262. Margarinas 45 2,2 1,3 50 10 g358. Masas o pastas horneadas 135 1,5 5,0 150 30 g368. Productos farináceos para cóctel 135 1,5 2,5 150 30 g369. Productos para desayuno 135 1,5 5,0 150 30 g395. Productos de confitería 53 0,4 7,5 60 15 g399. Chocolate sudáceo 180 2,0 6,7 160 40 g400. Cacao azucarado en polvo 180 3,6 20,4 180 140 ml401. Productos en polvo para preparar postres y refrescos 150 3,0 16,2 180 120 g402. Polvos para preparar postres de gelatinas 48 2,4 7,8 180 120 g404. Polvos para preparar postres y refrescos 62 2,6 7,5 180 240 ml406. Confituras 38 0,7 7,5 60 15 g449. Kétchup 30 0,7 3,1 100 15 g
17
450. Mayonesas 60 0,7 1,6 100 15 ml178, 179, 180. Bebidas analcohólicas, bebidas refrescantes de fruta y bebidas de fantasía 60 2,6 15,0 180 240 ml482, 484, 485. Jugos o zumo puro de fruta y hortaliza, jugo o zumo concentrado, y néctar de fruta. 96 2,6 24,0 180 240 ml
*Fuente: Ministerio de Salud, Decreto No. 12
Además la etiqueta también cambia de forma:
1. Será en tres colores dependiendo del fondo en el que serán aplicados.
2. Se utilizará la tipográfica de la imagen corporativa del Gobierno de
Chile.
3. El sello será el 7.5% de la superficie total del envase.
Ilustración 3Características del Rotulado Señaladas por el Decreto No. 12, del MINSAL
*Fuente: Ministerio de Salud(Decreto No. 12, 2013)
Respecto a la publicidad de los alimentos “Altos en…” deberán incluir la leyenda
“Comer sano y hacer ejercicio es bueno para la salud - Elige Vivir Sano
Ministerio de Salud”.
Finalmente, se establece un calendario escalonado para la implementación del
etiquetado:
1) Para el nutriente grasa saturada, 6 meses
18
2) Para el nutriente azúcares totales, monos y disacáridos, 1 año.
3) Para el nutriente sodio y calorías, la entrada en vigencia será 18 meses.
Los productos empacados antes de la entrada en vigor no tiene efecto
retroactivos es decir exentan la obligación del rotulado.
El 24 de marzo de 2014 se distribuye entre los demás miembros de la OMC la
respuesta a la consulta pública, la publicación del Reglamento final y su fecha
de entrada en vigor.(Notificación G/TBT/N/CHL/219/Add. 2)
1.3.3 Modificación al Decreto No. 12 de 2013
El 14 de mayo de 2014, se publicaron en el Diario Oficiallas modificaciones a
los Decretos 12 y 28 de 2013. En la modificación al Decreto No. 12, Chile
reconoce la inexistencia de evidencia científica que respalde la efectividad de la
medida del rotulado en las condiciones que se han señalado
anteriormente(Modifica Decreto No. 12 de 2013, 2014); además la aplicación de
los conceptos y medidas introducidas por el Decreto No. 12 dificultan la correcta
aplicación del Reglamento, se establece que los valores vigentes se
contraponen a otros descriptores de nutricionales establecidos en el
Reglamento Sanitario de los Alimentos.(Modifica Decreto No. 12 de 2013, 2014)
Señalando como única obligación cambiar la entrada en vigencia para el día 30
de junio del año 2015.
1.3.4 Modificación al Decreto No. 28 de 2013
La modificación al Decreto No. 28, es decir al Manual de Normas Gráficas, el
gobierno de Chile manifiesta quedespués de un análisis completo realizado por
expertos y académicos,el Manual carece de un instructivo de aplicación, es
19
decir, se deja a criterio del consumidor la interpretación de las formas.(Modifica
Decreto No. 28 de 2013, 2014)
Además se señala la incompatibilidad de contar en un mismo empaque con una
señal de advertencia y el sello de la campaña “Elige vivir sano” caracterizado
por una figura tipo corazón/manzana, asociada a lo saludable y un signo pare
asociado a lo negativo.(Modifica Decreto No. 28 de 2013, 2014)
Al igual que la modificación anterior se establece como entrada en vigencia el
30 de junio del año 2015. Esto fue notificado a los demás Miembros de la OMC
el día 27 de junio de 2014.(Notificación G/TBT/N/CHL/219/Add. 3)
1.4 Modificaciones Pendientes
Finalmente en los últimos meses del 2014, se introdujeron en el Senado 2
modificaciones pendientes de aprobación hasta la fecha de cierre de esta
investigación.
1.4.1Proyecto de Modificación de la Ley no. 20.606 y el Código Sanitario, con el Propósito de Reducir el Porcentaje de Grasas Saturadas, Azúcares y Sodio permitido en los Alimentos, limitando su Consumo y su Publicidad .
El 18 de Noviembre de 2014, se sometió a consideración de la Cámara de
Diputados un proyecto de reforma a la Ley y su Reglamento, que pretende
modificar el artículo 5, que establece la prohibición de venta a los productos que
superen los siguientes índices(Modifica la Ley 20.606 y el Código Sanitario,
2014):
1. Grasas: ≥ 20 g/100; ≥10g/100 ml
2. Grasas Saturadas: ≥ 5g/100g; ≥2,5g/100ml
20
3. Azúcares Adicionados (incluidos monosacáridos+disacáridos):
≥10g/100g; ≥7,5g/100 ml
4. Sal: ≥0,5g/100g; ≥1,5g/100ml
Además, establece la prohibición de publicitar los alimentos “Altos en…”en
eventos o espectáculos deportivos. Así como la prohibición a los
establecimientos de venta de comida de mantener permanentemente los
saleros en la mesa o sus sucedáneos, solo se podrán facilitar a solicitud del
cliente.(Modifica la Ley 20.606 y el Código Sanitario, 2014)
1.4.2 Boletín no. 9.798-11
La moción fue presentada por el senador Navarro, busca extender la prohibición
relativa a la venta de alimentos “Altos en…”en los quioscos y negocios ubicados
en un radio de 300 metros a la redonda de escuelas de enseñanza básica.
Esta modificación se introduce siguiendo la lógica de la prohibición a la venta de
cigarrillos cerca de las escuelas, es decir, si se prohíbe la venta de un producto
nocivo esta restricción deberá aplicarse por igual a todo producto que dañe la
salud de los menores.
1.4.3 Modificación al Reglamento Sanitario de los Alimentos
Nuevamente, el 22 de agosto de 2014, el Gobierno de Chile notificó un borrador
de Reglamento Sanitario de los Alimentos, sin embargo por tratarse de un
borrador que no ha sido aprobado por el poder legislativo chileno, dicho
documento pretende simplificar el ámbito de aplicación y la clasificación de
productos alimenticios debido a la definición de los límites de componentes
críticos.
Tabla 5 Límites de contenido de energía, sodio, azúcares totales y grasas saturadas en alimentos
21
Energía
kcal/100g
Sodio
mg/100g
Azúcares
totales g/100 g
Grasas
Saturadas
g/100g
Límites en alimentos
sólidos
Valores mayores a:
275 400 10 4
Energía
kcal/100
ml
Sodio
mg/100
ml
Azúcares
totales g/100 ml
Grasas
Saturadas
g/100 ml
Límites en alimentos
sólidos
Valores mayores a: 70 100 5 3
En lo que se refiere al ámbito de aplicación, cubre la totalidad de los alimentos
y productos alimenticios, con una lista de excepciones compuesta en su
mayoría por los alimentos frescos, es decir, también deberán ser etiquetados
los alimentos que por sus características intrínsecas se trata de alimentos con
“exceso de” por ejemplo el azúcar, la miel o la sal de cocina.
En lo que se refiere a la clasificación, se distingue entre alimentos sólidos y
líquidos. Se modifica las normas sobre características gráficas de la
advertencia:
1.- Se utilizará un octógono en negro en el que se inscribe “Exceso de...” - en
lugar de “Alto en…”- por cada uno de los componentes que sobrepase la
norma, anteriormente se podía agrupar en un solo símbolo la totalidad de los de
los “nutrientes críticos”.
Ilustración 4 Rotulado de Alimentos siguiendo las indicaciones del Borrador del Reglamento
22
Tabla 6 Dimensiones del símbolo descriptor "EXCESO DE"
Área rotulable de la cara principal de la etiqueta
Dimensiones de cada descriptor “EXCESO DE”
Entre 40 y 60 cm2 1.5 x 1.5 cm
Entre 60 y 200 cm2 2.5 x 2.5 cm
Entre 200 y 300 cm2 3.0 x 3.0 cm
Mayo de 300 cm2 3.5 x 3.5 cm
Se elimina, el calendario escalonado, la norma entrará en vigor seis meses
después de su publicación, sin excepciones.(Notificación G/TBT/N/CHL/282,
2014)
1.5 Comentarios Finales
La Ley 20.606 ha tenido un largo recorrido desde que fue presentada la primera
modificación en 2012, gracias a la moción presentada por varios senadoresde
distintos partidos políticos, con antecedentes completamente diferentes siendo
solo uno de ellos doctor de carrera.
