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CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS NACIONALES Hacia un cambio del modelo catastral y redefinición del rol del RIC en la perspectiva del ordenamiento territorial Lineamientos de Políticas Económicas, Sociales y de Seguridad 2012-2020 Guatemala, octubre de 2011 Documento preparado por el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN). Su contenido (información, metodología, procesos y procedimientos) está sujeto a los respectivos derechos de autor. Cualquier reproducción del mismo, sea total o parcial, y sin importar el medio que se utilice para ello, requiere de la autorización previa, expresa y por escrito de la Junta Directiva del CIEN.
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CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS NACIONALES
Hacia un cambio del modelo
catastral y redefinición del rol
del RIC en la perspectiva del
ordenamiento territorial
Lineamientos de Políticas Económicas, Sociales y
de Seguridad 2012-2020
Guatemala, octubre de 2011
Documento preparado por el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN). Su
contenido (información, metodología, procesos y procedimientos) está sujeto a los respectivos
derechos de autor. Cualquier reproducción del mismo, sea total o parcial, y sin importar el medio
que se utilice para ello, requiere de la autorización previa, expresa y por escrito de la Junta
Directiva del CIEN.
Índice
Índice ................................................................................................................................. 2
Resumen Ejecutivo ............................................................................................................ 4
1 Introducción ............................................................................................................... 6
2 El contexto general de la consultoría ......................................................................... 7
2.1 Contexto nacional .......................................................................................................... 7
2.2 Primeras reflexiones sobre el modelo de gestión territorial asociado a las acciones
institucionales ........................................................................................................................... 8
2.3 Objetivos del trabajo a realizar ...................................................................................... 9
3 Metodología de abordaje......................................................................................... 10
3.1 Algunos elementos teóricos para abordar el análisis institucional............................... 10
3.1.1 El entorno organizacional (nivel externo) ............................................................................... 10
3.1.2 La estructura organizacional (nivel interno) ............................................................................ 11
3.1.3 Metodología de Análisis Institucional y Organizacional (AIO) de IDRC ..................................... 11
3.2 Adaptación de la metodología al caso de estudio ........................................................ 12
DIAGNÓSTICO INSTITUCIONAL ........................................................................................ 14
4 Análisis institucional del Registro de Información Catastral .................................... 14
4.1 Motivación organizacional ........................................................................................... 14
4.1.1 Reseña histórica del catastro en Guatemala ........................................................................... 14
4.1.2 Características del catastro en Guatemala ............................................................................. 17
4.1.3 Catastro y Administración de Tierras ...................................................................................... 22
4.2 Análisis de desempeño y capacidad organizacional ..................................................... 30
4.2.1 El grado de cumplimiento de la misión y objetivos organizacionales (eficacia) ........................ 30
4.2.2 La utilización óptima de los recursos a su alcance (eficiencia) ................................................. 46
4.2.3 El grado de sostenibilidad de la organización a lo largo del tiempo (viabilidad financiera) ....... 46
4.3 Elementos de entorno.................................................................................................. 48
4.3.1 ¿Cuál es la imagen del RIC en la actualidad? ........................................................................... 48
4.3.2 Marco legal ........................................................................................................................... 50
4.4 Una primera idea de los impactos ................................................................................ 52
4.5 Síntesis de problemáticas para el RIC ........................................................................... 54
LINEAS DE ACCIÓN ........................................................................................................... 56
5 Líneas de acción estratégicas para la reingeniería del RIC ....................................... 56
5.1 Modelos teóricos para la acción territorial y catastral ................................................. 56
5.1.1 Modelos para la acción catastral ............................................................................................ 56
5.2 Líneas de acción para la política catastral .................................................................... 57
5.2.1 Ejes de trabajos ..................................................................................................................... 57
Resumen Ejecutivo
Este documento forma parte del proyecto de Lineamientos de Política Económica, Social y
de Seguridad 2012-2020, preparado por el Centro de Investigaciones Económicas
Nacionales –CIEN-, como una contribución a la discusión de política pública de frente a las
elecciones generales del 2011. La inseguridad jurídica sobre la posesión y propiedad de la
tierra ha sido identificada como un obstáculo al crecimiento económico, limitando la
capacidad de convertir la propiedad en capital y provocando desincentivos en la inversión.
La historia agraria de por sí conflictiva, una legislación limitada y las insuficiencias en el
registro y catastro han sido también fuentes de inestabilidad social y una de las razones que
explican el desorden territorial en Guatemala. En esa perspectiva, el Registro de
Información Catastral –RIC-, autoridad competente para establecer, mantener y actualizar
el catastro nacional, tiene una relevancia fundamental.
El catastro nace con las iniciativas de la firma de la Paz y la creación de la Protierra,
Comisión Institucional para el Desarrollo y Fortalecimiento de la Propiedad de la Tierra –
PROTIERRA- en 1997. Durante los primeros ocho años se sientan las bases del catastro a
partir de experiencias pilotos financiados por la cooperación internacional y en 2005 se crea
una institución estatal autónoma y de servicio, con personalidad jurídica, patrimonio y
recursos propios mediante la aprobación por parte del Congreso de la República de
Guatemala de la Ley del Registro de Información Catastral –RIC-. La orientación de la ley
apunta hacia el establecimiento de un catastro de tipo jurídico, garante de la seguridad de la
tenencia de la tierra. Para llegar a construir un catastro de esta naturaleza, se requiere de un
proceso muy detallado y minucioso, haciendo una confrontación entre la realidad jurídica
de la propiedad expuesta en el Registro General de la propiedad y, la tenencia real
levantada en campo, orientando los procesos hacia la regularización. El RIC y la UTJ-
Protierra establecieron las bases de un catastro moderno, totalmente digital, apuntando
hacia la digitalización de su información y en donde cada predio está referenciado a través
del posicionamiento de sus coordenadas en el sistema geodésico del país.
En su plan estratégico, el RIC identificó cinco ejes estratégicos para lograr cumplir con la
misión de la institución: 1. Establecimiento catastral, con el objetivo de concluir para el año
2025 el proceso de establecimiento catastral de todo el territorio nacional; 2.
Regularización en el marco del proceso catastral y estudios catastrales; 3. Sistema y
mantenimiento de información catastral; 4. Generación y promoción del uso de productos y
servicios catastrales y 5. Políticas y planificación en materia catastral.
Los resultados alcanzados por el RIC se centran principalmente en el levantamiento de la
información predial, aunque el ritmo actual posterga por mucho tiempo el objetivo de
contar con un país ―catastrado‖ (horizonte de 30 años mínimos) debido a las complejidades
inherentes a la situación de la tierra en el país. La dificultad en culminar con un proceso de
regularización de las propiedades y la ausencia de mecanismos institucionales que permiten
mantener al día la información levantada, son las mayores explicaciones al poco impacto
que ha tenido la institución en el desarrollo del país. Por otro lado, el modelo catastral
actual no ha permitido la interiorización de los costos por parte de la sociedad (la operación
catastral se financia casi exclusivamente con fuentes de la cooperación internacional) lo que
pone en peligro su sostenibilidad en el largo plazo. Finalmente, a pesar de los avances que
se han dado en los temas de catastro y registro, estas actividades aún se manejan como dos
acciones independientes, alejando las perspectivas de certeza jurídica en el mercado de
tierras o empujando hacia el mercado informal. En términos de posicionamiento, el catastro
es una de las iniciativas con el que la totalidad de los actores y sectores están de acuerdo y
apoyan, impidiendo a veces el monitoreo objetivo de los impactos alcanzados por la
institución.
Los primero hallazgos muestran que más allá de la eficiencia relativa de las
administraciones del RIC en el proceso de levantamiento y establecimiento del catastro, el
marco legal e institucional, y el objetivo mismo de la certeza jurídica, aparece como una
finalidad a lo mejor utópica, sino muy lejana. Los primeros estudios de impacto realizados
en el Peten muestran que si no se logra regularizar los predios, muchos de los beneficios de
la titulación desaparecen: acceso al crédito, inversión de largo plazo, mejoramiento del
mercado de tierras.
Frente a esa realidad, existe la necesidad de pensar en un cambio de modelo, alejado del
objetivo único de certeza jurídica y más orientada a los otros beneficios que se puede tener
con el catastro, así como apostar hacia la multifinalidad y proponer modelos de gestión
compartidos con gobiernos locales, que pueden asumir costos del levantamiento de la
información catastral a cambio de obtener una información que le sea útil. Ese cambio de
modelo pretende pasar de una institución muy vinculada al agro y la búsqueda de la certeza
jurídica y centrada al establecimiento catastral hacia una institución más vinculada a lo
urbano (siendo los centros urbanos los más activos en el mercado de tierras) proveedora de
servicios y articuladora de información con múltiples fines.
Ese cambio de modelo induce transformar el RIC en un instrumento que pueda ser útil a las
municipalidades para sus distintos fines, entre ellos el incremento de ingresos a través de un
efectivo cobro de IUSI y arbitrios que puedan ser reutilizados en prestación de servicios.
Sobre esa base, la propuesta de reingeniería del RIC contempla los siguientes ejes:
La necesaria articulación entre el RIC y los catastros municipales, visualizando el
IUSI como una fuente posible de financiamiento del catastro en el largo plazo.
El fortalecimiento del rol del municipio en el proceso catastral, particularmente
integrando la información catastral a la gestión integral de las bases de información
municipales.
Transitar de un enfoque de levantamiento catastral hacia proceso de ―Gestión
Catastral‖ compartiendo la información con otras instituciones de la administración
de tierras.
La valorización de productos y servicios catastrales y el cambio de imagen de la
institución.
Fortalecer la presencia territorial institucional, particularmente en centros urbanos
donde está activo el mercado de tierras y la posibilidad de uso de la información
catastral para la gestión del territorio.
1 Introducción
Desde principios de la década de los 90’s, y con cada nueva administración pública que se
elige, el CIEN ha implementado el proyecto de lineamientos de política económica y social.
Estos proyectos han correspondido, no por azar, con los distintos períodos presidenciales,
ante el reto del desarrollo de nuestro país. El propósito de cada uno ha sido hacer
propuestas de política pública coherentes y consistentes, en distintas áreas económicas y
sociales prioritarias, que permitan a los distintos funcionarios públicos focalizar sus
esfuerzos en acciones que se traduzcan en mejoras sensibles de la calidad de vida de todos
los guatemaltecos.
Este documento forma parte del proyecto de Lineamientos de Política Económica, Social y
de Seguridad 2012-2020, preparado por el Centro de Investigaciones Económicas
Nacionales –CIEN-, como una contribución a la discusión de política pública de frente a las
elecciones generales del 2011. El objetivo del mismo es presentar, de manera breve, un
diagnóstico sobre la situación del Gasto Público y la Ejecución de Proyectos en Guatemala
por el Gobierno Central.
Desde comienzos de la década de los noventa, Guatemala ha alcanzado avances en el área
del desarrollo económico y social, sobre todo en educación y salud. Muchos de esos
avances han estado asociados en parte con el aumento del gasto público, dentro de un
contexto de crecientes exigencias de eficiencia y transparencia. También se destacan
estrategias de reducción de la pobreza, aunque con pocos resultados concretos todavía. Por
otra parte, persisten problemas sin resolver, como las debilidades del proceso
presupuestario que lo hacen impredecible; la falta de transparencia del gasto público
ejecutado por los organismos públicos; poca presencia de criterios de calidad en la
ejecución de los programas y proyectos; y, la debilidad de control por parte de los
organismos encargados. Este documento cuenta con 6 capítulos principales:
1. Introducción
2. El contexto general de la consultoría
3. Metodología de abordaje
4. Análisis institucional del Registro de Información Catastral
6. Líneas de acción estratégicas para la reingeniería de RIC
2 El contexto general de la consultoría
2.1 Contexto nacional
Cada año, los eventos naturales que golpean a Guatemala dejan sus huellas de destrucción,
aislamiento y unas cifras impresionantes en términos de pérdidas para el país. Guatemala se
clasifica como uno de los cinco países de más alto riesgo en el mundo en cuanto a la
vulnerabilidad de su producto interno bruto (PIB). El 83.3% del PIB es generado en áreas
en riesgo. Durante el periodo 1902-2005 ocurrieron 62 desastres naturales en Guatemala
afectando aproximadamente a 6 millones de personas. Esas cifras muestran la extrema
vulnerabilidad territorial de Guatemala. Más allá de la manifestación exacerbada de la
vulnerabilidad del país durante esos eventos climáticos extremos, existe un sin número de
indicadores que muestran el ―desorden territorial‖ en el que vive Guatemala: un 37% de la
tierra es subutilizada y un 15% es sobre utilizada1, provocando erosiones del suelo que
ocasionan la contaminación con sólidos de las fuentes de agua, la reducción de la capacidad
de infiltración del agua en el suelo, el azolvamiento de ríos y las inundaciones. Otros datos
importantes muestran que la cobertura forestal ha disminuido de un 58% entre 1950 y 2005,
menos del 5% de los centros poblados del país cuentan con plantas de tratamiento de aguas
servidas, más de 40 % de la población del departamento de Guatemala vive en
asentamientos precarios. Los núcleos poblacionales más importantes del país han crecido
desmesuradamente (tasa de urbanización del 5% anual), sin bases sólidas de planificación.
Frente a los desafíos del país, el Estado guatemalteco ha respondido de manera muy lenta a
la puesta en marcha de políticas públicas, marcos legales o mecanismos institucionales para
promover el ordenamiento y la gestión territorial. Por otro lado, existe todavía una gran
resistencia en algunos sectores de la sociedad que han impedido la definición de
herramientas que agilicen un verdadero desarrollo de los territorios. Finalmente, se ha
visto a una progresiva participación de los actores locales en los temas de catastro y de
administración de tierras en los últimos diez años y las leyes de descentralización han
conferido a las municipalidades la posibilidad de convertirse en los actores principales de la
gestión territorial.
Es en ese contexto es que se plantea la posibilidad de un proceso de diagnóstico y reflexión
alrededor de las instituciones que participan a la gestión del territorio en Guatemala,
haciendo énfasis en el rol del RIC como institución encargada de identificación y registro
de los bienes territoriales. El análisis se realizará tomando en cuenta las lógicas de
descentralización y la relación entre instituciones centrales y gobiernos locales.
1 URL, IARNA. (2009). Perfil Ambiental de Guatemala 2008-2009: las señales ambientales críticas y su relación con el desarrollo.
2.2 Primeras reflexiones sobre el modelo de gestión territorial asociado
a las acciones institucionales
Existe un consenso con la idea según la cual, entre otras políticas públicas, la planificación
y el ordenamiento territorial son acciones que los estados ponen en marcha para afrontar los
problemas mencionados anteriormente. La planificación del desarrollo busca orientar la
inversión pública de manera más racional, coherente, estratégica y segura.
El ordenamiento territorial se hace por medio de instrumentos que actúan por medio de
restricciones al uso de suelo, es decir, por reglamentos, normas, ordenanzas o incentivos,
que autorizan, limitan o prohíben usos, tal que se logren los resultados buscados. Puesto
que incide en el bienestar de la población y regula la acción de distintos agentes, es una
actividad no solo técnica sino también eminentemente política. El ordenamiento territorial
constituye un pacto social y de convivencia que provee a sus habitantes salud, bienestar,
seguridad y oportunidades, permitiéndoles desarrollarse plenamente como ciudadanos en
un entorno de sostenibilidad ambiental. En la actualidad, el ordenamiento territorial se
inscribe en una lógica de gestión, buscando poner en sintonía las demandas de los
habitantes de determinados territorios con una oferta pública diversa y articulada de
productos, bienes y servicios, en una perspectiva ordenada, segura y competitiva.
El primer paso para el ordenamiento y la gestión territorial lo constituye la conformación de
sistemas de información que permiten alcanzar un conocimiento del territorio. Un catastro
moderno es un sistema integrado de bases de datos que reúne la información sobre el
registro y la propiedad del suelo, características físicas, modelo econométrico para la
valoración de propiedades, zonificación, transporte y datos ambientales, socioeconómicos y
demográficos.2 Dichos catastros representan una herramienta holística de planificación que
puede usarse a nivel local, regional y nacional con la finalidad de abordar problemas como
el desarrollo económico, la propagación urbana, la erradicación de la pobreza, las políticas
de suelo y el desarrollo comunitario sostenible. En la práctica, la multifinalidad del catastro
ha sido una utopía en Guatemala.3 Dispersión de la información y la poca cultura catastral
han impedido a la fecha la construcción de base de datos consistentes en la perspectiva
catastral integral. Esos elementos serán analizados en la perspectiva del diagnóstico
institucional que se realizará en la materia.
2 Diego Erba, Miguel Sesser, Aplicaciones del Catastro Multifinalitario en la Definición de Políticas de Desarrollo Urbano en Latinoamérica, LILP, 2005. 3 Pablo Mayorga, Interorganizational Collaboration. The National Cadastre of Guatemala, ITC, 2007.
2.3 Objetivos del trabajo a realizar
El objetivo general del trabajo consiste en establecer un diagnóstico institucional del
Registro de Información Catastral (RIC) en la perspectiva de la gestión territorial en
Guatemala, buscando articular a partir de esos elementos de análisis una serie de propuestas
de políticas públicas, ejes de intervención, programas y proyectos específicos que abonan a
una transformación del modelo de gestión de dicha entidad.
Los objetivos específicos del trabajo son los siguientes:
1. Establecer una valoración cualitativa de los resultados e impactos de la institución
estudiada;
2. Proponer elementos de discusión conceptual acerca del área de estudio que puedan
orientar el marco de actuación del RIC;
3. Realizar una propuesta de líneas de intervención planificada y programática para la
institución.
3 Metodología de abordaje
3.1 Algunos elementos teóricos para abordar el análisis institucional
El análisis institucional puede definirse como una herramienta de comprensión de las
dinámicas internas y externas de la institución, en la perspectiva de mejorar estructuras,
prácticas, percepciones y desempeños. Según Bourdieu, el análisis de las instituciones
resulta eficaz cuando se aborda su realidad compleja a partir de la noción de “campos de
acción”, que puede ser comprendidas y analizadas como dimensiones sociales y
organizacionales de intersección en los que se despliegan las prácticas institucionales
tanto en su forma relacional interna como en la interdependencia que la
institución establece con su entorno.4
En términos más sistemáticos el análisis institucional se plantea a partir del diagnostico del
entorno organizacional, a nivel externo, y de la estructura organizacional, a nivel interno.
3.1.1 El entorno organizacional (nivel externo)
Toda institución puede ser analizada desde el punto de vista de la malla de relaciones que
se tejen hacia y desde un entorno del cual depende. Se entiende como entorno al conjunto
del campo organizacional de entidades que se relacionan, dependen, e interactúan con la
institución objeto de análisis. La institución establece formas diversas de interlocución con
otras similares y con el entorno, al tiempo que en campo social donde funciona, se
construyen cotidianamente percepciones acerca del rol y del significado que esa institución
tiene para los individuos que la observan desde fuera.
Por sus prácticas comunicacionales, pero también por sus acciones cotidianas asumidas
socialmente, una institución puede impregnar el campo social y el espacio público, con sus
contenidos y universos simbólicos, definiendo y pre-estableciendo el modo como va a ser
percibida por los públicos. En este proceso comunicacional y de interlocución socio-
organizacional, cada institución genera en torno suyo un campo semántico y discursivo que
les es propio y distintivo, que configura imágenes corporativas distintivas. El sello de una
institución se instala, evoluciona y opera en el imaginario colectivo, en la mente de las
personas, y en las percepciones que éstas adquieren respecto del rol, importancia y
significado de aquella en el mundo social. El análisis de ese conjunto de elementos es
fundamental para entender el desempeño e impacto de la institución en la gestión pública.
4 Pierre Bourdieu, traité de sociologie, 1974.
3.1.2 La estructura organizacional (nivel interno)
Un segundo campo de análisis institucional es la naturaleza de su estructura organizacional,
es decir, la forma organizativa que se ha dado para los fines que la motivan. Las
estructuras institucionales, en general, tienden a obedecer a una lógica piramidal, según la
cual, los niveles decisionales se establecen en la cúspide de la organización, punto focal
donde se concentran -a la vez- un número limitado de individuos y una panoplia creciente
de poderes, de facultades y de capacidades de asignación de recursos.
3.1.3 Metodología de Análisis Institucional y Organizacional (AIO) de IDRC
El Análisis Institucional y Organizacional (AIO) ha sido diseñado para analizar de forma
sistemática las organizaciones y los aspectos que inciden en la ejecución adecuada de
proyectos de desarrollo, con el fin de asegurar los resultados esperados y promover su
sostenibilidad5. Ese modelo ha sido desarrollado por la Consultora Canadiense Universalia
y el IDRC (Canadá) respondiendo a una demanda del Banco Interamericano de Desarrollo
para analizar el desempeño de organización en países de desarrollo.
