El Sistema Penitenciario Guatemalteco Propuestas...
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CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONOMICAS NACIONALES El Sistema Penitenciario Guatemalteco – Propuestas específicas Lineamientos de Política Económica, Social y de Seguridad 2012 - 2020 Guatemala, octubre del 2011 Documento preparado por el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN). Su contenido (información, metodología, procesos y procedimientos) está sujeto a los respectivos derechos de autor. Cualquier reproducción del mismo, sea total o parcial, y sin importar el medio, se permite sólo con autorización expresa y por escrito del CIEN. Este documento fue elaborado por Corinne Dedik.
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CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONOMICAS NACIONALES
El Sistema Penitenciario
Guatemalteco – Propuestas específicas
Lineamientos de Política Económica, Social y
de Seguridad 2012 - 2020
Guatemala, octubre del 2011
Documento preparado por el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN). Su
contenido (información, metodología, procesos y procedimientos) está sujeto a los respectivos
derechos de autor. Cualquier reproducción del mismo, sea total o parcial, y sin importar el medio, se
permite sólo con autorización expresa y por escrito del CIEN. Este documento fue elaborado por
Corinne Dedik.
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Tabla de contenido
1 Resumen ejecutivo ............................................................................................................ 3 2 Introducción ...................................................................................................................... 3 3 Escuela de Estudios Penitenciarios .................................................................................. 5
3.1 Situación actual ......................................................................................................... 5 3.2 Propuestas para mejorar el desempeño de la Escuela de Estudios Penitenciarios .... 8
4 Unidades de control interno ............................................................................................ 10 4.1 Situación actual ....................................................................................................... 10 4.2 Propuestas para fortalecer las unidades de control interno...................................... 14 4.3 Perfil del Inspector general del Sistema Penitenciario ............................................ 16
5 Régimen disciplinario para los privados de libertad ...................................................... 16 5.1 Situación actual ....................................................................................................... 16 5.2 Propuestas para mejorar la aplicación del régimen disciplinario de los privados ......
de libertad ................................................................................................................ 18 6 Comisión Nacional del Sistema Penitenciario ............................................................... 18
6.1 Situación actual ....................................................................................................... 18 6.2 Propuestas para mejorar el desempeño de la Comisión Nacional del SP ................ 19
7 Equipos Multidisciplinarios ............................................................................................ 19 7.1 La situación actual ................................................................................................... 19 7.2 Propuestas para mejorar el desempeño de los Equipos Multidisciplinarios ............ 21
8 Programas laborales en los centros carcelarios .............................................................. 22 8.1 Situación actual ....................................................................................................... 22 8.2 Comisión Nacional de Salud Integral, Educación y Trabajo................................... 27 8.3 Propuestas para mejorar los programas laborales.................................................... 28
9 Conclusiones finales ....................................................................................................... 29
3
1 Resumen ejecutivo
El Sistema Penitenciario (SP) enfrenta muchos desafíos actualmente. Se considera que los
retos prioritarios son: a. La carrera penitenciaria para contar con personal debidamente
calificado; b. el control interno que actualmente es insuficiente; c. la infraestructura
carcelaria que es completamente sobrepasada; y d. la rehabilitación de los privados de
libertad.
Para poder implementar un sistema de puestos jerárquicos con ascensos definidos (carrera
penitenciaria) es imperativo que la institución cuenta con un ente académico que pueda
brindar la formación y educación necesaria al personal del Sistema Penitenciario. La
Escuela de Estudios Penitenciarios tiene el desafío de operar sin espacio físico adecuado,
sin que se respeten sus recursos financieros previamente establecidos y sin independencia
de la Dirección General. Es necesario mejorar estas condiciones para que la escuela pueda
asumir su rol de ente académico y se puede implementar un modelo de la carrera
penitenciaria.
Para lograr un mayor control adentro de los centros carcelarios hace falta reforzar las
unidades de control interno, especialmente la Inspectoría. La misma debe contar con
suficiente personal debidamente calificado, un reglamento y manual adecuado y suficiente
seguridad al realizar sus inspecciones. Para garantizar la independencia de la Inspectoría se
sugiere, entre otros, cambios en el proceso de nombramiento del Inspector. La
reglamentación de los procedimientos operativos y la aplicación sistemática del régimen
disciplinario para los privados de libertad serán claves para alcanzar mayor orden y control
en los centros carcelarios.
Respecto a la rehabilitación social de los privados de libertad se necesita que la atención
por parte de los profesionales sea integral y suficiente. Queda el desafío de proponer
condiciones adecuadas para poder brindar esta ayuda a los privados de libertad. En el tema
de los programas laborales es necesario una reorganización de dichos programas que
permite mayor sistematización y control de las actividades, así como evaluar e implementar
modelos novedosos y creativos mediante la tercerización de estos servicios.
2 Introducción
El Sistema Penitenciario enfrenta desafíos muy grandes en distintas áreas. Basado en el
primer estudio que realizó el CIEN (diagnóstico del Sistema Penitenciario y lineamientos
de propuestas) se llegó a la conclusión que los retos prioritarios para la institución son:
o La carrera penitenciaria: El Sistema Penitenciario necesita personal que esté
debidamente calificado y que tenga condiciones de trabajo dignos. Actualmente no
existe una clasificación de puestos y un sistema de ascensos que permite una carrera
4
penitenciaria. Urge implementar un sistema de carrera para el personal, sin embargo
solo se podrá realizar si la institución cuenta con una escuela que pueda brindar la
formación y profesionalización necesario para cumplir con los requisito de los
distintos puestos.
o El control interno: Actualmente no se logra impedir que los privados de libertad
siguen delinquiendo desde y adentro de los centros carcelarios. Eso es un tema
urgente a resolver y hace falta que la institución cuente con unidades de control
interno que puedan realizar su trabajo lo más eficaz posible. De la mano con este
tema va la sistematización de normas, procedimientos y procesos de la institución,
especialmente en el área operativo, ya que eso es la base para que haya orden en los
centros carcelarios y que Inspectoría pueda realizar su trabajo.
o La infraestructura carcelaria: Contando con una tasa de hacinamiento que supera
el 80%1 es obvio que el Sistema Penitenciario tiene un grave problema de
infraestructura. Además de la falta de espacio, la mayoría de los centros carcelarios
presenta condiciones insuficientes referente a la seguridad, la higiene y los derechos
de los privados de libertad.
o La rehabilitación de los privados de libertad: Siendo la rehabilitación un
propósito primordial del Sistema Penitenciario, actualmente no existen condiciones
adecuadas para rehabilitar a los privados de libertad. La atención que reciben los
privados de libertad por parte de los profesionales es insuficiente y las fuentes de
trabajo adentro de los centros carcelarios son improvisados, desordenados y carecen
de adecuada supervisión por parte de las autoridades.
Con el fin de dar seguimiento al primer documento, en este segundo estudio se profundizan
temas vinculados a los retos principales, con el fin de realizar recomendaciones más
detalladas. Los temas del presente documento se pueden dividir en dos grupos:
a. Temas relacionados con la institucionalidad del Sistema Penitenciario:
o Escuela de Estudios Penitenciarios
o Unidades de control interno
o Aplicación del Régimen Disciplinario para los privados de libertad
o Comisión Nacional del Sistema Penitenciario
b. Temas relacionados a la rehabilitación social de los privados de libertad:
o Equipos Multidisciplinarios
o Programas laborales
o Comisión Nacional de Saludo Integral, Educación y Trabajo
La metodología que se siguió para este segundo estudio consiste en la conformación de
comisiones de trabajo, los cuales son integrados por 3 a 4 personas expertos en el tema. Se
realizaron varios sesiones de trabajo con los miembros de comisión, los cuales por su
1 Contando con una total de 12’400 privados de libertad (un aproximado). Dato obtenido del Director del SP en octubre
del 2011.
5
trayectoria profesional pudieron aportar sus conocimientos prácticos en cada tema.
Adicionalmente, se analizaron datos obtenidos de la Dirección General del Sistema
Penitenciario y se realizaron diversas entrevistas al personal de esta institución y expertos
en el tema. Asimismo se contrataron dos consultores externos, uno para el tema de la
infraestructura carcelaria y otro para el análisis de los costos financieros de las propuestas
elaboradas. Los dos documentos que ellos elaboraron complementan el presente estudio.
3 Escuela de Estudios Penitenciarios
3.1 Situación actual
La Escuela de Estudios Penitenciario (EEP) inició sus labores en el año 2006, con
instalaciones en la zona 9 de la capital y en la base militar de Jutiapa. A pesar de haber
iniciado exitosamente y recibido un gran apoyo por parte de la Unión Europea, la escuela
no logró prosperar en sus seis años de existencia. Si bien está en funciones, no se ha
logrado institucionalizarla en este periodo de tiempo, ya que tanto a nivel organizacional
como a nivel financiero se pueden ver grandes carencias. Estas carencias influyen
directamente en forma negativa en el funcionamiento y la eficiencia de la escuela en temas
de formación y profesionalización del personal del Sistema Penitenciario.