23
El objetivo de la Ley siempre ha sido claro, la alimentación poco saludable y la
falta de actividad física son las principales causas de las enfermedades no
transmisibles más importantes, como las cardiovasculares, la diabetes de tipo 2
y determinados tipos de cáncer, y contribuyen sustancialmente a la carga
mundial de morbilidad, mortalidad y discapacidad. En los últimos años Chile ha
tenido un incremento sustancial en dichas enfermedades, especialmente en
niños por lo que la Ley es una de las acciones con las que el gobierno va a
hacer frente a esta pandemia.
La Ley 20.606 duró 5 años en discusión en el Congreso antes de ser finalmente
publicada, pero desde el 2012 al 2015 ha sufrido varias modificaciones que han
hecho que esta no haya podido entrar en vigor.
Ha pasado al menos 3 administraciones, Bachelet-Piñera-Bachelet, situación
que parecen haber influenciado varias de sus reformas. La más evidente de
ellas, son las han sufrido los Decretos No.12 y 28 respectivamente.
La primera de ellas, durante el gobierno de Piñera, fue la inclusión de la frase
“elige vivir sano y el logo de la manzana” referente del programa de salud
propuesto por la entonces primera dama de Chile, programa que escenario
internacional es similar al “Let´smove” al impulsado por Michelle Obama en el
2010.
La siguiente modificación a los Decretos fue la exclusión del Logo y frase del
programa “Elige vivir Sano” durante la presente administración de la presidenta
Bachelet por considerar que la aplicación de los conceptos y las medidas
introducidas por los Decretos dificultaban la correcta aplicación del
Reglamento.Hasta este momento el futuro del Programa “Elige vivir Sano” es
incierto, pero tal parece que mantenerlo no es prioridad para el actual gobierno.
24
2. El Acuerdo de Obstáculos Técnicos al Comercio y sus requisitos
El Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio es uno de los acuerdos
multilaterales sobre mercancías adoptado al finalizar la Ronda de
Uruguay.Conforme a los considerandos del Acuerdo OTC, su objetivo es que
los reglamentos técnicos, las normas y los procedimientos de evaluación de la
conformidad no constituyan obstáculos innecesarios al comercio internacional,
(Acuerdo OTC, art. 5) a menos que se persiga un objetivo legítimo como:
La seguridad nacional
Las prescripciones en materia de calidad
La protección de la salud o seguridad humana
La vida o la salud de los animales
La preservación de los vegetales
La protección del medio ambiente
La prevención de prácticas que puedan inducir a error
En el preámbulo del Acuerdo OTC, se establece que se éste creó con la
finalidad de promover los objetivos del GATT de 1994, buscando en medida de
lo posible la estandarización de las normas. Además menciona que los
reglamentos técnicos y las normas incluidos los requisitos de envase y
embalaje, marcado y etiquetado no deben de constituir un obstáculo técnico al
comercio internacional.
En espíritu, el Acuerdo OTC busca que la normativa técnica de los productos no
generen obstáculos al comercio internacional, por eso a lo largo de este
capítulo analizaremos los requisitos que tiene en ese sentido.
El Acuerdo OTC acepta que en términos de normalización y procedimientos de
evaluación las definiciones se adopten las definiciones del sistema de Naciones
25
Unidas, no obstante el Anexo 1 enlista una serie de definiciones útiles para la
comprensión del acuerdo mismo.
El Acuerdo OTC busca abordar de manera inclusiva a todos los productos,
incluyendo industriales y agropecuarios, sin embargo no se aplica a medidas
sanitarias y fitosanitarias ni a las especificaciones de compras públicas ya que
para estos existen acuerdo específicos dentro de la OMC.(Acuerdo OTC, art. 5)
El Acuerdo solo podrá ser aplicado a “reglamentos técnicos”,definiéndolos
como: un documento en el que se establecen las características de un producto
o de los procesos y métodos de producción con ellas relacionados, con
inclusión de las disposiciones administrativas aplicables, y cuya observancia es
obligatoria. También puede incluir prescripciones en materia de terminología,
símbolos, embalaje, marcado o etiquetado aplicables a un producto, proceso o
método de producción o tratar exclusivamente de ellas.(Anexo 1 del Acuerdo
OTC).
De acuerdo con el Órgano de Apelación de OMC, un documento debe de
cumplir con tres criterios para ser definido como “reglamento técnico”(CE-
Amianto, Órgano de Apelación, 2001):
1. El documento debe aplicarse a un producto o grupo de productos
identificable. No obstante, el producto o grupo de productos identificable
no tiene que estar expresamente identificado en el documento.
2. El documento debe establecer una o más características del producto, y
éstas pueden der intrínsecas o estar relacionadas con él. Las
características pueden ser afirmativas o negativas.
3. La observancia de las características del producto debe ser obligatoria.
Al igual que otros acuerdos OMC incluye el principio de no discriminación,
estipulando el trato nacional y el nación más favorecida.(Acuerdo OTC, art. 5).
26
Al igual que el preámbulo, el texto del Acuerdo reitera la prohibición a los
Miembros de crear reglamentos que tengan por objeto o efecto crear obstáculos
innecesarios al comercio internacional. Sin embargo, el artículo 2 también
establece la excepción a la regla en aras de un objetivo legítimo, como: la
seguridad nacional, la prevención de prácticas que puedan inducir al error, la
protección de la salud o seguridad humanas, de la vida o la salud animal o
vegetal, o del medio ambiente. Esta lista no debe ser entendida como
exhaustiva, ya que se debe de examinar y determinar la legitimidad de los
objetivos de la medida(CE-Sardinas, Informe del Órgano de Apelación).
Asimismo, el artículo 2.2 establece que para evaluar el riesgo de las
excepciones se debe tomar en cuenta toda la información disponible científica y
técnica, la tecnología de elaboración conexa o los usos finales a que se
destinen los productos y cuando sea necesario implementar algún reglamento
técnico se utilizarán las normas internacionales como norma base, esto con la
finalidad de alcanzar el mayor grado de armonización posible.
Cuando algún miembro considere que una norma base es un medio ineficaz o
inapropiado, este miembro tiene la carga de la prueba.(CE-Sardinas, Informe
del Órgano de Apelación)
Este artículo se aplica de forma retroactiva a todos los reglamentos técnicos
existentes antes de la creación de la OMC(CE-Sardinas, Informe del Órgano de
Apelación).
Para efectos de los artículos 2.9 y 5.6 debe entenderse por “efecto significativo
en el comercio de otros Miembros”(Decisiones y Recomendaciones Adoptadas
por Comité OTC, 1995):
1. De un solo reglamento técnico o procedimiento para la evaluación de la
conformidad o de varios reglamentos técnicos o procedimientos para la
evaluación de la conformidad combinados.
27
2. En el comercio de un producto determinado, de un grupo de productos o
de productos en general: y
3. Entre dos o más miembros.
El Acuerdo también contempla un procedimiento expedito para resolver
problemas urgentes en materia de seguridad, sanidad, protección del medio
ambiente o seguridad nacional, aun cuando no se realice el procedimiento de
modificación del reglamento se establece que los miembros otorgaran un plazo
prudencial entre la publicación y su entrada en vigor con la finalidad de que los
productores puedan adaptar sus productos y métodos de producción a la nueva
normativa.
Respecto al término “plazo prudencial” el Comité de OTC, determinó que se
entenderá como un periodo no menor a 6 meses, salvo el caso en que sea
ineficaz para lograr el objetivo legítimo.(Decisiones y Recomendaciones
Adoptadas por Comité OTC, 1995). De igual forma se ínsita a las partes a
publicar prontamente o poner a disposición de los demás Miembros los
reglamentos que hayan sido adoptados.
Dentro del Acuerdo OTC se cuenta con un Código de Buena Conducta para la
Elaboración, Adopción y Aplicación de Normas, incluido en el Anexo 3.
Para los procedimiento de evaluación de la conformidad el Acuerdo establece
que se aplicarán los principios de no discriminación, además no ser per se un
obstáculo encubierto al comercio.(Acuerdo OTC, art. 5)
Para cumplir son lo anterior los Miembros deberán:
1. Establecer procedimientos de evaluación de la conformidad rápidos.
2. Notificar el procedimiento de evaluación en un período normal, aunque
no se señala que se entiende por ello.
28
3. Solicitar información solo para calcular los derechos.
4. Respetar la información confidencial de los productos.
5. Establecer derechos o contribuciones equitativas a productos similares.
6. Evitar molestias innecesarias al momento del emplazamiento de las
instalaciones y selección de muestras.
7. Cuando se modifiquen las características de un producto ya declarado
conforme, deberá someterse nuevamente a evaluación en los mismos
términos.
8. Contar con un procedimiento de reclamos contra los procedimientos de
evaluación.(Acuerdo OTC, Art. 5.2)
Lo anterior no impide a los miembros que realicen controles razonables de
muestreo.
Igual que los reglamentos, los procedimientos de evaluación buscarán en
medida de lo posible la armonización, por eso se invita a los Miembros a
participar en los foros internacionales.
Cuando no exista antecedentes o institución internacional con actividades de
normalización o cuando el contenido de un reglamento técnico de un
procedimiento que su aplicación repercuta en el comercio internacional los
Miembros deberán:
1. Anunciar la entrada en vigor del procedimiento de evaluación
2. Notificar cuáles serán los productos que serán sometidos a dicho
procedimiento y su justificación.
3. Previa solicitud, facilitar detalles sobre el procedimiento a quien lo
solicite.
