Reformes estructurals del sector públic i bones …3 Quins són els criteris per decidir la...
108
Reformes estructurals del sector públic i bones pràctiques * Lluís Torrens ** * Estudi encarregat pel Departament d’Economia i Coneixement de la Generalitat de Catalunya. ** Amb l'assessorament de Núria Mas i Xavier Vives. S'agraeix la col·laboració de Víctor Burguete, Laia Cirera, Carlota Monner, Jorge Paz i Sara Uñó.
Transcript of Reformes estructurals del sector públic i bones …3 Quins són els criteris per decidir la...
Reformes estructurals del sector públic
i bones pràctiques*
Lluís Torrens**
* Estudi encarregat pel Departament d’Economia i Coneixement de la Generalitat de
Catalunya. ** Amb l'assessorament de Núria Mas i Xavier Vives. S'agraeix la col·laboració de Víctor
Burguete, Laia Cirera, Carlota Monner, Jorge Paz i Sara Uñó.
CONTINGUT
RESUM EXECUTIU ................................................................................................. 1
1. INTRODUCCIÓ ................................................................................................. 18
2. REVISIÓ DE LA LITERATURA ECONÒMICA ........................................................... 23
2.1. Els problemes de la gestió pública segons la teoria dels incentius .................. 23
2.2. Propietat privada vs pública. La tensió entre eficiència i qualitat .................... 26
2.3. Contractes incomplets, externalització dels serveis i dels actius públics i
ineficiències ex post ........................................................................................ 27
2.4. El problema de la burocràcia al sector públic ............................................... 29
3. L’OPTIMITZACIÓ DEL SERVEI PÚBLIC .................................................................. 32
3.1. Externalització .......................................................................................... 32
3.2. Creació d'agències..................................................................................... 36
3.3. El continu públic-privat .............................................................................. 37
3.4. Optimització de l’eficiència de la prestació del servei, donat un cert nivell
d’externalització .............................................................................................. 39
3.5 Resum. Elements a considerar per a una externalització òptima ..................... 42
3.6. Un model de determinació de la modalitat de prestació del servei públic.
Exemple per a la Generalitat de Catalunya i estimació del seu potencial
d’externalització .............................................................................................. 42
Quadre 1. Reducció potencial de despesa en competències comunes .................. 47
4. ANÀLISI D’EXPERIÈNCIES INTERNACIONALS ........................................................ 53
4.1. Introducció. La gestió pública en el canvi de segle ........................................ 53
Quadre 2. Anàlisi de les propostes del grup d’experts de la Generalitat de Catalunya
del 2010. Propostes de racionalització i model de governança. ............................ 55
Quadre 3. La llei 28/2006 d’agències estatals. .................................................... 58
4.2. Reestructuració del sector públic i el model d’agències ................................. 58
4.3. Aprenent de l’experiència de Suècia i Irlanda ............................................... 61
4.4. Tendències generals en els sistemes de governança i organització ................. 66
4.5. Les TIC i el Govern Obert ............................................................................ 70
4.6. Tendències en models de recursos humans i incentius.................................. 72
Quadre 4. Una forma especial de col·laboració publico-privada: la co-producció o
voluntariat ...................................................................................................... 76
4.7. Sistemes de control i avaluació ................................................................... 78
5. PROTOCOL D’ACTUACIÓ PER RACIONALITZAR EL SECTOR PÚBLIC ......................... 82
6. RESUM I CONCLUSIONS ................................................................................... 85
6.1. Revisió teòrica .......................................................................................... 85
6.2. Revisió de tendències internacionals ........................................................... 91
6.3. L’agencialització eficient ............................................................................ 93
7. RECOMANACIONS ........................................................................................... 96
BIBLIOGRAFIA ..................................................................................................... 98
1
In the long run, the public interest depends
on private virtue (James Q. Wilson)
RESUM EXECUTIU
Per què i com s’ha d’abordar la reforma del sector públic ?
El Capítol 1 Presenta la situació actual del
sector públic a Catalunya en el context
espanyol i europeu
La crisi econòmica actual ha contribuït a posar més pressió que mai sobre l’ús adequat dels
recursos escassos, especialment en un context on la sostenibilitat del model actual
d’administració pública s´està qüestionant.
D’ençà l’esclat de la crisi, les despeses no financeres del sector públic s’han situat molt per
sobre dels ingressos no financers, que han caigut en termes absoluts per sota dels valors del
2006 una vegada punxada la bombolla immobiliària. En aquesta realitat econòmica, les
alternatives tradicionals per eliminar el diferencial entre recursos i necessitats públiques
estructurals, com la pujada de la pressió fiscal o esperar un creixement més accelerat de
l'economia tenen un recorregut reduït. Assegurar-nos que estem utilitzant els recursos públics
de la millor manera possible és més rellevant que mai, sobretot si hi afegim la pressió
estructural que suposa per a economies com la catalana l’envelliment de la població o el canvi
de model productiu amb la pèrdua de pes de sectors que fins fa poc havien estat un gran
motor de creixement de l’economia.
2
Gràfic 1. Administracions Públiques a Espanya. Total ingressos i despeses no financeres
liquidades (milers de milions d’euros).
Font: IGAE.
L'objectiu d'aquest estudi és establir els elements principals i el procés per definir quin és el
model òptim de prestació de cada servei públic en funció de les seves característiques
específiques per obtenir una eficiència més gran en el seu funcionament, tant en organització i
governança com en costos i resultats. L’estudi indica els factors claus a considerar i com
analitzar-los per tal de poder prendre les decisions òptimes en els processos d’externalització.
Dos elements són fonamentals per assolir aquest objectiu:
1. Identificar els condicionants establerts en la literatura econòmica que justifiquen que un
cert servei públic es proveeixi de forma pública o privada, separant el finançament dels
serveis públics de la seva prestació. Aquesta tasca inclou identificar els elements
distorsionants que poden fer que els instruments i models organitzatius finalment triats
per a la provisió de cada servei públic es desviïn de l’elecció inicial.
2. Identificar les palanques de millora organitzativa en l'àmbit dels serveis públics que fan
que els resultats en termes d'eficiència, tant estàtics com dinàmics, convergeixin amb els de
les millors pràctiques. Per això ens basarem també en experiències internacionals que
poden ser d’utilitat.
0,0
100,0
200,0
300,0
400,0
500,0
600,0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Ingresssos no financers Despeses no financeres
3
Quins són els criteris per decidir la modalitat de prestació dels serveis públics ?
Els Capítols 2 i 3 Analitzen els principals elements
de la literatura del sector públic per tal
d’identificar els condicionants de l’agencialització i
de l’externalització òptims
El continu públic-privat. Visió bidimensional
Podem representar tots els casos possibles de modalitats de prestació de serveis públic en un
plànol on les dues dimensions indiquen qui controla o posseeix els actius i qui gestiona el
servei, respectivament. Les gradacions van des de completament públic (a baix i a l'esquerra)
fins a completament privat (a dalt i a la dreta).
Gràfic 2. Gràfic bidimensional de les modalitats de prestació dels serveis públics
Font: Elaboració pròpia, adaptat de Delmon (2010).
Contracte
de gestió
Franquícia
Operació i
Manteniment
Brownfield projects Lloguer
Arrendament
operatiu
M
ixta Contracte de servei
Construir-Operar-Transferir
Construir-Posseïr-Operar
Dissenyar-Construir-Finançar-
Operar
Dissenyar-Construir-
Gestionar-Finançar
etc.
Greenfield projects
Conversió en
empresa pública
Contracte per
prestacions Joint Venture
Pú
bli
ca
Autoritat pública Cooperació
Públic Mixte Privat
CONTROL DELS ACTIUS
GES
TIÓ
DEL
SER
VEI
P
riva
da
Concesió
Privatització
4
Model qualitatiu per determinar com s’ha de prestar el servei públic
Una vegada establerta la situació de la prestació dels serveis en el gràfic anterior, és important
identificar els condicionants que influeixen en l’externalització i les modalitats contractuals
adients de la prestació d’un servei públic:
1. Necessitat de realitzar inversions específiques per part de l’organisme o empresa executora de la prestació.
2. Risc d’execució del contracte (per exemple, si quan el contracte s’executa de manera deficient es compromet o no de manera crítica amb l’administració, o el grau d'incerteses legals o d'estabilitat de l’activitat en el futur).
3. Completitud del contracte (per exemple, detall de tasques a realitzar o serveis a prestar; especificació del mètode o servei de provisió).
4. Competència efectiva (per exemple, capacitat de recórrer a la competència abans, durant i després de l’execució, amb capacitat real de penalitzar els incompliments).
5. Facilitat en el control de la qualitat de la prestació contractada.
6. Capacitat de retenció del coneixement dins de l'administració per a negociar i controlar eficientment una execució externalitzada, i per poder re-internalitzar la prestació en cas de necessitat, amb costos de transició reduïts.
D’aquests sis condicionants, el primer té una rellevància especial ja que afecta positivament a
la possibilitat de transferir actius i influeix en el mode de subministrament òptim del servei
públic segons el Gràfic 3:
Gràfic 3. Subministrament òptim de serveis públics
Font: Bettignies et al. (2004)
Inversions específiques ?
NO SI
Entorn contractual complex o
incert ?
NO SI
Compra de Serveis
Contracte a llarg termini
Integració vertical
( Externalització ) (Parternariat
Público-Privat)
P)
( Provisió pública )
5
Pel que fa a la conveniència d’externalitzar la prestació del servei, el primer i segon
condicionants (especificitat de la inversió i risc d’execució) l’afecten negativament i la resta ho
fan de manera positiva (grau de completitud del contracte, grau de competència, facilitat en
el control de qualitat i capacitat de retenció del coneixement).
Quan l’externalització es fa amb contractes a llarg termini, sovint es tracta d’un partenariat
público-privat (PPP) que és una forma específica de col·laboració público-privada per la qual
una empresa privada construeix i manté una infraestructura o equipament sobre la qual es
presta un servei públic, que pot ser subministrat amb mitjans propis de l’administració o
també externs.
Per tal de poder considerar la possibilitat d’externalitzar un servei la presència de
competència és fonamental. Aquesta es pot introduir en diverses gradacions:
Avaluació comparativa (Benchmarking) amb seguiment d'indicadors de rendiment
interns per aquelles funcions que haurien de romandre dins de l'estricte àmbit públic
(com la policia o la justícia).
Licitacions competitives per a la majoria de funcions tècniques o per als serveis
territorialitzats o segmentats per als individus. Les licitacions poden ser reals o virtuals,
amb recurs o no a les unitats internes, amb contractes a curt o llarg termini, transferint
o no els actius públics. En qualsevol cas han d’estar sotmeses a uns indicadors.
Competència mitjançant l'afavoriment del dret a escollir el proveïdor del servei públic,
i que aquest sigui finançat amb fons públics directament (concert) o per la via de xecs,
cupons o deduccions fiscals a l´individu que escull. El dret a escollir hauria d’anar
acompanyat d’uns indicadors transparents que facilitessin l’elecció.
En aquesta línia, el politòleg J. Q. Wilson analitzà perquè les burocràcies governamentals es
comporten de manera ineficient en comparació a les organitzacions privades. Per a Wilson el
sector públic està sotmès a diverses restriccions que expliquen la seva ineficiència:
- No es dóna el principal incentiu privat a l’eficiència que és la maximització dels
guanys.
- No es poden assignar els factors de producció segons les preferències dels
directius de l’organització i s’han de perseguir objectius que no ha escollit la pròpia
organització.
- L’equitat sovint és més important que l’eficiència en la gestió.
6
- Els gestors públics estan incentivats sobretot a preocupar-se dels procediments en
lloc dels resultats.
- L’existència d’objectius contextuals -com les limitacions legals de recursos-
tendeix a fer als gestors més aversos al risc davant possibles incompliments que els
hi puguin comportar problemes, fet que provoca que les decisions discrecionals
s’hagin de prendre més amunt en la jerarquia i per tant que l’organització estigui
descentralitzada per sota de l’òptim.
I si per les característiques del servei cal mantenir la prestació sota la modalitat pública, la
conclusió de l'anàlisi és que s’ha de promoure la constitució d’agències públiques, tot tenint en
compte els següents principis:
- Separar la determinació d’objectius, implementació i avaluació.
- Definir bé les missions, fins i tot fixant data de caducitat, i evitar el segrest del
principal.
- Evitar els riscos de l’agencialització (pèrdua de control, descoordinació amb altres
organismes i estructures de la pròpia administració, increment d’estructura, etc.)
Al mateix temps cal prevenir possibles mals usos de certes modalitats de provisió com
a remei parcial o temporal d'altres problemàtiques. Això afecta en especial als
contractes de llarga durada:
Contractes PPP utilitzats com a font de finançament extra pressupostari d'inversions
que haguessin estat més eficientment realitzades sota la provisió convencional. La
introducció de criteris de valoració calculant els costos interns d’implementació d’un
projecte PPP en valor present net i comparar-los amb els costos de l’alternativa
d’inversió convencional és aleshores imprescindible per avaluar-ne la conveniència.
Inversions amb pagament ajornat realitzades que pel fet de no pagar-se en la
legislatura corrent són més fàcils de ser admeses i generen rèdits polítics locals tot i no
aportar una rendibilitat social adequada.
Col·laboracions público-privades per evitar la problemàtica de privatitzar serveis que
haurien de quedar fora de l'àmbit d'actuació del sector públic.
7
Quines són les principals experiències internacionals ?
El Capítol 4 presenta amb més detall les
principals tendències internacionals en
l’àmbit de la gestió pública
Tendències internacionals en externalització de serveis públics
Existeix una tendència global a continuar externalitzant part de les prestacions públiques i a la
descentralització dels serveis en agències més autònomes i flexibles que les estructures
burocràtiques tradicionals.
En els darrers anys, però, s'observen alguns moviments recentralitzadors degut a certes
mancances detectades en el model d'agències com la manca de control efectiu per part del
principal o la manca d'una cultura comuna de l'administració. En gairebé enlloc, però,
s’observa un retorn de competències bàsiques cap els serveis centrals. Les polítiques es
reflecteixen sobretot en un procés de creació de centres de serveis compartits per aquelles
funcions transversals comunes a totes les agències.
Els models de centres de serveis compartits poden ser acumulacions de tasques o bé rèpliques
de models de negoci equivalents als de grans empreses del sector privat (per exemple
centralitzar la gestió de nòmines o les compres en una única unitat de gestió). Addicionalment,
les funcions recentralitzades es posen en licitació de manera periòdica per tal que les
empreses privades puguin optar a realitzar-les de manera més eficient i permetent que les
pròpies unitats internes públiques licitin també per adjudicar-se el contracte d’execució.
En general, el model d’agències ofereix avantatges; autonomia en la gestió; major eficiència i
efectivitat; focalització en resultats; ens dotats de més flexibilitat i especialització professional;
la relació administració-agència està basada en un acord a priori del producte i/o servei que
serà objecte del contracte; i es genera una major responsabilitat de compliment d'objectius.
No obstant, si no existeixen eines adequades de control, gestió, coordinació i avaluació de les
agències, així com una bona acció del govern en la direcció i fixació d’objectius, poden sorgir
problemes derivats de les relacions principal-agent i de la teoria dels incentius.
Com a resposta parcial, països com Suècia o Noruega han introduït certes reformes en els
models de governança, entre les que destaquen aquelles destinades a donar més llibertat a les
pròpies agències per definir uns productes de l’activitat que estiguin més arrenglerats amb els
resultats; posant menys èmfasi en el procés pressupostari anual i més en un control de
8
rendiments permanent; fomentant la transparència de l’agent cap al principal sobre els costos
reals de produir els serveis i que aquests estiguin assessorats per experts; o també eliminant la
doble responsabilitat sobre resultats i costos del principal enfront l’agència en les negociacions
pressupostàries que debiliten al principal.
La matriu bidimensional segons les dades de despesa pública a la UE i Catalunya
S’ha construït un indicador per a Catalunya i la UE15 sobre el grau d’externalització d’actius
(eix horitzontal) i de la prestació externalitzada (eix vertical) per a les 14 principals funcions de
despesa i els situem en la matriu bidimensional presentada anteriorment. El gràfic enllaça
mitjançant fletxes per a cadascuna de les 14 funcions la coordenada de Catalunya amb la de la
UE15 utilitzant les dades de participació en el total la despesa de cada funció d’algunes grans
partides pressupostàries (inversions i despeses de personal). S’observa que vuit de les catorze
fletxes es mouen cap un grau major d’externalització tant de la prestació com de la gestió dels
actius; que quatre es mouen cap a més externalització d’actius i menys de la prestació, que
només una (presons) es mou cap una major externalització de la prestació i menor de la gestió
dels actius i que també només una (cultura) assenyala una menor externalització de la
prestació i dels actius. Globalment, els benchmarks amb la UE15 indiquen un potencial
externalitzador molt important en la despesa de la Generalitat, al voltant dels 5.000 milions
d’euros anuals.
9
Gràfic 4. Recorregut potencial d’externalització de Catalunya respecte a la UE15 (prenent el nivell de la UE15 com a referència)
Font: Elaboració pròpia amb dades de la Generalitat de Catalunya i Eurostat.
CAT Serveis General
CAT Policia
CAT Justícia
CAT Presons
CAT Sector Primari
CAT Transport
CAT Ass. Ambulatòria
CAT Hospitals
CAT Cultura
CAT Broadcasting i public.
CAT Educació 3-12
CAT Educació Secundària
CAT Universitats
CAT Malaltia i discapacitatCAT Familia i nens
UE15 Serveis General
UE15 Policia
UE15 Justícia
UE15 Presons
UE15 Sector Primari
UE15 Transport
UE15 Ass. Ambulatòria
UE15 Hospitals
UE15 Cultura
UE15 Broadcasting i public.
UE15 Educació 3-12
UE15 Educació Secundària
UE15 Universitats
UE15 Malaltia i discapacitat
UE15 Familia i nens
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
0,11,010,0100,0
-Ez
xte
rnal
itza
ció
pre
stac
ió
+
- Externalització d'actius +
10
Algunes experiències representatives
Suècia, a partir dels anys 90 ha portat a terme una política de racionalització de les
agències governamentals, de manera que avui en dia només es mantenen un terç de
les agències existents el 1990. Les agències amb activitats de mercat van ser
privatitzades mitjançant licitacions competitives a fi d’augmentar l’eficiència en la
provisió d’aquests serveis, disminuint el número de funcionaris en 140.000.
Addicionalment, es van portar a terme mesures per millorar la coordinació entre les
agències governamentals, per exemple recentralitzant les funcions transversals
comunes entre les agències. Un dels canvis més importants ha estat la fusió de vàries
agències locals i regionals independents en una única agència central, formant així les
mono-agències.
A Irlanda el procés de creació d’agències públiques s’ha portat a terme en absència
d’un programa estructurat en les delegacions i descentralitzacions de les
competències. Aquesta arquitectura governamental ha provocat seriosos problemes,
ineficiències i elevats costos associats a la gestió, control i coordinació tant entre els
ministeris i les respectives agències públiques, com entre les agències que treballen en
el mateix àmbit. Amb l’arribada de la crisis el 2008, els problemes estructurals es van
agreujar i la pressió per disminuir la despesa pública va obligar al govern a
reconsiderar el model d’agències. El govern irlandès ha introduït una sèrie de reformes
en els darrers anys principalment encaminades a disminuir el número d’agències
governamentals. Altres reformes reflecteixen la necessitat d’adoptar un sistema de
gestió i control de les agències més sofisticat i efectiu, així com l’existència de
mecanismes d’avaluació per part d’òrgans externs i independents que dotin al sistema
irlandès de credibilitat i transparència.
L’estratègia de Govern Obert: Es basa en tres punts essencials, aprofitant les noves
tecnologies: (i) La potenciació de la participació pública, focalitzada o no en col·lectius
específics, en la definició, disseny i control de les polítiques publiques. Exemples molt
emblemàtics com ara al Regne Unit (procés general de revisió de despesa –Spending
review- amb la participació de funcionaris i ciutadans), França (revisió general de
polítiques públiques –RGPP-) o Portugal –portal símplex.pt per a que els ciutadans
aportin idees de millora del govern; (ii) la transparència en la gestió, fonamental per a
l’exercici responsable i informat del dret a escollir i per a l’escrutini ciutadà de la gestió
pública. Exemples en són els portals de transparència de Suècia, Noruega o Portugal;
11
(iii) les dades obertes, iniciativa per posar a l’abast de tercers les dades generades
internament a l’administració de manera que sigui fàcil reutilitzar-les per a d’altres
usuaris.
La co-producció o voluntariat és una col·laboració que neix entre l'administració i la
ciutadania, amb l'objectiu d'oferir uns serveis de millor qualitat i de menor cost, en la
que el ciutadà pren un rol actiu en el disseny i la provisió de serveis. Aquest tipus de
participació ciutadana pot aportar grans millores i innovacions dels serveis si es
compleix que l'estratègia i objectius a seguir estiguin ben definits, que hi hagi una
voluntat i capacitat d'iniciativa per part del govern, transparència i retiment de
comptes en les actuacions i un fort compromís per part del ciutadà. La majoria de
serveis oferts a través de la co-producció són serveis addicionals, no existirien de no
ser de l'existència d'aquesta.
Dins d'aquesta categoria podríem incloure-hi part dels desenvolupaments que s'estan
fent en el marc de la e-administració, en tant l'aplicació de les noves tecnologies
permet que parts de les tasques burocràtiques que feien els treballadors públics ara
són realitzades pels propis ciutadans a través de les xarxes telemàtiques (consulta
d'expedients, realització de tràmits, guixetes i bústies electròniques per a cada ciutadà
i empresa, etc.). La darrera reforma presentada del servei civil britànic postula la
digitalització total del servei públic, essent l’atenció presencial només per excepció.
Les polítiques de Recursos Humans: En el cas dels serveis proveïts internament (total
o parcialment), l'element crític per garantir l'eficiència és el rendiment del seus
recursos humans. Les tendències principals observades són la implementació de
polítiques de gestió de recursos humans orientades a fixar càrregues de treball i
objectius mesurables als treballadors i revisar el seu desenvolupament, amb un
sistema de retribució i reconeixement lligat al rendiment.
També s'observa una progressiva desfuncionarització dels treballadors públics o, en
tot cas, una convergència de les condicions de treball dels funcionaris cap a les dels
contractats sota el règim laboral. Això implica també que els sistemes de control
passen de la intervenció ex-ante al control posterior i amb una delegació des dels
cossos centrals del govern a agències ministerials per dur a terme les tasques de
selecció, remuneració i definició de les condicions laborals dels treballadors públics.
12
No hi ha una definició aplicable a nivell internacional que permeti diferenciar les
tasques reservades als funcionaris d'aquelles ocupades per altres tipus de treballadors
públics. S'observen composicions del sector públic molt variades entre els diferents
països, que van aproximadament entre un 0 % (Suècia el 0,05 %) i un 90%. La
tendència global a l’externalització s’observa també a través de la reducció del pes de
l'ocupació i les remuneracions públiques.
La productivitat i/o motivació dels treballadors públics no té perquè ser més baixa que
la dels privats encara que sí que els individus més aversos al risc prefereixen treballar
al sector públic amb retribucions més baixes a canvi de més seguretat i unes
condicions de treball sovint millors.
Alguns altres canvis que s'estan observant en aquesta tendència són: descentralització
i individualització de les condicions laborals, introducció de mecanismes de selecció,
formació i avaluació propis del sector privat; potenciació de la carrera professional
horitzontal en substitució de la vertical, obrint la provisió de llocs especialitzats o de
comandament a candidats externs amb experiència; desenvolupament de l’estatus de
directiu públic, introducció de sistemes per a la gestió de l’estratègia i les accions
operatives associades connectats amb la gestió de recursos humans a nivell individual i
d’organització; creació de sistemes d’informació detallada i centralitzada de RRHH.
Indicadors i incentius. Control i avaluació
El Capítol 4 també emfatitza la importància d’utilitzar
indicadors per tal de poder avaluar els resultats dels
programes públics i poder prendre les decisions
adequades per la seva implementació.
Per tal de poder prendre decisions, és fonamental poder avaluar els resultats de les polítiques
públiques. Només així podrem determinar si un cert programa ha assolit els objectius
perseguits o si cal ampliar-lo, per exemple. Tant per poder avaluar com per poder realitzar una
funció de control, la determinació d’un grup d’indicadors és fonamental.
13
Característiques dels indicadors
SMART1:
- ESpecífics
- Mesurables al llarg del temps
- Assolibles
- Enfocats a Resultats
- Amb límit Temporal per a la seva consecució
Els objectius a curt termini han de ser consistents amb els objectius a llarg termini:
Han de facilitar i ajudar a un procés lògic (per exemple, si volem que els nens tinguin
algunes assignatures en anglès, primer haurem d’assegurar-nos que els mestres estan
formats en aquest idioma, etc.).
S’ha d’avaluar un programa segons els seus resultats ex-post.
Molts governs han elaborat noves eines d'avaluació de pressupost i revisió de la despesa
pública per tal d'assignar els recursos públics de la manera més eficient: Pressupost de dalt a
baix (top-down budget) ; revisió de despesa (spending review) – duta a terme per experts;
comissions externes per a la recomanació d'estalvis; revisió de taxes ineficients: portals
públics d’avaluació; retalls automàtics per assignar una millora implícita de la productivitat no
mesurada.
En molts estats federals americans continuen vigents les legislacions de posta de sol (sunset
process) pels quals els programes pressupostaris, òrgans i agències tenen una durada
determinada, i si no s’aprova una llei que els prorroga l’existència, desapareixen
automàticament. Això obliga a que abans de que expirin es facin processos de revisió de la
seva idoneïtat. L’estat de Texas n’és el principal exponent, tot i que ha anat desapareixent
d’alguns estats que ho van implantar a finals del anys 70 degut als elevats costos que
comporten els processos de revisió.
1 El terme procedeix de l’abreviatura en anglès de: Specific, Measurable, Attanaible, Relevant i Timely.
14
Guia per racionalitzar el sector públic
El Capítol 5 presenta un protocol d’actuació
per avaluar la prestació de serveis públics
Per tal de determinar quins són els serveis que s’han de prestar a l’empara del sector públic i
com es poden prestar de la manera més eficient, proposem un procediment per a una anàlisi
continua, que consta de quatre etapes. Gràficament, el podem representar amb un arbre de
decisions complementat amb un conjunt d’eines de suport a la decisió.
Gràfic 5. Protocol d’actuació.
Font: Elaboració pròpia
ANÀLISI
COMPETENCIAL
CAL
EXERCIR-LA ?
SÍ NO
ANÀLISI
COST-BENEFICI
SOCIAL DE
L'ACTIVITAT
ÉS
RENDIBLE ?
SÍ NO
ANÀLISI INDICADORS
TIPUS DE SERVEI
ABANDONAR /
PRIVATITZAR
DETERMINACIÓ
MODEL
PROVISIÓ
PÚBLIC CPP PRIVAT
INTERN AGÈNCIA
COMPETÈNCIA
INTERNA/ VIRTUAL
COMPETÈNCIA PER
AL CAMP
COMPETÈNCIA EN
EL CAMP (DRET A
ESCOLLIR)
DESBUROCRATITZACIÓ /
INCENTIUS
/GOVERNANÇA
OPTIMITZACIÓ
GOVERNANÇA
CONTRACTE
OPTIMITZACIÓ
GOVERNANÇA
CONTRACTE
DETERMINAR
MODELS
AVALUACIÓ/
TRANSPARÈNCIA
REVISIÓ CONTINUADA DE LA
PRESTACIÓ
15
1. El primer nus de decisió correspon a plantejar-se si cal prestar o finançar públicament
un servei. Aquesta decisió és una decisió prèvia al contingut de l’estudi que s’ha fet en
aquest treball. En el cas que una activitat no s’estigui exercint per obligació (per
exemple perquè no entra en el marc competencial d’una administració però és
tolerada que es faci, com pot ser la profusió de policies locals en ajuntaments que per
mida de la població no estan obligats a tenir-ne, o les polítiques de subvencions de tot
tipus a activitats privades socials o culturals que no són assimilables a externalitzacions
de serveis públics) cal avaluar-ne la seva rendibilitat social i si l’avaluació és negativa
l’activitat hauria de ser deixada de fer o finançada pel sector públic.
2. Si l’activitat es realitza per mandat legal o si no hi ha mandat però socialment és
rendible, el segon nus de decisió ha de determinar sota quin o quins models de
provisió serà més eficient realitzar-la: públicament privadament o sota alguna variant
del continu públic-privat, segons els condicionants que l’afecten i prevenint i evitant
els elements distorsionadors sobre la decisió (segons els condicionants presentats
anteriorment).