Esa metodología presenta una serie de herramientas para el análisis de la capacidad, de la
motivación y del entorno de las organizaciones. También se considera el marco
institucional, administrativo y legal, así como sus relaciones con otras organizaciones y sus
respectivos usuarios o población beneficiara. Este modelo ha sido utilizado en multiplicidad
de organizaciones de alta relevancia social en varios países de América Latina, con
comprobada eficacia y en particular con un alto grado de apropiación por parte de los
gestores de las mismas.
Según IDRC, desde el punto de vista de la organización el desempeño está necesariamente
soportado por la motivación que tengan los integrantes de la misma, las capacidades que la
organización disponga y de una buena relación con el entorno.
5 IDRC (1995), INSTITUTIONAL ASSESSMENT, A Framework for Strengthening Organizational Capacity.
Para describir el modelo se utiliza el siguiente esquema gráfico:
Fig 1. Esquema para el análisis de desempeño institucional
Fuente: IDRC
3.2 Adaptación de la metodología al caso de estudio
El desarrollo metodológico del Análisis Institucional y Organizacional (AIO) que servirá de
base a la consultoría se detalla en el Anexo I. Los elementos de análisis se abordan vía una
serie de preguntas e interrogantes organizadas sistemáticamente acerca de las acciones del
RIC en cuanto a su:
Desempeño organizacional
Capacidad organizacional
Motivación organizacional
Entorno externo
Dado el tiempo impartido para el trabajo y las limitaciones inherentes al desarrollo de la
consultoría (evaluación de tipo externa sin posibilidad de entrevistas directas o contacto
específico con el personal de del RIC) se modificará sustancialmente los elementos del AIO
de la forma siguiente:
1. Se dará un peso muy grande hacia el entorno externo y el desempeño
organizacional, abordando de manera más periférica los aspectos de motivación y
capacidad organizacional (por problemas prácticos de acceso al personal de las
instituciones)
2. El análisis del entorno y desempeño organizacional hará énfasis en cuestionar el
modelo teórico y premisas del campo de acción institucional: cuál es el enfoque
sistémico del catastro que ofrece hoy por hoy el RIC a la sociedad guatemalteca?
Los elementos operativos para la reingeniería institucional derivan de esas
preguntas fundamentales que forman parte del entorno institucional y de la
capacidad de modernización y de redirección del aparato público.
3. En el marco del análisis del entorno se abordará – aunque de manera superficial - la
percepción de los usuarios acerca de los servicios públicos que ofrecen las
instituciones estudiadas. Una serie de encuestas virtuales y entrevistas focalizadas
serán sistematizadas para medir el nivel de satisfacción de los beneficiarios de los
programas del RIC.
4. La medida del desempeño institucional iniciará con la definición de algunos
indicadores claves de efecto y de impacto. La medición de resultados se realizará a
partir del análisis de la documentación existente (básicamente memoria de labores,
informes externos), que se pueden recopilar sobre las instituciones.
5. Para precisar el análisis del desempeño institucional, se realizaran también
entrevistas especializadas a expertos nacionales conocedores de la materia. Una de
las estrategias del grupo consultor consistirá en entrevistar a ex funcionarios de las
instituciones estudiadas para evaluar la evolución de la capacidad organizacional y
de la conducción de los procesos.
Las problemáticas encontradas en el diagnóstico servirán de base para la formulación de las
líneas de acción estratégicas para la reingeniería del RIC en la perspectiva de la gestión
territorial. Las líneas de acción se declinarán en términos de política pública a adoptar para
la institución. Dado el carácter convergente de los ejes territoriales y catastrales, una
política orientada a esas temáticas adquiere la categoría de política transversal. En
consecuencia, las políticas de ordenamiento territorial y catastro debe ser el resultado de un
ejercicio colectivo, incluyente en todos los ámbitos, con un principio fundamental:
participación y consenso. Por esa razón, rebasan de lejos el alcance de la consultoría. En
ese contexto, los aportes que realizara el grupo consultor tendrán una dimensión técnica y
de expertiz, mediante la identificación de un marco de actuación, ejes de trabajos,
programas y proyectos específicos.
DIAGNÓSTICO INSTITUCIONAL
4 Análisis institucional del Registro de Información Catastral
Según el marco metodológico definido, se abordarán en este capítulo los elementos
vinculados a la motivación organizacional, análisis de desempeño y capacidad organización
y elementos de entorno del Registro de Información Catastral (RIC).
4.1 Motivación organizacional
4.1.1 Reseña histórica del catastro en Guatemala
La historia del catastro en Guatemala6 constituye una serie de ―rendez-vous‖ inconclusos y
lamentables: a finales del siglo XIX se instituye el registro de Hipotecas (más tarde
Registro General de la Propiedad), sin que en él se incorpore la dimensión geográfica y el
ámbito espacial de aplicación del derecho; a la misma época liberal, con el auge del café,
los agrimensores de la época levantan una serie de planos individuales, sin que eso sea
suficiente para reunirlos en un sistema catastral con una visión de conjunto. Durante el
gobierno revolucionario se practica una reforma agraria que carece por completo de una
base cartográfica catastral que pueda servir de soporte a la identificación de la situación
jurídica de los inmuebles; en los años setenta, durante la ola de creación de catastros
promovida por la cooperación alemana en Centroamérica, se desarrolla en Guatemala la
primera experiencia catastral por parte del Instituto Geográfico Nacional, la cual llevó al
levantamiento de 50,000 has. en la Costa Sur del país. Esta tarea quedó inconclusa sin un
marco reglamentario y legal que pudiera sostener el mantenimiento al día de la
información. En 1988 aborta un esfuerzo de constitución de un catastro fiscal de amplitud
nacional basado en declaraciones de autoevalúo de las propiedades. Y para terminar, vale la
pena mencionar lo ocurrido en la década de los noventa, cuando se llevan a cabo un
sinnúmero de proyectos de legalización y de titulación de tierras, los cuales se quedaron
totalmente desconectados de la creación de un catastro nacional. La medición y titulación
de tierra promovida por las instituciones de transformación agraria del Estado no fue el
paso previo y necesario a la matriculación catastral.
6 Los elementos históricos presentados en ese párrafo son tomado de Capitulo ―El catastro en Guatemala‖, Jean-Roch
Lebeau, Diego Erba, Libro ―Los catastros en América Latina‖. Lincoln Institute of Land Policy. 2008.
El catastro logra su primera cita con la historia con la firma de los Acuerdos de Paz, los
cuales hacen mención en varios de sus acuerdos de la necesidad urgente de poner en
marcha la institucionalidad catastral. Cuando en Diciembre de 1996 se firma el Acuerdo de
Paz Firme y Duradera, se culmina con un proceso de negociación entre el estado
guatemalteco y la Unidad Revolucionaria Guatemalteca, en los que se reconoce que el
problema de la tierra constituye el sustrato estructural de las condiciones que provocaron el
enfrentamiento armado de las últimas cuatro décadas. Los acuerdos de Paz constituyen la
piedra angular para el desarrollo agrario de Guatemala, no sólo por los compromisos que
ahí se expresan, sino porque a su vez representan la oportunidad de recuperar la expresión
creadora del pueblo guatemalteco, de sus técnicos y profesionales. El Acuerdo sobre
Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria establece entre sus compromisos el de
―Promover una reforma legal que establezca un marco jurídico seguro, simple y accesible a
toda la población con relación a la tenencia de la tierra‖7, en otra de las partes expresa el de
―…Promover cambios legislativos que permitan el establecimiento de un sistema de
registro y catastro descentralizado, multiusuario, eficiente, financieramente sostenible y de
actualización fácil y obligatoria…‖8
Estos y otros compromisos contenidos en los Acuerdos
de Paz han sido recogidos por los diferentes Gobiernos de Guatemala en una estrategia de
atención al tema de tierra, en el cual el tema catastral cobre una importancia muy particular.
En Guatemala, el catastro en su forma moderna e integral nace con las iniciativas de la
firma de la Paz y la creación de la Protierra, Comisión Institucional para el Desarrollo y
Fortalecimiento de la Propiedad de la Tierra – PROTIERRA- y de su brazo ejecutor la
Unidad Técnica Jurídica. (UTJ-Protierra) por medio del Acuerdo Gubernativo No. 307-97
de fecha 9 de abril de 1997. A partir de ese momento, la política del Ejecutivo en el tema
tierra responsabiliza a la Protierra como la entidad de coordinación al más alto nivel
político, para la definición de la estrategia, políticas, programas, proyectos y roles
institucionales relacionados con dicho tema. Posteriormente, el 15 de agosto de 2003, según
Acuerdo Gubernativo 426-2003, la Unidad Técnico Jurídica es adscrita al Ministerio de
Agricultura, Ganadería y Alimentación, con las responsabilidades de ―planificar, coordinar,
dirigir, ejecutar y administrar todas las actividades relacionadas con el proceso de
establecimiento y mantenimiento catastral a nivel nacional‖.
La primera fase del proceso de establecimiento catastral comprendió la ejecución de
Proyectos Pilotos (1997-2000) en ocho municipios de Guatemala. Esta experiencia sirvió
de base para crear la plataforma técnica y legal así como los criterios necesarios para el
establecimiento catastral en el país. Aun sin contar con una ley marco para realizar el
catastro a nivel nacional, la UTJ/Protierra abrió ocho proyectos piloto de establecimiento
catastral mediante la cooperación técnica y financiera de varios países amigos. San
7 Ver Titulo E, Numeral 37, Reforma Legal, inciso a) del Acuerdo.
8 Ver Titulo G, Numeral 38 del Acuerdo.
Francisco en el departamento de Petén, con financiamiento de préstamo del Banco
Mundial; San Jacinto en el departamento de Chiquimula, y Huité, en el departamento de
Zacapa, con financiamiento de Holanda; Santa Cruz ,en el departamento de Alta Verapaz, y
Purulhá, Baja Verapaz con asistencia técnica de Alemania; San Lucas y Santiago
Sacatepéquez, en el departamento de Sacatepéquez, con financiamiento de España; y La
Democracia, en el departamento de Escuintla, con financiamiento de Suecia. La
experiencia alcanzada en los municipios piloto, se logró a través del levantamiento predial,
ya que no se implementaron los procesos de análisis catastral y jurídico, tal como se
establece actualmente en la ley del RIC. Esa primera etapa permitió recoger experiencias
técnicas y jurídicas en las que se logró la preparación de las primeras Normas Técnicas
Catastrales, y la puesta en marcha de la estrategia de formación y capacitación de cuadros
técnicos para preparar los recursos humanos necesarios a la sostenibilidad del proceso
catastral en Guatemala.
En la siguiente fase (2001 a la 2005), se empieza la ejecución de proyectos catastrales
financiados por parte de la cooperación internacional para el establecimiento del catastro en
33 municipios del país9. Esta experiencia sirvió de base para crear la plataforma técnica y
legal, así como los criterios necesarios para la reestructuración del catastro en el país.
Durante este periodo se amplió la cobertura y área de acción de la UTJ-Protierra pasando
de 8 a 33 los municipios del país en proceso de levantamiento predial, siendo estos:
Cuadro 1. Áreas en proceso de levantamiento predial 1997-2005
Fuente. Elaborado por el RIC10.
9 Memoria de Labores 2004 UTJ-PROTIERRA-Protierra.
10 Documento del Proyecto de Administración de Tierras, Banco Mundial 2005.
La operativización del proceso catastral recayó en la UTJ-Protierra, mediante el
financiamiento de proyectos de catastro en diferentes zonas departamentales del país, con el
apoyo de la Cooperación Internacional y la administración del PNUD. En ese periodo, se
ejecutan los siguientes proyectos11
:
Proyecto PNUD/GUA/00/012 “Administración de Tierras, Catastro y Registro en
el departamento de Petén”, que se ejecuta con fondos de préstamo del BIRF -
Banco Mundial.
Proyecto PNUD/GUA/00/014, “Apoyo al Catastro, Regularización y Registro en
Zacapa y Chiquimula”, se ejecuta con asistencia financiera no reembolsable del
Gobierno de los Países Bajos y contrapartida del Gobierno de Guatemala.
Proyecto PNUD/GUA/01/006, “Apoyo al Catastro, Regularización y Registro en
la región de Las Verapaces”, se ejecuta como parte del establecimiento catastral
con el 100% de financiamiento del Gobierno de Guatemala y asistencia técnica del
Gobierno de Alemania/GTZ.
Proyecto PNUD/GUA/01/016, “Apoyo al catastro y Registro en el Departamento
de Sacatepéquez”, que se ejecuta con asistencia financiera no reembolsable del
Gobierno Foral de Navarra y contrapartida del Gobierno de Guatemala.
Proyecto PNUD/GUA/01/018, “Fortalecimiento del Catastro Nacional de
Guatemala, Fase II”, que se ejecuta con asistencia financiera no reembolsable del
Gobierno de Suecia y contrapartida del Gobierno de Guatemala.
La aprobación de la ley del RIC marca el inicio de un nuevo período para las acciones
catastrales. Después de varios años de discusiones entre diferentes sectores de la sociedad,
el 15 de junio de 2005 el Congreso de la República de Guatemala aprueba la Ley del
Registro de Información Catastral (RIC), mediante el Decreto No. 41-2005, en la que se
crea una institución estatal autónoma y de servicio, con personalidad jurídica, patrimonio y
recursos propios, cuyo objeto es el establecimiento, mantenimiento y actualización del
catastro nacional.
4.1.2 Características del catastro en Guatemala
La ley del Registro de Información Catastral viene a dar el marco legal necesario para la
implementación de un catastro de tipo jurídico en Guatemala. El catastro ofrece un
complemento al Registro de la propiedad para dar seguridad jurídica a las actas publicitadas
en esa institución. La ley del RIC se puede entender como el proceso de legalización y
normalización de una serie de experiencias pilotos de catastro que se habían realizado
durante el periodo o 1997 – 2005 con la UTJ-Protierra y que sentaron las bases filosóficas,
conceptuales y metodológicas del proceso catastral en Guatemala.
11
Ver documento PNUD, Memoria de labores, 2007.
La ley del RIC define el objeto, naturaleza y funciones propias del Registro de Información
Catastral; su régimen jurídico, laboral y patrimonial; su organización básica, definiciones
legales, acciones y proceso catastral, la coordinación interinstitucional necesaria en dicho
proceso y los aspectos relacionados con la regularización en el marco del proceso catastral,
la titulación especial y registro, las obligaciones y sanciones a particulares, para culminar
en las disposiciones finales y de transición.
La función propia del RIC se constituye en el establecimiento, mantenimiento y actualiza-
ción del catastro nacional, para lo cual se le asigna la atribución de definir la política
catastral, la determinación del orden prioritario de las zonas a catastrar, así como aprobar su
propia estructura organizativa y funcional (Art. 2 y 3).
Su estructura organizativa se fundamenta en un Consejo Directivo, una Dirección Ejecutiva
Nacional y en las Direcciones Municipales de Registro e Información Catastral. Como
órganos de apoyo. Inicialmente, la ley ha dispuesto la existencia y funcionamiento de un
Consejo Técnico Asesor, de una Oficina de Apoyo Social, y de las unidades de Análisis
Catastral y de Análisis Jurídico (Titulo II).
En el cumplimiento de sus funciones debe actuar en coordinación con el Registro de la
Propiedad y con una serie de instituciones (Titulo V) como el Instituto Geográfico
Nacional, las municipalidades del país, el Fondo de Tierras, la Secretaría de Asuntos
Agrarios de la Presidencia de la República, la Oficina Encargada del Control de las Áreas
de Reserva del Estado, el Consejo Nacional de Áreas Protegidas y los tribunales de la
República. La actuación de los notarios de la República también se encuentra regulada en
esta ley (Art. 1 y 46).
El RIC tiene las funciones indelegables de coordinación, dirección, análisis catastral y
jurídico. La orientación primera del RIC es la búsqueda de la certeza jurídica, lo que
conlleva a que la actividad de análisis tenga una dimensión particularmente importante en
Guatemala. La ley del RIC define catastro nacional como el inventario técnico para la
obtención y mantenimiento de la información territorial y legal, representada en forma
gráfica y descriptiva, de todos los predios del territorio nacional. Dicha información, que es
susceptible de ser complementada con otra de diversa índole, conformará el Centro
Nacional de Información Registro- Catastral, disponible para usos multifinalitarios12
. La
citada norma define, además, al catastro focalizado como el levantamiento de información
predial y registral que se realiza en zonas que no han sido declaradas catastradas o que no
12 Según la Ley RIC, el catastro es un instrumento técnico de desarrollo con información disponible para múltiples fines.
Es un registro básico, gráfico y descriptivo de tipo predial, orientado a la certeza y seguridad jurídica de la propiedad, tenencia y uso de la tierra (Art. 24 )
están en proceso catastral, y en el cual se tiene por núcleo de la investigación al predio o
predios que se presumen se identifican con el ámbito espacial de la finca o fincas que se
pretende ubicar, y por contexto a los predios colindantes y su correspondiente información
registral, con el objeto de establecer mediante el análisis catastral y jurídico la relación
entre ellos, y de ese modo alcanzar la certeza de la ubicación espacial de las fincas y el
grado de correspondencia con el predio o los predios.
La Ley del RIC viene a reforzar el papel de la institución como un ente certificador de la
actividad catastral. Certifica a la vez procesos, productos y profesionales. En la ley,
encontramos los enunciados a continuación:
Autorizar a técnicos y/o profesionales egresados de carreras afines a la
Agrimensura, para la realización de operaciones catastrales, de los cuales llevará un
registro. (Art 3)
A partir de la vigencia de la presente Ley, las municipalidades, entidades
autónomas, semiautónomas, centralizadas, descentralizadas y cualquier otra
institución estatal que decidan realizar actividades catastrales para fines específicos,
por sí o mediante contratación con empresas especializadas, deberán sujetar sus
acciones a las normas técnicas catastrales definidas por el RIC. Asimismo,
coordinarán sus acciones con el RIC mediante convenio, en el que definirán como
mínimo: a) Instrumentos de recopilación de información; b) Mecanismos de
evaluación por parte del RIC; c) Incorporación de la información obtenida al
Catastro Nacional. (Artículo 75)
El mantenimiento catastral constituye una de las fases del proceso catastral y se encuentra
mencionado en varios artículos de la ley como una de las funciones de la institución. En la
ley, se define como ―el conjunto de actividades jurídicas, técnicas y administrativas
permanentes y necesarias para inscribir, tanto en el Registro de Información Catastral como
en el Registro de la Propiedad, los cambios relativos al predio y al propietario,
respectivamente.‖ (Título II - Definiciones13
). El proceso de mantenimiento catastral se
encuentra descrito en el artículo 45 de la ley del RIC. En tres párrafos se describen allí los
alcances, enfoques y visiones del mantenimiento catastral. La implementación operativa de
ese artículo queda como uno de los principales desafíos, más que todo por el hecho que el
mantenimiento catastral no es sólo asunto del RIC, sino del conjunto de actores (Registro
13 Existen otras denominaciones importantes para el catastro: predio catastrado (aquel en el cual se han consumado las
operaciones técnicas del análisis catastral y jurídico, y que han obtenido la declaración correspondiente), predio catastrado regular (aquel predio en el cual, habiéndose consumado las operaciones de análisis catastral y jurídico, los datos de la investigación registral y los obtenidos en el levantamiento de información catastral coinciden, y que, por consiguiente, ha obtenido la declaración a que se refiere el artículo treinta y cinco de la presente Ley), predio catastrado irregular (aquel que, después del análisis catastral y jurídico, no está inscrito en el Registro de la Propiedad, o estando inscrito presenta irregularidades de las tipificadas en los artículos treinta y ocho y treinta y nueve, y que, por consiguiente, ha obtenido la
declaración a que se refiere el artículo treinta y seis de la presente Ley. Existe también el término finca, utilizado por el Registro de la Propiedad para identificar a un inmueble.
de la Propiedad, Notarios, agrimensores, etc.) que intervienen en las transacciones
inmobiliarias. Un ejercicio muy particular de normativa-a la vez técnica, informática y
jurídica- de relaciones con esos actores, de formación y capacitación tiene que realizarse
para lograr poner en marcha un sistema de mantenimiento catastral.
La ley del RIC asigna una serie de roles al municipio en la actuación catastral, aunque
circunscritas mucho al proceso de establecimiento del catastro. El decreto 1-2005 no dice
claramente cual es o será el papel del municipio en el mantenimiento catastral, y tampoco
establece relaciones con el tema fiscal en el marco de la recaudación del impuesto predial.
La ley del RIC obliga a la creación de una estructura municipal desconcentrada de la
institución, que, de una cierta forma, deberá de coexistir con las oficinas de planificación
del municipio14
. El RIC debe coordinar, con los municipios, las fases del proceso catastral,
particularmente en lo que corresponde a: la comunicación social; acompañamiento del
levantamiento catastral y exposición pública, delimitación del perímetro jurídico municipal;
adecuación de la Información catastral municipal a los fines del RIC, operaciones de
establecimiento catastral cuando los consejos municipales que lo solicitan no están en zonas
catastrales y que el municipio financia las operación, la definición de la nomenclatura física
de los predios (la nomenclatura catastral, en Guatemala es denominada código de
clasificación catastral).