Al inicio, la Escuela de Estudios Penitenciarios contaba con un edificio en la zona 9 de la
capital, el cual era destinado exclusivamente a la escuela. Sin embargo, en el año 2008 se
trasladó el Departamento de Recursos Humanos al mismo edificio, dejando un espacio muy
reducido para la escuela. El mobiliario y equipo, donado por la Unión Europea con el
propósito de apoyar la escuela y la formación del personal, ahora se comparte con el
Departamento de Recursos Humanos, lo cual no es ideal. Además, el contrato de alquiler
del edificio en la zona 9 expira ahora en diciembre del 2011 y no se han iniciado los
trámites para su renovación. Se debe evaluar el traslado de la escuela a otras instalaciones
por la inseguridad en el área.
Para la formación inicial de los guardias penitenciarios se usan las instalaciones de la base
militar en Jutiapa, esto basado en un Convenio entre el Sistema Penitenciario2 y el
Ministerio de la Defensa. Sin embargo, el último convenio expiró en noviembre del 2010 y
está en trámite de renovación3, pero no ha sido autorizado todavía. Por otro lado, las
autoridades han evaluado varios lugares4 para instalar a la Escuela de Estudios
Penitenciarios y contar con propias instalaciones, pero no han concretizado nada. Tomando
en cuenta lo detallado en el párrafo anterior, se puede concluir que la escuela no tiene
garantizado sus instalaciones físicas para el próximo año.
2 Este convenio debe haber sido suscrito por el Ministerio de Gobernación y no por la Dirección General del Sistema
Penitenciario porque se hizo con el Ministerio de la Defensa. 3 Según el Director de la EEP el 26 de agosto del 2011.
4 Entre otros un terreno ubicado en el área de San José Pinula, el cual sería el que más se adapta a las necesidades de la
escuela.
6
A nivel organizacional se pueden detectar distintos problemas. El más importante es la
ubicación de la Escuela de Estudios Penitenciarios en la estructura organizacional del
Sistema Penitenciario. Si bien la Ley del Régimen Penitenciario establece que la escuela es
considerado uno de los cuatro órganos del Sistema Penitenciario5, en el organigrama actual
esta institución se coloca como una dependencia de la Dirección General (considerado
órgano del SP también), a nivel de las Subdirecciones. Esta situación contradictoria es una
de las razones por la cual el reglamento general no ha sido aprobado.6 Si la Escuela de
Estudios Penitenciario es considerado un órgano del Sistema Penitenciario y debe estar en
el mismo nivel jerárquico como la Dirección General del Sistema Penitenciario, no se dejó
claro a quién debe reportar el director de la escuela, ya que en este caso no podría reportar
al director general del SP por estar en el mismo nivel de jerarquía y deberá reportar a nivel
de ministerio, lo cual no hace sentido.
Actualmente, la escuela cuenta con el siguiente personal: 10 personas en las oficinas
capitalinas y 23 personas en las instalaciones en Jutiapa. La estructura organizacional debe
quedar normado en el Reglamento general, el cual no ha sido aprobado hasta la presente
fecha. De la mano con la implementación de la carrera penitenciaria debe ir una evaluación
de la estructura organizacional de la escuela, para que esta cuenta con los recursos humanos
necesarios que requiere la implementación de la carrera.
Lo que se refiere a los recursos financieros de la escuela, la situación es insatisfactoria. A la
fecha la escuela no cuenta con un presupuesto previamente acordado y respetado, sino
elabora una proyección anual y está trabajando “sobre pedido” a la Dirección General del
Sistema Penitenciario.7 Esta situación dificulta la labor de la escuela por la dependencia
financiera de la Dirección General. Este sistema no permite una exacta planificación anual
de actividades, porque no hay certeza del monto de los recursos financieros disponibles
finalmente. Hay que tomar en cuenta que la escuela no cuenta con personal financiero que
pueda supervisar la ejecución del presupuesto asignado de este ente.
Cuadro 1: Presupuesto de la Escuela de Estudios Penitenciarios
Año Presupuesto (Mio de Q.)
2010 8
2011 4.5 (a mediados de octubre)
2012 (proyección) 18 Fuente: Director de la EEP, octubre del 2011.
La proyección para el año 2012 estima un gasto de formación para aspirantes a guardias de
unos Q. 9 Mio. (600 agentes penitenciarios, incluyendo únicamente un uniforme de entreno
y un uniforme simple al graduarse) y Q. 9 Mio. para cursos de actualización de guardias
(alimentación, munición, bombas químicas, y otros) y funcionamiento de la escuela
5 Artículo 34 de la Ley del Régimen Penitenciario: “Son órganos del Sistema Penitenciario: a. La Dirección General del
Sistema Penitenciario; b. La Comisión Nacional del Sistema Penitenciario; c. La Escuela de Estudios Penitenciarios; d. La
Comisión Nacional de Saludo, Educación y Trabajo.” 6 Según información de un integrante de la comisión de trabajo y otra persona participando en la creación de la ley y el
reglamento. 7 Según el Director de la EEP el 26 de agosto del 2011.
7
(planilla del personal, equipo, papelería y otros). Las fluctuaciones obvias en los
presupuestos anuales se deben al número de agentes que se gradúan cada año (no hay un
monto fijo anual establecido) y a que en el año 2011 la escuela tenía que reducir sus costos
y se repartieron menos uniformes que el año anterior.
Respecto al sistema de reclutamiento y contratación se puede ver que hay necesidad de una
mejor coordinación con el Departamento de Recursos Humanos, definiendo claramente las
funciones de cada uno y estableciendo claramente los perfiles y procesos a lo largo del
proceso de contratación.
La única formación que imparte la Escuela de Estudios Penitenciarios actualmente es el
curso inicial para los aspirantes a agentes penitenciarios, el cual dura 5 meses. Respecto al
pensum de esta formación expertos8 en esta materia ven necesario revisarlo y reforzar
especialmente el área penitenciario (relaciones humanas, código de conducta para el
guardia) para lograr mayor seguridad del guardia y reforzar los criterios para la conducta
del empleado penitenciario. Además, hay que buscar una mayor estandarización de la
formación inicial de todos los agentes de seguridad (agente penitenciario, agente de policía
y agente de fronteras), para lograr la unificación de criterios y patrones de acción.
Otro asunto es el tema de la carrera penitenciaria, la cual hasta el día de hoy no ha sido
implementada. Urge extender las actividades académicas de la escuela para implementar
cursos de profesionalización y especialización para los agentes penitenciarios, lo cual será
necesario para poder contar con una estructura jerárquica y un sistema de ascensos. Además
de la formación inicial de agentes penitenciarios, la escuela también deberá dedicarse a
formar oficiales penitenciarios, los cuales ocuparán los puestos claves en los centros
carcelarios.
Las consecuencias de lo anterior descrito es que la Escuela de Estudios Penitenciarios no
puede asumir el rol que le asigna la Ley del Régimen Penitenciario. La escuela debe ser el
ente responsable de apoyar el proceso de selección, capacitación, profesionalización y
evaluación del personal penitenciario.9 El objetivo esencial de la escuela es garantizar una
carrera penitenciaria eficiente, con base en meritos y excelencia profesional.10
Únicamente
si la escuela cuenta con las estructuras organizativas, el personal necesario y los recursos
financieros se hace viable la implementación de la carrera penitenciaria, la cual aporta a la
profesionalización del personal del Sistema Penitenciario.
8 Según los miembros de comisión.
9 Según el artículo 41 de la Ley del Régimen Penitenciario.
10 Ibid.
8
Los agentes penitenciarios en números
o A la fecha labora un total de 2’030 agentes penitenciarios
o 2’196 agentes se han formado en la Escuela de Estudios
Penitenciarios
o El costo de formación inicial para cada agente es de Q. 15’000
Fuente: DGSP y EEP, en octubre 2011.
3.2 Propuestas para mejorar el desempeño de la Escuela de Estudios
Penitenciarios
Inmediato plazo (180 días)
1. Recuperar las instalaciones físicas de la EEP: Para que la Escuela de Estudios
Penitenciarios puede trabajar debidamente, necesita contar con instalaciones
adecuadas. Hay que determinar el lugar físico en donde se instala la escuela y
recuperar el equipo original que fue donado por la Unión Europea para este fin. En
un primer paso se necesita aclarar la situación de alquiler de un espacio adecuado
para la parte administrativa de la escuela y evaluar las opciones de contar con un
terreno propio.
2. Resolver la situación legal del Convenio con el Ministerio de la Defensa: Revisar el
trámite de la renovación del convenio para el uso de la base militar en Jutiapa y
agilizar su autorización.
3. Elaborar una proyección de presupuesto de la EEP: Para que la escuela puede
trabajar independientemente es indispensable que cuenta con un techo
presupuestario previamente acordado. Por tal efecto se debe hacer una proyección
de gastos y un proyecto de presupuesto, el cual se podrá incorporar al presupuesto
del Sistema Penitenciario, para que a más tardar, en el año 2013 la escuela tenga un
techo presupuestario acordado que sea respetado. Lo importante es que los fondos
acordados no sean utilizados para cubrir otros gastos de la Dirección General.