4. Otorgar un plazo prudencial para recibir las observaciones por escrito del
resto de los miembros.
29
5. Además de que existe el compromiso de tomar en cuenta las
observaciones hechas por los demás miembros.(Acuerdo OTC, Art. 5.6)
Sin embargo, se autoriza a los demás miembros a omitir el procedimiento
anterior cuando se trate de problemas urgentes en materia de seguridad,
sanidad, protección del medio ambiente o seguridad nacional, sin embargo
deben otorgar un plazo prudencial entre la publicación y su entrada en vigor
con la finalidad de que los productores puedan adaptar sus productos y
métodos de producción a la nueva reglamentación.
Respecto a los sistemas internacionales y regionales el acuerdo OTC, insta a
los miembros, en todos sus niveles de gobierno, a implementar los sistemas
internacionales de evaluación de conformidad.(Acuerdo OTC, Art. 9)
En términos de información y asistencia, los miembros se comprometen a tener
un servicio que dé respuesta a todas las solicitudes de información sobre:
1. Los reglamentos técnicos
2. Las normas
3. Los procedimientos de evaluación de la conformidad
4. La participación en instituciones internacionales con actividades de
normalización o cualquier acuerdo en materia de OTC.
5. Los lugares donde se publica la información sobre el tema
6. Los lugares donde se realizan los procedimientos de evaluación.
Asimismo de los primeros tres incisos, se deberá facilitar o indicar dónde puede
encontrarse documentación al respecto. Si por razones administrativas o
legales un país miembro tiene más de un servicio de información se deberá
indicar la esfera de competencia de cada uno.(Acuerdo OTC, Art. 10.2)
30
Los miembros deberán conceder acceso a la información, cuando otro miembro
solicite un ejemplares de los documentos estos deberán de facilitarse a un
precio justo aparte del costo real del envío.
Los países desarrollados facilitaran las traducciones de los documentos a
alguno de los idiomas oficiales de la OMC; mientras que la Secretaría además
in notificarle las notificaciones en materia de OTC a las miembros y organismos
internacionales de evaluación o normalización deberá tener especial atención
con los países en desarrollo, así como los acuerdos que celebren los miembros
entre sí en materia de OTC.
Ninguna disposición del Acuerdo se interpretará como imposición para:
1. La publicación de textos y cualquier comunicación de detalles en idioma
distinto al propio.
2. La comunicación por los miembros de cualquier información cuya
divulgación se considere contraria sus intereses de seguridad. (Acuerdo
OTC, Art. 10.8)
Y en cuanto a las notificaciones a la secretaría, cada miembro nombrará a un
solo organismo, además deberán hacerse en español, inglés o francés. Si la
división política de un miembro requiere que más de uno de sus organismos
notifique ante la Secretaria, se deberá proporcionar información completa de la
competencia.
Como la mayoría de los acuerdos de la OMC, el Acuerdo OTC también
reconoce la diferencia entre los países desarrollados y los países en desarrollo,
concediéndole a los últimos un trato especial en materia de desarrollo, finanzas
y comercio.(Acuerdo OTC, Art. 12)
Además los países en desarrollo pueden solicitar asesoría técnica para:
Elaborar sus reglamentos
31
Crear instituciones de reglamentación o evaluación
Crear métodos de que permitan cumplir sus reglamentos técnicos de una
mejor manera,
Sus productores puedan cumplir con los reglamentación de otro miembro
Crear de instituciones y del marco jurídico que les permitan cumplir con
las obligaciones de un sistema internacional de evaluación.
Crear los medios institucionales para que sus instituciones de evaluación
se alineen con los organismos internacionales de evaluación.
Asimismo, el Acuerdo faculta al Comité de OTC a conceder excepciones
específicas y limitadas en el tiempo, quien además examinará de forma
periódica el trato especial y diferenciado otorgado a los países en desarrollo.
Dicho Comité se reunirá al menos una vez al año y podrá consultársele sobre
cualquier cuestión relativa al funcionamiento del Acuerdo, de igual forma
establecerá los grupos de trabajo que estime convenientes para cumplir con sus
funciones.
Las consultas entre Miembros sobre el Acuerdo OTC quedan sometidas al
Órgano de Solución de Diferencias, ajustándose a las disposiciones de los
artículos XXII y XXIII del GATT. A petición de alguna de las partes en una
diferencia, o por iniciativa propia, el grupo especial podrá establecer un grupo
de expertos técnicos que asesore.
El grupo especial, se rige por el Anexo 2, podrá establecer un grupo de
expertos técnicos que los asesores en los temas técnicos; además de que se
faculta a todo miembro a activar el mecanismo de solución de diferencias
cuando considere que insatisfactorios los resultados obtenido por otro miembro
en la aplicación de los artículos 3, 4, 7, 8 y 9 y que además sus intereses
comerciales se vean afectados.
32
Para este Acuerdo se prohíbe expresamente formular reservas, es decir, ningún
miembro podrá excluir o modificar algún artículo del Acuerdo.
3. El Menoscabo del Interés de Terceros Países por la
Implementación de la Ley 20.606
A lo largo de este capítulo se busca explicar porque la aplicación de la Ley
20.606 y su reglamento es inconsistente con el Acuerdo de Obstáculos
Técnicos al Comercio, especialmente con el artículo 2.2 debido a la imposición
de un reglamento de etiquetado que afectan tanto a la industria nacional como
extranjera.
Si bien, en ningún momento se cuestiona el objetivo de la ley, lo que si se
cuestiona es la forma de implementación de la Ley y su inconsistencia con la
normativa de la OMC.
3.1 La Ley 20.606 y su relación con el artículo 2.2 del Acuerdo OTCPara poder justificar porque la Leyrecae en la jurisdicción del Acuerdo OTC es
fundamental establecer porque se trata de un “Reglamento Técnico”.
En la jurisprudencia de la OMC, caso CE-Amianto, se establece como cuestión
preliminar determinarque efectivamente de trate de un reglamento técnico, ya
que del resultado de dicho análisis depende que se aplique el Acuerdo OTC. 5
5De acuerdo con la jurisprudencia, cuando una medida no es un “reglamento técnico”, entonces
no pertenece al ámbito de aplicación del Acuerdo OTC. (CE - Amianto, párrafo 59), situación
reiterada por el Grupo Especial en el caso CE-Sardinas. (CE-Sardinas, párrafos 175-176).
33
Para ello es necesarios analizar el Anexo I, las definiciones del Acuerdo OTC,
queprecisa al “reglamento técnico” como Documento en el que se establecen
las características de un producto o los procesos y métodos de producción con
ellas relacionado, con inclusión de las disposiciones administrativas aplicables,
y cuya observancia es obligatoria. También puede incluir prescripciones en
materia de terminología, símbolos, embalaje, marcado o etiquetado aplicables a
un producto, proceso o método de producción o tratar exclusivamente de ellas.
(Anexo I Acuerdo OTC).6
El Grupo Especial, en el caso CE-Amianto, determinó 3 criterios que debe
cumplir todo “reglamento técnico”:
1. El documento debe aplicarse a un producto o grupo de productos
identificable. No obstante, el producto o grupo de productos identificable
no tiene que estar expresamente identificado en el documento.
2. El documento debe establecer una o más características del producto.
Estas características del producto pueden ser intrínsecas o pueden estar
relacionadas con él. Las características se pueden prescribir o imponer
de forma afirmativa o negativa.
3. La observancia de las características del producto debe ser obligatoria.
(CE -Amianto, párrafos 66-70).
Estos criterios fueron reiterados por el Órgano de Apelaciones en el caso de
etiquetado de Atún presentado por México contra Estados Unidos, se trata de
un “reglamento técnico”, cuando:
1. La medida se aplica a un producto o a un grupo de productos identificables.
2. Establece una o más características del producto.
3. La observancia de las características del producto es obligatoria.
6 Subrayado propio
34
En ese sentido el “grupo de productos identificables” del que se trata son los
alimentos destinados al consumo humano, como se señala en el artículo 1 de la
Ley.
Sobre las “características de un producto”, estas incluyen no sólo las
peculiaridades y calidades intrínsecas del propio producto, sino también
características conexas tales como los medios de identificación, la presentación
y la apariencia del producto, es decir, las etiquetas de los productos que
sobrepasen los límites establecidos para tales efectos en el Reglamento fijados
por el MINSAL.
Y finalmente la “observancia obligatoria”, al momento de ser publicada en el
Diario Oficial con una fecha de entrada en vigor establecida se entiende que su
observancia es obligatoria.
Una vez establecido el hecho que la Ley 20.606 es un “reglamento técnico”, se
establece que se encuentra en la esfera de aplicación del Acuerdo OTC que en
la primera parte de la primera frase del 2.2 establece la prohibición de adoptar
Reglamentos Técnicos que “…tenga por objeto o efecto crear obstáculos
innecesarios al comercio internacional”.
Los reglamentos técnicos son la respuesta a la demanda de mayor eficiencia
en la producción es decir, mayor productividad al menor costo con el mismo
nivel de calidad y es considerado es un obstáculo al comercio cuando restringe
el acceso al mercado al país que la ha impuesto.
En este caso en particular, es difícil tener la estimación económica de la
repercusión que tendría a nivel internacional la aplicación de la legislación
Súper 8, como es llamada los medios locales, sin embargo la necesidad de
cumplir con las exigencias del gobierno chileno representa un costo para los
productores y exportadores de alimentos envasados para el consumo humano.
