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UNA REFORMA TRIBUTARIA INTEGRAL PARA EL CRECIMIENTO DE LA ARGENTINA RESUMEN EJECUTIVO de Fundación Mediterránea Junio 2001

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UNA REFORMA TRIBUTARIA

INTEGRAL PARA EL

CRECIMIENTO DE LA ARGENTINA

RESUMEN EJECUTIVO

de Fundación Mediterránea Junio 2001

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Prefacio Fundación Mediterránea, en mérito del contexto económico social de Argentina, estimó conveniente, en el mes de Octubre del año 2000, impulsar dos proyectos orientados a colaborar mediante su diseño e implementación con el crecimiento y desarrollo del país:

• “Una Reforma Tributaria Integral para el crecimiento de la Argentina” • “La Inserción de la Argentina en la Economía Global”

Estas propuestas, tal la mecánica de trabajo llevada a cabo durante 23 años, fueron elaboradas por el Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL) con la activa participación, en la discusión, de los representantes de las empresas que, con su valioso aporte, permitieron financiar dichos proyectos. De esta forma se ha dado continuidad a la tradición del IERAL de Fundación Mediterránea integrando los aportes teóricos y empíricos de sus investigadores con las visiones provenientes del campo empresarial y de la política económica. Los proyectos fueron iniciados concomitantemente durante el último trimestre del año 2000, siendo Presidente de Fundación Mediterránea, Fulvio Pagani. La dirección en los inicios fue de Guillermo Mondino bajo la supervisión de Carlos Sánchez, entonces Presidente del IERAL en lo que hace al trabajo de Política Tributaria. La dirección de la propuesta de “Inserción de la Argentina en la Economía Global” estuvo a cargo de Gabriel Casaburi y Gabriel Sánchez. A partir de la asunción de funciones en el Ministerio de Economía de la Nación en Marzo de 2001, la preparación de la versión final de los trabajos quedó a cargo del equipo de investigadores que lo venía elaborando, habiendo asumido la Presidencia del IERAL, Nadín Argañaraz y la Dirección Gabriel Sánchez. La discusión y aportes provenientes del campo empresarial se canaIizó a través de un Comité de Seguimiento donde, junto a los investigadores y especialistas de las empresas, se generó un fructífero ámbito de discusión. La coordinación de estas actividades estuvo a cargo del Director Ejecutivo de Fundación Mediterránea, Héctor José Paglia.

El equipo de investigadores* estuvo constituido por: Jorge Vasconcelos, Ernesto

O´Connor, Luciana Días Frers, Rodrigo Benítez, María Godoy, Nadín Argañaraz, Juan Manuel

Garzón, Marcelo Capello, Pedro Moncarz, Jimena Zúñiga, Juan A. Zapata, Teresa Iturre.

Las tareas de edición estuvieron a cargo de Ana María Vitale y Silvia Ochoa, las de

logística y organización de eventos a cargo de: José A. Santanoceto, Myrian Martínez y Sergio

Altamirano.

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Empresas que financian los trabajos

“Una reforma tributaria integral para el crecimiento de la Argentina” “La inserción de la Argentina en la economía global” ACEITERA GRAL.DEHEZA SAICA ACINDAR S.A. ADEFA AGROMETAL S.A.I. AGUAS CORDOBESAS ALLADIO JOSE M. E HIJOS SA ALUAR ARCOR SAIC ASTORI ESTRUCTURAS BANCO GENERAL DE NEGOCIOS BANCO PATAGONIA S.A. BANCO RIO DE LA PLATA S.A. BBV BANCO FRANCES BELL COLOR SRL BGH S.A. CAMUZZI ARGENTINA S.A. CITIBANK N.A. CLIBA SA CTI S.A. DINOSAURIO SA EDENOR S.A. ESTUDIO ALLENDE FIAT ARGENTINA S.A. HSBC ARGENTINA HOLDINGS S.A IMPSAT LOMA NEGRA CIASA MARIA GEMMA SA MASTELLONE HNOS MINETTI S.A. MOVICOM NOBLEZA PICCARDO SAICyF PEREZ COMPANC S.A. R.T. S.A. SEPRIT S.A. SIEMENS S.A. TECHINT TELECOM ARGENTINA S.A. TELEFONICA DE ARGENTINA S.A.

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Índice General Prefacio ii Introducción v Resumen Ejecutivo vii Tomo I - Descripción del sistema tributario argentino y evidencia internacional I. El sistema tributario nacional 1 I.1. El sistema tributario actual 1 I.2. La política tributaria entre 1996 y 2000 5 I.3. El problema de la evasión 14 II. El sistema tributario en provincias y municipios 33 II.1. Aspectos teóricos relativos a la distribución de potestades tributarias entre gobiernos de diferente nivel 33 II.2. Situación actual del sistema tributario en provincias y municipios de Argentina 43 II.3. Principales características teóricas y administrativas de los actuales impuestos subnacionales y sus potenciales sustitutos 105 II.4. Carga tributaria e incidencia del impuesto sobre los Ingresos Brutos 171 II.5. Las alternativas para la Reforma Impositiva Provincial y sus efectos fiscales. Análisis de alícuotas sustitutivas y de incentivos a la evasión 189 III. Evidencia internacional sobre sistemas tributarios 204 III.1. Comparación internacional de estructuras tributarias 204 III.2. Reformas tributarias exitosas 209 III.3. Evidencia internacional sobre descentralización y administración tributaria 232 IV. Anexos 257 Tomo II – Propuesta de reforma tributaria integral I. Elementos a considerar para una reforma tributaria 1 I.1. El estado de situación impone una reforma 1 I.2 La política tributaria de ahora en adelante 2 I.3 La restricción fiscal y el crecimiento de la economía 3 I.4 El dilema de corto plazo entre la eficiencia y la correspondencia fiscal: hacia una correspondencia fiscal “cualitativa” 4 I.5 Lineamientos a tener en cuenta para una reforma tributaria para el crecimiento 7 I.6 Administración tributaria, puntos a tener en cuenta 11 I.7 Recursos para financiar la eliminación de los impuestos más distorsivos 12 I.8 Los recientes cambios impositivos: reformas de abril/mayo de 2001 13 II. Propuesta de Reforma Tributaria Integral 18 II.1. Propuesta de reforma, escenario de shock 18 II.2. Propuesta de reforma: otras alternativas 26 II.3. La Reforma Tributaria en provincias 29 II.4. Pautas para la Reforma Tributaria en Municipios 40 Tomo III – Nuevo diseño para un sistema de transferencias entre niveles de gobierno en Argentina I. Lineamientos de la propuesta 1 II. Marco Institucional Establecido por los Compromisos Federales 4

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II.1. Evolución de las instituciones hacia un nuevo sistema de coordinación 4 II.2. Estado de Cumplimiento del Compromiso Federal 2000 21 III. El sistema de distribución de recursos 26 III.1. El sistema de distribución actual 26 III.2. Propuesta para la composición de la Masa Coparticipable 29 III.3. Propuesta para la Distribución Primaria 31 III.4. Propuesta para la Distribución Secundaria 33 IV. El Fondo anticíclico 36 V. Transparencia de la información fiscal 40 V.1. La información fiscal disponible 40 V.2. El esquema propuesto de Transparencia Fiscal 43 VI. Armonización tributaria 44 VII. El Organismo Fiscal Federal 46 VIII. Hacia un Federalismo con Responsabilidad Fiscal 47 ANEXO 48 BIBLIOGRAFÍA 52