4. Revisar el pensum actual de la formación inicial: De acuerdo a expertos en esta
materia, se deberá revisar el pensum actual de la formación inicial para realizar
mejoras. Esta revisión debe ir en coordinación académica con las propuestas 5 y 6.
Se sugieren las siguientes mejoras:
a. Reforzar el área penitenciaria
b. Extender la pasantía al final del curso de 2 a 4 semanas.
c. Implementar una evaluación práctica al terminar la pasantía en el centro
carcelario. Esta evaluación será hecha por el director del centro y los
resultados se tomarán en cuenta en la nota final del curso.
5. Revisar las propuestas de carrera penitenciaria: A la fecha existen distintas
propuestas de carreras penitenciarias. Se debe revisarlas para decidir el modelo de
9
carrera que se implementará. Sin embargo es necesario que el modelo contemple la
formación de oficiales penitenciarios, los cuales ocuparán cargos de alto nivel en los
centros carcelarios (director, sub-director, alcaide / rectora, jefe de seguridad)
6. Elaborar un modelo de formación inicial para agentes de seguridad (área común):
Con el propósito de eficientizar los recursos, sistematizar la formación de todo el
personal de seguridad y unificar criterios, se propone implementar una formación
inicial para agentes de seguridad, la cual se imparte conjuntamente a los aspirantes
de agentes penitenciarios (SP), agentes de policía (PNC) y agentes de frontera
(Migración). Dicha propuesta surge a raíz de que los pensum que se imparten en la
formación inicial de dichas carreras son muy similares.11
La idea es que los
aspirantes a policía, agente penitenciario y agente de frontera inicien su formación
inicial juntos al menos los primeros tres meses (área común)12
. De esta forma se
garantiza que todos los agentes de seguridad gozan de una formación igual y
estandarizada que sirve como base. Al concluir dicha formación, los aspirantes
entran a sus respectivas academias para concluir su formación inicial y
especializarse en sus respectivas áreas, en el caso de los agentes penitenciarios tres
meses más en la Escuela de Estudios Penitenciarios. El pensum de la formación
común puede abarcar las siguientes materias entre otras:
o Condición física
o Disciplina, valores, ética y moral
o Aprehensión, detención, custodia y vigilancia
o Manejo de arma, bastón y otros
o Derechos Humanos, Derecho Penal, Derecho Procesal Penal
o Computación, Redacción de informes
Dicha formación se puede impartir en las instalaciones de la Academia de la PNC,
acondicionando un espacio especial para este curso.13
La elaboración del modelo de
esta formación se debe manejar a nivel ministerial, estando a cargo del Viceministro
de Seguridad, el cual cuenta con el apoyo de personal de las instituciones
encargadas de las formaciones respectivas.
Corto plazo (180 días a 2 años)
1. Afinar los procedimientos en el proceso de reclutamiento y contratación: Se
necesita una mejor coordinación entre la EEP y la Subdirección de Recursos
Humanos en todo el proceso de reclutamiento de guardias. Es imperativo asignarle a
cada entidad los procedimientos que le corresponde y garantizar que haya una buena
coordinación entre ellos. Según el documento de Gestión del Ministerio de
Gobernación, el departamento de recursos humanos se manejará a nivel ministerial,
con el fin de estandarizar el proceso de reclutamiento y contratación de todo el
personal del Ministerio de Gobernación.
2. Evaluar la estructura organizacional interna de la EEP: Habrá que determinar cual
es la demanda real de personal de la escuela en caso de implementar la formación
inicial común de los agentes de seguridad y la carrera penitenciaria. De acuerdo a
11
Comisión de trabajo de la PNC, en septiembre del 2011. 12
Ibid. 13
Ibid.
10
las necesidades se debe elaborar una nueva estructura organizacional interna y
también adecuar los recursos financieros de la EEP.
3. Iniciar la implementación de la carrera penitenciaria y reclasificación de puestos:
Se debe empezar a implementar el modelo de la carrera penitenciaria, contando con
los instrumentos legales (reglamentos) que norman la jerarquía y los ascensos, el
pensum académico y los recursos necesarios para hacer funcionar la carrera. De la
mano de este paso va la reclasificación de puestos y salarios de acuerdo a la
ONSEC, así como la determinación de las plazas que necesita esta institución y la
creación de las plazas faltantes.
4. Iniciar la implementación de la formación inicial para agentes de seguridad:
Paralelamente a la implementación de la carrera penitenciario hay que implementar
la formación inicial para agentes de seguridad.
Mediano plazo (2 a 4 años)
1. Concluir la implementación de la carrera penitenciaria: A los cuatro años el
Sistema Penitenciario debe contar con una carrera penitenciaria que se caracteriza
por un sistema jerárquico con ascensos definidos y los respectivos cursos de ascenso
y especializaciones que son impartidos por la Escuela de Estudios Penitenciarios.
Este sistema de formación inicia con el curso de formación inicial para agentes de
seguridad y llega hasta la escuela de oficiales para los mandos medios en el Sistema
Penitenciario. De esta forma se logra una verdadera profesionalización del personal.
2. Contar con instalaciones propias para la Escuela de Estudios Penitenciarios:
Procurar que el Sistema Penitenciario cuenta con propias instalaciones para impartir
cualquier curso de formación de su personal, con excepción del curso inicial que se
lleva a cabo en las instalaciones de la Academia de la PNC. Es importante que el
Sistema Penitenciario disponga de propias instalaciones y que sean de carácter civil,
como lo manda la Constitución de la República.
4 Unidades de control interno
4.1 Situación actual
Actualmente la Dirección General del Sistema Penitenciario cuenta con tres unidades de
control interno: a. La Inspectoría; b. La Unidad de Auditoría interna; y c. La Unidad de
Análisis de Información Penitenciaria. Anteriormente, se contaba únicamente con la
Inspectoría, la cual no logró funcionar debidamente, hasta que en el año 2007-2008 se
reestructuró todo el sistema de control interno, se fortalecieron estas unidades y se les dio el
papel que les corresponde. En el diseño del nuevo modelo de Inspectoría participó la
Fundación Myrna Mack apoyando con conocimiento técnico.14
Se creó una nueva
estructura organizativa y funcional, el reglamento, la doctrina y se capacitó al primer
14
Nota en El Periódico del 20 de noviembre del 2008.
11
equipo de trabajo. Este primer equipo de trabajo contaba aproximadamente diez personas,
de los cuales hoy en día sigue laborando únicamente una persona.
Según la nueva estructura interna, las funciones más importantes de cada órgano de control
son :
Unidad de Análisis de Información Penitenciaria:
Recopilar, analizar y diseminar información relevante originada adentro de los
centros carcelarios (“Inteligencia”).
Recomendar acciones para anticipar, prevenir y resolver situaciones de riesgo o
amenazas para el Sistema Penitenciario.
Monitorear y evaluar la efectividad de las acciones recomendadas.
Unidad de Auditoría interna:
Realizar auditorías financieras y administrativas a las unidades que ejecutan el
presupuesto para inversión y funcionamiento del Sistema Penitenciario.
Velar por la transparencia, eficiencia y eficacia en el uso de los recursos.
Velar por el cumplimiento de las normas, políticas y procedimientos financieros.
Inspectoría:
Supervisar el desempeño de todas las dependencias del Sistema Penitenciario.
Supervisar los procedimientos, actividades administrativas y operativas, la
prestación de servicios y condiciones de vida de los privados de libertad.
Investigar denuncias recibidas en contra del personal del Sistema Penitenciario.
Gráfica 1: Estructura organizativa de la Inspectoría
Fuente: elaboración propia con información de la Fundación Myrna Mack, octubre 2011.
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12
A pesar de esta nueva organización interna, hoy en día las unidades de control enfrentan
distintas deficiencias. El problema más obvio es que no respetan estrictamente el ámbito de
sus funciones, lo cual tiene por consecuencia que existe duplicidad de trabajo entre las
diferentes unidades de control o entre los departamentos de cada unidad de control. A parte
realizan trabajos que no les compete. Para ilustrar lo anterior mencionado unos ejemplos:
Inspectoría realiza los mismos trabajos como Auditoría interna en ocasiones, Inspectoría
participa en requisas de la PNC y MP, Auditoría interna revisa cajas chicas de los centros
carcelarios, entre otros ejemplos.15
Según el documento de Gestión del Ministerio de Gobernación, la Unidad de Auditoría se
debe centrar a nivel ministerial, en consecuencia la Dirección General del SP ya no contará
con está unidad.
Si bien existe un reglamento para la Inspectoría, este reglamento nunca ha sido aprobado
mediante un Acuerdo Gubernativo. A la fecha se trabaja con este “borrador del
reglamento”, pero no es una base legal válida. Además, falta la base de la reglamentación,
la cual será el reglamento general, el cual no ha sido aprobado aún. Los manuales actuales
de la Inspectoría no son adecuados porque fueron diseñados por la Subdirección de
Planificación y no se adaptan al trabajo que realiza la Inspectoría. Deben ser revisados y
actualizados para que sean funcionales para la Inspectoría. (Existen otros manuales que
fueron diseñados en el año 2010 que son mejores)
La Inspectoría carece de un espacio físico adecuado para trabajar, así como de equipo
tecnológico y vehículos16
. Además hay escasez de personal debidamente capacitado, tienen
un horario de trabajo inadecuado e inestabilidad laboral por los renglones en los cuales
están contratados. No se les brinda suficiente seguridad al realizar su trabajo de
inspecciones.
