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Innovación institucional en el sector agrario: la agricultura...

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Juan Agustín Franco MartínezMacario Rodríguez Entrena

L

Antecedentes de la literatura sobre adopciónde innovaciones agrarias

Análisis

a historia económica sobre la evolución de las teorías del desarrollo agrícola se funda-menta en que el crecimiento agrícola es decisivo para la industrialización y el creci-

miento económico de una nación. De esta manera pueden distinguirse tres modelos gene-rales explicativos del desarrollo y la innovación agrícola (Hayami y Ruttan, 1985), quecaracterizan los antecedentes históricos del paradigma clásico de la difusión de innovacio-nes. Estos modelos son el de producción extensiva, producción intensiva e industrializa-ción; el primer modelo está basado en un enfoque de crecimiento horizontal o expansiónterritorial de la agricultura, que coincide con el descubrimiento y colonización europea delos nuevos continentes (América, Australia y África). Se trata de un modelo insostenible alargo plazo, ya que la expansión de la frontera agrícola se agota conforme disminuye laoferta (el descubrimiento) de nuevas tierras agrícolas, lo cual incentiva la generación futu-ra de nuevas tecnologías e innovaciones en el sector.

Posteriormente puede hablarse del modelo de “producción intensiva”, de finalesdel siglo XVIII, época en la que adquiere relevancia la Ley de Liebig sobre los rendimientosdecrecientes del suelo agrícola, surgiendo así la noción de intensificación agrícola y ga-nadera junto al concepto de rotación del suelo, lo cual dio como resultado un gran creci-miento de la producción agrícola total y por hectárea, es decir, supuso un incremento de

PARTE I

La teoría clásica de la difusión tecnológica y el sesgo implícitoen el progreso técnico indiscriminado (modelo desarrollista),no plantea las consecuencias sobre la equidad social y labiodiversidad. Existe indefinición y controversia en el marcotécnico y legal para producir semillas ecológicas y se proponeevitar que la agricultura ecológica sea víctima de lastransnacionales, creando una dependencia de los agricultoresa insumos y semillas que proveen. Del análisis de la legislaciónespañola sobre la producción ecológica se desprende la doblemoral o esquizofrenia dicotómica en la situación actual por laimposibilidad de aplicarla, se considera necesario un marco nor-mativo que indique las directrices que debe cumplir la produc-ción ecológica de semillas.

ESTUDIOS AGRARIOS REVISTA DE LA PROCURADURÍA AGRARIA

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la productividad debido, principalmente, al empleo de métodos intensivos en mano deobra para aumentar la fertilidad (abonos verdes, pasturas con rotación ganadera, etcéte-ra), el desarrollo estructural de la tierra (obras de drenaje y riego, sistematización gene-ral, etcétera) y la formación de capital (ganadería, forestación, etcétera). Se deduce quela debilidad de este modelo radica en su incapacidad para reconocer la plena repercusióndel cambio técnico e institucional en el uso de los recursos y en la productividad agraria.

En el modelo anterior, las principales divergencias locales en el desarrollo de laagricultura se relacionaron principalmente con las diferencias de los factores ambienta-les. Los avances de los sectores no agrícolas no se incluyeron explícitamente en el proce-so de desarrollo agrícola. De esta manera el modelo siguiente, de “la industrialización”, seformuló en un principio para explicar las variaciones geográficas de la localización y laintensidad de la producción agrícola en una economía que se industrializa.

El paradigma clásico de la difusión de innovaciones agrariasEste paradigma surge debido a las limitaciones de los modelos antes comentados, así, enun primer momento, el modelo de “la difusión” entiende la difusión de innovaciones (demejores prácticas agrícolas, mejores variedades de cultivos y ganado) como la fuentemás importante para el crecimiento de la productividad en la agricultura.

Una primera línea de trabajo fue la enorme propagación de animales domésticos yde plantas cultivadas durante décadas. Destaca, por ejemplo, cómo en la segunda mitaddel siglo XIX estaba altamente institucionalizado el proceso de la exploración y el descu-brimiento de plantas (jardines botánicos). Pero también aparece otro enfoque en estemodelo, el cual encuentra evidencia empírica entre una divulgación y comunicación máseficaz del conocimiento técnico, y una subsiguiente reducción de la dispersión de laproductividad entre explotaciones y entre regiones agrícolas, lo cual contribuyó al avan-ce en la investigación sobre los métodos para encuestas, las técnicas contables y losmétodos estadísticos, con el objetivo de determinar con mayor precisión las fuentes dela productividad y las diferencias de ingresos entre los agricultores.

No obstante, y siguiendo a Parra (2003), no es sino hasta principios del siglo XX

que se inician los primeros estudios científicos específicos sobre difusión de innovacio-nes, destacando el trabajo pionero de Tarde (1903), en el que ya se formulan cuestiones


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que serán retomadas 40 años después en el boom de estudios sobre difusión de innova-ciones agrarias, tales como las causas de la diferente velocidad de adopción de unasinnovaciones sobre otras, o la mayor facilidad de comunicación de nuevas ideas entreindividuos socialmente próximos, o la necesaria compatibilidad entre las ideas previasdel agricultor y las nuevas ideas para incrementar la probabilidad de adopción, o la formasigmoidal del proceso agregado de adopción de innovaciones a lo largo del tiempo. Deforma paralela a Tarde y con una metodología diferente, antropólogos ingleses y alema-nes realizaron estudios de difusión con una metodología de carácter cualitativo. Sinembargo, no será sino hasta la década de los veinte que los sociólogos norteamericanosprofundizarán y mejorarán las técnicas cuantitativas de Tarde (1903).