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Introducción La economía argentina tiene muchos problemas y pocos instrumentos a la mano para intentar solucionarlos. Una recesión de tres años, la falta de competitividad luego de las devaluaciones de países relacionados, la caída sostenida de la inversión, una tasa de desempleo que se mantiene en niveles elevados, la evasión y los desequilibrios fiscales son algunos de los principales inconvenientes. De una situación como la descripta no se sale si no es con un cambio profundo de expectativas provocado por un SHOCK de política. Conocidas las restricciones existentes para el uso de instrumentos de política económica en Argentina1, la principal herramienta en manos del gobierno para revertir tal estado de cosas está constituida por la política fiscal. La escasez de instrumentos impone, entonces, usar los pocos disponibles de un modo inteligente y efectivo para dar con la solución a la mayoría de los problemas antes enumerados. En este marco, una reforma integral del sistema tributario argentino en un contexto de equilibrio fiscal intertemporal se impone como la política con más posibilidades de alcanzar varios “blancos” a la vez. Con ese objeto, dicha reforma debe resultar incentivante de la inversión, bajar los costos de las empresas locales, no discriminar entre el uso de factores productivos y fomentar el cumplimiento tributario. Si estos objetivos se consiguen junto a un shock inicial favorable de expectativas, se habrá dado un paso muy importante para alcanzar la meta del crecimiento económico, que terminará por reafirmar la viabilidad fiscal de la reforma y del país.

La reforma tributaria aquí propuesta contempla este tipo de situaciones: es de shock (debiera incluirse en el presupuesto para el 2002), promueve la inversión, baja los costos productivos (conduce a la presión tributaria existente en 1996), contiene incentivos anti-evasión, no discrimina contra el factor trabajo y simplifica el sistema apoyándose en unos pocos impuestos. Prevé, además, su implementación en los tres niveles de gobierno, incluyendo un rediseño de las relaciones financieras entre Nación y Provincias que se fundamente en la eficiencia y la equidad y evite los comportamientos fiscales displicentes de períodos anteriores. El trabajo se ha organizado de modo tal de captar todos los elementos antes citados. En primer lugar se brinda un resumen ejecutivo. En el Tomo I se presenta una descripción del sistema tributario argentino, comenzando por el gobierno nacional y siguiendo por los provinciales y municipales. También se incluye allí una sección con evidencia internacional en materia de reformas y sistemas tributarios. El Tomo II contiene las propuestas de reforma tributaria para el orden nacional, provincial y municipal. Finalmente, el Tomo III incluye una propuesta para un nuevo sistema de relaciones financieras entre el gobierno nacional y los subnacionales.

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Resumen Ejecutivo

I. El sistema tributario nacional en Argentina El objetivo de este trabajo es presentar una propuesta de reforma tributaria integral, para lo cual ante todo se deben identificar las virtudes y los defectos del actual sistema tributario. Si bien los problemas de falta de competitividad de la economía argentina no reconocen un único factor explicativo, se entiende que una adecuada reforma tributaria puede constituirse en un instrumento valioso para el estímulo del crecimiento a través de la dinamización de la inversión y del comercio exterior. La presión tributaria total en el 2000 fue de 65.032 millones, un 22.8% del PIB, cuando en 1996 era de 20,5%. Entre 1996 y 2000 la recaudación de impuestos directos creció un 61%, la de los gravámenes sobre los insumos productivos un 14%, mientras que la de los tributos más vinculados al nivel de actividad ¡sólo creció un 1%! A modo de primera conclusión surge que: los incrementos registrados en la recaudación sólo se debieron a mayor presión tributaria; en ninguno de los tres agrupamientos se habría registrado una reducción de la evasión; los tributos relacionados en forma coincidente con el ciclo evolucionaron por debajo de los niveles de actividad económica, evidenciado mayor evasión; la política de gravar ingresos “presuntos” fue la que sostuvo la recaudación en los últimos años. El análisis de la performance de los impuestos indirectos -aquellos que entre otros aspectos están coincidentemente vinculados al nivel de actividad- en los últimos años arroja importantes conclusiones sobre algunas de las debilidades del actual sistema tributario. Dentro de este grupo de impuestos se encuentran IVA, Combustibles, Internos y Comercio Exterior. Las tres reformas tributarias del período 1996-2000 tendieron a sesgar el sistema tributario hacia los impuestos directos. Las subas de alícuotas y las extensiones de base imponible fueron significativas. El hecho de que simultáneamente no pudiera avanzarse en la reducción de la evasión tiene una incidencia relevante. Una de las características centrales de las reformas realizadas fue que se gravaron ingresos devengados y/o “presuntos” en lugar de ingresos reales, tanto de las personas como de las empresas. Aparecen Ganancia Mínima Presunta y el Monotributo. Esta política permitió captar recaudación anticipada, pero a costa de menor recaudación futura. Indudablemente, la evasión tributaria es uno de los problemas centrales de la economía argentina y una de las principales causas del deterioro de la recaudación en los últimos años. Para el IVA se ha estimado en 32.523 millones la recaudación potencial correspondiente al año 2000. La recaudación percibida por la AFIP fue de 19.009 millones, por lo que habría una evasión de 13.514 millones. Así, la tasa de evasión es del 41.6%. Tal como funciona, este tributo no responde a las exigencias fiscales de la Argentina. La evasión no es sólo un problema fiscal, y éste es otro aspecto a resaltar en este trabajo, pues también provoca: “Burden shifting”: Por sobre todo, el hecho de que exista una evasión tributaria de consideración, y que la autoridad fiscalizadora se muestre impotente de reducirla, generalmente deriva en una mayor carga tributaria que recae sobre los sectores con menor capacidad de evasión. Competencia desleal y pérdida de market share: Si los beneficios obtenidos por las firmas evasoras son importantes desde el punto de vista de la rentabilidad, se incentiva una competencia totalmente desleal entre los evasores y los no evasores.

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Menores incentivos a la inversión: El tamaño óptimo de la empresa evasora es necesariamente limitado: a mayor escala, mayor necesidad de “blanquear” las operaciones debido a mayores probabilidades de supervisión por parte de la AFIP, y también debido a relaciones sectoriales con empresas de mayor tamaño. Sesgo antiexportador: Difícilmente una economía hundida en la informalidad pueda expandir su vinculación con el mercado mundial. La subsistencia de una economía cerrada es otro lastre para la competitividad. El sistema financiero paralelo: Como el IVA compras se paga en el momento de realizar la operación, independientemente del momento en que se realicen las ventas, los contribuyentes están “adelantando” fondos al fisco. El período de tiempo que transcurre entre este adelanto y la venta que origina el IVA ventas implica un costo financiero para los contribuyentes. Según los datos de la propia autoridad tributaria, puede estimarse que para el año 2000 los saldos a favor de los contribuyentes, que son pasivos de la AFIP, totalizaron 8.500 millones de pesos. De éstos, 6.000 millones correspondieron a saldos técnicos (diferencia entre débitos y créditos) y 2.500 millones a saldos de libre disponibilidad (por regímenes de retenciones, con la posibilidad de ser tomados a cuenta de otros impuestos). El hecho de que se hayan detectado no pocos casos de “facturas truchas” que, contabilizadas por empresas fraudulentas, tienden a inflar el IVA-Compras de sus balances, hace más complejo este panorama. Lo mismo ocurre con el impuesto a las ganancias. El sistema de retenciones y percepciones, adelantos y quebrantos, genera un verdadero sistema financiero paralelo. Dentro de la estructura tributaria actual los incentivos a evadir son fuertes y representan una barrera difícil de superar para aquellas empresas que, manteniéndose dentro del sistema, deben competir con empresas que utilizan cualquiera de estas prácticas ilegales. Los mayores beneficios de la evasión provienen de la subdeclaración de ventas, pues en este caso los incrementos en la rentabilidad se potencian a partir del encadenamiento entre IVA, Ingresos Brutos y Ganancias. Si la empresa sobredeclara costos, pagará menores montos de IVA y Ganancias, pero obtiene un incremento inferior en la rentabilidad en relación al caso en que subdeclara ventas. Existe un encadenamiento en los incentivos a evadir a partir de la interacción de IVA, Ingresos Brutos y Ganancias, tal como están planteados hoy en día estos tres tributos.