La ley del RIC tiene como objetivo principal el establecimiento de un catastro de tipo
jurídico, garante de la seguridad de la tenencia de la tierra. Para llegar a construir un
catastro de esta naturaleza, se requiere de un proceso muy detallado y minucioso, haciendo
una confrontación entre la realidad jurídica de la propiedad expuesta en el Registro General
de la propiedad, y la tenencia real levantada en campo.
Ese proceso es sumamente detallado en el decreto 41-2005 y obedece a un conjunto de
normas técnicas establecidas. El RIC tiene como función indelegable el análisis catastral.
La orientación primera del RIC es la búsqueda de la certeza jurídica, lo que conlleva a que
la actividad de análisis tenga una dimensión particularmente importante en Guatemala.
Entre otro, la ley menciona: La coordinación, dirección, análisis catastral y jurídico no son
delegables15
. La Unidad de Análisis Catastral del RIC efectuará un estudio que permita
comparar los datos de investigación registral con los obtenidos en el levantamiento de
información catastral, a efecto de verificar si hay coincidencia o no entre el sujeto y el
objeto. El Analista Catastral elaborará un informe circunstanciado por predio, el que
remitirá con los antecedentes a la Unidad de Análisis Jurídico correspondiente.16
Como
14 Previo al Levantamiento catastral, el RIC coordinara con las direcciones municipales las tareas de comunicación,
particularmente en idiomas indígenas locales (Art. 31)
15
Artículo 26 del decreto 41-2005. 16
Artículo 33 del decreto 41-2005.
resultado del proceso catastral, la ley del RIC establece la posibilidad de declarar predios
regulares y predios irregulares, estableciendo importantes aportes en la definición de
irregularidades en la tenencia de la tierra. En la búsqueda de atención y solución de dicha
problemática, la citada ley obliga al Organismo Ejecutivo y al Organismo Judicial a
elaborar los proyectos de ley tendentes a la regularización de la tenencia de la tierra y al
funcionamiento de los tribunales agrarios.
Más allá de una sencilla ley de catastro, el decreto 1-2005 ofrece en el Titulo VII los
procesos para la regularización de la tenencia de la tierra en algunos casos específico,
particularmente el caso de los baldíos (Art.63 y 64) y de las tierras comunales (Art 65).
También define un procedimiento expedito para la titulación especial de propiedades cuya
única irregularidad consiste en no estar inscrito en el Registro de la Propiedad. En materia
de regularización, al RIC le corresponde coadyuvar directamente en la regularización de los
predios declarados irregulares dentro del proceso de establecimiento catastral.17
La
información que allí conste servirá de apoyo en los procesos judiciales y administrativos
que se establezcan en la ley de regularización, pendiente de emitirse, y en la respectiva
legislación de los propios tribunales agrarios. No obstante, en cuanto a la irregularidad
consistente en la ausencia de inscripción de un predio en el Registro de la Propiedad, puede
emitir los títulos que corresponda conforme las disposiciones contenidas en el capítulo de la
titulación especial y registro. Se considera que éste es el único caso en donde la titulación
de tierras puede ser considerada una función innata del RIC.
El apoyo indirecto a la regularización de la tenencia de la tierra que puede aportar el RIC,
se da en casos como la regularización de excesos (función propia de la sección de tierras de
la Escribanía de Cámara y Gobierno del Ministerio de Gobernación), de baldíos rurales
(función propia del Fondo de Tierras), de tierras comunales (función que corresponderá a la
institución que se establezca en la ley específica que regule la materia), lugares sagrados,
centros arqueológicos (función propia que corresponde al Instituto Nacional de
Antropología e Historia), áreas protegidas (función del Consejo Nacional de Áreas
Protegidas), reservas territoriales (función que corresponde a la Oficina de Control de
Reservas del Estado) y tierras en conflicto (función que corresponde a la Secretaría de
Asuntos Agrarios), todo lo cual, si culmina con la emisión de un título de propiedad, no
representa una actividad propia del Registro de Información Catastral. Es por ello que cada
una de las instancias públicas, administrativas y judiciales, tiene un papel importante que
desempeñar en la regularización de la tenencia de dicho recurso, correspondiéndole al RIC
ser el centro de la coordinación necesaria para alcanzar tal cometido. De allí que tengan
sentido las disposiciones legales contenidas en dicha ley relacionadas con la coordinación
interinstitucional y la suscripción de convenios específicos.
17
―El catastro en Guatemala‖, Jean-Roch Lebeau, Diego Erba, Documento citado.
Desde su fundación, la UTJ-Protierra ha dado un rumbo técnico al proceso catastral
guatemalteco, y ha establecido lineamientos y normas del proceso de levantamiento
catastral18
. La definición del modelo y el desarrollo de la normativa catastral no ha sido un
simple ejercicio teórico, más el contrario, tuvo que estar referenciado a la realidad
guatemalteca, probado y verificado mediante su aplicación a proyectos pilotos. La
metodología de implantación catastral resultante se asume con los medios técnicos y
humanos propios del país, con la ayuda de asistencia técnica externas. El RIC y la UTJ-
Protierra establecieron las bases de un catastro moderno, totalmente digital, apuntando
hacia la informatización de su información y la sistematización de sus acciones. En ese
contexto, cada predio está referenciado en el ámbito nacional a través del posicionamiento
de sus coordenadas en el sistema geodésico del país. Para lograr estandarizar estos
procesos, se definieron Normas Técnicas Catastrales que rigen la ejecución del
establecimiento del catastro en el país.
4.1.3 Catastro y Administración de Tierras
La administración de tierras es un concepto relativamente nuevo, que surge para
caracterizar el conjunto de acciones destinadas a resolver los problemas de tenencia de la
tierra. Se caracteriza como un paquete de instrumentos que permite responder
efectivamente al desafío urgente, cada vez mayor, de otorgar derechos de propiedad
seguros y transferibles a todos los segmentos de la sociedad—es decir, mejorar la seguridad
de la tenencia de tierras. El clima de confianza creado por un sistema de administración de
tierras eficiente favorece las inversiones y aumenta el valor de las propiedades individuales.
Lo que permite contribuir a la paz social, así como a la protección del medio ambiente.
Desde el punto de vista económico,19
los beneficios de un sistema de administración de
tierras eficiente son múltiples:
- Asegurar el propietario o cualquier titular de derecho en cuanto a la seguridad de
sus derechos.
- Facilitar el acceso al crédito.
- Permitir transacciones sobre propiedades más seguras y menos conflictivas.
- Mejorar la ―puesta en valor‖ del territorio.
- Proteger el territorio contra el deterioro de los recursos naturales, en donde cada
propietario procura una protección ambiental de su propiedad.
El esquema de la siguiente figura muestra el conjunto de beneficios que un catastro
eficiente como base de un sistema de administración de tierras permite, si se combina con
un conjunto de políticas públicas complementarias, la obtención de beneficios individuales
y colectivos.
18
UTJ-Protierra, Memoria de Labores del año 2002. 19
Sanjak/Lavadenz, nuevos paradigmas de la administración de tierras, Banco Mundial, 2002.
Colectividad – Estado
Toma de decisiones para Equidad y calidad de vida
del Mondo Rural
Particular - Individual
Ambiente de inversión para la
productividad agrícola
BENEFICIOS COLECTIVOS E INDIVIDUALES DEL
CATASTRO EN AMBITO RURAL
Catastro =
información
actualizada
sobre tierras
Seguridad
alimentaría
Concentración
parcelaria Seguridad Jurídica
=
Titulo
Gestión
Territorio
Protección
ambiente
Planificación uso
de la tierra
Protección Agricultura
(frente urbanización)
Calidad vida en
medio rural
Apoyo
Impuesto
predial
Manejo Sostenibles
de RRNN
Reconocimiento
territorios
colectivos Valor de
la tierra
Reduce
pobreza
rural
Acceso
Crédito
Empresa
s
rurales
Conflictos (Paz)
Programa de inversión
del estado en medio
rural (PINFOR)
Inversión
propia
Cuidado
Ambiental
Infraestructura
Productiva
Inversiones Externas en
Agricultura u otras
actividades productivas
Política Pública
complementaria
Infraestructura
para el desarrollo
rural
Financiamiento
de servicios
básicos
Eficiencia
Agricultura
Costos de
transacciones
Mejor
compra/Venta
Redistribución
de tenencia de
tierra
Fig1. Beneficios de un sistema de administración de tierras Fuente: Jean-Roch Lebeau
24
A su vez, un sistema de administración de tierras eficiente provee numerosos beneficios en
términos de gestión del territorio, tales como protección de propiedades del Estado,
reducción de los conflictos sobre la tierra, información detallada en miras a reformas
agrarias, mejora en la planificación urbana y rural y el desarrollo de infraestructura, soporte
para el manejo del medio ambiente, producción de información estadística. El catastro, que
representa uno de los componentes del sistema de protección de los derechos sobre tierra,
constituye un factor importante de desarrollo sostenible y una infraestructura necesaria de
gestión del territorio. Ningún gobierno puede pretender conocer su territorio si no conoce
los derechos que se ejercen sobre la tierra. En conclusión, un sistema nacional para registrar
propiedad, y posesión valor y uso de la tierra, es un componente útil para la función
propia de una ―economía del mercado‖ tanto como un manejo duradero de recursos
naturales. En otros términos, está vinculado con la política fundamental para el desarrollo
social, ambiental, económico, etc. Todas las naciones industrializadas con una ―economía
del mercado‖ mantienen algún tipo de sistema para registro de tierras que cumple con los
requisitos mencionados.
Más allá de su dimensión económica, un sistema de Administración de Tierras se concibe
como una herramienta técnica que administra las relaciones que existen entre el Hombre y
la Tierra20
. Esas relaciones son a menudos escritos a través de leyes, y el sistema de
administración de tierras se considera como ―formal‖ y se implementa a través de figuras
institucionales o no escritos, y el sistema en si descansa en reglas no escritas e instituciones
consuetudinarias. En el plano informal, la administración de tierras hace referencia al
conjunto de normas locales que rigen la gestión del territorio. Ese aspecto es fundamental
en un país como Guatemala donde la población indígena es muy representada y ha tenido
históricamente un papel importante en la gestión local de los recursos naturales.
En el plano formal, la administración de tierras forma parte de las herramientas que
soportan la política de tierras, como una política pública promovida por el Estado que va
dirigida a garantizar la seguridad jurídica de la tenencia de la tierra, tanto urbana como rural
de distinta vocación y destino. Los instrumentos técnicos y jurídicos de la administración
de tierras son: el catastro, la regularización, el registro, la resolución de conflictos y el
ordenamiento territorial. Dentro de estos conceptos debe tenerse en cuenta la equidad de
género, el equilibrio ecológico y el carácter pluricultural de las naciones.
20
Peralta Otto, Lebeau Jean-Roch, Análisis institucional de las instancias de administración de tierras, PRISMA, 2004.
25
4.1.3.1 La administración de tierras en Guatemala
El Estado de Guatemala en el marco de la expresión de sus diferentes políticas nacionales
desde los acuerdos de Paz priorizó el tratamiento del tema tierra como parte los
compromisos asumidos en los Acuerdos de Paz, especialmente, los contenidos en el
Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria. La respuesta del Gobierno
de Guatemala al problema de la propiedad se inscribe en el marco de la administración de
tierras.
En ese sentido, la visión que se ha desarrollado desde los acuerdos de Paz es que
Guatemala llegue a ser un país con seguridad y certeza jurídica sobre la propiedad, tenencia
y uso de la tierra que propicie la inversión y la armonía social. La puesta en marcha del
andamiaje institucional de la administración de tierras se ha realizado paulatinamente desde
el año 1997, y retoma los principales elementos siguientes, definidos en sus inicios21
:
En materia de tierras es indispensable generar un marco institucional que garantice la
seguridad jurídica sobre tenencia, uso y propiedad de la tierra. La seguridad jurídica, a
través del establecimiento de un Sistema Nacional de Registro y Catastro, es elemento
consustancial del Estado de Derecho y prerrequisito del desarrollo.
En el marco institucional, la dependencia presidencial de resolución de conflictos sobre
la tierra (Secretaría de Asuntos Agrarios) promueve la solución de diferencias entre
propietarios, algunas de las cuales datan de más 100 años. La SAA coordina con el es-
quema institucional para el proceso catastral, de tal forma que la solución de los
conflictos sea permanente y duradera.
La demanda de tierra y su satisfacción constituye el elemento prioritario dentro de la
política del Estado, por ello, a través del Decreto 24-99 se creó el Fondo de Tierras,
que busca otorgar facilidades financieras para el acceso a la tierra y promueve su uso
racional y eficiente.
Impuesto territorial. El Estado trata este tema en el contexto de los Acuerdos de Paz,
apoyando los esfuerzos de descentralización del Ministerio de Finanzas Públicas,
fortaleciendo las finanzas locales y la búsqueda de la autonomía municipal en el
ordenamiento territorial.
El Estado de Guatemala vincula el accionar del tema tierra a un marco más general
como el desarrollo rural. Los lineamientos de política son vincular la base a generarse
con el desarrollo de la estrategia en el tema tierra con una visión global de desarrollo
rural, en el cual se incluyan aspectos de educación, salud, medios de comunicación,
transporte, seguridad y participación ciudadana.
21
UTJ-Protierra, Memoria de Labores del año 2002.
26
El principio de la administración de tierras descansa sobre el principio de una actuación
coordinada de una serie de instituciones vinculadas a la temática de la tierra. En la primera
fase del establecimiento catastral (1997-2005) esa lógico operó bajo la denominación de
―herradura de la tierra‖ (Comisión para el fortalecimiento de la propiedad de la tierra
PROTIERRA) contando con un brazo técnico, la Unidad Técnica Jurídica (UTJ-Protierra)
encargada de dar un operatividad a la comisión. Sin embargo, en la práctica, la UTJ-
Protierra ha centrado sus acciones en el establecimiento catastral.
Ese aspecto ha sido validado y reforzado en el Decreto 41-2005 (Ley del RIC) que
puntualiza la forma en que las instituciones deben coordinarse en el proceso de
establecimiento catastral. La administración de tierras maneja no solamente aspectos
vinculados con la propiedad de la tierra, sino también con el uso y valor de las mismas.
Bajo esa perspectiva, la institucionalidad de la administración de tierras en Guatemala
cuenta con la participación de entidades co-ejecutoras, como el Registro General de la
Propiedad (RGP), el Fondo de Tierras (FONTIERRA), el Instituto Geográfico Nacional
(IGN), Contierra, las municipalidades, Ministerio de Finanzas y el Instituto de
Antropología e Historia (IDAEH).
En ese capítulo, precisamos algunos de las funciones de las instituciones que participan en
la administración de tierras, particularmente el Registro General de la Propiedad y las
municipalidades quienes juegan un papel fundamental en el establecimiento de un sistema
catastral eficiente22
.
4.1.3.2 Registro General de la propiedad
El Registro General de la Propiedad - RGP es una institución relevante en el área de la
administración de tierras. La leyes de fondo lo mencionan explícitamente: la Constitución
Política de la República, en su artículo 230 dice: ―El Registro General de la Propiedad
Inmueble deberá ser organizado a efecto de que en cada departamento o región, que la ley
específica determine, se establezca su Propio Registro de la Propiedad y el respectivo
Catastro Fiscal‖; y el Código Civil, en su artículo 112 dice: ―El Registro de la Propiedad es
una institución pública que tiene por objeto la inscripción, anotación y cancelación de los
actos y contratos relativos al dominio y demás derechos reales sobre bienes inmuebles y
muebles identificables. Son públicos sus documentos, libros y actuaciones‖.
El RGP fue creado en 1877 por una norma civil copiada textualmente del Código Civil
Español y en él se inscriben derechos sobre bienes inmuebles. La institucionalidad de
protección al derecho de propiedad no se ha modificado en los últimos 120 años y, cuando
22
Diagnostico institucional de las entidades de la administración de tierras, FAUSAC-Kadaster, 2008
27
nació, respondía a la expansión del cultivo del café y a la necesidad de garantías
hipotecarias.
Los procedimientos actualmente utilizados en el RGP están establecidos de acuerdo al
Código Civil y regulaciones especiales de esa institución. De acuerdo con la ley, se debería
abrir una oficina en cada Departamento de Guatemala pero actualmente hay solamente dos:
la central, localizada en la ciudad capital que mantiene información sobre 15 departamentos
y la oficina del oeste en Quetzaltenango (2do Registro) que mantiene información de los 8
restantes23
En 1996 se estableció un plan de reforma del RGP orientado a la modernización del pro-
ceso y la salvaguarda electrónica de los libros existentes, así como también para la creación
de una aplicación de acceso a través de Internet. Este procedimiento comenzó a
implementarse en ese año e incluye dos subprocesos: automatización de procesos, que
contempla una modernización del proceso manual de registro y consiste en la recepción y
actualización de documentos, su escaneado y almacenamiento en discos ópticos, y la
conservación de libros, que consiste en la preservación de aproximadamente 6.000 libros,
los que fueron escaneados y almacenados en discos ópticos, 50 de los cuales fueron
exceptuados del proceso. Adicionalmente, se ha implementado un sistema de consulta a
distancia a través de Internet. La averiguación sólo es posible si el cliente provee el código
de identificación de la propiedad (número de finca-folio-libro) y entonces aparecen como
respuesta los documentos escaneados relacionados a la propiedad.
En años recientes, bajo la lógica del proyecto de administración de tierras liderado por parte
del RIC y en el marco de la ley, se ha empezado el establecimiento de una plataforma
informática coordinada RIC-RGP para asegurar la vinculación funcional entre ambas
instituciones. Existe todavía un largo recorrido para que el sistema catastral uniendo RIC y
RGP, garante de la certeza jurídica, sea una realidad.
4.1.3.3 Municipalidades
No existe propiamente la diferencia entre catastros urbanos y rurales en Guatemala. La ley
del RIC tiene una aplicación de índole general en ambos territorios. Sin embargo, los
catastros municipales urbanos desarrollados en los últimos años para fines fiscales tienen
23 Dentro de la estructura organizativa del archivo del Registro, se encuentran los principales libros que se utilizan para la investigación
de derechos de propiedad con fines catastrales: el Libro Mayor: de donde se extracta la jurisdicción departamental y municipal . Si la finca es urbana o rural, origen de la finca, los nombres de los propietarios y las fechas de inscripción, el área original registrada, los colindantes registrados, el número de asiento, folio y diario; desmembraciones y cancelaciones. Además, si los hay, se obtien en los datos de remedida legal; el Libro Diario: de donde se obtienen, principalmente,los números de los duplicados y el tomo de donde éstos quedaron archivados; y el Tomo de Duplicados de Documentos: en los cuales se encuentran archivadas las copias de los testimonios de escritura pública, así como los planos de registro, si los hay.
28
una lógica propia. El catastro por su relación con el registro y valoración de los bienes
inmuebles, así como las exigencias de ordenamiento y planificación territorial, exige su
vinculación con la administración territorial y con el reparto de competencias entre las
administraciones.
Uno de los resultados más importantes de todo el proceso sociopolítico contemporáneo de
Guatemala (entre 1986 y 2000) fue la descentralización. Este planteamiento se concreta en
la nueva constitución de 1985 y la reforma constitucional de 1994, y sobre todo en los
Acuerdos de Paz de 1996 que contiene la aspiración de una nación multiétnica, pluricultural
y multilingüe24
. En el año 2002 culmina un proceso de concertación entre diferentes actores
de la sociedad para la aprobación de un paquete de leyes sobre descentralización que vienen
a cambiar de manera profunda las responsabilidades de cada una de las colectividades
territoriales. El artículo 35 inciso b) del nuevo Código Municipal (Decreto número 12-2002
del Congreso de la República) señala que es responsabilidad del Consejo Municipal el
ordenamiento territorial del municipio. En este sentido los gobiernos municipales están
conscientes de desarrollar estos procesos con insumos directos del catastro.
El rol de los municipios en la gestión de su territorio ha ido cambiando en los últimos años.
En Guatemala, se ha asistido a una progresiva participación de los actores locales en los
temas de catastro y de administración de tierras en los últimos diez años. Las leyes de
descentralización han conferido a la municipalidad la posibilidad de convertirse en el actor
principal de la gestión territorial. La ley del RIC ha venido a confirmar esta dinámica y uno
de los grandes desafíos de esta nueva institución consiste en traducir operacionalmente esta
sinergia de trabajo entre catastro nacional y necesidades municipales. La creciente
participación de los gobiernos locales, el nuevo marco de descentralización, y los
problemas del estado en la definición de un pacto fiscal para aumentar la carga tributaria
han empujado hacia quebrar con el tabú histórico del impuesto predial (IUSI), siendo los
municipios los actores designados para asegurar la recaudación y administración del
mismo.