Un problema grande es la falta de independencia de la Inspectoría. Según el artículo 37 de
la Ley del Régimen Penitenciario, el inspector general es nombrado por el director general
del Sistema Penitenciario. A eso se suma el hecho que las funciones de la inspectoría son
puramente de investigación y recomendación, no tiene herramientas para sancionar o exigir
el cumplimiento de sus instrucciones. El informe y las recomendaciones de la inspectoría
son trasladados al director general, el cual es la única persona que puede ordenar las
sanciones correspondientes. Este mecanismo no es apropiado, ya que convierte la
inspectoría en una unidad que está lejos de poder realizar sus funciones de manera
independiente, eficiente y eficaz. Particularmente si existe roce con el director general. Esto
tiene como consecuencia que las instrucciones y recomendaciones por parte de la
Inspectoría no se tomen en cuenta o no se les da seguimiento, lo cual implica que no se
aprovecha el trabajo realizado por parte de la Inspectoría, no se cumple con el objetivo de
la Inspectoría y se desmotiva al personal.
Lo que puede mejorar el problema descrito en el párrafo anterior es un cambio en el
proceso de nombramiento del inspector general del SP. Se sugiere que este sea nombrado
15
Según la Fundación Myrna Mack en octubre del 2011 y miembros de la Comisión de trabajo en septiembre del 2011. 16
Actualmente cuenta con un vehículo asignado a esta unidad para sus inspecciones.
13
por el Ministro de Gobernación y no, como actualmente, por el Director General del SP.
Además, la Unidad de contrainteligencia de la Dirección General de Inteligencia Civil
(DIGICI) deberá apoyar como inspector externo las inspecciones del Sistema Penitenciario
y de las otras Inspectorías de instituciones a cargo del Ministerio de Gobernación.
Otro tema relacionado es la Inspectoría General del Sistema Nacional de Seguridad.17
Esta
inspectoría está a cargo de supervisar todas las Inspectorías de las instituciones que
conforman el Sistema Nacional de Seguridad (SNS), con el fin de unificar los sistemas de
Inspectoría, sus procedimientos y criterios que aplican. Esta inspectoría ya está conformada
y cuenta con un Inspector General nombrado desde Septiembre del 2009 y un equipo de
trabajo de unas 20 personas. A parte del personal, ya tiene su reglamento interno que regula
sus funciones. A la fecha están trabajando la unificación de los modelos de inspectoría, de
los procedimientos y criterios de las inspectorías de cada institución. Así mismo se está
conformando la Inspectoría General del Ministerio de Gobernación, como un enlace de la
Inspectoría General del SNS que supervisa directamente las Inspectorías de las
instituciones a cargo del Ministerio de Gobernación. Hay que estar claro que este sistema
de Inspectoría no es un sistema operativo y tiene como finalidad supervisar y mantener
informado a las autoridades en el ámbito de seguridad.
Grafica 2: Organización de la Inspectoría General del Sistema
Nacional de Seguridad
Fuente: elaboración propia
Otro hecho que dificulta particularmente el trabajo de la Inspectoría es que actualmente no
han sido normados todos los procedimientos y procesos, especialmente los procedimientos
operativos no se basan en reglamentos o manuales actuales. Este hecho deja espacio para
discrecionalidades y dificulta el trabajo de la inspectoría, porque falta la normativa que
constituye la base de la supervisión.
17
Según el artículo 38 del Acuerdo para el Sistema Nacional de Seguridad.
14
Además, se necesita un régimen disciplinario para el personal del Sistema Penitenciario, ya
que este se rige actualmente bajo la Ley de Servicio Civil. Sin embargo, por las
particularidades de la institución y por ser personal de seguridad, ellos deben contar con su
propio régimen disciplinario. La situación actual no permite actuar de inmediato (p.e.
despido) en caso de problemas con el personal penitenciario. Lo que se hace actualmente es
rotar al personal que causa problemas a otro centro carcelario, obviamente eso no resuelve
el problema.
4.2 Propuestas para fortalecer las unidades de control interno
Inmediato plazo (180 días)
1. Evaluar si el personal actual corresponde al perfil requerido y si se requiere
aumentar el personal: Después de la depuración del personal, se debe definir si se
requiere contratar personal adicional y el perfil profesional del mismo. La
evaluación de la cantidad de personal se debe realizar tomando en cuenta las
verdaderas funciones de cada unidad de control y los recursos financieros
disponibles.
2. Actualizar y aprobar el reglamento y manuales de la Inspectoría: Se debe actualizar
y aprobar el reglamento de la Inspectoría que se está usando, para contar con una
base legal válida. Además se deben revisar y actualizar los manuales de la
Inspectoría, ya que no son funcionales.
3. Capacitar al personal de las unidades de control: Con el propósito de evitar
duplicidad de trabajo, es necesario que en un primer paso cada miembro de las
unidades de control interno entiende el modelo y la estructura de la Inspectoría y
demás unidades de control interno, tomando en cuenta que la Unidad de Auditoría
Interna se centralizará a nivel ministerial. En un segundo paso es necesario volver a
capacitar el equipo de trabajo de inspecciones e investigaciones, para garantizar que
trabajen todos con los mismo criterios, aplicando el reglamento, los manuales, la
doctrina y los formatos establecidos.
4. Gestionar los cambios legales para el nombramiento del Inspector general del SP:
Es necesario proponer que el Inspector General sea nombrado por el Ministro de
Gobernación. Por tal efecto será necesario cambiar le Ley del Régimen
Penitenciario.
5. Evaluar la posibilidad de incorporar a agentes de la DIGICI como inspectores
externos: Se deberá evaluar esta posibilidad para lograr un mayor control de los
problemas en el Sistema Penitenciario.
6. Normar los procedimientos y procesos operativos: Contar con reglamentos internos
y manuales para los procedimientos operativos es sumamente importante para toda
la institución, especialmente porque se trata de un campo muy delicado. Es
necesario elaborar dichas normativas para evitar discrecionalidades en el trato de los
privados de liberad. Sólo con estas bases la inspectoría podría cumplir su función de
inspeccionar que los procedimientos, actividades, prestación de servicios y
15
tratamiento de carácter operativo que se proporcione a los privados de libertad se
realicen de conformidad con las normas aprobadas.18
Corto plazo (180 días a 2 años)
1. Elaborar e implementar un régimen disciplinario para el personal del Sistema
Penitenciario: El Sistema Penitenciario no cuenta con un régimen disciplinario para
su personal, como lo es el caso en la Policía Nacional Civil y en el Ejercito de
Guatemala. A pesar de ser considerado agentes de seguridad, su relación laboral se
rige bajo la Ley de Servicio Civil, lo cual no es apropiado. Varios expertos
consultados sobre este tema coinciden que es necesario elaborar un régimen
disciplinario para el personal del Sistema Penitenciario por las particularidades de la
institución. Se necesita actuar rápido en casos de conductas inapropiadas, lo cual la
Ley de Servicio Civil no permite. Para lograr una depuración del personal, y de esta
manera combatir la corrupción en el Sistema Penitenciario, es indispensable contar
con herramientas que permiten sacar rápidamente al empleado de su posición para
evitar que pueda seguir con sus malas influencias.
2. Aumentar la vigilancia del personal operativo en los centros carcelarios: Una vez
vigente el régimen disciplinario para el personal del Sistema Penitenciario, será
necesario implementar una vigilancia más estricta del personal operativo y de esta
forma ayudar a depurar el personal. Lo importante es tener una estrategia disuasiva
desde el principio:
o Pruebas de polígrafo
o Estricta vigilancia del personal
o Rotación frecuente del personal
o Resolución rápida de los casos disciplinarios
o Buena coordinación entre inspectoría y la subdirección jurídica y
la subdirección de recursos humanos
3. Incorporación de una unidad de derechos humanos a la inspectoría: Actualmente
es la subdirección jurídica que verifica casos de incumplimiento de los derechos
humanos. Por la naturaleza de la institución y las situaciones delicadas, se sugiere
evaluar la incorporación de una unidad de derechos humanos a la inspectoría, la
cual tendrá a su cargo la investigación de todos los casos relacionados al
incumplimiento de los derechos humanos de los privados de libertad. Esto con el fin
de poder brindar mejor atención en este tema, ya que la inspectoría es una unidad
independiente que supervisa las otras unidades de la Dirección General, lo cual no
es el caso de la subdirección jurídica. Esta unidad debe mantener relación con la
Procuraduría de los Derechos Humanos.
Mediano plazo (2 a 4 años)
18
Funciones de la Inspectoría de acuerdo al Acuerdo Gubernativo 607-88.
16
1. Seguir con la depuración del personal: Seguir el combate a la corrupción con una
supervisión estricta del personal y una resolución rápido de los casos.