El sistema tributario en provincias y municipios

Distribución de potestades tributarias entre niveles de gobierno: Lo que dice la teoría

Se considera adecuado que los gobiernos de menor nivel ejerzan su poder de imposición sobre bases relativamente inmóviles, distribuidas uniformemente y que generen ingresos preferentemente estables en el tiempo. Normalmente se ha recomendado para los gobiernos municipales casi con exclusividad los cargos a usuarios, cuando se trata de servicios divisibles, y la imposición sobre la riqueza (en especial la propiedad inmueble y, en cierta medida, los automotores) cuando se trata de servicios indivisibles. Existen dos razones que pueden justificar que niveles intermedios de gobierno (provincias) tengan acceso a bases imponibles más amplias, como los ingresos personales o el consumo de los residentes de la jurisdicción: Cuando el tamaño de las jurisdicciones intermedias es suficientemente grande (caso de las provincias en Argentina) y la movilidad de los factores moderada, pueden utilizarse impuestos denominados de “cuasi-beneficios” o de “beneficios generalizados”, los cuales se justifican por

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el hecho que los residentes-contribuyentes de cada una de estas jurisdicciones son quienes disfrutan de los beneficios derivados del consumo de los respectivos bienes públicos locales. En función de los desarrollos de la Teoría de las Decisiones Colectivas, que ha hecho evidente la necesidad de fortalecer la autonomía de los gobiernos subnacionales con el objeto de evitar una excesiva dependencia de las transferencias provenientes del gobierno federal y asegurar una mayor correspondencia entre ingresos y gastos públicos, pues ello conduciría a un gasto más eficiente en las provincias. Los beneficios que se obtienen de la centralización de las bases tributarias más importantes –básicamente ingresos y consumo- deben ser puestos en la balanza contra los inconvenientes que la misma genera. Los beneficios de la centralización surgen del logro de una presión impositiva uniforme en todo el territorio nacional, que no exista “exportación” de impuestos hacia otras jurisdicciones, que se facilite la estabilización macroeconómica, que no existan políticas inefectivas para modificar la distribución del ingreso, que se aprovechen las economías de escala en la recaudación y se minimicen los costos de cumplimiento de los contribuyentes, al tratar con un sólo fisco. La mayor o menor centralización de las potestades tributarias dependerá del peso relativo que en cada país se le asigne a las ventajas y desventajas de la misma, cuyos determinantes serán, en definitiva, el tamaño de las jurisdicciones, la movilidad de los factores que pretendan gravarse y el diseño y la fortaleza de las instituciones formales e informales que modelen la conducta de los gobiernos.

El sistema tributario en las provincias argentinas Los principales impuestos que se aplican en las provincias argentinas son el impuesto a los Ingresos Brutos, de Sellos, Inmobiliario y a los Automotores. Los mayores problemas por sus efectos económicos se hallan asociados con los dos primeros, cuya eliminación se viene proyectando desde el Pacto Fiscal de 1993. El impuesto a los Ingresos Brutos (IIB) es de naturaleza plurifásica, pues grava más de una vez la transferencia de un bien a lo largo del proceso productivo y de comercialización. Presenta los siguientes inconvenientes: Distorsión de precios relativos: El proceso de acumulación de la carga a medida que un producto avanza en su proceso productivo y de comercialización resulta en una múltiple imposición de la misma base imponible, con lo que el efecto sobre el precio final de los bienes y servicios dependerá del número de veces que es gravado hasta llegar a consumidor final. Además, el precio del bien final que enfrenta el consumidor suele encarecerse en un monto superior a la suma recaudada en concepto del impuesto. Distorsión de las decisiones empresarias: Su carácter acumulativo favorece la integración vertical de las empresas, como modo de evitar el pago del impuesto. Además, puede sesgar la elección entre insumos productivos, pues grava sólo a algunos de ellos. Afecta la competitividad de la producción nacional: Respecto a los bienes exportables ya que, si bien se puede eximir al exportador del pago del impuesto, no se puede cuantificar (o es extremadamente complicado) la incidencia del impuesto en los insumos y bienes de capital incorporados a la producción, lo cual dificulta su reintegro. Con relación a los bienes importados, el impuesto recae sólo sobre la etapa final de los mismos, a diferencia de los bienes producidos domésticamente que son alcanzados en todas las etapas, con lo cual se produce un estímulo a la importación de bienes finales. Relocalización espacial de empresas: Al ser un impuesto que en parte aplica el principio de origen induce la competencia entre jurisdicciones con el objetivo de atraer la radicación de actividades económicas, lo cual, junto a los incentivos para la integración vertical, puede generar relocalizaciones “forzadas” de los procesos de producción. Exportación de la carga: Su funcionamiento implica que en determinadas transacciones se exporte la carga del impuesto hacia contribuyentes de otras jurisdicciones, lo que puede generar

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conductas ineficientes con relación a las decisiones de gasto público (erogaciones financiadas en parte por no residentes). Invisibilidad de la carga: Resulta negativo desde el punto de vista del control de los actos de gobierno que realizan los contribuyentes, pues estos no perciben claramente el impuesto pagado y ello suele generar problemas de ilusión fiscal. El impuesto de Sellos resulta no neutral, dada la cantidad de exenciones y las altas posibilidades de evasión y elusión que presenta. Además, desincentiva las exportaciones, al no identificarse exactamente los impuestos pagados en operaciones anteriores a la venta al exterior; conduce a localizaciones artificiales, en especial cuando en la actividad existen montos importantes establecidos en contratos sujetos al impuesto y, lo que es más importante, suele gravar directamente las decisiones de inversión, lo cual atenta contra el crecimiento económico. El Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, celebrado entre la Nación y las Provincias en agosto de 1993, fue un intento por solucionar la mayoría de los problemas planteados en ambos impuestos, además de reformar otros aspectos de los sistemas tributarios de esos niveles de gobierno. Si bien todas las provincias argentinas adhirieron al Pacto Fiscal y en distinta medida realizaron reformas orientadas en la dirección de los compromisos asumidos, en general puede afirmarse que el cumplimiento de los compromisos no ha sido absoluto ni uniforme. En el impuesto sobre los Ingresos Brutos básicamente se han otorgado exenciones o reducido alícuotas a las actividades primarias y secundarias y se han incrementado las correspondientes a las ventas del sector terciario, de manera de dejar invariable el monto recaudado. Se ha avanzado, pero en forma sumamente parcial, hacia un impuesto más neutral, objetivo último perseguido por el Pacto Fiscal. Las desgravaciones a la producción primaria es el compromiso que más se ha respetado y en la mayoría de las provincias las actividades de esta naturaleza (excluidas las actividades hidrocarburíferas) se encuentran exentas. Algunas provincias han eximido del impuesto a todas las actividades secundarias (excepto hidrocarburíferas) y un segundo grupo ha desgravado a la gran mayoría de éstas. Pero existe un tercer conjunto de jurisdicciones en que se presentan aún numerosas actividades industriales gravadas. En lo que concierne al resto de las actividades para las que el pacto establecía expresamente la obligación de la exención, el comportamiento de las provincias ha sido muy dispar (préstamos de dinero realizados por entidades comprendidas en la ley 21.526, compraventa de divisas, actividad de las compañías de capitalización y ahorro, AFJP, Construcción, etc.) Un aspecto negativo relevante surgido del Pacto Fiscal es el requisito impuesto por la mayoría de las provincias de que las empresas a quienes corresponde gozar de la exención del IIB deban encontrarse radicadas en la jurisdicción de que se trate para poder acceder al beneficio, quedando gravadas en todas las demás provincias de acuerdo a la porción de poder tributario asignada a cada una de éstas por el Convenio Multilateral. Ello obstaculiza el comercio interprovincial, penaliza a las industrias que aprovechan las economías de escala en la producción al pensar en un ámbito de operaciones más amplio que el local y distorsiona las decisiones de localización, toda vez que para estas empresas se torna conveniente concentrarse en los lugares de mayor consumo para librarse del pago del impuesto. En lo que respecta al impuesto de Sellos, su eliminación de las operaciones financieras y de seguros destinadas a los principales sectores productivos ha sido concluida en la mayoría de las provincias. Otras jurisdicciones han avanzado en la desgravación de otras actividades, pero solamente dos de ellas han cumplido totalmente con la eliminación. La adhesión de los municipios a los lineamientos del Pacto Fiscal ha sido prácticamente nula y en muchos de ellos subsiste el cobro de tasas que producen efectos distorsivos, como la tasa de industria y comercio cuando la base imponible es el volumen de ventas de las empresas contribuyentes, o los tributos selectivos sobre el consumo de algunos bienes y servicios.