Ya que al intentar adaptar las líneas de producción para poder cumplir con un
35
estándar tan estricto como el propuesto por el gobierno chileno implica un
esfuerzo mayor que compromete formulas originales.
La Cámara de las Industria de Alimentos de la Asociación Nacional de
Empresarios de Colombia (ANDI), durante los comentarios que hacen a la
propuesta chilena explica el impacto de los nuevos límites establecidos en el
chocolate:
El artículo 398 del Reglamento Sanitario de los Alimentos define el chocolate
como:“…el producto homogéneo obtenido de un proceso de fabricación
adecuado de materias de cacao que puede ser combinado con productos
lácteos, azúcares y/o edulcorantes, emulsificadores y/o saborizantes. Debe
contener como mínimo 20% de sólidos de cacao del cual, por lo menos 18%
será manteca de cacao. Pueden agregarse hasta un límite de un 40% del peso
total del producto terminado otros ingredientes alimenticios”. (Reglamento
Sanitario de los Alimentos)
En este caso la manteca de cacao es la principal fuente de grasa del chocolate
y es alta en grasas saturadas, contiene en su mayoría ácido esteárico (un ácido
graso saturado que no se comporta en el organismo como un ácido graso
saturado de origen animal). De acuerdo con el Artículo 254 del Reglamento la
manteca de cacao contiene ácido esteárico (promedio 34.5%) y ácido palmítico
(promedio 26.5%), la suma de ambos da un contenido de ácidos grasos
saturados de 61%, lo que significa que en 100 gr de chocolate tenemos como
mínimo 10.8% de grasas saturadas proveniente sólo de la manteca de cacao
siendo tecnológicamente imposible elaborar un chocolate con 18% de materia
grasa total. Por lo tanto, si en el proceso de producción de chocolates se agrega
únicamente como ingrediente la manteca de cacao en la cantidad necesaria
para cumplir con los límites que se están proponiendo y sin agregar los otros
ingredientes que componen un chocolate tales como licor de cacao, leche en
polvo y cacao el polvo, el valor de grasa saturada supera ampliamente el valor
36
propuesto de 4 gramos de grasa saturada por 100 gramos de producto,
presentada en la última propuesta de reforma.(Asociación Nacional de
Empresarios de Colombia)7
Al poco tiempo que Chile publicó la Ley, Perú8aprobó una ley muy similar a la
chilena, que al igual que la Ley 20.606 han sido objeto de consultas ante la
OMC. Por otro lado, Ecuador se ha convertido en el primer país de América
Latina en adoptar el sistema del semáforo para alertar a los consumidores
sobre la cantidad de grasas, azúcar y sal de diversos productos alimenticios,
Perú aprovechará la experiencia ecuatoriana para avanzar en la
implementaciónde su ordenamiento, intercambiar experiencias que les ayuden
a enfrentar las dificultades de la implementación, rescatar los aspectos positivos
y lecciones aprendidas en Ecuador para implementar de la mejor manera esta
Ley en el Perú.(Ministerio de Salud de Perú, 2015). En ese sentido, Ecuador
utilizó el “semáforo” implementado en el Reino Unido, donde los colores
informan si un producto tiene un alto porcentaje de los “nutrientes críticos”, el
objetivo de este sistema es ayudar a comparar entre productos la cantidad de
nutrientes que contienen y por ende elegir el “más” saludable.9
7El consumo per capita de chocolate en Chile es de 2,8 y 3 Kg promedio anual, mientras que en la Unión Europea
superan los 8 kg en promedio (Suiza 13 Kg; Gran Bretaña 12 Kg; Alemania 12 Kg) y no existe la obligatoriedad de uso
del mensaje de advertencia de “Alto en…”.
8En el acta de reunión del Comité de OTC, presidida por el señor JingoKikikawa de los días 17,19 y 20 de Junio del 2013, 6 Delegaciones expresaron su preocupación comercial respecto de la Ley de Promoción de la Alimentación Saludable para Niños, Niñas y Adolescentes (punto 3.2.1.4) entre ellos México, Estados Unidos, UE, Suiza, Guatemala y Argentina. Algunas de las observaciones de los Miembros son: el uso de leyendas como "alto contenido de" lleva a cuestionar si esta medida es la menos onerosa disponible, la existencia de otras medidas, como las Guías Diarias de Alimentación, basadas en las normas del Codex y utilizadas por otros países, que señalan las cantidades absolutas de ciertos nutrientes y su porcentaje en la ingesta diaria, la falta del fundamento científico probatorio de que el uso de leyendas para informar a los consumidores de que un producto tiene un "alto contenido de" un determinado nutriente, la efectividad de la prohibición de vender esos productos en las escuelas reduzca la obesidad de la población, además hasta ese momento no se había publicado el Reglamento que enlistaría los alimentos adecuados para cada edad ni los parámetros técnicos en los que se basa esa lista.9Reino Unido, implementó este sistema en 2012. Fijando como estándares los siguiente:
37
Como se puede observar la tendencia a orientar a la población y modificar sus
estilos de vida hacia los más saludables está en la región y en el mundo desde
hace tiempo, por ejemplo Brasil y Paraguay también están haciendo reformas
en ese sentido.
Chile con esta Ley considera que al informar a los consumidores con un
mensaje que advierta sobre el alto contenido de alguno de los “nutrientes
críticos” de desincentivará el consumo de dichos productos, generando un
impacto directo en la salud de la personas, especialmente de las personas
menores de 14 años. Sin embargo esta iniciativa frustra el incentivo económico
de los países que deseen exportar sus productos a Chile.
Aun cuando la Ley cumpla con objetivo legítimo de salvaguardar la salud
humana de la población chilena, ésta es restringe el comercio más de lo
necesaria debido a que:
En materia de etiquetado de alimentos destinados al consumo humano se rigen
por el Codex Alimentarius. Las medidas de Chile no agregan algo a esa
protección, pues solo estigmatizan a los productos. Además hasta este
momento, Chile no ha presentado la evaluación de riesgo con sustento
científico que respalde la medida.
Respecto al término “necesarias”, Bradly J. Condon, señala que en ausencia de
jurisprudencia expresa en materia de OTC, calza la interpretación del artículo
38
XX del GATT del 1994 sin embargo hasta el momento no hay jurisprudencia
sobre cuestiones interpretativas y la pertinencia de la jurisprudencia del GATT
de 1994 que puedan aplicarse a las diferencias en el contexto de otros
Acuerdos de la OMC.(Condon B. J., 2007)
La preservación de la salud de los chilenos constituye un objetivo importante,
sin embargo de acuerdo con la información disponible científica y técnica, ese
objetivo se logra mediante las medidas establecidas por la OMS/FAO a través
del Codex Alimentarius. La ley, por si sola, no contribuye al logro de este
objetivo, como consecuencia se entiende que se trata de un reglamento técnico
que restringe el comercio más de lo necesario para alcanzar su objetivo
legítimo, haciéndolo inconsistente con el artículo 2.2 del Acuerdo OTC.
Actualmente los niveles máximos de nutrientes establecido en el reglamento
para los alimentos “altos en” carecen de una explicación clara en sus
fundamentos científicos, hasta el momento no se han presentado los
fundamentos científicos que justifiquen los nuevos valores referenciales que no
están conformes a la normativa internacional, estos son incluso más restrictivos
que los impuestos por Inglaterra.
3.2 El término Nutriente Crítico
Otro punto que es incompatible con la normativa OMC es la utilización del
término “nutriente crítico” debido a que carece de soporte técnico, científico y
jurídico en la normativa internacional.
La Ley 20.606, faculta al MINSAL a través del Reglamento a determinar los
alimentos o porciones que contengan alto contenido nutrientes críticos,
definiendo a estos últimos como la grasa, la grasa saturada y la grasa trans, el
sodio (sal), los azúcares y la energía presenten en un alimento.
39
En el artículo 2.4 del Acuerdo OTC, se establece la obligación de utilizar las
normas internacionales como base para elaboración de un reglamento para
alcanzar el mayor grado de armonización posible, además de la obligación de
demostrar que norma internacional pertinente no se ha utilizado como “base
del reglamento técnico”.
Además el Órgano de Apelación estableció la obligación de acreditar que la
norma internacional pertinente es un medio eficaz y apropiado para alcanzar los
objetivos legítimos que persigue el reglamento técnico” (CE-Sardinas, Informe
del Órgano de Apelación).
Para explicar este punto es necesario hacer un pequeño recuento; a comienzos
de los años sesenta, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura
y la Alimentación (FAO) y la Organización Mundial de la Salud (OMS)
reconocieron la importancia de formular normas internacionales con objeto de
proteger la salud pública y de reducir al mínimo la perturbación del comercio
internacional de productos alimenticios. Se estableció el Programa Conjunto
FAO/OMS sobre Normas Alimentarias y se asignó a la Comisión del Codex
Alimentariusla administración del programa.(FAO/OMS, Que es el Codex
Alimentarius, 2006)
Los fundadores del Programa de Normas Alimentarias y de la Comisión del
Codex Alimentariusdeseaban proteger la salud de los consumidores y
garantizar prácticas leales en el comercio de alimentos, el cumplimiento de
estos objetivos era posible a través de la armonización de los reglamentos en
materia alimentaria y la adopción de normas internacionales.(FAO/OMS, Que
es el Codex Alimentarius, 2006)
Durante la Ronda Uruguay, los Miembros acordaron las ventajas de contar con
normas alimentarias universalmente acordadas para la protección de los
40
consumidores, por eso el Acuerdo OTC fomenta la armonización internacional
de las normas alimentarias, en las distintas esferas de su ámbito jurídico.
