¿Quién cuenta los votos en América Latina? · dictaduras militares o consensos elitistas de...

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¿Quién cuenta los votos en América Latina?

Radiografía de los organismos electorales de la regióndistribución de la renta para el Estado

CELAG Análisis Político

En el mundo Occidental en general y en América Latina en particular la democracia representativa es la forma de gobierno más ampliamente aceptada por la población y, sin duda, la hegemónica entre los circuitos de la opinión pública.

Esta forma de gobierno tiene en las elecciones su nudo gordiano. Es durante los procesos electorales cuando se hace efectiva la transferencia de legitimidad de los representados a los representantes. En términos prácticos, es el momento en el que ciudadanos corrientes pasan a ser investidos de poderes y atributos de los que carecían.

En cualquier transición que ocurre en las relaciones humanas se exige un ritual de paso, como el tránsito a la edad adulta, la incorporación de pleno derecho de un individuo a una comunidad religiosa, o la superación de un título educativo; son liturgias que tienen un proceso estrictamente delimitado, protocolarizado y detallado, reconocible y aceptado por todas las partes que intervienen. Sin el ritual de paso, el tránsito, que implica una transferencia de derechos, está incompleta. La consolidación simbólica y legitima del paso ritual es obtenida gracias a las prácticas sistemáticas de éste y por lo inapelable de la autoridad de los llamados a ejecutarlo e interpretarlo.

En los sistemas democráticos representativos el rito de paso son los procesos electorales y la autoridad que los interpreta: los órganos electorales (OE). La joven democracia latinoamericana, interrumpida en repetidas ocasiones por dictaduras militares o consensos elitistas de rotación del poder, ubicó como eje de consolidación democrática todo el peso de la transferencia de poder y gobierno en los OE, con la programación, organización y realización de la liturgia de los procesos electorales.

Analizamos aquí, por tanto, al eslabón clave -y al mismo tiempo más débil- de la arquitectura institucional y política de gobierno en América Latina.


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Se trata de un asunto que se expresa en el momento político actual en forma dramática; su importancia se volvió a poner de manifiesto con implicancias directas sobre las decisiones ciudadanas, cuando hemos sido testigos del peso específico de los organismos que orbitan satelitalmente en torno a los OE cuando estos son más débiles, ya sea por sus prácticas o por la interpelación a su autoridad. Se hace referencia, como ya imaginarán, al papel de las misiones de observación electoral y, particularmente en el caso latinoamericano a la Organización de Estados Americanos (OEA).

Efectivamente, como veremos a lo largo del texto, es la fragilidad de la confianza ciudadana en el proceso electoral en general y en sus OE la que hace diferentes las situaciones en Uruguay y Bolivia en un reciente escenario similar: un conteo ajustado en la noche electoral que requiere de conteo manual y supervisión para ser resuelto. En el primero de los casos, tanto la confianza en el sistema como la lealtad institucional a la democracia representativa del Frente Amplio garantizan la estabilidad del proceso electoral. En el segundo caso, los participantes desleales con el sistema democrático y una entidad externa con intereses políticos, como la OEA, buscaron en los procedimientos del Órganismo Electoral Plurinacional la excusa para asestar un golpe de Estado, apelando a la fragilidad de las confianzas en el proceso electoral, altamente desacreditado.

La democracia representativa, en definitiva, está bajo escrutinio permanente. Es el sistema más experimentado y usado hasta la fecha para vehicular la voluntad ciudadana, con el que accedieron al gobierno proyectos populares de mayorías. Esta es la razón que lleva a las minorías poderosas a buscar fórmulas “alternativas” para controlar a los gobiernos, con partidos de representación corporativa, control de los medios de comunicación, colonización de instituciones internacionales, con redes de poder blando, entre otras. Cuando éstas no les funcionan, acuden a la vía golpista con acciones de guerra judicial (Lawfare), levantamientos militares o golpes parlamentarios, un conjunto de recetas antidemocráticas diversas, adecuadas a cada contexto nacional. Estas situaciones y hechos ocurridos en los últimos años son bien conocidos, y en todos ellos se han utilizado los OE para deslegitimar al gobierno electo o para legitimar la mutación no democrática de los gobiernos de facto (en sus distintas modalidades). Esta última vía, la autoritaria, está siendo la preferida por parte de las derechas latinoamericanas en el último ciclo. La democracia representativa está bajo asedio, con características matizadas a las dictatoriales del siglo XX; pero un asedio, en definitiva. Los procesos electorales están siendo cuestionados y las consecuencias están trascendiendo. Las disputas o discrepancias que se saldaban en el terreno institucional, con tribunales o decisiones políticas, ahora son llevadas a situaciones de ruptura del marco democrático, como ocurrió recientemente en Bolivia.