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La evidencia muestra que en la mayoría de las administraciones que cumplieron, al menos parcialmente, con el Pacto Fiscal, no se verificó una reducción en la recaudación, sino todo lo contrario. La parcialidad de los avances en las reformas impulsadas por el Pacto Fiscal de 1993 revalidó la discusión sobre los efectos distorsivos emergentes de los sistemas tributarios provinciales y municipales.

Aspectos cuantitativos de los sistemas tributarios provinciales ü Si bien algunas provincias mantienen cierta autonomía financiera, la mayoría depende

fuertemente de las transferencias federales y presenta muy bajos niveles de recaudación propia. Salvo la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ninguna de las jurisdicciones argentinas de nivel intermedio alcanza a cubrir la mitad de sus ingresos con recursos tributarios propios. En un extremo se ubican provincias en que los recursos tributarios de origen provincial no llegan al cinco por ciento del total.

ü Existe una gran dispersión entre las provincias argentinas respecto a los niveles de la relación recaudación/población y recaudación/producto bruto geográfico. En general es mayor la presión fiscal por habitante en las provincias ricas pero, para su nivel de desarrollo, existen jurisdicciones que no realizan un esfuerzo significativo.

ü En la mayoría de las administraciones provinciales los tributos más importantes son el impuesto a los ingresos brutos, el impuesto inmobiliario, de sellos y automotores, en ese orden. En 1999 generaron en conjunto un producido de 11.049 millones.

ü La participación de cada uno de ellos dentro de la recaudación agregada de impuestos provinciales ha sido notablemente estable luego de la firma del Pacto Fiscal de 1993, salvo por la caída en importancia del impuesto de Sellos (de casi 11% a 8,2%), probablemente en respuesta a los compromisos asumidos en el acuerdo. La participación de Ingresos Brutos, en contraste, ha mantenido su nivel (aproximadamente 57%) a partir del acuerdo interjurisdiccional, a causa de la limitación territorial de las exenciones y rebajas impositivas al sector industrial y al aumento operado en las alícuotas aplicadas sobre el sector terciario.

El sistema tributario en los municipios de Argentina Al conjunto de “tasas y derechos municipales” corresponde una gran diversidad de instrumentos fiscales, que comparten en muchos casos sus características esenciales aunque reciban distinta denominación en los diferentes municipios. Para el consolidado, el más importante es la Tasa de Alumbrado, Barrido y Limpieza, denominada también Tasa de Servicio a la Propiedad y que se aplica en prácticamente todos las municipalidades. Le sigue en orden de importancia la Tasa de Inspección, Seguridad e Higiene o Tasa de Comercio, Industria y Servicio, la cual se cobra a todos los establecimientos comerciales, industriales o de servicios radicados en territorio municipal. Los demás recursos no tributarios tienen un papel sensiblemente menor en las finanzas municipales. En una muestra de 13 municipios, en los que habita el 17 por ciento de la población total argentina, se detectaron cincuenta tipos de impuestos, tasas y contribuciones. Ello permite afirmar que, si bien es generalizado el cobro de algunas tasas como las antes enunciadas, existen muchas otras de escasa significación y acotada generalidad que ponen en evidencia la alta fragmentación de las estructuras tributarias municipales. Las tasas y contribuciones retributivas por la prestación de servicios son la mayor fuente de ingresos municipales en las localidades ubicadas en las provincias de mayor peso fiscal. La participación de estos recursos en el total de ingresos corrientes representa, por ejemplo, más del

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60 por ciento en los municipios de Buenos Aires y alrededor del 50 por ciento en los de Santa Fe y Córdoba. En las provincias de menor nivel de desarrollo, la importancia relativa de esta fuente de ingresos es sensiblemente menor, llegando al extremo del 7,2 por ciento en los municipios de La Rioja. Las características particulares que asumen algunas tasas y contribuciones municipales suelen producir efectos económicos negativos. Se trata principalmente de las siguientes: Tasa de Seguridad e Higiene o Contribución que grava la Actividad Comercial, Industrial y de Servicios (CIS): Su base imponible se constituye, en general, por el monto total de los ingresos brutos devengados en el período fiscal de las actividades gravadas, con alícuotas del orden del 0,5 por ciento. Resulta en un impuesto muy similar a Ingresos Brutos, por ende con sus mismos inconvenientes. Contribuciones por Inspección Eléctrica y Mecánica y Suministro de Energía Eléctrica: Se suele aplicar como una contribución general sobre el consumo de energía eléctrica, con alícuotas del orden del diez por ciento (en ocasiones se destina a financiar el alumbrado público). Suele exceptuarse el consumo de energía eléctrica para uso industrial. Constituye, en los hechos, un impuesto selectivo sobre el consumo de energía eléctrica, con los problemas de ineficiencia que tales tributos normalmente conllevan. Contribuciones sobre el Suministro de Gas Natural: Similar a la contribución comentada anteriormente, con sus mismos inconvenientes. Contribución que incide sobre la Ocupación o Utilización de Espacios del Dominio Público y Lugares de Uso Público: La base imponible está constituida por cada metro lineal o cuadrado utilizado u ocupado, aunque también suelen considerarse directamente los ingresos obtenidos por las empresas usuarias del espacio público, que en general comprende a las de telefonía, difusión de audio y video y, en ocasiones, las que proveen el servicio eléctrico. Cuando se aplica sobre la facturación, opera también como un impuesto selectivo sobre el consumo del servicio de que se trate, produciendo excesos de carga.

Reforma Impositiva Provincial y tasas sustitutivas ü Para mantener la recaudación del IIB y Sellos, la alícuota sobre ventas finales necesaria es

de aproximadamente el 6,8%. ü La aplicación de una tasa común llevaría a que ciertas provincias experimenten una mejora

relativa, mientras otras deban soportar un deterioro en su recaudación. ü Si cada provincia pudiera modificar independientemente sus alícuotas de forma de cubrir

completamente la reducción de IIB y Sellos, el panorama se presentaría bastante heterogéneo.

Evidencia internacional sobre sistemas tributarios

Comparación de estructuras tributarias ü Los países utilizados como referentes son Chile, España, Estados Unidos, Irlanda y Nueva

Zelandia. ü Argentina tiene una carga tributaria (como % del PIB) relativamente baja con respecto al

promedio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) pero similar a la carga chilena.