Además, frente a la ausencia de una verdadera política nacional de ordenamiento territorial,
queda como responsabilidad de las colectividades locales la puesta en marcha de planes
reguladores para asegurar un mejor manejo del territorio y una planificación del desarrollo.
Planificación territorial y recaudación del impuesto inmobiliario son dos competencias
claras de los municipios en Guatemala.25 En esa dinámica, varios municipios del país han
emprendido la elaboración de catastros municipales, con finalidad tributaria esencialmente.
En la mayor parte de los municipios, esos catastros se acercan mas a un control
24
La constitución hace referencia a la necesidad imperiosa de constituir “catastros fiscales” en cada una de las municipalidades del país 25 Ernesto Palma, Jean-Roch Lebeau, Implementación de un observatorio de tierras para la región central del Peten, LILP, 2007 (no publicado)
29
inmobiliario, en algunos (municipalidad de Guatemala por ejemplo), van hacia un
verdadero catastro multifinalitario. Esos proyectos de control inmobiliario en el país
constituyen un núcleo de experiencias interesantes en la perspectiva de la construcción de
capacidad en la gestión catastral.
Uno de los grandes retos de la actualidad consiste en la ―municipalización‖ del proceso
catastral en Guatemala: ¿Cómo? ¿Qué alcance? ¿Qué relaciones establecer?
4.1.3.4 Otras instituciones de la administración de tierras
Más allá de las municipalidades, las otras instituciones que intervienen en la administración
de tierras en Guatemala son las siguientes:
a) El Fondo de Tierras: Institución encarga del acceso a la tierra para la población
campesina, y de la regularización de las tierras entregadas por parte del Estado de
Guatemala en sus programas de colonización.
b) La Oficina de Control de Áreas de Reservas Territoriales del Estado OCRET:
Dependencia del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, se encarga
de la elaboración de planos y mapas catastrales de los terrenos o franjas de las
tierras para el control de las áreas reservas de la Nación.
c) La Secretaria de Asuntos Agrarios, encargada de dirigir y coordinar las actividades
que se requieren para el cumplimiento de los compromisos del Organismo Ejecutivo
en el tema agrario y el desarrollo rural del país, contenidos en los Acuerdos de Paz,
en las políticas de gobierno y en la Constitución Política de la República.
d) El Consejo Nacional de Áreas Protegidas, CONAP, encargado de la gestión del
suelo en las áreas protegidas del territorio guatemalteco (aproximadamente 33 % del
área del país)
30
4.2 Análisis de desempeño y capacidad organizacional
4.2.1 El grado de cumplimiento de la misión y objetivos organizacionales (eficacia)
El Registro de Información Catastral (RIC) tiene establecida como misión de la institución
―Establecer, mantener y actualizar el catastro nacional para constituir un registro público
orientado a la certeza y seguridad jurídica de la propiedad, tenencia y uso de la tierra.‖
El propio RIC identifico cinco ejes estratégicos y cinco ejes transversales para lograr
cumplir con la misión de la institución. Los ejes estratégicos, sus objetivos y líneas de
acción son los siguientes:
- Establecimiento catastral, con el objetivo de concluir para el año 2025 el proceso
de establecimiento catastral de todo el territorio nacional26
. Las líneas de acción
son estabilidad en la normativa para el establecimiento catastral, mejoramiento
continuo de los procedimientos e instrumentos para el establecimiento catastral,
proceso de declaratoria de predios catastrados, priorización de zonas para establecer
el catastro, externalizarían del proceso catastral y por último la interrelación
Registro-Catastro en el proceso de establecimiento.
- Regularización en el marco del proceso catastral y estudios catastrales, con el
objetivo de asegurar la certeza jurídica de todos aquellos predios cuya única
irregularidad sea la de no estar inscritos en el Registro General de Propiedad (RGP).
Y de contribuir a las propuestas jurídicas de solución a los problemas relativos a la
propiedad, tenencia y uso de la tierra. Las líneas de acción para este eje son la
titulación espacial, definir estudios catastrales para la definición de los problemas y
propuestas de soluciones relativos a la propiedad y tenencia de la tierra y finalmente
el proceso de regularización de tierras entregadas por el Estado.
- Sistema y mantenimiento de información catastral, con el objetivo principal de
implementar los mecanismos y procedimientos permanentes que garanticen el
ingreso, procesamiento, mantenimiento y generación de la información catastral, en
coordinación con el RGP. Las líneas de acción son la estabilidad en la normativa
para el mantenimiento catastral, mejoramiento continuo del los procedimientos e
instrumentos para el mantenimiento catastral, desarrollo e implementación del
sistema RGP-RIC, municipalización del proceso de mantenimiento catastral y por
último el registro de agrimensores y su actualización.
26 Con base en el Análisis económico y técnico de forma de abordaje del establecimiento catastral en todo el territorio nacional, elaborado por la Gerencia de Programación y Cooperación Técnica del RIC. RIC, 2007.
31
- Generación y promoción del uso de productos y servicios catastrales con el
objetivo de desarrollar e implementar los mecanismo y herramientas de generación
de productos y servicios catastrales que permitan al RIC posicionarse como una
institución de servicio y autosostenible. Para ello se necesita de la generación de
información catastral para múltiples fines así como la prestación de servicios y
venta de productos catastrales.
- Políticas y planificación en materia catastral, con el objetivo de definir políticas,
estrategias y planes de trabajo en materia catastral, coadyuvando al cumplimiento de
los mandatos institucionales. Las líneas de acción para este eje son la generación de
políticas institucionales, la generación de estrategias y la planificación institucional.
Los ejes transversales definidos por el RIC son la capacitación y desarrollo humano, la
comunicación social y divulgación, la coordinación interinstitucional, género y
multiculturalidad, y por último seguimiento y evaluación de las actividades realizadas.
Siguiendo el marco metodológico, la eficacia de la institución se medirá en función de los
resultados obtenidos en cada uno de esos ejes estratégicos, haciendo énfasis en los
indicadores presentados a continuación27
:
EJE INDICADOR
Establecimiento catastral
-No de predios catastrados
Regularización en el marco del proceso
catastral
-No de predios titulados
Sistema y mantenimiento de información
catastral
-Sistema de Registro/Catastro funcionando
-% de nuevas transacciones incorporadas a
RIC-RGP
Generación y promoción del uso de
productos y servicios catastrales
- Política de servicios catastrales
implementada (usuarios, productos)
- Accesibilidad a la información catastral
Políticas y planificación en materia catastral
- No de políticas catastrales formuladas
- Rectoría catastral y vinculación con
municipalidades
- Normas técnicas catastrales
implementadas
- % Recursos Humanos formados
27 Existen otros indicadores importantes en términos de resultados que el RIC, directamente o vía la coordinación de los proyectos que ejecuta, está alcanzando pero son considerados “periféricos” en la perspectiva de la misión institucional.
Cuadro 2. Indicadores de desempeño catastral Fuente. Elaboración propia
32
4.2.1.1 Avances en el cumplimiento del Eje de Establecimiento Catastral
Para medir con precisión ese indicador, se trató de consolidar una tabla de avances de
indicadores establecidos por diferentes fuentes28
, sin embargo no se logró obtener toda la
información relevante al caso en los documentos obtenidos o solicitados. A pesar de esas
dificultades para integrar un cuadro de resultados, se pudo establecer una línea de avance
establecidos por el proyecto UTJ-Protierra (1997-2005), y los logros obtenidos hasta la
fecha por el RIC (2006 a la fecha).
Los principales avances de UTJ-Protierra que se destacan son: trabajar el proyecto en 28
municipios del país, logrando casi concluir el departamento de Petén; el apoyo a la
presentación y posterior aprobación de la Ley del Registro de Información Catastral; la
creación y puesta en marcha de una estrategia nacional catastral de largo plazo, así como la
estrategia para la difusión y comunicación del proceso catastral; el establecimiento de las
Normas Técnicas para el Levantamiento Catastral; y, la formación académica de técnicos
en procesos catastrales. El trabajo realizado por parte de UTJ-Protierra fue pionero en
muchos aspectos y ha sido capitalizado en buena medida por parte del RIC, no solamente
como una plataforma técnica, sino en términos de resultados del levantamiento catastral.
La primera fase del proceso de establecimiento catastral comprendió la ejecución de
Proyectos Pilotos (1997-2000) en veinte municipios, en proyectos financiados por el Banco
Mundial, para los municipios de Petén, y de los países amigos del catastro para el resto29
.
Esta experiencia sirvió de base para crear la plataforma técnica y legal para la consecución
de la institucionalidad del Catastro Nacional de Guatemala. Es importante destacar que en
esa primera fase, la cooperación internacional brindó apoyo técnico y financiero al catastro,
asumiendo hasta un 95% aproximadamente de los costos del proceso.
En la siguiente Fase (2001 al 2006), el proceso tendió a institucionalizarse con la
aprobación, en el corto plazo, de la Ley de Registro de Información Catastral que permitiría
una mayor participación financiera del gobierno en forma gradual hasta alcanzar el 100%
de los costos. De acuerdo a cálculos técnicos de la UTJ-Protierra en el 2005, el programa
nacional de catastro debería de tener una duración de 12 años siguiendo el marco de
condiciones previstas.
28 El propio RIC en su Planificación estratégica del registro de información catastral de Guatemala del 2007 detalla
una lista de indicadores; Maas, R. (2007) Evaluación de los Impactos Económicos, Fiscales y Sociales del Proyecto de
Administración de Tierras, Fase I; RIC, (2009) Memoria de labores 2009; RIC (2011) Primer informe cuatrimestral POA
2011.
29 Holanda, Alemania, Suecia, Noruega, Navarra, Francia, Unión Europea, USAID entre otros.
33
La cantidad de predios catastrados para julio del 2005 están detallados en el siguiente
cuadro:
Región Zona Catastral DepartamentoPredios
Levantados% Catastrado Ambiente
1 Morales 801 Urbano
0 Rural
Los Amates 919 Urbano
0 Rural
1,720 1.19%
2 La Democracia 2,393 Urbano
1,000 Rural
San Jose 1,644 Urbano
1,147 Rural
SUBTOTAL 6,184 4.27%
3 Purulhá 888 Urbano
168 Rural
Salamá 0 Urbano
645 Rural
4 Santa Cruz 1,394 Urbano
666 Rural
Fray Bartolome 1,421 Urbano
de las Casa 2,633 Rural
SUBTOTAL 7,815 5.40%
5 San Jacinto 524 Urbano
2,386 Rural
San José la 252 Urbano
Arada 83 Rural
Ipala 3,315 Urbano
1,580 Rural
Chiquimula 16,728 Urbano
1,083 Rural
6 Huite 1,372 Urbano
2,826 Rural
Estanzuela 1,720 Urbano
213 Rural
Cabañas 1,988 Urbano
935 Rural
Teculután 3,385 Urbano
99 Rural
Rio Hondo 4,700 Urbano
414 Rural
SUBTOTAL 43,603 30.12%
7 San Lucas 5,000 Urbano
3,000 Rural
Santiago 4,000 Urbano
5,358 Rural
Jocotenango 3,007 Urbano
131 Rural
SUBTOTAL 20,496 14.16%
Oriente
Sacatepequez
Chiquimula
Sacatepéquez
Zacapa
Costa SurEscuintla
Baja Verapaz
Verapaces
Alta Verapaz
IzabalIzabal
CATASTRO NACIONAL DE GUATEMALA
INFORME EJECUTIVO DE AVANCES DE ESTABLECIMIENTO CATASTRAL
AL 31 DE JULIO DE 2005
34
Cuadro 3 . Cantidad de predios catastrados hasta julio del 2005, fuente: UTJ-Protierra.
En 2009, con tres años de establecimiento del RIC, eran 2830
el total de zonas en proceso
catastral, (40.77% del territorio del país). Es importante destacar, que 20 zonas se venían
trabajando desde el proyecto UTJ-Protierra, con un 100% finalizado el levantamiento de
información catastral, quedando pendiente el desarrollo de análisis catastral y análisis
jurídico.
Debido a la magnitud del territorio a levantar catastralmente, se estableció la necesidad de
que los levantamientos catastrales se realizaran por licitación pública. Por ello, en el 2009
se formularon diferentes modelos de cálculo de precios de levantamiento, de seguimiento y
evaluación así como gestión de los datos levantados por las distintas empresas.
30 Puerto Barrios, Cabañas, Jocotán, San Jerónimo, Siquinalá, Panzós, Chisec, y Pastores fueron las ultimas 8 zonas declaradas en el 2009. Las 20 zonas que se trabajan desde el 2006 son: los 12 municipios del departamento de Petén, Huité de Zacapa, San Jacinto de Chiquimula, Santa Cruz de Verapaz y Fray Bartolomé de las Casas de Alta Verapaz, La Democracia de Escuintla y Jocotenango de Sacatepéquez.
Región Zona Catastral DepartamentoPredios
Levantados% Catastrado Ambiente
8 San Francisco 3,563 Urbano
325 Rural
Santa Ana 2,935 Urbano
464 Rural
San Benito 12,612 Urbano
0 Rural
Dolores 4,009 Urbano
3,315 Rural
San José 1,914 Urbano
0 Rural
Flores 5,095 Urbano
6 Rural
San Andrés 2,731 Urbano
0 Rural
La Libertad 5,362 Urbano
0 Rural
Sayaxché 3,064 Urbano
2,128 Rural
Melchor de Mencos 3,396 Urbano
0 Rural
Poptun 9,936 Urbano
664 Rural
San Luis 2,641 Urbano
795 Rural
SUBTOTAL 64,955 44.87%
144,773 100.00%
PetenPeten
35
Mapa No. 1. Mapa de zonas declaradas en proceso catastral en el 2009. Elaboración propia según RIC
El RIC, como parte de las actividades de la Segunda Fase del Proyecto de Administración
de Tierras (PAT II) y con base en las conclusiones de la misión de supervisión del Banco
Mundial realizada a inicios del 2010, donde se concluye que como consecuencia del
desfase entre la presentación del proyecto; el tiempo en el que se estima contratar los
servicios de empresas privadas para el levantamiento catastral; los procesos jurídicos que
estableció la ley del RIC, los cuales representan costos que no habían sido considerados en
el costeo original del proyecto; y, conocida la situación financiera del RIC, analizó
nuevamente el alcance del proyecto, particularmente la cantidad de municipios a abordar y
por consiguiente las metas del proyecto. Esto implica una reducción de metas, limitando
establecimiento catastral a un número menor de municipios (de 58 a 41 municipios, de los
cuales 6 fueron declarados en proceso catastral en el 2009). El resto de municipios a
abordar, una vez considerado los demás costos del establecimiento catastral, así como los
componentes de regularización, delimitación y/o demarcación de áreas protegidas, reservas
territoriales, sitios arqueológicos y otros, de acuerdo con los componentes definidos en
convenio de préstamo, serán abordados por medio de cuatro grupos de licitación pública
internacional adicionales y dos municipios bajo la modalidad de ejecución directa31
.
31
Entrevista personal con Unidad Coordinadora del Proyecto de administración de tierras.
36
Desde el 2011, el RIC trabaja bajo dos modalidades:
- 20 zonas declaradas en proceso catastral entre el 2006 y 2007; estas ya concluyeron
la fase de levantamiento de información catastral, contando con dicha información
en la base de datos central del RIC.
- Por administración con recursos propios asignados al RIC, en dos zonas declaradas
en el 2009 (Puerto Barrios, Izabal y Chisec, Alta Verapaz).
- Por licitación internacional en 41 zonas declaradas: 6 en el año 2009, 12 en el año
2010 y 23 a declarar en el año 2011.
Los cuadros presentados en Anexo muestran los resultados intermedios acumulados por
componentes hasta mayo del presente año del Proyecto de Administración de Tierras, Fase
II32
, dando una idea básica de las metas y de los avances obtenidos hasta la fecha. Como
podrá notarse, los resultados son altamente insatisfactorios con las metas establecidas en el
2006. De los 19 indicadores que se establecieron metas de avances para el 2011, 11 de
ellos33
no han tenido avance o éstos han sido muy por debajo de lo esperado (menores al
10%); por ejemplo tan solo se tiene el 2% de los predios levantados en el área del proyecto
(41 zonas declaradas), cuando se estimaba obtener un avance del 20%.
Los indicadores donde si ha habido avances satisfactorios34
son en su mayoría indicadores
relacionados con capacitación de personal por parte de la Escuela de Catastro (ESCAT),
indicadores bajo la responsabilidad de otra institución (IDAEH y las municipalidades), y
del área administrativo financiera del RIC.
La UTJ-Protierra dejo las bases técnicas y procedimentales para las operaciones de
levantamiento catastral. En 7 años (1998-2005) dejó un legado de más de 150,000 predios
levantados por distintos métodos. En seis años de existencia (2005-2011) el RIC tiene como
resultado 50,000 predios levantados, principalmente gracias al financiamiento otorgado por
parte del proyecto de administración de tierras del Banco Mundial.
Se puede concluir que existe una base institucional solida para la operación de
levantamiento catastral (en buena parte heredada de la experiencia UTJ), pero con
rendimientos que en la actualidad postergaran por mucho tiempo el objetivo de contar con
un país ―catastrado‖. A ese ritmo, se necesitarán más de 30 años antes de alcanzar esa meta.
32 Por cuestiones de presupuesto, el Poyecto de administración de Tierras fase II ha absorbido la ejecución. 33 Indicador 1.1, 1.2, 1.3, 1.5, 1.6, 1.7, 1.10, 2.3, 2.5, 3.5 y 4.3. 34 Indicado 1.4, 1.9, 2.1, 2.2, 2.4, 3.2, 3.5 y 4.1.
37
4.2.1.2 Avances en el cumplimiento del Eje de Regularización
Otra de las metas principales del RIC está orientada hacia el mejoramiento de certeza
jurídica sobre la propiedad y tenencia de la tierra. Para lograr este objetivo, se planteo la
realización de un proceso de barrido catastral y regularización de la tenencia de la tierra que
se consideraban susceptibles de ser tituladas. Sin embargo los resultados a los que se ha
tenido acceso, así como la información generada a partir de entrevistas, evidencian un
significativo incumplimiento de este compromiso, especialmente en lo relacionado con la
cantidad de parcelas con inscripción formal de derechos ante el Registro General de la
Propiedad (RGP).
Según cuadro presentado en Anexos, se esperaba obtener para el 2011 por lo menos 10% de
los predios en tierras nacionales identificadas como elegibles para la nueva titulación por
parte de FONTIERRAS y registrados en el Registro General de la Propiedad (RGP). Sin
embargo, el avance acumulado de este indicador ha sido muy por debajo de lo esperado.
A pesar que el RIC ha dado prioridad institucional desde el 2006 al proceso de
consolidación del Registro Público, en cuanto a la inscripción de predios que ya fueron
declarados catastrados y debidamente externalizados a los titulares catastrales y registrales,
principalmente de los municipios de San Francisco, Peten y Huité, Zacapa35
, después de
diez años de que los predios fueron catastrados, estos están todavía siendo regularizados en
la actualidad36
.
La problemática de la titulación ha sido uno de los indicadores evaluados con carácter
negativo en el proceso de evaluación y cierre de la Fase I del Proyecto del Banco Mundial
anteriormente señalado37. El hecho de no haber complementado el proceso de titulación
genera una serie de repercusiones negativas sobre los impactos esperados de los restantes
productos de la institución y del proyecto, toda vez que la mayor parte de ellos tienen como
prerrequisito que el beneficiario del proyecto cuente con el titulo que acredita y brinda
certeza jurídica sobre la propiedad de la tierra. En el marco de la evaluación circunscrita al
Petén (2005) los resultados presentados reportan que a la fecha de la evaluación (2005) se
habían catastrado 63,405 predios urbanos y 9,125 predios rurales, lo cual equivale
aproximadamente a una superficie territorial de 783,145 ha. De los predios catastrados
habían sido registrados 19,000 predios urbanos, especialmente en áreas ejidales propiedad
de las corporaciones municipales. En tierras nacionales (rurales) se habían registrado 251
parcelas. En ese contexto, el indicador de regularización era de 30% en predios urbanos
(debido a la situación particular de los ejidos municipales en Petén) y de menos del 2% en
predios rurales (vía el apoyo de FONTIERRAS)
El ejemplo del Peten que se expresa mediante esa evaluación es generalizable: de no darse
el proceso de registro y titulación de la totalidad de los predios que ya han sido catastrados
35 Catastrados por UTJ-Protierra. 36 RIC (2011). Segundo informe cuatrimestral del RIC. 37 En el año 2006 se ha considerado necesario realizar una evaluación de los impactos que el proceso de establecimiento del Catastro en el Departamento de Petén ha generado, con el objetivo de que esta evaluación sea parte fundamental del análisis de cierra de la Fase I y a su vez se convierta en un elemento estratégico en el proceso de formulación de la Fase II con el Banco Mundial. Esa evaluación fue realizada a cargo de IARNA-Raul Maas/Julieta Calderon y muchas de las consideraciones aquí expresadas son resultados de esa evaluación.