El Codex Alimentarius se basa en principios científicos a través de la
colaboración de expertos y especialistas multidisciplinarios han contribuido a la
labor de garantizar que sus normas resistan el examen científico más riguroso.
La labor de la Comisión del Codex Alimentarius, junto con la de la FAO y la
OMS, ha proporcionado un centro de coordinación para la investigación
científica y el estudio de cuestiones relacionadas con los alimentos, y la propia
Comisión se ha convertido en un importante medio internacional para el
intercambio de información científica en materia de inocuidad de los alimentos.
Las normas del Codex también han demostrado ser un punto de referencia
importante para el mecanismo de solución de diferencias de la
OMC.(FAO/OMS, Que es el Codex Alimentarius, 2006)
En 1995, se reconoció oficialmente que las normas, directrices y
recomendaciones internacionales, incluido el Codex Alimentarius, son punto de
referencia para facilitar el comercio internacional y resolver las diferencias
comerciales con arreglo al derecho internacional. (FAO/OMS, Que es el Codex
Alimentarius, 2006)
En este caso en particular, la normativa internacional apropiada es el Codex
Alimentarius, existe un acuerdo de colaboración entre la OMC y la Comisión del
Codex Alimentariusque se centra en la utilización de las normas
internacionales, y en él no existe el término “nutriente crítico”.
El Codex Alimentariushace referencia al término “nutriente”, definiéndolo como:
cualquier sustancia química consumida normalmente como componente de un
alimento que proporciona energía; es necesaria para el crecimiento, el
desarrollo o mantenimiento de la vida; o cuya carencia hará que se produzca
41
cambios químicos o fisiológicos características.(Directrices sobre el Etiquetado
Nutricional (CAC/GL 2-1985))
El Codex Alimentarius, particularmente las Directrices sobre Etiquetado
Nutricional, señala que el objetivo de la declaración de nutrientes es suministrar
a los consumidores un perfil adecuado de los nutrientes contenidos en los
alimentos, a efecto de facilitarle datos sobre los mismos, y puedan elegir su
alimentación con base a la información contenida.
De igual forma, las Directrices Generales sobre Declaraciones de Propiedades
del Codex Alimentarius, prohíben la utilización de declaraciones que puedan
provocar miedo en el consumidor.(Art. 3.5 Directrices Generales sobre
Declaraciones de Propiedades del Codex Alimentarius, 1979).
En el artículo 1.1 del Acuerdo OTC, establece que las definiciones adoptadas
dentro del sistema de las Naciones Unidas y por las instituciones
internacionales con actividades de normalización, teniendo en cuenta su
contexto y el objeto y fin serán aplicables al Acuerdo.
La segunda parte del párrafo 4 del artículo 2 señala que cuando una norma
internacional sea un medio ineficaz o inapropiado para el logro de los objetivos
legítimos perseguidos esta podrá no utilizarse como norma base.
Respecto a esto, en el caso CE-Sardinas, el Órgano de Apelación reafirmo el
criterio estableció que el Grupo Especial señalando que la expresión “un medio
ineficaz o inapropiado” se refiere a dos cuestiones, la primera es la “eficacia” de la medida y la segunda si es o no “apropiada”, a pesar de ser muy similares
son de naturaleza diferente.
El término “ineficaz” se refiere a algo que no cumple la función necesaria, no
obtiene un resultado no se aplica en la práctica, mientras que el término
42
“inapropiado” se refiere a algo que no es especialmente idóneo, adecuado o
conveniente. El Grupo Especial dijo también lo siguiente:
En consecuencia, en el contexto del párrafo 4 del artículo 2 un medio ineficaz
significa un medio que no cumple la función necesaria para alcanzar el objetivo
legítimo perseguido, mientras que un medio es inapropiado cuando no es
especialmente idóneo para el logro de ese objetivo. … La cuestión de la eficacia
se refiere a los resultados de los medios utilizados, mientras que el carácter de
apropiado atañe más bien a la naturaleza de esos medios.10(CE- Sardinas,
párrafo 285)
En ese sentido, se puede entender que el medio más eficiente y apropiado para
regular el etiquetado de los alimentos es, nuevamente, el Codex
Alimentariusporque establece que la finalidad de las Directrices sobre el
Etiquetado Nutricional vela porque el etiquetado nutricional: facilite al
consumidor datos sobre los alimentos, para que pueda elegir su alimentación
con discernimiento (este es uno de los objetivos de la Ley), la etiqueta sea el
medio eficaz que contenga los datos sobre el contenido de nutrientes del
alimento, estimule la aplicación de los principios nutricionales sólidos en la
preparación de alimentos, es decir objetivos de ambos ordenamientos son los
mismos(Directrices sobre el Etiquetado Nutricional).
En cuanto los “objetivos legítimos”, en el mismo caso CE-Sardinas, el Órgano
de Apelación confirma la decisión del Grupo Especial, estableciendo que éstos
deben de interpretarse de acuerdo con el artículo 2.2 del Acuerdo OTC. De esa
interpretación surgen dos consecuencias:
1.- La expresión “objetivos legítimos” debe incluir los objetivos enlistados en el
párrafo 2.2, a saber: los imperativos de la seguridad nacional; la prevención de
10 Énfasis en el original
43
prácticas que puedan inducir a error; la protección de la salud o seguridad
humanas, de la vida o la salud animal o vegetal, o del medio ambiente.
2.- La expresión “entre otros” en el párrafo 2 del artículo 2, se extienden más
allá de la lista de los específicamente mencionados en el párrafo 2, esto implica
que se deba realizar un examen para determinar la legitimidad de los objetivos
de la medida.(CE- Sardinas, párrafo 286)
De acuerdo con el Órgano de Apelación en el caso Estados Unidos-Atún, un
estándar internacional debe de reunir los siguientes criterios para ser aplicable
conforme al Acuerdo OTC:
1. Ser promulgado por un organismo
2. Ser reconocido en el ámbito de la normalización
3. Abierta a la adhesión
4. Publica, respeto al desarrollo de sus actividades.
Es decir el Codex Alimentarius reúne los requisitos mencionados en el artículo
2.4 , además el 2.5 del Acuerdo OTC, estable la obligación al Miembro que
implemente un reglamento técnico que pueda tener un efecto significativo en el
comercio de otros Miembros, el Miembro que imponga la medida deberá
justificarlo de acuerdo con las disposiciones del artículo 2 de los párrafos 2 al 4,
situación que hasta el momento no ha hecho el gobierno chileno.
A partir de julio de 2012, distintos Miembros de la OMC han notificado sus
dudas ante la aplicación de la Ley, sin embargo Chile hasta el momento no ha
justificado la aplicación de este reglamento en atención al análisis que solicita
en artículo 2.5, es decir, no ha justificado la ineficacia o de qué manera resulta
inapropiado el Codex Alimentarius para el cumplimiento de su objetivo legítimo,
44
solo establece que la Ley es una de las primeras medidas que adoptarán para
hacer frente a la obesidad, basándose en la convicción de que los
consumidores deben ser informados para que puedan tomar decisiones
fundamentadas acerca de su alimentación y evitar el consumo excesivo de
sustancias que causan obesidad(Notificación G/TBT/N/61, 2014).
En la notificación G/TBT/N/62 del 20 de mayo de 2014, Chile nuevamente
manifiesta nuevamente que la Ley es una de las primera medidas para hacer
frente a la obesidad y a las ENT asociadas a ella, señala las observaciones que
se señalaron al Reglamento definitivo a través de la consulta publica a la que
fue sometido, establece que tendra una entrada en vigor escalonada y que se
dejara de usar el octagono. Finalmente la delegación chilena subraya que que
su delegación considera que ha cumplido con todas las obligaciones
dinamentes del Acuerdo OTC.
Por tal motivo, la Ley y su reglamento es incompatible con el artículo 2 párrafos
2 y 4 porque las medidas chilenas sobre el etiquetado de los alimentos no están
basadas en una norma internacional pertinente en vigor, y la norma
internacional pertinente es un medio eficaz y apropiado para el logro de los
objetivos legítimos perseguidos, de igual forma también viola el art. 1.1 al
utilizar una definiciones que no es considerada por el sistema de las Naciones
Unidas y por las instituciones internacionales con actividades de normalización,
es decir, FAO, OMS y el Comité del Codex Alimentarius.
3.3 El mensaje de advertencia.
Para el análisis de este punto es necesario abordar dos puntos, el primero de
ellos es la clasificación de “alto en…” y el segundo es el mensaje de
advertencia en sí y sus características.
45
3.3.1 La clasificación “Alto en…” (Exceso en)
La Ley en su Artículo 5°, le confiere al MINSAL la facultad de determinar que
alimentos, por unidad de peso o volumen, o por porción de consumo, presenten
en su composición nutricional elevados contenidos de calorías, grasas,
azúcares, sal u otros ingredientes que el reglamento determine.