ü La menor capacidad de recaudar posiblemente se deba entonces a su naturaleza de país en desarrollo. No obstante, las alícuotas en la Argentina son similares o más altas que el

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promedio, mostrando una menor efectividad del sistema tributario y un alto peso de la evasión y la elusión.

ü Una característica positiva del sistema tributario argentino es haber avanzado en la separación del sistema de la seguridad social, permitiendo una mejora (de largo plazo) en la solvencia de las cuentas públicas.

Reformas exitosas en otros países Casi todas las reformas exitosas de los ‘80 (Nueva Zelandia, Estados Unidos, Irlanda) y España en los ‘90 buscaban: simplificar el sistema tributario estimular el crecimiento económico reducir la evasión y la elusión aumentar la equidad horizontal prevenir efectos de la inflación Los mecanismos para lograrlo fueron: disminución de la carga sobre los ingresos personales a cambio de impuestos al consumo o corporativos y ampliación de la base reducción de la cantidad de tramos en impuesto a los ingresos eliminación de exenciones y tratamientos diferenciales introducción de mecanismos de indexación Chile fue la excepción. Luego de hacer este tipo de reformas en los ’80, se propuso aumentar la recaudación y el gasto social a comienzos de los ’90. Del análisis de las diferentes reformas tributarias, surge que son determinantes del éxito: la existencia de fuerte apoyo político impulsar un programa completo (un paquete de shock supera la alternativa gradualista) desde el estado, con principios y objetivos socialmente aceptados y someterlo al análisis de expertos y a la discusión pública, con tiempos predeterminados acompañar la reforma con una campaña de educación y promoción durante y después de su implementación la insatisfacción con el sistema tributario preexistente aumenta las posibilidades de éxito En cambio, no son determinantes del éxito de una reforma tributaria: el entorno político: aún con dificultades para sancionar leyes, períodos cortos de gobierno y otro tipo de trabas políticas, han surgido importantes reformas tributarias. Incluso también es cierto que en contextos políticos demasiado “fáciles” se han querido implementar reformas tributarias inviables que fracasaron por su pobre discusión el entorno económico: un déficit fiscal abultado o un bajo crecimiento no han sido excusas valederas para demorar una reforma tributaria. De las experiencias analizadas, se extraen interesantes lecciones: Los partidos políticos que implementaron las reformas estudiadas fueron reelectos (o aumentaron su participación parlamentaria). Si bien los paquetes de medidas (políticas de shock) son mucho más efectivos, son más difíciles de digerir por la administración tributaria. La ventaja de los paquetes es que se pueden presentar aumentos y reducciones al mismo tiempo. Los mismos deben presentarse como interdependientes para ser mejor aceptados. Los informes y propuestas que surgen de la necesidad de reforma (tanto oficiales como privados) no tuvieron un impacto de corto plazo. Pero pasaron a constituir la base de la discusión intelectual sobre la cual se basaron las reformas.

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Evidencia internacional sobre descentralización y administración tributaria

ü La experiencia de los países federales considerados clásicos (USA, Canadá, Suiza, Alemania y Australia) suele apartarse singularmente de lo considerado deseable en la literatura sobre finanzas públicas acerca de distribución de potestades tributarias entre niveles de gobierno, en circunstancias que se explican mejor tomando en cuenta consideraciones históricas y políticas. Así, suelen encontrarse casos de gobiernos subnacionales aplicando diferentes impuestos sobre las ventas y/o sobre la renta, en el último caso gravando inclusive a sociedades.

ü Para subsanar el problema de las actividades y transacciones interjurisdiccionales, generalmente se incorporan mecanismos de coordinación tributaria, aunque no siempre de la manera que más facilita las tareas a los contribuyentes.

ü Existen diferentes modalidades para la administración tributaria de los impuestos cuya potestad legislativa resulta provincial o municipal, que pueden ir desde la administración propia hasta el encargo de dichas tareas a otro nivel jurisdiccional, pasando por diversos tipos de convenios de colaboración.

ü Suiza y Estados Unidos son países tradicionalmente muy descentralizados, Canadá ha devenido descentralizado a pesar de una Constitución “centralista”, Australia siguió el proceso inverso y Alemania es un caso especial, con alta centralización normativa y profunda descentralización operativa.

ü Resulta común el caso de la co-ocupación fiscal o concurrencia de fuentes tributarias (cuando distintos niveles de gobierno pueden gravar una misma materia imponible) junto a la existencia de administraciones tributarias independientes, con algún tipo de acuerdo en determinados niveles. Se destaca la situación de Alemania, en que los distintos niveles participan de una porción de la recaudación de los principales gravámenes, cuya administración tributaria se encarga al nivel estatal.

ü Suelen existir múltiples lazos de colaboración entre e intra niveles de gobierno, surgidos de la negociación y colaboración entre autoridades, muchas veces iniciadas por las mismas agencias de recaudación. Aquí se destaca la coordinación y cooperación en materias como intercambio de información, asistencia al contribuyente, formación de personal, realización de estudios específicos y actividades de inspección.

Propuesta de reforma tributaria Integral La clave pasa por romper el encadenamiento perverso de la evasión: IVA-Ingresos Brutos- Ganancias, para estimular la inversión y las exportaciones como motores del crecimiento. Para ello se deben encarar decididamente una serie de aspectos, como ser la resolución del problema del sistema financiero paralelo, particularmente en el caso del IVA. Es fundamental implementar una “moratoria al revés”, a través de la cual la AFIP se pone al día con el stock de deuda originado en créditos fiscales por el IVA. El “bono crédito fiscal“ (BONIVA) o “Título de Reconocimiento de Deuda Impositiva” no es un bono en el sentido de los títulos emitidos en los mercados voluntarios de deuda. Opera como un pagaré, es no transferible y es no asignable al pago de impuestos. En el Impuesto a las Ganancias, también se requiere avanzar en la generalización, así como en la eliminación del sistema de cobro sobre “presuntos” y devengados. Dadas las restricciones fiscales, una opción sería avanzar primero en la reducción de la alícuota para las ganancias no distribuidas de empresas. Así, se incentivaría la reinversión de utilidades.

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El impuesto a las Ganancias de las personas físicas debería tener una importante simplificación de la progresividad. La definitiva igualación de carga tributaria entre autónomos, monotributistas y trabajadores en relación de dependencia es otro de los objetivos considerados. Se considera primera prioridad la eliminación de impuestos a la Ganancia Mínima Presunta y al Endeudamiento, la reducción de Aportes Patronales (absorbidos por el IVA hacia el 2005) y la eliminación de Ingresos Brutos, quedando éste como un impuesto de baja alícuota y vigente sólo para las ventas finales. El concepto de correspondencia “cualitativa” puede ayudar a aliviar en buena medida el dilema que normalmente se presenta a quienes estudian una reforma tributaria en provincias: cómo hacer para aumentar la correspondencia, de modo de incrementar la eficiencia en el gasto provincial, a costa de descentralizar a dichas jurisdicciones impuestos que el gobierno central normalmente recauda mejor y con menores problemas de eficiencia. En el caso de Argentina la correspondencia “cualitativa” podría justificar que se mantenga la actual relación entre recursos propios y gasto provincial (o aún que empeore levemente), con una reforma impositiva por la cual las provincias se focalicen en gravar los stocks (inmuebles, automotores), con mayor presión y progresividad que la actual, y reemplazando un impuesto indirecto totalmente distorsivo como Ingresos Brutos por otro también indirecto pero neutral y más visible, con alícuota moderada y uniforme, como un Impuesto a las Ventas Finales, también con recaudación a cargo de las provincias. Ello complementado por un sistema de transferencias nacionales a provincias mucho más racional que el actual.