4.3 Perfil del Inspector general del Sistema Penitenciario
Por la importancia que tienen las unidades de control interno, especialmente la inspectoría,
los jefes de estas unidades deben ser personas debidamente calificadas. A continuación se
establece el perfil para el puesto del inspector general, según expertos en materia
penitenciaria.
o Mayor de 30 años de edad
o Titulo universitario
o Formación en inteligencia
o Por lo menos dos años de experiencia de trabajo como director o sub-director de
un centro carcelario o un año como director o sub-director de un centro
carcelario y un año como jefe de una subdirección de la DGSP
5 Régimen disciplinario para los privados de libertad
5.1 Situación actual
El régimen disciplinario es el conjunto de las normas que establecen las faltas y sanciones
respectivas para los privados de libertad para garantizar la seguridad y convivencia
ordenada en los centros carcelarios. La potestad disciplinaria es facultad del director de
centro, o en su ausencia del director general del SP.
El régimen disciplinario para los privados de libertad está regulado en la ley actual en los
artículos 75 a 95. Esta base legal permite por primera vez aplicar el régimen disciplinario
unánimemente a todos los privados de libertad. Esto no era el caso hasta la fecha, ya que
estas disposiciones se normaron en los reglamentos de centro, los cuales son distintos en
cada centro carcelario.
Sin embargo, a pesar de las buenas intenciones con esta normativa legal, a la fecha no se ha
logrado la aplicación sistemática del régimen disciplinario por distintas razones:
desconocimiento de cómo aplicarlo, miedo de ponerlo en práctica o la corrupción, entre
otras.19
A parte de las razones mencionadas, hay un problema con las disposiciones legales. Si bien
se establecen las faltas leves, faltas graves y faltas gravísimas con sus respectivas sanciones
en los artículos 79 a 84, el catálogo de las faltas no viene completo y se complementa con
19
Según varios directores de centros, septiembre 2011.
17
el artículo 33 que establece los objetos prohibidos (p.e. armas, bebidas alcohólicas, aparatos
de radio y teléfonos celulares) adentro de los centros penales. Pero el artículo 33 no
establece ninguna sanción en caso de incumplimiento. Se puede considerar una falta grave
según el artículo 80 literal e, incumplimiento con los reglamentos o disposiciones internas
del centro. En la práctica, los directores de centro penalizan las infracciones del artículo 33
de acuerdo al reglamento interno del centro carcelario, lo cual deja fuera la aplicación del
régimen disciplinario regulado en la ley. En consecuencia, se sigue aplicando el sistema
anterior y no se logran sanciones uniformes en todos los centros carcelarios. Por lo tanto es
de suma importancia contar a la brevedad posible con el reglamento general de la ley, el
cual deberá detallar los casos de falta. También se debe contar con los nuevos reglamentos
internos de los centros carcelarios, sistematizados y tipificados, para garantizar uniformidad
en el trato de los privados de libertad y la debida aplicación del régimen disciplinario de
acuerdo a la ley.
Poner en práctica el régimen disciplinario para los privados de libertad se considera
esencial, ya que es una herramienta para mantener orden en los centros carcelarios, pero
también es parte de la rehabilitación social que las personas aprendan a respetar las reglas y
normas. Por lo tanto es importante que el privado de libertad está plenamente informado de
las reglas y las consecuencias en el caso de incumplimiento. La clave del éxito será la
aplicación estricta, uniforme y sistematizado, ya que para todos los privados de libertad
deben existir las mismas reglas.
Respecto al análisis legal se puede constar lo siguiente:
o Contradicciones: En el artículo 74 literal b se establece que no pueden gozar del
beneficio de la redención de pena quienes no observan buena conducta. Sin
embargo, en los artículos 83 literal d y 84 literal c se establece como sanciones por
mala conducta, únicamente la reducción del beneficio de reducción de pena en un
determinado porcentaje.
o Sanciones sin carácter punitivo: Como sanción para faltas graves se establece en el
artículo 83 literal b la restricción de llamadas telefónicas durante un mes. Hay que
tomar en cuenta que los sectores cuentan con teléfonos públicos y no hay control de
llamadas ahí. La literal c del mismo artículo establece la restricción de la visita
íntima durante un mes. No todos los privados de libertad tienen pareja, sería más
efectivo limitar el derecho a la visita familiar.
o Calificación inadecuada de faltas: Según la ley, artículo 80 literal c, las acciones
relacionadas con la posesión de armas u otros objetos prohibidos que atentan contra
la vida son calificadas como falta grave y no gravísima. En el literal d del mismo
artículo se establece que causar daños para inutilizar el centro se califica también
como falta grave y no gravísima, sin embargo la agresión física a las autoridades sí
se califica como falta gravísima. Será necesario revisar la calificación de las faltas
graves y gravísimas.
18
5.2 Propuestas para mejorar la aplicación del régimen disciplinario de los
privados de libertad
Inmediato plazo (180 días)
1. Capacitación para los directores de centro y manual: Es necesario que todos los
directores de centro reciben una capacitación acerca de la aplicación del régimen
disciplinario para los privados de libertad. Esto con el fin de que cada uno entiende
cómo aplicarlo, para unificar criterios en la aplicación y establecer los directrices en
un manual. De hecho, después de la capacitación inicial, deberán seguir reuniéndose
mensualmente para seguir discutiendo las directrices de la aplicación y tratar casos
especiales. Estas reuniones de capacitación deben ser organizados por la Escuela de
Estudios Penitenciarios, por ser el ente formador de la institución.
2. Emisión de los reglamentos pendientes: Se deben emitir el reglamento general de la
ley y también los reglamentos de centros de detención, tipificados y sistematizados.
Los plazos para la emisión de dichos reglamentos vencieron hace varios años, sin
embargo es importante que se emitan, para lograr una mejor implementación de la
ley. Los reglamentos de los centros juegan un rol fundamental en el tema del
régimen disciplinario y la garantía de la seguridad y convivencia ordenada en los
centros penales.
3. Revisión de las disposiciones legales del régimen disciplinario: Como detallado
anteriormente, las disposiciones legales muestran algunos problemas. Será necesario
una revisión cuidadosa, especialmente en la calificación de las faltas. Se sugiere en
particular calificar cualquier incumplimiento relacionado con armas como una falta
gravísima. Posteriormente solicitar los cambios legales en el Congreso de la
República.
6 Comisión Nacional del Sistema Penitenciario
6.1 Situación actual
La Comisión Nacional del Sistema Penitenciario (CNSP) es un órgano del Sistema
Penitenciario con funciones de asesor y consultivo. Sus atribuciones son: a. Proponer
políticas penitenciarias; b. Participar en la negociación de la ayuda nacional e internacional
para incrementar el presupuesto de la institución; y c. Favorecer el desarrollo y
fortalecimiento de la Escuela de Estudios Penitenciarios.20
La CNSP está integrada por el primer Viceministro (MinGob), el Director General del SP
(SP), un fiscal (MP), el jefe de la Unidad de Ejecución (IDPP) y un juez de ejecución
(OJ).21
La idea de esta comisión es fortalecer el Sistema Penitenciario y mejorar la
20
Según el artículo 38 de la Ley del Régimen Penitenciario. 21
Según el artículo 39 de la Ley del Régimen Penitenciario.
19
coordinación interinstitucional, ya que el Sistema Penitenciario depende de muchas otras
instituciones, cuyos actos influencian directamente la situación del Sistema Penitenciario.
Actualmente, esta comisión está integrada, pero trabaja asuntos ajenos a sus funciones. Lo
ultimo que se ha estado trabajando es el borrador del reglamento general de la ley22
, sin
embargo esto no figura entre las atribuciones de esta comisión. Además, falta establecer
todo lo relativo a la comisión en el reglamento general, el cual no ha salido aún. A la fecha
se ha contratado únicamente un secretario técnico.
Urge que esta comisión puede emprender sus verdaderas funciones y ayudar a resolver
problemas interinstitucionales, fortalecer la escuela y el presupuesto de la institución. Sin
embargo no se puede olvidar que la CNSP es únicamente un órgano asesor, en ningún
momento puede dar instrucciones a la Dirección General del SP. Para que esta comisión
interinstitucional funciona debidamente y eficientemente, es necesario que haya liderazgo a
nivel ministerial para convocar y coordinar las reuniones y el trabajo. Esto porque es
esencial que sea la instancia jerárquica superior que coordine y no el director general del
SP, como lo es el caso ahora.
6.2 Propuestas para mejorar el desempeño de la Comisión Nacional del SP
Inmediato plazo (180 días)
1. Emisión del reglamento general: En el reglamento general se debe establecer todo
lo relativo a la integración, el trabajo y la organización de esta comisión.
2. Liderazgo a nivel ministerial para convocar a los integrantes de la CNSP: El
Ministro de Gobernación debe tomar el liderazgo para convocar a los integrantes de
la comisión y supervisar su integración y organización definitiva. Una vez
establecida los integrantes y el trabajo, puede quedar a cargo del primer
Viceministro del Ministerio de Gobernación, quien a su vez integra la comisión.