Este punto sigue la lógica del anterior, es decir, se violan los artículos 1.1 y 2.4
del Acuerdo OTC al no sujetarse a los estándares internacionales fijados por el
Comité del Codex Alimentarius.
En los últimos 6 años la OMS a través del Comité del Codex Alimentariussobre
Etiquetado de los Alimentos ha establecido límites máximos de nutrientes, con
la finalidad de ayudar a los países a aplicar las recomendaciones formuladas
en la Estrategia Mundial de Prevención y Control de las ENT publicadas por la
OMS en 2004 y 2008.
Tamaño de los valores de referencia
En lo que respecta al tamaño de los valores de referencia, las Directrices sobre el
Etiquetado de los Alimento los defino como los valores de referencia de nutrientes
(VRN)1 son un conjunto de valores numéricos que están basados en datos
científicos a efectos de etiquetado nutricional y declaraciones de propiedades
pertinentes.(Directrices sobre el Etiquetado Nutricional (CAC/GL 2-1985))
Y estos se dividen en:
1. Valores de referencia de nutrientes - necesidades (VRN-N) hacen alusión a
los VRN basados en niveles de nutrientes asociados a necesidades de
nutrientes.
2. Valores de referencia de nutrientes - enfermedades no transmisibles (VRN-
ENT) hacen alusión a los VRN basados en niveles de nutrientes asociados
a la reducción del riesgo de enfermedades no transmisibles relativas al
régimen alimentario, excluyendo las enfermedades o trastornos provocados
46
por carencias de nutrientes. (Directrices sobre el Etiquetado Nutricional
(CAC/GL 2-1985))
Estos valores ayudan a los consumidores a interpretar la información sobre la
cantidad de nutrientes presentes en un alimento y a comparar los valores
nutricionales de los productos alimenticios.
Sin embargo la legislación chilena al exceder las Directrices de la OMS, vulnera
los artículos 1.1 que supone la sujeción a normas y definiciones hechas por
organismos internacionales con facultades de normalización, el 2.4 por no
utilizar normativas internacionales como base de los reglamentos técnicos y el
2.5 por la aplicación de normativas que carecen de sustento legítimo y
científico, ya que hasta el cierre de esta investigación Chile no ha presentado la
evaluación de riesgos que avale la aplicación de los límites.
3.3.2 El mensaje de advertencia
La Ley en su artículo el artículo 2.2, señala que el MINSAL a través del
Reglamento será quien determine la forma, el tamaño, colores, proporción,
características y contenido de las etiquetas y rótulos nutricionales de los
alimentos; además en el artículo 5 se establece la obligación de rotular a los
alimentos que recaigan en la categoría de “altos en”.
Mientras que el artículo 2.3 del Acuerdo OTC, establece que se deben de
emplear los mecanismos menos restrictivos al comercio para alcanzar un
objetivo legítimo.
La Ley 20.606, puede causar un impacto negativo en las oportunidades de
competitividad a los alimentos procesados y bebidas importadas que excedan
los parámetros técnicos ya que deben de modificar sus condiciones de
competencia para ingresar al mercado chileno.
47
En el caso Estados Unidos- COOL se establece la prueba de la
proporcionalidad, misma que podría aplicarse a la Ley a fin de determinar si se
trata de una discriminación injustificable, es decir, el mensaje de advertencia
que deben de incluir los productores de alimentos envasados para el consumo
humano puede ser desproporcional al nivel de información transmitido a los
consumidores finales. La sola advertencia “Exceso de …” es vaga.
En el caso de Chile, hasta el momento no han existido políticas de Estado
perdurables en el tiempo, un ejemplo de ello fue el caso del Consejo Nacional
de Promoción de Salud o Vida Chile, que se inició en 1998 dependiente del
Ministerio de Salud para enfrentar los temas de alimentación, actividad física,
tabaco, temas psicosociales y ambientales en escuelas, lugares de trabajo y
comunas.
Dicho programa iba desde el nivel nacional hasta cada uno de los municipios
del país, contaba con financiamiento directo de los municipios y personal
capacitado en todo el país, apoyado por investigadores del Instituto de Nutrición
y Tecnología de los Alimentos (INTA).
Sin embargo, en el 2004 con el Plan Auge el año 2004, Vida Chile perdió
prioridad en el Ministerio de Salud y el Consejo Vida Chile Nacional nunca más
fue convocado. Las iniciativas permanecieron, especialmente con planes
comunales de Promoción de Salud en el nivel local, pero sin una legislación que
respaldara una política que persistiese en el tiempo ni que contara con una
conducción desde el más alto nivel.
Después surge la Ley 20.670, Elige Vivir Sano: con la que se crea el “Sistema
Elige Vivir Sano”, con cuatro temas fundamentales: la alimentación saludable, el
desarrollo de la actividad física, la vida familiar y las actividades al aire libre.
Además se deberá promover todas aquellas conductas y acciones que tengan
48
por finalidad contribuir a prevenir, disminuir o revertir los factores y conductas
de riesgo asociados a las enfermedades crónicas no transmisibles.
Con esto el Estado debía promover la alimentación saludable, que consiste en
la educación en la promoción de aquellos hábitos alimentarios tendientes a
mejorar la nutrición integral y la disminución del sobrepeso, incorporándolos en
sus políticas, planes y programas, a través de Ministerios y Servicios Públicos.
Además establecía estándares en materia de publicidad, promoción y
responsabilidad social en las empresas del sector privado, que
además vinculaba a las iniciativas relacionadas con el Sistema Elige Vivir Sano
mediante convenios.
Implantaba Guías Alimentarias para la Población, que fueron publicadas de
forma casi simultáneamente a la ley de Elige Vivir Sano, el 16 de mayo de
2013, se dictó la Resolución Exenta Nº 260 del Ministerio de Salud,
Subsecretaría de Salud Pública, que aprueba la Norma General Técnica Nº 148
sobre Guías Alimentarias para la Población, que reemplaza la anterior del 2005
que contenía 7 mensajes, por 11 mensajes, agregando dos de actividad física,
uno de etiquetado nutricional.
Incluía en la malla curricular “Educación Física y Salud”, mediante convenio de
colaboración celebrado entre el Ministerio de Educación y el INTA de la
Universidad de Chile, se desarrollaba un proyecto denominado “Una educación
física planificada”, para mejorar las clases de Educación Física del Primer Ciclo
de Educación Básica.
Sin embargo, el programa “Elige vivir sano” tampoco se siguió en la actual
administración de la presidenta Bachelet. Fue el mismo Gobierno de Chile quien
señaló que resulta inconveniente que este el mensaje de advertencia, que
resalta las propiedades negativas del alimento, se encentrara a un lado del logo
49
“Elige vivir sano” que utiliza una manzana/corazón asociada a un símbolo
saludable.(Modificación Decreto No. 28,de 2013, 2014)
En un informe conjunto por la OMS y la Organización de las Naciones Unidas
para la Alimentación y la Agricultura (FAO por sus siglas en inglés), determina
que la evidencia de que la intensa publicidad de estos alimentos y bebidas entre
los niños pequeños provoca obesidad no es contundente.(Dieta, Nutrición y
Prevención de Enfermedades Crónicas, Informe de Consulta Mixta de Expertos
OMS/FAO, 2003)
En dicho informe, se propone que en el caso de los niños y los adolescentes,
principal público objetivo de la Ley 20.606, para prevenir la obesidad es se
debe: promover un estilo de vida activo; limitar las horas de televisión; fomentar
el consumo de frutas y verduras.(Dieta, Nutrición y Prevención de
Enfermedades Crónicas, Informe de Consulta Mixta de Expertos OMS/FAO,
2003);es decir se establecen otros mecanismos para atender el tema de la
obesidad son menos restrictivos al comercio.
Hasta el momento en Chile no existe una política de Estado consistente que
permita enfrentar el problema como en su tiempo se hizo con la desnutrición,
lográndose su erradicación a fines de la década de los 80. Sin embargo, el
gobierno chileno decidió emplear una norma que restringe el comercio más de
lo necesario en lugar de generar políticas públicas transversales y con
permanencia en el tiempo.
La Ley y su Reglamento tienen una visión prohibitiva, la obesidad debe tener un
tratamiento inclusivo y con políticas a largo plazo. El etiquetado establecido por
la Ley más allá de educar sobre los riesgos de consumir los productos “Altos
en..” debería fomentar unestilo de vida saludable además de permitir al
consumidor realizar un análisis comparativo sobre la cantidad de nutrientes que
tiene un producto respecto a otro de la misma especie, diferente marca.
50
Como fue señalado el objetivo de la Ley 20.606 es hacer frente a la obesidad,
problema que se está convirtiendo en una pandemia en el país, sobre todo en
las personas menores de 14 años, Chile basándose en la convicción de que los
consumidores deben ser informados para que puedan tomar decisiones
fundamentadas acerca de su alimentación y evitar el consumo excesivo de
sustancias que causen obesidad.
En este sentido, la Declaración Sobre Etiquetado Nutricional, establece que la
declaración de nutrientes tiene como objetivo facilitar a los consumidores un
perfil adecuado de los nutrientes contenidos en el alimento y que se considera
son de importancia nutricional. (Art. 3.5 Directrices Generales sobre
Declaraciones de Propiedades del Codex Alimentarius, 1979).