Administración tributaria, puntos a tener en cuenta ü El grueso de los flujos de recaudación ya ha sido “privatizado” de hecho. En IVA y

Ganancias, la inercia recaudadora pasa a través de bancos, empresas de servicios públicos y supermercados, más retenciones de Aduana.

ü Se aprecia asimismo que los organismos recaudadores, particularmente la AFIP, en los últimos años han logrado un incremento notable de datos cargados en sus sistemas informáticos. Esos datos transformados en información permitirían detectar, por ejemplo, las compras de insumos y bienes intermedios “fuera de escuadra” en el IVA.

ü La capacitación y un adecuado régimen de premios y castigos, en función de los resultados de gestión, son aspectos vinculados con el personal que aparecen como imprescindibles.

Propuesta de reforma: escenario de shock para 2002 Los recursos para financiar la eliminación de los impuestos más distorsivos provendrían de la Reforma del Estado; de una mejor administración tributaria; de renegociación de la deuda en condiciones de mercado (market friendly); del crecimiento de la economía; y el impacto del BONIVA. Se presenta una propuesta integral de reforma tributaria para un momento cero, año 2002, bajo la forma de shock, anualizando los costos fiscales y considerando que es una primera etapa de un proceso de reformas que continúa en los años inmediatos para cumplir el objetivo de equilibrio presupuestario en 2005. La idea central es generar un fuerte cambio en las expectativas a partir de la eliminación y reducción de impuestos seleccionados en el momento inicial. La estimación del crecimiento de la economía es del 6% nominal anual, como expresión de ese “cambio de régimen”. Las reducciones de impuestos apuntan en el primer año a la eliminación de las contribuciones patronales del sector industrial, como así también a la transformación del impuesto a los ingresos brutos en un tributo a las ventas finales minoristas (IVF).

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La Nación se haría cargo de la pérdida de recaudación de Ingresos Brutos, aumentando las transferencias automáticas a las provincias garantizándoles el “piso” observado en 2001. Por otra parte, se eliminan totalmente dos impuestos muy distorsivos para el sector productivo: ganancia mínima presunta e intereses. Se generalizará el impuesto a las ganancias, eliminado todas las exenciones vigentes en el presupuesto 2001, que totalizan la suma de 2.480 millones de pesos. Esta mayor recaudación tiene una fuerte compensación a partir de la reducción de la alícuota para las ganancias no distribuidas, que cae a la mitad, 17.5%. El costo fiscal “bruto” de la reforma alcanza los 4.548 millones de pesos en el primer año. En un escenario optimista en el que la recaudación crece al 6% anual y además hay un impacto positivo por el BONIVA, para completar el financiamiento de la reforma luego de contabilizar estos dos tipos de ingresos, se necesitaría una reducción del gasto de 1.441 millones. Al respecto debe consignarse que como el resultado fiscal depende de un importante aumento de la recaudación por mayor nivel de actividad ( 2.406 millones), para hacer creíble la reforma debería arrancarse con un recorte de gasto primario consolidado. El ajuste del gasto debería ser del orden de los 3.000 millones para consolidar las expectativas en torno a la reforma. El esquema a seguir entre 2003 y 2005 incluye un sendero de reformas con avances en la eliminación de Bienes Personales y del impuesto provincial de Sellos, como así también la progresiva eliminación de los Aportes Patronales, a ser tomados a cuenta de IVA. Con respecto al IVA se prevé la reducción de alícuota, con un máximo de 18%, que incluye una menor evasión. El sistema tributario en el 2005 quedaría así: Un IVA generalizado y con una alícuota del 18% para el 2005 podría recaudar un 7.7% (hoy 6.7%) del PIB, cálculo que incluye supuestos de evasión inferiores a los actuales. Ganancias: para el año 2005 se estima que podría estar recaudando el 8.3 % del PIB. Claro que en esta cifra se incluyen tres conceptos: la generalización total de ganancias, que aportará el 0.8% del PIB, la absorción de Aportes personales (hoy 2%), y un incremento neto de Ganancias junto al impacto positivo de la eliminación de aportes patronales hacia el 2005 (1.8% del PIB). Para comercio exterior se estima en 2005 una recaudación del 1.1% del PIB, que tiene implícita un arancel promedio del 8% y una participación de las importaciones en el PIB del 14%. Para el impuesto a las ventas finales minoristas se estima una recaudación del 1 % del PIB. Otros impuestos provinciales: se asume que se perfecciona la estructura actual (siempre sin IIB), sostenida por impuestos a los “stocks” como inmobiliario y automotor, que pasaría a contribuir el 1.7 % del PIB. Ya se habría eliminado el impuesto a los sellos, y la eliminación de Bienes Personales implica una jerarquización de los impuestos inmobiliario y automotor. Se asume que el impuesto inmobiliario tendría cierta progresividad en la alícuota, a partir de cierto nivel patrimonial. Internos y combustibles pasan de una recaudación actual del 2% al 1.1% del PIB. Con respecto a combustibles, se implementarían cambios para bajar el gravamen sobre las naftas y eliminar el impuesto al gasoil, en parte a partir de la introducción de un “impuesto a la congestión”, para cumplir no sólo un objetivo recaudatorio sino también la reducción de una externalidad negativa muy fuerte que tiende a agravarse con el paso del tiempo. Los aportes patronales quedarán eliminados para el año 2005. Con esta nueva estructura tributaria, la presión tributaria llega al 20.9% del PIB en 2005. Estas cifras son compatibles con el equilibrio fiscal consolidado de Nación y Provincias, tal lo previsto en las leyes vigentes de responsabilidad fiscal y el Compromiso Federal. Las estimaciones logradas son alentadoras. Con una economía creciendo al 6% nominal anual y con una situación fiscal consolidada que tiende a equilibrarse en 2005 (resultado global/PIB: -0.3%). Por su parte, la presión tributaria llega al 20.9%, reflejando la incorporación de nuevos contribuyentes, resultado de los avances en la lucha contra la evasión. Esa presión es inferior en 1.9% a la del año 2000, pero además en un escenario en el que prácticamente ha desaparecido el déficit fiscal, lo que implica menores tasas de interés para el sector privado, por haberse

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superado el fenómeno de crowding out. La deuda pública quedaría estabilizada, en el marco de una economía en crecimiento. Como el escenario de shock o alternativa 1 puede enfrentarse a diferentes dificultades por el trade off entre solvencia fiscal y competitividad, y también por las restricciones políticas, en el trabajo se presentan algunas propuestas alternativas, todas a partir de variaciones sobre el escenario base.