Otra contribución en este marco teórico de la difusión provino de la sociologíarural estadounidense, en la década de los cuarenta, que desarrolló modelos (a partir delpionero de Ryan y Gross, 1943) que subrayaban la relación entre los índices de difusióny las características de personalidad y los niveles educativos de los agricultores. Estosdescubrimientos contribuyeron al fortalecimiento y eficacia de los servicios de extensiónagraria, así, dadas las enormes brechas de productividad entre los países desarrollados ysubdesarrollados y la firme presunción de una ineficiente asignación de los recursos porparte de los campesinos, dependientes de una tradición irracional, provocó la adopciónde este modelo como estrategia de desarrollo agrícola en la década de los cincuenta. Eltrabajo que sentó las bases metodológicas de esta disciplina, como se señaló, fue el deRyan y Gross (1943) sobre el maíz híbrido en Iowa, coincidiendo con la revolución agra-ria de los cincuenta en Estados Unidos de América (EUA), tal es su importancia que se leconsidera el “modelo clásico” o “modelo Iowa”, de hecho se observa cómo a partir de lasegunda mitad de la década de los sesenta desaparecen las barreras entre los avancesdispersos ocurridos en este campo de investigación desde diferentes disciplinas (Rogers,1995), como pueden ser la educación, la salud pública, el marketing, la geografía, lasociología y la economía (en esta disciplina, el primer trabajo fue el de Griliches, 1957).

Una extensión del modelo de difusión es el de “los insumos de alto rendimiento”,el cual supuso en la década de los sesenta una revisión de los supuestos sobre la difusiónde tecnología agrícola desde los países desarrollados a los subdesarrollados, y desde losagricultores progresistas a los tradicionales de las economías en desarrollo. Se concluye


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entonces que la tecnología es muy específica de la localización, por lo tanto, las técnicasdesarrolladas en los países avanzados no son, en la mayoría de los casos, directamentetransferibles a los países menos desarrollados que tienen climas y dotaciones de recursosdiferentes.

Las cinco características comunes existentes en todo proceso de adopción de in-novaciones son las siguientes:

La ventaja relativa, que se refiere al grado por el cual la innovación es produc-tivamente superior a la técnica o institución tradicional en términos de venta-ja económica, recuperación de la inversión, ahorro de tiempo y esfuerzo,existencia de incentivos y aspectos de prestigio social;La compatibilidad o grado por el cual la innovación es conciliable con los valo-res y experiencias previas de los adoptantes;La complejidad o grado por el que la innovación es difícil de comprender o usar;La divisibilidad o grado por el que una innovación puede ser experimentada enuna base limitada, yLa comunicabilidad que implica cierta visibilidad de los resultados o conse-cuencias esperadas.

Así, Rogers (1995) señala que las fases de todo proceso de difusión de innovaciones son:detección de problemas y necesidades; investigación básica y aplicada; desarrollo y aplica-ción de los resultados obtenidos; comercialización del producto innovador; adopción y di-fusión en el sistema social, y consecuencias (Rogers, 1995). De lo anterior se concluye quelas innovaciones con más probabilidad de ser adoptadas serán aquéllas que sean percibidaspor los agricultores como más ventajosas, compatibles, experimentables, observables ymenos complejas.

El modelo clásico de Rogers adolece de serias limitaciones, ya que no explica cómose distribuyen los recursos entre la educación, la investigación y otras actividades económi-cas opcionales del sector público y privado. No explica cómo las condiciones económicasinducen el desarrollo y la adaptación de un eficiente conjunto de tecnologías para unasociedad particular. Tampoco trata de especificar el proceso por el cual las relaciones deprecios de factores y productos, inducen la inversión en investigación en una direcciónparticular. Tampoco se garantiza la adecuada asignación de recursos, ni tampoco incorpora


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procesos que abarquen aspectos de la organización colectiva de los agricultores. Así, apartir de la década de los setenta, surgieron nuevos trabajos que realizaron aportacionesteóricas que complementaron el modelo clásico.

El patrón individual de adopción de innovaciones agrariasComo se acaba de comentar, en todo proceso de difusión de innovaciones pueden reco-nocerse varias etapas, de lo cual se deduce que todos los trabajos realizados con el enfo-que clásico de Ryan y Gross (1943) se han centrado principalmente en la etapa deadopción o no de la innovación, esto es, se ha producido un sesgo en la investigaciónque adquirió su mayor grado de debilidad en la década de los setenta, cuando se inicióuna corriente crítica de cuestionamiento de los supuestos del modelo clásico, que teníanen cuenta el proceso de difusión de innovaciones agrarias de forma integral y no sóloreducido a la fase de adopción (sesgo de miopía en la adopción).

No obstante, y pese a que en la literatura se reconocen cinco etapas en todo pro-ceso de decisión individual de adopción o rechazo de una innovación (fase de conoci-miento –preferentemente a través de los medios de comunicación de masas–, depersuasión o interés, de decisión, de realización y de confirmación), lo cierto es queresulta difícil verificar en la práctica su existencia (Navarro et al., 1988), salvo las etapasde conocimiento y adopción o decisión positiva, ya que el rechazo o decisión negativa esmás complejo de delimitar (Gómez Muñoz, 1986). Así, Rogers (1995) caracteriza a losadoptantes en cinco categorías en función de la velocidad con la que un agricultor adop-ta una innovación en comparación con otros individuos, siguiendo una distribución nor-mal, así se habla de “innovadores” (2.5% de los adoptantes), “adoptantes tempranos”(13.5%), “mayoría temprana” (34%), “mayoría tardía” (34%) y “rezagados” (16%).

Sin embargo, existen diversos modelos temporales de difusión que no se caracte-rizan por la normalidad distributiva, si a partir de la década de los setenta, se han analiza-do e intentado corregir, además del anterior, otros varios sesgos frecuentes en los estudiosclásicos de difusión de innovaciones, tales como el sesgo pro-innovación, que no tienesuficientemente en cuenta los fenómenos de rechazo, discontinuidad y reinvención deuna innovación dada.

