Violencia relacionada con la Adolescencia y la...
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CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS NACIONALES Prevención de la Violencia relacionada con la Adolescencia y la Juventud Lineamientos de Política Económica, Social y de Seguridad 2011 – 2021 Guatemala, mayo 2011 Documento preparado por el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN). Su contenido (información, metodología, procesos y procedimientos) está sujeto a los respectivos derechos de autor. Cualquier reproducción del mismo, sea total o parcial, y sin importar el medio, se permite sólo con autorización expresa y por escrito del CIEN. Este documento fue elaborado por Edwin Xol Yalibat y contiene insumos de un documento de diagnóstico preparado por Lisardo Bolaños.
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CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS NACIONALES
Prevención de la Violencia
relacionada con la Adolescencia y la Juventud
Lineamientos de Política Económica, Social y
de Seguridad 2011 – 2021
Guatemala, mayo 2011
Documento preparado por el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN). Su
contenido (información, metodología, procesos y procedimientos) está sujeto a los respectivos
derechos de autor. Cualquier reproducción del mismo, sea total o parcial, y sin importar el medio, se
permite sólo con autorización expresa y por escrito del CIEN. Este documento fue elaborado por
Edwin Xol Yalibat y contiene insumos de un documento de diagnóstico preparado por Lisardo
Bolaños.
1
ÍNDICE
1. PRESENTACIÓN .................................................................................................................................... 2
2. MARCO CONCEPTUAL .......................................................................................................................... 4
3. DIAGNÓSTICO DE LA VIOLENCIA EN GUATEMALA ............................................................................... 6
LAS CARACTERÍSTICAS DE LA VIOLENCIA .................................................................................................................... 6 LA LEGISLACIÓN PARA LA PREVENCIÓN DEL DELITO ................................................................................................... 12 ESFUERZOS GUBERNAMENTALES Y NO GUBERNAMENTALES EN EL ÁREA DE PREVENCIÓN .................................................. 12 CONCLUSIONES DEL DIAGNÓSTICO ........................................................................................................................ 14
4. LINEAMIENTOS PARA UNA POLÍTICA DE PREVENCIÓN DE LA VIOLENCIA JUVENIL ............................. 16
CRITERIOS PARA UN MODELO DE PREVENCIÓN EN GUATEMALA .................................................................................. 16 OBJETIVOS PARA EL CAMPO DE PREVENCIÓN ........................................................................................................... 18 ACCIONES DE UNA POLÍTICA DE PREVENCIÓN........................................................................................................... 20 PUESTOS CLAVE PARA UNA POLÍTICA DE PREVENCIÓN ............................................................................................... 40
5. PROPUESTA FINANCIERA ................................................................................................................... 42
6. ANEXOS ............................................................................................................................................. 44
ANEXO 1: LA SEGURIDAD EN CIFRAS ...................................................................................................................... 44 ANEXO 2. DIVERSOS DELITOS DENUNCIADOS EN GUATEMALA (2004-2009) ................................................................ 45 ANEXO 3. RESUMEN DEL PLAN DE ACCIÓN POR OBJETIVO ......................................................................................... 46
7. BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................................... 52
2
1. Presentación
El tema de inseguridad y violencia se han convertido en la preocupación más grande de los
guatemaltecos. En el año 2011, distintas encuestas de opinión señalan que 7 de cada 10
personas consideran que es el problema más importante por resolver. Este desafío no sólo
es de Guatemala. En general muchos países de Latinoamérica, en especial los de Centro
América, presentan la misma inquietud.
Los Lineamientos de Política Económica, Social y de Seguridad 2011-2021 proponen en
esta área mejorar la seguridad ciudadana y generar tranquilidad en la población, basado en
cinco principios: 1) acatar el Estado de Derecho, 2) respetar los Derechos Humanos, 3)
generar oportunidades para todos, 4) fortalecer las instituciones de seguridad, y 5) lograr
sinergia entre los actores e instituciones.
A continuación se presenta un breve diagnóstico y un marco conceptual en lo que se basa la
investigación realizada en el Área de Seguridad Ciudadana.
Diagnóstico general A lo largo de las dos últimas décadas, Guatemala ha registrado un aumento creciente de la
violencia homicida, salvo los años de 1998 y 1999, después de los acuerdos de paz, cuando
se registró una importante disminución de este delito. El indicador más simple para medir
la violencia es la tasa de homicidios que se basa en el número de homicidios por cada
100,000 habitantes. Se entiende por homicidio el acto en que se causa la muerte de otra
persona. En la siguiente gráfica se presenta como este indicador ha evolucionado desde
mediados de los 90s.
La tasa en el año 2009 superaba los 46 homicidios por cada 100 mil habitantes, un número
ligeramente superior a la que el país tuvo en la época del conflicto armado interno (44/100
mil habitantes).
3
Una recopilación de datos realizada por el Programa de Naciones Unidas (Matute 2007) y
la Coalición por una Vida Digna (Aceña 2009) describen que la violencia homicida en el
país tiene las siguientes características:
Está altamente concentrada y focalizada en pocos departamentos: el 71% de los
homicidios, se registran en Guatemala, Escuintla, Petén, Izabal, Chiquimula, Jutiapa y
Santa Rosa.
En los departamentos de Guatemala y Chiquimula la tasa está por arriba de los 80
homicidios por 100 mil habitantes.
La violencia homicida del país no está relacionada con los departamentos donde en el
pasado hubo enfrentamiento armado, ni donde se concentra la pobreza, ni con los
territorios indígenas.
EL 83.5% de los homicidios registrados son cometidos con arma de fuego, mientras que
los realizados con arma blanca representan 9.1%.
Los jóvenes son las principales víctimas de los homicidios: el 57.7% de las víctimas
tienen entre 11 y 30 años de edad. Asimismo, la mayoría de los victimarios son
hombres y jóvenes, en un 75% de los casos delincuenciales.
La violencia representa un costo económico para Guatemala, aunque éste no es comparable
con la irreparable pérdida de vidas humanas. Según el Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD, 2006), los costos son de 7.7% del Producto Interno Bruto (PIB). Es
más, el Banco Mundial (2011) calculó que, al reducir un 14% la tasa de homicidios, el PIB
crecería 1 % adicional por año.
Como consecuencia, Guatemala, está clasificada, a nivel mundial, como uno de lugares
menos competitivos para hacer negocios por los altos costos de seguridad. Más que el costo
directo que esto representa, es importante mencionar las oportunidades perdidas por
inversiones que no se dan como consecuencia del alto riesgo por la violencia.
Análisis regional Según la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2010), la tasa de homicidios en
la región latinoamericana era de 25,6 cada 100 mil habitantes. Sin embargo, según FOCAL
(2010), en esta región habían países con tasas mayores de 35/100,000, encabezados por
Honduras (67), El Salvador (55), Venezuela (48), Guatemala (46), y Colombia (39).
El Banco Mundial (2011) señaló que los países del Triángulo del Norte han multiplicado la
tasa de homicidios de 20 por cada 100,000 habitantes a finales de la década de los 90, hasta
40 por cada 100,000 habitantes en 2007.
Ante esta situación se hace la siguiente pregunta: ¿qué ha pasado en la última década en la
región de Centro América? El Informe sobre Desarrollo Humano para América Central
(IDHAC, 2009-20010) señala que en los últimos 6 años únicamente Nicaragua mantuvo
estable su tasa de criminalidad, los otros seis países mostraron un ascenso considerable. Se
comenta que los países centroamericanos son tan frágiles debido a que cuentan con factores
4
de riesgo como la ubicación geográfica, que los hace apetecibles para el crimen organizado
y el narcotráfico.
El mismo estudio apunta que en las últimas décadas Centro América se ha convertido en el
principal corredor de droga, trata de blancas, migrantes y pandilleros provenientes del Sur,
con rumbo al Norte, y viceversa. Además, la alta corrupción de los operadores de justicia
ubicados en los cruces fronterizos, hacen más frágil a la región para combatir la violencia.
Asimismo, la poca inversión de los gobiernos en materia de seguridad ciudadana y la
deficiente educación y salud de sus habitantes los hace más vulnerables.
2. Marco conceptual
Para hacer un análisis y propuestas consistentes en el Área de Seguridad, se trabajó una
política integral de convivencia y seguridad ciudadana que aborda, por medio de un marco
conceptual, un enfoque por campo y planteamiento que incluye: 1) prevención y disuasión,
2) resolución pacífica de conflictos, 3) coerción, 4) investigación e instrucción, 5)
judicialización y 6) penalización y resocialización. Además, se estudió el rol del ejército en
épocas de paz, el marco legal del sistema de seguridad, la gestión del Ministerio de
Gobernación y un análisis del Consejo Nacional de Seguridad. El marco conceptual puede
apreciarse en el siguiente cuadro.
Cuadro No. 1
Marco Conceptual
Fuente: Hugo Acero 2008
Política integral de Convivencia y Seguridad
Ciudadana
Prevención,
Y disuasión
Control de riesgos (Alcohol, drogas, armas)
Atención a grupos vulnerables (jóvenes, indigentes, prostitución)
Recuperación de entornos urbanos deteriorados.
Atención de emergencias
Disuasión
Resolución
pacífica de
conflictosCoerción
•Derechos
humanos.
•Cultura de
mediación y
resolución
pacifica de
conflictos
familiares,
comunitarios e
interpersonales
Fortalecimiento de las instituciones de seguridad y justicia en términos de:
•Instalaciones,
•Movilidad,
•Comunicaciones,
•Recurso humano.
Investigación
e instrucción
Fortalecimiento de las instituciones que desarrollan labores de:
• Investigación criminal.
•Inteligencia
Judicialización
Fortalecimiento
de la Rama
Judicial
Penalización
y resocialización
Fortalecimiento de:
Cárceles,
Penitenciarias,
Centros de atención de menores infractores.
Los programas de resocialización y reinserción social.
Prevención CoerciónCultura ciudadana
5
Luego de llevar a cabo las investigaciones y los análisis a continuación se presenta una
serie de problemas encontrados a nivel estratégico:
1. La seguridad no ha sido prioridad: A pesar de que los guatemaltecos han señalado el
tema de la inseguridad como el principal, pareciera que no ha sido prioridad para el
gobierno actual. Se considera que el presidente no ha asumido el liderazgo como lo
señala la Constitución de la República de Guatemala.
2. El marco legal es ambiguo: Luego de la firma de los acuerdos de paz, las reformas
legales en el marco de seguridad han resultado confusas y demasiado ambiciosas. A
pesar que existe una ley marco que describe el sistema nacional de seguridad, ésta
no opera efectivamente. No se cuenta con una política nacional de seguridad ni con
el demás andamiaje institucional para operar coordinadamente.
3. Los recursos humanos están poco preparados: Es de reconocer que se han hecho
esfuerzos luego de los acuerdos de paz. Sin embargo, el personal calificado
requerido para el área de seguridad es insuficiente y hay todavía menos personal de
carrera en las disciplinas de inteligencia, investigación, policía, sistema
penitenciario y otros. Asimismo, la rotación de los cargos más importantes en el
organismo ejecutivo, como el Ministro de Gobernación y sus directores, es muy alta
(ocho ministros en siete años).
4. La infraestructura es inadecuada: Tanto las instalaciones de la policía como del
sistema penitenciario no llenan los estándares necesarios para operar con eficiencia.
Además no se cuenta con adecuados sistemas de información y comunicación, ni
con los dispositivos de control precisos para garantizar la seguridad ciudadana.
5. Los recursos para operar son escasos: La insuficiente asignación del presupuesto y
la precaria administración no ha permitido que se provea de instrumentos, insumos
y equipo para que las fuerzas de seguridad cuenten con lo necesario para operar y
contar con una buena logística.
6. Existe una mala gestión y deficiente coordinación: Preexisten grandes desafíos en
materia de gestión de las instituciones de seguridad y, especialmente, de la
coordinación de las mismas. No se cuenta con metas ni indicadores de desempeño
para lograr una mejora administrativa y de resultados.
7. Hay ausencia de planificación: Se requiere de un plan de largo plazo que considere
acciones en el corto y mediano plazo respecto a los temas y problemas locales. No
se encontraron programas estratégicos detallados para afrontar los retos del siglo
XXI y fortalecer las instituciones necesarias para lograr la desarticulación de las
mafias y el crimen organizado a nivel local y de Centro América, especialmente los
países que forman el Triangulo Norte. A finales del primer semestre del año 2011 se
han estado formulando una serie de iniciativas a nivel regional, lo que se considera
positivo.
6
La disminución de los homicidios en el 2010
Durante el año 2010, la tasa de homicidios en Guatemala se redujo a 41 muertes por cada cien
mil habitantes. Este dato es positivo para el país, dado el estancamiento que había sufrido la cifra
en los últimos cuatro años (alrededor de 45.5 homicidios por cada cien mil habitantes). Sin
embargo, la incógnita que queda por resolver es si se trata de un cambio de tendencia o si sólo es
una variación temporal para luego volver al “promedio estable” de 45.5. Es oportuno recordar
que en el año 2007 se dio también una reducción en la tasa de homicidios (ver gráfica 1), sin
embargo, en los años siguientes la ola de violencia homicida volvió a recrudecer.
3. Diagnóstico de la violencia en Guatemala
Las características de la violencia
Se ha desbordado la violencia homicida: La manifestación más preocupante de la violencia en Guatemala son los homicidios. De los
años 2006 al 2009, la tasa de homicidios se mantuvo estable en 45.5 personas por cada cien
mil habitantes (pccmh), una tasa particularmente elevada, ya que quintuplica el promedio
mundial y casi duplica el de América Latina.
Gráfica 1. Homicidios por 100 mil habitantes (1995-2009)
Fuente: Homicidios a partir de PNUD (2007). Para los años 2008 y 2009 la información se obtuvo a través de
la Procuraduría de Derechos Humanos (2009) y PNC (2010).