38
hasta la fecha todo el proceso y sus impactos se desvirtuarán con el paso del tiempo. No se
logran encadenar los beneficios del sistema de administración de tierras presentado en el
párrafo 2.1.3 (inversiones propias, acceso al crédito, eficiencia del mercado)
La función institucional del RIC fue pensada en función de la necesidad de proveer certeza
jurídica sobre la propiedad de la tierra, vista ésta como un elemento fundamental para la
promoción del desarrollo del país, derivado de la ingobernabilidad en el control de la tierra
por parte de las autoridades estatales. Las expectativas están orientadas hacia un incremento
en el nivel de la institucionalidad responsable de proveer certeza jurídica, con mayor
énfasis en la articulación el Registro General de la Propiedad.
Al no concluir con el proceso de titulación se está promoviendo que, en lugar de
propietarios que tengan libre disposición sobre sus bienes, se generen grupos de inquilinos
institucionales, lo cual complica la certeza y exacerba la incertidumbre y fundamentalmente
frena el apalancamiento financiero para el desarrollo.38
De allí que se deriven problemas
como los de vecindad, inseguridad a nivel de ejidos, necesidades de información para
planificar lo básico. Además se considera necesario señalar que para que los beneficios de
la titulación sean completos se necesita mejorar en otras estructuras de apoyo tales como
asistencia técnica y generación de mercados financieros rurales.
4.2.1.3 Avances en el cumplimiento del Eje de Sistema y mantenimiento de información
catastral
La actualización catastral se refiere al registro de cambios de la información catastral de los
predios previo a declarar a una zona totalmente catastrada. La fase de mantenimiento
catastral se inicia una vez se concluye el establecimiento catastral; Sin embargo, para que
concluya la fase de establecimiento catastral, deben haberse declarado predios catastrados
regulares o irregulares todos los predios del municipio según lo establecido en la Ley del
RIC.
De acuerdo a la Ley el área mínima catastral es el municipio, lo cual significa que el
universo de predios deben haberse declarados catastrados ya sea regulares o irregulares. En
la práctica catastral, declarar un municipio catastrado se visualiza como un acto jurídico a
largo plazo, dado las complejidades en las relaciones de la propiedad, posesión y tenencia
de la tierra en Guatemala que confluyen a nivel del municipio. Al no poder declarar
municipios catastrados, el mantenimiento de la información catastral se ve afectada por
cuanto no es posible avanzar a esta fase, si dentro de cada municipio existiere al menos un
predio no declarado catastrado. Esto trae como resultado que la información generada
durante el establecimiento catastral deje de ser actual considerando que ésta se va
desactualizado con cada año que transcurre por motivo de la dinámica inmobiliaria.
38
IARNA, Maas, Calderón, documento citado.
39
Derivado de la falta de conectividad entre los registros catastrales y los registros del
Registro General de la Propiedad desde un inicio, aunado a la limitaciones que se dan a
nivel de la coordinación entre estas instituciones, el proceso de mantenimiento de
información catastral, que debería de haber iniciado de manera paralela con el proceso de
inscripciones registrales, no se ha puesto en marcha, por lo tanto se puede inferir que una
buena parte de la información catastral que se ha recopilado durante la primera fase (1997-
2005) se encuentra desactualizada y carece de consistencia con los registros inscritos en el
RGP, lo cual atenta contra el concepto mismo de catastro de tierras: Esos elementos
fueron señalados por Maas (estudio citado) en la evaluación de la primera fase del proyecto
de administración de tierras “la debilidad más seria del incumplimiento de este
compromiso está focalizada en la falta de integración entre la base de datos del registro
catastral con las bases de datos que administra el RGP”
El mantenimiento de la información catastral depende, en gran medida, de que las
transacciones operadas en el Registro General de la Propiedad sean notificadas e
incorporadas a los registros catastrales con el propósito de brindar un mantenimiento
adecuado a sus bases de datos. La ausencia de este vínculo ha derivado en que, a la fecha,
dichas transacciones únicamente se registran en el RGP y no se trasladan a la base de datos
que administra el catastro. Aunque se pueden inducir algunos avances en ese componente,
no existe todavía a la fecha un sistema integrado registro-catastro funcionando. A lo
anterior se suma el hecho que a lo interno no han implementado las acciones necesarias
para desarrollar los procedimientos, protocolos y herramientas tecnológicas necesarias para
efectuar estas actualizaciones, hasta épocas muy recientes donde empezó a implementarse
una política de actualización. Esto redunda en que la información catastral permanece en el
estado en el que fue levantada en campo, sin ser actualizada cuando los derechos
correspondientes son modificados en RGP. Lo anterior permite inferir que debe existir una
importante falta de correspondencia entre la información almacenada en ambos registros.
De hecho se estima que dada la dinámica de los mercados de tierras en los departamentos
ya catastrados y ante la falta de mantenimiento que se le da a la información, una buena
parte de estos datos ya están desactualizados.39
En el marco de la política de generación de productos y servicios catastrales para el
autofinanciamiento de la institución, el RIC recientemente público en prensa libre40
la
resolución del Consejo Directivo en cuanto a que, para cualquier desmembración o
unificación de fincas inscritas en el Registro General de la Propiedad –RGP- en las 64
zonas declaradas en proceso catastral, será necesario la compra del plano catastral. Esto
ayudará a mantener el registro de parcelas catastradas actualizadas. Sin embargo, el proceso
39
Entrevistas con personal del RIC en Petén y Chiquimula. 40
Prensa Libre, Septiembre del 2011.
40
ha sido detallado por los usuarios como burocrático, engorroso y complicado de realizar
desde la distancia, siendo la mayoría de los predios rurales. Se teme que desde la
perspectiva en que fue planteado este producto, el proceso paralice o obstaculice la compra-
venta de inmuebles o que retroceda al sistema de la informalidad.
De lo anteriormente expuesto se infiere que los impactos generados por dos de los
elementos clave para asegurar la sostenibilidad del proceso, como lo son el mantenimiento
sistemático de los registros de información catastral resultado del fortalecimiento
institucional de los datos de registro y catastro y la movilización de los esfuerzos
gubernamentales hacia la adopción de sistemas integrados de registro y catastro, tengan que
evaluarse con resultados muy pobres en el corto plazo.41
4.2.1.4 Avances en el cumplimiento del Eje de Generación y Promoción del Uso de
Productos y Servicios Catastrales
Las funciones establecidas en el artículo 3 de la Ley del RIC la precisan como institución
de servicio capaz de ofrecer diferentes productos para el uso de municipalidades,
profesionales, propietarios, instituciones y otro tipo de usuarios.
De esa cuenta su plan estratégico identifica como un eje importante la ―Generación y
Promoción de productos catastrales‖, en miras a convertirla en una institución capaz de
prestar servicios y proveer información catastral útil, versátil, con un funcionamiento
efectivo que permitiera satisfacer las necesidades de los diferentes usuarios y proveerla de
ingresos para constituir un fondo catastral privativo que le permitiera la autosostenibilidad.
Dentro de todos estos servicios se vislumbraba el ejercicio de mantenimiento catastral
como una de las acciones que permitirían, no solo contar con una información actualizada,
sino el vínculo que uniría al usuario con la institución proveedora de ―certeza jurídica‖.
El Registro de Información Catastral ha declarado zonas en proceso catastral a 64
municipios. Con este número podría decirse que su presencia está establecida en casi el
20% del territorio guatemalteco. Su presencia en esos municipios constituye en una
oficina, regularmente vinculada o muy cerca del edificio municipal, aunque sus acciones en
términos de comunicación tratan de desvincular el qué hacer institucional con el municipal
para evitar confusiones con el IUSI. Estas oficinas regularmente son atendidas por una
persona (un técnico en levantamiento catastral). En el caso de la oficina de San Jacinto en
41 IARNA, Maas, Calderón (2007). Evaluación de los beneficios económicos, fiscales y sociales del proceso catastral en el departamento de Petén, republica de Guatemala.
41
Chiquimula, la oficina se abre sólo dos días a la semana para atender asuntos de
mantenimiento catastral, quejas y otras solicitudes que se presenten. Esta es una oficina que
en términos generales no presenta mayor movimiento.
Regularmente las desmembraciones o cualquier tipo de cambio que afecte al inmueble o a
su titular no son reportadas al RIC. Puede pensarse que es por falta de conocimiento, sin
embargo recientemente el RIC hace un recordatorio del proceso de mantenimiento catastral
a través de una publicación en Prensa Libre en la cual también hace promoción de sus
productos catastrales.
La publicación de Prensa Libre con fecha 21 de septiembre de 2011, informa a la población
que vive en municipios declarados como zonas en proceso catastral (64 según lista
publicada) sobre las implicaciones que esta declaratoria tiene sobre la compra-venta de
inmuebles en el municipio. La publicación indica que para cualquier desmembración o
unificación de fincas inscritas en el Registro de Información Catastral se debe contar con la
aprobación del RIC sobre planos de la operación inmobiliaria. Indica también que para
conocer detalle de los pasos a seguir se debe visitar una oficina cercana o la página de la
institución (www.ric.gob.gt), invitando además a que en esos lugares se consulte sobre los
productos y servicios catastrales. (Ver anexo III Publicación en prensa libre)
Las indicaciones a seguir dependen del caso de la finca. Exponen 3 casos, cada uno tiene
entre 8 y 11 pasos a seguir por el usuario, la mayoría de ellos están explicados con lenguaje
sumamente técnico. En los tres solicitan la contratación de un agrimensor el cual
únicamente debe medir el terreno y proporcionar la información en los formatos requeridos,
pero no se le hace cargo de los trámites, es decir, los trámites corren a cargo del titular.
Adhiere también indicaciones para los notarios. (Ver anexo Publicación en prensa libre)
Con esta medida el RIC corre el riesgo de posicionarse como una institución de trámites
engorrosos y complejos, además de alejar al usuario y brindarle como fuerte opción la
informalidad al momento de decidir evitar estos trámites.
Más allá de estas recientes publicaciones vinculadas al mantenimiento catastral, y a pesar
de que la proyección hacia una institución prestadora de servicios se vislumbraba desde los
tiempos de UTJ, en seis años no se ha conocido una verdadera política de productos y
servicios catastrales que pudiera contar con un catálogo descriptivo de los mismos, los usos
sugeridos, las regulaciones, los arbitrios, los usuarios y una efectiva promoción de los
mismos para crear demanda. Esto representa un atraso significativo, tomando en cuenta que
de la demanda de estos productos y servicios depende en gran medida la sostenibilidad de
la institución.
42
Es importante mencionar que la memoria de labores del año 2010 del RIC hace mención a
un Reglamento para la administración del Fondo Catastral privativo del RIC y a una
Política para percibir los ingresos provenientes de la prestación de servicios y venta de
productos catastrales. Estos instrumentos serían un excelente complemento de una política
de productos y servicios catastrales, que debe ir más allá de los elementos de
mantenimiento catastral que ahora aportan fondos a la institución. Estos instrumentos se
han creado para regularizar los ingresos que se perciban de las acciones o pasos que se han
estipulado para las desmembraciones.
Hoy día la gran mayoría de instituciones públicas poseen una página de internet para
ofrecer información actualizada y en muchos casos, hasta para realizar operaciones online
que ofrecen al usuario una reducción de recursos y tiempo en desplazamientos y trámites.
La página web del RIC ofrece una imagen no congruente con una institución que pregona
trabajar con tecnología de punta. Dista mucho de páginas modernas, rápidas y amigables,
como la que la mayoría de ministerios y otras instituciones poseen en la actualidad. La
mayoría de botones link no conducen a ningún contenido.
Con la entrada en vigencia de la ley de Libre Acceso a la Información Pública, las
instituciones estatales están obligadas a publicar la información que la ley indica, así como
proveer un sistema que permita al usuario hacer consultas y solicitar información a pedido.
La página del RIC cuenta con un botón titulado ―Ley de acceso a la información‖, pero que
no lleva a ningún contenido (más que a un organigrama funcional de la institución), con lo
cual se está incumpliendo la ley (aunque por estos incumplimientos no hay sanciones). Ni
siquiera el formulario para solicitar información está disponible, aunque si se anuncia.
4.2.1.5 Avances en el cumplimiento del Eje de Políticas y planificación en materia
catastral
Según el plan estratégico, El RIC es el órgano rector de las políticas catastrales; en tal
sentido, en este eje se definen las decisiones estratégicas o directrices que orientan el
proceso de establecer, mantener y actualizar el catastro nacional, así como generar los
métodos necesarios para la aplicación de estas directrices y la planificación de actividades
específicas para dar cumplimiento eficiente y eficaz a los mandatos institucionales.
43
Normativa Catastral
Los avances que se realizaron en ese tema son los siguientes:
Normas técnicas catastrales. A pesar que en el 200542
se institucionalizaron normas y
manuales de procedimiento catastral y sistemas de controles, en las memorias de labores
del 2009 se informa que se volvió a institucionalizar un reglamento así como un sistema de
control de calidad y supervisión.
Reglamento para la Autorización y Registro de Agrimensores del Registro de Información
Catastral de Guatemala. Dicho reglamento tiene por objeto regular los procedimientos para
la autorización y registro de los técnicos y profesionales de carreras afines a la agrimensura
para la realización de operaciones técnicas catastrales. Entendiendo operaciones técnicas
catastrales, inherentes al proceso catastral, en el ámbito de la agrimensura.
Recursos Humanos
Desde sus inicios, el proceso catastral ha estado vinculado a la formación de recursos
humanos. Desde los tiempos de UTJ, el programa de formación catastral ha tenido
incidencia fuerte en la profesionalización de personal vinculada a la temática. En términos
generales se reconoce que el proceso catastral a contribuido de manera significativa a la
formación de recursos humanos en los diversos ámbitos temáticos altamente especializados
que requiere el manejo de la información catastral. Más del 80% de los técnicos que han
laborado para UTJ-Protierra han recibido, en algún momento del proceso, cursos de
capacitación que los han especializado en diversos campos del conocimiento. Una buena
parte de estos técnicos, una vez han finalizado su relación contractual con el RIC, han
pasado a formar parte de las empresas que brindan sus servicios al catastro
La UTJ-Protierra desarrollo también un programa de incidencia universitaria culminando
con la gestión de una maestría en administración de tierras y apoyo en la formulación de
una carrera en administración de tierras.
En seguimiento a ese legado de UTJ, y sobre la base de la ley, se conceptualizaron los
cursos de capacitaciones a nivel técnico, profesional y de especialización por parte del
ESCAT. La idea principal de la formación continua especializada de ESCAT es de ofrecer
capacitación integral en el diseño y aplicación de métodos para la obtención y
procesamiento en las disciplinas geomáticas/catastrales, aspectos jurídicos y
administrativos.
42 UTJ-Protierra, memoria de labores (2005).
44
Más allá de une serie de cursos impartidos a técnicos de la institución gracias al apoyo
brindado por parte de la cooperación técnica internacional, se resaltan dos acciones
importantes que el RIC ha realizado:
Carrera de Perito catastral
Siendo el componente de Educación Formal la herramienta que permitirá desarrollar
programas adecuados para el estudio continuo en el tema catastral a nivel técnico,
profesional y de especialización; es necesario que el mismo pueda desarrollarse de manera
conjunta con instituciones gubernamentales involucradas al catastro, al sector privado,
universidades, municipalidades y otras organizaciones tanto nacionales como
internacionales. Es por ello, que la ESCAT con el apoyo de Swissphoto, elaboró el
concepto de la carrera formal a nivel medio de Perito Catastral a través de una semana
completa de Trabajo, con la Encargada del Programa de Educación Formal, Extensión y
Servicios. Se finalizó el pensum de estudio que se está gestionando frente al ministerio de
educación.43
Cartas de Entendimiento con Centros Regionales de la Universidad de San Carlos de
Guatemala
El objeto de estos convenios es establecer un marco de coordinación con dichas entidades,
para desarrollar programas de capacitación, formación e investigación, en materia de
Administración de Tierras y del Desarrollo Territorial y Catastral. El marco de
coordinación incluye la formación de recurso humano para las necesidades institucionales a
través de la Escuela de Formación y Capacitación para el Desarrollo Territorial y Catastral;
Profesionales Universitarios a nivel de Técnicos Agrimensores, Licenciatura en
Administración de Tierras y especializaciones de Post-Grado que fortalezcan las acciones
del catastro nacional e instituciones afines en el levantamiento, análisis y mantenimiento
catastral, así como el ordenamiento territorial.
Coordinación interinstitucional
El RIC ha avanzado en los últimos meses en una política de apertura de la información
geográfica para las municipalidades y de venta de productos catastrales.
Resultado de ese proceso piloto el RIC habilitó el acceso a la información predial en cada
municipalidad a través del protocolo WMS (Web Map Service) mediante el uso del
software gvSIG como herramienta de GIS que a su vez facilita la integración a otro tipo de
información para su uso multifinalitario, como lo expresa la figura siguiente.
43
RIC, memoria de labores 2010
45
La política de carácter multifinalitario de la información catastral ha sido un gran avance
que ha realizado el RIC hacia la búsqueda de un carácter integral de la información.
Primeros ejercicios de utilización de la información catastral para fines múltiples se inician
en las municipalidades beneficiarias. Esa línea es seguramente de las más prometedoras y
muestra la importancia de la información predial mas allá del contexto de la seguridad
jurídica.
Fig. 4 Ejemplo de uso de
información catastral del RIC
para cobro del IUSI. La
Democracia, Escuintla. Fuente
RIC
Fig. 3 Política multifinalitaria
de la información catastral.
Fuente RIC
46
4.2.2 La utilización óptima de los recursos a su alcance (eficiencia)
El RIC fue creado por decreto ley en el 2005, como una institución estatal autónoma y de
servicio, con la personalidad jurídica, patrimonio y recursos propios.
Los recursos que ha recibido la institución desde su creación se detallan en el cuadro XX a
continuación.
Presupuesto en
Quetzales
%
Ejecutado
2006 *
2007 143,803,939.00 45.81
2008 131,860,693.00 70.59
2009 162,580,488.30 96.52
2010 157,277,524.00 85.00 2011 *
Cuadro 4. Totalidad del presupuesto del RIC por año y su porcentaje de ejecución. Fuente: Memoria de
labores del RIC, 2006, 2007, 2008, 2009; Informe de gestión 2010. * datos no obtenidos.
El BIRF ha invertido casi 40 millones de dólares en este y los avances del levantamiento
catastral están todavía muy por debajo de los resultados proyectados44
(se reportan menos
del 2% en tres años y pocos avances en el resto de indicadores)
4.2.3 El grado de sostenibilidad de la organización a lo largo del tiempo (viabilidad
financiera)
Se desglosó el presupuesto del 2011 para ejemplificar las diferentes fuentes de
financiamiento de la institución en el cuadro. Como se puede observar, cerca del 61% del
presupuesto de inversión del RIC en el 2010 dependió de préstamos externos y donaciones
externas.
En el 2011, el RIC puso en marcha la operativización de la Política del Arancel del
Registro de Información Catastral, con lo cual el RIC debe de contar con las condiciones
para la venta de productos y servicios catastrales que se consolidarán a futuro, como el
punto de partida para la construcción de la sostenibilidad financiera institucional.
En el marco de esta política el RIC recientemente publicó en Prensa Libre, la resolución del
Consejo Directivo, en cuanto a que para cualquier desmembración o unificación de fincas
inscritas en el Registro General de la Propiedad –RGP- en las 64 zonas declaradas en
44 Entrevista realizada con el oficial del proyecto encargado del seguimiento del proyecto de Administración de tierras en el Banco Mundial
47
proceso catastral, será necesario la compra del plano catastral. A mediano plazo, estas
ventas tendrán que ir remplazando al menos el 61% de presupuesto de inversión para que
la institución logre cumplir con el objetivo de catastrar todo el territorio nacional para el
2025.
Según el informe del segundo cuatrimestre del 2011, se están afinando todos los
instrumentos técnicos y administrativos para la venta de otros servicios y productos
catastrales por parte del RIC, pero no detalla cuales podrían ser los servicios o productos.
Concepto Vigente
Presupuesto de funcionamiento 19,075,826
Presupuesto de inversión 138,201,698
Transferencias de capital
Administración central 35,489,129
Préstamos externos sectoriales 23,931,895
Préstamos externos Proy. De Adm. De Tierras fase II 27,818,759
Donación externa BID 864,481
Donación externa UTJProtierrra-IGN (Suiza) 17,599,430
Disminución de otros activos financieros
Disminución de cajas Adm. Central 18,719,770
Disminución de Caja y Bancos Préstamos externos Prog.
Mejoramiento de la calidad del gasto social
8,688,984
Disminución de Caja y Bancos de Préstamos externos Roy Adm. De
Tierras fase II
5,089,250
Cuadro 5 Desglose del presupuesto de ingresos por fuente de financiamiento del 2010, expresado en
Quetzales. Fuente: RIC, Informe de gestión 2010.