3. Una vegada determinat el model de provisió caldrà optimitzar-lo. En el cas de la
prestació pública ja hem vist que les principals palanques de millora són introduir
competència en qualsevol de les seves formes i desburocratitzar el seu funcionament,
millorant la governança de les organitzacions públiques i introduir incentius efectius
per als seus gestors i treballadors. Per als models de prestació en règim de
col·laboració público-privada o privats, les palanques de millora principals també són
la competència efectiva i l’optimització de la governança del contracte.
4. Finalment, un tercer nus complementari és el procés d’avaluació interna i externa
analitzant si han respost a les expectatives i els càlculs ex-ante realitzats en el primer i
segon nus. Les avaluacions han d’anar complementades amb una potenciació de la
transparència cap el ciutadà en les actuacions, la qual afavoreix per un costat el dret a
escollir com element que afavoreix la competència i per tant l’eficiència dinàmica.
Aquest darrer nus s’ha de realitzar de manera comprensiva, obligatòria i regular en el
temps.
16
Recomanacions
La Generalitat de Catalunya està estructurada en una estructura departamental similar a la de
l’administració central de l’estat i per una amalgama d’organismes de diverses formes
jurídiques on hi ha un ample marge per millorar l’eficiència. En un context com l’actual, és més
necessari que mai incrementar l’eficiència de la prestació pública de serveis, assegurant-nos
que els recursos limitats amb els que compta el sector públic són emprats de la millor manera
possible.
Per fomentar una administració més eficient cal:
1. Introduir competència.
2. Potenciar el dret a escollir allà on sigui possible.
3. Introduir incentius pel compliment dels objectius (individuals i col·lectius).
4. Assolir objectius consensuats amb la societat.
5. Fer transparents els resultats de la gestió, tot aprofitant les noves tecnologies.
La racionalització del sector públic s’hauria de fer en un procediment per etapes que
determini quines activitats s’han de prestar sota la tutela pública i com s’han de prestar per
garantir-ne l’eficiència. Les etapes fonamentals són les següents:
Plantejar-se si s’ha de prestar o finançar públicament un servei. En el cas que una
activitat no s’estigui exercint per obligació cal avaluar la seva rendibilitat social i si
l’avaluació és negativa l’activitat hauria de ser deixada de fer o de ser finançada pel
sector públic.
Si l’activitat es realitza per mandat legal o si no hi ha mandat però socialment és
rendible, una segona etapa ha de determinar sota quin model de provisió serà més
eficient realitzar-la: públicament, privadament o sota alguna variant dins del continu
de possibilitats de la col·laboració público-privada, segons els condicionants que
l’afectin.
Palanques de millora en la prestació. En el cas d’haver optat per la prestació pública,
les principals palanques de millora són introduir competència - en qualsevol de les
seves formes quan sigui possible- i desburocratitzar el seu funcionament, millorant la
governança de les organitzacions públiques i introduir incentius efectius per als seus
gestors i treballadors. Per als models de prestació en règim de col·laboració público-
17
privada o privats, les palanques de millora principals són la competència efectiva i
l’optimització de la governança del contracte.
Finalment, una darrera etapa és el procés d’avaluació interna i externa que analitza si
els sistemes de provisió triats han respost a les expectatives i als càlculs ex-ante. Les
avaluacions han d’anar complementades amb una potenciació de la transparència cap
el ciutadà en les actuacions, afavorint el dret a escollir com element que potencia la
competència. Aquesta etapa s’ha de realitzar de manera comprensiva, obligatòria i
regular en el temps.
Per tal que el procés sigui un èxit, cal establir tres estratègies:
La desfuncionarització i superació dels actuals problemes de selecció del personal
públic (que tendeix a ser avers al risc, a la innovació i al canvi) introduint les millors
pràctiques en gestió per resultats individuals i de grup, i incorporant els incentius
necessaris.
Incorporar mesures de transparència en totes les etapes del procés:
- Determinant quins són els objectius.
- Identificant els indicadors adequats (SMART).
Desenvolupant un model d’agències públiques eficient:
- Amb objectius i control ben definits.
- Alineant incentius professionals i gerencials.
- Evitant duplicitats i generant economies d’escala centralitzant serveis transversals.
- Reduint la burocràcia
- Passant del control ex ante al control ex post, amb agències i programes de
despesa amb data de caducitat.
- Amb ús intensiu de les TIC per al funcionament intern i per relacionar-se amb el
ciutadà tant per afavorir fórmules de col·laboració com per afavorir l’avaluació i la
transparència.
18
1. INTRODUCCIÓ
El context actual
Als anys 80 i 90 es produeix una redefinició de les esferes públiques i privades sota la pressió
de les restriccions del pressupost públic i la necessitat de millorar-ne l’eficiència. Les principals
accions realitzades que es van donar com a resposta foren cobrir part dels dèficits públics
estructurals amb privatitzacions que aportessin més eficiència a l’economia, traslladar al sector
públic les experiències d'externalització de part de les funcions no nuclears que ja havia
experimentat el sector privat i un augment de la col·laboració público-privada.
La crisi actual, juntament amb la pressió que suposa per als serveis públics els canvis
estructurals en la piràmide demogràfica (un progressiu envelliment que suposa una despesa
creixent en salut i en atenció a la dependència) col·loca en una nova situació encara més
extrema al pressupost públic (veure Gràfics 1 i 2 i Taules 1 i 2).
Taula 1. Esperança de vida a Catalunya a 0 i 65 anys.
Taula 2. Persones amb discapacitat.
L’any 2011, el conjunt de les administracions públiques a Espanya va ingressar en euros
corrents menys recursos que l’any 2006, i en canvi va gastar un 25 % més que aquell any
(dades de la IGAE, Gràfic 1). A més, la necessitat de reestructurar el sector financer farà difícil
que la recaptació per l’Impost de Societats es recuperi de manera significativa en els propers
anys, i sembla que s’ha arribat al límit en pressió fiscal marginal en alguns impostos com l’IRPF.
1995 2000 2005 2009
als 0 anys Total 78,4 79,8 80,6 82,1
als 65 anys Total 18,5 19,1 19,4 20,7
als 0 anys Homes 74,6 76,3 77,3 79,1
als 65 anys Homes 16,3 16,9 17,2 18,5
als 0 anys Dones 82,2 83,4 83,9 85,1
als 65 anys Dones 20,4 21,1 21,4 22,5
Font:Idescat
1999 2008 increm. %
Espanya 1.406,0 3.787,4 169,4%
Catalunya 225,0 511,7 127,5%
Font: INE
19
A més, l’estratègia de desendeutament privat i públic de l’economia espanyola passa per
generar superàvits en els comptes exteriors i de l’administració de manera recurrent en els
propers anys, fet que prioritza l’impuls de les exportacions enfront del consum intern i per tant
de la recaptació per impostos indirectes (IVA, especials, etc.). I la situació a Catalunya (Gràfic 2)
no és gaire diferent.
Gràfic 1. Administracions Públiques a Espanya. Total ingressos i despeses no financeres
liquidades (milers de milions d’euros).
Font: IGAE
Gràfic 2. Generalitat de Catalunya. Total ingressos i despeses no financeres liquidades (milers de milions d’euros).
Font: Generalitat de Catalunya i elaboració propia. L’any 2009 inclou 1.851 M € de liquidació de despesa desplaçada
0,0
100,0
200,0
300,0
400,0
500,0
600,0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Ingresssos no financers Despeses no financeres
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
ingressos no financers despesa no financera
20
Per tant, les alternatives per eliminar el diferencial entre ingressos i necessitats públiques
estructurals més enllà del cicle de crisi actual, com la pujada de la pressió fiscal o un
creixement més accelerat de l'economia que generin més ingressos fiscals sembla que tenen
un recorregut limitat en les actuals circumstàncies. Aquestes limitacions en les alternatives
acceleren de nou la necessitat de cercar més eficiència en la despesa pública mitjançant una
major implicació del sector privat.
Taula 3. Evolució de la despesa pública per funcions 1995-2011 a la UE i Espanya en % PIB.
Les Taules 3 i 4 mostren l’evolució de les despeses públiques per a grans grups de despesa
(Espanya i mitjana UE15) i dels ingressos fiscals. Les despeses públiques sobre el PIB durant el
període de bonança 1995-2007 havien perdut pes, però amb la crisi tornen a créixer, essent-ne
les despeses de protecció social les causants de la majoria de l’increment (les de salut també
s’incrementen), i amb més intensitat a Espanya. Per altra banda, els ingressos fiscals a Espanya
cauen molt més que a la UE, per l’especial impacte sobre la recaptació de l’esclat de la
bombolla immobiliària). Tot plegat situa a les finances públiques espanyoles en una situació de
dèficit molt pitjor que l’europea, d’ençà la crisi.
Total
Serveis
Generals
(inclou
interessos) Defensa
Ordre
públic i
seguretat
Afers
Econòmics
Protecció
ambiental
Vivenda i
serveis
comunitaris Salut
Oci, cultura
i religió Educació
Protecció
Social
UE15 1995 52,3 8,5 1,8 1,7 6,5 0,8 1,3 6,1 1,0 5,0 19,6
Espanya 1995 44,4 7,5 1,4 2,0 5,7 0,8 1,1 5,3 1,3 4,6 14,7
UE15 2000 44,9 7,0 1,6 1,7 2,6 0,7 1,0 6,2 1,0 4,9 18,1
Espanya 2000 39,2 5,7 1,1 1,7 4,7 0,7 1,2 5,2 1,4 4,4 13,1
UE15 2007 45,9 6,2 1,5 1,8 3,7 0,8 1,0 6,9 1,1 5,1 17,9
Espanya 2007 39,2 4,6 1,0 1,9 5,1 0,9 0,9 5,7 1,6 4,4 13,1
UE15 2011 49,7 6,7 1,5 1,9 3,9 0,9 0,9 7,5 1,1 5,4 20,0
Espanya 2011 45,2 5,7 1,1 2,2 5,3 0,9 0,6 6,3 1,5 4,7 16,9
UE15 2011-1995 -2,6 -1,8 -0,3 0,2 -2,6 0,1 -0,4 1,4 0,1 0,4 0,4
Espanya 2011-1995 0,8 -1,8 -0,3 0,2 -0,4 0,1 -0,5 1,0 0,2 0,1 2,2
UE15 2007-2000 1,0 -0,8 -0,1 0,1 1,1 0,1 0,0 0,7 0,1 0,2 -0,2
Espanya 2007-2000 0,0 -1,1 -0,1 0,2 0,4 0,2 -0,3 0,5 0,2 0,0 0,0
UE15 2011-2007 3,8 0,5 0,0 0,1 0,2 0,1 -0,1 0,6 0,0 0,3 2,1
Espanya 2011-2007 6,0 1,1 0,1 0,3 0,2 0,0 -0,3 0,6 -0,1 0,3 3,8
Font: Eurostat
21
Taula 4. Pressió fiscal 1995-2011 a la Unió Europea.
Objectius del treball.
L’any 2010, el pressupost de la Generalitat consolidava al voltant de 285 ens, més unes 165
entitats addicionals no consolidades però majoritàriament públiques en les que la Generalitat
hi participava i unes 210 altres participacions, entre elles 45 posicions minoritàries en
empreses. Catalunya era la comunitat autònoma de l'estat espanyol que comptava amb més
participacions en entitats.
L'objectiu d'aquest estudi és establir els elements principals i el procés per definir quin és el
model òptim de prestació de cada servei públic en funció de les seves característiques
específiques per obtenir una eficiència més gran en el seu funcionament, tant en organització i
governança com en costos i resultats. L’objectiu, és indicar els factors clau a considerar i com
analitzar-los per tal de poder prendre les decisions corresponents en els processos
d’externalització.
Dos elements són fonamentals en aquest objectiu:
1. Identificar els condicionants establerts en la literatura econòmica que justifiquen que
un cert servei públic es proveeixi de forma pública o privada, tot desacoblant el
finançament dels serveis públics de la seva prestació. Aquesta tasca inclou identificar
els elements distorsionants que poden fer que els instruments i models organitzatius
finalment triats per a la provisió de cada servei públic es desviïn dels que s'haguessin
triat objectivament.
2. Identificar les palanques de millora organitzativa en l'àmbit dels serveis públics que
fan que els resultats en termes d'eficiència, tant estàtics com dinàmics, convergeixin
amb els de les millors empreses privades. Per això ens basarem també en experiències
internacionals que poden ser d’utilitat.
Ens basarem en primer lloc en la literatura econòmica acadèmica, en especial la
desenvolupada les darreres dècades en el camp de l’organització industrial i l’impuls de la nova
gestió pública i, en segon lloc, en una visió general quantitativa amb les dades disponibles
comparables a nivell internacional o regional.
1995 2000 2007 2011 2011-1995 2007-2000 2011-2007
UE15 40,9 42,0 41,0 40,7 -0,2 -1,0 -0,3
Espanya 33,0 35,0 38,0 32,4 -0,6 3,0 -5,6
Font: Eurostat
22
El treball consta de dos blocs principals diferenciats (condicionants teòrics de les
externalitzacions els capítols 2 i 3 i recopilació empírica al capítol 4), i un bloc final de capítols
recapitulatius de conclusions i recomanacions. Al primer bloc es presenta l'anàlisi teòrica i
conceptual de l'anàlisi, presentant una revisió de la teoria econòmica més rellevant per ajudar
a dissenyar models organitzatius del sector públic eficients i finalitza amb una anàlisi
quantitativa del potencial externalitzador del sector públic català. A continuació es fa una
anàlisi descriptiva de les principals experiències internacionals de bones pràctiques de
reestructuració i millora de l’eficiència, i que han inspirat part dels treballs teòrics de la
primera part. El capítol 5 presenta un protocol de decisió i actuació per maximitzar l’eficiència
de la prestació del servei públic i que hauria de constituir l’esquelet d’una futura reforma
normativa. Finalment, el capítol 6 presenta un resum amb conclusions, fent especial èmfasi en
el model d’agències, i el capítol 7 realitza les recomanacions generals per a futures polítiques
en aquest camp.
23
2. REVISIÓ DE LA LITERATURA ECONÒMICA
Aquest informe es proposa identificar una estratègia per definir un model global d'estructura
del sector públic basat en aconseguir la màxima eficiència possible -el millor ús possible dels
recursos disponibles en termes de cost-benefici-.
Per tal de poder dotar l'estructura de la màxima flexibilitat, la nostra anàlisi parteix del
desacoblament del finançament dels serveis públics de la seva prestació, buscant els
condicionants òptims en cada cas. Així la conclusió final pot incloure tant l'existència de raons
que justifiquen una provisió i finançament públics com una justificació de provisió privada i
finançament públic, o d’altres formes híbrides de prestació. L'anàlisi té dues fases: la primera
fa referència a quins són els elements que poden afavorir o frenar l'externalització dels serveis
públics o parts d'aquests; la segona intentarà respondre com es pot optimitzar l'eficiència de la
prestació del servei, donat un cert nivell d'externalització.
2.1. Els problemes de la gestió pública segons la teoria dels incentius
La literatura econòmica ha tractat abastament quins són els factors que condicionen
l’eficiència de les organitzacions en entorns d’informació imperfecta o asimètrica i a on no
actua de manera forta l’element competitiu com a corrector de les conductes allunyades de la
frontera de l’eficiència. Un primer conjunt de factors ha estat estudiat en els
desenvolupaments de la teoria dels incentius, lligada al marc general de la teoria de l’agent
principal, que analitza com els incentius que tenen els individus que són empleats o agents
d’una organització poden ser diferents dels que té fixats la pròpia organització, representada
pels accionistes o principal (veure una revisió a Dixit, 2002).
El problema del risc moral i l’aversió al risc apareix quan l’esforç de l’agent no és
observat pel principal i afecta al resultat. El resultat no tan sols està determinat per
l’esforç de l’agent sinó també per altres variables aleatòries. En general, la literatura
econòmica estudia dos escenaris: quan els resultats es poden observar fefaentment i
provar davant de terceres parts l’esforç realitzat per l’agent i quan no és possible fer-
ho de manera fefaent. Per resoldre aquest segon escenari i que l’agent maximitzi el
seu esforç s’han proposat dos sistemes de pagament:
1. Una part fixa més una variable en funció lineal del resultat observat i que sota
certes condicions permet calcular el coeficient òptim de la part variable. El
coeficient depèn inversament de l’aversió al risc (si l’agent és neutral al risc la
24
retribució anirà directament relacionada 100 % amb el resultat i si és molt avers al
risc preferirà una retribució independent del resultat ).
2. Dos nivells de retribució (premi i penalització) en funció de si es supera un llindar
de resultat que és el mínim acceptable per a l’organització. Aquest darrer esquema
no funciona quan la probabilitat de saltar de nivell retributiu és molt baixa i no hi
ha incentius a esforçar-se més.
A la pràctica s’observen combinacions dels dos esquemes anteriors.
Els problemes de l’asimetria de la informació i la selecció adversa sorgeixen quan
l’agent disposa d’informació que no té el principal i li permet beneficiar-se enfront del
principal (en diners per suposades millores obtingudes, en menys esforç realment
realitzat) pretenent que la seva situació és pitjor que la realitat. Per exemple pot gastar
tot el pressupost encara que no faci falta per por a una posterior retallada de recursos,
o ocultar part de la informació sobre la qualitat del servei si aquest està per sobre o
per sota dels requeriments. També es dóna en el cas d’usuaris que estan incentivats a
utilitzar els serveis d’inspecció menys estrictes (per exemple ITV més laxes en els
controls o oficines de col·locació d’aturats que no controlen de manera eficaç si
l’aturat s’esforça en trobar feina). En aquest cas es poden dissenyar contractes que
obliguin a revelar la informació que té l’agent tot i que això té un cost addicional (que
també es pot optimitzar).
El problema de la verificació costosa es genera quan l’agent pot disposar d’ingressos
extres davant del principal quan s’executa el contracte i aquest ha d’incórrer en
despeses addicionals per verificar postcontractualment aquest fet.
La problemàtica específica en el sector públic. A més d’aquestes problemàtiques
generals a totes les organitzacions de la relació agent-principal, el sector públic mostra
unes especials característiques en relació a la teoria d'incentius:
- Múltiples principals amb objectius dispars i nivells d’influència diferents. És comú
que a l’administració les diferents parts interessades (polítics, sindicats, ciutadans-
votants, etc.) tinguin més influència que a l’empresa privada, donat el continu
escrutini públic i la capacitat d'impacte mediàtic en cas de discrepàncies.
Estructures matricials típiques de grans organitzacions privades poden ser senzilles
en comparació a les de les públiques (departament/ministeri, ministeris
transversals, oficines de control, consells assessors i de participació, consorcis amb
25
diverses administracions implicades, etc.), cadascuna amb objectius diferents i
capacitat d’influir també dispar. Aquestes situacions provoquen el
desenvolupament de la pràctica de la microgestió, per la qual els agents intenten
satisfer parcialment a cadascuna de les parts interessades, generant-se una pèrdua
d’eficiència global.
- Múltiples funcions. Les organitzacions públiques poden exercir múltiples
competències i funcions, per exemple barrejant sota una mateixa estructura el
disseny, l’execució, el control i la regulació d’una mateixa competència, o amb uns
nivells de separació limitats. A la vegada, poden realitzar funcions diverses que
competeixen pels mateixos recursos pressupostaris, i donades les especials
característiques de la prestació pública, es pot fer difícil assignar-los eficientment.
- Esforços i/o resultats no mesurables. La teoria d’incentius suposa que els esforços
no són en general mesurables i per contra els resultats sí ho són; però al sector
públic es donen també les situacions inverses o fins i tot una mateixa organització
pot experimentar les dues situacions en diferents moments del temps (per
exemple l’exèrcit en temps de guerra –mesurable- o de pau – no mesurable-). I
també es poden donar situacions en que no es puguin mesurar ni esforços ni
resultats. Això redueix les possibilitats de posar incentius adequats per al
compliment dels objectius i afavoreix l’atracció de treballadors públics aversos al
risc i poc innovadors.
- Existència de béns públics i monopolis naturals. Els béns públics sovint venen
acompanyats de situacions de monopoli natural. El monopoli manca de
competència i per tant es desincentiva la innovació per a la millora del servei i
l’eficiència.
- Excés o manca de competència i deficiències en l’execució. Tot i que la
competència és l’element més impulsor de l’eficiència a les organitzacions, en el
sector públic no sempre dóna resultats exposar el servei a la competència. Les
empreses privades adjudicatàries d’un servei públic poden oblidar qüestions com
la qualitat o la seguretat o d’altres elements difícils de mesurar i centrar-se només
en complir els objectius de les dimensions mesurables per tal de maximitzar
guanys. Poden ser pressionades per les peticions dels principals i parts
interessades que no els paguen directament i acabar comportant-se com el sector
26
públic. A més, la majoria de serveis públics són de proximitat i no estan afectats
per la competència internacional.
- Motivacions no monetàries dels treballadors/agents públics. Les motivacions dels
agents que treballen al sector públic poden ser ètiques, idealistes, de
reconeixement professional, i fins i tot pot ser contraproduent l’intent d’introduir
retribucions monetàries al rendiment personal. També poden aparèixer
conflictes/contradiccions amb els objectius de la direcció. En general, si l’agència
té unes tasques professionals ben definides i limitades és possible donar més
autonomia de funcionament i hi haurà una motivació i un esforç més elevats.
Com a resum, el fet que hi hagi múltiples dimensions i múltiples principals porta a interaccions
entre principals, accions i resultats. Els incentius hauran de ser més febles que en situacions de
un sol resultat i un sol principal. A més, en el dia a dia les agències es concentren en uns pocs
resultats mesurables, oblidant-se dels resultats més generals i múltiples. Si una organització té
una tasca clara i consensuada i es combina amb professionalisme, s’ajuda a generar un
ambient òptim de treball i la possibilitat de fixar incentius adequats i millorar l’eficiència. Això
implica que l’organització hauria d’evitar ampliar les tasques a realitzar si no estan
connectades a les que fa. I ja hem dit que en situacions de múltiples objectius i principals es
pot donar que es requereixin políticament uns mínims de dedicació a cada objectiu,
independentment de que els resultats globals siguin més ineficients.
Tota aquesta problemàtica implica l’existència d’incentius més dèbils per als treballadors
públics en comparació als privats i per tant els treballadors menys aversos al risc i més
capacitats preferiran treballar al sector privat, a no ser que hi hagi un mínim grau de
professionalisme dels treballadors públics que superi la manca d’incentius econòmics.
2.2. Propietat privada vs pública. La tensió entre eficiència i qualitat
La literatura econòmica reconeix l’apropiació privada dels guanys com a crucial per incentivar
la innovació i l’eficiència. Quan els actius són públicament posseïts el gestor públic té pocs
incentius a invertir ja que no en rep els resultats. Per contra, els contractistes privats regulats
de serveis públics tenen més incentius a millorar la qualitat o innovar ja que recullen
majoritàriament els guanys de les seves millores. (Veure Hart, Shleifer i Vishny (1997)).
Una excepció a aquesta regla general es dóna en els casos on les reduccions de costos de les
privatitzacions afecten a elements de qualitat del servei que no es poden controlar per
contracte. Aquest problema es pot evitar en els serveis que són comprats directament pels
27
consumidors en règim de competència i per tant una caiguda de la qualitat li disminueix la
demanda al productor privat. Un altre mecanisme per controlar la qualitat són els efectes que
té sobre la reputació que té l’empresa per poder guanyar nous contractes públics.
Per tant, la privatització pot ser no desitjable en situacions de deteriorament important de la
qualitat no controlada per contracte, o en les que la innovació és poc important, la
competència és dèbil, el consumidor no pot triar de manera efectiva o a on els mecanismes
reputacionals són dèbils. Però fins i tot en aquests casos el sector privat podria disposar
d’empreses no lucratives que poden tenir com objectiu social incrementar o mantenir la
qualitat i per tant ser més eficients que el sector públic i a la vegada complir els seus objectius
(veure evidència a Grout, 2008). Un altre cas en que pot ser desitjable la provisió pública és
quan el govern no té clars quins objectius vol i no vol pagar costos de canvis de decisió mentre
s’executa el contracte o li surt molt car que el contractista privat tingui la flexibilitat necessària
per portar-los a terme (situacions de defensa militar per exemple).
2.3. Contractes incomplets, externalització dels serveis i dels actius públics i ineficiències ex
post
La teoria econòmica també ha estudiat els problemes relacionats amb els contractes
incomplets entre dues parts independents, quan no es poden recollir totes les contingències
possibles i que fan que sorgeixin durant la seva execució ineficiències ex-post a la signatura del
contracte, com situacions d’oportunisme (per aspectes no contemplats en el moment del
disseny del contracte però que una vegada en execució afloren beneficiant a una de les parts
en perjudici de l’altra) i la necessitat de renegociacions de contracte (veure una revisió a
Bettignies et al. 2004).
Quan s’estableix una relació d’externalització entre sector públic i proveïdor, es crea una
relació específica pel coneixement mutu de com treballen les parts, que és equivalent a la
d’una inversió específica (quan la inversió només es pot rendibilitzar de manera adequada amb
l’ús previst inicialment). Això genera un guany addicional que posa en avantatge el proveïdor
enfront d’altres potencials candidats. Ambdues parts es volen apropiar en properes licitacions
d’aquest guany i sorgeixen per tant nous costos de transacció o situacions oportunistes. Per
28
limitar aquests costos i maximitzar les eficiències pot ser convenient passar a una relació a
llarg termini, com els partenariats público-privats (PPP)2.
Però si els contractes són altament incomplets per la seva naturalesa, la integració vertical pot
ser la millor alternativa per evitar els costos de renegociacions constants, com en els casos de
la seguretat ciutadana o defensa militar (veure Gràfic 3).
Gràfic 3. Subministrament òptim de serveis públics
Font: Bettignies et al. (2004)
Cal tenir en compte també que en presència d’inversions específiques, la capacitat per
comportar-se de manera oportunista depèn de les alternatives a trencar l’acord. Si una de les
parts té una alternativa bona tindrà més capacitat d’apropiar-se dels guanys addicionals.
Diversos estudis (per exemple Hart, 2003) subratllen la importància de la propietat dels actius
i la millor posició de negociació que li atorga al propietari. Per tant, per a un privat disposar de
la propietat és un incentiu addicional per invertir en reduccions de costos i apropiar-se en
2 PPP: Partenariat público-privat. Es una forma específica de col·laboració público-privada (CPP) per la
qual una empresa privada construeix i manté una infraestructura sobre la que es presta un servei públic, que pot ser prestat amb mitjans propis de l’administració o també externs.
Inversions
específiques ?
NO SI
Entorn
contractual
complex o
incert ?
NO SI
Compra de
Serveis
Contracte a
llarg termini
Integració
vertical
(externalització) (PPP)(provisió
pública)
29
major part dels guanys addicionals generats. Si és el govern qui posseeix els béns l’innovador
necessita l’autorització del govern per implementar la millora i ha de compartir els guanys, i
per tant els incentius a innovar són menors.
Òptimament la propietat d’un actiu hauria de ser assignada a l’agent que tingui el rendiment
marginal de la inversió més gran. L’estat ha de servir-se del sector privat per maximitzar
l’eficiència de l’operació si aquest és més eficient que el propi govern. Per a Schmidt (citat a
Bettignies et al. 2004), davant d’una situació en que els esforços del gerent no són
observables, si el gerent rep una retribució en funció de la producció i si tenir la propietat dóna
informació sobre els costos i guanys reals i no tenir-la no, aleshores, sota provisió privada, el
govern pot establir un esquema d’incentius creïble per al gestor (que reveli l’esforç real que fa)
mentre que sota propietat pública no ho pot fer, i l’esforç i l’eficiència seran menors.
Per contra, la producció serà més alta amb producció pública. Apareix per tant una nova tensió
entre eficiència productiva més alta amb provisió privada i eficiència assignativa més alta amb
provisió pública. En aquest sentit, Besley i Ghatak (2001) mostren que quan es tracta de
proveir un bé públic la propietat ha de ser assignada a la part que valori més prestar el servei,
amb independència de l’eficiència.
Respecte a l’opció de construir o construir i operar, en presència d’inversions retalladores de
costos i d’inversions retalladores de qualitat i costos, la segona opció (equivalent a un PPP)
serà en general millor quan la qualitat de la construcció no pugui ser ben especificada (els
possibles defectes de qualitat de la primera fase serien internalitzats pel propi contractista
privat) i es puguin monitoritzar fàcilment les inversions que afecten a la qualitat.