Los departamentos más violentos del país (por tasa de homicidio) son Chiquimula y
Guatemala, con tasas arriba de 80 homicidios por 100 mil habitantes, de acuerdo a cifras de
2009. Aparte de los anteriores, hay otros ocho departamentos con tasas superiores a 50
hpccmh, lo que a nivel internacional se considera como “muy alta”; estos son: Escuintla,
Izabal, Santa Rosa, Petén, Zacapa, Jalapa, El Progreso y Jutiapa.
Cuadro No. 2
7
Los delitos están altamente focalizados: La violencia no está igualmente repartida en el territorio guatemalteco. De acuerdo a datos
de 2006, el 75% de los delitos se concentraron en siete de veintidós departamentos y la
mitad de los delitos se produjeron en tan solo cinco municipios. Ver tablas 1 y 2.
Tabla 1. Concentración de delitos por departamento (2006)
Hechos
Delictivos
Ho
mic
idio
s
Les
ion
es
Del
ito
s co
ntr
a
la P
rop
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n
Gen
eral
% A
cum
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do
Guatemala 2122 2773 11192 84 379 839 17389 52.5% 52%
Escuintla 575 487 981 19 124 147 2333 7.0% 59%
Quetzaltenango 162 162 675 22 93 107 1221 3.7% 63%
Suchitepéquez 155 199 498 27 71 138 1088 3.3% 66%
Petén 407 261 219 7 69 91 1054 3.2% 70%
Sacatepéquez 93 83 571 22 43 100 912 2.8% 72%
Izabal 306 160 270 7 55 56 854 2.6% 75%
Huehuetenango 98 120 324 7 129 119 797 2.4% 77%
Chimaltenango 97 114 352 9 69 134 775 2.3% 80%
Jutiapa 272 175 261 3 13 39 763 2.3% 82%
San Marcos 95 146 229 23 62 195 750 2.3% 84%
Jalapa 117 207 135 14 45 110 628 1.9% 86%
Chiquimula 117 207 135 14 45 110 628 1.9% 88%
Alta Verapaz 86 96 235 14 42 112 585 1.8% 90%
Zacapa 123 188 167 4 46 42 570 1.7% 92%
Santa Rosa 190 154 136 3 35 27 545 1.6% 93%
Quiché 52 87 185 9 42 119 494 1.5% 95%
Baja Verapaz 32 93 121 11 22 117 396 1.2% 96%
Retalhuleu 51 79 169 5 41 47 392 1.2% 97%
El Progreso 57 73 171 7 20 61 389 1.2% 98%
Sololá 44 54 129 6 25 82 340 1.0% 99%
Totonicapán 23 27 94 4 28 70 246 0.7% 100%
Total 5274 5945 17249 321 1498 2862 33149 90%
Fuente: Prospectiva de inversión estratégica en seguridad. AECI y PNUD, enero 2007
8
Tabla 2. Concentración de delitos por municipio (2006)
Departamento Ciudad Total General % del País
%
Acumulado
Guatemala Guatemala 11996 36.0% 36.0%
Guatemala Mixco 2532 7.6% 43.6%
Escuintla Escuintla 961 2.9% 46.5%
Guatemala Villa Nueva 929 2.8% 49.3%
Quetzaltenango Quetzaltenango 684 2.1% 51.3%
Suchitepéquez Mazatenango 490 1.5% 52.8%
Izabal Puerto Barrios 456 1.4% 54.2%
Sacatepéquez Antigua Guatemala 437 1.3% 55.5%
Jalapa Jalapa 404 1.2% 56.7%
Huehuetenango Huehuetenango 392 1.2% 57.9%
Guatemala Amatitlán 361 1.1% 58.9%
Chiquimula Chiquimula 356 1.1% 60.0%
Chimaltenango Chimaltenango 353 1.1% 61.1%
Alta Verapaz Cobán 306 0.9% 62.0%
Jutiapa Jutiapa 278 0.8% 62.8%
Guatemala Villa Canales 277 0.8% 63.6%
Petén San Benito 269 0.8% 64.5%
Zacapa Zacapa 267 0.8% 65.3%
Fuente: Prospectiva de inversión estratégica en seguridad. AECI y PNUD, enero 2007
En el caso de los homicidios, tres cuartas partes de los mismos se producen en ocho
departamentos, de acuerdo a cifras de 2009.
Tabla 3. Concentración de homicidios por departamento (2009)
Departamento Total General % del País
%
Acumulado
Guatemala 2433 39.0% 39.0%
Escuintla 491 8.0% 46.0%
Petén 435 7.0% 53.0%
Izabal 332 5.0% 59.0%
Chiquimula 287 5.0% 63.0%
Jutiapa 269 4.0% 67.0%
Santa Rosa 247 4.0% 71.0%
Quetzaltenango 199 3.0% 75.0%
Fuente: INE/Mendoza 2009
En el 2010, los cinco departamentos más violentos fueron Guatemala, Chiquimula,
Escuintla, Zacapa y Santa Rosa, con tasas que superaron los 65 homicidios por cada cien
mil habitantes. Además, como se refleja en la Tabla 4, seis de los diez municipios más
violentos se localizan en el área metropolitana, siendo estos: Guatemala, Mixco, Villa
Nueva, Villa Canales, Amatitlán y San Miguel Petapa.
9
Las zonas más pacíficas son indígenas y mayoritariamente pobres
La distribución geográfica del crimen en Guatemala no está correlacionada con pobreza y
población indígena. Esa es la conclusión que se desprende a juzgar por los datos de homicidios.
Tanto en 2009 como en 2010, Quiché, Sololá y Totonicapán fueron los departamentos más
pacíficos, con menos de 10 homicidios por cada cien mil habitantes. Los tres departamentos
mencionados comparten las características de que sus poblaciones son mayoritariamente
indígenas y los indicadores de pobreza son elevados.
Estos hallazgos también ponen en entredicho la tesis ampliamente difundida de que la violencia
estaría vinculada al conflicto armado interno que vivió el país entre 1960 y 1996. Aquellos
departamentos sufrieron el conflicto con brutalidad y, contrario a lo que se pensaría, son ahora
los más pacíficos. Como se ve en el mapa de abajo, la violencia el día de hoy estaría localizada
en la ciudad, las fronteras y el oriente del país, y no en las zonas donde el conflicto armado se
vivió con mayor intensidad (colores más claros).
Homicidios por 100 mil habitantes por municipio (2006)
Fuente: PNUD (2007)
Tabla 4. Los diez municipios con mayor tasa de homicidios en 2010
Fuente: Unidad de Información Pública, MINGOB
Cuadro No. 3
Municipio Homicidios Hom. x 100,000 hab.
Guatemala 1253 127
Puerto Barrios 127 127
Chiquimula 95 103
Escuintla 149 101
Amatitlán 93 88
Villa Canales 116 83
Coatepeque 94 76
Mixco 294 62
San Miguel Petapa 87 55
Villa Nueva 277 55
10
Han incrementado las extorsiones: La extorsión es una práctica que ha alcanzado niveles inusitados en el país. En el 2010 se
denunciaron alrededor de 5 mil casos de extorsiones, superando los 3,631 casos del año
anterior, según la organización de derechos humanos Grupo de Apoyo Mutuo (GAM).1 De
acuerdo a la Fiscalía Antiextorsión del Ministerio Público (MP), los departamentos de
Guatemala, Escuintla, Quetzaltenango y Sololá son los más afectados.2
Un importante número de homicidios se deben a extorsiones. Entre enero y noviembre del
2010 fueron asesinados 119 choferes, 51 ayudantes, y 101 propietarios o empleados de
tienda que se negaron a pagar extorsiones, de acuerdo al GAM. Se cree que la mayor parte
de las extorsiones provienen de los centros carcelarios del país.
Predomina el uso de armas de fuego en la comisión de delitos: La mayoría de los homicidios son cometidos con arma de fuego (81.3% en el período 2003-
2009). El uso de armas blancas se ubica en un lejano 10.9%, como se puede constatar en la
Tabla 4. Cabe mencionar que para el caso de Guatemala, habría un arma de fuego (legal o
ilegal) por cada 12 habitantes, poseyendo el 36.6% de armas de todo el istmo
centroamericano.
Tabla 4. Porcentaje de homicidios realizados según tipo de arma (2003-2009)
Tipo de Arma 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Arma de Fuego 81.5 80.8 79.4 78.4 82.6 83.2 83.2
Arma Blanca 12.3 11.7 12.0 11.7 9.9 9.8 9.1
Estrangulamiento 1.7 2.3 4.9 5.9 3.6 3.2 3.4
Objeto contundente 3.9 5.0 3.3 3.8 3.4 3.5 3.4
Linchamiento 0.4 0.2 0.3 0.2 0.3 0.3 0.8
Explosión 0.2 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.2
Fuente: Aceña (2009) y PDH (2010).
Los jóvenes son las principales víctimas y victimarios: Las principales víctimas de los homicidios y de cualquier crimen en general son los
jóvenes. El 57.7% de las víctimas tienen entre 11 y 30 años. A nivel regional, Guatemala
muestra una elevada tasa de homicidio por cada 100 mil jóvenes (55.4), tan sólo superada
por El Salvador, Colombia y Venezuela.
En cuanto a los victimarios, la mayoría de ellos son hombres (75% de los casos, versus el
4% en que son mujeres), jóvenes entre 18 y 35 años (89% de los casos) y de áreas urbanas.
Además, se ha encontrado que existen tres grupos diferenciados de victimarios:
1 CNN México, 03/01/2011. Disponible en: http://mexico.cnn.com/mundo/2011/01/03/guatemala-detuvo-
a-medio-millar-de-extorsionadores-a-lo-largo-del-2010 2 elPeriódico, 08/07/2010. Disponible en: http://www.elperiodico.com.gt/es/20100708/pais/162941/
11
1) Ladrones comunes: habrían pasado de cometer el 39.1% de los crímenes en el 2004 al
58.9% en el 2007;
2) Pandilleros o mareros: su participación en los crímenes habría disminuido de 45.9% en
el 2004 al 24% en el 2007. Se estima que en el país existen alrededor de 14,000 pandilleros;
la mayoría de ellos son hombres jóvenes y se concentran en la ciudad de Guatemala (zonas
5, 6, 7, 12, 18 y 21) y en los municipios de Villa Nueva, Mixco y Amatitlán. Entre sus
actividades destaca el robo, la extorsión, el menudeo de droga y el sicariato.
3) Narcotraficantes: la proporción de crímenes cometidos por estos grupos se mantuvo
constante, alrededor del 10%, entre 2004 y 2007.
Hay factores de riesgo que refuerzan los comportamientos violentos: Diversos estudios señalan que existen algunos elementos que propician o refuerzan los
comportamientos violentos. Entre estos factores de riesgo están: altos niveles de violencia
intrafamiliar, dirigida principalmente contra las mujeres; consumo de drogas, especialmente
alcohol; tener familiares en prisión o amistades en pandillas; haber vivido episodios
anteriores de violencia; estar en unión libre y tener hijos; o vivir en hogares
monoparentales.
A los riesgos anteriores se unen una serie de características del entorno de los victimarios
como: acceso a educación de baja calidad, crecimiento urbano desordenado que genera
hacinamiento y falta de acceso a servicios públicos adecuados; abundancia de armas de
fuego; pobreza relativa y una cultura que opta por la violencia para resolver los conflictos.
En cuanto a la educación, las altas tasas de fracaso escolar también inciden en generar
entornos de riesgo para niños y jóvenes. A pesar que la mayoría de niños tienen acceso a
primaria, muy pocos la finalizan en el tiempo estipulado. Como se ve en la gráfica 2, solo el
49% termina la primaria a tiempo y solo un 27% termina el ciclo básico a tiempo.
Gráfica 2. Tasa de supervivencia por grado (2009)
74%
67%62%
56%51% 49%
35%
28% 27%22% 20%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
Fuente: Sistema Integrado de Información Social, Business Objects, USAID
12
Lo anterior se refleja también en la gráfica 3, que muestra el porcentaje de jóvenes fuera de
la escuela. Se estima que en 2009 alrededor del 40% de los jóvenes entre 13 a 18 años se
encontraba fuera de las aulas. Si no se generan alternativas para que dichos jóvenes
retornen a las aulas o adquieran algún tipo de capacitación laboral, se acentúa el riesgo de
que caigan en las redes de la violencia y el crimen.
Gráfica 3. Porcentaje (%) de jóvenes fuera del aula, según edad (2008)
5%
19%13%
43%
56% 59%
69%
12 13 14 15 16 17 18
% jóvenes fuera del aula
Fuente: MINEDUC (2008)
La legislación para la prevención del delito En Guatemala no existe una política pública explícita, coherente y enteramente consagrada
a la prevención del delito. En el 2005 se emitió la Política Nacional de Prevención de la
Violencia Juvenil, que motivó algunas acciones gubernamentales; sin embargo, careció de
continuidad.
No obstante, existen leyes que, aunque fueron concebidas y promulgadas de manera
aislada, están más o menos relacionadas con la prevención del delito. Una de ellas es la Ley
de Armas y Municiones, que impone algunas restricciones y controles a la adquisición y
utilización de armas de fuego. También la Ley de Servicio Cívico que busca involucrar
voluntariamente a la población joven, entre 18 y 24 años de edad, en actividades de servicio
a la comunidad, por un período no mayor a los 18 meses y con una remuneración
simbólica.
Esfuerzos gubernamentales y no gubernamentales en el área de prevención Ante la ausencia de una política pública coherente de prevención del delito, la gestión de
los escasos programas y proyectos gubernamentales ha sido fragmentada, ha estado
distribuida en diversas oficinas y dependencias, y ha tenido limitada continuidad entre un
13
gobierno y otro. La sociedad civil ha realizado esfuerzos para suplir las carencias
gubernamentales.
PNUD (2009) aborda el subsistema de prevención de acuerdo a cuatro funciones que éste
debiera cumplir: 1) Prevención cultural: Fomentar la convivencia, la cultura de paz, el
cumplimiento voluntario de normas, el respeto a la diversidad en la familia y en la escuela.