En la literatura se reconocen varios factores limitantes de carácter económico einstitucional implícitos que influyen sobre la adopción individual de innovaciones agra-


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rias (tamaño de la explotación, riesgo económico, acceso al capital, régimen de tenen-cia, entre otros). También se ha señalado la importancia de otros factores explícitos decarácter institucional, como la significatividad de la participación de los agricultores en elproceso de desarrollo de las innovaciones agrarias (Gould et al., 1989; Scoones y Thomson,1994), ya que ello supone incrementar el nivel de adopción de las mismas debido a suadecuación a las necesidades económicas reales de los potenciales adoptantes, que enrealidad se convierten en agentes económicos activos del mercado, pasando a ser consi-derados demandantes de innovaciones agrarias y no meros receptores, todo lo cual im-plica la necesidad de institucionalizar la oferta de investigación económica agrariamediante políticas de fomento y consolidación de la I+D.

Otro sesgo de índole institucional es el derivado de no estudiar la influencia de laintervención pública, mediante subvenciones o impuestos/penalizaciones, sobre la ven-taja relativa que los potenciales adoptantes perciben de una innovación (Grepperud,1995; Giannakas y Kaplan, 2005), así como la tasa de difusión de la misma en el sistemaa lo largo del tiempo.

En este sentido, cabe citar las aportaciones de autores latinoamericanos que incidenen la necesidad de replantear el esquema clásico incluyendo criterios medioambientales,por ejemplo Cimadevilla (1999) y Erbetta (2003). Otros trabajos recientes que analizanlos factores de adopción de innovaciones agrarias desde una perspectiva institucional son:Calatrava-Requena y Sayadi (2002), Sayadi et al., (2005), Parra y Calatrava-Requena(2005), entre otros.

El patrEl patrEl patrEl patrEl patrón sigmoidal de difusión agregada de innovaciones agrariasón sigmoidal de difusión agregada de innovaciones agrariasón sigmoidal de difusión agregada de innovaciones agrariasón sigmoidal de difusión agregada de innovaciones agrariasón sigmoidal de difusión agregada de innovaciones agrarias

Ryan y Gross (1943) analizan el proceso de difusión del uso de la semilla de maíz híbridoentre los agricultores de Iowa bajo el enfoque psico-sociológico conductista dominanteen aquellos años, y descubren que tal innovación podía modelizarse a través de unacurva sigmoidal, siendo el modelo logístico el más estudiado en la práctica.

Por su parte, el trabajo pionero en economía fue el de Griliches (1957 y 1960), elcual desarrolló un modelo econométrico de difusión para explicar las diferencias obser-vadas a lo largo del tiempo en el comportamiento de adopción de los agricultores delmaíz híbrido en varias zonas de cultivo de maíz de EUA, modeliza mediante una función


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logística la adopción temporal de maíz híbrido por los agricultores norteamericanos, in-troduciendo variables económicas como la rentabilidad, que explicaba 30% de la varianzade la tasa de adopción del maíz híbrido, además dicha adopción era más probable que seadoptara en aquellas regiones donde la ventaja económica relativa era mayor.

Griliches concluye que a largo plazo las variables sociológicas tienden a cancelarseentre sí, prevaleciendo sólo las variables económicas como factores determinantes delpatrón de cambio tecnológico. No obstante, el modelo de difusión agregada de innova-ciones basado en curvas logísticas se ajusta bien a procesos de difusión cuya causa prin-cipal es el contacto entre los individuos del sistema en que se difunde, es decir, lainformación circula de unos agricultores a otros por contagio o imitación.

Otras explicaciones alternativas sobre la forma sigmoidal de la dinámica conjunta deadopción de innovaciones son las basadas en diversas fuentes de heterogeneidad (David,1969; Stoneman, 1981), que suponen una dinámica gradual en el proceso de adopción.Así, y siguiendo a Panell y Zilberman (2001), entre las múltiples fuentes de heterogenei-dad agraria cabe citar como principales: el tamaño de la explotación, la cualificación delcapital humano, los rendimientos de los cultivos y los tipos de suelos.

Otros autores señalan como fuentes de heterogeneidad de carácter institucional:la capacidad de gestión empresarial (Schultz, 1964; Kislev y Schori-Bachrach, 1973); laspreferencias por el riesgo (Lindner et al., 1982; Just y Zilberman, 1983; Tsur et al., 1990;Leathers y Smale, 1991; Feder y Umali, 1993; Hardaker et al., 1997); los insumos com-plementarios, principalmente el capital humano (Lindner, 1981; Antle y McGukin, 1993),y las percepciones de los agricultores, que entienden el proceso de adopción como unproceso dinámico de aprendizaje y de ajuste de la toma de decisiones a largo plazo(Warner, 1974; Lindner, 1987; Abadi y Pannell, 1999; Marra et al., 2003; Calatrava-Leyvaet al., 2005; Franco y Calatrava-Leyva, 2006).

No obstante, la mayoría de los estudios comentados se caracterizan por explicarpreferentemente las etapas iniciales del proceso de difusión de tecnologías, mientras queun análisis de la fase final demuestra que son factores estructurales (agroclimáticos einstitucionales) los que explican las diferencias entre las tasas de adopción interregionales(Jansen et al., 1990; Feder y Umali, 1993).


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El paradigma de la innovación institucional inducidaEl paradigma de la innovación institucional inducidaEl paradigma de la innovación institucional inducidaEl paradigma de la innovación institucional inducidaEl paradigma de la innovación institucional inducida

Finalmente, como respuesta a las limitaciones antes comentadas surge el modelo queactualmente aporta mayor poder explicativo, el basado en la teoría de la innovacióninducida de Ruttan y Hayami, el cual afirma que no todas las innovaciones mecánicasestarán necesariamente motivadas por los incentivos de ahorro de mano de obra, nitodas las innovaciones biológicas lo estarán por los incentivos para el ahorro de tierra.Reconoce también que los adelantos en tecnología biológica y química obedecen a lanecesidad de incrementar la productividad por unidad de superficie o de mejorar losrendimientos ganaderos por unidad de alimentación.