2.4. El problema de la burocràcia al sector públic
També els condicionants politico-legals específics de la prestació del servei públic, com la
necessitat de garantir la igualtat d’accés, la seguretat en el lloc de treball, la fe pública, la
transparència i la independència en front les pressions polítiques del treballador públic i de les
seves tasques, sovint degeneren en comportaments endogàmics i d’autoprotecció dels
treballadors públics. A més, la dificultat de mesurar els esforços i els resultats com a
conseqüència de tots aquests condicionants redueixen, si no eliminen, les possibilitats de
posar incentius adequats per al compliment dels objectius, i fa que es prioritzi l’acompliment
legal de les obligacions per davant de tot.
30
En aquesta línia, Wilson (1989) analitza perquè les burocràcies governamentals es comporten
de manera ineficient en comparació a les organitzacions privades. Així, el sector públic està
sotmès a diverses restriccions que expliquen la seva ineficiència:
- No es dóna el principal incentiu privat a l’eficiència que és la maximització dels
guanys.
- No pot assignar els factors de producció segons les preferències dels directius de
l’organització i s’han de perseguir objectius que no ha escollit la pròpia
organització.
- L’equitat sovint és més important que l’eficiència en la gestió.
- Els gestors públics estan incentivats sobretot a preocupar-se dels procediments en
lloc dels resultats.
- L’existència d’objectius contextuals com les limitacions legals de recursos tendeix a
fer als gestors més aversos al risc davant possibles incompliments que els hi puguin
comportar problemes, fet que provoca que les decisions discrecionals s’hagin de
prendre més amunt en la jerarquia i per tant que l’organització estigui
descentralitzada per sota de l’òptim.
De la mateixa manera, segons Dupuy (2003), el que acaba definint a les administracions
públiques no és el conjunt de normes que les regulen sinó el fet que se’n fa una aplicació
burocràtica que tendeix sempre a concedir la prioritat a la protecció legal dels membres de
l’organització sobre qualsevol altre possible objectiu de qualitat o reducció de despeses. La
conseqüència principal és que es produeixen serveis de baixa qualitat i a un cost molt elevat.
La burocràcia planteja el servei públic com una successió d’actes administratius en un lògica
tayloriana que com avantatge per als seus membres fa que no hagin de cooperar entre ells,
més enllà de passar-se els expedients de manera seqüencial, i que per tant no hi hagi
situacions de dependència davant dels altres.
Un perniciós efecte d’aquest sistema és l’escassa incidència dels expedients sancionadors a
funcionaris com a mecanismes de disciplina, ja que per se generen conflicte, i per tant
s’intenten evitar sempre que es pugui, encara que hi hagi un perjudici en el servei públic
proveït: és el que se’n diu a vegades la “indolència consentida” (veure cites de Lorenzo de
Membiela, 2007). Una proposta de solució seria independitzar i especialitzar els òrgans
31
d’instrucció i sancionador de l’organització afectada. Això afavoriria també homogeneïtzar els
mètodes de treball i els resultats i per tant més eficients i transparents.
L’aversió al risc del propi funcionari pot explicar en part també aquesta necessitat de tenir
sota control tots els mitjans necessaris per poder fer la tasca concreta administrativa
assignada, sense córrer el risc que en un moment determinat no es pugui utilitzar un recurs
compartit, per exemple. Podem dir que aversió al risc i burocràcia es retroalimenten: la
burocràcia atrau a persones averses al risc i aquestes accentuen el funcionament autàrquic-
mecanicista-burocràtic.
Així, de les cinc classes de parts actores o interessades en el sistema de funcionament de
l’administració pública: buròcrates, professionals finalistes, usuaris, polítics i gestors, els quatre
primers són essencialment aversos al risc en les seves actuacions.
En resum , podem concretar el nucli de les burocràcies en cinc punts:
- La compartimentació i la verticalitat construïdes sobre la lògica tècnica de
l’especialitat de la tasca.
- La claredat en el procediment com a virtuós en sí mateix (tothom sap el que fa
l’altre, i amb les tasques ben diferenciades). Això crea monopolis interns a cada
tasca, amb els costos que suposen per a la resta de l’organització i per als
ciutadans.
- La no cooperació, que resol el problema de possibles conflictes però que
incrementa enormement els costos de funcionament. I les respostes en forma de
coordinació, intermediació i reunions incrementen també els costos.
- Els criteris endògens de gestió de personal, en funció de les obligacions i les
funcions de l’organització en sí mateixa.
- El trasllat al contribuent del cost de donar més serveis.
32
3. L’OPTIMITZACIÓ DEL SERVEI PÚBLIC
En l’actual context econòmic, la cerca de l’eficiència en l’actuació pública, per tal de mantenir
un nivell adequat de prestació del servei públic alliberant recursos per ajustar els comptes o
per destinar-los a incrementar la productivitat i competitivitat de l’economia és
estratègicament ineludible.
El sector públic en general, té en compte objectius més amplis que el sector privat i internalitza
les externalitats de la seva actuació. Els objectius públics, sovint imprecisos o difusos,
compliquen la direcció i gestió dels recursos humans i materials i dificulta l'existència de
mesures adequades de rendiment. Al seu favor disposa d’incentius més “tous” per motivar als
seus treballadors (per exemple les motivacions vocacionals dels mestres). Així, les mancances
en els objectius s’intenten suplir amb la motivació intrínseca dels seus treballadors (però que
no sempre comparteixen tots els objectius: com l’excel·lència professional i estalviar costos a
la vegada) i al control burocràtic (ex. pressupost rígid per categories). Això fa que el sector
públic sigui una forma costosa d’organització justificada únicament quan els seus objectius
socials són especialment valorats.
Així, la millor ruta cap una major productivitat dels serveis públics vindrà per un increment de
la part gestionada amb criteris privats mitjançant la introducció d’aquests criteris en la gestió
pública, l’externalització, les col·laboracions público-privades CPP o altres formes híbrides
d’organització.
3.1. Externalització
Un dels elements de les propostes de reforma de l’administració impulsades els anys 90 és que
tots els consums intermedis, siguin fets per agències governamentals o mitjançant
subministrament extern, han d’estar subjectes a una permanent comparació de mercat en
preus i qualitats. Si el mercat pot subministrar en millor condicions (el que se'n diu millor
valoració (Value for Money en anglès) aleshores la producció amb mitjans públics s’ha
d’eliminar. Les unitats internes haurien de competir en licitacions obertes al sector privat si
volen mantenir-se com a unitats prestadores del servei.
Per tant, l'externalització eficient d'un servei es dóna quan els proveïdors del mateix són triats
mitjançant licitació competitiva en preu (i la producció i la qualitat es controlen per
contracte). L'externalització es pot donar de manera eficient tant en serveis de manteniment i
suport d’administració com en serveis per als consumidors i fins i tot en monopolis naturals.
33
Les externalitzacions busquen donar resposta a alguns dels reptes actuals de les
administracions, ja que la major eficiència i rendibilitat de les empreses privades permet
millorar la provisió de serveis, explotant els guanys de la competència sense perdre de vista els
objectius més amplis del servei públic i donant viabilitat en alguns casos a l'existència d'alguns
projectes (d'alt pressupost) que no es podrien dur a terme d'altra manera. Alguns exemples
d'aquest tipus de contractes entre govern i sector privat són la subcontractació o
externalització, les concessions d'infraestructures, els concerts amb entitats lucratives o no
lucratives, els xecs subvencionadors i en darrer extrem les privatitzacions.
L'anàlisi empíric de les experiències d'externalització indica estalvis estimats d'entre el 15 i el
30 % dels costos (veure un resum a Andersen et al., 2007) i que la qualitat del servei es manté
o incrementa (amb algunes excepcions –veure Bel, 2009-). També indica que l’element clau
per obtenir millores d'eficiència és la competència per obtenir el contracte, no la titularitat
pública o privada de l’adjudicatari.
Si la primera raó clau que explica la reducció de costos és la competència, sigui “per al mercat”
(per optar a donar un servei en règim de monopoli) o “en el mercat” (competint
simultàniament amb d’altres proveïdors), la segona raó és que el sector privat té més incentius
a innovar i millorar la prestació del servei en flexibilitat, agilitat i cost. En tercer lloc hi són
l’especialització i les economies d’escala a les que no arriba l’administració i sí un proveïdor
especialitzat.
Les principals virtuts de l’externalització addicionals a l’estalvi de costos són que ajuden a
concentrar els gestors públics en les qüestions més estratègiques de l’agència o administració,
obliguen als gestors públics a precisar millor els seus objectius, als proveïdors interns a millorar
la seva eficiència, introduint criteris de millora propis del sector privat, milloren la qualitat del
servei i afavoreixen el desenvolupament econòmic ajudant a crear serveis o productes per al
mercat més competitius.
Si bé l’externalització de funcions internes de les administracions pot ser més senzilla, per a les
funcions públiques finalistes s’hauria d’aplicar la mateixa regla, però a la pràctica hi ha
funcions governamentals que per la seva naturalesa poden ser més dificultoses d’externalitzar.
Cal recordar que, com ja hem mencionat, els contractes d'externalització són en essència
incomplets: no recullen totes les situacions específiques que es poden donar al llarg de la seva
execució i generen situacions d’oportunisme. És per tant imprescindible dissenyar bé les
licitacions i els contractes. Així, un procés d’externalització requereix la fixació d’objectius
clars, estàndards de compliment i de resultats adequats i auditories independents.
34
Una comissió d’estudi del parlament de Nova Gal·les del Sud (Austràlia) va concloure que és
extremadament difícil formular categories de serveis o definir les característiques dels serveis
que poden ser més apropiades per ser externalitzades per a un ampli grup d’agències
públiques (Figgis et al. 1997). Les decisions d’externalització s’han de prendre analitzant els
casos individualment.
Aquesta és una llista de factors que fan més apropiada l’externalització d’un servei
mitjançant licitació competitiva, segons l’estudi anterior:
- L’activitat té una continuïtat estable en el futur.
- No hi ha incerteses legals o polítiques.
- Baix risc d’execució.
- Les tasques a realitzar o els serveis a prestar són clares.
- No cal especificar el mètode o servei de provisió.
- És possible avaluar el nivell i qualitat del servei de manera acurada.
- Hi ha un nombre de potencials proveïdors que garanteixen la competència.
- Hi ha poques possibilitats de lock-in (obligatorietat de continuar amb una tecnologia
determinada per exemple) i que es pot penalitzar o canviar de proveïdor fàcilment en
cas d’incompliments.
- El coneixement del negoci es pot retenir dins l’agència.
- L’agència té les capacitats internes adequades per gestionar el contracte i per tant per
reduir els costos de transició i de transacció.
També cal remarcar que un dels factor d’èxit és que una vegada feta l’adjudicació competitiva
del servei externalitzat, la relació público-privada passi a ser essencialment cooperativa per
portar a terme correctament l’execució del contracte.
L'evidència i les dades quantitatives ens indiquen que no tots els serveis públics són
externalitzats. Fins i tot els antics països comunistes tot i els intensos processos privatitzadors
de les dues dècades anteriors mantenen una participació dels treballadors públics en el total
de l'ocupació del país superior a la dels països occidentals (amb l'excepció de Dinamarca). Sí
que s'observa, però, una reducció lleugera i continuada aquests darrers 15 anys de la quota de
35
l'ocupació pública sobre el total i del pes de les despeses de personal sobre el total de la
despesa pública, però mantenint-se en valors d'entre el 16 i el 33 % en la UE15 el 2010 (Taula
5). I en la comparativa per funcions de despesa entre Catalunya i Europa que es fa a la segona
part s’observa que el nivell d’externalització és menor aquí que a d’altres països. És en aquest
context de la realitat observada que cal analitzar el model de prestació de serveis públics
mitjançant recursos canalitzats amb agències públiques.
Taula 5. Evolució ocupació total al sector públic 1995-2010.
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
total variació
entre anys
disponibles
ALEMÀNIA 19,0 18,8 18,4 17,9 17,4 16,9 15,8 15,7 15,7 15,3 15,0 15,0 14,7 14,5 14,7 14,8 -4,2
AUSTRÀLIA 18,7 18,4 17,3 16,6 16,7 16,3 16,3 16,3 16,1 16,3 16,2 16,2 15,9 16,1 16,5 16,4 -2,3
ÀUSTRIA 15,0 15,2 14,2 14,2 14,3 14,2 12,3 12,2 11,9 12,0 11,9 11,7 11,4 11,4 11,5 11,4 -3,5
BÈLGICA 19,1 17,9 18,5 18,4 18,9 18,9 18,9 18,8 18,8 18,5 18,5 18,9 18,7 -0,4
CANADÀ 21,9 20,8 20,0 19,4 19,2 18,9 19,4 19,3 19,4 19,2 19,2 19,3 19,2 19,4 -2,5
DINAMARCA 35,0 34,7 35,1 34,9 34,3 34,8 34,3 33,9 33,7 33,2 33,4 32,5 33,5 35,1 0,0
ESPANYA 18,4 18,7 18,5 16,7 16,0 15,7 15,5 15,6 15,7 15,6 15,1 14,6 14,3 14,6 16,2 17,0 -1,5
ESTATS UNITS 15,6 15,4 15,2 15,1 15,2 15,2 15,4 15,8 15,7 15,5 15,4 15,2 15,2 15,5 16,1 16,2 0,6
FINLÀNDIA 29,9 28,9 28,5 28,4 27,6 27,3 27,2 27,2 27,5 27,7 27,2 26,8 26,4 26,3 -3,6
FRANÇA 28,4 28,3 28,1 27,9 28,1 27,7 27,4 26,8 26,7 -1,7
GRÈCIA 21,5 21,8 21,7 21,2 21,4 21,1 21,1 21,3 21,5 23,1 22,1 22,6 22,6 22,4 0,9
HOLANDA 21,5 21,2 21,2 21,0 20,8 21,2 21,5 22,1 21,9 21,7 22,2 22,0 0,5
IRLANDA 22,0 21,2 20,2 19,0 17,8 17,8 18,5 18,9 18,7 18,5 17,9 17,4 17,4 17,8 21,2 21,8 -0,2
ITÀLIA 18,1 17,9 17,6 17,7 17,5 17,3 17,1 16,9 16,6 16,3 16,1 15,8 15,6 15,3 15,4 -2,8
JAPÓ 8,0 8,2 7,0 7,0 -1,0
LUXEMBURG 15,8 16,4 15,8 16,2 23,7 24,4 25,3 25,6 25,5 25,5 24,9 25,7 24,8 22,8 7,0
MALTA 36,0 36,7 36,3 37,2 33,3 34,4 33,6 33,3 33,0 30,9 -5,2
NORUEGA 38,1 37,3 37,0 37,3 37,0 36,7 37,3 37,6 36,8 36,5 36,2 35,4 -2,7
NOVA ZELANDA 14,6 14,4 14,1 14,2 13,8 12,0 12,1 12,2 12,2 12,5 12,1 12,1 11,9 12,4 12,9 12,4 -2,2
PORTUGAL 14,1 14,4 13,4 13,5 13,6 13,1 12,7 12,5 -1,6
REGNE UNIT 20,8 20,2 19,5 19,3 19,4 19,5 19,8 20,2 20,4 20,5 20,2 19,9 19,7 21,0 0,2
SUÈCIA 31,7 31,7 31,6 30,9 30,6 29,1 28,4 28,6 29,2 29,3 28,7 28,7 27,9 -3,8
SUÏSSA 16,2 14,7 14,2 14,7 14,0 -2,2
XIPRE 18,9 18,7 18,8 18,6 18,2 18,2 18,2 17,2 17,5 18,3 18,5 -0,4
promig simple 21,2 20,6 22,4 22,0 21,3 21,6 20,4 21,5 21,4 21,4 20,9 20,3 19,8 18,1 17,7 18,6 -2,5
antics països socialistes
BULGÀRIA 30,7 28,8 26,6 26,9 24,9 22,8 21,5 19,9 18,3 18,5 -12,2
ESLOVÀQUIA 40,9 36,8 33,9 32,2 31,7 31,3 31,2 29,2 27,0 25,4 24,0 22,7 21,8 20,8 21,0 21,6 -19,3
ESLOVÈNIA 28,3 27,9 27,6 26,4 26,1 25,7 25,7 26,8 25,6 25,4 24,5 23,8 23,7 24,0 24,2 -4,1
ESTÒNIA 29,2 27,0 26,6 25,9 24,9 25,4 24,4 24,0 27,0 28,0 -1,2
HONGRIA 22,3 29,1 26,5 25,6 24,6 21,9 21,7 22,3 22,3 22,4 22,4 22,0 21,4 21,2 22,4 0,1
LETÒNIA 40,3 37,0 35,4 34,2 32,9 32,0 31,5 31,0 30,3 29,1 28,5 28,5 30,3 29,1 -11,2
LITUÀNIA 35,1 34,6 34,4 33,6 31,2 31,8 31,0 29,5 28,9 28,1 28,2 29,5 29,8 -5,3
POLÒNIA 37,6 35,7 35,8 32,7 30,9 29,7 28,4 28,3 27,8 26,8 25,9 24,9 23,8 22,9 22,7 22,4 -15,2
ROMANIA 47,6 43,0 37,0 30,0 26,7 24,5 23,9 23,8 23,3 21,1 20,7 18,7 18,4 -29,2
RÚSSIA 38,9 37,6 36,6 36,4 35,1 33,0 32,0 30,9 -8,0
TXÈQUIA 23,3 22,6 22,1 21,8 21,7 21,0 21,0 20,5 -2,9
promig simple 33,6 35,5 34,6 32,4 30,5 29,7 28,7 27,7 27,5 26,6 25,5 24,8 23,8 22,9 24,4 25,8 -9,9
Font: OIT
36
3.2. Creació d'agències
En el cas que el servei públic, per les seves característiques, es vegi més adient per a que es
continuï prestant des del sector públic, cal introduir elements que en maximitzin la seva
eficiència. Alguns ja els hem comentat:
Introducció de la competència en el marc de les possibilitats:
- Mitjançant benchmarking entre organitzacions pròpies i externes de manera
sistemàtica i amb l’establiment i seguiment d’indicadors d’eficiència i qualitat.
Publicant els resultats i lligant la retribució variable dels treballadors públics
(individual i en equip) implicats a aquests indicadors.
- Licitant els serveis interns i les prestacions finalistes mitjançant licitacions
competitives a les que es s’hi permeti participar tant a les pròpies unitats internes
com al sector privat, amb amenaces creïbles d’externalització de les unitats actuals
que siguin menys competitives que les seves alternatives.
- Afavorint el dret d’escollir de l’usuari en aquells serveis que sigui possible (per
exemple metge de capçalera o escola).
Agencialització de la gestió, que permeti separar la determinació d’objectius, la
implementació i l’avaluació:
- El mètode més eficient per separar bé les funcions agent-principal passa per crear
agències independents amb missions i principals ben definits.
- Cal evitar els riscs de l’agencialització que s’han detectat arran de la seva
proliferació les darreres dècades: pèrdua de control per part dels poders polítics,
descoordinació amb altres organismes i estructures de la pròpia administració o
inflació de les estructures de suport.
Desburocratització de l’estructura de funcionament:
- Mitjançant la professionalització de la gestió, amb la introducció de criteris
gerencials.
- Introduir bones pràctiques de gestió de recursos humans (avaluacions de
rendiment, sistemes de promoció meritocràtics i remuneracions lligades a les
avaluacions individuals, d’equip i del servei).
37
Introduir l’avaluació dels serveis i programes pressupostaris com a mesura de millora
contínua i de reforç a les polítiques de competència i de llibertat d’elecció:
- Fixar a les unitats prestadores de serveis públics indicadors i objectius (específics,
mesurables, assolibles, orientats a resultats i amb límits temporals per a la seva
consecució).
- Fer que els objectius a curt i llarg termini siguin consistents i no contradictoris.
- Fer avaluacions ex-post dels resultats, a més de les ex-ante que justifiquen la seva
arrencada i dotació de recursos.
- Amb independència de la gestió.
- Amb impacte creïble sobre les futures assignacions de recursos.
- Amb transparència: fent que les avaluacions siguin accessibles (com ja demana la
futura llei de transparència del govern central).
3.3. El continu públic-privat
De manera visual, els casos possibles de prestació de serveis públic es poden representar en un
gràfic de dues dimensions (Gràfic 4): a l’eix horitzontal qui controla o posseeix els actius i a l’eix
vertical qui gestiona el servei, des de completament públic (a baix i a l'esquerra) fins a
completament privat (a dalt i a la dreta).
Totes les diverses possibilitats de col·laboració público-privada (CPP) se situen en aquest
plànol, tot i que en destaquem dues categories intermèdies: CPP conegudes com brownfield
projects que són aquelles en que el sector privat gestiona actius ja existents que són propietat
del sector públic i els greenfield projects, en que el sector privat construeix el nou equipament
o infraestructura sobre el que es presta el servei, normalment en règim de concessió.
38
Gràfic 4. El continu público-privat. Visió bidimensional.
Font: Elaboració pròpia adaptat de Delmon (2010)
En general, les condicions que afavoreixen que les CPP siguin la forma eficient de prestar un
servei públic són:
- L’existència de competència efectiva per adjudicar-se el contracte.
- La no disponibilitat de capacitats tècniques per executar el projecte per part
pública.
- Una força laboral pública poc eficient i inflexible.
- Existència d’innovacions potencials en totes les fases.
- Si la prestació del servei presenta riscos tangibles/avaluables els gestionarà millor
el sector privat (podrà per exemple repartir-los). Si presenta riscos polítics els
gestionarà millor el sector públic.
Contracte
de gestió
Franquícia
Operació i
Manteniment
Brownfield projects Lloguer
Arrendament
operatiu
M
ixta Contracte de servei
Construir-Operar-Transferir
Construir-Posseïr-Operar
Dissenyar-Construir-Finançar-
Operar
Dissenyar-Construir-
Gestionar-Finançar
etc.
Greenfield projects
Conversió en
empresa pública
Contracte per
prestacions Joint Venture
Pú
bli
ca
Autoritat pública Cooperació
Públic Mixte Privat
CONTROL DELS ACTIUS
GES
TIÓ
DEL
SER
VEI
P
riva
da
Concesió
Privatització
39
- L’existència d’economies d’escala per proximitat territorial o per operacions
similars.
- La possibilitat d’implementar sistemes efectius per observar i mesurar la qualitat
del servei.
- L’existència de complementarietats entre tasques.
- L’existència de restriccions financeres en el sector públic.
Un informe complet sobre els avantatges dels PPP com a forma específica de les CPP es troba a
OECD (2008).
3.4. Optimització de l’eficiència de la prestació del servei, donat un cert nivell
d’externalització
A més de determinar quin pot ser el nivell òptim d'externalització de les operacions i dels
actius que les suporten, cal analitzar com, donat un nivell d'externalització o decidida la
prestació amb mitjans propis de l’administració, s'optimitza l'eficiència de la prestació del
servei. En aquest aspecte, les experiències internacionals ens poden aportar molta informació.
Com a solució general s'ha admès que introduir la competència, en les seves diverses formes,
és un element crucial per resoldre bona part de les distorsions. Així, la competència per prestar
el servei en un entorn idealment separat de la decisió política (gestionat per directius
professionals amb objectius concrets) pot introduir-se en diverses gradacions:
Avaluació comparativa (Benchmarking) amb seguiment d'indicadors de rendiment
interns per aquelles funcions que haurien de romandre dins de l'estricte àmbit públic
(com la policia o la justícia).
Competència mitjançant licitacions competitives per a la majoria de funcions
tècniques (neteja, manteniments, serveis interns, etc.) o per als serveis territorialitzats
o segmentats per als individus). Aquí hi trobem diverses variants:
- Si es permet a les unitats internes que abans desenvolupaven el servei, o d'altres
creades ad-hoc, competir també amb les ofertes privades per adjudicar-se el
contracte del servei.
- Si s'estableixen contractes de prestació del servei externalitzat de curta durada
(d’1 a 4 anys habitualment) o de llarga durada (de 25 a 50 anys).
- Si l'externalització del servei es fa mantenint en l'àmbit públic la propietat dels
actius sobre els que es sustenta la provisió del servei o bé la propietat passa a ser
de l'adjudicatari (o es crea de nou). Aquest és el cas dels partenariats público-
40
privats PPP. O viceversa, si el servei es continua mantenint públic però sobre actius
privats.
Competència mitjançant l'afavoriment del dret a escollir el proveïdor del servei públic,
i que aquest sigui finançat amb fons públics directament (concert) o per la via de xecs,
cupons o deduccions fiscals al individu que escull. Aquest és el cas habitual per
exemple de les universitats públiques i en un menor grau d'elecció de l'educació
obligatòria concertada o en molts països de la cura de nens de 0-3 anys i de la gent
gran.
Per a que aquest dret d’escollir sigui efectiu i generi veritable competència entre els
prestadors dels serveis (públics o privats) per a la qualitat i eficiència del servei cal afavorir els
següents factors (Frontier Economics, 2010):
Factors de demanda: Aquells que milloren la informació i apoderament dels usuaris
per escollir el servei i afectar com es presta. El primer d’aquests factors és que l’usuari
sigui conscient del dret a escollir. En segon lloc que l’usuari disposi d’informació útil i
clara, si cal elaborada de manera objectiva i entenedora per intermediaris
independents (per exemple qualificacions escolars en base a exàmens comuns). En
tercer lloc que els costos de canviar de proveïdor siguin baixos. I finalment poder
gestionar correctament i transparentment els excessos de demanda (que generen
cues) de serveis gratuïts o molt subvencionats.
Factors d’oferta: Els que afecten a la capacitat dels proveïdors per respondre als
senyals de la demanda. En primer lloc el dret a escollir funcionarà millor quan els
costos d’entrada i sortida al mercat dels proveïdors siguin més baixos (econòmics i
socials). En segon lloc és recomanable disposar permanentment de vàries modalitats
de prestació del servei públic o de l’amenaça creïble que poden entrar. En tercer lloc
s’han de dissenyar mecanismes d’incentius que facin que els proveïdors estiguin
afectats ràpidament per les variacions en la seva qualitat del servei, els seus costos i
activitats. La competència funcionarà millor si els centres tenen autonomia per innovar
i canviar la forma de proveir els serveis.
Addicionalment a la introducció de la competència, l’optimització de la prestació interna,
agencialitzada o externalitzada del servei públic comporta 5 dimensions addicionals:
1. La fixació dels objectius a assolir, que siguin clars, no contradictoris, limitant al màxim
el nombre de principals i separant productes (mesures quantitatives) i resultats
(mesures qualitatives en general). El nombre d’objectius ha de ser reduït i mesurable.
41
2. El model de governança del servei, que sigui professional i eficient en termes
d'incentius.
3. La preparació adequada del personal intern, bé per executar les operacions
correctament, bé per dissenyar els contractes d'externalització i controlar-ne
l'execució.
4. Els incentius al personal i gestors interns.
5. Que existeixin unes eines adequades de control i avaluació dels resultats, essent la
pressió competitiva la primera (en el cas de provisió interna ho seran les
externalitzacions de contractes a curt termini i en els sistemes de concert o xecs, el
dret a escollir) i en segon lloc un disseny de contracte òptim que inclogui
penalitzacions creïbles i clàusules de renegociació en el cas dels contractes de
col·laboració público-privada.
Naturalment cadascuna d'aquestes dimensions actua de manera diferent en funció del tipus
de provisió sobre la que s'aplica. Així, en el cas d'externalitzacions la governança i els incentius
es refereixen bàsicament al control efectiu de l'execució del contracte privat, en especial la
qualitat del servei. En aquest aspecte és altament recomanable separar al menys les funcions
de disseny i adjudicació del contracte de les de control i regulació, per evitar problemes
d'ocultació d'ineficiències. En la provisió interna els elements crítics seran les polítiques de
recursos humans.
Distorsions a l’elecció òptima
Finalment, com a tercer element clau, cal prevenir possibles mals usos de certes modalitats de
provisió com a remei parcial d'altres problemàtiques. Això afecta en especial als contractes de
llarga durada en que el sector públic pot quedar reu del sector privat:
Contractes de PPP utilitzats com a font de finançament extrapressupostari
d'inversions que haguessin estat més eficientment realitzades sota la provisió
convencional.
Inversions realitzades que pel fet de no pagar-se en la legislatura corrent són més fàcils
de ser admeses tot i no aportar la necessària rendibilitat social.
Problemes de corrupció o connivència amb el sector privat que poden facilitar la
renegociació dels contractes en favor de l'adjudicatari.
Col·laboracions público-privades per evitar la problemàtica política de privatitzar
serveis purament de mercat i que haurien de quedar fora de l'àmbit d'actuació del
42
sector públic, doncs no responen a cap necessitat d'intervenció pública (regulació,
foment de l'eficiència, estabilitat i creixement econòmic, provisió de béns i serveis
públics, redistribució de la renda i la riquesa).