Pautas para la Reforma Tributaria en Provincias Entre los reemplazantes potenciales para el IIB y de Sellos se tienen dos alternativas principales: un impuesto a las ventas minoristas o finales (IVM) o alguna alternativa de IVA provincial. En materia de simplicidad tributaria existen claras diferencias a favor de un IVM: simple para el contribuyente y para el fisco, donde además éste cuenta con décadas de experiencia en el IIB, cuya administración tributaria no dista demasiado de un IVM. Las ventajas y desventajas entre los dos candidatos respecto al problema de la evasión y los fraudes fiscales se hallan repartidas. Frecuentemente se ha indicado sobre las dificultades que presenta un IVM por la escasa dimensión económica de la mayoría de los contribuyentes minoristas, y por la dificultad de distinguir entre ventas de bienes con destino en el consumo final o intermedio que realizan los minoristas. Por el lado del IVA, las alternativas propuestas cuentan con algún problema grave en términos de posibilidades de fraudes fiscales (devolución de créditos fiscales, "paseo de la factura", etc). En función de la experiencia argentina en materia de evasión y fraudes fiscales, la alta concentración hoy existente en el canal minorista y las nuevas alternativas de gestión en la administración tributaria, se considera que la implementación de un IVM se perfila como la mejor opción. Para tal fin y una rápida implementación y transición resulta preferible adaptar el actual IIB para que grave sólo las ventas a consumidores finales. El nuevo diseño debiera armonizar las bases imponibles entre las distintas jurisdicciones, a los efectos de disminuir los costos de cumplimiento de los contribuyentes y aumentar la capacidad de monitoreo por parte del fisco. La redefinición del IIB en un impuesto que grave sólo las ventas finales debería contemplar los siguientes elementos: Eliminación del IIB para las etapas intermedias de producción y comercialización y generalización para las ventas finales. Implementación de una alícuota de partida a las ventas finales igual a la que actualmente se aplica en el IIB al comercio por menor (3,5% en la mayoría de las provincias). Aplicación “por fuera” del impuesto (detallado en la factura de venta). La transformación de IIB significa una pérdida de recaudación agregada para las provincias de aproximadamente $3100 millones y, si se agrega el impuesto de Sellos, tal reducción de recursos rondaría los $4000 millones. La pérdida de recursos que genera la transformación de IIB y la eliminación de Sellos podría cubrirse por cuatro vías complementarias: (a) reducción de la evasión, a través de la implementación de nuevos mecanismos de gestión; (b) aumento de recursos provinciales generado por el crecimiento futuro del PBI, en un contexto de gasto primario provincial congelado durante los próximos años, como supone el último Compromiso Federal; (c) aumento en las tasas de los impuestos directos que aplican las provincias (sobre inmuebles y automotores), para hacer más visible la carga tributaria provincial a los contribuyentes; (d) mayores transferencias desde el nivel federal. Si se analiza independientemente de la reforma a nivel nacional (y sin transferencias compensatorias desde este nivel de gobierno), la reforma impositiva provincial podría seguir una estrategia de Shock (en un año) o Gradual (en cinco años). Se pueden analizar cuatro alternativas (en todos los casos considerando el aumento en la recaudación provincial de los próximos cinco años asociado al crecimiento del PBI):

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Alternativa de SHOCK (A): Transformación del IIB en el primer año y compensación de la caída en la recaudación con aumentos en las alícuotas de los Impuestos Inmobiliarios y Automotores en el primer año. Alternativa de SHOCK (B): Transformación del IIB y eliminación de Sellos en el primer año y compensación de la caída en la recaudación con aumentos en las alícuotas de los Impuestos Inmobiliarios y Automotores en el primer año. Alternativa GRADUAL (A): Transformación del IIB en cinco años, desgravando las ventas que no tengan como destino el consumo final un 20% en cada año y compensación de la caída en la recaudación con aumentos en las alícuotas de los Impuestos Inmobiliarios y Automotores (en el primero, tercero y quinto año de la reforma). Alternativa GRADUAL (B): Transformación del IIB y eliminación de Sellos en cinco años, desgravando la parte que corresponda de cada uno de ellos un 20% cada año y compensación de la caída en la recaudación con aumentos en las alícuotas de los Impuestos Inmobiliarios y Automotores (en el primero, tercero y quinto año de la reforma). Si nos sujetamos a incrementos viables en la imposición a los inmuebles y automotores, la reforma tributaria provincial propuesta puede "cerrar" fiscalmente en el caso que se logren tasas de crecimiento del PBI del orden del 5-7% en los próximos cinco años y preferentemente en su implementación GRADUAL. Si se logra una tasa de crecimiento del PBI del 5% anual a partir de 2002, podría transformarse el IIB en forma GRADUAL, sin pérdidas de recaudación con relación a 2001, aumentando los impuestos provinciales a los inmuebles y automotores un 10,5% en 2002, 2004 y 2006, es decir, un incremento acumulado del 35% al cabo del quinto año de la reforma en ambos impuestos. En cambio, si el crecimiento del PBI resulta del 7% anual, podría transformarse el IIB en su hipótesis GRADUAL, sin pérdidas de recaudación para las provincias, si se acompaña con un aumento en los impuestos inmobiliarios y a los automotores del 1,7% en el primero, tercero y quinto año de la reforma (incremento acumulado del 5,2% en ambos impuestos). La sustitución conjunta de IIB y Sellos, sin producir pérdidas de recaudación para las provincias y sin compensaciones desde la Nación, sólo parece viable, si se alcanzan tasas de crecimiento del orden del 7% anual. En la forma GRADUAL ello significaría aumentar los impuestos a los inmuebles y automotores un 11,5% en el primero, tercero y quinto año de la reforma (aumento acumulado del 39%). ¿Para qué tasa de crecimiento del PBI no se necesitaría de aumentos en las tasas de los impuestos Inmobiliario y Automotor, sin que los gobiernos provinciales pierdan recursos con la reforma? Tal resultado se alcanza para el conjunto de provincias si existiese un incremento promedio del PBI del 7,4% (9,8%) en los próximos cinco años, si se pretende sustituir IIB (IIB+Sellos). En definitiva, si no existen compensaciones vía mayores transferencias desde la Nación, las provincias sólo podrían sustituir IIB y Sellos en forma gradual y en un contexto de alto crecimiento del PIB.

Pautas para la Reforma Tributaria en Municipios Los cambios requeridos en los sistemas impositivos municipales se focalizan en aquellas contribuciones que, aunque presentadas como tasas, cumplen el papel de verdaderos impuestos, pero que además resultan fuertemente distorsivos en la asignación de recursos. La Contribución que incide sobre la Actividad Comercial, Industrial y de Servicios (Tasa de Seguridad e Higiene) debiera existir como una verdadera tasa (pagos fijos en función del beneficio derivado de la acción municipal) o, en caso de ser definida como impuesto, en una forma no distorsiva. En este último caso, debiera entrar en el mismo proceso de sustitución del impuesto a los Ingresos Brutos que se sigue en el nivel provincial. Por ejemplo, permitiendo que el gravamen municipal se fije como una tasa suplementaria del IVM provincial, si es que tal tributo es aplicado.

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En los casos de la Contribución por Inspección Eléctrica y Mecánica y Suministro de Energía Eléctrica, la Contribución que incide sobre la Instalación y Suministro de Gas Natural y la Contribución que incide sobre la Ocupación o Utilización de Espacios del Dominio Público y Lugares de Uso Público, debiera pugnarse por su conversión a tasas con pagos fijos justificadas en el principio del beneficio, o por su directa eliminación, dado que como tasa normalmente retribuye servicios prácticamente inexistentes y como impuestos actúan de manera selectiva. La implementación práctica de la eliminación de distorsiones en los sistemas impositivos municipales podría surgir de alguna de las tres vías siguientes, dada la autonomía tributaria que detentan los gobiernos locales en Argentina: Armonización vía normas legales: Podrían incluirse mecanismos efectivos de armonización tributaria con los municipios en la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos, Leyes Provinciales de Coparticipación a Municipios y otras normas legales, con el objeto de encaminar los sistemas tributarios municipales hacia una situación de mayor neutralidad respecto a la asignación de recursos. Armonización vía convenios: La experiencia indica que ha sido normalmente en las situaciones de crisis financieras cuando se ha logrado implementar acuerdos o pactos entre jurisdicciones, por lo común con obligaciones para todas las partes firmantes (ejemplos: Pactos Fiscales Nación-Provincias y Pacto Fiscal entre Provincia y Municipios en Córdoba). Mediante este mecanismo podría acordarse con los municipios para que cumplan ciertos requisitos en sus sistemas tributarios. Armonización vía incentivos: Otra posibilidad resulta de condicionar la ayuda financiera a municipios a las características de sus sistemas tributarios. Por ejemplo, el gobierno nacional podría condicionar la asignación de Aportes del Tesoro Nacional (ATN) a los gobiernos locales a que se hubiesen eliminado las distorsiones tributarias antes citadas.