Entendiendo que el progreso tecnológico depende de una serie de avances simul-táneos en las ciencias y técnicas biológicas y mecánicas. En consecuencia, una sociedaddispone de diversas rutas de cambio técnico en la agricultura, por un lado, las restriccio-nes que impone al desarrollo agrícola una oferta de tierra inelástica pueden ser contra-rrestadas por los adelantos de la tecnología biológica, y por otro, las restricciones impuestaspor una oferta inelástica de mano de obra pueden ser contrarrestadas por los adelantosde la tecnología mecánica.

En definitiva, la teoría de la innovación inducida representa un esfuerzo para inter-pretar el proceso de cambio técnico como algo endógeno al sistema económico (encontraposición al enfoque de Harrod y Domar de la década de los cincuenta predomi-nante hasta ese momento), basándose en dos interpretaciones clásicas de la teoría eco-nómica de la empresa sobre la innovación, la de Hicks y la de Griliches, unificadas porBinswanger (1974 y 1978). Por un lado, la de Hicks (1932) establece que una elevacióndel precio de un factor en relación con el precio de otros factores induce una secuenciade cambios técnicos que reduce el uso de ese factor en relación con el uso de otrosinsumos, en consecuencia, y según este economista, las restricciones impuestas al creci-miento económico por la escasez de recursos se suavizan gracias a los adelantos técni-cos que facilitan la sustitución de los factores relativamente escasos por otrosrelativamente abundantes. Por otro lado, la tradición de Griliches, que destaca la impor-tancia del crecimiento de la demanda de un producto y la tasa de cambio técnico (Griliches,1957; Schmookler, 1962 y 1966).

En consonancia con la teoría hicksiana, en la mayoría de los países que han alcanza-do rápidas tasas de progreso técnico en la agricultura, se ha empleado deliberadamente la


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institucionalización de la investigación agrícola como un instrumento de modernización dela agricultura. Los cambios en los precios relativos inducen a los agricultores a buscar op-ciones técnicas que ahorren los factores productivos cada vez más escasos.

Los agricultores presionan a las instituciones públicas de investigación y empre-sas. Los científicos responden aportando nuevas posibilidades técnicas y nuevos insumosque permitan a los agricultores sustituir los factores crecientemente escasos por los queson cada vez más abundantes. Sin embargo, Ruttan y Hayami no afirman que el cambiotécnico tenga por completo un carácter inducido, el proceso tiene una dimensión deoferta (exógena), así como una dimensión de demanda (endógena), de esta manera, elcambio técnico también refleja el progreso de la ciencia general y la tecnología.

El modelo de innovación inducida no sólo opera como un ajuste en respuesta alcambio ocurrido en los precios relativos de los factores. En el proceso de desarrollo diná-mico, el surgimiento del desequilibrio es un elemento decisivo para la inducción del cam-bio técnico y el crecimiento económico. El desequilibrio entre los diversos elementos delsistema crea los estrangulamientos que atraen la atención de científicos, inventores,empresarios y administradores públicos cuando se trata de solucionar los problemas paraobtener una asignación más eficiente de los recursos.

La incapacidad de muchos países en desarrollo para institucionalizar el sistema de lainvestigación agrícola, necesario para aprovechar los grandes beneficios derivados de in-versiones relativamente modestas en el cambio técnico puede provenir, en parte, por ladivergencia entre los rendimientos sociales y los privados de los empresarios y políticos.Las dotaciones culturales, incluidas la religión y la ideología, influyen fuertemente sobre laoferta de innovación institucional. Tales dotaciones tornan menos costoso el estableci-miento de algunas formas del cambio institucional e imponen severos costos a otras for-mas (por ejemplo, el cambio organizacional ha sido más favorable en sociedades conexperiencia histórica en la construcción de espacios colectivos comunitarios).

Con la institucionalización de la investigación en las ciencias sociales y las profe-siones relacionadas, el proceso de la innovación institucional ha empezado a realizarsecon eficiencia mucho mayor, cada día se facilita más la sustitución del caro proceso delaprendizaje de ensayos sucesivos, por el conocimiento y la habilidad analítica de la cien-cia social.


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No obstante, aunque la aportación de Ruttan y Hayami (1984) supone un marcoconceptual apropiado para el análisis macroeconómico de los procesos de difusión deinnovaciones agrarias (pese a la dificultad para la instrumentación de sus supuestosteóricos), es más limitado para el estudio microeconómico, si bien esto no impide que sehayan realizado trabajos a este nivel, como puede ser el de Calatrava-Requena (2001),el cual encuentra cómo, efectivamente, la innovación institucional es inducida por elcambio tecnológico en explotaciones olivareras de Andalucía.

Señalar, finalmente, que en el estudio de la difusión de innovaciones se han pro-puesto otros modelos en otras disciplinas científicas, que además de mejorar el modeloclásico Iowa, sugieren otras especificaciones metodológicas para abordar el análisis delproceso dinámico de difusión de innovaciones, tales como los modelos AIDA (AsociaciónInterprofesional para el Desarrollo Agrario) y las jerarquías de efectos, los modelos dedifusión temporal (umbral y de aprendizaje bayesiano), los modelos de difusión espacialen ondas expansivas y gravitatorios, etcétera. Así como planteamientos teóricos simila-res al de la innovación institucional en el contexto de las organizaciones y estructuras degobierno de las empresas, además del análisis neoinstitucional de las políticas públicasbasado en la consideración de diversos enfoques sobre la eficiencia (Compés, 2006).