Uno de las conclusiones principales del diagnostico consiste en mostrar que el Estado
Guatemalteco no ha asumido internamente el costo del catastro. El apoyo de la cooperación
internacional o los préstamos del Banco Mundial no han permitido visualizar el costo que
representa la operación catastral, tanto en su fase de levantamiento como de mantenimiento.
Es evidente que la prestación de servicios catastrales no permite en el contexto de un país
como Guatemala la recuperación de costos de operación, a menos de implementar una
política arancelaria que tuviera como efecto perverso la consecuencia de incentivar la
informalidad (para el beneficiario en situación de compra venta, se tendría que sumar los
costos de notarios, de agrimensores, de registro en el RGP, de inscripción en el RIC).
48
4.3 Elementos de entorno
4.3.1 ¿Cuál es la imagen del RIC en la actualidad?
Para declarar una zona catastrada es indiscutible contar con el 100% de los predios
censados, eso implica que cada predio, cada propietario o poseedor debe estar informado
del proceso llevado a cabo en su territorio y del que forma parte por ser usuario de un
predio (titular catastral). La comunicación utilizada para viabilizar el proceso, busca
informar al titular catastral y convencerlo de participar en el proceso al permitir medir el
terreno y ofrecer la información y documentación solicitada. De esta tarea depende el éxito
del levantamiento en campo. A juzgar por los resultados del levantamiento catastral, el
trabajo de comunicación ha permitido no solo viabilizar el proceso sino posicionar a la
institución como ―la institución proveedora de certeza jurídica, que nace a raíz de los
acuerdos de paz, que levanta información de cada predio del país para construir un censo
predial, para el ordenamiento territorial, la resolución de conflictos de tierras, la
planificación del desarrollo y que además no cobra impuestos‖.
Este fue el mensaje posicionado por UTJ, con el cual se logró crear una enorme expectativa
alrededor del tema, logrando interesar a distintos sectores que más tarde se convirtieron en
los propulsores de la ley, (sector campesino, cámara del agro, colegios de profesionales).
Sin duda uno de los grandes legados de UTJ.
La apertura que se dio en el tema de la participación comunitaria en el desarrollo del
proceso catastral se basa en el supuesto de que la adjudicación de tierras a través de
procesos abiertos y transparentes basados en la participación comunitaria generan las bases
para la sostenibilidad social de los procesos de este tipo. A raíz de este supuesto se definió
como política institucional que las actividades del proyecto deberían basarse en una
estrecha colaboración entre planificadores y beneficiarios y que fueran las actividades las
que se adaptaran a las circunstancias particulares y a las necesidades sentidas de cada grupo
comunitario y no al revés, como había sido la constante. Este enfoque con el que se atendió
el tema de las relaciones con los beneficiarios es uno de los elementos a los que más se
hace referencia cuando se evalúa el nivel de satisfacción que manifiestan los beneficiarios.
Los resultados de la encuesta de impacto de la primera fase del proyecto de administración
de tierras en Peten (citado) muestran que un 86% de los beneficiarios en áreas rurales
consideran que su comunidad va a estar mejor luego de haber sido beneficiados con el
catastro. En las áreas urbanas este porcentaje es del 83%. Los argumentos en que
fundamentan estas aseveraciones giran en torno a la reducción en el número de conflictos y
en que ahora, que tienen papeles, las personas van a invertir más en mejoras.
49
A esta consideración se llega luego de analizar que éste es uno de las iniciativas de
gobierno con el que la totalidad de los actores y sectores están de acuerdo y apoyan tanto en
su implementación como en los logros que se han alcanzado a la fecha. Esta percepción se
maneja en los gobiernos municipales, organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales, organizaciones comunitarias y fundamentalmente los beneficiarios. Han
sido los beneficiarios quienes manifiestan estar complacidos con los resultados del proceso,
ya que era algo que habían estado esperando desde hacía muchos años. Un factor que incide
positivamente en la imagen que se tiene a todo nivel es que prácticamente todos los costos
del catastro y registro de cada uno de los predios, es prácticamente asumido por la
institución, aunque éste es parte de los compromisos alcanzados en los Acuerdos de Paz, en
donde se estipula el establecimiento de servicios legales sin costo con énfasis especial en la
atención al acceso de tierras y administración de tierras tradicionales, especialmente en
comunidades rurales. Derivado de lo anterior, se infiere que uno de los impactos sociales
más significativos del proyecto lo representa el cambio de actitud, por parte de todos los
sectores, hacia el proceso catastral.
Todo este trabajo de posicionamiento realizado por UTJ, en sus aspiraciones de ―generar
una cultura catastral‖ ha sido capitalizado por el RIC. Este mensaje ha permitido contar con
un gran número de personas que ―conocen del catastro‖, pero les es muy difícil responder
para qué sirve y cómo ellos pueden o deben hacer uso de la información catastral.
El mensaje sigue siendo el mismo, con excelentes resultados para viabilizar el proceso de
levantamiento catastral, es decir la medición de las tierras, donde el catastro se convierte en
un proceso altamente participativo (pues es inminente la intervención del titular en esta
fase).
El reto de pasar de una institución medidora de predios hacia una institución que construye
la seguridad jurídica y que presta distintos servicios relacionados al catastro aún sigue
vigente luego de seis años como institución y ocho como proyecto y la aspiración de
generar una ―cultura catastral‖ también sigue como uno de las grandes aspiraciones. Y el
problema no necesariamente es de comunicación, sino más bien un problema de definición
de procesos que le permitan a la institución realizar sus actividades en regla y que se
traduzcan en mecanismos sencillos y baratos para los usuarios.
Las municipalidades que se han convertido en zonas en proceso catastral a través de la
firma de un convenio de cooperación institucional, (64 municipios a la fecha), ven en el
RIC la oportunidad de contar con un instrumento que pueda serles útil para distintos fines,
entre ellos el incremento de ingresos a través de un efectivo cobro de IUSI y arbitrios que
puedan ser reutilizados en prestación de servicios. En los municipios donde el
levantamiento representa ya un alto porcentaje del territorio el uso de la información aún es
incipiente, debido a la falta de precisión de mecanismos que permitan un beneficio mutuo.
50
Es decir, la oportunidad del RIC de contar con un aliado para el mantenimiento de la
información y la oportunidad de la municipalidad de contar con el instrumento para sus
múltiples actividades de planificación y cobro de impuestos, entre otros, sigue siendo un
tema de falta de definición de políticas y procesos claros. Aunado a esto, la imagen y
posición del RIC está cambiando y se fragiliza en diferentes ámbitos.
Será difícil mostrar resultados contundentes sobre titulación al no tener otros beneficios
o productos, el RIC puede sufrir un proceso de ―desgaste‖ muy fuerte, un poco
arrastrado en la problemática de conflictos agrarios y regularización que no logra
despegar en el país;
Existe un riesgo muy fuerte de ―burocratización‖ del RIC a medida que se vaya
conformando como un registro (ver tema de mantenimiento);
No se ha cambiado aun la imagen para pasar de una institución ―de medición de tierras‖
a una oficina de ―servicios catastrales‖ (atención al cliente en oficinas regionales;
El RIC ha perdido la capacidad de liderazgo en temas visibles (eventos, cursos, etc.),
comparado con sus inicios.
4.3.2 Marco legal
Se espera que la administración de los activos patrimoniales sea real, y que estos activos
inmobiliarios y patrimoniales sean asegurados mediante la tradición registral guatemalteca,
contando con un respaldo geográfico proporcionado por un registro paralelo de posesiones
que condujera al saneamiento de la certeza jurídica como instrumento de desarrollo y con
ello modificar la infraestructura legal, a fin de alcanzar este propósito. La premisa
fundamental es que al inventario dormido de posesiones se le debe respaldar con una
institucionalidad sólida que permita atraer a la formalidad a aquellos que aun estuvieran
fuera de ella y, una vez fueran incorporados, velar porque permanecieran en el sistema
formal, aunque para ello se tengan que modificar las estructuras jurídicas vigentes. Un
ejemplo de ello es la necesidad de modificar el Código Civil, ya que las disposiciones que
se establecen en dicho Código, como lo referente a la Ley de Herencias y Sucesiones,
complican grandemente al ciudadano y lo obligan a salir del sistema formal.
Como se ha mencionado, uno de los problemas de fondo para abordar la problemática de la
inseguridad de la tenencia de la tierra se debe al hecho que el RGP no está integrado
todavía a un catastro. En el RGP se inscriben escrituras públicas en las que la identificación
de los inmuebles se realiza a través de descripciones literales. Generalmente estas
descripciones no coinciden con el área física realmente ocupada. Debido a que el RGP no
permite la inscripción de planos y carece de mecanismos para verificar la exactitud de las
51
descripciones de los predios, los problemas de derechos superpuestos y duplicidad de
partidas son muy frecuentes. Vale la pena recordar que la inscripción en el Registro de la
Propiedad es voluntaria. Sus efectos son simplemente declarativos de los derechos que se
constituyen mediante contrato privado, salvo para el caso de las hipotecas y prendas que
requieren de inscripción para ser exigibles. Sin embargo, la propiedad inscrita goza de
mayor seguridad que las propiedades no inscritas en la medida que permite oponer el
derecho inscrito frente a terceros.45
Además, los bienes registrados no son susceptibles de ser adquiridos mediante titulación
supletoria, es decir, no cabe la adquisición por prescripción sobre ellos. Las principales
limitaciones del RGP son las deficiencias en la identificación de los inmuebles por la
ausencia de un soporte catastral producen duplicidades y superposiciones de derechos, lo
que crea inseguridad jurídica. Las deficiencias en el archivo e indexación de la información
registrada dificultan seriamente su acceso para los usuarios. No puede hacerse búsquedas
por personas titulares, y si no se cuenta con el número de finca, folio y libro es
prácticamente imposible ubicar una inscripción, el sistema no admite mecanismos como el
bloqueo registral que se utiliza en otros países para otorgar seguridades a los bancos en los
procesos de otorgamiento de créditos hipotecarios. Este mecanismo consiste en el
―congelamiento‖ de la partida registral con el consentimiento del propietario durante un
período de tiempo para dar seguridades a su acreedor.
Frente a ese problema, se planteó la posibilidad de constituir un catastro ―jurídico‖ que se
pueda asociar al Registro de la Propiedad para garantizar los derechos de objetos y sujetos.
En ausencia de una ley de regularización que permite la oficialización – de manera
administrativa o por vía judicial – de esa relación entre ambos, es ilusorio pensar en un
sistema catastral de tipo jurídico. Ese problema se exacerba en la medida que el conjunto
del andamiaje institucional guatemalteco, particularmente el código civil orienta hacia un
sistema de tipo ―declarativo‖, que no tiene mucha relación con la posibilidad de un catastro
legal. Ese ―choque‖ de modelo ha sido uno de los grandes obstáculos al modelo jurídico del
catastro y no ha permitido la evolución del RIC hacia la multifinalidad.
45
Lilian Caceres, Ensayo sobre la situación del catastro y registro, USAC, 2007
52
4.4 Una primera idea de los impactos
Los primeros resultados del RIC son todavía recientes para plantear la posibilidad de una
evaluación de impactos de sus actividades en el país. Sin embargo, en el año 2006 se
realizó una primera evaluación del proyecto de administración de Tierras en Petén (iniciado
en 1998) con el objetivo de plantear escenarios para el diseño de la segunda fase del
proyecto.46
Actualmente, se realiza una segunda misión de evaluación independiente de
impactos de los procesos de regularización en el Peten pedido por el Banco Mundial, en
coordinación con organizaciones de la sociedad civil. Ese estudio actual debería permitir
actualizar las conclusiones del estudio realizado en 2006.
Los indicadores seleccionados en esa evaluación (2006) fueron los siguientes:
Mejorar los índices de la seguridad jurídica sobre la tenencia de la tierra;
Proveer incentivos e inversiones productivas de largo plazo, especialmente a nivel
de beneficiario;
La seguridad de la tenencia de la tierra es un incentivo para realizar inversión de
largo plazo e incrementa el acceso al crédito;
Mejorar los índices de la seguridad jurídica sobre la tenencia de la tierra.
Mejorar los índices de la seguridad jurídica sobre la tenencia de la tierra
Según este estudio, derivado del hecho que a la fecha únicamente el 30% de los predios
catastrados en áreas urbanas contaban con un registro formal ante el Registro General de la
Propiedad; que solamente el 2% de los predios rurales hayan completado este trámite
(situación que se puede configurar como ideal en Petén debido a la situación de la tenencia
de la tierra bien particular); y, tomando como base las interpretaciones que se han dado en
torno a los impactos generales del proceso, se infiere que más que clarificar el tema de la
tierra lo que se ha generado es una falsa percepción de certeza sobre la tenencia de la tierra,
especialmente en aquellos beneficiarios a los que únicamente se les han medido sus predios
y dirimido los conflictos limítrofes. Es interesante observar en este documento los datos
que muestran que el valor de una propiedad sin título y sin catastro se incrementa en un
300% cuando ha sido catastrada y que, cuando la propiedad ya cuenta con un registro ante
el RGP, el valor de la misma se incrementa en un 100% sobre el valor de la propiedad
catastrada. Según el estudio, este fenómeno se daba de la misma manera en áreas rurales y
urbanas. Se infiere que esta atípica situación está relacionada con una falsa percepción
sobre el valor que tienen los planos catastrales, en detrimento de los registros oficiales.
Lo peligroso de esta situación está asociado a la necesidad de llevar todos los predios
catastrados a un estatus de predios registrados, ya que de no cumplirse con este requisito,
los beneficiarios, ante los sistemas formales, continuarán con el estatus de posesionarios en
detrimento de uno de los principios ideológicos del catastro basado en el ideario de contar
con un país de propietarios, con las consiguientes consecuencias que se derivan de
46
Raul Maas, Julieta Calderón, documento citado
53
continuar promoviendo desarrollo en áreas en donde sus habitantes carecen de una certeza
jurídica sobre la propiedad de la tierra.47
Si a esto se suma el hecho de que no se han logrado integrar los sistemas catastrales con los
sistemas registrales y que a la base de datos del registro catastral no se le ha dado el
mantenimiento adecuado, es evidente que los impactos del proceso, en el mediano plazo,
serán negativos, toda vez que no habrán alcanzado el objetivo de clarificar el proceso de
tenencia de la tierra en el país, y lo más probable es más bien se haya incorporado un
elemento más de discordia, en el ya, de por sí, complicada conflictividad guatemalteco.
La seguridad de la tenencia de la tierra es un incentivo para realizar inversión de
largo plazo e incrementa el acceso al crédito
Según ese documento, el 78% de los encuestados por el estudio en el área rural admitía
haber realizado mejoras en su propiedad luego del proceso catastral o titulación. El 60% de
los encuestados en las áreas urbanas indicaban que se habían realizado mejoras. En el área
rural cuando hablan de mejoras, éstas están asociadas principalmente con mejora o siembra
de pastos, mejoras en postes y cercos, la construcción de aguadas y pozos, en este orden de
prioridades. En las áreas urbanas las mejoras están orientadas hacia construcción y mejoras
físicas en las viviendas, jardinización y establecimiento de huertos familiares.
Según el estudio, el 30% de los beneficiarios encuestados en las áreas urbanas y que
contaban con título de propiedad aseguraban haber accesado, en algún momento al sistema
crediticio formal, tanto los que ofrecen los bancos del sistema como los que ofrecen las
cooperativas. Según esos datos, el 25% de los beneficiarios de las áreas urbanas habían
admitido estar endeudados, el 44% de ellos con el sistema formal, a través de bancos o
cooperativas, el 28% con personas particulares en sistemas eminentemente informales, el
16% tiene créditos con comerciantes; y, un 12% con otros agentes de crédito (se estima que
estos también son créditos informales). El 28% de los beneficiarios que únicamente han
sido catastrados admitían tener créditos, aunque no necesariamente formales. En las áreas
rurales solamente el 8% de los encuestados que contaban con título de propiedad, en algún
momento, habían tenido acceso a los beneficios del sistema crediticio formal. En las áreas
rurales los créditos han sido otorgados generalmente por el sistema bancario. El 5% de los
encuestados que no contaban con título de propiedad contaban con créditos.
Proveer incentivos e inversiones productivas de largo plazo, especialmente a nivel de
beneficiario.
Este compromiso se basa en el supuesto de que un sustancial incremento en la seguridad en
la tenencia de la tierra, deriva, especialmente en el caso de pequeños agricultores en el
desarrollo de inversiones de más largo plazo. Se espera con ello un incremento de
actividades relacionadas con el cultivo de árboles, especialmente maderas preciosas y
frutales, el mejoramiento y ampliación de pastizales y sobre todo una intensificación de la
actividad productiva, pero sobre todo que estas inversiones de largo plazo contribuyen
significativamente a mejorar los ingresos de los agricultores
47
Entrevista Raul Maas
54
Los datos generados a partir de la encuesta no mostraban evidencias de que existe una
tendencia clara hacia la realización de inversiones productivas de largo plazo. Un ejemplo
de lo anterior se da en el hecho que los incentivos gubernamentales a las inversiones
productivas de largo plazo, como el Programa de Incentivos Forestales del Instituto
Nacional de Bosques o el Programa de Incentivos a la Fruticultura del Ministerio de
Agricultura, Ganadería y Alimentación no habían sido visualizados como ventanas de
oportunidad por parte de los beneficiarios,
Esa ausencia se debe el incumplimiento en uno de los temas fundamentales del proceso de
administración de tierras, el que tiene que ver con que la complementariedad de las
actividades registrales y catastrales con la formulación de políticas públicas
complementarias, en este caso, en relación a la necesidad de implementar programas de
asistencia técnica productiva dirigida a los beneficiarios directos del proceso.
4.5 Síntesis de problemáticas para el RIC
Los efectos de la falta de títulos en el circuito económico ha sido demostrado de manera
contundente por Hernando de Soto en su libro ―El misterio del Capital‖. En términos
económicos, esa ―extralegalidad‖ del patrimonio inmueble tiene grandes repercusiones. Las
estimaciones realizadas en Guatemala por parte del ILD48
indican que el capital muerto
acumulado en propiedades inmobiliarias asciende a US$ 30.3 miles de millones. El capital
muerto está compuesto por:
i. Aproximadamente 2.4 millones de viviendas extralegales, que
representan 90 % del total de viviendas de Guatemala y cuyo valor
estimado es US$ 23.5 miles de millones.
ii. Cerca de 8.1 millones de Has de tierras rurales clasificadas como
extralegales, que representan 84% de la superficie total de Guatemala
y cuyo valor estimado es US$ 6.8 miles de millones.
Frente a ese enorme desafío, se ha visualizado en su momento el RIC como la solución a
esa problemática. Los primero hallazgos muestran que más allá de la eficiencia relativa de
las administraciones del RIC en el proceso de levantamiento y establecimiento del catastro,
el marco legal e institucional, y el objetivo mismo de la certeza jurídica, aparece como una
finalidad a lo mejor utópica, sino muy lejana. Los primeros estudios de impacto realizados
en el Peten muestran que si no se logra regularizar los predios, muchos de los beneficios de
la titulación desaparecen: acceso al crédito, inversión de largo plazo, mejoramiento del
mercado de tierras.
48
ILD, estudio de la extralegalidad en Guatemala, 2005
55
Frente a esa realidad, existe la necesidad de pensar en un cambio de modelo, alejado del
objetivo único de certeza jurídica y más orientada a los otros beneficios que se puede tener
con el catastro. Apostar hacia la multifinalidad, proponer modelos de gestión compartidos
con gobiernos locales, que pueden asumir costos del levantamiento de la información
catastral a cambio de obtener una información que le sea útil.
Sin embargo, para poner en marcha tales mecanismos, se requiere de un cambio de rumbo.
En la actualidad, la lógica catastral del RIC y la lógica catastral municipal no son
necesariamente y actualmente compatibles. Principalmente, existe una fuerte diferencia, al
menos legal, entre el catastro jurídico y el catastro fiscal y de planificación que manejan las
municipalidades. Ninguna de las dos leyes hace referencia a la otra, al punto que la
identificación catastral es distinta en los dos sistemas.
La finalidad jurídica del catastro nacional (RIC) marca de manera profunda los procesos de
captura y administración de la información catastral. La búsqueda de la certeza jurídica
obliga en poner en marcha procesos de levantamiento de información catastral sumamente
complejos, largos y costosos. La principal consecuencia de un catastro jurídico es que su
conformación obedece a reglas de determinación del estatus jurídico del predio, que hacen
intervenir levantamientos topográficos, encuestas de campo, e investigaciones en el registro
inmobiliario para reconstruir la realidad registral del inmueble. Posteriormente, procesos de
análisis confrontando la realidad de la posesión con el estatus jurídico de la finca se llevan a
cabo sistemáticamente para cada una de las propiedades. Ese enfoque privilegia de hecho el
tratamiento del límite del predio, su naturaleza jurídica, al detrimento de levantamientos de
otros objetos territoriales (infraestructura, banquetas, servicios públicos). Particularmente,
el catastro nacional se ha caracterizado por no tomar en cuenta las construcciones en su
levantamiento catastral, debido a su poca importancia en los aspectos de regularización.