2) Prevención social: Intervenir sobre poblaciones en riesgo de caer o reincidir en
delincuencia. Ello implica afrontar la situación de jóvenes sin trabajo y educación. 3)
Prevención instrumental: Controlar los factores que propician la comisión de delitos
(drogas, alcohol y armas). 4) Prevención situacional: Estimular el uso y la apropiación
positiva del espacio público, y sensibilizar a las víctimas potenciales.
Al efectuar una evaluación institucional, siguiendo el modelo del PNUD, se tiene que:
La prevención cultural, enfocada en promover la convivencia pacífica, está siendo
impulsada desde el programa de Escuelas Abiertas, a cargo del Consejo de Cohesión
Social (CCS). Adicionalmente, se puede mencionar la Ley de Servicio Cívico, bajo la
dirección del Viceministerio de Apoyo Comunitario, dependiente de la cartera de
Gobernación. Por parte de la sociedad civil se han efectuado esfuerzos, entre los cuales
destacan: 1) la Asociación para la Prevención del Delito (APREDE), 2) la Sociedad
para el Desarrollo de la Juventud y la Fundación para la Juventud (SODEJU-
FUNDAJU), y, 3) los Centros de Alcance “Por Mi Barrio,” desarrollados por el
Programa Desafío Joven de USAID.
La prevención social, que busca incidir en la población en riesgo de ser victimario
mediante programas educativos y laborales, no ha tenido el impulso necesario. Algunas
iniciativas gubernamentales que se podrían mencionar son: la apertura de una Casa
Joven (de reciente creación en Peronia), a cargo de la Secretaría de Bienestar Social de
la Presidencia de la República; el Programa de Escuelas Seguras; y el programa de
capacitación técnico-laboral “Guatemala Joven”; aunque ninguna de ellas ha alcanzado
las cifras de Escuelas Abiertas. En este tipo de proyectos hay experiencia valiosa
generada por la sociedad civil, gracias a instituciones como: Grupo Ceiba; la iglesia
Tierra Deseable y el programa Alianza Joven Regional USAID/SICA; Programa
Desafío Joven de USAID; y APREDE.
La prevención instrumental, cuyo propósito es controlar el acceso a drogas, alcohol y
armas, en Guatemala está enfocada principalmente en el consumo de drogas. Dicha
responsabilidad recae en la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Contra las Adicciones y
el Tráfico Ilícito de Drogas (SECCATID). Recientemente fue creada la Comisión para
la Prevención y Reducción de la Violencia Armada, que apoyará en la materia al
Ministerio de Gobernación.
La prevención situacional, la cual estimula el uso y apropiación positiva del espacio
público, es principalmente una labor del Ministerio de Cultura y Deportes y de las
municipalidades. En el caso de la ciudad de Guatemala sobresalen proyectos
municipales como: Pasos y Pedales, Renueva tu Barrio y Cine en tu Barrio; sumado a la
recuperación de calles y parques como el Cerrito del Carmen, el Barrio San Sebastián y
la Sexta Avenida de la zona 1.
14
Conclusiones del diagnóstico De acuerdo a la información analizada anteriormente, se puede concluir que:
La más grave manifestación de la violencia en Guatemala es el homicidio, que en los
últimos años ha alcanzado niveles alarmantes.
Desde 1999, cuando era de una tasa homicidios era de 26 por cada cien mil habitantes,
este indicador ha experimentado una tendencia ascendente. De los años 2006 al 2009, la
tasa de homicidios se mantuvo en 45.5 personas por cada cien mil habitantes, una cifra
que quintuplica el promedio mundial y casi duplica el de América Latina. Durante el
año 2010, la tasa se redujo a 41 homicidios por cada cien mil habitantes, lo cual fue
positivo para el país, dado el estancamiento que había sufrido la cifra. Sin embargo, la
incógnita que falta resolver es si se trata de un cambio de tendencia o si sólo es una
variación temporal para luego volver al “promedio estable” de 45.5 homicidios por cada
cien mil habitantes.
La violencia no afecta a todas las áreas del país por igual sino que está altamente
concentrada.
De acuerdo a datos de 2009, el 75% de los homicidios se concentran en 8
departamentos. En el 2010, los cinco departamentos más violentos fueron Guatemala,
Chiquimula, Escuintla, Zacapa y Santa Rosa, con tasas que superaron los 65 homicidios
por cada cien mil habitantes. Además, 6 de los 10 municipios más violentos se localizan
en el área metropolitana (Guatemala, Mixco, Villa Nueva, Villa Canales, Amatitlán y
San Miguel Petapa). Cabe añadir, que la distribución geográfica del crimen en
Guatemala no está correlacionada con pobreza y población indígena. Quiché, Sololá y
Totonicapán son los departamentos menos violentos, con menos de 10 homicidios por
cada cien mil habitantes.
La violencia es mayoritariamente urbana, juvenil, masculina y cometida con armas de
fuego.
Las principales víctimas de los homicidios y de cualquier crimen en general son los
jóvenes. Según cifras del 2007, el 57.7% de las víctimas tienen entre 11 y 30 años. A
nivel regional, Guatemala muestra una elevada tasa de homicidio por cada 100 mil
jóvenes (55.4), tan sólo superada por El Salvador, Honduras y Venezuela. La mayoría
de los homicidios son cometidos con arma de fuego (81.3% en el período 2003-2009).
El uso de armas blancas se ubica en un lejano 10.9%. La mayoría de los victimarios son
hombres (75% de los casos, versus el 4% en que son mujeres), jóvenes entre 18 y 35
años (89% de los casos) y de áreas urbanas.
Hay factores de riesgo, muy presentes en entornos urbanos, que propician o refuerzan
los comportamientos violentos.
Se ha encontrado que existen algunos elementos que propician o refuerzan los
comportamientos violentos; entre estos factores de riesgo están: altos niveles de
15
violencia intrafamiliar, dirigida principalmente contra las mujeres; consumo de drogas,
especialmente alcohol; tener familiares en prisión o amistades en pandillas; haber
vivido episodios anteriores de violencia; estar en unión libre y tener hijos; o vivir en
hogares monoparentales. A lo anterior se unen una serie de características del entorno
de los victimarios como: acceso a educación de baja calidad y altas tasas de deserción
escolar, crecimiento urbano desordenado que genera hacinamiento en los hogares y
falta de acceso a servicios públicos adecuados; abundancia de armas de fuego; pobreza
relativa y una cultura que opta por la violencia para resolver los conflictos.
En Guatemala no existe una política pública explícita, coherente y consagrada a la
prevención del delito.
En el 2005 se emitió la Política Nacional de Prevención de la Violencia Juvenil, que
aunque motivó algunas acciones gubernamentales, careció de continuidad. No obstante,
existen leyes que, aunque fueron concebidas y promulgadas de manera aislada,
contribuyen a la prevención del delito. Una de ellas es la Ley de Armas y Municiones,
que impone algunas restricciones y controles a la adquisición y utilización de armas de
fuego. También la Ley de Servicio Cívico que busca involucrar a la población joven,
entre 18 y 24 años de edad, en actividades de servicio a la comunidad, por un período
no mayor a los 18 meses y con una remuneración simbólica.
La sociedad civil ha obtenido valiosas experiencias en materia de prevención del delito
y en el trabajo con adolescentes y jóvenes en riesgo, que es importante potenciar.
Ante la ausencia de una política pública coherente de prevención del delito, la gestión
de los escasos programas y proyectos gubernamentales ha sido fragmentada, ha estado
distribuida en diversas oficinas y dependencias, y ha tenido limitada continuidad entre
un gobierno y otro. La sociedad civil ha realizado notables esfuerzos para suplir las
carencias gubernamentales. Algunas organizaciones que han obtenido experiencias
valiosas son: Asociación para la Prevención del Delito (APREDE), la Sociedad para el
Desarrollo de la Juventud y la Fundación para la Juventud (SODEJU-FUNDAJU),
Grupo Ceiba, los Centros de Alcance “Por Mi Barrio,” la iglesia Tierra Deseable
(Ciudad Peronia) y el programa Alianza Joven Regional USAID/SICA. En el caso de la
ciudad de Guatemala sobresalen proyectos municipales como: Pasos y Pedales,
Renueva tu Barrio y Cine en tu Barrio; sumado a la recuperación de calles y parques
como el Cerrito del Carmen, el Barrio San Sebastián y la Sexta Avenida de la zona 1.
16
4. Lineamientos para una política de prevención de la violencia juvenil
Criterios para un modelo de prevención en Guatemala De acuerdo a los principios del CIEN, una política de prevención debería orientarse por los
siguientes criterios:
La política de prevención complementa las políticas generales, no
las sustituye La política de prevención puede involucrar acciones que formen parte de las políticas
generales de gobierno, como educación, salud, recreación, deporte, cultura, etc. No
obstante, se debe evitar instrumentalizar estas políticas como parte de la seguridad
ciudadana. La política de prevención se dirige a un segmento específico, los niños,
adolescentes y jóvenes en riesgo, mientras que la política de educación se dirige, en
principio, a la generalidad de niños, adolescentes y jóvenes. En este sentido, la política de
prevención complementa las políticas generales, pero no las sustituye.
El individuo como agente del cambio social El modelo de prevención que se sugiere pone su énfasis en el individuo, reconociendo que
los cambios duraderos en las sociedades se producen en el largo plazo, e inician con
cambios en los individuos en el corto plazo. Un cambio en el individuo hoy producirá un
cambio en su familia mañana y, consecuentemente, un cambio en la sociedad pasado
mañana.
Orientación personal en las etapas de niñez y juventud Mientras se alcanza la edad adulta, es necesaria la presencia permanente de un adulto que
brinde orientación y guía a los niños y adolescentes, con el fin de que las conductas de
riesgo sean detectadas y tratadas a tiempo. En condiciones ideales dicha labor de mentor
debería ser ejercida, en el hogar por los padres, en la escuela por los maestros, y en otros
espacios por líderes o tutores.
Financiamiento público complementado con acción privada Los fondos para las actividades de prevención deben provenir mayoritariamente de los
recursos públicos, con el fin de garantizar la sostenibilidad del modelo y la equidad en el
acceso. Aunque la participación privada y la cooperación internacional han sido y serán
siempre importantes, no debe olvidarse que el Estado ha sido el gran ausente en materia de
prevención y es necesario que asuma su rol.
Gestión a través de alianzas estratégicas Si bien el financiamiento de los programas y proyectos de prevención debe ser público, la
gestión de los mismos puede encargarse a organizaciones civiles, municipalidades o a las
propias comunidades. Como se constató en el diagnóstico, la sociedad civil ha obtenido
valiosos aprendizajes en materia de prevención que puede y debe aprovecharse.
17
Segmentación para una estrategia efectiva de prevención de la violencia juvenil
De acuerdo al Banco Mundial (2008), la población juvenil puede dividirse en cuatro grupos:
Los que no están en riesgo: Inician su vida laboral y familiar luego de haber completado
sus estudios, tienen relaciones sexuales a una edad más tardía (y normalmente utilizan
protección), y no abusan de substancias.
Aquellos en riesgo de tener comportamientos negativos: jóvenes que sufren de violencia
doméstica, tienen baja autoestima, no tienen un sentimiento de pertinencia con el sistema
escolar, ni con su comunidad ni con su familia.
Los que tienen un comportamiento negativo y en riesgo de sufrir las consecuencias de
ello: tienen relaciones sexuales sin protección y experimentan con las drogas y el
alcohol. Aún no han dejado el sistema escolar, no tienen hijos y no han sido arrestados,
pero su comportamiento los predispone a ello.
Aquellos que están en riesgo y más allá: son jóvenes que han desertado del sistema
escolar, son padres jóvenes, están desempleados, son adictos a las drogas y han sido
arrestados más de alguna vez.
La segmentación anterior puede ayudar a generar parámetros para focalizar la política de
prevención en los jóvenes con mayor grado de vulnerabilidad. Una adecuada política de
prevención debiera prestar especial atención al segundo y tercer grupo.
Focalización de las estrategias y de los recursos Los esfuerzos gubernamentales para la prevención de la violencia deben focalizarse en
aquellas áreas geográficas y en los segmentos poblacionales más afectados por la violencia.
Como se mencionó en el diagnóstico, la violencia está concentrada en determinadas áreas
del país y está afectando a un segmento de población mayoritariamente joven. La escasez
de los recursos gubernamentales demanda un uso responsable de los mismos. Debe
recordarse que dichos recursos siempre serán limitados frente a las necesidades que siempre
serán ilimitadas.
Cuadro No. 4
Utilización óptima de la infraestructura pública Existe infraestructura pública, como escuelas, canchas deportivas, parques, etc. que pueden
utilizarse para llevar a cabo programas, proyectos y actividades con adolescentes y jóvenes
en riesgo. La utilización óptima conlleva una identificación adecuada de la infraestructura y
una adecuación de los programas de prevención, de tal forma que el desarrollo de éstos no
ponga en riesgo la prestación de los servicios para los cuales dichos espacios fueron
originalmente construidos.
18
Evaluación permanente Todo esfuerzo en la prevención de la violencia debe contar con objetivos claros, con
indicadores y con una evaluación periódica. La continuidad de los proyectos y programas
debe depender de la contribución al logro de los objetivos establecidos. Una frase
pronunciada por Lord Kelvin y muy utilizada en los programas de calidad, resume la
importancia de la medición y de la evaluación permanente: “Lo que no se define no se
puede medir, lo que no se mide no se puede mejorar y lo que no se mejora se degrada
siempre”.
Objetivos para el campo de prevención En consonancia con los principales hallazgos del diagnóstico, se ha establecido un (1)
objetivo estratégico y cinco (5) objetivos operativos para el campo de la prevención. Éstos
se explican a continuación:
OBJETIVO ESTRATÉGICO: Prevenir la violencia en los jóvenes. En el diagnóstico se demostró que la violencia y delincuencia están afectando a grupos
específicos de la población: adolescentes y jóvenes, como víctimas o victimarios. Por tanto,
una política de prevención debe dirigirse prioritariamente a dicho sector. Sin embargo, aún
cuando la violencia y delincuencia estén relacionadas mayoritariamente con la adolescencia
y la juventud, es preciso efectuar acciones desde la niñez.