3.5 Resum. Elements a considerar per a una externalització òptima
Els principals elements conceptuals a tenir en compte per a la conveniència o no dels
processos d'externalització són:
Incerteses. Les incerteses sobre la prestació del servei tant en costos com en ingressos
(a més incertesa menys probabilitat d'externalització). Les dificultats per garantir
l'execució del servei i per controlar-ne la qualitat són les més importants. Per tal de
reduir aquestes incerteses, la generació de coneixement lligat a l’execució del
contracte i l’avaluació en són claus.
Que hi hagi competència efectiva en el mercat per realitzar-los (en part també depèn
de les incerteses que hagin d’afrontar el potencials competidors).
De la capacitat interna de gestionar el contracte extern i de la capacitat de
redreçament en cas que falli el servei de l'adjudicatari. Aquí, el coneixement acumulat
en aquestes operacions és fonamental.
A tot això, cal afegir-hi la importància primordial dels incentius. La reducció de les distorsions
associades a la multiplicitat de parts interessades i de funcions farà obtenir més guanys
d'eficiència en el sector públic, sempre que es dissenyin correctament els incentius i que es
procuri la impugnabilitat de les funcions internalitzades com element de pressió per la millora
contínua de l'eficiència (mitjançant licitacions competitives del servei a les que hi pot participar
la unitat interna).
3.6. Un model de determinació de la modalitat de prestació del servei públic. Exemple per a
la Generalitat de Catalunya i estimació del seu potencial d’externalització
Desenvolupant el model de matriu bidimensional sobre prestació dels serveis explicat en
aquest capítol (Gràfic 4 anterior), s’ha realitzat un exercici de simulació de classificació de com
s’haurien de prestar els serveis públics que són competència de la Generalitat de Catalunya en
funció dels condicionants analitzats anteriorment en comparació al que s’observa a la UE.
Per simplificar, sintetitzem en 6 indicadors els condicionants:
1. No necessitat de realitzar inversions específiques per part de l’organisme o empresa
executora de la prestació. A menor necessitat més fàcil és l’externalització de la
43
prestació i menor la necessitat de transferir la propietat de l’actiu al contractista. A la
pràctica vol dir que els contractes a llarg termini sota fórmules de col·laboració
público-privada o PPP són més adients per a serveis a on l’especificitat de l’actiu que
dóna suport a l’activitat és gran i per tant el risc de la creació de l’actiu (per exemple la
seva construcció en el cas d’un actiu immobiliari o d’una infraestructura) ha de ser
també gestionat pel contractista, ja que la seva qualitat condicionarà la qualitat i el
cost de la prestació del servei que s’hi recolzi.
Podem pensar també en d’altres inversions no tangibles com la formació
especialitzada o el programari informàtic. En sentit contrari una més gran especificitat
de l’actiu pot dificultar la possibilitat d’externalitzar la prestació del servei en tant
incrementa la dependència de l’administració del contractista i per tant l ’asimetria de
la relació en favor del proveïdor privat.
2. Baix risc d’execució. Si per exemple la demanda està assegurada o amb probabilitat
elevada, serà més senzill licitar de manera competitiva el contracte. Les incerteses en
la demanda (per exemple el volum de trànsit d’una autopista de peatge) si realment
després no tenen cap compensació pública en forma de renegociacions dels contractes
en cas de demanda més baixa, apugen la prima de risc implícita en el preu ofert per
contractistes privats i poden fer més rendible prestar el servei amb mitjans propis.
3. Completitud del contracte. Si el contracte pot incloure totes les contingències
possibles d’execució serà més fàcil externalitzar la prestació. Un contraexemple són els
serveis de defensa militar en cas de guerra: seria molt difícil contractar o renegociar
contínuament les prestacions del servei segons els esdeveniments bèl·lics. Per contra,
seria més fàcil externalitzar el manteniment del serveis de defensa en temps de pau.
4. Competència efectiva. Si existeix un mercat competitiu per a les licitacions del servei,
si no es generen monopolis sectorials o territorials i que siguin difícilment impugnables
posteriorment durant l’execució (per exemple si hi ha dificultats tècniques o
econòmiques per rescindir el contracte) o no hi ha problemes de lock-in (per l’adopció
per exemple de tecnologies propietàries que generen costos de canvi elevats), serà
més fàcil l’externalització.
5. Control de la qualitat de la prestació. La monitorització efectiva de l’acompliment de
les clàusules contractuals (indicadors ben definits, observables i auditables) i
l’amenaça efectiva d’imposar sancions també faciliten l’externalització del servei.
44
6. Capacitat de retenció del coneixement dins de l'administració. La majoria dels
condicionants anteriors que faciliten l’externalització ha d’anar complementats per la
capacitat interna de l’administració pública de conservar coneixements específics de la
prestació del servei que permetin dissenyar, licitar, executar i verificar els contractes
que s’externalitzin. Habitualment, les diferencials de retribucions entre sector públic i
privat en moltes d’aquest prestacions fan que el flux de coneixement sigui l’invers: des
del sector públic al privat, posant en inferioritat de condicions als primers.
D’aquests 6 indicadors, el primer (inespecificitat de les inversions) es relaciona inversament
amb la conveniència d’externalitzar la gestió dels actius implicats (major especificitat, més
conveniència d’externalitzar) i també els 6 es relacionen directament amb la conveniència
d’externalitzar la prestació del servei.
Compararem, a la llum de les dades estadístiques, la despesa pública a la Unió Europea i les CA
espanyoles en el seu conjunt i les compararem amb les dades de Catalunya per a les principals
funcions de despesa COFOG (classificació internacional que utilitza Eurostat per a dades de la
UE).
Per comparar les dades de Catalunya amb les dades que proporciona Eurostat hem hagut de
reconvertir les despeses per programes i capítols en despeses per funcions COFOG i per
partides pressupostàries. La conversió ha estat possible degut a que el nombre de programes
pressupostaris que utilitza la Generalitat és prou ampli com per poder inferir la seva translació
al COFOG, tot i que amb alguna pèrdua de fiabilitat en les partides més detallades.
Per altra banda, a nivell de comptabilitat, 5 grans grups de detall de la despesa emergeixen (i
que cobreixen gairebé la totalitat de la despesa pública no financera): les despeses de
personal (compensació dels empleats públics), la formació bruta de capital públic (inversions),
els consums intermedis (despesa corrent), les transferències no en espècie (subsidis,
subvencions, transferències monetàries corrents i de capital), i finalment les despeses a pagar
a la propietat, (lloguers i sobretot interessos financers del deute). Els quatre primers ens
serviran de base per inferir el grau d’externalització o internalització de les activitats.
Així, quant menors siguin les compensacions per empleat en el total de la despesa d’una
funció, més externalitzat en termes generals estarà la provisió d’aquell servei (i també més
productiu serà el treball públic), el mateix podem inferir de les inversions (a menor participació
més recurs al sector privat). En canvi els consums intermedis s’incrementen amb el grau
d’externalització (per la subcontractació de serveis o per la compra de serveis o béns a tercers)
i també succeeix el mateix amb el major pes de les transferències (una part molt important són
45
les pensions i altres ajuts monetaris per a que els ciutadans -i empreses- s’ho gastin al sector
privat, però també hi impacten les entregues de xecs o cupons i els pagaments de concerts
amb el sector privat per tal que els ciutadans rebin un ajut total o parcial per fruir de serveis
considerats públics mitjançant proveïdors privats).
Hem elaborat una matriu de funcions i despeses per a un conjunt ampli de països europeus
dels que proporciona dades Eurostat, tot i que utilitzem els països de la UE15 (els membres de
la UE abans de l’ampliació del 2004) com a referència i hi afegim dos àrees addicionals, el
conjunt de les comunitats autònomes espanyoles (assimilables al nivell regional de despesa
pública d’Eurostat) i la Generalitat de Catalunya (xifres del total del seu sector públic
consolidat). Cal dir que si bé Espanya i les seves C.A. detallen la despesa a nivell de tot el detall
de COFOG, 10 grups i 69 subgrups de funcions, a la resta de països es fa de manera desigual, a
vegades sense nivells de detall de despesa per subgrups. Utilitzarem com a dada de la UE15 en
un subgrup determinat la mitjana ponderada dels valors dels països que han aportat la dada
detallada, per no perdre profunditat en les anàlisis.
Seguidament hem incorporat les dades del 2009 de tots els països dels que Eurostat informa,
més la mitjana dels països de la UE15 que informen, més les dades del nivell regional
d'Espanya (no incorporem les dades del nivell regional dels altres països doncs les disparitats
en competències que exerceixen són molt grans), més les dades de la Generalitat de Catalunya
(elaborades) i tot per a cadascun dels 10 grups de funcions i 69 subgrups i per als cinc gran
grups de despesa (en termes de la participació que té cada grup en el total de la despesa
funcional).
A continuació es comparen els valors de referència amb cadascuna de les àrees de referència
(Espanya, C.A., Catalunya), però per relativitzar-lo en funció de la importància econòmica hem
multiplicat la diferència entre el valor de l'àrea de comparació i el seu valor de referència (que
són el màxim o mínim valor indicador del grau d'externalització que es troba entre la mostra
de països, o en segon terme la mitjana de la UE15) pel seu valor econòmic en euros en el total
de la despesa a cada àrea de referència.
Si el valor de l'àrea a analitzar ja és millor que el valor de referència (es dóna en algun cas
excepcional) s’iguala el resultat a zero. El resultat de cadascuna d'aquestes multiplicacions es
pot interpretar com el potencial d'externalització en termes econòmics per a cada àrea i per a
cada funció. Cal prevenir que el resultat final de potencial en tots els grups de despesa
agregats no es pot calcular com la suma dels potencials de cada grup ja que una externalització
46
més gran en partides dels grups implicarà traslladar part de la despesa a una o vàris dels altres
i per tant se li reduirà el potencial.
Si comencem per fer un exercici menys detallat només comparant cada àrea amb el total de la
despesa, convergint al valor de referència o al promig de la UE15 ja obtenim resultats
interessants (Taula 6).
Per exemple, si Espanya presentés un nivell d'externalització en personal equivalent a la UE15
en promig, les seves despeses de personal serien 17.821 milions d'euros inferiors, en el cas de
les CA la diferència seria de 36.002 milions i en el cas de Catalunya 1.504 milions (primera part
de la Taula 6).
Font: Elaboració pròpia amb dades de la Generalitat de Catalunya i l’EUROSTAT
Aquestes xifres no indiquen un estalvi de despesa sinó que l'externalització hauria de ser
d'aquest volum per igualar els valors de referència. Si comparem les mateixes àrees amb els
valors de referència (per exemple el valor mínim de compensació d'empleats entre els 15
països de la UE) l'externalització seria de 45.187 milions per a Espanya i de 3.353 milions a
Catalunya (part segona de la Taula 6).
Cal dir que es podrien trobar encara valors més extrems en altres països fora de la UE15.
Aquest càlcul es fa a la taula per cadascuna de les quatre grans partides pressupostàries,
essent la que presenta el potencial més gran la de subsidis i transferències. En aquest cas cal
Taula 6: Potencial d'externalització de despeses convergint a minims, màxims i promig agregats
Potencial
d'externalització
convergint a
promig UE15
Compensació
empleats
M euros
Potencial
d'externalització
convergint a
promig UE15
Consum Intermedi
M euros
Potencial
d'externalització
convergint a
promig UE15
Formació bruta de
capital
M euros
Potencial
d'externalització
convergint a
promig UE15
Subsidis i
Transferències
M euros
2009 2009 2009 2009
Espanya tots nivells de govern 17,821.16 3,986.78 21,633.27 26,514.03
CA Espanya (nivell govern regional Eurostat) 36,002.65 -4,676.25 7,022.76 40,290.43
Generalitat Catalunya 1,504.43 -3,162.46 944.77 6,447.56
Potencial
d'externalització
convergint a
mínims
Compensació
empleats
M euros
Potencial
d'externalització
convergint a
màxims
Consum Intermedi
M euros
Potencial
d'externalització
convergint a
mínims
Formació bruta de
capital
M euros
Potencial
d'externalització
convergint a
màxims
Subsidis i
Transferències
M euros
2009 2009 2009 2009
Espanya tots nivells de govern 45,187.77 63,088.40 37,227.27 81,273.27
CA Espanya (nivell govern regional Eurostat) 46,349.10 17,668.20 12,918.35 60,993.17
Generalitat Catalunya 3,353.99 831.90 1,998.69 10,148.43
47
tenir en compte el pes de les transferències per pensions, que en el cas de la Generalitat de
Catalunya és baix en el total de la seva despesa i per tant perd part del seu sentit.
Quadre 1. Reducció potencial de despesa en competències comunes
És interessant veure com si bé les comunitats autònomes espanyoles tenen similars competències
atorgades-amb les excepcions de les relacionades amb seguretat ciutadana, justícia i presons- els nivells
de despesa per càpita són bastant dispars en termes relatius en l’exercici de competències no bàsiques
(les bàsiques són salut i educació on la forquilla està més limitada). Al quadre veiem aquestes
diferències entre Catalunya i la Comunitat Autònoma amb despesa per càpita més baixa per funció (en
un terç dels casos correspon a Madrid) i més alta (dues terceres parts corresponen a les comunitats de
règim foral). Més enllà de que les diferències indiquen nivells de finançament dispars (Catalunya en
competències homogènies va gastar l’any 2009 222 euros menys que el promig de les C.A.), sí que
s’hauria de fer un exercici d’anàlisi de les majors diferències sobretot pel que fa a mínims respecte a la
despesa a Catalunya ja que ens orientarà sobre quina despesa no és competencial sinó decisió política o
si hi ha altres maneres menys costoses d’executar la competència. Si la Generalitat de Catalunya
convergís als mínims de despesa en euros per càpita en cada funció hauria pogut reduir la despesa en
uns 1.000 euros per càpita (Taula Q1).
Taula Q1. Despesa mínima administració autonòmica 2009
quantitat C.A. Cat-mín % s/cat
11 Justícia 54 86 0 diverses 86 -100,0%
13 Seguretat Ciutadana i Institucions Penitenciàries 72 221 11 Castella i Lleó 210 -94,9%
14 Política Exterior 10 8 0 diverses 8 -100,0%
21 Pensions 3 6 0 diverses 6 -100,0%
22 Altres Prestacions Econòmiques 1 0 0 diverses 0 -
23 Serveis Socials i Promoció Social 327 310 156 València 155 -49,9%
24 Foment de l'Ocupació 119 116 53 Murcia 62 -54,0%
26 Accés a la Vivenda i Foment de l'Edificació 57 47 15 Murcia 32 -68,9%
31 Sanitat 1.403 1.423 1.203 Andalusia 220 -15,4%
32 Educació 892 902 763 Madrid 139 -15,4%
33 Cultura 77 76 37 Madrid 38 -50,5%
41 Agricultura, Pesca i Alimentació 102 68 0 Madrid 68 -100,0%
42 Indústria i Energia 30 11 6 Madrid 5 -44,7%
43 Comerç, Turisme i Pimes 49 23 7 Madrid 16 -69,8%
44 Subvencions al Transport 15 43 0 diverses 43 -100,0%
45 Infraestructures 288 186 158 València 28 -14,9%
46 Recerca, Desenvolupament i Innovació 49 45 16 Balears 29 -63,6%
49 Altres Actuacions de Caràcter Econòmic 52 43 5 Madrid 38 -89,0%
91 Alta Direcció 24 19 7 Madrid 12 -63,6%
92 Serveis de Caràcter General 108 83 52 Cantàbria 31 -37,6%
93 Administració Financera i Tributària 20 3 3 Catalunya 0 0,0%
94 Transferències a d'altres Administracions Públiques 69 62 0 diverses 62 -100,0%
total despesa homogènia (sense partides 11, 13, 94) 3.696 3.474 2.482 992 -28,6%
Font: Elaboració propia amb dades M. Hisenda i INE
Àrees i polítiques de despesa (€ per càpita)
C.A. + DiputacionsCatalunya
Promig Esp.
(incloent Cat)
C.A. mínima
48
Ara bé, quan els càlculs de potencial més acurats amb aquesta metodologia es fan comparant
un a un els valors de referència de cada subgrup de funcions i agregant posteriorment per
grups els resultats detallats i agregant finalment els grups per arribar al resultat total, el
resultat agregat encara és més gran que en els càlculs de la Taula 6. Així, Espanya presentava
l’any 2009 un potencial agregat de 110.508 milions d'euros en externalització d'empleats,
83.679 milions en el cas de la CA i 4.951 milions en el cas català (Taula 7).
Taula 7. Potencial d’externalització de despeses convergint a valors de referència
Seguidament hem elaborat 2 rànkings de les funcions segons el seu potencial econòmic
d'externalització (Taules 8 i 9) en personal i inversions.
Any 2009
Potencial
d'externalització
convergint a
mínims
Compensació
empleats
M euros
(suma de parcials)
Potencial
d'externalització
convergint a màxims
Consum Intermedi
M euros
(suma de parcials)
Potencial
d'externalització
convergint a mínims
Formació bruta de
capital
M euros
(suma de parcials)
Potencial
d'externalització
convergint a
màxims
Subsidis i
Transferències
M euros
(suma de parcials)
Espanya tots nivells de govern 110.508,33 127.997,11 45.105,44 181.078,33
CA Espanya (nivell govern regional Eurostat) 83.679,66 79.751,43 17.745,53 124.765,92
Generalitat Catalunya 4.951,24 9.549,64 958,95 10.553,45
Font: Elaboració pròpia amb dades de l ’EUROSTAT i la General i tat de Catalunya
49
Taula 8. Rànking del potencial d’externalització de despeses de personal de la Generalitat de
Catalunya convergint a valors de referència.
En el cas de les compensacions per empleat, els majors potencials es troben al sector salut, als
serveis generals, educació (secundària especialment) i en els àmbits de seguretat i ordre
públic. Pel que fa a les inversions els majors potencial es troben primer en serveis generals,
seguit d'educació, salut i serveis de publicacions i radiodifusió.
Una pregunta addicional que ens podríem realitzar és el potencial de millores d'eficiència
lligades a processos d'externalització. Com que ja hem indicat a capítols anteriors que diversos
estudis empírics quantifiquen els estalvis dels processos externalitzadors entre el 15 i el 30 %
de la despesa, ens indica que hi ha per tant un recorregut enorme d’estalvi, possiblement de
més de 9 xifres, en el pressupost de la Generalitat.
% despesa
total s/PIB
Quota
horitzontal
compensació
d'empleats
Valor mínim a
la UE15
Potencial
d'externalització
convergint a
mínims
Compensació
empleats
M euros (suma
de parcials)
COFOG FUNCIÓ 2009 2009 2009 2009
GF07 Salut 4,78 30,06 2,57 2.810,07
GF0703 Atenció hospitalària 2,90 30,69 0,00 1.739,06
GF0702 Atenció primària 1,66 31,37 0,00 1.016,58
GF01 Serveis públics generals 3,84 15,53 10,41 755,51
GF0103 Serveis generals 1,11 50,08 16,92 718,95
GF09 Educació 3,15 47,44 41,82 570,23
GF03 Ordre públic i seguretat 1,03 70,79 53,48 494,39
GF0902 Educació secundària 1,20 61,44 45,81 366,01
GF08 Oci, cultura i religió 0,51 27,75 17,67 198,16
GF0803 Radiodifusio i edició 0,26 35,07 0,00 180,53
GF0901 Educació pre-primària i primària 1,20 61,53 53,97 176,99
GF0301 Policia 0,48 81,29 63,43 168,63
GF0302 Bombers 0,11 66,98 10,11 127,76
GF0303 Justicia 0,27 53,57 33,87 102,15
GF0304 Presons 0,17 70,43 41,13 95,86
GF10 Protecció Social 1,02 4,15 1,84 46,32
GF0706 Salut (altres) 0,18 12,44 0,00 43,65
GF05 Protecció ambiental 0,15 12,90 11,98 36,46
GF0904 Educació superior 0,52 3,53 0,88 27,23
GF0101 Òrgans exec. i legisl., afers fin,,fiscals i exter. 0,11 32,70 20,28 27,12
GF0504 Protecció de la biodiversitat i el paisatge 0,04 30,03 0,00 25,81
GF04 Afers Econòmics 2,10 1,30 8,96 21,11
GF06 Habitatge i serveis comunitaris 0,17 6,08 2,71 18,99
GF0601 Habitatge 0,12 7,87 0,00 18,99
GF0801 Serveis recreatius i esportius 0,06 18,19 2,86 17,62
GF0408 R+D en afers econòmics 0,12 10,44 4,49 14,45
GF1009 Protecció social (altres) 0,31 12,03 9,91 12,62
GF0704 Salut Pública 0,05 12,42 0,35 10,78
GF0501 Gestió de residus 0,06 8,49 0,17 10,37
Font: Elaboració pròpia amb dades d'Eurostat i de la Genera l i tat de Cata lunya
50
Taula 9. Rànking del potencial d’externalització d’inversions de la Generalitat de Catalunya
convergint a valors de referència.
Per fer una representació gràfica del potencial d’externalització de la despesa de la Generalitat
en comparació a la UE hem seleccionat 14 de les 15 funcions de despesa més importants3 de la
Generalitat (segons adaptació del pressupost per programes de la Generalitat a la classificació
internacional COFOG que utilitza Eurostat per a dades de la UE) i que representen gairebé tres
3 Hem exclòs de la gràfica la dada de despesa universitària per l’especial caracterització de la despesa a
Catalunya en que la Generalitat finança les universitats públiques mitjançant transferències corrents i de capital, fet que assenyalaria un grau d’externalització de la prestació molt alt, quan realment no és així.
%
despesa
total s/PIB
Quota
horitzontal
Formació
bruta de
capital
Valor màxim
a la UE15
Potencial
d'externalització
convergint a
mínims Formació
bruta de capital
M euros (suma de
parcials)
COFOG FUNCIÓ 2009 2009 2009 2009
GF01 Serveis públics generals 3,84 3,16 13,99 237,53
GF09 Educació 3,15 3,77 13,09 230,18
GF07 Salut 4,78 2,40 5,98 224,23
GF0103 Serveis generals 1,11 10,22 51,43 221,55
GF0703 Atenció hospitalària 2,90 3,00 7,69 169,76
GF0902 Educació secundària 1,20 4,75 14,82 111,21
GF0901 Educació pre-primària i primària 1,20 4,71 17,79 110,06
GF0803 Radiodifusio i edició 0,26 19,05 12,47 98,05
GF03 Ordre públic i seguretat 1,03 4,48 10,29 86,00
GF08 Oci, cultura i religió 0,51 12,40 23,50 84,76
GF10 Protecció Social 1,02 2,93 1,20 56,85
GF0702 Atenció primària 1,66 1,66 5,55 53,94
GF0301 Policia 0,48 3,87 9,41 32,24
GF0302 Bombers 0,11 13,02 30,02 29,24
GF1009 Protecció social (altres) 0,31 4,97 8,18 27,08
GF1001 Enfermetat i discapacitat 0,35 3,27 1,13 22,43
GF04 Afers Econòmics 2,10 42,45 38,40 20,36
GF0303 Justicia 0,27 3,87 6,71 20,07
GF05 Protecció ambiental 0,15 6,07 37,64 15,50
GF0101 Òrgans exec. i legisl., afers fin,,fiscals i exter. 0,11 6,84 6,74 14,95
GF0504 Protecció de la biodiversitat i el paisatge 0,04 17,11 48,49 12,96
GF0904 Educació superior 0,52 0,91 12,57 8,91
GF0404 Mineria, manufactura i construcció 0,07 6,91 27,32 8,89
GF1004 Familia i infància 0,20 1,62 2,81 6,37
GF0408 R+D en afers econòmics 0,12 2,63 12,63 5,41
GF0304 Presons 0,17 1,36 14,39 4,44
GF0407 Altres indústries 0,11 1,68 28,32 3,72
GF06 Habitatge i serveis comunitaris 0,17 2,34 58,25 3,55
GF0601 Habitatge 0,12 1,50 100,00 3,55
GF0406 Comunicació 0,03 5,32 25,53 2,04
GF0501 Gestió de residus 0,06 1,48 21,89 1,85
GF0104 Recerca bàsica 0,07 0,75 100,00 1,03
Font: Elaboració pròpia amb dades d'Eurostat i de la Genera l i tat de Cata lunya
51
quartes parts de la despesa executada de la Generalitat el 2009: Serveis Generals; Policia;
Justícia; Presons; Sector primari; Transport; Assistència medica ambulatòria; Hospitals; Cultura;
Radiodifusió (broadcasting), publicacions i edicions; Educació 3-12; Educació Secundària;
Malaltia i discapacitat; Família i nens.
Cal prevenir que algunes d’aquestes funcions, al estar molt agregades, engloben activitats molt
heterogènies i que per tant els resultats han de ser analitzats amb prevenció (per exemple la
funció transport combina construcció d’infraestructures i gestió de transport públic).
Seguint la matriu bidimensional (Gràfic 4) de la secció 3.3 construïm un indicador per a la
UE15 sobre el grau d’externalització d’actius (eix horitzontal) composat per la mitjana entre el
valor més baix de la quota de participació de la formació bruta de capital dins de la despesa
pública total per a cada funció i el valor promig d’aquesta participació per als 15 països de la
UE.
Anàlogament construïm l’indicador de la prestació externalitzada (eix vertical) utilitzant les
dades de la participació de les despeses de personal en el total de la despesa per a cada funció.
Aquests valors els situem en la matriu bidimensional, tenint en compte que els valors dels
eixos estan invertits (menor valor significa més externalització). En el cas de l’eix horitzontal, a
més, utilitzem una escala logarítmica per a una millor visualització.
Les dades de formació bruta de capital i de despeses de personal presenten correlacions
negatives amb les altres parts del repartiment de la despesa que també podrien servir per
avaluar l’externalització (en especial la correlació és molt alta en termes absoluts entre la
despesa de personal i la despesa per transferències). També cal tenir en compte que fem servir
la dada de despesa pública total (tots el nivells d’administració sumats) ja que la distribució de
despesa per nivells competencials i funcions és molt diversa a la UE15.
Seguidament construïm els mateixos indicadors per a Catalunya amb les dades del pressupost
per programes de la Generalitat i també els situem en la mateixa matriu.
Al Gràfic 5 hem connectat amb una fletxa per a cadascuna de les 14 funcions la coordenada de
Catalunya amb la de la UE15. S’observa que vuit de les catorze fletxes es mouen cap un grau
major d’externalització tant de la prestació com de la gestió dels actius, que quatre es mouen
cap a més externalització d’actius i menys de la prestació, que una es mou cap una major
externalització de la prestació i menor de la gestió dels actius (presons) i que només una
(cultura) assenyala una menor externalització de la prestació i dels actius.
52
Gràfic 5. Recorregut potencial d’externalització de Catalunya respecte a la UE15
Font: Elaboració pròpia amb dades de la Generalitat de Catalunya i Eurostat
CAT Serveis General
CAT Policia
CAT Justícia
CAT Presons
CAT Sector Primari
CAT Transport
CAT Ass. Ambulatòria
CAT Hospitals
CAT Cultura
CAT Broadcasting i public.
CAT Educació 3-12
CAT Educació Secundària
CAT Universitats
CAT Malaltia i discapacitatCAT Familia i nens
UE15 Serveis General
UE15 Policia
UE15 Justícia
UE15 Presons
UE15 Sector Primari
UE15 Transport
UE15 Ass. Ambulatòria
UE15 Hospitals
UE15 Cultura
UE15 Broadcasting i public.
UE15 Educació 3-12
UE15 Educació Secundària
UE15 Universitats
UE15 Malaltia i discapacitat
UE15 Familia i nens
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
0,11,010,0100,0
-Ez
xte
rnal
itza
ció
pre
stac
ió
+
- Externalització d'actius +
53
4. ANÀLISI D’EXPERIÈNCIES INTERNACIONALS
4.1. Introducció. La gestió pública en el canvi de segle
Hi ha una gran varietat de tipologies en l’organització de la provisió de serveis públics entre països. En
aquesta part de l’informe proposem explorar aquesta diversitat i la seva evolució.
Existeix una tendència global a continuar externalitzant part de les prestacions públiques com s'observa
amb la reducció del pes de l'ocupació pública. Les dues darreres dècades han estat molt influenciades
per l'aplicació dels conceptes de la Nova Gestió Pública, NGP i des de la crisi per la seva revisió i
correcció, la Post-NGP, que propugnaven la introducció de mecanismes de l'empresa privada en el
funcionament dels serveis públics.