Habrá que establecer la Comisión Nacional del Sistema Penitenciario dentro de sus
atribuciones.
7 Equipos Multidisciplinarios
7.1 La situación actual
Los Equipos Multidisciplinarios surgieron a raíz de la Ley del Régimen Penitenciario. La
nueva legislación tiene un enfoque muy fuerte hacía la resocialización de los privados de
libertad y lo establece como uno de los principales fines del Sistema Penitenciario. La
atención y el acompañamiento que reciben los privados de libertad durante su estadía en un
22
Según el Director General del Sistema Penitenciario en septiembre del 2011.
20
centro carcelario es a través de un Equipo Multidisciplinario. Estos equipos son integrados
por el siguiente personal: médico, psicólogo, trabajadora social, encargado educativo,
encargado laboral y un abogado. La idea del Equipo Multidisciplinario es que primero se
realiza un diagnóstico del privado de libertad y posteriormente su Plan de Atención
Individual para el tiempo que estará en el centro carcelario. Durante la estadía, el Equipo
Multidisciplinario atiende las necesidades del privado de libertad y conforme el tiempo
revisa el proceso evolutivo de la persona. En una fase posterior le ayudan a afianzar
nuevamente los lazos familiares y evalúan posibilidades de trabajo para que el privado de
libertad puede reinsertarse exitosamente a la sociedad al salir de la cárcel.
Desde el 2008 se han formado Equipos Multidisciplinarios y actualmente cada centro
carcelario cuenta con uno23
que atiende de lunes a viernes desde las 9 horas hasta las 16
horas. Sin embargo, no da abasto para atender a los 12’000 privados de libertad que hay a
la fecha. Particularmente la atención sicológica es insuficiente, a pesar de ser de suma
importancia. Es necesario contar con más profesionales en esta materia, especialmente en
los centros preventivos en donde se debería realizar el diagnóstico de la persona que
ingresa, el cual sirve de base para su ubicación en el centro carcelario. Los centros
preventivos deberían contar con un psicólogo las 24 horas, ya que es importante que las
personas reciban ayuda psicológica al momento de llegar a un centro carcelario para
aceptar el hecho y poder manejar lo mejor posible la situación del encierre. Una situación
similar ocurre con el apoyo psiquiátrico, el cual es completamente insuficiente ya que se
cuenta solo con un profesional.
Por la falta de personal se sustituye la atención individual por sesiones de grupo y ayuda
mutua en grupos vulnerables24
. El privado de libertad básicamente solo tiene una cita
individual cada seis meses, previo a que el psicólogo debe rendir el informe para el
juzgado. Esto no permite una verdadera atención individual ni integral, ya que solo se
cumple con el requisito formal.
Otro problema es la coordinación del trabajo de cada miembro del Equipo
Multidisciplinario. El trabajo del Equipo Multidisciplinario solo puede ser fructuoso, si el
privado de libertad recibe una atención individualizada e integral, lo cual requiere
coordinación entre los profesionales que lo atienden. Hace falta unificar y sistematizar más
aún el trabajo de cada miembro, para alcanzar sinergias y eficiencias en el tratamiento de
los privados de libertad.
Una preocupación grande es la enorme responsabilidad que tienen los miembros de los
Equipos Multidisciplinarios, ya que tienen que emitir dictámenes para determinar si el
privado de libertad está listo para la siguiente fase del régimen progresivo (p.e. fase de pre-
liberad y fase de liberad controlada) y también emiten los reportes para el beneficio de
redención de penas (el encargado educativo y el encargado laboral). Esto coloca a los
23
Según información de la Subdirección de Rehabilitación Social en septiembre del 2011, sin embargo expertos en el
tema tienen duda si esta información es cierta, ya que tienen conocimiento que algunos centros carcelarios comparten
personal de los EM. 24
Existen los siguientes grupos vulnerables: para personas con VIH/Sida, discapacitadas, homosexuales, adictos, de
tercera edad y de idioma maya.
21
miembros del Equipo Multidisciplinario en una posición delicada y de mucha
responsabilidad profesional. A parte de la responsabilidad profesional se suma que estos
profesionales se mantienen muy cerca de los privados de libertad, lo cual deja
definitivamente espacio para actos de corrupción y favores. Por lo tanto es necesario que
haya una debida selección de personal y un control muy estricto por parte del director de
centro.
7.2 Propuestas para mejorar el desempeño de los Equipos
Multidisciplinarios
Inmediato plazo (180 días)
1. Evaluar y sistematizar el trabajo del Equipo Multidisciplinario: Para alcanzar una
mayor eficacia del trabajo que realizan los integrantes del Equipo Multidisciplinario
es necesario reevaluar el plan de trabajo semanal y los procedimientos de trabajo.
Respecto a que si existe un manual de procedimientos para el Equipo
Multidisciplinario se ha recibido información contradictoria, así que no se pudo
determinar la existencia del mismo.25
En caso que no existe, se debe elaborar y dejar
claro las funciones de cada integrante y proporcionar las condiciones para que se
pueden cumplir.26
La meta debería ser lograr que cada Equipo Multidisciplinario
presta la misma atención de la misma forma, para garantizar la igualdad de trato de
los privados de libertad. Además se necesita integrar reglas de conducta al manual,
así como determinar un lugar específico en donde trabajan y atienden los
profesionales.27
2. Evaluación del personal del Equipo Multidisciplinario: Para mejorar el control
sobre el personal profesional se debería hacer una evaluación del mismo, similar a
como se realiza en el caso de los aspirantes a guardias (examen psicológico, prueba
de polígrafo y entrevista). Es indispensable asegurarse que el personal profesional
sea honorable por su cercanía con los presos. Se deben incluir estas medidas en el
proceso de contratación del personal profesional.
3. Implementar un sistema de control del Equipo Multidisciplinario: La persona
responsable de supervisar al Equipo Multidisciplinario es el director de centro, ya
que los integrantes le reportan a el. Por lo tanto, es importante que los directores
realizan este control y que se implementen controles cruzados especialmente en el
área educativo y en el área laboral (por la importancia en la redención de penas)
para minimizar errores y actos de corrupción.
25
La información recibido por la Subdirección de Rehabilitación Social no coincide con la información de los directores
de centro, en septiembre del 2011. 26
Actualmente p.e. las trabajadores sociales no realizan visitas domiciliarios, salvo en casos especiales o requeridos por
el juzgado, porque no tienen tiempo, no hay viáticos ni seguridad. 27
Esto con el fin de evitar que los profesionales atienden a los reclusos en sus celdas, por razones de orden, seguridad de
ellos y control. Actualmente no existen reglas estrictas de esta naturaleza, sin embargo eso dificulta el control del personal
por parte del director de centro.
22
Corto plazo (180 días a 2 años)
1. Extensión de la atención sicológica y psiquiátrica: Como detallado anteriormente,
urge extender la atención sicológica y psiquiátrica. Por tal efecto es necesario
contratar a más profesionales de ambos campos. Se debe readecuar el presupuesto
del Sistema Penitenciario para el año 2013, para contemplar el personal adicional.
Se sugiere extender la ayuda sicológica y psiquiátrica primero en los centros
preventivos, para poder implementar la atención de 24 horas para garantizar
atención a las personas que ingresan a los centros penales. Además, de esta manera
se podrán realizar diagnósticos de ingreso más eficientes, lo cual ayuda en la
ubicación y debida separación de los reclusos.
2. Proyecto de actualización de diagnóstico de los privados de libertad: Conforme se
aumenta el personal profesional y también la infraestructura carcelaria, se debe
realizar una revisión de todos los diagnósticos de los privados de libertad,
complementarlos y actualizarlos para que esta información puede servir de base
para la reordenación y reubicación de los privados de libertad en los centros
carcelarios. También ayuda para que los Equipos Multidisciplinarios puedan
priorizar los casos y determinar el tipo de atención que requiere cada privado de
libertad.
Mediano plazo (2 a 4 años)
1. Seguir con la extensión de la atención sicológica y psiquiátrica: Conforme los años
y el aumento de la población reclusa, se debe seguir aumentando la cantidad de
profesionales que pueden brindarles atención, según las necesidades.
8 Programas laborales en los centros carcelarios
8.1 Situación actual
Actualmente, los privados de libertad reciben distintas atenciones por parte del Equipo
Multidisciplinario y pueden estudiar o trabajar. Mientras que los programas educativos
están bastante bien organizados y regulados, la situación de los programas laborales es
insatisfactoria. Según los números del año 2010 un 70% de los privados de libertad está
involucrado en un programa laboral o emprende alguna actividad comercial.28
El 90% de
las actividades remuneradas son trabajos a iniciativa propia del recluso, únicamente el 10%
son trabajos impulsados por el Sistema Penitenciario y empresas privadas.29
28
Según información proporcionada por el Subdirector de Rehabilitación Social en Octubre del 2010, sin embargo
expertos en el tema dudan que el número sea tan alto. 29
Según información proporcionada por el Subdirector de Rehabilitación Social en Octubre del 2010.