Dentro de las poblaciones en riesgo de incidir en violencia, deben distinguirse dos
subgrupos: los que están dentro de la escuela y los que han quedado al margen de ella. La
escuela tiene el potencial de convertirse en el centro del cual emane la mayor parte de
acciones preventivas. Luego, el reto es desarrollar programas extraescolares que alcancen a
adolescentes y jóvenes que abandonaron la escuela o que nunca accedieron a ella.
OBJETIVO OPERATIVO 1: Adoptar una política de prevención con
presupuesto e institucionalidad pública claramente definidos: A falta de continuidad de la política de prevención que se aprobó en el 2005, el primer paso
que ahora debe dar el Estado guatemalteco es adoptar una nueva política que envíe un
mensaje a la sociedad de que se dará importancia al tema y que sirva también para orientar
los esfuerzos no gubernamentales. La rectoría de la política de prevención debería recaer en
el Ministerio de Educación, dado que la mayor parte de las acciones de prevención tienen
que ver con el campo de educación. La coordinación entre el MINEDUC y las otras
carteras involucradas en la estrategia de prevención, debería darse a nivel de
Viceministerios. El financiamiento de la política de prevención debe ser primordialmente
público, pero fomentando la participación de la iniciativa privada y de la cooperación
internacional. La gestión de los programas y proyectos se pueden realizar a través de
alianzas con organizaciones sociales, las cuales son las que hasta el momento cuentan con
mayor experiencia en materia de prevención del delito.
19
OBJETIVO 2: Llevar a cabo programas y proyectos en poblaciones en
riesgo, que se encuentran en edad escolar: Los programas de prevención deben diferenciar entre aquellos adolescentes y jóvenes en
riesgo que están en edad escolar y los que han quedado fuera de la escuela. En cuanto a la
atención de los primeros, se debe procurar tener una cobertura del 100% en los niveles de
preprimaria y secundaria, donde existen grandes rezagos. Asimismo, es importante
implementar esquemas de calidad y pertinencia para mejorar la permanencia en la escuela.
Fuera del horario escolar, se sugiere poner en marcha programas supervisados que
propicien un uso positivo del tiempo libre u otros que proporcionen experiencias de trabajo
y ciudadanía. Se sugiere también desarrollar programas de educación en valores, dirigidos a
adolescentes y jóvenes, así como a padres de familia.
OBJETIVO 3: Intervenir en poblaciones en riesgo, que están fuera de
la escuela: La atención de adolescentes y jóvenes que han quedado al margen o han desertado del
sistema escolar es otro de los pilares de la política de prevención. Esto se puede lograr a
través de la educación extraescolar, con programas de homologación de estudios,
programas residuales y de aprendizaje continuo. Se propone también desarrollar en áreas
marginales un modelo de centro de atención integral para adolescentes y jóvenes,
gestionados por organizaciones sociales con experiencia en el trabajo con jóvenes.
OBJETIVO 4: Controlar los factores que propician la comisión de
delitos (armas, alcohol y drogas): La fácil disponibilidad de armas de fuego en el país facilita la comisión de delitos y la
gravedad de los mismos. Como se constata en las estadísticas, más del 80% de los
homicidios se cometen con armas de fuego. Por tanto, se considera necesario controlar el
acceso de los ciudadanos a las armas, ya sean éstas legales o ilegales. En cuanto a las
drogas, se propone implementar medidas para reducir la comercialización y el consumo de
drogas en áreas vulnerables; y, además, aplicar medidas para reducir el consumo de
alcohol, que es la droga más consumida en el país.
OBJETIVO 5: Estimular la inversión municipal en entornos urbanos
deteriorados: Las municipalidades pueden jugar un papel relevante para la inversión en servicios públicos
e infraestructura básica, en entornos urbanos marginales. Muchos de los factores que
contribuyen a que la juventud se involucre en actos delictivos, como la desintegración
familiar o la ausencia de oportunidades de educación o trabajo, se encuentran muy
20
presentes en entornos urbanos, donde la inversión pública es escasa o nula. La presencia del
Estado en estos espacios se puede recuperar de la mano de las municipalidades.
Acciones de una política de prevención Para alcanzar los objetivos del campo de prevención se propone un plan a implementarse en
los plazos siguientes:
- Inmediato: de 0 a 180 días
- Corto: de 180 días a 2 años
- Mediano: de 2 a 4 años
- Largo: de 4 a 10 años
Las acciones para cada objetivo se presentan a continuación.
OBJETIVO 1: Adoptar una política de prevención con presupuesto e
institucionalidad pública claramente definidos
La existencia de un modelo de prevención asumido por el Estado y compartido por la
sociedad es el primer paso en la lucha contra la violencia juvenil y un requisito fundamental
para la continuidad. Dicho modelo debe traducirse en una política pública de prevención,
con institucionalidad y respaldo presupuestario. Lo anterior conlleva las acciones
siguientes:
1) Definir una política pública para la prevención de la violencia juvenil, y
2) Establecer el soporte institucional y financiero para la política de prevención
Acción 1.1. Definir una política pública para la prevención de la violencia juvenil
Como se dejó plasmado en el diagnóstico, Guatemala no cuenta con una política pública
que sea explícita, coherente y consagrada a la prevención del delito. Para superar esta
carencia se recomienda:
Inmediato plazo (de 0 a 180 días):
1. Definir el modelo de prevención que orientará la política del Estado en la materia.
Conceptualmente, el modelo de prevención debería abrazar los criterios sugeridos al
21
inicio de este apartado (inciso 4.1).3 El modelo de prevención debería también pensarse
a partir de los conceptos aportados por PNUD (2009), donde se establece que el
subsistema de prevención debe abarcar cuatro funciones: 1) la prevención cultural,
enfocada en promover la convivencia pacífica; 2) la prevención social, que busca
incidir en la población en riesgo de ser victimario mediante programas educativos y
laborales; 3) la prevención instrumental, cuyo propósito es controlar el acceso a drogas,
alcohol y armas; y 4) la prevención situacional, la cual estimula el uso y apropiación
positiva del espacio público.
2. Analizar las propuestas de prevención que han surgido desde la sociedad civil o desde
el Estado. Es necesario que la política pública de prevención valorice e incorpore las
contribuciones que desde diversas instancias se han efectuado. En el caso de la sociedad
civil, existen dos propuestas concretas que se pueden citar. La primera fue presentada
por Interpeace y el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales, y que se
denomina “12 Estrategias para prevenir la violencia que afecta a la adolescencia y la
juventud”. Así también, la Coalición por un Vida Digna para la Juventud junto a la
organización Jóvenes contra la Violencia, elaboraron las “Recomendaciones de política
pública para la prevención de la violencia juvenil”. Adicionalmente se debe analizar el
contenido de la Política Nacional de Prevención de la Violencia Juvenil, elaborada en el
gobierno del Presidente Oscar Berger.
3. Elaborar la política pública de prevención de la violencia. Con el modelo de prevención
y los insumos obtenidos de las propuestas de la sociedad civil, debería elaborarse la
política de prevención de la violencia. Ésta debería contener los elementos para orientar
los esfuerzos del Estado y de la sociedad respecto a la prevención.
4. Hacer pública la política de prevención. Es importante que la política se comunique
eficazmente. Este último paso es imprescindible para que exista un norte en materia de
prevención, para enviar un mensaje a la sociedad de que se trabaja en el tema y para
mejorar la coordinación con las organizaciones civiles, los gobiernos locales y las
instancias de cooperación internacional.
Acción 1.2. Establecer el soporte institucional y financiero para la política de prevención
La política de prevención no debe reducirse a un documento que se ha hecho público. Debe
contar con una arquitectura institucional y un presupuesto que la haga aplicable. Para
conseguirlo se estima necesario:
Inmediato plazo (de 0 a 180 días):
3 Los criterios sugeridos son ocho: 1. La política de prevención complementa las políticas generales, no las
sustituye; 2. El individuo como agente del cambio social; 3. Orientación personal en las etapas de niñez y juventud; 4. Financiamiento público complementado con acción privada; 5. Gestión a través de alianzas estratégicas; 6. Focalización de las estrategias y los recursos; 7. Utilización óptima de la infraestructura pública; y 8. Evaluación permanente.
22
1. Definir el ente rector de la política de prevención. El rol del ente rector es liderar los
esfuerzos públicos en el área de prevención, definir los grandes lineamientos y ser la
cabeza visible del Estado en la materia. Le corresponde, asimismo, ser el principal
cuentadante en cuanto al cumplimiento de los objetivos del campo. Cuando estos se
cumplen o se dejan de cumplir, la instancia rectora es la máxima responsable dentro de
la institucionalidad estatal. En la actualidad, no es posible establecer cuál es el ente
responsable de la prevención dentro de la estructura del Estado, por lo que
razonablemente se dificulta rendir cuentas. Para la sociedad es difícil también efectuar
auditoría social cuando existe poca claridad en cuanto a quien demandar resultados.
Se sugiere que el Ministerio de Educación sea el ente rector de la política de
prevención, debido a que más de la mitad de las acciones tienen que ver con educación.
(Ver cuadro 5).
2. Precisar las instituciones públicas que ejecutarán la política de prevención. Para el
alcance de los objetivos de la política no puede quedar nada al azar, sino que todo debe
estar marcado con claridad. Por ello es necesario indicar los ministerios, secretarías,
fondos sociales, oficinas u otras instancias gubernamentales, a quienes corresponde
hacer realidad los propósitos de la prevención.
Además del MINEDUC las otras tres carteras directamente involucradas en la ejecución
de la política serían: Gobernación, Salud, y Cultura y Deportes, a través de uno de sus
Viceministerios. Otras dependencias que participarían son: 1. Ministerio de
Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, 2. Fondo Nacional para la Paz, 3. Fondo
Nacional de Solidaridad, 4. Secretaría de Bienestar Social, 5. Comisión Presidencial de
Seguimiento a la Política del Ejecutivo en materia de Derechos Humanos COPREDEH,
y 6. Consejo Nacional de la Juventud. (Ver cuadro 5).
Corto plazo (de 180 días a 2 años):
1. Asignar el presupuesto correspondiente. Debe existir un presupuesto destinado a la
prevención. Es preciso señalar las fuentes y las partidas presupuestarias dentro de los
ministerios, secretarías o fondos sociales u oficinas de gobierno. La asignación de
recursos es fundamental para que la política de prevención no sea una mera declaración
de deseos y buenas intenciones. Los plazos, restricciones y particularidades propias de
la gestión financiera del Estado imposibilitarían la asignación de recursos en un plazo
menor a un año.
23
Ente rector e instituciones involucradas en la política de prevención
Se estima que más del 50% de las acciones de prevención tienen que ver con educación. Por
tanto, lo más razonable es que la rectoría de la política de prevención quede a cargo del
Ministerio de Educación (MINEDUC).
En cuanto a la ejecución de la política de prevención, además del MINEDUC las otras tres
carteras directamente involucradas serían: Gobernación, Salud, y Cultura y Deportes, a través de
uno de sus Viceministerios. Además de dichos ministerios, otras instancias involucradas serían:
- Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda: cuenta con una unidad
relacionada con la construcción de edificios del Estado, con la cual es necesario
coordinar todo esfuerzo de generación de infraestructura para la prevención.
- Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ): dispone de recursos que se destinan a la
construcción de infraestructura pública para educación, salud y deporte.
- Fondo Nacional de Solidaridad (FSS): uno de los fines del sustituto del desaparecido FIS
es invertir en áreas urbanas marginales, en programas de vivienda, crédito o
productividad.
- Secretaría de Bienestar Social: tiene a su cargo el programa de Escuelas Abiertas y una
serie de programas para la atención de la niñez en situación de vulnerabilidad.
- Comisión Presidencial de Seguimiento a la Política del Ejecutivo en materia de DDHH
(COPREDEH): además de ser la responsable del tema de Derechos Humanos, en 2005
COPREDEH fue designada responsable de ejecutar la Política Nacional de Prevención.
- Consejo Nacional de la Juventud (CONJUVE): sus programas de juventud deben
coordinarse con los esfuerzos en la atención de adolescentes y jóvenes en riesgo.
Cuadro No. 5
OBJETIVO 2: Llevar a cabo programas y proyectos en poblaciones en
riesgo, que se encuentran en edad escolar
La educación es el principal instrumento para la prevención de la violencia juvenil. Se ha
encontrado que la política más efectiva para evitar que los adolescentes y jóvenes se inicien
en actividades delictivas es mantenerlos dentro de la escuela, particularmente cuando éstos
habitan en entornos urbano-marginales donde ambos padres trabajan y existen limitados
espacios para la convivencia sana y el uso positivo del tiempo libre.
En ese mismo sentido, el maestro juega un rol clave en la orientación de niños y jóvenes,
especialmente para aquellos que no encuentran dentro su hogar con alguien que les guíe y
crea en ellos. La identificación y atención oportuna de dificultades para el aprendizaje o
riesgos potenciales de abandono escolar es una labor que recae en el docente. Sin embargo,
aquí surgen las incógnitas: ¿Cuál es la capacidad del sistema educativo guatemalteco para
24
mantener a los estudiantes dentro de las aulas? Y, ¿qué tan preparados están los maestros
para atender a niños y jóvenes en riesgo?
En nuestro país la educación presenta deficiencias de cobertura y calidad en casi todos los
niveles, y tiene dificultades para atraer y mantener a los niños y jóvenes dentro de las
escuelas. Si bien casi se ha universalizado la educación primaria, la cobertura es aún
deficiente en los niveles de preprimaria y secundaria. De la misma forma, el abandono
escolar es particularmente grave en primaria y secundaria, cuyas tasas de finalización
constituyen otros de los retos para el sector educativo. Se estima que de 10 niños que
ingresan a la primaria, solamente 6 la terminan en el tiempo estipulado, únicamente 4
entran a la secundaria y solo 2 la concluyen.