En este sentido, otros trabajos (Jhonson, 1986; Abadi y Pannell, 1999; Marra et al.,2003; Doss, 2006) señalan la importancia de realizar desarrollos teóricos más adecuados ala realidad de las explotaciones agrarias para considerar a escala microecónomica en losestudios de adopción de innovaciones agrarias los factores institucionales, así como diver-sas variables relacionadas con el acceso al crédito (Negatu y Parikh, 1999), acceso a lainformación (Shiferaw y Holden, 1998; Negatu y Parikh, 1999), acceso al mercado detrabajo (Lapar y Pandey, 1999) y aspectos relativos a la representatividad de la muestra, ala dinámica interna de las propias explotaciones, así como al abandono de la hipótesisimplícita de mayores beneficios derivados de la adopción de las nuevas tecnologías respec-to a las ya existentes (Marra et al., 2003), teniendo en cuenta, en este sentido, estudiosmás amplios que incorporen en los análisis de las decisiones de adopción sus relaciones conla productividad y el bienestar de los agricultores, yendo más allá de la mera adopción o node una tecnología dada (Doss, 2006).


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Parte II

Antecedentes de la agricultura ecológica en EspañaLa producción ecológica en España no ha parado de crecer a lo largo de estos últimos 20años. Las cifras que se manejan de 17,000 productores y más de 725,000 hectáreascertificadas empiezan a constituir una masa crítica importante, ocupando el tercer lugaren superficie de la Unión Europea, después de Italia y Alemania, con una facturación de235.65 millones de euros. La producción ecológica española es heterogénea, aunque elmercado de exportación es su principal destino, no hay que obviar las asociaciones deconsumidores y las tiendas ecológicas, este tejido institucional se empieza a desarrollarmás intensamente en Cataluña, siguiendo los pasos de países como Alemania, Francia yEUA donde existen grandes cadenas de supermercados ecológicos.

La agricultura ecológica es una auténtica innovación institucional en el sector agrarioque supone una alternativa real para mantener el tejido rural en las zonas marginales,donde la actividad agraria ya no se sustenta por sí sola a precios de mercado internacio-nal. Además, debemos recordar que más de una cuarta parte del territorio español estáafectado por niveles de erosión altos o muy altos, por lo tanto, la agricultura ecológica esla herramienta de gestión institucional más adecuada ya que prescribe un modelo pro-ductivo compatible e integrado con la conservación de los ecosistemas.

Como cualquier otro sector, la producción ecológica actual presenta una serie deproblemas a resolver, encontrándose entre ellos el de la semilla ecológica. La carestíade oferta de semilla ecológica provoca la imposibilidad de cerrar los ciclos, por ende, lapreocupación por obtener y utilizar semillas ecológicas se ha convertido en un objetivopara todos los productores a escala mundial, ya que es fundamental garantizar que todo elsistema se desarrolle bajo criterios ecológicos.

Existen varias amenazas que acarrearían una exportación de las perversiones delsistema convencional de semilla al ecológico, ya que leyes y reglamentos sobre la propie-dad y producción de las semillas, refuerzan cada vez más la posición de poder de las grandestransnacionales agroindustriales, marginando de forma acelerada a los agricultores. Lanueva ley de obtenciones vegetales no reconoce los derechos de los campesinos por elgermoplasma utilizado en la mejora, con lo cual respalda a las grandes transnacionales ycoarta severamente la posibilidad de la conservación local de la biodiversidad. Por otra


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parte, con la creciente demanda de productos ecológicos creada en Europa, es el momentoóptimo para ejercer la defensa de los derechos de los agricultores y los consumidores.

Respecto a las variedades agrícolas locales o tradicionales de semillas, son aquellasque han sido seleccionadas y mejoradas por generaciones de familias agricultoras a lolargo de muchos años y están perfectamente adaptadas a las condiciones locales de lazona en que se desarrollaron (Domínguez, 1999). Estas variedades son las más útilescomo material biológico para utilizar en un sistema como el planteado por la agriculturaecológica, que trata de ser lo más respetuoso con el ambiente, sin dejar de ser rentablepara el agricultor.

Su gran ventaja procede de su composición heterogénea y su especial adaptacióna las condiciones concretas de una zona. El hecho de ser poblaciones heterogéneas lesconfiere una mayor estabilidad y capacidad de recuperación frente a las perturbacionesambientales, lo cual es del máximo interés en sistemas agrarios que huyen de la utiliza-ción de agroquímicos (Guzmán et al., 2000). Las variedades locales desarrolladas traenconsigo la asociación entre el producto agrario obtenido y muchos valores culturales dela zona.

Es necesario potenciar estas particularidades de las variedades locales, para conse-guir una relación más estrecha entre el productor y los consumidores, potenciando deesta forma los anhelados canales cortos de comercialización, que son los más sosteniblesy, por ende, los más beneficiosos para el conjunto de la sociedad.

Análisis de la legislación actualAnálisis de la legislación actualAnálisis de la legislación actualAnálisis de la legislación actualAnálisis de la legislación actual

La normativa de producción vegetal ecológica en la Unión Europea está recogida en elReglamento (CEE) número 2092/91 del Consejo de la Unión Europea de 24 de junio de1991 sobre la producción agrícola ecológica y su indicación en los productos agrarios yalimenticios. Este Reglamento articula un conjunto de normas comunes que permiten laprotección del sector ecológico, ya que se garantizan unas condiciones de competencialeal entre productores, evitan el anonimato en los mercados y facilitan la transparenciaen todos los procesos de producción y elaboración, aumentando la credibilidad de losconsumidores.

Debido a que este sector se encuentra en continuo crecimiento, la normativa se haactualizado y modificado desde la aparición del Reglamento (CEE) número 2092/91. El


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más reciente es el Reglamento CE 1452/2003 que considera la importancia de las varie-dades locales como material de partida, que ha demostrado históricamente su adaptabi-lidad a la zona y especialmente idóneo para la producción ecológica. Sin embargo, siguesin dar respuesta a muchas interrogantes, que se expondrán en el siguiente apartado.Por otra parte, tenemos otro cuerpo legislativo concerniente a la semilla y variedadeslocales, que recoge diversas normativas europeas desarrolladas posteriormente por lalegislación española.