23
Actualmente existen distintas formas de actividades laborales:
o Trabajos impulsados por el Sistema Penitenciario llamados programas laborales:
en este caso el Sistema Penitenciario proporciona la infraestructura y la
capacitación, pero la coordinación, organización y supervisión de los trabajos le
corresponde a uno o varios privados de libertad. Ejemplos: maquila textilera y la
maquila de granos en el COF, panadería en la Granja de Canadá, elaboración de
hamacas y veladoras.
o Trabajas proporcionados por empresas privadas: las empresas privadas
contratan a los reclusos como fuerza laboral y les brindan todos los insumos para
realizar el trabajo. El Sistema Penitenciario funge únicamente como intermediario e
instancia de contacto. Ejemplos: empaque de frijol y empaque de perfumes en el
COF.
o Trabajos a iniciativa personal del privado de libertad: en este caso el privado de
libertad solicita autorización para un negocio o una actividad comercial que el
realiza adentro del centro carcelario. El recluso debe proporcionar los insumos
necesarios por su propia cuenta y organizar el mismo la comercialización de sus
productos. La Subdirección de Rehabilitación Social lleva un registro de las
actividades autorizadas, el cual se inició hace unos dos años.
Viendo los números que indican que el 90% de las actividades laborales encajan en la
categoría 3, a iniciativa personal del privado de libertad, se puede concluir que el Sistema
Penitenciario debe asumir un rol más activo en este campo. Actualmente hay una gran
gama de actividades comerciales dispersas y cada una mantiene ocupada un pequeño grupo
de reclusos. El Sistema Penitenciario necesita un sistema de programas laborales que es
ordenado, educativo y que pueda proveer trabajo para grandes cantidades de personas. Es
importante que el recluso aprenda destrezas laborales que más adelante le permiten ser
emprendedor, ya que es muy difícil que él logra conseguir trabajo al salir de la cárcel.
En un primer paso, se debe establecer exactamente a qué población reclusa se va a atender
con los programas laborales:
1. Los privados de libertad que están recluidos en instalaciones de máxima seguridad
no deben gozar del derecho de programas laborales por cuestiones de seguridad.
Actualmente no existen programas laborales en los centros Fraijanes I y II y El
Boquerón. Habrá que reconsiderar la situación en la Cárcel de Alta Seguridad
Canadá.
2. Los privados de libertad que pertenecen a una pandilla (recluidos en El Boquerón y
en el sector 11 del Preventivo z.18) tampoco deben gozar del derecho de programas
laborales en un principio. Esto porque ellos deben recibir otro tipo de atención:
atención psicológico y atención espiritual. Según expertos en este tema es muy
difícil que un pandillero de verdad quiere reinsertarse a la sociedad. Es necesario
primero romper los vínculos que ellos mantienen con los otros miembros de la
pandilla, tanto afuera como en otros centros carcelarios, lo cual es muy complejo y
actualmente no se logra hacer. Inicialmente hay que trabajar su situación personal y
su educación académica.
24
3. Los privados de libertad en prisión preventiva deben gozar de un derecho de
programas laborales muy restringido por su situación legal. Debido a que el recluso
no ha terminado su proceso judicial se deben establecer otras normas en los centros
preventivos. Lo prioritario en un centro preventivo debiera ser el apoyo psicológico
para manejar la situación del proceso judicial y el encierro. La debida separación de
los reclusos es fundamental en esta etapa para no mezclar los distintos perfiles
criminales. Además deben recibir apoyo legal para agilizar el proceso legal.
Dado a que el Organismo Judicial enfrenta serias dificultades en la administración
de justicia, hay privados de libertad que pasan mucho tiempo (uno hasta dos años)
en prisión preventiva. Tomando en cuenta estas circunstancias, se hace necesario
que los privados de libertad tengan una ocupación, tanto para su bienestar mental
como para las necesidades económicas. Por lo tanto ellos deberán tener a su
disposición los programas educativos y algunos programas laborales que son
administrados estrictamente por parte del Sistema Penitenciario. El hecho que los
privados se dedican todos a las mismas actividades facilita el control y la
organización de estas actividades. Lo que hay que evitar son las actividades
comerciales a iniciativa de los privados de libertad, ya que en un centro preventivo
no se puede permitir este tipo de actividades por cuestiones de seguridad y el gran
movimiento de reclusos que se registran ahí diariamente.
Para que lo anterior expuesto se puede poner en práctica, es necesario separar y
reubicar debidamente a los privados de libertad. En un primer paso, los privados de
libertad que están sentenciados y los privados de libertad en prisión preventiva,
luego por el perfil del delincuente y si es un primer ingreso o reincidente. De la
mano con este paso va el tema de la infraestructura carcelaria, ya que urgen más
espacios carcelarios. (ver documento infraestructura carcelaria)
4. Dado a que los recursos económicos son limitados, el Sistema Penitenciario deberá
enfocar sus programas laborales en un primer paso a la población reclusa que está
cumpliendo su sentencia y no está recluida en un centro de máxima seguridad, ni
pertenece a una pandilla (aprox. un 40% de la población reclusa). Este es la
población con mayores posibilidades de reintegrarse exitosamente a la sociedad. Es
indispensable que cada privado de libertad sea evaluado por el Equipo
Multidisciplinario y que según su diagnóstico se pueda integrar a alguna actividad
laboral o educativa.
En un segundo paso, se debe determinar cuales de las actividades laborales se pueden
realizar adentro de los centros carcelarios, tienen un valor formativo y al mismo tiempo dan
una posibilidad real de empleo al salir de la cárcel. Además tienen que ser trabajos que
pueden realizarse en masa, por la gran cantidad de privados de libertad.
1. Trabajos artesanales como la elaboración de zapatos, cinchos, bolsas, pelotas y
hamacas han sido los trabajos “tradicionales” de los privados de libertad. Este tipo
de trabajo se preste para cierta población reclusa, como p.e. las personas de tercera
25
edad, personas con educación muy limitada, etc. Sin embargo no son actividades
para cantidades de gente y es necesario tomar en cuenta trabajos alternativos, ya que
la sociedad y sus necesidades están evolucionando.
2. Trabajos en el tema de servicios puede ser una alternativa a los trabajos artesanales.
Servicios relacionados con equipo de computación, como el reacondicionamiento y
reparación de computadoras, podrían ser efectuados por privados de libertad.
Asimismo servicios de diseños gráficos para todo tipo de afiches y serigrafías sería
otra opción. Incluso, se podría prestar el servicio de serigrafías combinado con la
elaboración de prendas textiles, ya que se cuenta con una maquila en el COF.
3. Trabajos de carpintería son frecuentes en los centros carcelarios. En este caso será
necesario lograr un volumen de trabajo más grande. Una opción sería tratar de
lograr trabajos para instituciones estatales, como p.e. elaboración y reparación de
los pupitres escolares para el MinEduc, elaboración de casilleros u otro mobiliario
para la PNC y otras instituciones, entre otros.
4. Trabajos cuyo equipo ya se tiene, como p.e. la panadería, la maquila, la empacadora
de granos se deben seguir realizando, para aprovechar las instalaciones. Sin
embargo se debe intentar maximizar estos insumos para mantener ocupadas la
mayor cantidad de gente posible con estos programas.
Para que los programas laborales sean exitosos, es importante que el Coordinador Laboral
de la Subdirección de Rehabilitación Social se dedique a buscar mercados para la
comercialización de los productos de los privados de libertad. Es necesario que ellos
puedan competir con las empresas u personas de afuera. Por tal efecto, se están organizando
en cooperativas, de esta forma les será más fácil prestar servicios y realizar trámites. La
constitución de cooperativas ya se empezó y la primera cooperativa es la de Pavoncito. En
trámite final está la formación de la cooperativa del Centro de Orientación Femenina y la
de la Granja Cantel. Además están en proceso de formación las cooperativas de las Granjas
de Canadá y Pavón y la del Centro de Rehabilitación de Puerto Barrios.30
El exitoso modelo de Grupo Ceiba en las Granjas
Desde el año 2007 Grupo Ceiba maneja un programa educativo y laboral en
las Granjas de Escuintla y Pavón, en donde atienden actualmente un total
de 88 privados de libertad. El programa consiste en una formación inicial
de manejo de computadora por seis meses durante 8 horas a la semana y
posteriormente una especialización en diseño gráfico o reparación de
computadoras por otros seis meses. Al concluir la capacitación de un año,
el privado de libertad puede trabajar en su campo de especialización y
volverse productivo.
30
Según información de la Subdirección de Rehabilitación Social en Octubre del 2011.
26
Este proyecto se diferencia de otros en su organización: El ente responsable
de la organización del programa, de los instructores, del equipo y del
mantenimiento es Grupo Ceiba, no el Sistema Penitenciario ni los privados
de libertad. Tienen reclusos que están ayudando en capacitar a sus colegas,
sin embargo, el responsable del programa siempre es Grupo Ceiba. Según
la experiencia del Director de Grupo Ceiba, este modelo es la clave del
éxito y de la continuidad de estos programas, ya que en caso de problemas
la misma ONG se encarga de arreglarlas, lo cual suele ser más eficiente que
si lo hace el Sistema Penitenciario. Sin embargo, han encontrado obstáculos
para eficientizar sus labores y lograr un mejor servicio: existe inestabilidad
en el servicio de energía eléctrica, la institución no coopera para impulsar
este tipo de programas y hay una enorme burocracia. Para reponer un cable
quemado Grupo Ceiba se tardó aproximadamente cuatro meses por la
burocracia de la institución, tiempo durante el cual los privados de libertad
no pudieron recibir formación alguna.