La calidad de la educación es deficiente. En el Segundo Estudio Regional Comparativo y
Explicativo (SERCE, 2008), Guatemala ocupó los últimos lugares en las pruebas de
matemática y lenguaje efectuada a estudiantes de sexto primaria de 16 países
latinoamericanos. En el test de lenguaje, los estudiantes guatemaltecos quedaron en el
décimo cuarto lugar, solo por delante de Ecuador y República Dominicana; en la prueba de
matemática ocuparon la misma plaza, superando únicamente a Panamá y República
Dominicana.4
La calidad de la educación está relacionada con la calidad de los maestros. Según la prueba
efectuada en el 2008 a los maestros graduandos, solo el 8% obtuvo el criterio de logro en
lenguaje y apenas un 1% alcanzó el criterio de logro en matemática.5 Los resultados de los
graduandos de magisterio eran inferiores a los obtenidos por los graduandos de bachillerato
y perito. Por tanto, para involucrar a los maestros en la identificación y seguimiento de
niños y jóvenes en riesgo es preciso capacitarlos y prestarles apoyo para dicha labor.
Para atender desde la escuela a la población en riesgo, es necesario poner en marcha 5
acciones:
1) Ampliar la cobertura de programas de primera infancia y secundaria, en áreas
vulnerables
2) Mejorar la permanencia en el aula de niños y jóvenes en riesgo en primaria y
secundaria
3) Diseñar e implementar programas supervisados fuera del horario escolar
4) Poner en marcha programas de servicio juvenil que brinden experiencias de
ciudadanía y trabajo
5) Desarrollar programas de educación en valores, dirigidos a adolescentes y jóvenes,
así como a padres de familia
Estas acciones se amplían a continuación:
4 Los aprendizajes de los estudiantes de América Latina y el Caribe. Resumen Ejecutivo del Primer Reporte
de Resultados del Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE), UNESCO, 2008. Disponible en: http://www.oei.es/pdfs/resumen_serce.pdf 5 De acuerdo a datos de la Dirección General de Calidad Educativa (DIGEDUCA), del MINEDUC.
25
Acción 2.1. Ampliar la cobertura de programas de primera infancia y secundaria en áreas
vulnerables
La política educativa tiene desafíos de cobertura en preprimaria y secundaria a nivel de país
como se mencionó antes. Desde la política de prevención se debe abordar esta carencia,
pero haciéndose énfasis en las áreas vulnerables. Así que se debe buscar incrementar la
asistencia de los jóvenes a los básicos y el diversificado en las áreas vulnerables. Y,
además, por tratarse de entornos urbanos marginales donde la mayoría de madres trabajan y
dejan a sus hijos pequeños en casa, es oportuno prestar atención a la educación desde la
primera infancia.
Las medidas para lograrlo son:
Inmediato plazo (de 0 a 180 días):
1. Analizar la cobertura educativa, infraestructura y personal docente. Este análisis inicial
ayudaría a conocer la oferta educativa real en sectores vulnerables, específicamente en
cuanto a la atención de la primera infancia, el ciclo básico y el ciclo diversificado. Así
también debe arrojar información sobre el estado de la infraestructura: cuántos
establecimientos existen, de qué tipo son y en qué estado se encuentran. Además,
proveería información sobre el personal que labora en las áreas seleccionadas y las
necesidades de docentes.
2. Elaborar un plan de inversión y asignación de personal. El plan de inversión y
asignación de personal debería abarcar diez años, donde se definan las metas de
cobertura para la primera infancia y la secundaria en las áreas vulnerables priorizadas,
el número de establecimientos a habilitar, así como el personal que se estaría
contratando en los próximos diez años.
Corto plazo (de 180 días a 2 años):
1. Abrir jornadas vespertina y nocturna donde sea posible. Una forma de incrementar la
cobertura educativa en áreas vulnerables es abrir jornadas vespertina y nocturna donde
la infraestructura lo permita. Esta constituye una estrategia de un presupuesto
moderado, donde los costos incrementales mayoritariamente lo constituye el personal
docente que se debe asignar.
2. Rehabilitar o construir nuevas aulas. En algunas zonas será necesario remozar y
rehabilitar algunas aulas; en otras, será imprescindible sumar nuevas aulas a los
edificios ya existentes. A todos los centros educativos habilitados debe dotárseles de
personal, lo cual es posible lograr en un plazo entre seis meses y dos años.
26
Mediano y largo plazo (de 2 a 10 años):
1. Construir una red de guarderías infantiles en áreas vulnerables. La construcción de una
red de guarderías infantiles es otra de las acciones recomendadas, especialmente en
áreas vulnerables donde existe baja cobertura en educación para la primera infancia y
en entornos marginales donde viven madres que trabajan y no tienen con quién dejar a
sus hijos. Para ello se recomienda extender la experiencia de los Centros de Atención
Integral (CAI), a cargo de la Subsecretaría de Fortalecimiento, Apoyo Familiar y
Comunitario, de la Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia.
2. Dar mantenimiento a edificios escolar. El mantenimiento periódico de los edificios
públicos no debe descuidarse, con el fin para conservar la infraestructura en buen estado
y mantener los niveles de cobertura escolar.
3. Construir nuevos edificios escolares. Es innegable que para la ampliación de la
cobertura de la primera infancia y la secundaria será necesaria la construcción de
nuevos edificios escolares. Esto debe considerarse y se puede lograr a partir del
segundo año de gobierno.
Acción 2.2. Mejorar la permanencia en el aula de niños y jóvenes en riesgo en primaria y
secundaria
Los niños y jóvenes que actualmente permanecen dentro de las aulas guatemaltecas tienen
una alta probabilidad de abandonarlas. La deserción escolar constituye aún uno de los
grandes retos del sistema educativo guatemalteco. Para conseguir que los jóvenes y
adolescentes en riesgo permanezcan dentro de la escuela se propone:
Inmediato plazo (de 0 a 180 días):
1. Crear metodologías para detectar riesgos de abandono escolar. La identificación y
atención oportuna de niños y jóvenes con posibilidades de dejar la escuela es un paso en
firme para reducir las tasas de deserción escolar. Para ello deben elaborarse
metodologías que posibiliten detectar la presencia de factores como violencia
intrafamiliar, trabajo infantil, problemas de aprendizaje o desafección por la escuela.
2. Capacitar a maestros para la identificación de población en riesgo de abandono escolar.
Los maestros son los designados naturales para detectar y tratar a tiempo los riesgos de
abandono escolar. Pero para ello debe capacitárseles en las metodologías y motivar su
aplicación.
Corto plazo (de 180 días a 2 años):
1. Implementar programas para reducir el abandono escolar. Una vez identificada la
población en riesgo de abandono escolar, se sugiere implementar programas para
27
afrontar el problema. Las becas o las transferencias condicionadas pueden ser
funcionales en muchos casos.
2. Desarrollar programas de tutorías y refuerzo escolar. El apoyo de los maestros a los
niños y jóvenes que muestran dificultades en sus estudios es indispensable. No se les
puede simplemente penalizar o ignorar. Las tutorías pueden ayudarles a superar los
rezagos respecto a sus compañeros.
3. Implementar un plan piloto de jornada doble en áreas vulnerables. La extensión del
horario escolar podría ser una estrategia efectiva para reducir los riesgos de que los
jóvenes se involucren en actos delictivos. Por ello se sugiere implementar un plan piloto
en áreas vulnerables, cuyos resultados pueden evaluarse en el segundo año de gobierno.
Largo plazo (de 4 a 10 años):
1. Diseñar e implementar esquemas de calidad y pertinencia. Hay que comprender que
muchos de los males de la educación actual, y que están afectando directamente a la
niñez y juventud, no se solucionarán en el corto plazo. Es necesario introducir cambios
que afecten la calidad de la educación que se imparte en las aulas. Se debe lograr,
asimismo, que la educación aporte conocimientos útiles y adecuados al contexto en que
viven los estudiantes. Estas transformaciones solo se pueden dar en un plazo largo.
Acción 2.3. Diseñar e implementar programas supervisados fuera del horario escolar
El uso positivo del tiempo después de la escuela es indispensable para prevenir la violencia.
Constituye una forma de anticiparse a que los niños y jóvenes establezcan amistades
inadecuadas y se involucren en actividades al margen de la ley. Las acciones siguientes
ayudarían a lograrlo:
Corto plazo (de 0 a 180 días):
1. Evaluar programa de Escuelas Seguras. El programa de Escuelas Seguras,
implementado en el actual gobierno, ha sido concebido como una estrategia para
prevenir la violencia y atender a jóvenes en riesgo en áreas urbanas. Sin embargo, sus
resultados son cuestionables y es necesario analizar si está cumpliendo con los objetivos
trazados.
2. Evaluar programa de Escuelas Abiertas. El programa Escuelas Abiertas fue
inicialmente concebido para acoger a jóvenes en riesgo en áreas urbanas marginales con
altas tasas de criminalidad. Ha tenido una expansión importante que pudo haberlo
desenfocado de su objetivo inicial; por lo que una evaluación es importante para
reconducirlo en sus objetivos y potenciarlo. Se ha detectado la necesidad de mejorar su
28
supervisión, de elaborar un currículo y de asignar orientadores de vida; sin embargo, a
través de una evaluación podrían descubrirse otras áreas a fortalecer.
3. Elaborar currículo para Escuelas Abiertas. Una de las debilidades que se han
encontrado en el programa de Escuelas Abiertas es que no se han definido las
competencias básicas, objetivos de aprendizaje, contenidos y criterios de evaluación
que los participantes deberían alcanzar a su paso por el programa. Por tanto, esa debe
ser una de las tareas del primer semestre de gobierno. Dicha tarea se debe encargar a
especialistas en desarrollo curricular. Es importante también tomar en cuenta la visión
de los creadores del programa, con el fin de preservar el espíritu que inspiró la creación
del programa.
4. Mejorar la supervisión de Escuelas Abiertas. La supervisión del programa de Escuelas
Abiertas es otra de las recomendaciones puntuales que se pueden poner en marcha en
los primeros seis meses de gobierno. El ejercicio de supervisión permitirá asegurar que
las actividades cumplan con los propósitos curriculares y que los recursos se utilicen
adecuadamente.
5. Diseñar el perfil de orientadores de vida. Es importante que dentro de las Escuelas
Abiertas se establezca una figura de orientador de vida, con el fin de brindar consejería
o apoyo moral, de manera personalizada, a jóvenes y adolescentes que asisten al
programa. Se ha demostrado que los programas más efectivos en el trabajo con jóvenes
en riesgo son aquellos donde existe una especie de coach o tutor personal, que cree en
ellos. Para lo anterior se requiere diseñar un perfil de orientador, que posea una
formación teórica básica para el trabajo con jóvenes, pero sobre todo con la capacidad
de comprender e interpretar el contexto de las poblaciones en riesgo.
Corto plazo (de 180 días a 2 años):
1. Implementar currículo de Escuelas Abiertas. Una vez definido el currículo básico para
el programa de Escuelas Abiertas, es importante implementarlo. Por otro lado, la
evaluación constante constituye un factor clave para asegurar su correcta aplicación.
2. Reclutar y asignar orientadores de vida. A partir del segundo semestre de gobierno es
posible empezar a reclutar a los orientadores de vida, de acuerdo al perfil diseñado
previamente. Luego se deben asignar a los establecimientos donde funcionan las
Escuelas Abiertas.
29
Los programas de Escuelas Abiertas y Escuelas Seguras
Escuelas Abiertas funciona bajo la coordinación por el Consejo de Cohesión Social (CCS) y es
ejecutado por la Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia de la República. El programa
constituye “un espacio para que la juventud, niñez y adolescencia de las comunidades
beneficiadas usen adecuada y constructivamente su tiempo libre los fines de semana, en un
proceso de educación integral que incluye el desarrollo artístico, deportivo y cultural, así como el
fortalecimiento de las relaciones con la comunidad.”
El programa dio inicio en julio de 2008 y, para finales de 2009, había ofrecido acceso a 218,191
niños y jóvenes en situación de riesgo, encontrándose presente en 14 departamentos de la
República. De acuerdo a cifras oficiales, el presupuesto del primer año fue cercano a los Q26
millones y de aproximadamente Q23 millones en el segundo año. El Instituto Centroamericano
de Estudios Fiscales (ICEFI) y UNICEF, estimó un presupuesto vigente de Q63.22 millones
destinado a Escuelas Abiertas para el año 2010 (¡Contamos! Boletín No. 1, agosto 2010).
Ejecución presupuestaria de Escuelas Abiertas en 2008 y 2009
Fuente: Sitio web del programa: www.escuelasabiertas.gob.gt
El programa de Escuelas Seguras dio inicio en junio de 2009, inspirado en una experiencia
similar en México. Dio inicio en junio de 2009, abarcando a 22 establecimientos ubicados en los
municipios de Villa Nueva, Mixco y centros educativos ubicados en la zona 1, 18 y 21. El
presupuesto inicial fue de 19 millones, con el cual se pretendía atender a 23 mil estudiantes, 15
mil padres de familia y 861 docentes. (Fuente: http://www.guatemala.gob.gt).
Cuadro No. 6
Acción 2.4. Poner en marcha programas de servicio juvenil que brinden experiencias de
ciudadanía y trabajo
La escuela también se puede utilizar para motivar a los jóvenes a involucrarse en
actividades alternas, donde puedan elevar su autoestima, adquirir competencias para el
trabajo y realizar contribuciones a la comunidad. Estas experiencias no se obtienen
necesariamente dentro de las aulas, sino en programas de voluntariado, clubes,
organizaciones juveniles, entre otras.