La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO,por sus siglas en inglés) afirma que desde principios del siglo XX ha desaparecido 75% dela diversidad genética en los cultivos agrícolas, fruto de la “modernización de la agricul-tura” (FAO, 1996). En el paradigma económico modernizador de la agricultura, el carác-ter complejo de las semillas se vuelve indeseable, por lo que las técnicas de mejora se hanencaminado sustancialmente a simplificar la estructura genética de las variedades y alimitar, en lo posible, su capacidad de reproducción junto con la articulación de un cuerpolegislativo totalmente proteccionista para las grandes transnacionales.

Por ello, las nuevas técnicas de cultivo han impuesto el uso de variedades mejoradasde alto rendimiento, esclavas de la utilización de insumos químicos y alta tecnificación,reorganizando los sistemas agrarios hacia el monocultivo. A su vez, los agricultores unavez que entran en el nuevo sistema de producción, son instrumentalizados de tal formaque intentan privilegiar los altos rendimientos y la homogeneidad para disminuir los cos-tos del cultivo, ya que es su única salida para adaptarse y paliar las exigencias de laglobalización de los mercados. Así, conforme la modernización agraria capta agriculto-res, se impide el sistema colectivo de conservación e intercambio de las variedades anti-guas, provocando su desaparición.

En este contexto, resolver la problemática de la semilla ecológica y el registro devariedades locales es de vital importancia para el sector. Como se reflejará líneas abajo,existe una esquizofrenia dicotómica en las decisiones políticas ya que por una parte sedesarrolla un marco legislativo que parece abrir las puertas y solucionar el conflicto, queen la praxis se encuentra en suspenso, y por otra las cierra porque no está diseñado paracontemplar ciertas peculiaridades del sector ecológico. Así, a las variedades locales obien se les denomina recursos filogenéticos, que son un bien escaso necesario de con-


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servar, o “granos”, es decir, semillas de dudosa utilidad agrícola que es necesario desterrarde los sistemas modernos de producción; queda patente la doble moral o esquizofreniadicotómica reinante en la situación actual. Es necesario acordar un marco normativo queindique las directrices que debe cumplir la producción ecológica de semillas (Soriano,2001).

El Reglamento (CEE) referido con anterioridad, establece las especificaciones téc-nicas y los productos autorizados en la agricultura ecológica. Lo mismo en lo concer-niente a las semillas y el material de reproducción vegetativa.

En 1999 se ampliaba lo dispuesto en el Reglamento base de la producción ecológica,es decir, podían emplearse semillas y material de reproducción vegetativa obtenidos deforma distinta al método de producción ecológico hasta un periodo que finalizaba el 31de diciembre de 2003. Específicamente se trataba de las siguientes normativas: del Re-glamento (CE) número 1804/1999 del Consejo de 19 de julio de 1999 por la que secompleta, para incluir las producciones animales, el Reglamento (CEE) número 2092/91sobre la producción ecológica y su indicación en los productos agrarios y alimenticios.

Posteriormente, en mayo de 2003, era aprobado en la reunión del Comité Perma-nente de Agricultura Ecológica de la Comisión Europea, una nueva moratoria materiali-zada en el Reglamento (CE) 1452/2003 que mantiene la excepción contemplada en elinciso a), apartado 3, artículo 6 del Reglamento 2092/91, relacionada con determinadasespecies de semillas y material de reproducción vegetativa, y se establecen además nor-mas de procedimiento y criterios aplicables a dicha excepción.

También se crea una base de datos cuyos usuarios son los agricultores, proveedoresde semillas y patatas de siembra, las autoridades competentes y los organismos de control,que encuentran en esta base de datos una magnífica herramienta de gestión para la conce-sión de las autorizaciones de uso de semillas de variedades convencionales. Ahora bien, lainscripción de variedades en esta base de datos será a petición de las empresas suministra-doras de semillas. Además, para proceder a esta inscripción, el proveedor deberá demostrarque está certificado por un organismo autorizado, que las semillas cumplen los requisitosgenerales aplicables a las mismas y al material de reproducción en el Estado miembro en elque se vayan a utilizar y aportar una serie de datos mínimos de cada variedad.

En la praxis, este reglamento viene a ampliar la moratoria hasta 2006, de modoque se consiga un plus de tiempo para el político y legislador, ya que aún no se sabe


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cómo articular los medios necesarios para resolver los problemas y amenazas que pre-senta el actual marco de la semilla ecológica y la utilización de variedades locales en elsector ecológico. Queda patente que las vías de exclusión del agricultor y las variedadeslocales son diversas e importantes y se analizaran en el siguiente punto.

PPPPPrrrrroblemas y amenazasoblemas y amenazasoblemas y amenazasoblemas y amenazasoblemas y amenazas

Una vez establecido el marco actual, se vislumbra una serie de conflictos a resolver, enlos que confluyen intereses contrapuestos, de modo que las soluciones que se adoptenllevarán asociadas un halo importante de controversia. El mecanismo de regulación de lasemilla ecológica cierra las puertas al desarrollo de las variedades locales, ya que obviasus particularidades. Las vías de exclusión son varias:

La semilla debe cumplir los criterios generales para su producción y materialde reproducción vegetativa. Es decir, debe estar totalmente legalizada en elmercado convencional;Impide a los agricultores inscribir variedades;La autopropagación no la contempla;Impide el desarrollo de iniciativas empresariales a pequeña escala, yOtorga a los proveedores la posibilidad de presionar al productor ecológico.