La fortaleza de las instituciones democráticas depende en gran medida de lo incuestionables que sean los símbolos y rituales que la acompañan, y estos sólo se consolidan con el tiempo y la experiencia. El asalto ilegítimo a las instituciones y los atajos que las derechas adoptan para volver o mantenerse en el Gobierno debilitan, por tanto, la confianza misma en la democracia. Esta


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es una cuestión que, al ser interpelada por sectores participes de la disputa en las condiciones de la democracia representativa, revelaría su desprecio por las prácticas y procesos que la sustentan.

Este documento pretende contribuir al análisis profundo e imprescindible para el fortalecimiento de los OE, unas instituciones débiles que apagan las democracias. Como se ha dicho, los OE son fundamentales en el andamiaje institucional en tanto garantizan el arbitraje técnico/político de la voluntad ciudadana y generan las dinámicas de representación previstas como principio constituyente de la representación democrática. Cada vez que tiene lugar una elección, las miradas se ponen sobre el organismo estatal encargado de la gestión del voto ciudadano, y en especial sobre sus procedimientos.

Las funciones y los marcos regulatorios de los OE en América Latina están definidos en las constituciones o en sus legislaciones como resultado de las propias dinámicas de poder, estructuradas en los procesos históricos y sociopolíticos de cada uno de los países. Eso los hace heterogéneos en su estructura, con rasgos comunes que permiten una provechosa comparación. De ello se derivan dos preguntas iniciales, necesarias para entender la conflictividad de la política latinoamericana en relación con los OE: ¿cómo se estructuran? y ¿cuáles son las tensiones que subyacen a su labor? Estos dos tópicos ayudan a comprender los sucesos conflictivos de las democracias y las disputas geopolíticas, originadas por la ebullición y latencia de esta región del mundo.

El estudio que aquí se presenta, responde de forma crítica a dichas inquietudes y trasciende al preguntarse por procesos que facilitan la comprensión de los alcances de los OE en la estructuración del arbitraje democrático del voto: ¿cuáles son las reglas de los órganos rectores y fiscalizadores del proceso electoral el América Latina? ¿Qué disputas políticas subyacen tras sus estructuras? Y, sobre todo, ¿cómo se resuelve? ¿Cuáles son las funciones que dotan de poder a estos OE y los procesos de fiscalización y control sobre los procesos que desarrollan?

Nuestro análisis se construye desde una perspectiva comparativa, abordando un estudio de los organismos electorales de diecisiete países de América Latina.1 Es un estudio enfocado en las prácticas de los OE y en las disputas que emergen tras los procesos electorales. En las contiendas electorales de los últimos cinco años se evidencian las disputas en torno a la actuación de los OE, centrando en ellos los reclamos de fraude o la inconformidad con la veracidad de los resultados. Estas disputas interpelaron a la mayoría de los OE de la región, por las fuerzas opositoras, por grupos ciudadanos o, como ocurrió en las elecciones de Bolivia del pasado 20 de octubre, en una conjunción entre la oposición y la OEA. Los argumentos principales de las disputas postelectorales se dan por supuestas fallas en el conteo de votos y por problemas de procedimientos que mellan la objetividad y transparencia de los OE. De forma transversal, las disputas terminan con una particular participación de la OEA, autoproclamado organismo ad hoc de evaluación, que mide la “calidad democrática” y como instancia de validación o desaprobación de la actuación de los OE.

1 México, Guatemala, Honduras, El Salvador, Costa Rica, Nicaragua, Panamá, Colombia, Venezuela, Ecuador, Bolivia, Perú, Brasil, Chile, Argentina, Paraguay y Uruguay.


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Como se observará, el problema de legitimidad de los OE no está completamente resuelto en ninguno de los países estudiados. Clasificarlos por su imagen pública no resulta un parámetro práctico para definir la calidad democrática de estos, pues es un rasero que indicaría erróneamente que la región, casi sin excepción, tiene problemas serios en materia de credibilidad electoral. De otro lado, demuestra que una buena parte de la credibilidad de los OE depende de que los actores políticos en disputa acepten las reglas del juego y esto no parece estar sucediendo en la región. Efectivamente, en otros lugares del mundo donde el modelo de sociedad, el equilibrio de poder y las garantías de status quo del establishment no están en discusión o amenazadas, la alternancia democrática no se pone en cuestión. Por el contrario, en Latinoamérica existe una discusión abierta sobre el modelo de reparto de la riqueza y desarrollo, que desafía la concentración del poder establecido.

Las elecciones en Latinoamérica sí importan, porque al contrario que en otros lugares del mundo, se elige entre modelos antagónicos que emprenderán políticas con repercusiones severas en la balanza de propiedad y reparto de los recursos. De ahí la importancia de aceptar las reglas del juego democrático; de ahí la importancia de fortalecer los OE y de ahí la negativa -soterrada- de quienes pueden ver alterados sus privilegios a aceptar dichas reglas.