Esa visión muy sectorial del actuar catastral ha provocado la conformación de bases de
datos poco atractivas para los municipios. Solamente se encuentra allí información
parcelaria, que no permite ni el cobro del impuesto predial de manera integral (no figuran
las construcciones o los valores de los predios) ni el ordenamiento de territorio.
Consecuencia de ese divorcio, es muy común que en los municipios de Guatemala
coexistieran una base de datos catastral ―jurídica‖ y una base de datos ―fiscal‖, sin que esas
sean compatibles.
Convertir el catastro jurídico producido nacionalmente en un catastro fiscal de uso
municipal constituye el verdadero reto para el futuro.
56
LINEAS DE ACCIÓN
5 Líneas de acción estratégicas para la reingeniería del RIC
5.1 Modelos teóricos para la acción territorial y catastral
5.1.1 Modelos para la acción catastral
Un catastro moderno es un sistema integrado de bases de datos que reúne la información
sobre el registro y la propiedad del suelo, características físicas, modelo econométrico para
la valoración de propiedades, zonificación, transporte y datos ambientales,
socioeconómicos y demográficos.49
Dichos catastros representan una herramienta holística
de planificación que puede usarse a nivel local, regional y nacional con la finalidad de
abordar problemas como el desarrollo económico, la propagación urbana, la erradicación de
la pobreza, las políticas de suelo y el desarrollo comunitario sostenible.
Actualmente, aunque con diferentes niveles de intensidad, existen movimientos que
procuran transformar a los catastros ―tradicionales‖ en la Sistemas de Información
modernos y multifinalitarios, desvinculándolos de conceptos fiscalistas para llevarlos hacia
un concepto universal de base de datos territoriales disponibles para todos. En Guatemala,
la multifinalidad del catastro ha sido enunciada desde los Acuerdos de Paz. En uno de los
acuerdos, se expresa la necesidad de ―…Promover cambios legislativos que permitan el
establecimiento de un sistema de registro y catastro descentralizado, multiusuario, eficiente,
financieramente sostenible y de actualización fácil y obligatoria.‖50
En la práctica, la multifinalidad del catastro ha sido una utopía en Guatemala.51
Dispersión
de la información, celos institucionales y la poca cultura catastral han impedido la
construcción de base de datos consistentes en la perspectiva catastral. Uno de los pocos
esfuerzos en la promoción de la visión holística del catastro ha sido el programa de
administración de tierras financiado por el Banco Mundial, y ejecutado por parte de UTJ-
Protierra/RIC. El programa descansa sobre el concepto de administración de tierras,
definido como ―los procesos y sistemas para determinar, registrar y difundir información
sobre la propiedad, valor y uso de la tierra en la perspectiva del mercado de tierras y del
ordenamiento del territorio‖52
.
49
Diego Erba, Miguel Sesser, Aplicaciones del Catastro Multifinalitario en la Definición de Políticas de Desarrollo Urbano en Latinoamérica, LILP, 2005. 50 Ver Titulo G, Numeral 38 del Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria. 51
Pablo Mayorga, Interorganizational Collaboration. The National Cadastre of Guatemala, ITC, 2007. 52
FAO, Tesauro Multilingue de Tierras, 2001.
57
De la definición anteriormente expresada, está claro que la administración de tierras se
interesa en las variables de uso, valor y tenencia. El gran aporte de la administración de
tierras es la posibilidad de reducir a estas tres dimensiones la multifinalidad.
En términos más prácticos, un buen catastro es aquel que contribuye para la distribución
equitativa de las cargas tributarias (variable valor), promueve la seguridad de la propiedad
raíz (variable propiedad) y crea bases para la planificación urbana y regional (variable
uso).
La propuesta se enmarca en esa concepción catastral, haciendo ver que el municipio tiene
como responsabilidad la implementación del IUSI (variable valor) y la planificación del
territorio (variable uso), mientras el Gobierno nacional, a través del RIC, es el responsable
de la clarificación del régimen de tenencia (variable propiedad).
5.2 Líneas de acción para la política catastral
5.2.1 Ejes de trabajos
5.2.1.1 La necesaria articulación entre el RIC y los catastros municipales53
La Ley del Registro de Información Catastral viene a dar el marco legal necesario para la
implementación de un catastro de tipo jurídico. Ese catastro ofrece un complemento al
Registro de la propiedad para dar seguridad jurídica a las actas publicitadas en esa
institución. La ley del RIC define el objeto, naturaleza y funciones propias del Registro de
Información Catastral; su régimen jurídico, laboral y patrimonial; su organización básica,
definiciones legales, acciones y proceso catastral, la coordinación interinstitucional
necesaria en dicho proceso y los aspectos relacionados con la regularización en el marco
del proceso catastral, la titulación especial y registro, las obligaciones y sanciones a
particulares, para culminar en las disposiciones finales y de transición. La función propia
del RIC se constituye en el establecimiento, mantenimiento y actualización del catastro
nacional, para lo cual se le asigna la atribución de definir la política catastral, la
determinación del orden prioritario de las zonas a catastrar, así como aprobar su propia
estructura organizativa y funcional54
Por otro lado, la lógica municipal del catastro apunta hacia la obtención de información
sobre los contribuyentes y del conjunto de inmuebles que conforman su jurisdicción. En
Guatemala, los municipios han privilegiado la implementación de sistemas de control
53 Párrafo adaptado de la tesis de doctorado de Jean-Roch Lebeau (en formulación) “Lógicas catastrales en Guatemala” Tesis de doctorado en Agrimensura, Universidad de Catamarca, 2007. 54
Artículos 2 y 3 del decreto 41-2005.
58
inmobiliario en donde la información sobre los contribuyentes son trasladados
originalmente por parte del Estado (DICABI). La exhaustividad del conjunto de bienes
inmuebles y sus características (que permiten, en principio, establecer los valores de cada
bien) son las variables importantes de la información catastral municipal. Por otro lado, en
la perspectiva de la planificación territorial, el municipio se interesa en el uso actual del
suelo, sea urbano (relevamiento del uso de vivienda, comercio, industria) o rural (uso actual
y potencial de la tierra). El control del uso del suelo derivado de una planificación territorial
conlleva la autorización por parte del gobierno municipal, lo que obliga a la identificación
de cada uno de los inmuebles. Finalmente, en la perspectiva municipal, el sistema catastral
debe encontrarse en el corazón de las acciones administrativas, buscando el suministro de
información territorial geométrica o temática organizada sobre base parcelaria y orientada a
su uso para la elaboración de planes de desarrollo, ordenamiento territorial, prevención de
asentamientos irregulares, recuperación de plusvalías, etc., sobre bases ciertas aforables y
no estimadas.
Reconciliar la lógica catastral nacional y las necesidades municipales constituye el meollo
de esta propuesta sobre gestión catastral.
5.2.1.2 Hacia el fortalecimiento del rol del municipio en el proceso catastral
Los gobiernos municipales en general no cuentan con instrumentos conceptuales y
operativos para impulsar e incentivar planes de ordenamiento territorial y administración
del IUSI. Sus principales deficiencias se encuentran en el recurso humano capacitado, por
ello cualquier propuesta de capacitación se constituye en una adecuada acción de
fortalecimiento institucional. Experiencias exitosas muestran que cuando las corporaciones
municipales se involucran y se apropian del tema, buscan contar con recurso humano para
capacitarse y desarrollar una gestión técnica de beneficio comunal55
.
En la misma evaluación se señala también que si los municipios participaron fuertemente al
establecimiento del catastro y en la regularización de la tenencia de las tierras (con intereses
evidentes en la venta de lotes urbanos), están actualmente en incapacidad de dar un uso
importante a la información de levantamiento predial o participar en el mantenimiento de la
misma, en parte porque la información es incompleta. El fortalecimiento de capacidades a
nivel local para la gestión catastral debe entonces privilegiar enfoques sobre uso de la
información catastral para fines municipales.
55 Lecciones aprendidas del proyecto de administracion de tierras, Fase I, documento interno del RIC, 2005 (caso de la Municipalidad de San José, Petén).
59
Por otro lado, desde la aprobación de la ley del RIC, los gobiernos locales participan ya
formalmente como socios del proceso, siendo también beneficiarios del traslado de la
información catastral. En términos generales, la ley del RIC confiere a los municipios
responsabilidades en la perspectiva del establecimiento (comunicación social, límites
municipales) y mantenimiento catastral.
A pesar de todos esos elementos, existe todavía una gran barrera en Guatemala para la
constitución de catastros municipales. En los municipios que disponen de reglamentos
específicos sobre lotes y predios, en el marco de sus competencias en urbanismo y
ordenamiento territorial, será obligatorio, para que el RIC operara desmembraciones, contar
con un certificado municipal. Esto obliga al RIC a conocer el estatuto de cada parcela del
ámbito municipal en cuanto a su uso y pone en gestación un sistema de catastro municipal
integral incluyendo, más allá del RIC, información parcelaria sobre valor, uso y tenencia de
la tierra. (Art.4 7). Este párrafo pone el sistema de catastro del RIC en el corazón del
sistema de administración de información a nivel municipal, lo que constituye una de las
condiciones esenciales para el mantenimiento de la información catastral a nivel local.
5.2.1.3 Del levantamiento catastral a la “Gestión Catastral”
Las tareas de implementación y de levantamiento de la información catastral requieren de
una gran inversión en tiempo y dinero. Sin embargo, más allá de este esfuerzo original, los
municipios se convierten en gestores catastrales más que topógrafos encargados del
levantamiento.
La implementación de un catastro multifinalitario implica un cambio de paradigma para su
administración y exige nuevas relaciones entre los sectores público y privado. Para que un
catastro sea realmente multifinalitario es necesario integrar todas las instituciones que
trabajan al nivel de parcela. No es la institución catastral quien debe disponer de la
totalidad de los datos en su sistema, sino que su base parcelaria debe ser tomada como
referencia para relacionar todos los datos administrados por las instituciones que generan y
requieren información territorial, interconectando todas ellas a través de la base cartográfica
parcelaria única oficial del Catastro y de la nomenclatura catastral de cada parcela. Sólo así
será posible extraer, relacionar y cruzar datos provenientes de múltiples orígenes.56
56 Diego Erba, Miguel Sesser, Aplicaciones del Catastro Multifinalitario en la Definición de Políticas de Desarrollo Urbano en Latinoamérica, LILP, 2005
60
A la fecha, por razones de necesidades y de falta de cultura catastral, los programas de
capacitación en la temática (RIC/UTJ-Protierra) han sido enfocados en formar los técnicos
a las tareas que atañen a la construcción y establecimiento del catastro.57
Esos programas
han significado el despertar tecnológico, pero siempre en la perspectiva del levantamiento
de información.
En ese sentido, la propuesta de actuación busca fortalecer la capacidad de gestión catastral,
más que de establecimiento catastral. Privilegia la formación de técnicos ―gestores‖ de la
información catastral, capaces de integrar datos de distintas fuentes, respondiendo en ese
sentido, a la necesidad de multifinalidad de los gobiernos locales en la actuación catastral.
5.2.1.4 El cambio de modelo induce un cambio de imagen para el RIC
Un cambio también de imagen, que le permita al RIC pasar de ser percibida como una
institución muy vinculada al agro y certeza jurídica y al establecimiento catastral, hacia una
institución de servicios, articuladora de información, ágil y con un enfoque urbano. Por lo
tanto es necesario promover la imagen del RIC en el territorio nacional en la perspectiva
del mantenimiento pero a la vez hacer un ejercicio constante de branding que permita a los
usuarios reconocer a la institución principalmente por los beneficios que aporta a la
sociedad guatemalteca. También es importante articular con los municipios,
particularmente en la parte urbana, donde es más fuerte el tráfico inmobiliario. Actualmente
el RIC está muy vinculado a las tierras rurales, a los campesinos y a las tierras comunales.
El catastro como institución rectora debe posicionarse como una proveedora de servicios y
productos modernos y de alta tecnología para usuarios que tiene acceso a internet, redes
sociales, gps y que trabajan con estos instrumentos en su profesión o estudios.
Cada vez más, los Sistemas de Información Geográficos y los instrumentos para su
utilización son de uso común, así como los productos que pueden generarse de éstos. En
muchos países existen empresas que han proporcionando a la sociedad soluciones eficientes
utilizando como base la información catastral. La sociedad guatemalteca se verá
beneficiada en cuanto la información catastral y el RIC adopten políticas para proveer dicha
productos y servicios que sirvan como base para generar otros de gran beneficio colectivo.
57 G. Juarez, JR Lebeau. GIM International Magazine Article « Capacity Building for Land Administration in Central America : Annual Education for a Thousand Professionals », April 2002 Issue, No. 4 Volume 16. Page 76-79.
61
5.2.1.5 La valorización de productos y servicios catastrales
La implementación de una política de productos y servicios catastrales requiere los pasos
siguientes:
a. La reflexión sobre la diversificación de ―productos de información‖ es
fundamental, con una bien definida estrategia de marketing, que permita
definir y detallar una oferta atractiva e identificar una potencial demanda
proveniente de variados y nuevos usuarios, (bancos, constructoras, agencias de
bienes raíces, lotificadoras, centros de investigación, empresas de servicios de
electricidad, agua, comunicaciones y otros) tomando en cuenta el conjunto de
servicios que ofrece el RIC en sus diferentes ámbitos (geodesia, fotogrametría,
cartografía, Sistemas de información territorial, estadística sobre predios y
personas).
b. Una fuerte e inteligente promoción y difusión sobre el nuevo rol institucional
que permita promover los productos y servicios al mismo tiempo que posiciona
a la institución como una entidad de servicios eficiente, moderna, accesible,
transparente, con productos de alta calidad a un precio justo.
c. Una clara y decidida apertura del RIC para la publicación de la información que
permita una retroalimentación y el intercambio con socios, que tengan a la vez
las cualidades de usuarios de los datos del RIC pero también de productor de
información que sirva para enriquecer la base de datos del catastro.
d. Una fuerte incidencia sobre la parte técnica y jurídica que prevalece en la
institución con el objetivo de construir mecanismos amigables al usuario,
rompiendo con la creciente complejidad y burocratización que aleja al usuario.
Es decir, el diseño de los procedimientos debe integrar una dimensión de
comunicación para suavizar la imagen actual.
5.2.1.6 Presencia territorial institucional
El RIC debe asegurar su presencia en todo el territorio nacional, en todos los departamentos
y en la mayoría de los municipios con oficinas integradoras que puedan, asesorar y operar
transacciones online de forma rápida y segura. Esto implica la mejora en las
comunicaciones e interconexiones entre oficinas regionales/municipales y la sede central,
pero sin duda es un paso que la mayoría de instituciones públicas con presencia en los
territorios ya poseen o lo están implementando. Esto implica también una inversión en el
personal que será responsable de esas oficinas, pues se trata no solo de manejar los aspectos
jurídicos y técnicos del trabajo, sino de lograr empatía con el usuario y poder proyectar una
imagen fresca, confiable, eficiente y transparente de la ―nueva institución de servicios‖.
62
ANEXO I. METODOLOGIA PARA EL ANALISIS INSTITUCIONAL
I. Desempeño organizacional
La mayoría de las organizaciones sin fines de lucro consideran su desempeño en términos
del cumplimiento de los mandatos asociados a su misión, sus objetivos o sus metas. la
efectividad y la eficiencia en una época constituían los conceptos estándares utilizados para
determinar el desempeño organizacional. Sin embargo, desde los años setenta han surgido
otras numerosas variables relacionadas con el desempeño organizacional, como la moral, la
innovación, el recambio de personal, la adaptabilidad y la orientación al cambio. Hay
muchas nuevas ideas en circulación y está claro que diferentes interesados directos quieren
diferentes tipos de desempeño organizacional. Muchas de estas ideas apuntan a asegurar
que la organización pueda sobrevivir con el tiempo. Esto se puede denominar ―la relevancia
permanente para los interesados directos‖. Según nuestro marco, una organización tiene un
buen desempeño cuando equilibra efectividad, eficiencia y relevancia a la vez que mantiene
su viabilidad financiera.
El desempeño organizacional en el modelo AIO es:
• El grado de cumplimiento de la misión y objetivos organizacionales (eficacia)
• La utilización óptima de los recursos a su alcance (eficiencia)
• El nivel de satisfacción de las necesidades de los involucrados (relevancia), y
• El grado de sostenibilidad de la organización a lo largo del tiempo (viabilidad
financiera)
PREGUNTAS A ABORDAR PARA EL DESEMPEÑO ORGANIZACIONAL
1. Analice el historial de la organización:
Fecha y proceso de fundación Principales recompensas y logros Luchas importantes Cambios en tamaño, programa, liderazgo.
2. Comprenda la cultura de la organización:
Actitudes sobre el trabajo Actitudes sobre colegas, clientes o interesados directos Valores, creencias Normas organizacionales subyacentes que guían la organización.
3. Comprenda la misión de la organización
Evolución de la declaración de la misión Metas organizacionales Función de la misión en la conformación de la organización, dándole propósito y
dirección Articulación de investigación/productos de investigación que se valoran.
? Comprenda el sistema de incentivos y recompensas de la organización:
63
II. Capacidad organizacional
La capacidad organizacional es la habilidad de una organización para utilizar sus recursos
en la realización de sus actividades. Si la unidad de análisis es la organización misma, se
pueden evaluar todos los recursos, sistemas y procesos que las organizaciones despliegan,
para apoyarla en su labor. Un examen de los sistemas y prácticas de gestión relacionados
con los recursos humanos, financieros y de infraestructura ayuda a comprender el uso de
los recursos organizacionales.
En nuestro marco, el liderazgo estratégico conlleva las estrategias y la gestión del nicho por
parte de los dirigentes que fijan el rumbo para la organización. La gestión de los programas
considera la capacidad de la organización para llevar a cabo su función institucional,
mientras que la gestión de procesos examina la manera en que la organización maneja sus
relaciones humanas y sus interacciones relacionadas con el trabajo. La estructura identifica
los vínculos entre la forma en que se rige una organización y su misión, así como las
funciones que desempeñan los recursos humanos y las finanzas en las actividades
cotidianas de la organización. Por último, el marco describe la capacidad de la organización
para manejar sus relaciones externas como ―relaciones interinstitucionales‖.
La capacidad organizacional en el modelo AIO es:
• Liderazgo estratégico
• Estructura y gobierno
• Recursos humanos
• Finanzas
• Infraestructura
• Administración de programas y servicios
• Gestión de procesos
• Vínculos inter-organizacionales
4. Comprenda el sistema de incentivos y recompensas de la organización:
Factores clave, valores, motivaciones para promover la productividad Libertad intelectual, estímulo, autonomía Remuneración, acceso a fondos de donación, oportunidad para progresar Reconocimiento de los pares, prestigio.
¿Cómo influye la motivación en el desempeño organizacional? ¿De qué manera influyen positiva
y negativamente en la organización su historia, su misión, su cultura y su sistema de incentivos?
64
•
PREGUNTAS A ABORDAR PARA LA CAPACIDAD ORGANIZACIONAL
1. Evalúe las fortalezas y debilidades de la dirección estratégica en la organización:
Liderazgo (gestión de la cultura, fijación del rumbo, apoyo al desarrollo de recursos, verificación de que se realizan las tareas)
Planificación estratégica (exploración del entorno, elaboración de tácticas para lograr los objetivos, metas, misión)
Manejo del nicho (campos de experiencia y conocimientos, singularidad, reconocimiento de la singularidad).
2. Evalúe las fortalezas y debilidades de la gestión financiera:
Planificación financiera (gastos operativos, pronóstico de las futuras necesidades en materia monetaria)
Responsabilización financiera (reglas para el uso de los recursos financieros por parte de los miembros, sistema transparente/verificado).
3. Evalúe las las fortalezas y debilidades de la estructura organizacional dentro de la
organización:
Gobernabilidad (marco jurídico, proceso de toma de decisiones, métodos de fijación del rumbo, vínculos externos)
Operación (funciones y responsabilidades, coordinación del trabajo, coordinación de sistemas).
4. Evalúe las fortalezas y debilidades de la infraestructura organizacional:
Administración de instalaciones (luz adecuada, agua limpia, electricidad) Gestión tecnológica (equipos, sistemas informativos, hardware/software, biblioteca).
5. Evalúe las fortalezas y debilidades de los siguientes sistemas, procesos y dimensiones de los
recursos humanos:
Planificación (contratación, selección, dotación de personal, orientación) Desarrollo (gestión del desempeño, monitoreo, evaluación) Gestión de carrera (desarrollo de carrera, capacitación) Mantenimiento (cuestiones de salud y seguridad, cuestiones de género, calidad de
vida en el trabajo).