Inmediato plazo (de 0 a 180 días):
1. Modificar la Ley de Servicio Cívico y su reglamento para eliminar
inconstitucionalidades y dar la opción de cumplir el servicio en instituciones fuera del
30
Estado. La Ley de Servicio Cívico fue promulgada en 2003, a través del Decreto
Número 20-2003; sin embargo, no fue sino hasta 2010 que se elaboró el reglamento
(Acuerdo Gubernativo 345-2010). En la Ley y en el Reglamento existen algunos
artículos que limitan la libertad del individuo, entre ellos los que se refieren a la
obligatoriedad de prestar el servicio en instituciones públicas y los que establecen la
prestación del servicio cívico como requisito para trabajar en la administración pública
(artículo 21 de la Ley y artículo 37 del Reglamento). Es necesario modificar la Ley y su
reglamento para permitir que los jóvenes puedan realizar su servicio cívico en
instituciones no gubernamentales como fundaciones, asociaciones juveniles, etc. Es
decir, debe darse a los jóvenes la posibilidad de elegir el mejor lugar de acuerdo a sus
intereses.
Corto y mediano plazo (de 180 días a 4 años):
1. Promover la participación en clubes y organizaciones de voluntariado. Se sugiere
recopilar información sobre organizaciones especializadas en el trabajo con jóvenes,
como clubes u organizaciones de voluntariado, y divulgarlas dentro de las escuelas.
Para la labor de divulgación se pueden utilizar los espacios de comunicación dentro de
las escuelas; además, se pueden organizar o apoyar ferias de voluntariado.
2. Fomentar la organización y la participación juvenil en distintos espacios. Los maestros
pueden jugar un rol importante al promover la participación de los estudiantes en
organizaciones cívicas dentro de la comunidad. Pueden, asimismo, fomentar la creación
de organizaciones juveniles, de índole cultural, social o política, que contribuyan al
desarrollo de su entorno y fortalezcan el tejido social.
3. Dirigir el seminario de graduación de diversificado hacia actividades de ciudadanía. Se
sugiere mantener y profundizar el enfoque del seminario de último año de diversificado
hacia actividades de servicio a la comunidad y al país.
Acción 2.5. Desarrollar programas de educación en valores, dirigidos a adolescentes y
jóvenes, así como a padres de familia
Una de las sugerencias más recurrentes en el trabajo con jóvenes es fomentar la educación
en valores. Pero la formación en valores no debe entenderse como una instrucción
abstracta, sino sobre valores del diario vivir, que favorezcan la convivencia pacífica y la
vida en sociedad. Deben fomentarse valores como el respeto (a los demás y a sí mismo), la
disciplina, el trabajo duro, la responsabilidad individual, la perseverancia, la solidaridad, la
honestidad, etc. Se debe también desarrollar programas sobre educación sexual, el uso de
drogas y el consumo de alcohol. Dicha enseñanza debe hacerse de la manera más práctica
posible, utilizando mecanismos tradicionales como la escuela y no tradicionales como las
iglesias y las organizaciones juveniles de base.
31
Inmediato plazo (de 0 a 180 días):
1. Elaborar contenidos y diseñar programas sobre educación en valores, educación sexual
y orientación sobre drogas y alcohol, para adolescentes y jóvenes en riesgo. En los
primeros de gobierno, se pueden organizar los contenidos y directrices de los programas
sobre valores, donde se incluyan los objetivos, competencias y actividades, siempre
dejando espacio a la creatividad de los responsables de implementarlo. Se sugiere
establecer una comisión mixta, con líderes de organizaciones sociales con experiencia
en el tema, iglesias y representantes del Ministerio de Educación (Mineduc), Ministerio
de Salud, SECCATID, etc. Dada su naturaleza, el Mineduc debería ser el máximo
responsable de esta tarea.
2. Desarrollar materiales para programas de educación en valores. Con las pautas
elaboradas en el punto anterior, se deben desarrollar los materiales elementales para los
programas de educación en valores. Dichos materiales deben llegar a las escuelas,
iglesias y organizaciones juveniles. Se puede realizar una alianza estratégica con
instancias de cooperación internacional a fin de financiar la impresión de los materiales.
3. Capacitar a maestros y líderes juveniles. Una capacitación adecuada es fundamental
para que los programas de educación en valores se ejecuten con éxito. Se sugiere que el
Ministerio de Educación sea el responsable de capacitar a las personas, principalmente
maestros y líderes juveniles, que tendrán a su cargo la implementación.
Corto y mediano plazo (de 180 días a 4 años):
1. Desarrollar actividades de educación en valores para adolescentes y jóvenes en
establecimientos educativos. Se sugiere aprovechar el tiempo que los estudiantes pasan
en la escuela para incorporar la educación en valores. A partir del segundo semestre de
gobierno, se pueden implementar las actividades de formación en centros educativos.
2. Establecer alianzas con iglesias y organizaciones sociales para la formación en valores
fuera de la escuela, dirigidos a adolescentes y jóvenes, así como a sus padres. Además
de la escuela, se sugiere recurrir a instancias que se caracterizan por brindar orientación
moral como las iglesias; a través de éstas se pueden realizar escuelas para padres de
familia. Las organizaciones juveniles de base se consideran también vías adecuadas
para educar en valores. Se debe compartir con ellas los contenidos y directrices
establecidas por el Ministerio de Educación, así como los materiales para que puedan
ejecutar las actividades de formación.
OBJETIVO 3: Intervenir en poblaciones en riesgo que están fuera de la
escuela
La atención a la población que ha quedado fuera de la escuela debe ser una prioridad dentro
de la estrategia de prevención. Para lograrlo se requiere diseñar programas de educación
extraescolar que se adapten especialmente a jóvenes y adolescentes que viven en áreas
32
marginales urbanas, zonas donde se agudizan los índices de violencia. A continuación se
desglosan las propuestas.
Acción 3.1. Fortalecer los programas de educación extraescolar para jóvenes en riesgo,
que funcionan dentro de la Dirección General de Educación Extraescolar (DIGEEX) del
Mineduc
La Dirección General de Educación Extraescolar (DIGEEX) “es la responsable de proveer
el proceso educativo a los niños y joven en sobre edad, con modalidades diferentes a las del
subsistema escolar formal”, según el Acuerdo Gubernativo 225-2008, artículo 12.
Hay tres programas dentro de la DIGEEX que se sugiere fortalecer y expandir en las áreas
más golpeadas por la violencia:6
1. Programa de Educación Primaria Acelerada. Éste atiende a niños en sobreedad escolar,
jóvenes y adultos que saben leer y escribir, brindándoles la oportunidad de continuar y
completar la Educación Primaria. Se le conoce también como Programa de Educación de
Adultos por Correspondencia (PEAC). El programa consta de dos etapas. La primera de
ellas desarrolla los contenidos equivalentes a segundo, tercero y cuarto grados del nivel
primario, y tiene como requisito saber leer y escribir. La segunda etapa desarrolla
contenidos equivalentes a quinto y sexto grados. El programa está presente en los 22
departamentos del país, por medio de tres modalidades: a distancia (el estudiante asiste a
tutorías solamente una vez por mes), semi-presencial (asiste una o dos veces por semana) y
presencial (tres tutorías por semana).
2. Núcleos Familiares para el Desarrollo (NUFED). Brinda una formación equivalente a
los tres años del Ciclo de Educación Básica, combinada con preparación técnica laboral.
Cuenta con más de 600 centros en toda la República. El programa utiliza la metodología de
la alternancia y en algunos casos los jóvenes están internos en el centro.
3. Centros Municipales de Capacitación y Formación Humana (CEMUCAF). Este
programa facilita la formación de mano de obra semi-calificada, en áreas como agricultura,
confección, manualidades, informática, formación empresarial, construcción, etc. La
finalidad de los CEMUCAF’s son: brindar herramientas básicas para la inserción laboral
y/o productiva, generar oportunidades para que los beneficiarios continúen su formación
técnica ocupacional, e impulsar y fortalecer la pequeña y mediana empresa. Los
CEMUCAF´s funcionan en un local específico dentro de las instalaciones de la
Municipalidad de la zona.
Inmediato plazo (de 0 a 180 días):
1. Evaluar los programas de la Dirección General de Educación Extraescolar. Se sugiere
prestar atención a los tres programas mencionados anteriormente, que hoy funcionan
dentro de la DIGEEX, los cuales se deberían evaluar en el primer semestre de gobierno.
6 La información de esta sección se ha obtenido de Xol, Edwin. Mapeo de Actores y Acciones del Sector
Educación, Ministerio de Educación, 2009.
33
La evaluación ayudará a identificar las fortalezas y debilidades de los programas, así
como sus necesidades de recursos.
Corto plazo (de 180 días a 2 años):
1. Asignar recursos financieros a los programas de educación extraescolar. En base a la
evaluación efectuada se deben asignar los recursos necesarios para llevar los programas
de educación extraescolar a la población en riesgo. Se debe priorizar la atención de las
zonas más afectadas por la violencia.
2. Dotar a los programas de educación extraescolar de materiales y personal docente. Los
programas extraescolares deben contar con el personal necesario para su
funcionamiento, así también con los materiales para facilitar el trabajo de docentes y
facilitadores.
Acción 3.2. Desarrollar un modelo de centro de atención integral para jóvenes, en áreas
marginales7
La atención de jóvenes en áreas urbano marginales precisa de espacios e infraestructura
pública, por lo que es necesario desarrollar un modelo de centro para la atención de los
jóvenes de manera integral. La sociedad civil ha desarrollado algunas experiencias que vale
la pena analizar.
Con esta información se recomienda diseñar un modelo estándar de centro de atención
integral, que cuente con: infraestructura propia, mentores, psicólogos, biblioteca,
capacitación técnico laboral8, oficina de empleo y actividades de recreación. Dichos centros
deberían ser financiados con recursos públicos, pero gestionados por organizaciones
sociales con experiencia en el ramo. La adjudicación de la gestión se realizaría a través de
un proceso de licitación pública.
Inmediato plazo (de 0 a 180 días):
1. Recopilar y sistematizar experiencias de sociedad civil en la atención integral para
jóvenes. Algunas experiencias que se sugiere revisar son: los Centros de Alcance por
Mi Barrio, impulsados por Alianza Joven, o el modelo de Casa Joven, planteado por la
Asociación para la Prevención del Delito (APREDE). Otras organizaciones, como
Grupo Ceiba y algunas iglesias, también han impulsado iniciativas para la atención
integral de adolescentes y jóvenes en riesgo. La recopilación de experiencias debe
sistematizarse en un documento.
7 Se sugiere coordinar con las recomendaciones del área de Educación, concretamente en los programas de
atención a jóvenes no escolarizados. 8 La capacitación técnica puede brindarse a través de un acuerdo de cooperación con el Instituto Técnico de
Capacitación y Productividad (INTECAP). Considerando las debilidades formativas de los jóvenes en riesgo, debe generarse una modalidad donde, sin perder la calidad, se flexibilice el requisito de sexto primaria que el INTECAP establece para sus estudiantes. Otra opción es complementarlo con los programas de primaria acelerada, con el fin de cumplir el requisito en mención.
34
2. Diseñar un modelo de estándar de centro de atención integral. Con las experiencias
sistematizadas se sugiere elaborar un modelo estándar de centro de atención integral
para jóvenes, que tenga infraestructura adecuada, mentores, psicólogos, biblioteca,
capacitación laboral, oficina de empleo y actividades de recreación. Dicho modelo
debería servir de referencia para efectuar las licitaciones y, posteriormente, para evaluar
la gestión de los centros.
3. Establecer alianzas con municipalidades, fundaciones y cooperación internacional, etc.
para el financiamiento y gestión de los centros. El financiamiento de los centros de
atención integral debe ser primordialmente público. Sin embargo, dado que por un lado
siempre habrá restricciones en el presupuesto del Estado y por el otro siempre habrá
voluntad de otros sectores por contribuir, se sugiere abrir la puerta al financiamiento de
las municipalidades, fundaciones privadas y agencias de cooperación internacional. En
otro sentido, la gestión de los centros debe estar en manos de organizaciones sociales,
instituciones basadas en la fe, u otras con experiencia en el trabajo con poblaciones en
riesgo.
Inmediato y corto plazo (de 0 días a 1 año):
1. Asignar los recursos financieros para la creación de los centros de atención integral. En
el presupuesto para el segundo año de gobierno debe incluirse una partida para la
creación de los centros de atención integral. Deben también identificarse algunos rubros
que puedan transferirse a la construcción de los centros. Se prevé que la discusión del
presupuesto y la identificación de las partidas ocupe buena parte del primer año, por lo
que la construcción de los primeros centros debe considerarse a partir del segundo año.
Corto plazo y mediano (de 1 a 4 años):
1. Crear centros de atención integral para jóvenes en áreas marginales, financiados
primordialmente por el Estado y gestionados por organizaciones sociales. A partir del
segundo año de gobierno debe iniciarse el proceso de creación y equipamiento de los
centros de atención integral para jóvenes y adolescentes en áreas vulnerables. La meta
es contar con 40 centros al final de los cuatro años de gobierno, cada centro atendiendo
a 500 personas al año. El plan contempla la creación de 5 centros en el segundo año, 15
en el tercer año y 20 en el cuarto año de gobierno.
35
OBJETIVO 4: Controlar los factores que propician la comisión de delitos
(armas, drogas y alcohol)
Acción 4.1. Controlar el acceso de los ciudadanos a las armas legales e ilegales.
La proliferación de armas en Guatemala es alarmante. Los datos demuestran que la mayoría
de los crímenes se cometen con armas de fuego, algunas de ellas adquiridas legalmente y
otras de forma ilegal. Existe una ley, aprobada en 2009, que impone controles y
restricciones a la compra-venta, distribución y uso de armas en el país. Sin embargo, hace
falta fortalecer las instancias responsables de implementarla.
Existe asimismo preocupación sobre el escaso control que los países productores de armas
de fuego ejercen sobre el mercado ilegal. Corresponde al gobierno de Guatemala, a través
de las autoridades competentes, demandar una mayor responsabilidad a los fabricantes de
armas.
Inmediato plazo (de 0 a 180 días):
1. Exigir a los países productores de armas un mayor control sobre el mercado ilegal. A
través de las instancias correspondientes, el país debe alzar su voz para demandar a los
países productores de armas un mayor control sobre el mercado ilegal. Se deben
aprovechar los mecanismos institucionales de coordinación regional, para actuar como
bloque centroamericano y obtener un mayor peso. Los encuentros presidenciales o las
cumbres latinoamericanas brindan también un espacio ideal para hacerse escuchar.