Las anteriores vías de exclusión se amparan en la legislación actual vigente, en España laLey 3/2000 del 7 de enero regula el régimen jurídico de la protección de las obtencionesvegetales, que junto con otro conjunto de normas, determinan que “sólo se admitirá unavariedad si ésta fuere diferenciada, estable y suficientemente homogénea. La variedaddeberá poseer un valor de cultivo y de utilización satisfactoria” (artículo 4.1 de la direc-tiva 70/457/CEE del Consejo del 29 de septiembre de 1970, referente al catálogo comúnde las variedades de las especies de plantas agrícolas). Es decir, hay que demostrar elcumplimiento de todos esos requisitos que no se adaptan a las características de lasvariedades locales, ya que éstas no han experimentado un proceso de mejora profesionalque garantice los requisitos que se exigen en el mercado convencional de la semilla.


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La citada Ley 3/2000 del 7 de enero refuerza la protección de los obtentores ymejora el funcionamiento de la administración pública en la defensa de los derechos delos propietarios del germoplasma, estableciendo un marco aún más restrictivo en el ac-ceso de los campesinos a los recursos genéticos. Los aspectos más rígidos de la Ley son,según Soriano (2004):

A El no reconocimiento de los derechos de los campesinos por el germoplasmautilizado en la mejora;

A Las fuertes restricciones en las especies beneficiadas de la excepción del agri-cultor;

A La ampliación del periodo de protección de las variedades, yA La indefensión de las variedades locales frente a la apropiación por supuestos

obtentores.

La excepción del agricultor hace referencia histórica a la selección y multiplicación he-cha por los propios agricultores para su cosecha del año siguiente. En la actualidad, estederecho sólo se concede a los pequeños productores de un grupo muy reducido de cul-tivos (cereales y algunas leguminosas y forrajeras), siempre que no sean híbridos.

Es posible la apropiación ilícita por parte de algún obtentor que registre cultivaresantiguos, no registrados anteriormente y que han sido conservados y mejorados por losagricultores de cada zona durante años. En el texto de la Ley tampoco se recoge laautopropagación por parte del agricultor, de este modo, las certificadoras van a exigir alproductor ecológico las facturas, ya que serán el soporte registral para demostrar que lasemilla es ecológica.

Con la actual redacción del Reglamento CE 1452/2003 se pudieran producir situa-ciones en las que el productor ecológico se sienta indefenso. Tal es el caso en que unproductor ecológico requiera a un proveedor una variedad determinada y el proveedoremita una respuesta negativa. En este supuesto, el agricultor necesitaría un documentofedatario de esa especial situación y pudiera ser que el proveedor a sabiendas no se loremita, de modo que ejerza presión sobre el agricultor para que compre otra variedad, yaque no dispone del documento acreditativo de la negativa y si a eso se suma, que lasfechas de siembra en agricultura ecológica son fundamentales, la situación se torna com-


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pleja. Tampoco se especifica cómo demuestra un agricultor (situación en la que la varie-dad solicitada no está inscrita en la base de datos) que ninguna de las alternativas inscri-tas de la misma especie en la base de datos son adecuadas.

Por otra parte, la comercialización de semillas sigue un complejo proceso que re-quiere estrictas exigencias de modo que las iniciativas empresariales que se puedan de-sarrollar a pequeña escala sean impedidas. La normativa vigente de semillas especificaque para el sector hortícola es necesario manejar un mínimo de 20 toneladas y para el decereales un mínimo de 200.

Es comprensible que con estos requisitos se imposibilite la viabilidad de cualquieriniciativa empresarial que no posea un importante nivel de inversión. Además, lacomercialización sólo está permitida a aquellos que gocen de licencia, requiriéndose paraello el título de multiplicador; el intercambio está totalmente prohibido, aunque no seperciba un beneficio económico por ello, ya que se considera actividad comercial.

Las pocas empresas de capitalización española que ofertan semilla ecológica ad-vierten que las empresas extranjeras (holandesas e italianas) van a copar todo el merca-do de la semilla ecológica una vez que se establezca la obligatoriedad. Lo cierto es que esbastante complicada la reconversión de los campos de cultivo de semillas, porque losrequerimientos para la obtención de semilla ecológica son muy exigentes, requiriendoque la empresa esté sometida al control de una entidad de certificación, que es la fedatariadel cumplimiento de las normas.

En cualquier caso, es necesario articular un reglamento de producción que esta-blezca cómo obtener la semilla ecológica. Actualmente, el método de producción ecológicaimplica que para las semillas y el material de reproducción vegetativa, el parental feme-nino si se trata de semillas y el parental si se trata de material de reproducción vegetativa,deben haberse producido sin usar organismos modificados genéticamente ni productosderivados de esos organismos, y de acuerdo con las condiciones de la agricultura ecológicapor lo menos durante una generación, o si se trata de cultivos perennes, durante dostemporadas de cultivo.

Por todo ello, sería más conveniente utilizar el término “semilla autorizada” más que“semilla ecológica” hasta que no se desarrolle un reglamento de producción apropiado.

Del análisis realizado hasta ahora, se desprende la imposibilidad de dar cumpli-miento a tres preceptos esenciales para el correcto manejo de las variedades locales


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(Soriano J., 2004): el fomento de la producción e intercambio entre agricultores; el reco-nocimiento legal de las variedades, y la prevención de la apropiación ilícita.

Por último, la directiva 98/95/CE del Consejo del 14 de diciembre de 1998 posibi-lita el registro de variedades autóctonas, con la mención de variedades de conservación,teniendo en cuenta criterios de calidad, y podrán aportarse otras pruebas no oficiales yconocimientos adquiridos gracias a la experiencia práctica durante el cultivo, la repro-ducción y la utilización, consiguiendo de este modo la exención del examen oficial segúnlo dispuesto en la disposición adicional única del Real Decreto 323/2000 del 3 de marzo.