6. Evalúe las fortalezas y debilidades de la gestión de programas y servicios:
Planificación (identificación de necesidades, fijación de objetivos, alternativas de costos, elaboración de sistemas de evaluación)
Ejecución (cumplimiento de cronogramas, coordinación de actividades) Monitoreo (proyectos y programas, sistemas de evaluación del progreso,
comunicación de retroalimentación a los interesados directos).
65
III. Motivación organizacional
La motivación organizacional constituye la personalidad subyacente de la organización: es
lo que impulsa a sus miembros a actuar. En nuestro marco evaluamos la motivación
organizacional analizando varias dimensiones de las organizaciones.
Una dimensión que examinamos es la evolución y la historia de la organización; es decir,
cómo y por qué se inició la organización, cuáles son sus hitos, etc. En forma análoga, el
marco de evaluación explora la misión, los valores y la visión de la organización con el fin
de comprender las fuerzas motrices que la impulsan. La cultura que opera dentro de una
organización y los incentivos que ofrece contribuyen a la motivación organizacional.
Considerados en conjunto, estos factores dan a la organización su personalidad e
intervienen en su desempeño y en la calidad del trabajo.
La motivación organizacional en el modelo AIO es:
• Historia
• Misión y Visión
• Cultura
• Incentivos/recompensas
• Símbolos
7. Evalúe las fortalezas y debilidades de la gestión de procesos dentro de la organización:
Resolución de problemas (definición de problemas, recopilación de datos) Toma de decisiones (creación de alternativas, decisiones en cuanto a soluciones,
decisiones en cuanto a monitoreo) Comunicaciones (intercambio de información precisa y vital, logro de entendimiento
compartido entre los miembros de la organización) Monitoreo y evaluación (generación de datos, acompañamiento del progreso,
utilización de información, cambios y mejoras en la organización).
8. Evalúe las fortalezas y debilidades de los vínculos interorganizacionales:
Redes (tipo, índole, membresía adecuada, utilidad, coordinación, relación costos-beneficios)
Asociaciones (tipo, índole, sostenibilidad) Vínculos electrónicos (redes de comunicación, equipo de información, recursos de
información, personas de diversas aptitudes y antecedentes).
¿De qué manera influye la capacidad organizacional en el desempeño de la organización?
¿Cuáles son en general los puntos fuertes y débiles de la capacidad organizacional?
66
PREGUNTAS A ABORDAR PARA LA CAPACIDAD ORGANIZACIONAL
1. Con qué efectividad se dirige la organización hacia el logro de su misión?
Efectividad de los programas principales (principales logros, niveles de aumento de la alfabetización, extensión de nuevos caminos, porcentaje de niñas que reciben educación, nuevos empleos, nivel de productividad de la investigación, nivel de salud de la comunidad; es decir, áreas directamente vinculadas con la misión y la función de la organización)
Efectividad para satisfacer las expectativas de los clientes (clientes internos y externos atendidos, calidad de los servicios y productos)
Efectividad para satisfacer las responsabilidades funcionales; por ejemplo, educación (cobertura, logros de los estudiantes)
Efectividad para proporcionar servicios útiles (prestación de servicios a clientes y beneficiarios, comunidad de investigación, transferencia de tecnología).
2. Cuál es la efectividad de la organización en el cumplimiento de su misión?
Costo de productos y servicios; comparaciones de referencia, si es posible Costo de suministro de servicios de gestión interna; comparaciones de referencia Percepción de la eficiencia de procedimientos y flujos clave de trabajo Uso óptimo de las asignaciones financieras Productividad del personal (recambio, ausentismo, productos de investigación).
3. Ha mantenido la organización su relevancia en el transcurso del tiempo?
Revisiones de programas Adaptación de la misión Satisfacción de las necesidades de los interesados directos Adaptación al entorno Reputación Sostenibilidad en el tiempo Sentido empresarial.
4. Es viable la organización desde el punto de vista financiero?
La organización tiene múltiples fuentes de fondos Las fuentes de fondos son confiables a mediano y largo plazo Los fondos están vinculados al crecimiento o los cambios que ocurran.
¿Cuán bueno es el desempeño de la organización?
67
IV. Entorno externo
Las organizaciones no existen en un vacío. Cada organización se encuentra en un entorno
particular que aporta múltiples contextos que influyen en la organización y en su
desempeño.
Las organizaciones son sistemas abiertos y el entorno externo en el que operan es muy
importante. Las organizaciones necesitan el apoyo de su entorno para sobrevivir y tener un
buen desempeño. El entorno es el factor clave que determina el nivel de recursos
disponibles y la facilidad con la cual una organización puede llevar a cabo sus actividades.
Por ejemplo, las políticas macroeconómicas desacertadas llevan a tasas elevadas de interés,
monedas fluctuantes y un cúmulo de condiciones que entorpecen el buen desempeño de
algunas organizaciones.
Las características y la calidad del entorno — como infraestructura deficiente en caminos,
electricidad y líneas telefónicas — también pueden obstaculizar el desempeño. Por lo tanto,
al evaluar una organización, debe prestarse atención a las 13 condiciones económicas,
políticas, socioculturales, ambientales, demográficas y tecnológicas.
El entorno externo en el modelo AIO es:
• Reglas formales de la institución
• Normas
• Mercado laboral y competencia
• Aliados
PREGUNTAS A ABORDAR PARA LA CAPACIDAD ORGANIZACIONAL
1. Describa y evalúe las reglas formales según las cuales funciona la organización:
Marco jurídico Derechos de propiedad intelectual Mandato Derechos laborales
2. Describa el ethos institucional según el cual funciona la organización
Evolución nacional Valores culturales Normas Tabúes Creencias religiosas
? Describa las capacidades según las cuales funciona la organización:
Entorno Mercado laboral Economía Tecnología Geografía
68
3. Describa las capacidades según las cuales funciona la organización:
Entorno Mercado laboral Economía Tecnología Geografía
¿Cuál es el impacto de las fuerzas del entorno en la misión, el desempeño y la capacidad de la
organización? ¿De qué formas se muestra amigable u hostil el entorno? ¿Cuáles son las principales
oportunidades y los riesgos resultantes del entorno?
69
ANEXO 2. CUADROS DE AVANCES DEL PROYECTO DE ADMINISTRACION DE TIERRAS
Objetivo
General
Indicadores Definición del
Indicador
Unidad de
Medida
Periodicidad Programado
2008
Programado
2011
Programado
2013
Responsables avances a
mayo 2011
COMPONENTE 1. Establecimiento catastral y regularización de tierras
Sub
Componente 1.
1.
Establecimiento
Catastral.
IND 1.1 El 90%
de los predios
levantados en el
área del
proyecto 41
zonas declaradas
(incluyendo las
tierras
nacionales, privadas y
comunales)
incorporadas a
la base de datos
del RIC.
Se entiende por
predios
levantados
aquellos
predios que han
pasado por la
etapa de
levantamiento
catastral y que una vez
terminada esta
fase son
incorporados a
la base de datos
de producción
del RIC.
Predio Mensual 0% 20% 90% Gerencia Técnica
RIC
Gerencia de
Tecnología de la
Información del
RIC
2.03%
70
IND 1.2 El 80%
de las tierras
comunales
identificadas y
certificadas
según el proceso
establecido en el
Reglamento de
Tierras
Comunales y el
Plan de Participación
Indígena (PPI);
de las cuales por
lo menos el 50%
están
constituidas por
poblaciones
indígenas.
Las tierras
comunales
certificadas son
las que tienen
declaratoria
administrativa
de TC y
debidamente
registradas en el
Registro
Público del RIC.
Comunidad Mensual 10% 30% 80% Unidad de Tierras
Comunales 0
IND 1.3 430
kilómetros
lineales de
Áreas Protegidas
delimitados y 100 kilómetros
lineales de Área
de Reserva
Territorial
demarcados en
el área del
proyecto; y por
lo menos 4 áreas
protegidas
completamente
demarcadas.
Este indicador
incorpora:
Kilómetros
lineales,
Número de Áreas
Protegidas
medidas y
Número de
áreas
completamente
demarcadas y
documentadas.
Así como la
medición de las
Áreas de Reserva
identificadas
dentro del área
Kilómetro Mensual 0Km/0Km/0
PAs
100Km/0Km/1
PAs
430Km/100K
m/4 PAs
CONAP 0
OCRET 40%
71
de cobertura del
Proyecto.
Debe incluir
documentación.
IND 1.4 195
sitios
arqueológicos y
25 sitios
ceremoniales en
el área del
proyecto
identificados, georeferenciados
e incorporados a
la base de datos
del
Departamento
de Registro de
Bienes
Culturales.
Sitio
arqueológico:
Lugar o paraje
cultural-natural
vinculado con
acontecimientos
o recuerdos
pasados, a tradiciones
populares,
creaciones
culturales o de
la naturaleza y
a obras del ser
humano, que
posean valor
histórico,
arqueológico,
paleontológico
o antropológico.
Lugar
ceremonial:
Lugares
tradicionales
para uso
ceremonial en
un predio.
Sitio Mensual 0/0 70/10 195/25 IDAEH 109 / 46
72
IND1.5 2,000
kilómetros
lineales de los
límites
municipales
identificados y
aceptados entre
las partes
involucradas.
Este indicador
se refiere a la
medición de los
límites
municipales de
los municipios
que cubre el
Proyecto de los
cuales:
• No exista
conflicto alguno de
límites
municipales.
• Que hayan
sido aceptados
entre las partes
involucradas ya
sea con o sin
intervención de
la SAA
Kilómetro Mensual 0 400 2000 IGN 5.80%
Sub
Componente
1.2. Regulación de
tierras y
titulación.
IND1.6 60% de
los predios en
tierras nacionales
identificadas
como elegibles
para la nueva
titulación por
parte de
FONTIERRAS
y registrados en
el Registro
General de la
Propiedad (RGP); de los
cuales por lo
menos el 50%
La
regularización
es el proceso de análisis,
revisión y
actualización de
expedientes en
los que consta
la adjudicación
y tenencia de
tierras
entregadas o en
proceso de
entrega por parte del
Estado. En el
marco del
Predio Mensual 0%/0%/x% 10%/10%/ x% 60%/50%/
x%
FONTIERRAS 0
73
son titulados a
favor de las
mujeres, a través
de títulos
individuales o
copropiedad y
un porcentaje
determinado
para
beneficiarios
con descendencia
indígena.
proyecto y de
este indicador,
el objetivo de la
regularización
es que los
beneficiarios,
cumpliendo con
los requisitos
legales; puedan
formalizar su
adjudicación y disponer en
propiedad las
tierras
adquiridas.
IND1.7 El 60%
de los predios en
tierras no
inscritas en el
RPG
identificadas
como elegibles
para el proceso
de titulación especial,
prescrita en la
ley del RIC, son
titulados y
registrados en el
Registro General
de la Propiedad
(RGP), de los
cuales 50% son
titulados a favor
de las mujeres, a través de títulos
individuales o
copropiedad,
Este indicador
valora la
titulación a
favor de
beneficiarios
indígenas,
mujeres y
mujeres
indígenas (ya sea en
propiedad o
copropiedad).
Predio Mensual 0 10%/10%/ x% 60%/50%/
x%
RIC-RGP 0
74
determinando la
proporción de
beneficiarios de
acuerdo a su
pertenencia
étnica.
IND 1.8 El 10%
de las tierras
comunales
identificadas han
sido apoyadas
para iniciar su proceso de
regularización.
Este indicador
está referido
especialmente a
las tierras
comunales que
están en propiedad,
posesión o
tenencia y de
forma colectiva
por
comunidades
indígenas o
campesinas.
Comunidad Mensual 0 0% 10% Unidad de Tierras
Comunales 5
diagnosticos
de tierras
comunales
IND 1.9 Al
menos 14
estaciones
CORS (Red
geodésica activa)
funcionando a
nivel nacional; y
la Red geodésica
pasiva
establecida en el
área del
Proyecto.
Este indicador
se refiere a la
Supervisión y
control de
calidad de la red geodésica,
tanto pasiva
como activa, en
coordinación
con el IGN.
Estación Mensual 0/0 5/0 14/1 IGN 17
IND 1.10 Al
menos 15,000
Para este
indicador
Predio Mensual 0 / x% 3500/ x% 15000/ x% FONTIERRAS Y
RGP 0
75
familias en el
área del
proyecto son
beneficiadas por
medio de
procesos de
regularización e
inscripción en el
Registro General
de la Propiedad
(RGP); de las cuales cierto
porcentaje son
pobres.
aplican predios
privados,
predios de
tierras
nacionales en
procesos de
regularización
por parte de
FONTIERRA y
predios en
tierras comunales.
Cuadro XX. Avances en los ejes 1 y 2 establecidos por el RIC para el Proyecto de Administración de Tierras, Fase II (41 municipios
declarados en proceso catastral de los 55 proyectados).
Objetivo
General
Indicadores Definición del
Indicador
Unidad de
Medida
Periodicidad Programado
2008
Programado
2011
Programado
2013
Responsables avances
a mayo
2011
COMPONENTE 2. Mantenimiento de información catastral y servicios municipales
Sub
Componente
2.1
IND2.1
Establecimiento
de oficinas
grupales
municipales en
las zonas
declaradas
catastradas.
Para efectos del
proyecto se
establecerán
oficinas
―grupales‖ en
las zonas en
proceso
catastral, con la
infraestructura necesaria para
llevar a cabo las
tareas
institucionales y
de supervisión
de los procesos
Oficina Mensual 0 2 6 UCP 6
oficinas
Establecimiento
de oficinas
grupales
municipales del
RIC
76
de
establecimiento
y
mantenimiento
catastral.
Sub
Componente
2.2
Mantenimiento
de la
información catastral.
IND 2.2 100
agrimensores
profesionales y
250
agrimensores
técnicos certificados y
registrados en el
Registro de
Agrimensores
del RIC.
En el marco del
Proyecto de
Administración
de Tierras Fase
II; se
contemplan actividades de
formación de
agrimensores,
tanto a nivel
técnico como
profesional; con
el propósito
crear
localmente la
disponibilidad
de profesionales
y técnicos a fin de fortalecer el
proceso de
mantenimiento
catastral del
área de
cobertura del
proyecto.
Profesional
agrimensor
Técnico
agrimensor
Mensual 0/0 30/100 100/250 ESCAT 67/70
IND 2.3 Por lo
menos el 90%
de las
transacciones
en Petén, relacionadas
por cambios en
los derechos de
Este indicador
está orientado a
generar un
proceso de
mantenimiento catastral en los
municipios de
Petén. Sin
Predio
inscrito
Mensual 0 0 90% Registro
General de la
Propiedad
(RGP)
8%
77
propiedad
(dominio) en el
RPG, son
incorporados al
Registro
Público del
RIC.
embargo,
considerando
los costos del
trabajo en
campo que
implican el
cambio en el
objeto catastral;
este indicador
solamente
estará referido a aquellas
transacciones
nuevas que se
generen en los
predios de los
municipios de
Petén por
cambio en el
dominio.
Sub
Componente
2.3
IND 2.4 Por lo
menos 15
municipalidades
han recibido asistencia
técnica y
capacitación
para la
elaboración de
planes de
ordenamiento
territorial.
Este indicador
está orientado al
fortalecimiento
de las capacidades de
las
municipalidades
para la
elaboración de
Planes de
Ordenamiento
Territorial.
Para el efecto se
desarrollará un
Diplomado, en coordinación
con el ente
tutelar:
Municipalidad Mensual 0 5 15 Unidad de
Asuntos
Municipales
RIC
12
Suministro de servicios de
administración
de tierras a
nivel municipal.
78
SEGEPLAN.
Esta actividad
está orientada a
las Direcciones
de Planificación
Municipal.
IND2.5 Por lo
menos 30
municipalidades
han recibido
asistencia técnica y
capacitación
para la
administración
y recaudación
del Impuesto
Único Sobre
Inmuebles
(IUSI).
Este indicador
está orientado a
fortalecer las
capacidades de
30 municipalidades
en la
administración
y recaudación
del IUSI. Para
el efecto se
desarrollará un
Diplomado, en
coordinación
con el ente
tutelar:
DICABI. Esta actividad está
orientada a las
Direcciones de
Planificación
Municipal.
Municipalidad Mensual 0 5 30 Unidad de
Asuntos
Municipales
RIC
0
Cuadro XX. Avances en el eje 3 establecido por el RIC para el Proyecto de Administración de Tierras, Fase II (41 municipios
declarados en proceso catastral de los 55 inicialmente proyectados.)
79
Objetivo General
Indicadores Definición del Indicador
Unidad de Medida
Periodicidad
Programado 2008
Programado 2011
Programado 2013
Responsables
avance
s a
mayo
2011
COMPONENTE 3. Fortalecimiento institucional para la administración de tierras
Sub
Componente
3.1 Marco de
las políticas y
fortalecimient
o
Institucional.
IND 3.1
(Indicador
eliminado en el
PAD
reestructurado)
IND 3.2 Provisión
de asistencia
técnica y
capacitación al RIC para la
preparación de
legislación
específica de
tierras comunales.
En lo relativo a la
regularización y
titulación de tenencia
de la tierra en Guatemala es
necesario revisar y
completar el marco
legal e institucional.
Documento
Capacitació
n
Mensual 2 0 2 Unidad de
Tierras
Comunales
2
IND 3.3 500
técnicos capacitados en
administración de
tierras a través de
la Escuela de
Formación y
Capacitación para
el Ordenamiento
Territorial y
Catastral
(ESCAT)
Este indicador tendrá
validez cuando estas promociones de
técnicos y
profesionales
catastrales hayan
finalizado su proceso
de formación.
Técnicos
capacitados
Mensual 0 150 500 ESCAT 135
Sub
Componente 3.2
Integración
IND3.4
Plataforma de información
integrada
Esta plataforma
integrada Registro-Catastro se refiere a
un Módulo especial
Sistema
informático
Mensual 0 0 1 RGP-RIC 0
80
del Sistema de
Registro/
Catastro
Registro -
Catastro
funcionando
satisfactoriamente
.
que mantenga un
enlace, para consulta,
entre las bases de
datos del RIC y del
RGP a fin de
intercambiar
información en
correspondencia a los
predios del Registro
Público del RIC.
IND 3.5 100%
de los libros del
Segundo Registro de la Propiedad
indexados y
digitados.
La Digitalización
consiste en el
escaneo del 100% de libros del Segundo
Registro de la
Propiedad.
La Indexación
consiste en la
incorporación, de
forma relacionada, de
información clave
que permita clasificar
las fincas por área
geográfica dentro de
una base de datos.
Libros
indexados y
digitados
Mensual 0 15% 100% Segundo
Registro de
la Propiedad
8%
IND 3.6 Portal
virtual funcionando para
el intercambio y
actualización de
información del
Registro de la
Propiedad.
Este indicador se
refiere al mecanismo/aplicació
n de software que
permita establecer, de
forma virtual, el
intercambio de
información
relacionado a los
predios catastrados
del RIC que
incorporen
transacciones nuevas
Sistema
informático
Mensual 0 0 1 RGP 0
81
en el Registro de la
Propiedad (y
viceversa); a fin de
incorporar procesos
de mantenimiento
catastral con el
propósito de disponer
de la información
registral y catastral
actualizada.
Cuadro XX. Avances en el eje 4 establecido por el RIC para el Proyecto de Administración de Tierras, Fase II
Objetivo
General
Indicadores Definición del
Indicador
Unidad de
Medida
Periodicidad Programado
2008
Programado
2011
Programado
2013
Responsables avances
a mayo
2011
COMPONENTE 4. Administración del Proyecto, monitoreo y evaluación
Sub componente
4.1
IND 4.1 Presupuesto y
Planes
operativos
anuales,
Monitoreo y
Evaluación,
realizados de
acuerdo con el
Contrato de
Préstamo.
Este indicador servirá para
medir la
implementación
de los procesos
administrativos,
financieros y de
monitoreo y
evaluación del
Proyecto.
Documentos Anual 100% 100% 100% UCP 100%
Administración
del proyecto
IND 4.2
(Indicador
eliminado en el
PAD
reestructurado)
82
IND 4.3
Sistema de
Monitoreo y
Evaluación y
Sistema de
Administración
Financiera del
Proyecto,
desarrollados y
operando.
Este indicador
se refiere al
diseño e
implementación
de una
herramienta de
software que
permita
administrar los
procesos tanto
Administrativo-financieros
como los de
Monitoreo y
Evaluación del
Proyecto.
Sistema
informático
Anual
Mensual
LB, EMT y
Ev. Final
Mensual
2 2 2 UCP 1
Avances en el eje 5 establecido por el RIC para el Proyecto de Administración de Tierras, Fase II
83
Anexo 3.
Publicación de Prensa Libre con fecha 21 de septiembre de 2011
84
Anexo 2.
Pasos a seguir para desmembrar o unificar una finca, según sea el caso de la misma.
85
86