Nuevo diseño para un sistema de transferencias y relaciones financieras entre niveles de gobierno en Argentina

Lineamientos de la propuesta El esquema propuesto para una nueva organización de la relación fiscal Nación- provincias se centra en la integración de los diferentes niveles de gobierno para la coordinación de las políticas fiscales, es decir, un federalismo con responsabilidad fiscal. El concepto de federalismo con responsabilidad fiscal es un reconocimiento explícito de que los recursos tributarios son limitados, que debe existir una total transparencia de la información fiscal, que hay un único contribuyente frente a tres estados, que la presión tributaria afecta a la eficiencia y a la equidad y, principalmente, que las jurisdicciones son responsables ante la sociedad y ante las otras jurisdicciones por los recursos que reciben. Estos principios requieren la incorporación de los siguientes institutos: Sistema de distribución de recursos Fondo anticíclico Transparencia de la información fiscal Armonización tributaria Funcionamiento de un organismo fiscal federal: sistema de coordinación multilateral Con respecto al régimen de coparticipación de recursos, el esquema propuesto reconoce que la distribución primaria (entre el gobierno nacional y las provincias) está relacionada con las competencias de gasto de cada parte. Por lo tanto, no es posible transferir recursos sin obligaciones, cualquiera fuese la parte que cediera. En cuanto a la distribución secundaria, ninguna jurisdicción va a aceptar recibir menos de lo que hoy recibe, motivo por el cual se pueden acordar nuevos criterios de distribución para lo

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que exceda a la masa coparticipable actual o del año de la aplicación de una nueva ley de coparticipación. La creación de un fondo anticíclico, previo a la distribución primaria, con un esquema de distribución basado sobre el promedio móvil de la recaudación de los últimos treinta y seis meses en lugar de la recaudación del mes, limitaría el crecimiento del gasto y brindaría mayor estabilidad. Para impulsar el desarrollo económico es necesario lograr cierta armonización tributaria entre nación, provincias y municipios, de forma de lograr la transformación del actual sistema de impuestos distorsivos con que se financian los diversos niveles del sector público. Este nuevo federalismo requiere transparencia de la información fiscal de gastos, recursos y deuda de cada uno de los fiscos partícipes por medio del uso de Internet, de tal forma que las provincias, la Ciudad de Buenos Aires y el gobierno nacional sean quienes, integrando el Organismo Fiscal Federal, decidan los criterios para asignar los incrementos de la recaudación coparticipable a cada jurisdicción.

Marco institucional actual ü En diciembre de 1999 y 2000 el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales y de la

Ciudad de Buenos Aires firmaron dos pactos cuyo contenido, más allá de un simple acuerdo de distribución de recursos, constituye un marco para avanzar hacia un sistema de coordinación fiscal que incluya aspectos de crédito público, armonización tributaria, limitación al gasto público y transparencia y difusión de las cuentas públicas actualizadas.

ü En lo que concierne a distribución primaria, por el Compromiso de 1999 se estableció un importe fijo mensual para las provincias para el año 2000 de $1.350 millones. Por otra parte, por el Compromiso del 2000 se acordó para los períodos 2001 y 2002 el monto de $1.364 millones y a partir del 2003 el promedio de los últimos 3 años de lo que les hubiese correspondido por aplicación efectiva de los regímenes de distribución. Para todos los casos se establece un piso garantizado por el gobierno nacional, equivalente a $1.400 millones para el año 2003, $1.440 millones para el año 2004 y $1.480 millones en 2005.

La propuesta para un nuevo sistema de transferencias e instituciones fiscales

ü Para la composición de la masa de recursos a distribuir, se contempla la incorporación de todos los recursos tributarios de origen nacional, con la excepción de los provenientes del comercio exterior, de algunos casos puntuales de recursos de menor cuantía para los cuales existe un destino específico y de los aportes personales para la previsión social.

ü Los recursos coparticipables pasarían a representar el 87,4% del total de los recursos tributarios nacionales, en tanto que en la actualidad, entre los distribuidos por el régimen de la Ley Nº23.548 y los regímenes especiales de distribución, esta participación representa aproximadamente el 63%.

ü Con la reforma se espera lograr una mayor flexibilidad para la aplicación de las políticas tributarias, acabando con la dicotomía que se plantea entre recursos coparticipables y no coparticipables a la hora de aplicar políticas por parte del gobierno nacional orientadas a lograr determinados fines.

ü Mientras se avanza en la construcción de un sistema de información que cuantifique las competencias, servicios y funciones de las distintas jurisdicciones, se propone que se cristalicen los porcentajes que reciben actualmente la Nación y el conjunto de provincias y la Ciudad de Buenos Aires.

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ü La distribución secundaria debería tender a corregir las disparidades entre las regiones pero, a diferencia del sistema actual, debería exigirse a las jurisdicciones que reciben mayores recursos por esta razón que cumplan con los objetivos para los cuales se las dota de esos mayores recursos.

ü Una parte de la distribución de los recursos tomaría en cuenta, además de los parámetros que actúan como “igualadores”, nuevos indicadores relacionados con la eficiencia en el gasto público y con el esfuerzo para recaudar sus propios recursos.

ü También se propone un fondo anticíclico que limite la disponibilidad de recursos en los períodos de crecimiento para que puedan ser usados en los períodos recesivos.

ü La afectación del fondo conforme a una regla fija y automática elimina la posibilidad de que sea utilizado por motivos diferentes a las caídas de recaudación.

ü Para evaluar la gestión de los representantes en el gobierno se necesita un sistema de información amplio, que posibilite premiar a quienes llevan a cabo buenas gestiones y castigar a quienes así no lo hacen.

ü La naturaleza fuertemente redistributiva del régimen de coparticipación de recursos, a través del cual algunas regiones subsidian a otras con el objetivo de mejorar la calidad de vida de sus habitantes, exige el conocimiento de que tales objetivos se cumplan o, por lo menos, tiendan a cumplirse.

ü Para lograr un sistema integral, con información de los tres niveles de gobierno, se hace necesario contar con pautas de cumplimiento obligatorias. En la discusión del acuerdo definitivo deberá funcionar un cronograma con plazos perentorios para completar los requisitos previamente acordados.

ü El Organismo Fiscal Federal establecerá las pautas para la distribución de recursos, el mecanismo para el funcionamiento del fondo anticíclico, y la reglamentación y control del cumplimiento del esquema para la transparencia de la información fiscal. En cuanto a la armonización tributaria, en una primera etapa podría efectuar el seguimiento de las modificaciones en el sistema tributario federal integrado, para luego transformarse en el guardián del mismo. Asimismo, debería efectuar informes sobre la eficiencia de los organismos de recaudación.

ü Hasta el 2005 regiría el sistema de distribución del Compromiso Federal. A partir de ese año los coeficientes de coparticipación secundaria del incremento de coparticipación, sobre el nivel promedio de 1998-1999-2000, serían decididos por el Organismo Fiscal Federal en el marco de los principios establecidos por la Constitución Nacional. Este organismo, donde estarán representadas todas las provincias y el gobierno nacional, determinará criterios cuantitativos y cualitativos de gastos, así como mediciones del esfuerzo de recaudación de tributos propios realizado por los municipios y las provincias.