En este sentido, la Red de Semillas ha solicitado la inscripción del tomate Roteño yla sandía negra de Ubrique, solicitudes que están paralizadas porque aún no existencriterios desarrollados por nuestras autoridades para registrarlas. En este ejemplo, sepone de manifiesto la doble moral o esquizofrenia dicotómica reinante en la situaciónactual en la que el legislador complace gustosamente a las grandes casas de semillas,pero a la vez, intenta satisfacer las inquietudes conservacionistas de los europeos enrelación con la agrobiodiversidad y, en concreto, con la protección de las variedades loca-les, que son recursos filogenéticos de incalculable valía.

PPPPPrrrrropuestas de mejora institucionalopuestas de mejora institucionalopuestas de mejora institucionalopuestas de mejora institucionalopuestas de mejora institucional

Entre las muchas propuestas que se podrían formular, se encuentran las siguientes:

A Intentar que se reconozca a las variedades locales su estatus de variedades decultivo, ya que el Reglamento sólo contempla el uso de variedades localescomo una excepción para no usar semilla ecológica, facilitando su libre utiliza-ción y circulación;

A Evaluar las repercusiones en la agrobiodiversidad de la puesta en práctica delnuevo sistema de moratoria de semilla ecológica, y fomentar la inscripción devariedades locales en el registro de variedades comerciales para su posteriorinscripción en el registro de semillas ecológicas;

A Articular un marco normativo específico para la agricultura ecológica queinteriorice sus particularidades, estableciendo como prioridades la adecuaciónde la normativa para la obtención del título de multiplicador a la producción desemilla ecológica en pequeñas empresas, así como una reglamentación técni-


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ca adecuada a la producción de semillas ecológicas e impida la apropiaciónilícita de los recursos genéticos conservados por los agricultores, que conservelos conocimientos campesinos asociados a su utilización;

A Elaborar un protocolo para controlar y certificar las semillas producidas por elagricultor en su propia explotación y el intercambio de variedades entre agricul-tores. A su vez, es necesario acercar los bancos de germoplasma a los agriculto-res para recuperar, in situ, variedades locales de gran importancia en el pasado;

A Crear una comisión u otro tipo de ente que aglutine a técnicos, mejoradoresy agricultores expertos para profundizar en el conocimiento de los problemas ynecesidades específicas de la agricultura ecológica;

A Proteger al sector ecológico de la grave amenaza que suponen los cultivostransgénicos, ya que los agricultores ven limitada su libertad de elección al nopoder impedir que sus cultivos puedan ser contaminados;

A Acercar e integrar las necesidades de los agricultores ecológicos y los centrospúblicos de investigación. En Andalucía, con la reciente creación de la Direc-ción General de Agricultura Ecológica (hito histórico en España), se está po-tenciando este aspecto, y

A Divulgar entre agricultores y consumidores la gran importancia de la biodiversi-dad para la producción ecológica de alimentos y asegurar la representación so-cial en los foros de decisiones sobre propiedad de recursos genéticos y seresvivos.

ConclusionesLa actual indefinición y controversia del marco técnico y legal de la producción de semillaecológica debe servir para que, entre todos, consigamos evitar que la agricultura ecológicaacabe como un súbdito más de las grandes transnacionales apoyadas en un sistema deprotección propio, que impediría el desarrollo de las variedades locales, imponiendo a losconsumidores unos productos estandarizados, agravando el problema de la erosióngenética.


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En este contexto, las organizaciones de consumidores ecológicos, escasas en Es-paña y Europa, no están presionando todavía lo suficiente para apoyar las iniciativas queapuesten por la biodiversidad de la agricultura ecológica. Si se aúnan esfuerzos por partede productores y consumidores, podría fructificar la reivindicación en actos normativosque protejan de forma adecuada la biodiversidad en la agricultura ecológica. Aunque sinos atenemos al panorama mundial reinante, parece difícil la consecución de fines quetengan que ver con la justicia social, ya que la consecución de los mismos suele atentarcontra los preceptos del neoliberalismo.

A escala mundial, el negocio de “patentar la vida” en aras de la intensificaciónproductiva, es tan lucrativo que las grandes transnacionales utilizan su poder fáctico enlos gobiernos para blindar su actual sistema de protección. Este sistema proteccionistaque aliena a los campesinos de todo el mundo, presenta actualmente tres grandes expo-nentes, como son: la denominada tecnología “terminator”, los cultivos transgénicos y lassolicitudes de patentes de las grandes transnacionales sobre millares de secuencias génicasde cultivos tan importantes como el arroz.

Así, la manipulación genética y la utilización de transgénicos es una tecnologíaimpuesta por intereses comerciales cuyo fin es crear absoluta dependencia de los agri-cultores a los insumos y semillas que ellos proveen. En cambio, las grandes transnacionalespresentan la biotecnología como el nuevo paradigma que resolverá los problemas dehambre en el mundo mediante la creación de súper-semillas resistentes a plagas y enfer-medades, y altamente productivas. La idea de solicitar patentes sobre las secuenciasgénicas de los cultivos responde a un intento por monopolizar el mercado, ya que endefensa de sus derechos sobre las secuencias génicas patentadas exigirán determinar elprecio y acceso a las semillas cultivadas.

Por último, la tecnología “terminator” no es más que otra estrategia para conti-nuar el proceso de alienación del campesinado mundial, una tecnología que requieremúltiples modificaciones genéticas e impedirá a los campesinos que puedan conservar yreutilizar sus propias semillas. Está diseñada para impedir la conservación de las semillasgerminadas por parte de los agricultores, de tal forma que éstos tengan que comprarnuevas semillas cada estación. Ha sido desarrollada para aumentar el control corporativosobre las semillas por parte de las compañías biotecnológicas, poniendo en peligro elacceso del campesinado mundial al conocimiento y la biodiversidad, y amenazando gra-vemente la seguridad y soberanía alimentaria.


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