Fuente: Director de Grupo Ceiba, octubre del 2011.
La Cárcel Distrital en Bogotá, Colombia
La Cárcel Distrital en Bogotá adoptó un concepto distinto de la
resocialización. Ya que resulta difícil preparar a los privados de libertad
para su futuro laboral y no haya garantía de sus exitosos en el futuro, la
atención se concentra a promover el respeto por las normas. En un proceso
educativo, enfocado en la reflección sobre las normas y en la participación
de construir normas de convivencias, la meta es que el privado de libertad
adquiere una actitud favorable respecto a las normas.
La atención que recibe el privado de libertad en distintos ámbitos
(psicología, derecho, trabajo social y pedagogía) está enfocado a promover
el respeto por las normas, mediante el estudio y la reflexión sobre las
normas presentes en la cárcel. Tanto el personal de la institución, como el
personal de la red de apoyo deben trabajar en la misma línea para alcanzar
los propósitos educativos.
Respecto a la red de apoyo, la cárcel cuenta con practicantes de distintas
universidades, miembros de iglesias y contratistas que brindan servicios
educativos y laborales. La cárcel cuenta con distintos talleres laborales
como carpintería, peluquería, cocina (los privados de libertad ayudan a
preparar la comida del centro), pintura y estuco, todos impartidos por
personal de afuera, estrictamente supervisados por la institución.
Fuente: Hugo Acero, Consultor internacional, octubre 2011.
27
Habría que pensar en esquemas novedosos como el caso de Grupo Ceiba y la Cárcel
Distrital en Bogotá (ver recuadros). Estos son exitosos ejemplos de programas y servicios
que se tercerizaron. El concepto de la tercerización consta en que la entidad pública delega
la prestación de servicios a entidades privadas que prestan dichos servicios de acuerdo a las
normas, procedimientos y estándares establecidos por la institución pública a cambio de
una remuneración fijada. Esta remuneración puede ser establecida por persona atendida o
un monto fijo por servicio. Previo a la delegación de servicios se debe realizar un proceso
transparente de licitación y es indispensable que la institución pública establezca todos los
criterios a cumplir en la prestación de servicios. Este concepto se presta particularmente
para los programas laborales y educativos extraescolares, tal como es el ejemplo de Grupo
Ceiba. Dado que actualmente la situación de estos programas es insatisfactoria y el Sistema
Penitenciario no tiene la capacidad para organizar e impartir ellos mismos este tipo de
atención, se debería evaluar la posibilidad de adoptar este modelo más frecuentemente y
empezar con unos proyectos pilotos en las Granjas Penales.
8.2 Comisión Nacional de Salud Integral, Educación y Trabajo
La Comisión Nacional de Salud Integral, Educación y Trabajo (CONSIET) es un órgano
consultor del Sistema Penitenciario, el cual debe proponer políticas educativas y laborales
con el fin de facilitar la rehabilitación y reinserción social de los privados de libertad.31
Esta
comisión está integrado por un representante de las siguientes instituciones: a. Dirección
General del SP; b. Ministerio de Educación; c. Ministerio de Trabajo; d. Ministerio de
Salud; e. Sector Empresarial Organizado; f. Sector Laboral Organizado; y g. Instituto
Técnico de Capacitación y Productividad.
Esta comisión está laborando desde abril del 2009, aunque no está integrada de forma
completa. No asisten representantes del Sector Empresarial Organizado, solo un
representante de la Cámara de Comercio asistió durante un breve periodo tiempo atrás. La
comisión se reúne semanalmente y cuenta con su reglamento interno.
El problema grande que enfrenta esta comisión es, que según la ley, también debe emitir
dictámenes en los casos de redención de pena. Esta asignación consume aproximadamente
el 80% del trabajo de la comisión y no deja tiempo para el propósito primordial, la
elaboración de políticas y programas educativos y laborales para los privados de libertad.
Tomando en cuenta la naturaleza de la comisión, un órgano técnico asesor, le corresponde
asesorar y elaborar políticas en el tema de la rehabilitación social, pero no le debiera
corresponder la función de emitir dictámenes, ya que esto debería ser realizado por el
equipo técnico profesional de la Subdirección de Rehabilitación Social. Será necesario
proponer los respectivos cambios a la ley, para que esta comisión se puede dedicar a su
función principal de asesoría.
31
Según el artículo 42 de la Ley del Régimen Penitenciario.
28
Consultando la postura del CACIF32
al respecto, ellos indicaron que no asisten a esta
comisión porque emitir dictámenes en casos de redención de penas no está compatible con
el CACIF y ellos son de la opinión que esto no debiera ser tarea de la comisión. Además
mencionaron que las condiciones de trabajo de la CONSIET no eran las adecuadas (lugar y
horario de reunión). Sin embargo el CACIF está interesado en colaborar en la elaboración
de una estrategia de programas educativas y laborales para los privados de libertad. Se
considera que esta institución pudiera tener una colaboración muy valiosa en el tema de la
rehabilitación social, dado su conocimiento del mercado laboral nacional. Se sugiere
aprovechar este apoyo al máximo para lograr mejorar los programas laborales en los
centros carcelarios.
8.3 Propuestas para mejorar los programas laborales
Inmediato plazo (180 días)
1. Evaluar a qué población reclusa se quiere dirigir los programas de trabajo: Definir
un modelo de atención educativo, laboral y espiritual para las distintas poblaciones
reclusas.
2. Establecer los procedimientos para el ingreso y egreso de mercadería: Es necesario
que existen procedimientos claramente establecidos para el ingreso y egreso de a
mercadería en cada centro penal, ya que estos procesos generan muchos problemas
en la actualidad. Es importante unificar estos reglas en los reglamentos tipificados
de los centros carcelarios.
3. Establecer contacto con el CACIF para determinar algún tipo de colaboración:
Mientras que se gestionen los cambios legales relacionados a la CONSIET, se
puede determinar otro tipo de colaboración por parte del CACIF.
4. Proponer los cambios legales necesarios respecto a las funciones de la CONSIET:
Se sugiere cambiar el artículo 73, para que la CONSIET ya no debe emitir
dictámenes en los casos de redención de penas. Esta función debe ser asignado a la
Subdirección de Rehabilitación Social a través de su equipo técnico.
Corto plazo (180 días a 2 años)
1. Implementar los modelos de atención educativo y laboral: Se debe iniciar la
implementación de nuevos programas laborales supervisados por el Sistema
Penitenciario. Será importante implementar programas supervisados por el Sistema
Penitenciario en los centros preventivos y de esta forma empezar a eliminar las
actividades comerciales a iniciativa de los privados de libertad en dichos centros
carcelarios, especialmente en el centro preventivo para hombres z. 18.
2. Buscar la implementación de la tercerización de los programas educativos
laborales: Estudiar otros modelos de prestación de servicios y determinar proyectos
32
Según entrevista con el Director Ejecutivo del CACIF, en octubre del 2011.
29
e instituciones que puedan implementar programas educativos y laborales en
concepto de la tercerización de servicios, p.e. INTECAP. Establecer las bases de las
licitaciones y prestaciones de servicios.
Mediano plazo (2 a 4 años)
1. Extender los programas laborales: Seguir con la implementación de nuevos
programas laborales o extender los existentes para beneficiar a la mayor cantidad
posible de privados de libertad.
9 Conclusiones finales
Definitivamente el próximo director del Sistema Penitenciario enfrentará muchos retos. Sin
embargo, con voluntad e iniciativa, se puede lograr la transformación de dicha institución
para el bien del país. Porque las deficiencias del Sistema Penitenciario no afectan
únicamente a los privados de libertad, también afectan a sus familias y a toda la sociedad
guatemalteca. Un Sistema Penitenciario que cumple su propósito de resguardar, controlar y
rehabilitar a los privados de libertad, es una poderosa herramienta de prevención del delito.
La presente administración del Sistema Penitenciario ha elaborado un plan estratégico de
reforma integral del Sistema Penitenciario 2008 – 2017 y ha avanzado en la sistematización
de normas, procedimientos y procesos. Ha hecho esfuerzos en distintos subdirecciones para
mejorar la organización de los mismos y contar con una mejor planificación. Pero falta
mucho por hacer todavía, especialmente en el tema de la infraestructura carcelaria, en
donde es necesario eliminar el hacinamiento tan elevado y las malas condiciones de vida
(tanto para los privados de libertad como para los guardias) que existen al día de hoy. La
implementación de la carrera penitenciaria y la reclasificación de los puestos serán grandes
pasos para mejorar las condiciones del personal. El tema de la rehabilitación de los presos
es esencial, pero se necesita que el Sistema Penitenciario asume un rol más activo
implementando y supervisando nuevos programas laborales.