La Nova Gestió Pública (NGP) tenia com a objectiu la millora dels serveis oferts al ciutadà juntament
amb una reducció de la despesa pública. Aquesta reforma dels anys 90 es basa en l'adopció d'alguns
mecanismes de funcionament propis dels sector privat com la introducció del mercat i de la
competència, la descentralització de funcions, la delegació de poder a agents autònoms, la introducció
de mètodes de control i avaluació i la consideració del ciutadà com a usuari-client. El tret principal ha
estat la descentralització dels serveis en agències més autònomes i flexibles que les estructures
burocràtiques.
El procés de reestructuració del sector públic a través de la creació d’agències governamentals és una
tendència internacional que molts països europeus, en major o menor grau, han adoptat, especialment
a de la influència de la NGP. No obstant, països com Suècia o Austràlia ja tenien una llarga tradició en el
model d’agències que es remunta al s. XVII.
Igualment, en els últims anys, la tendència general de les administracions públiques ha estat la de
descentralitzar responsabilitats i competències, tant des de governs centrals cap a governs locals (per
tal de permetre una adaptació del govern a les necessitats, condicions i prioritats locals) com des dels
governs a nous ens que treballen conjuntament amb les administracions per tal d'assolir objectius
seguint les polítiques marcades per aquestes.
El cas de Suècia, com veurem més detallat més endavant, és paradigmàtic: Suècia compta amb més de
300 agències i tot el personal públic amb l’excepció dels jutges ha passat a estar contractat sota el
règim laboral. El ministeri o departament passa a realitzar una funció de formulador de polítiques i de
54
principal en la relació amb l'agència, relació que es formalitza en un contracte programa o contracte de
gestió en el que es fixen els objectius a assolir per part de l'agència i els recursos de que disposarà.
En els darrers anys, però, s'observen alguns moviments recentralitzadors degut a certes mancances
detectades en el model d'agències com la manca de control efectiu per part del principal o la manca
d'una cultura comuna de l'administració. A més, la NGP, que posava l’autonomia de gestió del gerent de
l'agència per davant de tot, també estava evolucionant cap una inflació del personal de les àrees de
suport de les agències i amb creixents problemes de control de l'activitat i els resultats. És el que se’n
denominen polítiques post-NGP, que es reflecteixen sobretot en un procés de creació de centres de
serveis compartits per aquelles funcions transversals comunes a totes les agències (serveis que a més
han d'estar sotmesos a la competència externa per garantir la seva eficiència al llarg del temps). També
s’observa una nova tendència de recentralització per tal de corregir i reduir la fragmentació, controlar
els organismes subordinats i posar els diferents departaments i organismes públics especialitzats a
treballar conjuntament sobre la base d'una cultura, uns principis i unes polítiques comunes. Les
polítiques post-NGP també són influenciades per les propostes de “totalitat-de-govern” (whole-of-
government en anglès)- que insisteixen en la necessitat de construir en el si de cada sector públic un
conjunt de valors sòlids i unificats. Tot plegat, es tracta d'eliminar les estructures públiques
innecessàries o duplicades, reconduir les seves patologies i construir un centre de direcció que obligui
tot l'aparell públic a treballar millor i més unit, de manera vertical i horitzontal. No s'ha observat, però,
gairebé cap cas de retorn de competències nuclears cap els serveis centrals.
També s'intenten corregir els problemes sorgits pel control de gestió excessivament basada en
productes, sovint difícils de mesurar i desarrenglerats amb els resultats4 desitjats pels polítics. O els
problemes de la dualitat del principal com a fixador dels resultats però a la vegada propietari de
l'agència i per tant responsable del seus costos, fet que debilita la seva credibilitat com a principal.
En el cas espanyol s'ha fet un intent d'avançar cap a l'agencialització del sector públic estatal, però no
sembla que s'hagin tingut en compte en el seu disseny normatiu aquestes disfuncions que tot just
s'estan començant a corregir en els països amb més experiència. En el cas català, les recomanacions dels
experts de la comissió per a la racionalització del sector públic del 2010 (Generalitat, 2010) tampoc van
4 La diferència entre resultats (outcomes en anglès) i productes (outputs) és l’obtenció d’un impacte real sobre el
ciutadà en el primer cas o l’absència d’impacte en el segon. Per exemple, un programa de formació a aturats pot ser mesurat pel nombre d’aturats que troben feina més ràpidament després d’haver fer la formació (resultat) o pel nombre d’aturats que han realitzat la formació (producte).
55
anar més enllà de la proposta de desenvolupar un model d’agències unificat per a tota la constel·lació
d'ens públics catalans que sobrevisquin al procés de racionalització (eliminació) dels que no compleixen
els mínims requeriments de mida o no solapament que justifiquin la seva existència (veure Quadres 2 i
3).
En el cas dels serveis proveïts internament (total o parcialment), l'element crític per garantir l'eficiència
és el rendiment del seus recursos humans. Les tendències observades en aquest àmbit són la
implementació de polítiques de gestió de recursos humans orientades a fixar càrregues de treball i
objectius mesurables als treballadors i revisar el seu desenvolupament de manera periòdica, tant a
nivell individual (i implementant sistemes de retribució variable individuals i col·lectius) com per àrees
tot definint clarament qui és responsable de què.
També s'observa una progressiva desfuncionarització dels treballadors públics, havent desaparegut fins
i tot en alguns països, o, en tot cas, una convergència de les condicions de treball dels funcionaris cap a
les dels contractats sota el règim laboral. També s’ha de subratllar l'aparició de sistemes de fixació de les
condicions laborals que prenen com a referència l'evolució del sector privat en lloc de la negociació o la
fixació política de les condicions.
Finalment, existeix una evolució dels sistemes de control des de els sistemes ex-ante cap els ex-post, el
que implica el desenvolupament de processos de control intern més severs i incrementar la
independència dels controladors. Addicionalment al llarg dels darrers anys molts governs han
desenvolupat noves eines d'avaluació de la despesa pública per tal de cercar una major eficiència
dinàmica en l'execució pressupostària i de les que enumerarem les més rellevants més endavant.
Quadre 2. Anàlisi de les propostes del grup d’experts de la Generalitat de Catalunya del 2010.
Propostes de racionalització i model de governança.
Des de la seva recuperació democràtica i amb el desplegament de les seves competències, la Generalitat de
Catalunya ha viscut un intens procés de descentralització horitzontal que ha creat una administració molt
fragmentada. Catalunya, amb el 20 % de les entitats autonòmiques, és de llarg la comunitat autònoma amb més
organismes propis o comptablement computats com a propis.
Per tal de millorar el funcionament i efectivitat de l’Administració, es va crear l'any 2010 una comissió d'experts
per tal de proposar simplificar l'estructura administrativa de la Generalitat i millorar-ne la governança (Generalitat,
2010).
56
Taula Q2. Entitats dependents de les C.A. a 1-7-2011.
Font. IGAE. Correspon a entitats participades majoritàriament pel sector públic i a on la C.A. n'és la principal administració involucrada.
A més, no sembla que hi hagi cap lògica aparent entre la forma jurídica i el sector econòmic en el qual intervé. En
el cas de la Generalitat, per exemple, hi ha hospitals sota la forma de Fundació, d’Entitat de Dret Públic, de
Consorci o de Societat Mercantil.
En tot cas, la Generalitat presentava certa profusió relativa en entitats d'activitats professionals i científico-
tècniques, (19,3 % del total a Catalunya en front del 14,3 % del promig a Espanya) i en el d'activitats sanitàries i de
serveis socials, (14 % enfront del 10,4 %).
A banda de les 449 participacions totals o parcials en ens majoritàriament públics la Generalitat participava a finals
del 2010 en 297 entitats majoritàriament privades i tenia 35 participacions addicionals de capital risc directa o
indirectament. El 2007, 113 d’aquestes participacions minoritàries ho eren en societats mercantils, la resta eren en
consorcis i fundacions.
En el Consell de Política Fiscal i Financera de les Comunitats Autònomes de març de 2010, les comunitats
autònomes es van comprometre a elaborar, en el termini de tres mesos, plans de racionalització i eficiència de la
despesa pública incloent reduccions del nombre d’ens propis (514 ens, un 21,8 % del total). Al cap d'un any, només
Castella-La Manxa havia fet un esforç notable en el seu compromís (25 reduccions efectives de 48 previstes). La
Generalitat de Catalunya, en paral·lel a l'informe dels experts, va emetre un informe sobre les 245 entitats que
57
composaven el seu pressupost i el govern va acordar reduir-ne 67 (equivalent al 27,3 % de les entitats estudiades i
al 14,7 % del total de les majoritàriament públiques). A 1 de juliol de l’any 2011 només havia reduït a 2 ens sobre
67 compromesos (14,7 % del total). En el pressupost 2012 la Generalitat ha anunciat la supressió de 15 ens (i la
creació de 3 de nous, 2 dels quals ho són per assumir les funcions d’algunes eliminades).
En el propi estudi del 2010, la Generalitat analitza si les entitats existents compleixen una sèrie de criteris
justificadors de l'existència o no de l'entitat (i que van ser acordats pel govern el 2008 com a criteris per autoritzar
o no la creació de noves entitats). L'aplicació dels criteris donaria que probablement més del 80 % de les entitats
actuals no complirien tots els requisits necessaris:
- Criteri de necessitat (l'activitat i objectius de l'entitat són diferents d'altres -i no s'admet com a
justificació que s'actuï en diferents àmbits territorials- i no es poden assolir mitjançant altres instruments
que no suposin la creació d'un ens): no complien 137 ens de 245 estudiats (55,9 %).
- Ajust a la forma jurídica prevista segons el tipus d'activitat (administrativa, mercantil, de promoció, etc.):
no s'ajustaven 62 ens (25,3 %) .
- Control efectiu de l'entitat per part de la Generalitat i forma d'exercir-lo: 76 ens no complien (31%).
- Criteris de viabilitat econòmica i financera, bé perquè les seves previsions de recursos no s'ajusten a les
perspectives financeres del departament que hi ha de fer front, bé perquè presenten com a necessaris un
volum de recursos petit i per tant amb despeses d'estructura elevats. Per exemple, 53 entitats tenien
menys de 20 efectius i 6 M euros de pressupost, (21,6 %), o el 44 % de les entitats comptaven amb menys
de 50 efectius i el 64 % amb menys de 25 M euros de pressupost.
La simplificació proposada pel comitè d'experts consistia en la combinació d'un pla de racionalització, és a dir,
supressió d'algunes entitats (entitats que no tenen una activitat efectiva, altres que es dediquen a una àrea molt
específica amb un impacte insignificant, entitats de dimensions reduïdes en pressupost o en plantilla) i de
reconcentració (cal posar especial atenció en els casos de duplicitat i solapaments de tasques d'entitats que es
troben en el mateix camp d'actuació). Això hauria d'anar acompanyat d'un procés de desconcentració interna, és
dir, canviar l'estructura interna del departament o organisme en comptes de crear nous ens.
Així, la millora de la governança inclou mesures com:
Compactar i professionalitzar els òrgans de govern.
Assegurar la professionalització de la direcció executiva de les entitats públiques mitjançant un procediment adient que garantís la idoneïtat de les persones que ocupen els càrrecs directius de l'entitat. En aquest aspecte seria estratègic desplegar la normativa prevista sobre el directiu públic.
Generalitzar els sistemes de contractes de gestió, plans d'acció i informes d'activitat anual.
Millorar les capacitats de direcció, supervisió i control de l'administració pública descentralitzada.
Definir un sistema d'incentius i sancions en funció dels resultats.
Totes aquestes propostes persegueixen l'objectiu d'equilibrar la descentralització de l'estructura amb la persecució
d'objectius comuns i millorar l'eficiència i efectivitat de l'actuació pública.
58
Quadre 3. La llei 28/2006 d’agències estatals.
El govern de l'estat va legislar el 2006 la llei d'agències estatals per la qual després de l'entrada en vigor de la Llei,
l'agència estatal és el tipus d'organisme públic que, amb caràcter general, crea el Govern per al compliment dels
programes corresponents a les polítiques públiques que dugui a terme l'Administració General de l'Estat en l'àmbit
de les seves competències. Les agències serveixen per donar resposta a les necessitats de descentralització
funcional, si bé, excepcionalment, subsisteixen altres tipus d'organismes públics.
Són entitats de dret públic, amb patrimoni propi i autonomia en la seva gestió, facultades per exercir potestats
administratives. Les agències estatals estan dotades dels mecanismes d'autonomia funcional, transparència,
responsabilitat per la gestió i control de resultats . Els seus òrgans de govern són el president (nomenat pel Consell
de Ministres), el consell rector (amb la meitat dels seus membres nomenats pel ministeri d'adscripció i altres
implicats, representants si s'escau de les C.A. implicades i representants dels treballadors). El director (nomenat
pel consell rector) i la comissió de control (constituïda per membres de consell rector). Les agències han de
funcionar sota una nova cultura de gestió: el contracte pluriennal de gestió.
Els contractes de gestió estableixen objectius clars, mesurables i orientats a la millora de la prestació del servei; el
plans necessaris per assolir els objectius, els projectes associats, el calendari d'execució i els indicadors de mesura
dels resultats obtinguts; les previsions de plantilla i el marc d'actuació en matèria de recursos humans; la resta de
recursos materials i financers necessaris; una proposta d’incentius i penalitzacions per l’incompliment dels
objectius o de les responsabilitats dels directius; inclòs un procediment de responsabilització en cas de dèficit i
com s'ha de reequilibrar la situació financera. El contracte de gestió ha de ser acordat amb el ministeri d'adscripció
de l'agència i els ministeris responsables d'administracions públiques i hisenda.
A més, anualment es farà un pla d'acció que serà accessible als ciutadans. Els plans d'acció anuals, més els
informes sobre l'activitat de l'any anterior i els comptes anuals auditats han de ser accessibles a la ciutadania.
El personal adscrit serà funcionari o laboral, el personal directiu serà preferentment funcionari però també laboral
amb contracte d'alta direcció . El control de la gestió econòmico-financera serà en la forma d'auditoria o control
financer permanent i el control de l'eficàcia de la gestió el fa el ministeri d'adscripció mitjançant el seguiment del
compliment dels objectius del contracte de gestió.
La creació d'una agència ha de comportar la prestació de serveis amb un alt nivell de qualitat, amb una cultura de
gestió d'acord amb aquesta finalitat i que sigui fàcilment visualitzable pels ciutadans. La llei posa molt èmfasi en les
tasques i objectius de cada agència i caràcter dels objectius (fàcilment mesurables i amb especificació de termini).
Cal dir que a en 6 anys només s'havien creat 8 agències com a transformació d'entitats existents tot i que la llei
preveia un període transitori de només 2 anys.
4.2. Reestructuració del sector públic i el model d’agències
Una estructura descentralitzada en agències com la que propugna la NGP presenta una sèrie
d'avantatges, sempre i quan el context sigui l'adient i hi hagi una bona coordinació i direcció per part del
59
govern. En el cas del model d’agències, les agències gaudeixen d'autonomia en la gestió mentre que el
govern central s'encarrega de la coordinació i de la direcció i formulació de polítiques i objectius.
Els principals trets característics de les agències són la gestió a priori focalitzada en els resultats i
l’elaboració d’un pressupost pluriennal. A més es dóna importància al desenvolupament avançat de la
comptabilitat financera i analítica aprofitant les TIC per a una millor gestió de les agències públiques,
complementada amb una major varietat i millor definició de les responsabilitats de cada agència.
Simultàniament s’han desenvolupat processos d'optimització interna de les funcions que romanen sota
l'esfera pública i de descentralització cap a governs locals o regionals per portar els serveis més a prop
dels ciutadans, tot i que amb grans diferències entre països. En mitjana, el 30 % del personal públic
treballa pel govern central mentre que un 70 % ho fa per governs regionals o locals. Països com Espanya,
França, Suècia, Japó, EEUU i Austràlia presenten una repartició del personal que dóna més pes als
governs locals (al voltant de 15-85%) mentre que d'altres com Nova Zelanda, Irlanda o Itàlia donen més
pes al govern central (80-20%) (OECD 2005, 2010, 2011a).
En general, el model d’agències ofereix els següents avantatges:
- Autonomia en la gestió: major legitimació de les decisions preses per aquests ens (sovint
independents de la influència política).
- Major eficiència i efectivitat.
- Focalització en resultats (millor assoliment d'objectius).
- Més flexibilitat i especialització professional.
- La relació administració-agència està basada en un acord a priori del producte i/o servei
que serà objecte del contracte; major responsabilitat de compliment d'objectius.
No obstant, si no existeixen eines adequades de control, gestió, coordinació i avaluació de les agències,
així com una bona acció del govern en la direcció i fixació d’objectius, poden sorgir problemes derivats
de les relacions principal-agent i de la teoria dels incentius. Concretament:
- Dificultat en el control a causa de l'elevat nombre i diversos tipus d'agències.
- Una estructura molt complexa pot fer perdre confiança a la ciutadania (per
incomprensió i per tant sentiment de llunyania).
60
- Dificultat en la coordinació de les tasques a dur a terme. Això comporta sovint
duplicitats i solapaments.
- Les agències (i altres ens) poden actuar en interès propi.
- Dificultat a l'hora d'implantar una planificació estratègica.
- Majors costos d'estructura i gestió.
- Major dificultat per a obtenir informació completa i centralitzada de l'actuació del sector
públic.
Mentre hi ha cert consens sobre la definició general d’agència governamental, entesa com una
organització que està estructuralment desagregada del govern central i opera sota unes condicions més
properes a les del mercat (Verhoest et al. 2011), a la pràctica, observem una gran diversitat d’unitats
organitzatives amb diferents graus d’autonomia sobre el control del personal, les finances i la pròpia
gestió de l’entitat. El patró organitzatiu ha esdevingut complex i híbrid, amb una combinació de l’antiga
administració pública existent, d’elements de la NGP i de característiques de la post-NGP.
Addicionalment, el pes que tenen al sector públic i el nivell d'autonomia del que gaudeixen aquestes
agències també varia entre països.
Veiem alguns exemples de la situació de les agències governamentals a alguns països OCDE (2005):
- Regne Unit: 131 agències que ocupen tres quartes parts dels treballadors públics
(creades en els últims 15 anys).
- Espanya: més del 51% del pressupost es dedica a entitats relacionades amb el govern.
- Suècia: més de 300 agències que donen lloc a la major part dels treballadors públics.
- Nova Zelanda: 70 CrownCities. Donen lloc a un 80% dels treballadors públics i
representen un 58% de la despesa estatal.
- Holanda: 339 ens governamentals. Les agències representen un 30% de l'ocupació
pública.
61
Tot i l’esforç per crear una classificació estàndard dels diferents models d’agències existents, la manca
d’uniformitat en tots els aspectes operatius limita l’anàlisi. En aquest estudi, i seguint els criteris
utilitzats per Verhoest et al (2011), ens hem centrat en les agències estatals semi-autònomes5.
Per altra banda, la gran diversitat d’experiències internacionals, pot servir d’orientació per a identificar
què funciona i per què a la pràctica (OECD, 2002), i contribuir al disseny d’una estratègia de
reestructuració del sector públic de la Generalitat. En els següents subapartats, i amb l’exemple detallat
de les experiències de països com Suècia i Irlanda, es resumeixen els principals reptes compartits per la
majoria de països europeus en el procés d’agencialització i s’identifiquen pràctiques d’èxit adoptades en
diferents països.
4.3. Aprenent de l’experiència de Suècia i Irlanda
Suècia
Amb una llarga tradició en l’agencialització del sector públic, Suècia constitueix un cas paradigmàtic. Des
del S.XVII, el govern Suec ha desagregat progressivament la provisió i producció de serveis públics en
agències (per exemple, l’Agència Sueca per a la Gestió Pública va ser fundada el 1680, convertint-se en
una de les agències més antigues). En aquest model, el ministeri, que actua com a principal, exerceix la
funció de formulador de polítiques i les agències tenen total autonomia per executar i implementar les
mesures necessàries per assolir els objectius fixats pels ministeris. La relació entre ambdós es formalitza
en un contracte-programa en el qual es fixen els objectius a assolir per part de l’agència i els recursos
dels que disposarà.
Seguint un model d’expansió territorial a nivell provincial (county councils), on cada província (21 en
total) disposava de la seva corresponent agència, al 1990, el govern suec va arribar a comptar amb 1.394
agències. No obstant, aquest model d’expansió va originar importants problemes derivats d’una
excessiva fragmentació i descoordinació entre les diferents agències governamentals, així com una
manca de control efectiu per part dels ministeris sobre les polítiques i mesures efectuades per part de
les agències i per tant, sobre la qualitat final en la provisió dels serveis. Addicionalment, l’estructura
organitzativa implicava elevats costos associats a la coordinació d’agències regionals, duplicitats de
costos en la gestió de les agències així com importants disparitats en la qualitat de prestació dels serveis
al llarg del territori suec.
5 Les agències semi-autònomes tenen autonomia en la gestió i funcionament intern, però estan condicionades a assolir els
objectius predeterminats pel govern.
62
En conseqüència, a partir dels anys 90 i fins a l’actualitat, el govern ha portat a terme una política de
racionalització de les agències governamentals, de manera que avui en dia només es mantenen un terç
de les agències existents el 1990. Les primeres en ser eliminades van ser aquelles relacionades amb
alguna activitat de subministrament de béns o serveis de mercat. Així, agències com l’Agència de
Producció de Indústria de la Defensa, l’Agència Nacional Forestal, l’Agència Nacional de l’Energia
Hidràulica, l’Agència Nacional de Telefonia o l’Agència de Correus i Comunicacions van ser privatitzades
mitjançant licitacions competitives a fi d’augmentar l’eficiència en la provisió d’aquests serveis. El procés
de privatització va permetre disminuir el nombre de funcionaris en 140.000. La privatització va ser una
mesura per augmentar l’eficiència de l’administració pública. Addicionalment, es van portar a terme
mesures per millorar la coordinació entre les agències governamentals. Concretament, i utilitzant com a
principal instrument els avantatges de les noves tecnologies, el govern suec va decidir recentralitzar les
funcions transversals comunes entre les agències. En conseqüència, algunes agències van ser fusionades
amb d’altres o bé algunes de les seves tasques van ser transferides a una única agència. Un dels canvis
més importants ha estat la fusió de vàries agències locals i regionals independents en una única agència
central, formant així les mono-agències6. Per exemple, agències que anteriorment prenien la forma de
multi-agència composada per 21 agències diferents, com és el cas del Servei Públic Suec d’Ocupació o
l’Agència Sueca de Seguretat Social han passat a formar una sola mono-agència que opera a través
d’una única agència central i vàries oficines regionals subordinades.
El procés recentralitzador de l’administració pública mitjançant la creació de mono-agències, ha permès
una major flexibilització de la coordinació i control per part del govern, disminuint significativament el
costos de la gestió pública. Addicionalment, una millor coordinació de polítiques a nivell nacional, ha
millorat l’eficiència en l’ús dels recursos i garantit una major uniformitat en la prestació de serveis al
llarg del territori.
En l’actualitat Suècia disposa de 391 òrgans de titularitat pública descentralitzats, autònoms i
especialitzats, que esdevenen elements essencials dins del model organitzatiu suec. Les agències estan
dirigides per un responsable escollit directament pel govern, que s’assegura d’aconseguir els objectius i
les línies generals d’acció fixades pel ministeri corresponent. En aquelles agències que requereixen un
nivell de transparència i integració major, el director general és assessorat per un comitè format per
6
L’única activitat que encara es gestiona com a ‘multi-agència’, és la Policia Nacional Sueca. No obstant, existeixen fortes
pressions polítiques per iniciar un procés de fusió de les 21 agències regionals en una mono-agència central.
63
professionals experts (normalment entre 4 i 7 membres) provinents de diferents partits polítics i
organitzacions d’interès, que són assignats directament pel govern. El seu objectiu és proporcionar
coneixement i experiència al director general, sense entrar directament en la presa de decisions. Les
agències més autònomes disposen d’un director general que és assessorat per una junta directiva i que
s’organitza com una empresa pública, quedant l’acció del govern limitada a la provisió d’unes línies
generals d’acció.
Cada agència té els seus corresponents departaments (departament de recursos informàtics, RRHH,
comunicació, etc.), entre els que destaquen els departaments jurídics i els departaments d’avaluació de
resultats. En funció de les agències, com és el cas de la Socialtyrelsen, els aspectes legals els gestiona un
comitè assignat pel director general i que treballa directament amb la direcció general.
Donat un cert nivell d’externalització, hi ha elements addicionals que optimitzen l’eficiència de la
prestació dels serveis i contribueixen a l’èxit del model suec. Un dels elements determinants és el
sistema d’avaluació de les agències. A Suècia, existeix un sistema d’avaluació intern i continuat per part
de les pròpies agències, que entreguen documents anuals al ministeri corresponent amb informació
sobre els resultats financers obtinguts i l’anàlisi del grau de consecució dels objectius fixats a priori en
els contractes-programa. Aquests objectius són fàcilment mesurables, clars i limitats. Addicionalment, el
govern porta a terme revisions sistemàtiques dels programes de despesa per part d’experts
independents. Bàsicament, el govern compta amb el suport de tres agències: 1) L’Agència Sueca per a la
Gestió Pública, 2) L’Agència Sueca per al Desenvolupament de l’Administració i 3) l’Autoritat Nacional
Sueca per a la Gestió Financera. Les avaluacions realitzades per aquests òrgans independents tenen un
clar impacte sobre les futures assignacions pressupostàries així com sobre la possible creació, fusió o
reorganització d’agències.
Addicionalment, Suècia ha desenvolupat importants mecanismes d’avaluació fiscal, per tal d’obtenir una
major eficiència i transparència en el funcionament i en l’execució pressupostària. Un Consell de Política
Fiscal independent, format per experts reconeguts i independents, estableix periòdicament els
components cíclics i tendencials del PIB, del dèficit i dels nivells de deute i n’aprecia les circumstàncies.
En base a aquestes estimacions, així com en base a les previsions realitzades per l’Autoritat Nacional
Sueca per a la Gestió Financera i l’Institut Nacional per a la Recerca Econòmica, el govern decideix la
despesa general i l’assignació de recursos entre els diferents ministeris. El procés d’assignació
64
pressupostària, que segueix un enfocament de dalt a baix7, dura un any i a fi d’assegurar l’execució del
pressupost i el compliment de les regles fiscals, i a on els objectius es fixen amb 3 anys d’antelació.
Addicionalment, existeix un sistema de supervisió i anàlisis continuat per instàncies externes i
autònomes com l’esmentat Consell de Política Fiscal. Aquests mecanismes garanteixen la transparència
en la gestió dels recursos públics i doten al govern de credibilitat.
Tot i gaudir d’un sistema de gestió i provisió de serveis articulat a través d’agències governamentals que
és un referent per a molts països Europeus, Suècia té encara substancial marge de millora determinat
per diferents aspectes. En primer lloc, hi ha manca de coordinació entre les agències de diferents sectors
i territoris, que limiten les sinèrgies operatives existents en el conjunt de l’administració. En aquesta
línia, el marge d’autonomia i flexibilitat en la gestió i organització interna de les agències, també dificulta
la coordinació i cooperació entre elles.
Per altra banda, a la pràctica, el disseny dels contractes-programa és sovint ineficient (excessiva
especificació de tasques distorsionants i omissió dels aspectes rellevants en la relació) i els objectius
fixats estan més alineats en els productes que en els resultats, creant incentius perversos i resultats poc
eficients8.
Irlanda
Les agències governamentals s’han convertit, en les últimes dues dècades, en una part integral de
l’estructura organitzativa de l’administració pública irlandesa. Des del 1990 al 2008, el número
d’agències es va arribar a doblar, reflectint el boom econòmic del moment i la necessitat del govern de
respondre als nous reptes en la provisió i gestió dels serveis públics.
No obstant, i com en molts altres països europeus, aquest procés de creació d’agències públiques, s’ha
portat a terme en absència d’un programa estructurat en les delegacions i descentralitzacions de les
competències. Addicionalment, l’organització, estructuració i consolidació de les agències
governamentals ha mancat de qualsevol tipus d’estratègia per part del govern. Pel contrari, les reformes
7 Pressupost de dalt a baix (Top-down budget): mètode de confecció del pressupost en una organització pel qual la direcció
defineix quin serà el volum de despesa global i posteriorment es distribueix entre els diferents departaments.
8 Un exemple destacat és el dels pressupostos universitaris, que s’assignen en funció del número d’alumnes que aproven, i no
en funció de paràmetres que reflecteixin el grau de satisfacció dels alumnes amb la qualitat de la docència rebuda.
65
en el sistema administratiu irlandès han format part d’un procés d’expansió ad-hoc impulsades per un
període de creixement econòmic i d’expansió del sector públic.