Corto y mediano plazo (de 180 días a 4 años):
1. Fortalecer la DIGECAM para la aplicación efectiva de la Ley de Armas y Municiones.
El Decreto Número 15-2009, Ley de Armas y Municiones, contiene mecanismos para
mejorar el control de las armas en el país, especialmente las de fuego. Para obtener los
resultados que se estimaron al promulgar la ley, es imprescindible fortalecer la
Dirección General para el Control de Armas y Municiones (DIGECAM). A partir del
segundo semestre de gobierno, y a lo largo de los cuatro años de gobierno, se deben
realizar esfuerzos serios para dotar de solidez a la DIGECAM.
2. Diseñar e implementar una política nacional para el control de armas ilegales. Además
de las declaraciones y solicitudes de atención a los países productores de armas,
Guatemala debe efectuar acciones para control el trasiego y uso de armas ilegales. Para
ello se sugiere diseñar y poner en marcha una política nacional, la cual es posible
elaborar e implementar en un período de gobierno (4 años).
36
Mediano y largo plazo (de 4 a 10 años):
1. Impulsar una política regional para el control de armas ilegales. Guatemala debe ejercer
el liderazgo para promover una política regional de control de las armas ilegales en
conjunto con los demás países de Centroamérica. Dicha política debería poner en
común los esfuerzos de los Estados centroamericanos, especialmente en la seguridad de
las fronteras.
Acción 4.2. Implementar medidas para reducir la comercialización y el consumo de drogas
en áreas vulnerables.
Las drogas constituyen uno de los factores que propician la comisión de delitos. Aunque
controlar la distribución y el consumo de drogas en un territorio con escasa presencia del
Estado como Guatemala es una batalla difícil, es posible hacerlo en territorios más
reducidos, como los barrios marginales ubicados en zonas urbanas. Se sugiere:
Inmediato plazo (de 0 a 180 días):
1. Incrementar el control sobre los expendedores de droga en barrios vulnerables. La
Policía Nacional Civil debe actuar para reducir los puntos de distribución de drogas en
barrios urbano-marginales. La información sobre la ubicación de los expendios suele
estar a disposición de las autoridades y es ampliamente conocida por la población
residente.
Corto plazo (de 180 días a 2 años):
1. Implementar medidas de salud pública para el tratamiento de consumidores de droga en
áreas vulnerables. Una estrategia contra las drogas no puede afectar solo a la oferta;
sino que debe incluir medidas para reducir el consumo. Por tanto, junto a las medidas
de control sobre la comercialización de drogas, deben implementarse medidas sanitarias
para el tratamiento de los consumidores de droga. Dichas acciones deberían estar a
cargo del Ministerio de Salud en coordinación con la SECCATID.
Acción 4.3. Aplicar medidas para reducir el consumo de alcohol en barrios vulnerables.
El alcohol es una de las drogas más comunes entre la población guatemalteca,
especialmente entre jóvenes. Según información del Patronato Antialcohólico y de la
Secretaría Ejecutiva de Comisión Contra las Adicciones y el Tráfico Ilícito de Drogas, en
promedio los guatemaltecos se inician en el consumo de licor a la edad de 15 años. Se
37
estima, también, que de cada 100 guatemaltecos 66 consumen licor. En promedio, un
individuo ingiere 64.75 litros de bebidas alcohólicas al año”.9
Por otro lado, el consumo de alcohol es un factor que favorece la comisión de delitos.
Debido a ello, deben generarse acciones desde el sector público para reducir su consumo en
áreas vulnerables y especialmente entre menores de edad.
Inmediato plazo (de 0 a 180 días):
1. Vigilar la venta de alcohol a menores de edad en barrios de mayor riesgo. A través del
Ministerio de Salud se debe vigilar el cumplimiento de la normativa que prohíbe la
venta de alcohol a menores de edad, a través de inspecciones a tiendas de barrio,
cantinas y otros expendios de alcohol. Se sugiere imponer una especie de sanción social
a los establecimientos que incumplen la ley, por medio de rotulaciones que los señale
como infractores de la ley.
OBJETIVO 5: Estimular la inversión municipal en entornos urbanos
deteriorados
Se ha señalado la existencia de algunos elementos que propician o refuerzan los
comportamientos violentos. Además de la violencia intrafamiliar, el consumo de alcohol o
la ausencia de los padres, existe algunos factores relacionados con el entorno de los
victimarios. Uno de ellos es el crecimiento urbano desordenado que genera hacinamiento y
falta de acceso a servicios públicos adecuados.
Los entornos urbanos marginales se caracterizan por una escasa inversión por parte del
Estado. Carecen de infraestructura básica como calles o iluminación adecuada. Tampoco
cuentan con servicios de salud o educación que se ajusten a las necesidades de la población.
Los espacios públicos sueles ser igualmente precarios o inexistentes.
La escasa inversión pública agudiza la sensación de abandono y, en un entorno de alta
densidad poblacional, incrementa los riesgos de que se produzca violencia.
El municipio ofrece una alternativa para recuperar la presencia del Estado en el ámbito de
la prevención. La gestión municipal constituye una vía para la canalización de recursos. Por
otro lado, la generación de infraestructura y servicios básicos constituyen competencias
asignadas al municipio dentro del Código Municipal. Ante ello, se sugiere generar una
alianza entre las dependencias del Gobierno central con los Alcaldes de los municipios con
altos índices de criminalidad, con el fin de favorecer la inversión municipal en áreas
marginales que muestran un mayor deterioro.
9 MacKenney, Ana Lucía. Alcoholismo en Guatemala. Departamento de Ciencias Sociales, Universidad del
Valle de Guatemala. Disponible en: http://www.coedu.usf.edu/zalaquett/cic/ag.htm. Consultado el 09/06/11.
38
Acción 5.1. Establecer alianzas con los Alcaldes de los diez municipios más violentos, para
invertir en servicios e infraestructura básica, y en espacios públicos y deportivos, en áreas
marginales.
Las municipalidades cuentan con recursos para invertir en servicios e infraestructura básica,
y en espacios públicos y deportivos. Sin embargo, dichos recursos no siempre se canalizan
hacia las zonas con mayores carencias. Por lo tanto, se sugiere promover la inversión de las
municipalidades en entornos urbanos deteriorados, empezando por los diez municipios con
mayores índices de violencia.
Inmediato plazo (de 0 a 180 días):
1. Definir un plan conjunto para la inversión en servicios e infraestructura básica, así
como en espacios públicos y deportivos. En los primeros seis meses de gobierno debe
promoverse un encuentro con los Alcaldes de los diez municipios con mayores índices
de violencia. En dicha reunión se deben identificar los barrios y colonias con altas tasas
de crimen en las cuales se centrarían los esfuerzos en inversión social. Se debería salir
con un plan de inversiones en las cuales se señalen claramente las responsabilidades en
inversión de la municipalidad que corresponda y las del Gobierno central, a través de
sus ministerios, secretarías o fondos sociales. El plan de inversión debe considerar
acciones de corto, mediano y largo plazo.
Corto plazo (de 180 días a 2 años):
1. Mejorar la iluminación y el estado de las calles. El alumbrado público es una de las
competencias de las municipalidades y constituye una de las solicitudes más comunes
por parte de la ciudadanía. Dentro de las acciones que se deben contemplar en el corto
plazo está canalizar recursos para mejorar la iluminación de las calles en los barrios
marginales seleccionados, considerando que en estos sitios ya existe el tendido eléctrico
y lo que usualmente se requiere son cambios de bombillas o reparaciones en algunas
líneas. Asimismo, en el corto plazo también es posible invertir en mejorar el estado de
las calles, a través de trabajos de bacheo o adoquinamiento.
2. Invertir en la recuperación de sitios o espacios públicos emblemáticos. Los gestos son
importantes en la gestión pública. Una forma de mostrar el interés de las
municipalidades y de la administración central por invertir en áreas vulnerables es
iniciar por la recuperación de sitios de gran simbolismo, como las canchas más
concurridas, las esquinas donde los vecinos sueles reunirse por las tardes o por la noche,
o también los edificios públicos emblemáticos.
39
Mediano plazo (de 2 a 4 años):
1. Mejorar los servicios de agua potable y saneamiento. En un período más amplio, es
factible invertir en la introducción de servicios de agua potable y saneamiento básico en
áreas marginales. Los proyectos de agua potable y saneamiento básico requieren
inversiones más grandes y plazos mayores para poder realizarlos. Esta acción
corresponde, nuevamente, a las municipalidades con el apoyo de fondos sociales.
2. Ampliar y mejorar los servicios de salud en barrios vulnerables. El Ministerio de Salud
debe hacer un esfuerzo por fortalecer su presencia en los barrios urbanos marginales.
Esto se puede lograr identificando la infraestructura ya existente (centros de atención
permanente, puestos de salud o centros de convergencia) y dotándola de equipo,
medicinas y personal permanente.
Mediano y largo plazo (de 2 a 10 años):
1. Diseñar y construir nuevos espacios para el deporte, la convivencia y el aprendizaje
(parques, canchas deportivas y bibliotecas). En un plazo mayor a dos años, se debe
empezar a construir nuevos espacios para la convivencia como parques y áreas
recreativas. Es necesario también suplir la ausencia de espacios para la práctica del
deporte. Asimismo, es preciso invertir en nuevos espacios educativos abiertos a toda la
comunidad, como bibliotecas.
Acción 5.2. Implementar un programa permanente de actividades en espacios públicos
La apropiación de los espacios públicos requiere la generación de actividades periódicas.
Para ello se sugiere desarrollar un programa de actividades en espacios públicos, que sea
impulsado por la municipalidad de la zona que corresponda, pero gestionado en alianza con
asociaciones vecinales, iglesias y otras organizaciones sociales de carácter juvenil. También
es importante la participación de dependencias del Gobierno central como el Ministerio de
Cultura y Deportes, el Consejo Nacional de la Juventud o la Dirección General de
Educación Física, del Mineduc. Algunas comunas del país, como la Municipalidad de
Guatemala, han desarrollado programas en espacios públicos que pueden replicarse en otros
sitios del país.
Inmediato plazo (de 0 a 180 días):
1. Diseñar programas de actividades para ser implementados en espacios públicos de áreas
urbanas marginales. Bajo el liderazgo de la municipalidad del área y con la orientación
del Ministerio de Cultura y Deportes, se sugiere elaborar programas de actividades para
ser puestos en práctica en entornos urbanos marginales. Dichas actividades deben
constituir una alternativa de sano entretenimiento y buen uso del tiempo libre para
adolescentes y jóvenes en riesgo, así como para las familias.
40
Corto y mediano plazo (de 180 días a 4 años):
1. Implementar actividades en espacios públicos, de manera permanente, en alianza con
organizaciones sociales. Se sugiere empezar a poner en práctica los programas
diseñados, a partir del segundo semestre de gobierno. Dentro de las acciones se pueden
incluir actividades deportivas, artísticas y culturales. Asimismo, se pueden incluir
espacios de formación artística o musical. Éstas pueden realizarse en alianza con
organizaciones sociales con experiencia e interés en los temas, siempre bajo el
liderazgo de los Alcaldes.
Puestos clave para una política de prevención Para una adecuada implementación del plan de acción, es necesario contar con el apoyo de
algunas posiciones clave dentro de la estructura gubernamental. Las 25 posiciones más
importantes se incluyen en el cuadro siguiente:
Tabla 5. Posiciones clave dentro de la estructura del Estado para la implementación
de una política de prevención
Institución Puesto(s)
Ministerio de Educación 1. Viceministro Técnico
2. Titular de la Dirección General de
Gestión de Calidad Educativa -
DIGECADE-
3. Titular de la Dirección General de
Educación Extraescolar -DIGEEX-
4. Titular de la Dirección General de
Educación Física -DIGEF-
5. Dirección de Planificación Educativa -
DIPLAN- (ente asesor del Despacho
Superior, a cargo también de la
infraestructura educativa)
Ministerio de Gobernación 1. Viceministro de Apoyo Comunitario
(VAC)
2. Director de la Unidad para la Prevención
Comunitaria de la Violencia (dentro del
VAC)
3. Jefe de la División de Prevención del
41
Delito (dentro de la PNC)
4. Secretario Ejecutivo de la Junta Nacional
del Servicio Cívico
5. Director del Programa Escuelas Seguras
Ministerio de Salud Pública y Asistencia
Social
1. Viceministro Técnico
2. Titular de la Dirección del Sistema
Integral de Atención en Salud
Ministerio de Cultura y Deportes 1. Viceministro del Deporte y la
Recreación
2. Titular de la Dirección de Deporte y
Recreación
Ministerio de Comunicaciones,
Infraestructura y Vivienda
1. Titular de la Unidad de Construcción de
Edificios del Estado -UCEE-
Fondos Sociales 1. Director del Fondo Nacional para la Paz -
FONAPAZ-
2. Director del Fondo Nacional de
Solidaridad -FSS-
2.1. Titular de la Unidad de Combate a la
Pobreza Urbana -CPU-
2.2. Titular de la Dirección de
Asentamientos Humanos y Vivienda -
DAHVI-
Secretaría de Bienestar Social 1. Director
2. Subsecretario de Protección, Abrigo y
Rehabilitación Familiar
3. Subsecretario de Fortalecimiento y
Apoyo Familiar y Comunitario
4. Director del Programa Escuelas Abiertas
Comisión Presidencial de Seguimiento a
la Política del Ejecutivo en materia de
DDHH (COPREDEH)
1. Presidente de la Comisión
Consejo Nacional de la Juventud
(CONJUVE)
1. Director del Consejo
42
5. Propuesta financiera
La principal propuesta de Lineamientos, que incide marginalmente en el presupuesto, es la
construcción de centros de atención integral para jóvenes en áreas vulnerables. Las otras
recomendaciones pueden ser financiadas a través de una reorientación de recursos dentro
del presupuesto de los Ministerios o Secretarías, a los que se ha hecho mención.