Sin embargo, la aplicación de un rotulado especial para la venta de los
productos destinados al consumo humano en Chile supone una restricción al
acceso al mercado puesto que quien quiera comercializar sus productos en
territorio chileno, pues deberá adecuar sus líneas de producción, por ejemplo
los envases deberán ser distintos al resto del mundo.
Además existen otras soluciones para facilitar información similar a los
consumidores, como la inclusión facultativa de declaraciones de propiedades
nutricionales y de propiedades saludables como “bajo contenido de…” o “sin
adición de…”, “la ingesta moderada puede ser parte de una dieta sana” que se
basan en datos científicos y están regulados por las normas del Codex
Alimentarius.
Finalmente en la modificación del Decreto No. 28, el mismo gobierno chileno
reconoce que la aplicación del Manual de Normas Gráficas puede generar
confusión en los consumidores.
51
Recientemente, en una publicación hecha en TheLancetpropone 6 elementos
que deben de tener las políticas de los alimentos después de haber un análisis
de las políticas que tienen un impacto positivo en la población.
Las divide en 3 grandes áreas: las enfocadas a la educación, cuyo ámbito de
aplicación es la escuela, los instrumentos económicos y finalmente el
etiquetado de los alimentos.
La primera categoría, está enfocada a crear conciencia sobre la preferencia de
alimentos saludables, a través de clases, programas que fomenten el consumo
de frutas y verduras y la alfabetización sobre nutrición y alimentación, desde la
compra de los alimentos y su preparación; en esta etapa se necesita la
intervención de los maestros, padres, tutores y comunidad escolar en general.
La segunda categoría, contempla la implementación políticas públicas que
tengan una incidencia económica como el aumento de impuestos, asegurarse
que los alimentos sustitutos sean más económicos, además de crear un canal
de acceso para que los sectores de la población menos favorecidos puedan
acceder a los productos sustitutos.
Y finalmente, el etiquetado de alimentos, para esta categoría señala que es
necesario diseñar etiquetas que sean visibles y fáciles de entender, para que el
consumidor pueda revalorar sus opciones al momento de comprar.(Hawkes, y
otros, 2015)
3.3 Principio de Transparencia.
Finalmente, otro artículo que se contraviene con la legislación chilena en
materia de etiquetado de los alimentos es el 2.9 del Acuerdo OTC, que
establece que la obligación a los Miembros de notificar un reglamento técnico,
52
especialmente cuando este no utilice una norma internacional pertinente y
tenga un efecto significativo en el comercio.
Como fue demostrado en el punto 4.1 la Ley es un reglamento técnico, sin
embargo los miembros no fueron notificados de su entrada en vigor, ese no fue
el caso de los demás leyes secundarias que fueron notificados oportunamente
al Comité de OTC de la OMC.
Al momento de no utilizar las moras del Codex Alimentarius, se reúne en
segundo criterio descrito en el artículo y finalmente el efecto significativo en el
comercio, es la adecuación que tendrán que realizar los productores de
alimentos destinados al consumo humano a sus lienas de producción, pues
para poder comercializar en Chile sus productos deberán de tener etiquetado
especial distinto al utilizado en el resto del mundo.
Al no realizar la notificación se deja en estado de indefensión a los demás
Miembros pierden su derecho a formular observaciones pertinentes respecto al
alcance y objetivo del reglamento en cuestión.
4. Las Excepciones del GATT ¿una alternativa para la Ley 20.606?
De acuerdo al principio de derecho lexespecialis, si hay un conflicto entre el
GATT y el Acuerdo OTC prevalece el último, si no lo hay ambos aplican.
El Acuerdo OTC busca desarrollar las disposiciones del GATT e incorpora
principios de derecho comercial internacional, inherentes al sistema de la OMC.
Las disposiciones de ambos acuerdos son relevantes para determinar la
relación entre sí.
El artículo XX del GATT de 1994 establece las excepciones generales a las que
puede acogerse alguno de los Miembros para estar exentos de la aplicación de
las normas OMC.
53
Para poder invocar dichas excepciones, es necesario realizar un doble análisis:
primero se debe determinar que una medida pertenece al menos alguno de las
excepciones enlistadas y después determinar si la medida cumple con los
requisitos establecidos en el preámbulo de dicho artículo, es decir, que
constituya un medio de discriminación arbitrario e injustificable entre los países
en los que prevalezcan las mismas condiciones y que no se trate de una
restricción encubierta al comercio.(Organización Mundial del Comercio, 1994)
El apartado (b) del artículo XX establece las excepciones necesarias para
proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar
los vegetales, es decir, el objetivo de una medida debe de estar diseñado para
proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o preservar los
vegetales.
Para determinar si una medida es “necesaria” para proteger la salud y la vida de
las personas, el Órgano de Apelación ha utilizado los siguiente criterios para
determinar el grado de contribución de la medida al objetivo de la política:
primero, la importancia de los intereses o los valores comunes que la medida
protege, segundo el grado de contribución de la medida al fin perseguido,
tercero el impacto de la medida en el comercio internacional y cuarto la
existencia de normas aplicables que sean más consistentes con la norma OMC
que el miembro podría utilizar. La determinación de este último punto informa el
proceso de considerar y sopesar los primero tres criterios.(Corea- Carne
Vacuna, 2001)
En el caso de la Ley 20.606 que impone nuevos medias de etiquetado Chile,
puede justificarse en virtud del artículo XX (b), pues se trata de una medida
destinada a proteger la vida o la salud humana, lo que se pone en duda es el
alcance de la medida, es decir el grado de contribución al objetivo final.
54
De acuerdo con los criterios enlistados en el caso Corea- Carne Vacuna, el
primero se cumple, toda vez que la Ley es una de las primeras estrategias, de
acuerdo con el gobierno chileno, para hacer frente a la obesidad. Respecto al
segundo criterio, como se planteó en el capítulo anterior hasta el momento no
existe evidencia científica que demuestre que el etiquetado de tenga una
incidencia directa en la disminución del consumo de algún producto. Cuando
una medida solo crea una contribución marginal e insignificante al objetivo no
es suficiente para considerarla necesaria.(Brasil- Neumáticos Recauchados,
párrafo 150), como es el caso de la Ley 20.606.
Sobre el impacto de la medida en el comercio internacional, la Ley viola los
principios fundamentales del comercio exterior, al imponer un rotulado especial
es decir, un obstáculo técnico para que los productos puedan ser
comercializados en su territoriose viola el principio de acceso a mercado,
enfatizando el hecho que no existe sustento científico ni apego a las normas
internacionales para su ejecución.
Y finalmente, existen normas aplicables que son consistentes con la norma
internacional que Chile puede utilizar, como se demostró en el capítulo anterior
la norma más adecuada es el Codex Alimentarius.
En el mismo caso, Brasil- Neumáticos Recauchados, el Órgano de Apelación
enfatizó la necesidad de considerar la medida en un contexto más amplio de
una estrategia comprensiva para lidiar con un problema.(Brasil- Neumáticos
Recauchados, párrafo 154). Además, estableció que la contribución que puede
justificarse una medida aun cuando sus efectos no se reflejen inmediatamente:
Reconocemos que sólo es posible hacer frente a algunos problemas complejos ambientales o de salud pública con una política global que comprenda una pluralidad de medidas en interacción. A corto plazo, podría resultar difícil separar la contribución a los objetivos ambientales o de salud pública de una medida concreta de los imputables a las demás medidas que forman parte de la misma política global. Además, los resultados de determinadas acciones -por
55
ejemplo de medidas adoptadas para atenuar el calentamiento global y el cambio climático, o de determinados actos preventivos encaminados a reducir la incidencia de enfermedades que sólo pueden manifestarse después de transcurrido un cierto período- sólo pueden evaluarse contando con el concurso del tiempo. Para justificar una prohibición de las importaciones en el marco del apartado b) del artículo XX, es necesario que el Grupo Especial esté convencido de que esa prohibición hace una contribución importante al logro de su objetivo. Naturalmente, esa demostración puede hacerse recurriendo a pruebas o datos, correspondientes al pasado o al presente, que establezcan que la prohibición de las importaciones en litigio contribuye de manera importante a la protección de los objetivos ambientales o de salud pública perseguidos. No obstante, no es éste el único tipo de demostración que puede establecer esa contribución. En consecuencia, un grupo especial puede llegar a la conclusión de que una prohibición de las importaciones es necesaria sobre la base de la demostración de que la prohibición de las importaciones en litigio es adecuada para hacer una contribución importante al logro de su objetivo. Esa demostración puede consistir en proyecciones cuantitativas en el futuro o en un razonamiento cualitativo basado en una serie de hipótesis verificadas y apoyadas por pruebas suficientes.11
La parte que complica a Chile es la falta del sustento científico, que
efectivamente demuestre la contribución del etiquetado en la protección del
objetivo de salud pública que protege.
Respecto al análisis de párrafo introductorio del artículo XX, el objetivo de
estees prevenir el abuso de las excepciones. En dicho párrafo se expresa el
consentimiento por parte de los Miembros de la necesidad de mantener un
balance entre el derecho de un miembro a solicitar una excepción por un lado y
los derechos sustantivos de otro miembro por otro lado. (Estados Unidos-
Camarones)
Ahora se deberá demostrar que no se trata de una discriminación injustificada o
de una restricción encubierta al comercio internacional. Para estos efectos, ¿se
podría considerar a la Ley discriminatoria?