En conseqüència, les agències irlandeses presenten grans diferències en les seves modalitats i nivells de
responsabilitat, funcionalitat, estatus legal, autonomia i sistemes d’organització interna i externa amb
els respectius ministeris.
Per una banda, en absència d’un marc legal comprensiu sobre el paper de les agències i la relació
d’aquestes amb els respectius ministeris, existeixen multitud de contractes formals i informals i
l’estructura organitzativa i de responsabilitats establerta entre el govern i agències es manté ambigua i
incerta. No hi ha cap relació entre les característiques de les agències (mandat legal de l’agència, mida
de les agències o funcions que porten a terme) i la forma organitzativa i estructura de govern adoptada.
N’hi ha que tenen juntes directives, comissions, comitès assessors o consells administratius, mentre
d’altres prescindeixen de qualsevol forma de consell directiu. El mètode de nomenament del personal
també varia considerablement, des del nomenament ministerial fins a posicions electes.
Per altra banda, el sistema manca de mecanismes governamentals que assegurin que les agències
assoleixen els objectius polítics i estratègics fixats pels ministeris corresponents. Tot i l’existència d’un
òrgan independent encarregat d’avaluar l’activitat de les agències i fer públics els resultats de forma
periòdica, a la pràctica el sistema d’avaluació i rendiment de comptes és ineficient, irregular i poc
transparent.
Aquesta complexa i desestructurada arquitectura governamental, ha provocat seriosos problemes,
ineficiències i elevats costos associats a la gestió, control i coordinació tan a nivell vertical, entre els
ministeris i les respectives agències públiques, com a nivell horitzontal entre les agències que treballen
en el mateix àmbit. Amb l’arribada de la crisis al 2008, els problemes estructurals es van agreujar i la
pressió per disminuir la despesa pública va obligar al govern a reconsiderar el model d’agències.
En conseqüència, i seguint les recomanacions realitzades per la OECD (2008)9, el govern irlandès ha
introduït una sèrie de reformes en els darrers anys principalment encaminades a disminuir el número
d’agències governamentals. Així, entre el 2008 i el 2010, i seguint les recomanacions de l’informe
McCarthy (Irish Government, 2010) que recomanava la fusió i privatització de 43 entitats, el número
d’agències ja ha disminuït en 18. També s’estan portant a terme mesures per disminuir les despeses de
9 OECD Public Management Reviews - Ireland: Towards an Integrated Public Service (2008)
66
gestió de les agències, a través de compartir funcions transversals comunes , fusionar vàries agències o
inclús les absorcions d’agències per part dels respectius ministeris.
Altres reformes reflecteixen la necessitat d’adoptar un sistema de gestió i control de les agències més
sofisticat i efectiu, així com l’existència de mecanismes d’avaluació per part d’òrgans externs i
independents que dotin al sistema irlandès de credibilitat i transparència. En aquest sentit, el govern
irlandès pretén introduir una llei que obligui a tots els òrgans de govern -les agències incloses-, a
presentar anualment informes sobre els inputs usats (despeses) i els resultats aconseguits per la
organització, en funció dels quals s’assignaran els pressupostos futurs.
L’actual govern també està treballant en el desenvolupament d’un marc legal que delimiti i estableixi
criteris en l’estructura de govern i organització interna de les agències per tal d’adequar-los a les
característiques i funcions específiques de cada agència. Com a resultat, en els darrers anys s’han
eliminat un gran nombre de consells directius i sols s’han mantingut per aquelles agències que precisen
d’aquestes estructures representatives.
Aquesta sèrie de mesures han frenat la despesa pública corrent (segons Eurostat, la despesa en personal
i consums intermedis va baixar més de 2,5 punts del PIB entre els tercers trimestres del 2009 i del 2012).
No obstant, l’actual govern necessita continuar amb el procés de racionalització donat l’elevat dèficit
públic al qual ha de fer front (l’increment de les despeses financeres ha crescut 1,6 punts del PIB en el
mateix període, compensant bona part dels estalvis) i els problemes estructurals que presenta l’actual
organització pública. En conseqüència, en els pròxims 5 anys, el govern implementarà un sistema de
revisió sobre l’abast de les agències governamentals, i en particular, la raó de ser de totes elles, la
dimensió que han anat adquirint i els seus costos de funcionament en relació amb les funcions i resultats
assolits. En funció d’aquestes revisions, el govern abolirà totes les agències les quals la seva existència
no estigui justificada.
4.4. Tendències generals en els sistemes de governança i organització
En els darrers anys, i en part com a conseqüència de les restriccions pressupostàries públiques degudes
a les polítiques de consolidació fiscal i als excessos de l'aplicació de l’ideari de la NGP ha emergit en
alguns països (hem vist els casos de Suècia i Irlanda, així com Austràlia, Regne Unit i Nova Zelanda) la
tendència post-NGP recentralitzadora que s’ha traduït en una disminució del nombre d’agències
governamentals (veiem la Taula 11 per alguns països concrets):
67
Taula 11
País Nº agències 90s-00s Nº agències actualitat Variació %
Irlanda 259 (2007) 249 (2010) - 4%
Regne Unit10
139 (1998) 90 (2009) - 35%
Noruega11
82 (1990) 61 (2012) -25%
Suècia 1.394 (1990) 391 (2010) - 72%
Font principal: Verhoest et al. (2011)
En cap cas però, s’observa un retorn de competències nuclears cap els serveis centrals.
Per mostrar amb més detall els canvis en les estructures organitzatives, utilitzem un model molt simple.
En primer lloc, diferenciem entre les reformes que es porten a terme a nivell vertical entre les agències i
els corresponents ministeris i les reformes que es porten a terme a nivell horitzontal entre agències. En
segon lloc, pot haver-hi un procés d’especialització, pel qual a nivell vertical els ministeris transferirien
major autonomia a les agències i a nivell horitzontal es crearien noves agències, o bé poden donar-se
processos de des-especialització, és a dir, (re-) integració/absorció de les agències per part dels
respectius ministeris o bé fusió/absorció entre agències:
Taula 12
Reorganització vertical Reorganització horitzontal
Especialització
Transferència de
competències dels
ministeris a les agències
Creació de noves agències
o divisió de les ja existents
en unitats més
especialitzades
(Des)Especialització
(Re)integració de les
agències cap als
ministeris
Fusió/absorció entre
agències
Font: Elaboració pròpia
10
James, O et al (2011) 11
Norwegian Social Science Data Services (NSD) PolSys – Data on the Political System
68
L’evidència internacional mostra que la gran part de països han portat a terme re-organitzacions a nivell
horitzontal. Per exemple, Alemanya, tot i que no consta com a país pioner en la introducció de reformes
de la NGP ni de la post-NGP, té una llarga tradició en el model d’agències a nivell federal. El que
s’observa en el transcurs de les dues últimes dècades són canvis estructurals poc revolucionaris: 1) Les
agències que ja existien es fusionen amb altres agències, formant unitats més grans, i 2) Les agències
que ja existien però sense legalitat pròpia (anomenades “agències directes”) són transformades en
agències amb legalitat personal pública o privada (Bach, 2010). La raó principal és fer aquestes agències
més autònomes respecte la gestió dels pressupostos i del personal intern.
A França, s’ha portat a terme un procediment de racionalització a través de la fusió d’agències, revisant
el seu funcionament i les relacions amb l’administració central. En cap cas però, hi ha hagut re-
centralització de poder cap a l’estat, sinó que inclús s’ha observat certa transferència de poder cap a les
agències (Lafarge, 2011). El mateix ha passat en països com Noruega, Dinamarca o Suècia, països que tot
i haver portat a terme un important número de fusions i absorcions, aquests sempre s’han realitzat a
nivell horitzontal entre agències.
Cal destacar l’excepció d’Irlanda ja comentada i del Regne Unit, que són països en els quals part de les
agències han estat absorbides pels respectius ministeris, i per tant, s’ha produït certa re-centralització
de poder cap al govern. Al Regne Unit han desaparegut diverses agències, les quals totes s’han acabat
fusionant amb altres agències. Concretament, el procés de racionalització al Regne Unit des de finals
dels anys 80 ha vingut marcat per les fusions (41%), però també per les absorcions (33%) i les
privatitzacions (11%)12.
Les polítiques post-NGP ja hem vist que es fonamenten en un procés de creació de centres de serveis
compartits per aquelles funcions transversals comunes a totes les agències. En aquesta línia s’observa
una tendència a centralitzar algunes de les funcions transversals comunes en cada agència (gestió de
personal, compres, comptabilitat, TIC, etc.)13 en un o varis centres de serveis compartits preexistents
(agència, departament o ministeri) o de nova creació. Per tal de fer-ho i forçar a les agències a
traspassar recursos s'estableixen diverses estratègies: de dalt a baix, retalls de les assignacions
12
Les dades sobre absorcions, inclouen tan les absorcions horitzontals –per part d’una altra agència- com les verticals -per part d’un departament ministerial. 13 Una de les experiències que s’està generalitzant a nivell internacional és la creació de centres d’excel·lència o unitats de suport als contractes de PPP
69
pressupostàries a les agències, o imposició de millores en la productivitat. Els estalvis previstos van del 5
al 20 % de la despesa compartida.
Els models del centres compartits poden ser acumulacions de tasques o bé rèpliques de models de
negoci equivalents al de grans empreses del sector privat. Addicionalment, les funcions recentralitzades
es posen en licitació de manera periòdica per tal de que les empreses privades puguin optar a realitzar-
les de manera més eficient. En aquest procés es permet que les pròpies unitats internes que fins ara
realitzaven aquestes funcions o de noves constituïdes ad-hoc licitin també per adjudicar-se el contracte
d’execució. Si l’execució interna oferta és més econòmica que la millor oferta privada, aleshores la
prestació del servei roman internament. Les ofertes internes han de ser calculades de manera objectiva,
internalitzant correctament tots els costos de subministrament com fan les empreses privades.
Un exemple de polítiques d’introducció generalitzada de la competència són les del municipi de
Dresden:
El 2006, l’ajuntament de Dresden va decidir gestionar els serveis interns utilitzant un procediment de
comparativa de costos amb el mercat (EPSA ,2011). El Regne Unit ja havia promogut experiències
similars anomenades proves de mercat (market testing), utilitzant una comparativa de mercat dels
serveis públics a través de la participació en licitacions públiques. A Alemanya no s’ha pogut realitzar el
mateix, ja que els serveis públics interns no poden participar en licitacions públiques. No obstant, en
comptes de centrar-se en l’externalització, a Dresden s’ha utilitzat la comparativa de mercat per orientar
els nivells i preus dels serveis públics interns .
Des del 2009, els “principals” que encarreguen serveis públics, no han de pagar el preu que internament
estableix l’agent, sinó que pagaran uns preus equivalents als de mercat. Els principals ja no han de
carregar els preus ineficients establerts per un monopoli intern i els agents es veuen obligats a
optimitzar els costos i qualitat en funció dels nivells de mercat. La comparativa de mercat es pot aplicar
a molts nivells, tant de serveis, producte o d’una organització en general. Així, l’agent es veu obligat a
optimitzar els serveis interns en conjunt i identificar aquell conjunt de serveis interns ineficients, que
decidirà externalitzar.
En aquesta línia, des de el 2011, l’estat federal nord-americà de Washington ha combinat la creació de
centres de serveis compartits per a les seves agències i serveis centrals i a la vegada obliga a que aquests
serveis siguin licitats periòdicament de manera oberta permetent a unitats internes publiques i al sector
privat optar a prestar el servei.
70
El National Health Service (NHS) anglès ha introduït contractes de compra de medicaments innovadors
amb compartició de riscos: el NHS pagarà noves medicacions del colesterol en funció dels resultats
obtinguts a la pràctica en els pacients.
Per altra banda, els models de governança de la NGP basats en el control de la gestió per productes
(unitats mesurables de manera similar al sector privat) sovint xoquen amb la pròpia idiosincràsia del
servei públic:
- Els productes són difícils de mesurar per la seva multiplicitat i heterogeneïtat (ex. serveis
policials o hospitalaris).
- Els objectius polítics a assolir són els resultats en termes de satisfacció o de qualitat, que són el
resultat de múltiples factors, no sols de l’esforç dels gestors. A més, és difícil prioritzar-los i de
vegades fins i tot poden ser contradictoris.
En aquesta línia, la NGP falla en donar resposta a una dels qüestions més importants de la gestió basada
en outputs: Si els objectius no s’assoleixen, cal retallar el pressupost o cal incrementar-lo perquè els
costos estaven subestimats? Addicionalment, cal sancionar els gestors ?
Com a resposta parcial a aquestes qüestions, països com Suècia o Noruega han introduït certes reformes
en els models de governança, entre les que destaquen aquelles destinades a donar més llibertat a les
pròpies agències per definir uns productes que estiguin més arrenglerats amb els resultats (el que
paradoxalment s’allunya dels postulats més post-NGP); posant menys èmfasi en el procés pressupostari
anual i més en un control de rendiment permanent; fomentant la transparència de l’agent cap al
principal sobre els costos reals de produir els serveis i que aquests estiguin assessorats per experts; o
també eliminant la doble responsabilitat sobre resultats i costos del principal enfront l’agència en les
negociacions pressupostàries que debiliten al principal.
4.5. Les TIC i el Govern Obert
Un dels canvis més notoris en les dues darreres dècades ha estat l’expansió d’internet i les possibilitats
d’incrementar l’accés virtual de ciutadans i empreses a l’administració. En els darrers anys, i impulsats
per les administracions anglosaxones, en primer lloc s’ha desenvolupat de manera creixent el concepte
de Govern Obert, (Open Government), que se sustenta en tres punts essencials:
71
- La potenciació de la participació pública, focalitzada o no en col·lectius específics, en la definició,
disseny i control de les polítiques publiques. Així, la iniciativa RGPP (Révision Générale des Politiques
Publiques) francesa va crear un grup permanent de ciutadans i empreses per ser consultats sobre les
reformes a fer en l’administració14. I també el mateix govern francès ha creat un concurs d’idees per a la
millora de la gestió pública entre la comunitat universitària especialitzada15. El Regne Unit va obrir un
portal de consulta a funcionaris en una primera fase i després als ciutadans en general per a que
aportessin mesures d’estalvi (en va rebre més de 100.000)16. Portugal ha desenvolupat una iniciativa de
participació ciutadana per a la simplificació de l’administració17. Complementàriament s’estan
desenvolupant eines de feedback adreçades als ciutadans en els webs governamentals.
- La transparència en la gestió, que en el seu extrem conceptual significa que els ciutadans tenen dret a
accedir de manera comprensible a qualsevol informació sobre el servei públic a no ser que es justifiqui
perquè no es fa pública. Com ja hem dit abans, la transparència és fonamental entre d’altres qüestions
per a l’exercici responsable i informat del dret a escollir. Diversos països com Portugal, Suècia, Noruega
o el Estats Units han obert portals a internet a on es fan públiques de manera sistemàtica les avaluacions
dels serveis.
- El moviment de dades obertes (Open Data), iniciativa per posar a l’abast de tercers les dades
generades internament a l’administració de manera que sigui fàcil reutilitzar-les per a d’altres usuaris
(per generar negocis, per avaluar serveis públics, etc.).
Igualment cal ressaltar la generalització i fins i tot l’obligatorietat ja en alguns països de realitzar les
licitacions de compra pública mitjançant subhastes electròniques, que n’incrementen l’eficiència, així
com la progressiva extensió de les oficines sense papers (es digitalitzen tots els documents). Un extens
resum de diferents iniciatives les trobem a l’informe de la OCDE (2011b) i als catàlegs de la EPSA (2009 i
2011).
14
www.ensemble-simplifions.fr 15
www.Administration2020.fr 16
www.hm-treasury.gov.uk/spend_spendingchallenge.htm 17
www.simplex.pt
72
4.6. Tendències en models de recursos humans i incentius
Per tal d'optimitzar el capital humà de les administracions públiques, des dels anys 90 s'han posat en
marxa, en major o menor grau en els diferents països, una sèrie de polítiques de Gestió de Recursos
Humans (HRM: Human Resources Management). Una correcta gestió del personal és necessària per tal
d'obtenir els objectius de les polítiques dictades pels governs de manera eficient i per fer-ho és
necessari assignar el nombre i tipus de treballadors a cada lloc de treball o departament.
Algunes d'aquestes mesures són la definició d'objectius mesurables de les tasques dutes a terme pel
personal públic o les revisions periòdiques de la capacitat dels ministeris i departaments. Tenint en
compte aquests indicadors i considerant els països de la OCDE, s'ha establert un índex de modernització:
Austràlia i Canadà són els països que es troben al cap de la llista, gaudint d'un nivell que pràcticament
dobla la mitjana.
Una altra tendència destacable entre els països de la OCDE és la delegació des dels cossos centrals del
govern a agències ministerials per dur a terme les tasques de selecció, remuneració, acomiadament i
definició de condicions laborals dels treballadors públics. No obstant, molts d'aquests països mantenen
un cos central de HRM amb una funció coordinadora entre el govern i l'agència encarregada de
gestionar els recursos humans. Els països amb un major grau de delegació de la gestió de recursos
humans són Suècia, Austràlia, Nova Zelanda i Portugal.
Durant els últims anys, la majoria de països de la OCDE ha introduït un sistema de retribució i
reconeixement lligat al rendiment dels treballadors públics. El propòsit principal d'aquest és incrementar
la productivitat pública i recompensar els treballadors que hagin obtingut bons resultats. Si s'utilitzen
adequadament, aquests mecanismes permeten el reconeixement i compensació de mèrits i metes
individuals i col·lectives. Aquestes pràctiques també ajuden a clarificar i definir el rol de cada treballador
dins l'organització i per tant a apropar el resultat de l'activitat pública als objectius del govern.
El procés d'individualització, flexibilització i descentralització de la retribució és present en quasi tots els
estats membres però presenta diferències considerables entre països. Mentre Suècia compta amb un
sistema de retribució totalment individualitzat (cada agència negocia amb tots els treballadors),
Alemanya encara té un sistema centralitzat. A més, la retribució per objectius té un ús estès al Regne
Unit, on és competència de cada departament però en canvi a Irlanda només s'aplica als alts càrrecs.
D'altra banda, la quantitat de la compensació màxima per mèrits difereix considerablement entre països
europeus.
73
Funcionaris o laborals, el model de recursos humans
Serveis com salvaguardar la societat, l'ordre establert i la ciutadania són algunes de les tasques que es
troben normalment en mans de la funció pública. No obstant, no hi ha una definició aplicable a nivell
internacional que permeti diferenciar les tasques reservades als funcionaris d'aquelles ocupades per
altres tipus de treballadors públics. S'observen composicions del sector públic molt variades entre els
diferents països, que varien aproximadament entre un 10 i un 90%.
Taula 13. Funcionaris entre els treballadors públics per països
Estat Membre Percentatge de Funcionaris entre els treballadors públics
Grècia 90 % aprox.
França 80 % aprox.
Bèlgica 78 % aprox. (administració federal)
50-60 % aprox. (administració regional)
Països Baixos 64%
Espanya 59 % aprox.
Àustria 45-50 % (66,5 % en l’administració federal)
Alemanya
43 % aprox. (68 % administració federal;
58 % administració estatal (Länder);
12 % administració local)
Dinamarca 36 % aprox.
Regne Unit 10 % aprox.
Suècia 0,05 % aprox. (majoritàriament jutges)
Font: OCDE
Tot i que en els últims anys les diferències entre els dos models s'han escurçat, hi ha una sèrie de trets
que caracteritzen ambdós models.
El model funcionarial en comparació amb el model laboral presenta una sèrie d´ inconvenients:
74
- Excés de normes i regulació que generen procediments lents de presa de decisions i poca
flexibilitat.
- Manca de recursos humans adequats i pressions temporals.
- Limitacions a les oportunitats professionals i promoció lenta.
- Major consideració de l'antiguitat davant el mèrit.
- Retribucions baixes en algunes categories, especialment en les funcions directives.
- Possibilitats restringides de prendre decisions de manera independent.
- Percepció (per part dels treballadors) de treballar en una organització jeràrquica i poc
transparent.
- Menor productivitat, tot i que hi ha estudis que no evidencien diferències en aquesta variable.
Per exemples, els mestres o els professors tenen actuacions similars en escoles o universitats
privatitzades o públiques (Demmke 2005).
Per contra, en el model laboral, en tant no hi ha una perspectiva temporal assegurada pot generar una
menor lleialtat a l'organització.
En comparació als treballadors del sector privat no hi ha evidència tampoc d'una menor satisfacció en la
feina, reflectint en part que els individus més aversos al risc prefereixen treballar al sector públic amb
retribucions més baixes a canvi de més seguretat i unes condicions de treball extra-retributives sovint
millors.18
A la tendència global a l’externalització observada mitjançant la reducció del pes de l'ocupació i les
remuneracions públiques (Taula 5 de la secció 3.1), cal afegir que a nivell europeu s'observa una
progressiva desfuncionarització –o progressiva laboralització- dels treballadors públics, bé per la via de
la transformació normativa del seu status: Dinamarca, Hongria, Itàlia (desfuncionarització el 1993, amb
posteriors reformes, com la llei Brunetta del 2009 contra l’absentisme i el frau en el control de presència
18 La Encuesta de Calidad de Vida en el Trabajo del INE l’any 2010 reflectia que els treballadors de l’administració pública
satisfets o molt satisfets amb la seva feina superava en 5 punts percentuals el promig del total de treballadors (la diferencia pujava a 10 punts pels treballadors del sector educatiu –públic i privat-). La mateixa enquesta indicava que els nivells de monotonia-rutina en la feina eren inferiors en les feines del sector públic. El mateix succeïa amb el nivel d’estrés, excepte en el sector educatiu a on puntuava més alt, només superat pel sector financer.
75
que va reduir un 35 % l’absentisme en un mes), Nova Zelanda, Portugal, Suècia (gairebé només queden
els jutges amb estatus funcionarial) o Suïssa; o bé per la convergència progressiva de les característiques
contractuals entre funcionaris i laborals: Àustria, Hongria.
Alguns altres canvis que s'estan observant en aquesta tendència són:
- Descentralització i individualització de les condicions laborals (retributives i altres), introducció
de mecanismes de selecció, formació i avaluació propis del sector privat. En alguns països les
retribucions són actualitzades amb les recomanacions d'un comitè independent (Japó) o tenint
en compte les retribucions de mercat (Corea, Dinamarca, Holanda). També s'ha incrementat la
retribució variable per rendiment i fins i tot es retribueix l'antiguitat condicionada a un valoració
del rendiment acceptable. Portugal lidera a l’OCDE l’avaluació de rendiment19, mentre que
Espanya ocupa uns dels darrers llocs (també en retribucions variables). Un cas extrem es dóna a
Espanya en que l’antiguitat i el sistema de carrera professional fa que sigui l’únic país de l’OCDE
(OECD 2011a) en que el salari mig d’un professor d’ensenyament obligatori sigui superior al d’un
llicenciat universitari.
- Potenciació de la carrera professional horitzontal en substitució de la vertical. Implica obrir la
provisió de llocs especialitzats o de comandament a candidats externs amb experiència, tot i
mantenint els sistemes oberts de provisió per a llocs base.
- Les retribucions s’aproximen a les de llocs similars al mercat. Implica ampliar el ventall
retributiu. S'incrementa també la flexibilitat horària.
- Sistemes de jubilació convergents amb el règim general de treballadors privats.
- Desenvolupament de l’estatus de directiu públic, separat de la resta, amb selecció específica,
oberta al mercat a vegades i amb duracions limitades de contracte, i retribucions molt més
lligades als resultats de la seva gestió. Es potencien les capacitats de lideratge i gestió
professional dels recursos humans.
19
www.siadap.gov.pt. La retribució variable es fixa en funció dels resultats individuals i l’abast dels beneficiaris en funció de l’avaluació del servei que en fan els ciutadans.
76
- Introducció de sistemes per a la gestió de l’estratègia i les accions operatives associades
(planificació, monitorització i presentació d’informes) connectats amb la gestió de recursos
humans a nivell individual i d’organització.
- Creació de sistemes d’informació detallada i centralitzada de RRHH.
Això implica també que els nous sistemes de control i avaluació, influenciats per la incorporació de
noves tecnologies i canvis en la mida i l'estructura dels governs, estan cada vegada més basats en una
anàlisi de l'activitat i resultats a posteriori. Això podria facilitar l'eliminació del règim funcionarial i el
funcionament d'un model que es basi en fonaments i comportament propis del sector privat. (Cal dir
que alguns països de l'Europa continental com França, Espanya i Itàlia es continuen utilitzant
majoritàriament mètodes de control ex ante mentre que els països nòrdics han incorporat nous
sistemes de control ex post).
A l'hora de plantejar la transformació del règim funcionarial s'han de considerar els següents punts:
- Si cal que algunes funcions romanguin en mans de treballadors amb places vitalícies (per
garantir-ne la continuïtat de la plantilla, la lleialtat a l'organització i la independència davant
pressions polítiques). Actualment només 5 països de l’OCDE contemplen la completa seguretat
vitalícia (Espanya, Alemanya, Bèlgica, Irlanda i Turquia) per als seus funcionaris.
- La seva abolició podria comportar més problemes ètics i augmentaria el perill de conflictes
d'interessos i eventualment la inestabilitat política. Els països nòrdics i anglosaxons (amb
l’excepció dels Estats Units), són els que mantenen més llocs directius sense canvis tot i que hi
hagi un canvi de poder polític.
Quadre 4. Una forma especial de col·laboració publico-privada: la co-producció o voluntariat
És una col·laboració que neix entre l'administració i la ciutadania, també amb l'objectiu d’oferir uns serveis de
millor qualitat i de menor cost. En aquest cas el ciutadà pren un rol actiu en el disseny i la provisió de serveis (passa
de ser usuari a prestador) ja que busca millorar-ne la seva qualitat o ampliar-ne l'oferta. Això suposa un canvi no
només de funcionament sinó també de mentalitat en la societat, sent de crucial importància que el ciutadà tingui
un sentiment de pertinença social i una participació pública activa. Aquest tipus de participació ciutadana pot
aportar grans millores i innovacions dels serveis. Per a que això sigui possible, és necessari que l'estratègia i
objectius a seguir estiguin ben definits, que hi hagi una voluntat i capacitat d'iniciativa per part del govern,
transparència i retiment de comptes en les actuacions i un fort compromís per part del ciutadà. No obstant, cal
tenir en compte els costos i riscos que presenta la co-producció (costos per a la preparació i monitorització del
personal que s'incorpora, coordinació entre treballadors i voluntaris, establiment de mecanismes efectius de
77
reconeixement de la tasca) per poder valorar de manera més precisa els seus resultats. Generalment, aquest tipus
de programes s'han dut a terme de manera aïllada i no com a part d'una planificació global, motiu pel qual resulta
difícil quantificar-ne l'impacte. Tot i que la coproducció encara es troba en una fase de desenvolupament en molts
països, hi ha evidències que aquesta pràctica porta a una reducció de costos, una millora en la qualitat dels serveis
i una major satisfacció dels usuaris. La majoria de serveis oferts a través de la co-producció són serveis addicionals,
és a dir, serveis que no existirien de no ser de l'existència d'aquesta, tot i que també hi ha alguns serveis
substitutius (OECD 2011c).
Hi ha diverses iniciatives interessants que s'han desenvolupat en els darrers anys a més de les tradicionals, algunes
amb implantació a Catalunya com el voluntariat en el cos de bombers, les agrupacions de defensa forestal o els
serveis de protecció civil locals. Així, a França el 2010 l'estat va crear el Servei Cívic per a joves entre 16 i 25 anys,
després de diverses experiències sorgides després de l`eliminació del servei militar obligatori l'any 1996. Amb un
pressupost de 98 milions d’euros el 2011, l'agència del Servei Cívic esperava realitzar 25.000 missions (entre 6 i 24
mesos) en els àmbits de la cultura i oci, ajuda internacional, educació, medi ambient, intervencions en situacions
de crisi, memòria i ciutadania, salut, solidaritat i esports. Els voluntaris no tenen cap contracte laboral però
perceben una remuneració d'entre 450 i 550 euros mensuals, molt per sota del SMIC, i tenen cobertures socials. La
jornada laboral és independent de la remuneració i pot variar entre 24 i 48 hores setmanals en funció del lloc de
destí. Als Estats Units entre els anys 1935 i 1939 ja va existir la National Youth Administration per ajudar a més de 4
milions de joves entre 16 i 25 anys amb petites retribucions a canvi d'ajudar a mantenir les instal·lacions escolars.
L’any 1993 es va crear l’AmeriCorps amb objectius més amplis i sense límit d’edat. Unes 80.000 persones
anualment hi presten serveis.