Se tiene la meta de construir 40 centros de atención integral al final de cuatro años de
gobierno. El financiamiento de éstos provendría de los fondos con que actualmente cuenta
el Consejo de Cohesión Social (CCS).
Se pretende alcanzar a 500 jóvenes por centro; es decir, que al estar funcionando los 40
centros se espera atender a 20,000 adolescentes y jóvenes en riesgo. Se estima una
inversión inicial de US$20 mil para la apertura y equipamiento de cada centro; sumado a un
costo de mantenimiento mensual equivalente a US$3 mil. Esto implicaría un desembolso
anual de US$36 mil en concepto de mantenimiento.
El presupuesto anual y total de la construcción de centros de atención integral para jóvenes
se presenta en el cuadro siguiente:
43
Tabla 6. Presupuesto 2011-2021 en el área de prevención
Año
Cen
tro
s a
con
stru
ir p
or
añ
o
Jó
ven
es p
or
cen
tro
To
tal
de
cen
tro
s
con
stru
ido
s
To
tal
de
jóv
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ate
nd
ido
s
Inv
ersi
ón
inic
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Ma
nte
nim
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nu
al
Pre
sup
uest
o
an
ua
l en
US
$
Pre
sup
uest
o
an
ua
l
Qu
etza
les
(TC
=
Q8
*U
S$
1)
2011
2012
2013 5 500 5 2,500 100,000 180,000 280,000 2,240,000
2014 15 500 20 10,000 300,000 720,000 1,020,000 8,160,000
2015 20 500 40 20,000 400,000 1,440,000 1,840,000 14,720,000
2016 1,440,000 1,440,000 11,520,000
2017 1,440,000 1,440,000 11,520,000
2018 1,440,000 1,440,000 11,520,000
2019 1,440,000 1,440,000 11,520,000
2020 1,440,000 1,440,000 11,520,000
2021 1,440,000 1,440,000 11,520,000
Totales 800,000 10,980,000 11,780,000 94,240,000
Fuente: elaborado en base a consultas con expertos, estimaciones propias y de la organización Alianza Joven.
44
6. Anexos
Anexo 1: La seguridad en cifras
Indicador Cifra Detalle Fuente
Tasa de homicidios por cada cien
mil habitantes (hpccmh)
45.5 Período 2005-2009 PNUD (2007), PDH
(2007) y PNC (2010)
Porcentaje de homicidios
cometidos con arma de fuego
81.3% Período 2003-2009 Aceña (2009) y PDH
(2010)
Porcentaje de homicidios
cometidos con arma blanca
10.9% Período 2003-2009 Aceña (2009) y PDH
(2010)
Tasa de denuncia 25% Período 2004-2007 PNUD (2007)
Número de departamentos con tasa
de hpccmh superior a 80
2 Chiquimula y Guatemala (año
2009)
Aceña et al (2009)
Número de departamentos con tasa
de hpccmh superior a 50
10 Escuintla, Izabal, Santa Rosa,
Petén, Zacapa, Jalapa, El
Progreso y Jutiapa (año 2009)
Aceña et al (2009)
Proporción de víctimas con edades
entre 11 y 30 años
57.7% Año 2008 Aceña et al (2009)
Proporción de crímenes cometidos
por hombres
75% Año 2007 Encuestas de
victimización PNUD
(2007)
Proporción de crímenes cometidos
por mujeres
4% Año 2007 Encuestas de
victimización PNUD
(2007)
Proporción de crímenes cometidos
por jóvenes entre 18 y 35 años
89% Año 2007 Encuestas de
victimización PNUD
(2007)
Porcentaje de crímenes cometidos
por ladrones comunes
58.9% Año 2007, versus 39.1% en el
2004
Aceña (2009), Dudley
(2010), Demoscopía
(2007) y USAID (2006)
Porcentaje de crímenes cometidos
por pandilleros o mareros
24% Año 2007, versus 45.9% en el
2004
Aceña (2009), Dudley
(2010), Demoscopía
(2007) y USAID (2006)
Porcentaje de crímenes cometidos
por narcotraficantes
10% Año 2007, cifra similar a la de
2004
Aceña (2009), Dudley
(2010), Demoscopía
(2007) y USAID (2006)
Número estimado de pandilleros en
el país
14,000 Concentrados en las zonas 5, 6,
7, 12, 18 y 21 de la ciudad de
Guatemala, y en los municipios
de Villa Nueva, Mixco y
Amatitlán
USAID (2006). En
Aceña, et. al. (2009)
45
Anexo 2. Diversos delitos denunciados en Guatemala (2004-2009)
2004 2005 2006 2007 2008 2009 Crecimiento
2004-2009
Personas
secuestradas 51 52 57 98 213 162 218%
Agresiones 17,553 19,579 19,395 21,338 22,569 24,699 41%
Violaciones 363 314 289 318 385 401 10%
Robo de
motocicletas 1,394 1,214 1,395 1,858 2,872 3,159 127%
Robo de armas
de fuego 1,642 1,655 1,845 1,934 1,960 1,955 19%
Robo a
residencias 1,090 830 713 666 771 964 -12%
Robo a
comercios 1,148 1,098 1,043 1,102 1,067 910 -21%
Robo de
vehículos 8,401 7,264 5,766 5,543 5,886 6,629 -21%
Robo a buses 164 226 180 168 159 143 -13%
Robo a turistas 90 114 101 101 82 53 -41%
Robo a peatones 3,145 2,782 1,890 2,236 1,883 1,689 -46%
Robo a unidades
blindadas 2 2 0 2 4 1 -50%
Robo a iglesias 144 87 80 94 111 71 -51%
Robo a agencias
bancarias 25 19 18 14 7 4 -84%
Total 35,212.00 35,236.00 32,772.00 35,472.00 37,969.00 40,840.00
Delitos
denunciados por
cada cien mil
habitantes
284.2 277.4 251.7 265.8 277.6 291.4
Fuente: PNC (2010).
46
Anexo 3. Resumen del Plan de Acción por Objetivo
OBJETIVO 1: Adoptar una política de prevención con presupuesto e
institucionalidad pública claramente definidos
Plazo
Acciones Inmediato
(180 días)
Corto
(2 años)
Mediano
(4 años)
Largo
(10 años)
1.1. Definir
una política
pública para la
prevención de
la violencia
juvenil
- Definir el modelo de
prevención que
orientará la política
del Estado en la
materia
- Analizar las
propuestas de política
de prevención
planteadas desde el
Estado y desde la
sociedad civil
- Elaborar la política
pública de prevención
de la violencia
- Hacer pública la
política de prevención
1.2. Establecer
el soporte
institucional y
financiero
para la política
de prevención
- Definir el ente
rector de la política
de prevención
- Precisar las
instituciones públicas
que ejecutarán la
política
- Identificar
estrategias de
coordinación entre el
ente rector e
instancias ejecutoras
- Asignar el
presupuesto
correspondiente
- Implementar
estrategias de
coordinación
entre el ente
rector y las
instituciones
ejecutoras
- Revisar
cumplimiento de
metas
- Replantear una
nueva estrategia
conforme al
cumplimiento
previo de metas
47
OBJETIVO 2: Llevar a cabo programas y proyectos en poblaciones en
riesgo, que se encuentran en edad escolar
Plazo
Acciones Inmediato
(180 días)
Corto
(2 años)
Mediano
(4 años)
Largo
(10 años)
2.1. Ampliar la
cobertura de
programas de
primera
infancia y
secundaria en
áreas
vulnerables
- Analizar la
cobertura educativa,
infraestructura y
personal docente
- Elaborar un plan de
inversión y
asignación de
personal
- Abrir jornadas
vespertina y
nocturna donde
sea posible
- Rehabilitar o
construir nuevas
aulas
- Construir una red de guarderías
infantiles en áreas vulnerables
- Dar mantenimiento a edificios
escolares
- Construir nuevos edificios escolares
2.2. Mejorar la
permanencia
en el aula de
niños y jóvenes
en riesgo en
primaria y
secundaria
- Crear metodologías
para detectar riesgos
de abandono escolar
- Capacitar a maestros
para la identificación
de población en
riesgo de abandono
escolar
- Implementar
programas para
reducir el
abandono escolar
- Desarrollar
programas de
tutorías y refuerzo
escolar
- Implementar un
plan piloto de
jornada doble en
áreas vulnerables
- Diseñar e implementar esquemas de
calidad y pertinencia
2.3. Diseñar e
implementar
programas
supervisados
fuera del
horario escolar
- Evaluar programa
de Escuelas Seguras
- Evaluar programa
de Escuelas Abiertas
- Elaborar currículo
para Escuelas
Abiertas
- Mejorar la
supervisión de
Escuelas Abiertas
- Diseñar el perfil de
orientadores de vida
- Implementar
currículo de
Escuelas Abiertas
- Reclutar y
asignar
orientadores de
vida
2.4. Poner en
marcha
- Modificar la Ley de
Servicio Cívico y su
reglamento para
- Promover la participación en clubes y
organizaciones de voluntariado
48
programas de
servicio juvenil
que brinden
experiencias de
ciudadanía y
trabajo
eliminar
inconstitucionalidades
y dar la opción de
cumplir el servicio en
instituciones fuera del
Estado
- Fomentar la organización y la
participación juvenil en distintos
espacios
- Dirigir el seminario de graduación de
diversificado hacia actividades de
ciudadanía
2.5.
Desarrollar
programas de
educación en
valores,
dirigidos a
adolescentes y
jóvenes, así
como a padres
de familia
- Elaborar contenidos
y diseñar programas
sobre educación en
valores, educación
sexual y orientación
sobre drogas y
alcohol, para
adolescentes y
jóvenes
- Desarrollar
materiales para
programas de
educación en valores
- Capacitar a maestros
y líderes juveniles
- Desarrollar actividades de educación
en valores para adolescentes y jóvenes
en establecimientos educativos
- Establecer alianzas con iglesias y
organizaciones sociales para la
formación en valores fuera de la escuela,
dirigidos a adolescentes y jóvenes, así
como a sus padres
49
OBJETIVO 3: Intervenir en poblaciones en riesgo que están fuera de la
escuela
Plazo
Acciones Inmediato
(180 días)
Corto
(2 años)
Mediano
(4 años)
Largo
(10 años)
3.1. Fortalecer
los programas
de educación
para jóvenes
en riesgo, que
funcionan
dentro de la
DIGEEX
- Evaluar los
programas de la
Dirección General
de Educación
Extraescolar
- Asignar recursos
financieros
- Dotar de
materiales y
personal docente
3.2.
Desarrollar un
modelo de
centro de
atención
integral para
jóvenes, en
áreas
marginales
- Recopilar y
sistematizar
experiencias de
sociedad civil y de
otros países en la
atención integral
para jóvenes
- Diseñar un
modelo estándar de
centro de atención
integral
- Establecer
alianzas con
municipalidades,
fundaciones y
cooperación
internacional, etc.
para el
financiamiento y
gestión de los
centros
- Asignar los
recursos
financieros para la
creación de los
centros de atención
integral
- Crear centros de atención integral para
jóvenes en áreas marginales, financiados
primordialmente por el Estado y
gestionados por organizaciones sociales
50
OBJETIVO 4: Controlar los factores que propician la comisión de delitos
(armas, drogas y alcohol)
Plazo
Acciones Inmediato
(180 días)
Corto
(2 años)
Mediano
(4 años)
Largo
(10 años)
4.1. Controlar el
acceso de los
ciudadanos a las
armas legales e
ilegales
- Exigir a los
países productores
de armas un mayor
control sobre el
mercado legal e
ilegal
- Fortalecer la DIGECAM para la
aplicación efectiva de la Ley de Armas y
Municiones
- Diseñar e implementar una política
nacional para el control de armas legales
e ilegales
- Impulsar una política regional para el
control de armas legales e ilegales
4.2.
Implementar
medidas para
reducir la
comercialización
y el consumo de
drogas en áreas
vulnerables
- Incrementar el
control sobre los
expendedores de
droga, en particular
en barrios
vulnerables
- Implementar
medidas de salud
pública para el
tratamiento de
consumidores de
droga, en particular
en áreas
vulnerables
4.3. Aplicar
medidas para
reducir el
consumo de
alcohol en
barrios
vulnerables
- Promover
controles a la venta
y consumo de
alcohol,
especialmente en
menores de edad
- Vigilar la venta
de alcohol a
menores de edad
en barrios de
mayor riesgo
- Realizar acciones
para promover un
consumo
responsable de
alcohol en adultos
- Limitar horarios
de venta de alcohol
en sitios de alta
conflictividad
51
OBJETIVO 5: Estimular la inversión municipal en entornos urbanos
deteriorados
Plazo
Acciones Inmediato
(de 0 a 180 días)
Corto
(de 180 días a 2
años)
Mediano
(de 2 a 4 años)
Largo
(de 4 a 10 años)
5.1. Establecer
alianzas con los
Alcaldes de los
diez
municipios
más violentos,
para invertir
en servicios e
infraestructura
básica, y en
espacios
públicos y
deportivos, en
áreas
marginales
- Definir un plan
conjunto para la
inversión en
servicios e
infraestructura
básica, así como en
espacios públicos y
deportivos
- Mejorar la
iluminación y el
estado de las calles
- Invertir en la
recuperación de
sitios o espacios
públicos
emblemáticos
- Mejorar los
servicios de agua
potable y
saneamiento
- Ampliar y
mejorar los
servicios de salud
en barrios
vulnerables
- Diseñar y construir nuevos espacios
para el deporte, la convivencia y el
aprendizaje (parques, canchas deportivas
y bibliotecas)
5.2.
Implementar
un programa
permanente de
actividades en
espacios
públicos
- Diseñar
programas de
actividades para ser
implementados en
espacios públicos
de áreas urbanas
marginales
- Implementar actividades en espacios
públicos, de manera permanente,
culturales, deportivas o artísticas, de
manera permanente, en alianza con
organizaciones sociales
52
7. Bibliografía
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