11 Subrayado propio
56
El preámbulo del artículo XX requiere que una medida que se ha justificado
provisionalmente bajo uno de los incisos del artículo XX no se aplique de la
manera que constituya: (1) discriminación arbitraria entre países donde
prevalecen la mismas condiciones; (2) discriminación injustificable entre países
donde prevalecen las mismas condiciones; ó (3) una restricción encubierta al
comercio internacional. (Condon B. )
De acuerdo con el Órgano de Apelación, en el caso EC-SEALS, se establece
que cuando una norma no discrimine en virtud del artículo 2.1 del Acuerdo OTC
no aplicará de la misma forma las reclamaciones hechas en virtud del artículo
I:1 y el artículo III del GATT del 1994, sin embargo el análisis se realizará
cuando la medida tenga un impacto perjudicial sobre las oportunidades de
competitividad.
Esto hace que muy pocas medidas en materia de salud puedan ser
consideradas en la esfera del artículo III del GATT, sin embargo en el reporte
del Órgano de Apelación, se establecieron unos criterios para acotar esta
interpretación:
1.- El Artículo III exige que el impacto negativo en la competitividad de los
productos importados no se derive de los efectos comerciales reales, si no que
se deriven del diseño, la estructura y esperado funcionamiento de la medida en
sí misma; y
2.- El Artículo III requiere una verdadera relación entre la medida impugnada y
cualquier adverso impacto en las oportunidades de competencia de los
productos importados, lo que sugiere que no hay violación si el impacto
perjudicial es causada por otros factores, por ejemplo, atribuible a las
preferencias de los consumidores.
Es decir, el impacto negativo que tendrá la competitividad de los productos
empaquetados destinados al consumo humano, se deriva directamente de la
57
aplicación de la norma. Y la relación de causalidad es directa a la aplicación del
etiquetado que se impone bajo esta nueva normativa de etiquetado.
Los países afectados por la Ley, tienen la carga de la prueba para mostrar que
la aplicación de la medida cumple con los requisitos de la cláusula introductoria.
Para que la medida repruebe el examen de la cláusula introductoria, el
demandante solo necesita mostrar que alguno de los tres requerimientos no se
cumple.
Lajurisprudencia tiende a concluir que la evidencia que apoya una constatación
dediscriminación arbitraria o injustificable también apoya una constatación de la
existencia de restricciones encubiertas al comercio internacional. (Estados
Unidos - Gasolina )12
Hasta este momento, los Miembros tienen la autonomía para determinar sus
propios objetivos en materia de salud, en la controversia Estados Unidos –
Camarones, el Órgano de Apelación también señalo que condicionar el acceso
a los mercados a aquel país exportador cumpla una política unilateralmente
prescrita por el miembro importador es un aspecto común de las medidas que
entran dentro del ámbito de alguna de las excepciones del artículo XX.
El Órgano de Apelación, en los casos Estados Unidos- Gasolina y Estados
Unidos- Camarones, estableció 2 criterios principales para determinar si la
discriminación es arbitraria o injustificable: el primero, un esfuerzo serio de
negociar para lograr el objetivo de la política de la medida en cuestión y el
segundo, la flexibilidad de la medida. De acuerdo con el Órgano de Apelación,
en el segundo de los casos arriba mencionados, condicionar el acceso al
mercado sobre la adopción de un programa comparable en efectividad, permite
la suficiente flexibilidad en la aplicación de la medida para evitar la
12 Ver informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos-Gasolina, 23, informe del Grupo Especial, Brasil- Neumáticos recauchados, párrafo 7.319e Informe del Órgano de Apelación, Brasil-Neumáticos recauchados, párrafo 239.
58
discriminación arbitraria o injustificable.(Estados Unidos- Camarones, párrafo
144)
Durante la etapa de consultas, Chile no demostró un esfuerzo serio de negociar
la medida para lograr el objetivo de la medida en cuestión, ya que todas las
modificaciones que hizo no fueron sustanciales y finalmente el mensaje de
advertencia regresó a la figura inicial, es decir el octágono.
Respecto al segundo criterio, se puede decir que las nuevas condiciones de
etiquetado establecidas por la Ley 20.606 condicionan el acceso al mercado de
terceros países que quieran ingresar sus mercancías a territorio chileno ya que
existen otras medidas, como el Codex Alimentariusque persigue el objetivo de
la Ley.
De lo anterior, se puede decir, que la Ley 20.606 a pesar de ser una norma que
recae en la excepción del artículo XX, apartado (b) porque dentro de sus
objetivos está la protección de la salud humana, sin embargo la Ley cumple las
condiciones impuestas por el preámbulo del mismo artículo, ya que de acuerdo
con la jurisprudencia de la OMC la Ley es discriminatoria debido a la causalidad
directa entre la aplicación de la medida y el impacto negativo en la
competitividad de los productos empaquetados destinados al consumo humano.
5. Conclusiones
Esta investigación tuvo por objetivo analizar la consistencia de la Ley 20.606,
Sobre la Composición Nutricional de los Alimentos y su Publicidad, con los
acuerdos de la Organización Mundial del Comercio.
Para ese efecto, primero fue necesario conocer la Ley, su reglamento, el
manual de normas gráficas y las diferentes modificaciones que estos han
sufrido desde 2012 hasta el momento del cierre de esta investigación. Después
59
se examinó el contenido del Acuerdo de Obstáculos Técnicos al Comercio, para
finalmente, realizar el cruce de ambas normas.
Al realizar el análisis de la Ley 20.606 se puede concluir lo siguiente:
Una de las primeras cosas que debía de determinarse era la naturaleza de la
Ley, es decir, ¿constituía por si sola un reglamento técnico? Y por ende caer en
el Acuerdo de Obstáculos Técnicos al Comercio.
De acuerdo con la jurisprudencia de la OMC, la Ley cumplen los criterios para
ser considerada un “reglamento técnico”, es decir:La medida se aplica a “grupo
de productos identificables” que son los alimentos destinados al consumo
humano, el segundo criterio se trata de los productos que sobrepasen los
límites establecidos para tales efectos en el Reglamento fijados por el
MINSAL.Y finalmente la “observancia obligatoria”, al momento de ser publicada
se entiende como entrada en vigor por lo que es obligatoria para todos, es
decir, la Ley constituye por sí sola un reglamento técnico que debió ser
notificado a los demás miembros de la OMC.
La Ley, por ser considerada un reglamento técnico debió haber sido notificada
al resto de los miembros, Chile al no realizar esta notificación viola uno de los
principios pilares de la OMC, el principio de transparencia. Escpecialmente por
el hecho de que la Ley no se basada en “normas bases” internacionales.
La no utilización de “normas bases” para la elaboración de reglamentos, está
permitido por el Acuerdo OTC, siempre y cuando el Miembro que no las utilice
demuestre que la “norma base” es un medio ineficiente o inapropiado para el
cumplimiento del objetivo legítimo.
Entendiéndose como“ineficaz”algo que no cumple la función necesaria, no
obtiene un resultado no se aplica en la práctica, mientras que el término
60
“inapropiado” se refiere a algo que no es especialmente idóneo, adecuado o
conveniente.
Chile, establece que el objetivo de la ley es salvaguardar el derecho a la
información que tienen los consumidores respecto al contenido de los nutrientes
críticos que tienen los alimentos que consumen, para que a partir de eso
puedan elegir concienzudamente sus alimentos. Sin embargo, uno de los
objetivos del Acuerdo OTC, es la estandarización de normas para esto utiliza
los organismos internacionales con actividades de normalización quienes de
acuerdo a su naturaleza pueden realizar informes con sustento científico.
En materia de etiquetado de alimentos, el organismo encargado es el Comité
del Codex Alimentarious, perteneciente a FAO/OMS, a través de las Directrices
sobre el Etiquetado Nutricional que vela por que se facilite al consumidor datos
sobre los alimentos, para que pueda elegir su alimentación con discernimiento
(este es uno de los objetivos de la Ley), la etiqueta sea el medio eficaz que
contenga los datos sobre el contenido de nutrientes del alimento, estimule la
aplicación de los principios nutricionales sólidos en la preparación de alimentos,
es decir los objetivos de ambos ordenamientos son los mismos.
La Ley 20.606, puede causar un impacto negativo en las oportunidades de
competitividad a los alimentos procesados y bebidas importadas que excedan
los parámetros técnicos ya que deben de modificar sus condiciones de
competencia para ingresar al mercado chileno.
En el caso Estados Unidos- COOL se establece la prueba de la
proporcionalidad, misma que podría aplicarse a la Ley a fin de determinar si se
trata de una discriminación injustificable, es decir, el mensaje de advertencia
que deben de incluir los productores de alimentos envasados para el consumo
humano puede ser desproporcional al nivel de información transmitido a los
consumidores finales.
61
La preservación de la salud de los chilenos constituye un objetivo importante,
que incluso puede caber en el apartado (b) del Artículo XX del GATT, sin
embargo la Ley no reúne los requisitos establecidos por el preámbulo del
mismo artículo, ya que de acuerdo con la jurisprudencia de la OMC, la Ley es
discriminatoria debido a la causalidad directa entre la aplicación de la medida y
el impacto negativo en la competitividad de los productos empaquetados
destinados al consumo humano.
Ante este escenario, es posible que Chile enfrente un panel en OMC; además
esta investigación no consideró las violaciones de propiedad intelectual en las
que se puede incurrir por la implementación la Ley.
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62
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