Els sectors amb experiències de co-producció són variats, des del suport a serveis bàsics essencials (seguretat,
emergències, defensa) fins a serveis de la societat del benestar (salut, educació, serveis socials), ambientals o de
lleure i poden ser prestats per persones individuals o mitjançant associacions o entitats sense ànim de lucre. En el
cas de la salut, les experiències de telemedicina a la llar (sistemes de monitorització de l'estat de salut del pacient
que resta a casa) són cada vegada més freqüents i aporta estalvis enormes front a l'alternativa convencional
d'hospitalització i millora en la satisfacció dels pacients.
En general, el voluntariat està molt estès i hi ha estadístiques (Eurobaròmetre) que quantifiquen en fins el 24 % de
la població de la UE que realitza alguna acció altruista. A Espanya el percentatge és del 15 %, però hi ha problemes
d’homogeneïtzació del que es considera voluntariat a nivell internacional (hi ha tasques que a Espanya no es
consideren voluntariat i a d’altres països sí). Als Estats Units es calcula que més de 64 milions de persones van fer
accions de voluntariat el 2011 amb un total de 8.100 milions d’hores de feina, unes 126 per persona.
Finalment, dins d'aquesta categoria podríem incloure-hi part dels desenvolupaments que s'estan fent en el marc
de la e-administració, en tant l'aplicació de les noves tecnologies permet que parts de les tasques burocràtiques
essencialment que feien treballadors públics ara són realitzades pels propis ciutadans a través de les xarxes
telemàtiques (consulta d'expedients, realització de tràmits, , guixetes i bústies electròniques per cada ciutadà i
empresa, etc.). La e-administració també té una dimensió d'eficiència ja que substitueix càrrega de feina de
treballadors públics per tecnologia i dedicació en temps del propi administrat i a la vegada és una de les potes
complementàries del Govern Obert.
78
4.7. Sistemes de control i avaluació
En els últims 20 anys els sistemes de control que utilitzen els governs han canviat de manera substancial.
Això ve donat per la confluència de diversos factors com la transformació del tamany de les
administracions, la complexitat de les seves estructures, una millora en les tecnologies que permeten
millorar l'eficiència i controlar les transaccions, la introducció de tècniques de gestió i pressupostació
focalitzades en els resultats (en comptes d'avaluació dels recursos que s’hi empren) i una forta
tendència a la descentralització de tasques i responsabilitats.
Són necessaris nous mètodes de control que s'adaptin millor a la situació actual. Les principals
tendències mostren que l'evolució ha estat d'un control ex ante a un control ex post. Això ha significat
una major necessitat d'implementar programes que busquin l'efectivitat, l´eficiència i l´assoliment
d'objectius concrets. De la mateixa manera s’han desenvolupat processos de control intern més severs i
s’han adoptat mesures que garanteixin la independència, imparcialitat i objectivitat d'aquestes unitats
de control intern. A molts països s'han creat cossos de coordinació i supervisió de les unitats
encarregades del control.
Tot i que el control intern ha experimentat més canvis (i més variats) que el control extern, aquest últim
també ha evolucionat cap a un control ex post i segueix sent de gran importància; l'actual estructura
descentralitzada de les administracions fa que sigui necessari un control exhaustiu de les entitats
independents o associades amb les que col·laboren els governs. El gran repte és mantenir el control
sobre sistemes cada vegada més delegats, amb més agències externes i més proveïdors externs. Val a
dir que, no obstant aquesta tendència a l'avaluació ex post, hi ha alguns casos com el pressupost de dalt
a baix en els quals el control a priori és necessari.
Tant per poder avaluar com per poder realitzar una funció de control, és fonamental la determinació
d’un grup d’indicadors que compleixin un mínim de característiques apropiades:
SMART20:
- ESpecífics
- Mesurables al llarg del temps
- Assolibles
- Enfocats a Resultats
- Amb límit Temporal per a la seva consecució
20
El terme procedeix de l’abreviatura en anglès de: Specific, Measurable, Attanaible, Relevant i Timely.
79
Log-Process: Han de facilitar i ajudar a un procés lògic (per exemple, si volem que els nens
tinguin algunes assignatures en anglès, primer haurem d’assegurar-nos que els mestres estan
formats en aquest idioma).
Ex-post. S’ha d’avaluar un programa segons els seus resultats ex-post, més enllà de que en la
seva aprovació inicial s’haguessin previst unes expectatives ex-ante.
Tot i que no és necessari que els objectius a curt termini coincideixin exactament amb els objectius a
llarg termini, sí que cal que siguin consistents i no contradictoris.
Durant els últims anys molts governs han elaborat eines d'avaluació de pressupost i revisió de la despesa
pública per tal d'assignar (o reassignar en els casos de revisions periòdiques) els recursos públics de la
manera més eficient. I a banda de la revisió dels models de governança i de negociació pressupostària,
també s’han estès entre altres els següents instruments (veure OECD 2011b):
Pressupost de dalt a baix (Top-down budget)
La presa de decisions s'organitza des de la direcció, és a dir, es defineix quina serà la despesa general i
posteriorment es distribueix entre els diferents sectors i/o departaments. És un ús estratègic del procés
pressupostari per optimitzar i prioritzar la despesa. Guanya importància amb les polítiques de
consolidació fiscal, tals com les inicialment implementades a Suècia als anys 90.
Revisió de despesa (Spending review)
S’assignen els recursos pressupostaris, d'acord amb les prioritats del govern, establint sostres de
despesa dels departaments per a diversos anys. Aquesta revisió és duta a terme per experts (tant de
dins com de fora l'Administració). Les revisions de despesa van més enllà de les avaluacions de
l'acompliment d'objectius en termes d'eficàcia i eficiència dels programes de despesa pública amb els
recursos actuals sinó que també analitzen els resultats que s'obtindrien amb nivells alternatius de
despesa. La responsabilitat del procés és del ministeri de finances. Les revisions poden ser parcials cada
any o de tots els programes cada dos o tres anys (al Regne Unit). Tots aquests documents són de domini
públic, accessibles en els portals d’avaluació de cada país corresponent21. A Suècia es fa una avaluació
regular i independent de l’eficiència i necessitat de les agències.
21
Els portals públics d’avaluació d’EEUU i Noruega són, respectivament el www.gao.gov i
www.evalueringsportalen.no
80
Portals públics d’avaluació
Amb exemples als EEUU, Suècia i Noruega, a on s’hi publiquen les avaluacions realitzades dels diferents
programes pressupostaris.
Comissions externes per a la recomanació d'estalvis
L'Informe Gershon al Regne Unit (2004- 2005) i el Grup Especial de Serveis Públics i Programes de
Despeses a Irlanda, l’Informe MacCarthy (2008) en són exemples destacats.
Comissions parlamentàries amb experts externs
Les Cambres dels Lords i dels Comuns del parlament britànic van constituir respectivament el 2010 i el
2011 dues comissions d’estudi sobre l’eficiència del model PPP (Private Finance Inititiative PFI en la seva
pròpia denominació) implantat al Regne Unit.
Processos generals de revisió de taxes
Es fan per detectar serveis taxats en que la unitat de gestió del cobrament de les taxes té uns costos
superiors a la recaptació. En aquest cas o s’elimina la taxa o es traspassa el servei a una altra unitat.
Processos de posta de sol (Sunset process)
En alguns estats federals americans continuen vigents les legislacions de “posta de sol” (Sunset process),
establertes a 36 estats entre el 1976 i 1981, pels quals determinats programes pressupostaris, òrgans i
agències tenen una durada determinada, i si no s’aprova una llei que li prorrogui l’existència,
desapareixen automàticament. Això obliga a que abans de que expirin es facin processos de revisió de la
seva idoneïtat.
L’estat de Texas n’és el principal exponent i entre 1979 (primer any) i 2011 han portat a terme 451
processos de revisió, dels quals 78 han acabat amb l’abolició o la transferència de funcions cap un altre
programa o entitat. El procediment de Texas comporta una primera fase d’autoavaluació, i a continuació
un procediment participatiu per a que les diferents parts interessades hi puguin dir la seva. Si l’informe
fet a continuació per una comissió no és favorable a la continuïtat , el programa o entitat queda abolit, i
si és favorable s’ha d’aprovar una nova llei. L’estat de Texas calcula que per cada dòlar invertit en el
procés se n’han estalviat 29.
81
Tot i que aquests processos han anat perdent força i desapareixent d’alguns estats que els van implantar
a finals del anys 70, en el darrer govern Bush a la Casa Blanca, es va intentar aplicar als organismes
federals, tot i que no va passar el procediment legislatiu. Els defensors d’aquest tipus de procediment
assenyalen com avantatge que obliga a fer una revisió sistemàtica de les depeses i evitar la perpetuació
de programes que han perdut el seu sentit original. En canvi, els detractors critiquen la gran càrrega de
treball que genera, que donat l’escassetat de recursos pot fer que les revisions no siguin de la qualitat
necessària i que pot generar una tensió entre assolir lleugers estalvis en general però amb grans costos
per grups específics com poden ser col·lectius vulnerables.
Retalls automàtics per productivitat
Un problema fonamental per avaluar la productivitat del sector públic és que habitualment no hi ha
costos de mercat de referència. Aleshores la productivitat s’estima amb el valor de la producció segons
la metodologia estàndard de comptabilitat nacional equivalent als costos reals realitzats. Si es pogués
estimar els increments de la productivitat i aquests existissin, aleshores hi podrien haver-hi retalls en la
depesa per unitat d’output produïda. Alguns països com Suècia, han implementat retalls automàtics per
productivitat (o dividends d’eficiència) que són retalls del 1-2 % sobre les despeses operatives (personal
i despeses corrents), el retall habitualment s’aplica sobre els ministeris i aquests els repercuteixen en les
agències. La lluita de les agències i els ministeris aleshores és per aconseguir increments de finançament
per a nous programes.
82
6. PROTOCOL D’ACTUACIÓ PER RACIONALITZAR EL SECTOR PÚBLIC
Analitzats els condicionants de la prestació pública o privada dels serveis públics i les experiències de
prestar i com s’ha de fer per garantir-ne l’eficiència.
Gràficament, podem representar-ho per un arbre de decisions amb dos nusos principals de decisió i un
conjunt d’eines de suport a la decisió. Els dos nusos principals es complementen amb un darrer nus
d’avaluació (veure Gràfic 6).
El primer nus de decisió correspon a plantejar-se si cal prestar o finançar públicament o no un
determinat servei. Aquesta és una decisió prèvia al contingut de l’estudi que s’ha fet en aquest treball i
que té especial rellevància en les administracions locals22. Depèn en primer lloc de les competències que
té assignades la Generalitat de Catalunya i que li han estat transferides des de l’estat en execució de
l’Estatut d’Autonomia o d’altres transferències pactades o que fa per delegació (que eventualment es
podrien retornar a l’administració originària competent). En segon lloc hi ha serveis que la Generalitat
no està obligada legalment a prestar però que també presta, de vegades solapats amb els serveis
d’altres nivells de l’administració, per decisió política, per suplir la manca d’oferta privada, per reforçar-
la o per altres motius històrics o d’oportunitat que potser ara ja no estan justificats. Al Quadre 1 del
capítol 3 hem vist que amb una comparativa de despesa per càpita per funcions entre comunitats
autònomes, els estalvis potencials podrien ser molt elevats.
En el cas que una activitat no s’estigui exercint per obligació (per exemple perquè no entra en el marc
competencial d’una administració però és tolerada que es faci, com pot ser la profusió de policies locals
en ajuntaments que per mida de la població no estan obligats a tenir-ne, o les polítiques de subvencions
de tot tipus a activitats privades socials o culturals que no són assimilables a externalitzacions de serveis
públics) cal fer-ne una anàlisi cost-benefici i avaluar la seva rendibilitat social. Si l’avaluació és negativa
l’activitat hauria de ser deixada de fer pel sector públic, bé per tancament, bé per privatització de la
mateixa i alienació dels actius si s’escau.
Si l’activitat es realitza per mandat legal o si no n’hi ha però socialment és rendible, passem al segon nus
de decisió que determinarà sota quin o quins models de provisió serà més eficient realitzar-la,
públicament (sota un sistema tradicional de dependència directa del govern o amb més autonomia de
22 Diversos estudis mostren que fins a un 26 % de la despesa municipal és no obligatòria (Vilalta, 2011)
83
gestió, en un model agencialitzat), privadament o sota alguna variant del continu públic-privat. Per
decidir el model caldrà identificar i analitzar els condicionants que l’afecten (naturalesa de la prestació,
impugnabilitat, control, etc. i en particular l’especificitat dels actius), com s’ha fet en el aquest treball, i
prevenir i evitar els elements distorsionadors que poden fer errar en la decisió.
Una vegada determinat el model de provisió caldrà optimitzar-lo per a que maximitzi la seva eficiència.
Ja hem vist en aquest document que en el cas de la prestació pública les principals palanques de millora
són, per una banda, introduir competència en qualsevol de les seves formes i, per l’altra,
desburocratitzar el seu funcionament, en especial millorant la governança de les organitzacions
públiques i introduint incentius efectius per als seus gestors i treballadors. Per als models de prestació
en règim de col·laboració público-privada o privats, les palanques de millora principals també són la
competència efectiva (per al camp o en el camp, en funció de si es creen o no en el moment de
l’adjudicació de la prestació monopolis territorials o sectorials per a la prestació del servei,
respectivament) i l’optimització de la governança del contracte (des de la motivació fins al control de
l’execució), també evitant els elements distorsionadors que poden perjudicar l’execució.
Finalment, un tercer nus complementari és el procés d’avaluació interna i externa de les provisions dels
serveis realment efectuades, analitzant si han respost a les expectatives i els càlculs ex-ante realitzats en
el primer i segon nus. Les avaluacions han d’anar complementades amb una potenciació de la
transparència cap el ciutadà en les actuacions, la qual afavoreix per un costat el dret a escollir com
element que afavoreix la competència i per tant l’eficiència dinàmica i per l’altra democratitza i amplia
les possibilitats d’avaluació cap a la ciutadania, cada vegada més escrupolosa per controlar en què es
gasten els seus impostos.
Aquest darrer nus, que s’ha de realitzar de manera comprensiva, obligatòria i regular en el temps, ha de
permetre identificar els programes de despesa i serveis que no compleixen les expectatives i reiniciar
per tant un procés de revisió contínua de la prestació. Les avaluacions del serveis també han de
condicionar els incentius rebuts pels treballadors públics, més enllà de les avaluacions individuals de
rendiment.
84
Gràfic 6. Protocol d’actuació.
Font: Elaboració pròpia
En resum, una modificació de la normativa sobre l’organització de la Generalitat de Catalunya, més enllà
de definir un model organitzatiu més simple, que eviti múltiples formes de prestació per a un mateix
servei, hauria d’introduir tots aquests elements que assegurin que els models de prestació que es
determinin són eficients i responen a les necessitats dels ciutadans i així s’hi mantenen al llarg del
temps.
ANÀLISI
COMPETENCIAL
CAL
EXERCIR-LA ?
SÍ NO
ANÀLISI
COST-BENEFICI
SOCIAL DE
L'ACTIVITAT
ÉS
RENDIBLE ?
SÍ NO
ANÀLISI INDICADORS
TIPUS DE SERVEI
ABANDONAR /
PRIVATITZAR
DETERMINACIÓ
MODEL
PROVISIÓ
PÚBLIC CPP PRIVAT
INTERN AGÈNCIA
COMPETÈNCIA
INTERNA/ VIRTUAL
COMPETÈNCIA PER
AL CAMP
COMPETÈNCIA EN
EL CAMP (DRET A
ESCOLLIR)
DESBUROCRATITZACIÓ /
INCENTIUS
/GOVERNANÇA
OPTIMITZACIÓ
GOVERNANÇA
CONTRACTE
OPTIMITZACIÓ
GOVERNANÇA
CONTRACTE
DETERMINAR
MODELS
AVALUACIÓ/
TRANSPARÈNCIA
REVISIÓ CONTINUADA DE LA
PRESTACIÓ
85
6. RESUM I CONCLUSIONS
La Generalitat de Catalunya està estructurada en un conjunt de diverses formes organitzatives que són
el resultat dels més de trenta anys de desenvolupament de les competències autonòmiques.
El treball s'ha estructurat en dues grans parts diferenciades. En la primera s’ha fet una revisió d'aquells
elements de la teoria econòmica més rellevants per ajudar a dissenyar models organitzatius del sector
públic eficients. En segon lloc es fa una anàlisi empírica preliminar quantitativa i qualitativa de les
experiències internacionals, i que han inspirat part dels treball teòrics de la primera part.
6.1. Revisió teòrica
La part teòrica del treball pivota sobre els elements que considerem essencials per donar resposta a la
pregunta de quin és el model òptim de prestació de cada servei públic en funció de les seves
característiques específiques i que garanteix la millor relació qualitat-cost (i sense desatendre altres
objectius propis de l'activitat del sector públic). Al nostre entendre són dos i estan estretament
relacionats entre ells:
Identificar els condicionants que fan que dins el continu de possibilitats de prestació del servei
públic, entre un extrem conformat per la provisió directa per part del sector públic més pur
(departaments o ministeris mitjançant funcionaris amb relació administrativa vitalícia i no
laboral) i l'altre extrem en que la prestació ha passat completament a l'àmbit privat, es triï un
dels dos extrems o una opció intermèdia en funció de les especificitats del servei a prestar. La
tria dependrà en bona part de la possibilitat d'aplicar de manera eficaç els instruments que
siguin palanca determinant de l'eficiència en cadascun dels casos.
Identificar les palanques de millora organitzativa en l'àmbit del sector públic que fan que els
resultats en termes d'eficiència, tant estàtics com dinàmics, convergeixin amb el de les millors
pràctiques.
En primer lloc, per tant, si l'objectiu és definir un model global d'estructura del sector públic hem de
començar per admetre tenir en compte el progressiu desacoblament del finançament dels serveis
públics del sistema en que es subministren, quan el que es cerca és la millora del servei i l'eficiència en el
cost. Aquest desacoblament aflora les problemàtiques de la relació principal-agent en el sector públic (i
que és una de les bases de la Nova Gestió Pública) i per tant es pot aprofitar tot el cos de recerca
generat en aquesta línia, en especial pel que fa a proporcionar els incentius adequats als agents (els
86
executors de les polítiques definides pel principal) en presència dels elements distorsionants estàndards
de la teoria (informació asimètrica, risc moral, contractes incomplets, etc.).
Com a solució general s'ha admès que introduir la competència, en les seves diverses formes, és un
element crucial per resoldre bona part de les distorsions. Així, la competència per prestar el servei en un
entorn desacoblat de la decisió política pot introduir-se en diverses gradacions:
– Benchmarking i seguiment d'indicadors de rendiment interns per aquelles funcions que
romanen dins de l'estricte àmbit públic (com la policia o la justícia).
– Competència mitjançant licitacions competitives per a la majoria de funcions tècniques
(neteja, manteniments o serveis interns) i per als serveis territorialitzats o segmentats per
als individus. Però evitant aquells llocs on no hi ha suficient competència territorial o a on
pot ser contraproduent que l'individu triï on proveir-se (per exemple si s'externalitzen el
serveis d'ocupació i aquest tria els serveis més laxes en el seguiment de l’aturat).
– Competència mitjançant l'afavoriment del dret a escollir el proveïdor del servei públic, i que
aquest sigui finançat amb fons públic directament (concert) o per la via de xecs, cupons o
deduccions fiscals al individu que escull. Aquest és el cas habitual per exemple de les
universitats públiques i, en un menor grau d'elecció de l'educació obligatòria concertada, i
en molts països de la cura de nens de 0-3 tres anys i de la gent gran.
En la gradació intermèdia (licitacions competitives) hi trobem també diverses variants:
– Si es permet a les unitats internes que abans desenvolupaven el servei, o d'altres creades
ad-hoc, competir també amb les ofertes privades per adjudicar-se el contracte del servei.
– Si s'estableixen contractes de prestació del servei externalitzat de curta durada (1 a 4 anys
habitualment ) o de llarga durada (25 a 50 anys).
– Si l'externalització del servei es fa mantenint en l'àmbit públic la propietat dels actius sobre
els que es sustenta la provisió del servei o bé la propietat passa a ser de l'adjudicatari (o es
crea de nou). Aquest és el cas dels partenariats público-privats, PPP. O viceversa, si el servei
es continua mantenint públic però realitzat amb actius privats.
Totes aquestes gradacions ens porten a un continu bidimensional (d’actius i serveis, de més públics a
més privats) i a on el desitjable també és que els riscos de les operacions de provisió del servei vagin
87
sent creixents per a la part privada conforme adquireixen més responsabilitat i propietat sobre les
operacions i actius lligades al contracte.
Les raons per les quals no s'externalitzen certs serveis són diverses i relacionades fonamentalment a les
incerteses sobre la prestació del servei tant a nivell de costos com d'ingressos (a més incertesa menys
probabilitat d'externalització), i a que hi hagi competència efectiva en el mercat per realitzar-los (en
part depèn de les incerteses) i a la capacitat interna de gestionar el contracte extern i a la capacitat de
redreçament en cas de que falli el servei de l'adjudicatari.
Per altra banda, la teoria dels incentius aplicada al sector públic ens diu que les seves especificitats
(múltiples principals o parts interessades amb objectius diversos, múltiples funcions, no mesurabilitat
dels esforços o dels resultats) fan que en general els incentius per als gestors públics hagin de ser
inferiors als dels gestors privats en cas d'externalitzacions. Aquesta regla general fa que els gestors més
aversos al risc optin per treballar al sector públic i els menys aversos en el sector privat (poden recollir
més els fruits dels seus esforços).
Com a conseqüència, la reducció de les distorsions de multiplicitat de parts interessades i de funcions
farà obtenir més guanys d'eficiència en el propi sector públic, sempre que es dissenyin correctament els
incentius i que es procuri la impugnabilitat de la funció internalitzada com element de pressió per a la
millora contínua de l'eficiència (mitjançant licitacions competitives del servei a les que hi pot participar
la unitat interna).
Que els contractes d'externalització siguin més o menys llargs i passin a l'estadi de col·laboració o
partenariat público-privat dependrà, segons la teoria de les ineficiències ex-post (que és una vessant de
la teoria de l'empresa), de l'especificitat de les inversions que s'hagin de fer per portar a terme el servei.
A més especificitat, major inversió no recuperable per l'adjudicatari, i per tant més llarg ha de ser el
contracte per a que es recuperi la inversió si ha de ser competitiu amb la provisió interna.
Desenvolupaments de l'economia industrial sobre l'eficiència de la propietat privada en comparació a la
pública postulen que per a que en els contractes d'externalització a llarg termini sigui òptim transferir la
propietat dels actius a l'empresa adjudicatària, dependrà de qui se'n pot beneficiar més del fet de
controlar l'actiu (si se'n beneficia més l'actor privat aleshores el contracte ha de ser un PPP i convé
transferir-li temporalment o indefinidament la propietat de l'actiu), i òbviament de que hi hagi el nivell
de competència adequada per a que aquests guanys es repercuteixin sobre uns menors costos. En
88
aquests models i tornen a ser presents els diferents incentius que tenen els gestors públics (menors) i els
privats (majors) a realitzar esforços en la millora de l'eficiència.
Però també s'ha de considerar el fet que en el cas de la propietat privada pot haver-hi un excés
d'inversió retalladora de costos d'explotació però que a la vegada redueixi la qualitat de la prestació del
servei per sota dels mínims exigibles i que aquest retall de la qualitat no sigui controlable ni penalitzable
pel principal -sector públic contractant-. Aquesta circumstància pot ser salvada si l'ens privat
adjudicatari és una entitat no lucrativa que entre els seu objectius tingui la prestació del servei amb uns
nivells de qualitat desitjables pel sector públic.
En resum, l'existència d’incerteses en l'execució del contracte i en el control de la qualitat del servei, la
baixa innovació i la manca de competència efectiva i coneixement acumulat en aquest tipus
d'operacions són els principals frens a l'externalització completa dels serveis.
En segon lloc, a més de determinar quin pot ser el nivell òptim d'externalització de les operacions i dels
actius que les suporten que hem vist a dalt, cal analitzar com, donat un nivell d'externalització,
s'optimitza l'eficiència de la prestació del servei. En aquesta tasca cinc dimensions són determinants:
– La fixació dels objectius a assolir, que siguin clars, no contradictoris, limitant al màxim el
nombre de principals i separant els productes generats dels resultats –que són qualitatius
moltes vegades-.
– El model de governança del servei, que sigui professional i eficient en els incentius.
– La preparació adequada del personal intern, bé per executar les operacions correctament,
bé per dissenyar els contractes d'externalització i controlar-ne l'execució.
– Els incentius al personal i gestors interns, que intentin en la mesura del possible (dependrà
com hem vist a dalt entre d'altres de reduir la multiplicitat de principals i funcions).
– L’existència d’eines adequades de control i avaluació dels resultats, essent la pressió
competitiva la primera (en el cas de provisió la interna, les externalitzacions de contractes a
curt termini i també en els sistemes de concert o xecs) i en segon lloc un disseny de
contracte òptim que inclogui penalitzacions creïbles i clàusules de renegociació en el cas
dels PPP.
89
Naturalment cadascuna d'aquestes dimensions actua de manera diferent en funció del tipus de provisió
sobre la que s'aplica. Així, en el cas d'externalitzacions la governança i els incentius es refereixen
bàsicament al control efectiu de l'execució del contracte privat, en especial la qualitat del servei. En
aquest aspecte és altament recomanable separar al menys les funcions de disseny i adjudicació del
contracte de les de control i regulació, per evitar problemes d’ocultació d'ineficiències. En la provisió
interna l'element crític seran les polítiques de recursos humans.
En tercer lloc cal prevenir possibles mals usos de certes modalitats de provisió com a remei parcial
d'altres problemàtiques. Això afecta en especial als contractes de llarga durada en que el sector públic
pot quedar reu del sector privat:
– Contractes PPP utilitzats com a font de finançament extrapressupostari d'inversions que
haguessin estat més eficientment realitzades sota la provisió convencional. Això es pot
detectar amb la presència en alguns contractes PPP de garanties excessives d'ingressos
mínims per a l'agent privat que eliminen la real transferència de risc i que, a més,
desincentiven el seu esforç en assolir millores d'eficiència.
– Inversions realitzades per motius polítics però que pel fet de no pagar-se en la legislatura
corrent són més fàcils de ser admeses tot i no aportar una mínima rendibilitat social.
– Problemes de corrupció o connivència amb el sector privat que poden facilitar la
renegociació dels contractes en favor de l'adjudicatari.
– Col·laboracions público-privades per evitar la problemàtica política de privatitzar serveis
purament de mercat i que haurien de quedar fora de l'àmbit d'actuació del sector públic,
doncs no responen a cap necessitat d'intervenció pública (regulació, foment de l'eficiència,
estabilitat i creixement econòmic, provisió de béns i serveis públics, redistribució de la renda
i la riquesa).
Sigui quina sigui la forma de prestació del servei públic ja s’han desenvolupat a nivell internacional tota
una bateria d’instruments que redueixen la probabilitat d’errada en triar la modalitat de prestació del
servei i que maximitzen l’eficiència de l’execució que caldria implementar:
90
– Comparador de sector públic23 que eviti usos incorrectes de les col·laboracions público-
privades o dels partenariats público-privats.
– Bases de dades de contractes i licitacions per fer benchmarking de preus, condicions,
qualitats.
– Sistemes d’avaluació transparents.
– Sistemes de participació de la societat en la priorització de les polítiques.
– Millores en els contractes amb clàusules contingents que evitin situacions d’oportunisme
(renegociacions, garanties que eviten la transferència real del risc, etc.). Garantint la
competència efectiva i la impugnabilitat i fomentant la compartició de riscs entre
administració i adjudicatari privat.
– Models de governança de les externalitzacions que com a mínim separin disseny i
contractació de control i avaluació.
A més, l’esforç que faci la Generalitat per desenvolupar els instruments de millora de les CPP ha de ser
compartit i aprofitat per la resta d’administracions i així ajudar a crear un mercat profund de licitacions
competitives, que sigui eficient, amb seguretat jurídica i atragui inversions privades foranies. Seria molt
rendible crear un centre de competència per a les externalitzacions que donés suport tècnic a les
diferents administracions catalanes.
També ens hem referit a una fórmula de prestació de serveis públics mitjançant col·laboració público-
privada sovint oblidada per la seva complementarietat o marginalitat respecte als serveis essencials: la
co-producció o voluntariat. Dues grans categories hi emergeixen: per un costat el voluntariat per
realitzar prestacions accessòries de manera continuada (tasques auxiliars, de suport, etc.) o principals en
23
La majoria de països amb sistemes de PPP desenvolupats, per comparar els costos i guanys totals d'un PPP amb la alternativa convencional de finançament, es realitza un test de Valor (que comprova que els PPP siguin econòmicament més eficients que les alternatives de provisió convencionals) amb una anàlisi de Comparador amb el sector públic (Public Sector Comparator en anglès -PSC) amb les dades històriques d'altres projectes similars executats. El PSC és una anàlisi més senzilla que una anàlisi cost-benefici ja que no inclou totes les alternatives possibles de provisió i finançament. El PSC es pot calcular ex-ante i ex-post l'operació. El test calcula si el major cost explícit del PPP es compensa per la transferència de riscos, per una reducció de costos públics de gestió o per millores qualitatives en el projecte.
91
situacions puntuals que requereixen mobilitzacions de recursos per sobre dels habituals (emergències,
esdeveniments, etc.); per altra l'increment de l'autoprovisió dels serveis públics, en general mitjançant
l'aprofitament de les noves tecnologies (e-administració, hospitalització a la llar, etc.). Aquesta és una
àrea de possibles desenvolupaments amb elevats potencials d'estalvis de costos si s'organitzen
adequadament (l'exemple del servei cívic francès és interessant, o el propi de les mesures penals
alternatives) i es vencen reticències polítiques (bàsicament l'oposició a que feines actualment
monetitzades -amb contracte laboral- passin a fer-se sense cost).
Per acabar la primera part proposem una aplicació de la matriu bidimensional que ajudi a decidir sota
quina modalitat de prestació s’hauria de fer òptimament un servei públic, en funció dels condicionants
abans explicats que aquest presenti mitjançant una comparativa quantitativa amb la UE15 on s’observa
el recorregut d’externalització que tenen la majoria de les principals funcions de despesa de la
Generalitat.
6.2. Revisió de tendències internacionals
La segona part de l'estudi fa una revisió de les recents tendències observades en els àmbits de
l'organització de la provisió dels serveis públics a nivell internacional. Ja s'ha comentat abans que la
revisió quantitativa ens diu que existeix una tendència global a continuar externalitzant part de les
prestacions públiques (s'observa amb la reducció del pes de l'ocupació i les remuneracions públiques),
combinada amb una lleugera tendència durant la dècada passada de créixer la despesa pública
arrossegada pel creixement de la despesa sanitària, i accelerada durant l'actual crisi pel creixement de
les prestacions socials, educació i inversions en reactivació econòmica.
Les dues darreres dècades han estat molt influenciades per l'aplicació dels conceptes de la Nova Gestió
Pública NGP, que essencialment propugnaven la introducció de mecanismes de l'empresa privada en el
funcionament dels serveis públics. El tret principal ha estat la descentralització dels serveis en agències
més autònomes i flexibles que les estructures burocràtiques. El cas de Suècia és paradigmàtic, compta
amb més de 300 agències i tot el personal públic ha passat a contracte laboral (amb l'excepció dels
jutges). El ministeri o departament passa a una funció de formulador de polítiques i de principal en la
relació amb l'agència, relació que es formalitza en un contracte-programa o contracte de gestió en el
que es fixen els objectius a assolir per part de l'agència i els recursos de que disposarà.
92
El procés de creació d’agències es porta a terme de manera ad-hoc més que no pas utilitzant una sèrie
de criteris i mecanismes detallats i estructurats. En conseqüència, dins d’un mateix país observem una
gran diversitat en la composició, organització i funcionament. Això dificulta el control efectiu de les
agències i del tracte dels ministeris amb les agències.
En els darrers anys s'observen alguns moviments recentralitzadors, qualificats com a polítiques post-
NGP, com a resposta a mancances detectades en el model d'agències com la manca de control efectiu
per part del principal o la manca d'una cultura comuna de l'administració. La post-NGP es reflecteix
sobretot en un procés de creació de centres de serveis compartits per a aquelles funcions transversals
comunes a totes les agències (serveis que han d'estar sotmesos a la competència externa per garantir la
seva eficiència al llarg del temps). No s'observa, però, un retorn de competències nuclears cap als
serveis centrals.
També s'intenten corregir els problemes sorgits pel control de gestió excessivament basada en
productes, sovint difícils de mesurar i desarrenglerats amb els resultats desitjats pels polítics. O els
problemes de la dualitat del principal en tant fixador dels resultats però a la vegada propietari de
l'agència i per tant responsable del seus costos, fet que debilita la seva credibilitat com a principal.
En el cas espanyol s'ha fet un intent d'avançar cap a l'agencialització del sector públic estatal, però no
sembla que s'hagin tingut en compte en el seu disseny normatiu aquestes disfuncions que tot just
s'estan començant a corregir en els països amb més experiència. En el cas català, les recomanacions dels
experts de la comissió per a la racionalització tampoc van més enllà de desenvolupar un model
d’agències unificat per a tota la constel·lació d'ens públics catalans que sobrevisquin al procés de
racionalització (eliminació) dels que no compleixen els mínims requeriments que justifiquin la seva
existència.
Ja hem dit anteriorment que en el cas dels serveis proveïts internament (total o parcialment), l'element
crític per garantir l'eficiència és el rendiment del seus recursos humans. Les tendències principals
observades en aquest àmbit són la implementació de polítiques de gestió de recursos humans
orientades a fixar càrregues de treball i objectius mesurables als treballadors i revisar el seu
desenvolupament de manera periòdica, tant a nivell individual (i implementant sistemes de retribució
variable individuals i col·lectius) com per àrees tot detectant els excessos de personal.
També s'observa una progressiva desfuncionarització dels treballadors públics, havent desaparegut fins
i tot en alguns països, o, en tot cas, una convergència de les condicions de treball dels funcionaris cap a
93
les dels contractats sota el règim laboral. També és interessant subratllar l'existència de sistemes de
fixació de les condicions laborals que prenen com a referència l'evolució del sector privat en lloc de la
negociació o la fixació política de les condicions.
Finalment, existeix una evolució dels sistemes de control des dels sistemes ex-ante cap els ex-post, el
que implica el desenvolupament de processos de control intern més severs i incrementar la
independència dels controladors. Addicionalment al llarg dels darrers anys molts governs han
desenvolupat noves eines d'avaluació de la despesa pública per tal de cercar una major eficiència
dinàmica en l'execució pressupostària. Entre aquestes eines cal destacar el pressupost de dalt a baix, les
revisions sistemàtiques dels programes de despesa per part d'experts interns o externs; les comissions
externes per recomanar mesures d'estalvi; i els retalls automàtics per uns implícits guanys de
productivitat no observables però en la línia dels guanys del sector privat (1 a 2 % anual).
6.3. L’agencialització eficient
L’anàlisi dels models d’agències existents recomana limitar-ne la varietat institucional a un nivell que faci
a les agències fàcilment gestionables i transparents, sense obviar les especificitats de cada agència. La
majoria d’experts recomanen la definició d’una política i criteris sistemàtics en la creació d’agències. Per
aconseguir-ho:
Els governs haurien de desenvolupar un sistema integrat sobre el paper de les agències dins del sector
públic, així com un marc legislatiu clar sobre els nivells d’autonomia, control i responsabilitat de les
agències. Sols països com Bèlgica disposen de tal marc legal que garanteixi certa uniformitat en el
sistema.
Les decisions sobre la creació d’agències són més fàcils de fer quan es desenvolupen un conjunt de
criteris que especifiquen per a quines tasques i sota quines condicions prèvies la creació d’una nova
agència està justificada. Països com Holanda i el Regne Unit utilitzen aquest tipus de mecanismes. En
aquest sentit, és important establir una base legal sòlida i establir el llindar per a la creació de noves
agències així com definir des del moment de la seva creació els objectius i terminis d'actuació
d'aquestes.
Addicionalment, l’existència d’un marc clar i específic, permet classificar els tipus d’agència i establir els
corresponents nivells d’autonomia, control i governança en funció de les seves característiques com la
mida, funcions i tasques. En aquest sentit, alguns països han classificat i definit les agències en diferents
tipologies (regulatòries, assessores, de provisió de serveis). A Nova Zelanda, la Crown Entities Law,
94
estableix quatre tipus diferents d’agències ordenades en funció de la distància del govern i dels nivells
d’autonomia, cadascuna amb les seves tasques corresponents (Bouckaert, 2010).
Un altre mecanisme important és la creació de bases de dades i registres centrals amb informació sobre
les agències existents i fer aquesta informació pública per augmentar la transparència com a tots els
agents implicats. Així mateix, revisions periòdiques del funcionament de les agències per determinar si
l’existència de l’agència està o no justificada.
La creació de contractes-programa adequats i específics, permet solucionar problemes originats per la
manca de transparència entre ministeris i agències. Alguns dels països pioners són Holanda, el Regne
Unit i Suècia. No obstant, sovint manquen de qualitat: detalls excessius en els contractes limiten
l’activitat de les agències, i els objectius sovint són poc selectius i poc enfocats en resultats. Els
contractes-programa s’haurien de combinar amb contactes regulars entre les agències i els ministeris,
com és el cas de Noruega.
Alguns dels mecanismes que semblen funcionar millor són els no financers i que afecten a la reputació
de les agències, com per exemple la publicació periòdica de resultats i recursos emprats per les agències
i la corresponent pèrdua d’autonomia en cas que hi hagi una baix rendiment (Jan, 2008). Es requereix
d’un sistema d’avaluació continuat.
El desequilibri entre el grau d’autonomia i l’existència d’efectius mecanismes de control per part del
ministeri en qüestió, sovint resulten en un funcionament inefectiu de les agències. En conseqüència, els
ministeris haurien d’invertir més en les seves qualitats i competències per a controlar i dirigir les
agències però d’una manera que encaixés amb l’estructura general del model d’agències: menys
jeràrquica i més horitzontal. Cal professionalitzar el personal encarregat i desenvolupar nous convenis
organitzatius en el moment de crear noves agències. El grau de control també vindrà determinat pel
tipus de polítiques portades a terme per les agències. Aquelles amb objectius i estratègies polítiques
essencials, seran subjecte a un control més intens per part del govern.
Tot i les reformes de racionalització del número d’agències experimentades a Suècia i Irlanda, una de les
principals mancances del model d’agències és l’excessiva fragmentació i sectorització en la provisió de
serveis. Les agències continuen estant massa enfocades en la seva pròpia activitat sense tenir en compte
que aquestes formen part d’un procés en el qual hi participen altres agències que cerquen objectius
similars. En conseqüència, cal estudiar quin tipus de sinèrgies es poden crear entre quines agències i en
95
quin tipus d’activitats, i tendir cap a la creació d’agències multisectorials, amb un enfocament més ampli
que facilitin i agilitzin els processos de coordinació entre agències.
Un altre element essencial a fi de poder optimitzar l’eficiència en la prestació dels serveis, és la capacitat
dels governs i del personal intern per dissenyar els contractes-programa adequats. En aquest sentit,
l’experiència europea ens mostra que cal una generalització i professionalització dels contractes-
programa, més enfocats a resultats i que proporcionin els incentius adequats al personal i als gestors
interns. Així mateix, cal dissenyar un contracte òptim que inclogui penalitzacions creïbles i clàusules de
renegociació.
Addicionalment i seguint l’exemple de Suècia, un Consell de Política Fiscal format per professionals
reconeguts i independents, que realitzés previsions econòmiques i alhora supervisés i avalués de
manera continuada l’execució pressupostària per part de les diferents agències, permet dotar al govern
de major credibilitat i transparència.
Finalment, cal tenir en ment, que la presència d’agències no és bona o dolenta per se, però es
requereixen de les formes d’organització, governabilitat, control, gestió i avaluació adequades. Els casos
puntuals d’èxit, com és el de la Road Safety Authority a Irlanda (MacCarthaigh et al, 2010), evidencien la
importància d’aquests factors polítics, organitzatius i estructurals i permeten identificar un número de
factors crítics essencials en la definició i desenvolupament d’una estratègia futura en la consolidació del
model d’agències.
96
7. RECOMANACIONS
La Generalitat de Catalunya està estructurada en una estructura departamental similar a la de
l’administració central de l’estat i per una amalgama d’organismes de diverses formes jurídiques on hi
ha un ample marge per millorar l’eficiència. En un context com l’actual, és més necessari que mai
incrementar l’eficiència de la prestació pública de serveis, assegurant-nos que els recursos limitats amb
els que compta el sector públic són emprats de la millor manera possible.
Per fomentar una administració més eficient cal:
1. Introduir competència.
2. Potenciar el dret a escollir allà on sigui possible.
3. Introduir incentius pel compliment dels objectius (individuals i col·lectius).
4. Assolir objectius consensuats amb la societat.
5. Fer transparents els resultats de la gestió, tot aprofitant les noves tecnologies.
La racionalització del sector públic s’hauria de fer en un procediment per etapes que determini quines
activitats s’han de prestar sota la tutela pública i com s’han de prestar per garantir-ne l’eficiència. Les
etapes fonamentals són les següents:
Plantejar-se si s’ha de prestar o finançar públicament un servei. En el cas que una activitat no
s’estigui exercint per obligació cal avaluar la seva rendibilitat social i si l’avaluació és negativa
l’activitat hauria de ser deixada de fer o de ser finançada pel sector públic.
Si l’activitat es realitza per mandat legal o si no hi ha mandat però socialment és rendible, una
segona etapa ha de determinar sota quin model de provisió serà més eficient realitzar-la:
públicament, privadament o sota alguna variant dins del continu de possibilitats de la
col·laboració público-privada, segons els condicionants que l’afectin.
Palanques de millora en la prestació: En el cas d’haver optat per la prestació pública, les
principals palanques de millora són introduir competència - en qualsevol de les seves formes
quan sigui possible- i desburocratitzar el seu funcionament, millorant la governança de les
organitzacions públiques i introduir incentius efectius per als seus gestors i treballadors. Per als
models de prestació en règim de col·laboració público-privada o privats, les palanques de
millora principals són la competència efectiva i l’optimització de la governança del contracte.
97
Finalment, una darrera etapa és el procés d’avaluació interna i externa que analitza si els
sistemes de provisió triats han respost a les expectatives i als càlculs ex-ante. Les avaluacions
han d’anar complementades amb una potenciació de la transparència cap el ciutadà en les
actuacions, afavorint el dret a escollir com element que potencia la competència. Aquesta etapa
s’ha de realitzar de manera comprensiva, obligatòria i regular en el temps.
Per tal que el procés sigui un èxit, cal establir tres estratègies:
La desfuncionarització i superació dels actuals problemes de selecció del personal públic (que
tendeix a ser avers al risc, a la innovació i al canvi) introduint les millors pràctiques en gestió per
resultats individuals i de grup, i incorporant els incentius necessaris.
Incorporar mesures de transparència en totes les etapes del procés:
- Determinant quins són els objectius.
- Identificant els indicadors adequats (SMART).
Desenvolupant un model d’agències públiques eficient:
- Amb objectius i control ben definits.
- Alineant incentius professionals i gerencials.
- Evitant duplicitats i generant economies d’escala centralitzant serveis transversals.
- Reduint la burocràcia
- Passant del control ex ante al control ex post, amb agències i programes de despesa amb
data de caducitat.
- Amb ús intensiu de les TIC per al funcionament intern i per relacionar-se amb el ciutadà tant
per afavorir fórmules de col·laboració com per afavorir l’avaluació i la transparència.
98
BIBLIOGRAFIA
Citada a l’informe
Andersen, T., Holmström, B., Honkapohja, S., Korkman, S., Söderström, H., Vartiainen, J. (2007). The
Nordic model: Embracing globalization and sharing risks. Helsinki: Taloustleto Oy
Bach T (2010) Policy and management autonomy of federal agencies in Germany. In: Lægreid
P and Verhoest K (eds) Governance of Public Sector Organizations – Proliferation, Autonomy
and Performance. Basingstoke: Palgrave Macmillan
Bel, G. (2009). El dilema entre público y privado en la gestión de los servicios públicos. En Ramió, C. (ed.)
La Colaboración público-privada y la generación de valor público. Diputació de Barcelona
Besley, T., Ghatak, M. (2001). Government versus private ownership of public goods. The Quarterly
Journal of Economics, Vol.116, No.4, pp.1343-1372
Bettignies, J., Ross, T. (2004) The economics of public-private partnerships. Canadian Public Policy-
Analyse de Politiques, Vol.30, No.2, pp.135-154
Bouckaert, G., B.G. Peters & K. Verhoest. (2010). The coordination of public sector organizations: shifting
patterns of public management. Basingstoke, Palgrave MacMillan
Delmon, J. (2010). Understanding Options for Public-Private Partnerships in Infrastructure. World Bank.
Policy Research Working Paper 5173
Demmke, C. Are civil servants different because they are civil servants? European Institute of Public
Administration, 2005
Dixit, A. (2002). Incentives and organizations in the public sector. The Journal of Human Resources,
Vol.37, No.4, pp. 696-727
Dupuy, F. (2003). ¿Por qué es tan difícil reformar la administración pública ? El gobierno del futuro.
OCDE. Ministerio de Administraciones Públicas, España
EPSA (2009). European public sector award 2009: Project catalogue. European Institute of Public
Administration Publishing
EPSA (2009). Trends in practice: Driving public sector excellence to shape Europe for 2020. European
Institute of Public Administration Publishing
EPSA (2011). European public sector award 2011: Project catalogue. European Institute of Public
Administration Publishing
99
Figgis, H., Griffith, G. (1997). Outsourcing in the public sector. New South Wales Parliamentary Library,
BP No 22/97
Frontier Economics (2010). Choice and competition in public services: a guide for policy makers. Office
of Fair Trading
Generalitat de Catalunya (2010). Pla de racionalització del sector públic de la Generalitat de Catalunya
Grout, P. (2008). Private delivery of public services. Center for Market and Public Organization
Irish Government (2009). Report of the Special Group on Public Service Numbers and Expenditure
Programmes . http://www.finance.irlgov.ie/documents/pressreleases/2009/bl100vol1.pdf
James, O. Moseley, A., Petrovsky, N. and Boyne, G. 2011. ‘Agencification in the UK’, in Verhoest K., van
Thiel S., Bouckaert G. and Laegreid P. (eds) (2011). Government Agencies in Europe and Beyond:
Practices and Lessons from 30 Countries. Hampshire: Palgrave Macmillan
Hart, O. (2003). Incomplete contracts and public ownership: Remarks, and an application to public-
private partnerships. The Economic Journal, 113, C69-C76. Royal Economic Society
Hart, O., Shleifer, A., Vishny, R. (1997). The proper scope of government: theory and an application to
prisons. The Quarterly Journal of Economics, November, pp.1127-1161
Lafarge, F. 2011. La révision générale des politiques publiques: objets, méthode, redevabilité. Revue
Française d’administration publique, 136, pp. 755-774
Lorenzo de Membiela, J.B. 2007. Potestad disciplinaria y administración pública. Revista jurídica de la
Comunidad de Madrid, nº 23.
MacCarthaigh, Muiris and Turpin, Paul, When, Why and How to Set Up a State Agency: The Case of the
Road Safety Authority (June 21, 2010). Irish Journal of Public Policy, Vol. 3, No. 2, 2011
OECD (2002) Distributed Public Governance. Agencies, Authorities and Other Autonomous Bodies. OECD
library
OECD (2005). Modernising government: The way forward. OECD publishing
OECD (2008). Public-private partnerships: In pursuit of risk sharing and value for money
OECD (2010). Public administration after “new public management”. OECD publishing
OECD (2011)a. Government at a glance. OECD library
OECD (2011)b. The call of innovative and open government: An overview of country inititiatives. OECD
library
OECD (2011)c. Together for better public services: Partnering with citizens and civil society. OECD Public
Governance Reviews
100
Verhoest K., Van Thiel S., Bouckaert G. and Laegreid P. (eds) (2011). Government Agencies in Europe and
Beyond: Practices and Lessons from 30 Countries. Hampshire: Palgrave Macmillan
Vilalta, M (2011). Despesa dels municipis catalans en serveis no obligatoris. 2003-2009. Diputació de
Barcelona
Wilson, J. (1989). Bureaucracy. Basic Books
Wilson, J. (1975) The rise of the bureaucratic state Public Interest, 41, 1975
Altra bibliografia
Àrea de Patrimoni Immaterial i Financer i d’Inventari General (2007). Informe sobre la composició de
l’inventari d’entitats del sector públic de la Generalitat i d’entitats participades. Generalitat de
Catalunya, Departament d’Economia i Finances
Aunión, J. (May 28th, 2012). Extremadura regulará el apoyo de docentes jubilados en los colegios.
Newspaper: El País
Bach, T; Jann, W. (2010). Animals in the administrative zoo: organizational change and agency autonomy
in Germany. International Review of Administrative Sciences 76(3) 443–468
Bagües, M. (2012). Incentivos en el sector público. http://www.fedeablogs.net/economia/?p=21673
Bagües, M., Esteve-Volart, B. (2010). Selección y rendimiento en la función pública. FEDEA, Ley de
Economía Sostenible, pp. 135-139
Barret, K., Greene, R. (2011). The pains and pleasures of restructuring. IBM Center for The Business of
Government
Bortolotti, B., Perotti, E. (2007). From government to regulatory governance: privatization and the
residual role of the state. The World Bank Research Observer, Vol.22, No.1
Bouckaert, G., Loegreid, P., Van Tiel, S., Verhoest, K. (2011). Agencification as a global phenomenon. In:
Bouckaert, G., Loegreid, P., Van Tiel, S., Verhoest, K. (eds) (2011) Government agencies: practices and
lessons from 30 countries. Palgrave Macmillan
Brandt, T., Schulten, T. (2007). Liberalization and privatization of public services and the impact on labor
relations: A comparative view from six countries in the postal, hospital, local public transport and
electricity sectors. In: Privatization of public services and the impact on quality, employment and
productivity (2006-2009). Sozialwissenschaftlinches Institut (Hans Böckler Foundation)
Commission on enhancing agency outcomes (December, 2010). Final report. State of Connecticut
101
Chi, K. (2008). Four strategies to transform state governance. IBM Center for the Business of
Government
Delarue, A., Spanhove, J. (2011). Strategic planning and performance measurement at the Flemish
department of public governance: the development and use of a scorecard application. 7th Transatlantic
Dialogue on Strategic Management of Public Organizations, working group 3
Demmke, C., Hammerschmid, G., Meyer, R. (eds) (2006). Descentralisation and accountability as a focus
of public administration modernization: Challenges and consequences for human resources
management. European Institute of Public Administration
Direction Générale de la modernization de l’Etat (October 6th, 2011). Lancement du 3º challenge
administratition 2020. Comuniqué de presse
Ehn, P., Pissarius, M. & Bass, T., Burnett, M., & Heichlinger, A., Rode, A., & Kuperus, H. (2009). Taking the
pulse of European public administrations: Key findings of the European public sector award 2009.
European Institute of Public Administration Publishing
Executive order (April, 2010) Establishing the Commission on Privatization and Efficiency. State of
Arizona
Franceschini, F., Galetto, M., Pignatelli, A., Varetto, M. (2003) Outsourcing: guidelines for a structured
approach. An International Journal, Vol.10, No.3, pp.246-260
Gilroy, L., Kenny, H., Snell, L., Ybarra, S., Millhouse, T. (2011). Annual privatization report 2010: State
government privatization. Reason Foundation
Grimshaw, D., Vincent, S. Willmott, H. (2002). Going privately: partnership and outsourcing in UK public
services. Public Administration, Vol.80, No.3, pp. 475-502
Hardiman, N; MacCarthaigh, M & Scott, C. (2011) The Irish State Administration Database www.isad.ie
HM Government. Ministry for Government Policy (2011). One public services: White paper. London: The
Stationery Office
HM Treasury (2010). Spending review 2010. London: The Stationery Office
House of Commons Treasury Committee (2011). Private Finance Initiative. 17th report of session 2010-12
Kay, L. (2011). Managing innovation prizes in government. IBM Center for the Business of Government
House of Lords (2010) Private Finance Projects and off-balance sheet debt. Volume I Report
Jann, W.; Bach, T.; Fleischer, J.; Hustedt, T. (2008). Best practice in governance of agencies – A
comparative study in view of identifying best practice for governing agencies carrying out activities on
behalf of the European Union. European Parliament, Directorate General Internal Policies of the Union,
Policy Department on Budgetary Affairs
102
Johnson, C., Talbot, C. 2007. “The UK Parliament and Performance: Challenging or Challenged?”
International Review of Administrative Sciences 73(1)
King, S., Pitchford, R. (2008). Private or public? Towards a taxonomy of optimal ownership and
management regimes. The Economic Record, Vol.84, No.266, pp.366-377
Verhoest, K. et al. (2011) Governing Public Agencies in the 21st Century
http://soc.kuleuven.be/io/cost/act/pdf/20110527_Brussels/COST_policy_brochure_for%20conference.
Laking (2005). Agencies: Their benefits and riks. OECD Journal of Budgeting, Vol.4, No,4., pp.7-27
Le Nouvel Observateur (December 1st, 2011). 2012: Des programmes sous surveillance
Lee, G., Hoon Kwak, Y. (2011). An open government implementation model: moving to increased public
engagement. IBM Center for the Business of Government
Longo, F., Ysa, T. (2007). Els escenaris de la gestió pública del segle XXI. Escola d’administració pública de
Catalunya, Col-lecció “Studis”, 26
Lorenzo de Membiela, J. (2006). Potestad disciplinaria y administración pública. QDL Estudios, 12, pp.
124-134
Lukensmeyer, C., Goldman, J., Stern, D. (2011). Assesing public participation in an open government era:
A review of federal agency plans. IBM Center for the Business of Government
Lundsgaard, J. (2002). Competition and efficiency in publicly funded services. OECD Economic Studies,
No.35, pp.79-128
MacCarthaigh, M. (2012). From agencification to de-agencification: The changing bureaucratic model. In:
MacCarthaigh, M., O'Malley, E. (eds) Governing Ireland: from cabinet government to delegated
governance. Dublin: Institute of Public Administration, pp. 128-51
Megginson, W., Netter, J. (2001). From state to market: A survey of empirical studies on privatization.
Journal of economic literature, Vol. XXXIX, pp.321-389
Nambisan, S. (2008). Transforming government through collaborative innovation. IBM Center for the
Business of Government
NGA Center for Best Practices (2010). State government redesign efforts 2009 and 2010
OECD (2002). Distributed public governance. Agencies, authorities and other government bodies. (Paris,
OECD)
OECD (2011)d. Value for money in government: The Netherlands 2010. Value for money in government,
OECD publishing
103
OECD (2012). Value for money in government: Denmark 2011. Value for money in government. OECD
publishing
Pilichowski, E., Turkisch, E. (2008). Employment in government in the perspective of the production
costs of goods and services in the public domain. OECD Working Paper on Public Governance No.8
Révision générale des politiques publiques (December, 2011). 6éme conseil de modernisation des
politiques publiques. Direction générale de la modernization de l’État, Ministère du Budget, des comptes
publics et de la fonction publique
Révision générale des politiques publiques (September, 2008). Une démarche inedite pour améliorer les
politiques publiques. Direction générale de la modernization de l’État, Ministère du Budget, des comptes
publics et de la fonction publique
Riess, A. (2005) Is the PPP model applicable across sectors?. EIB Economic papers 2005/2
Senate Bill Report ESSB 5931 (2011). Reorganizing and streamlining central service functions, powers,
and duties of state government. State of Washington
Shleifer, A. (1998). State versus private ownership. The Journal of Economic Perspectives, Vol.12, Issue
4, pp. 133-150
Sǿrensen, P. (2004). Outsourcing of public service provision: when is it more efficient? EPRU WP
Statistisches Bundesamt. Finanzen und Steuern Personal des öffentlichen Dienstes, 2010
Summers, A., Randazzo, A. (2011). Annual privatization report 2010: Federal government privatization.
Reason Foundation
Sunset in Texas (2012). Sunset Advisory Commission.
Tirole, J. (1994). The internal organization of government. Oxford Economic Papers, New Series, Vol.46,
No.1,pp.1-29
US Government Accountability Office (2011). Opportunities to reduce potential duplication in
government programs, save tax dollars, and enhance revenue
Utah Advisory Commission to optimize state government (August, 2010). Report to Governor Herbert.
State of Utah
Valkama, P., Anttiroiko, A. (2009). Organizational innovation in public services: Competition and
collaboration in Finnish public service delivery
White House (December, 2009). Open Government: A progress report to the American people
http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/microsites/ogi-progress-report-american-people.pdf
104
Williamson, O. (1999). Public and private bureaucracies: A transaction cost economics perspective.
Oxford University Press. The Journal of Law, Economics and Organization. Vol.15, No.1, pp.306-341
Wyld, D. (2011). Reverse auctioning: Saving Money and increasing transparency. IBM Center for The
Business of Government