El caso de Bolivia es un buen ejemplo de este modus operandi por parte de quienes no aceptan la fórmula democrática. La interpelación al OE de Bolivia -como antesala del golpe de Estado- pretende ser mostrada como excusa de este. La OEA y los ejecutores del golpe omiten decir que el OE estaba en proceso de certificación de calidad desde 2016, y que todos sus procedimientos fueron sugeridos y avalados por los técnicos internacionales contratados por la OEA en el marco del proceso de certificación. Se trata de un proceso que pocos países desarrollan en la actualidad, sin ser interpelados por la OEA. Existe un evidente doble rasero para medir la legitimidad y la validez de las actuaciones de los OE, porque es una cuestión política y no de técnica electoral; dicho de otro modo, pone en evidencia que, al contrario de lo que presupone el ideario neoliberal, toda técnica es también política.

En lo que se refiere a su organicidad, los OE funcionan con muchas particularidades y de forma heterogénea. Su autonomía respecto de los poderes públicos se deriva de varios factores: políticos, financieros, jurídicos y administrativos, relacionados con las formas de designación de sus miembros y por el grado de inamovilidad en los cargos. Con una compleja arquitectura y una relación muy estrecha con la estructura del sistema político de cada país, los OE no son ajenos de los debates políticos, pues en la mayoría de los países los funcionarios y directivas de estos son -en muchas ocasiones- delegados de partidos políticos.

La actual situación de conflictividad y disputa política en toda Latinoamérica ha llevado a suponer fallas en la transparencia de los OE, en muchos casos con escasos argumentos, y con la injerencia de validación o desaprobación de la OEA. Se cuestionan los procedimientos para el conteo de votos, la objetividad de las autoridades electorales o la información pública sobre el proceso electoral; se utilizan análisis incompletos o no comparados que muestran algunos OE con buenas prácticas y a otros no, una manipulación que redunda en desequilibrios políticos que desvirtúan el debate democrático y participativo.


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1. La democracia nominal: diseño institucional de los órganos electorales

En este primer apartado tratamos de responder las principales cuestiones relacionadas con el funcionamiento y estructura de los organismos electorales de América Latina (OEAL). Desarrollamos un análisis sobre su jerarquía en el ordenamiento legal del Estado -que define el tipo de autonomía-, los detalles de la estructura organizacional, los mecanismos de elección y la composición de las y los integrantes de sus directorios.

a. Tipo de autonomía de los OEAL

Los OEAL suelen desarrollar la mayoría de los procesos que subyacen a la disputa democrática en la que se eligen las autoridades gubernamentales de los poderes Ejecutivo y Legislativo, bajo particularidades de estructura, funciones, alcances, y procedimientos. Cada país estudiado tiene su propio ordenamiento y rasgos distintivos. Cumplen, por tanto, uno de los roles más importantes de los sistemas políticos, pues en ellos está depositada la ecuanimidad y la veracidad de la voluntad de las y los votantes. Esa ecuanimidad (su apariencia) requieren de un diseño institucional que permita la autonomía administrativa del proceso electoral, una exigencia que se ha desarrollado de forma heterogénea en la región: cada país ha creado sus instituciones electorales siguiendo tradiciones jurídicas y administrativas propias.

El debate por la autonomía de los organismos electorales es crucial, pues está orientado a construir confianza ciudadana en los resultados de las disputas de poder en las que se juegan pasiones e intereses de grupos sociales y personas. Recordemos que estos árbitros del debate electoral surgen en el proceso de maduración estatal de la región a partir de importantes conflictos sociales, orientados a desligar al Poder Ejecutivo del control de los partidos tradicionales, que fungían como juez y parte en las contiendas electorales.

De acuerdo con su jerarquización en la estructura institucional de los países contemplados, en el presente estudio los órganos electorales son definidos por dos tipos de acción: administrativa y judicial, de acuerdo con las competencias que implica todo el proceso electoral.

Teniendo en cuenta esa tipificación, los diecisiete (17) órganos de los países estudiados pueden ser ordenados en cuatro grupos: a. Autónomos; b. Integrados al Poder Judicial; c. Mixtos; y d. Considerados otro poder del Estado.


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Como se puede observar en la tabla 1, en cinco países existen organismos electorales definidos por las constituciones políticas como autónomos, aunque sin la jerarquía de poder público (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Panamá y Uruguay). Tres países tienen anclados sus órganos electorales en la institucionalidad del Poder Judicial (Argentina, Brasil y Paraguay), siendo tribunales judiciales quienes ordenan todo el proceso administrativo electoral y, a su vez, dirimen las controversias que se susciten en este. Seis países tienen sistemas mixtos (Colombia, Chile, Honduras, México, Ecuador y Perú) que incluyen una institución administrativa del proceso electoral que rige como institución específica, pero a la vez permite que el sistema judicial tenga un papel en el proceso. Y, finalmente, tres países contemplan a sus órganos electorales como un cuarto poder público del Estado (Bolivia, Nicaragua y Venezuela) y cuentan con los criterios de independencia, separación, coordinación y cooperación entre los poderes.

Los órganos creados con rango constitucional, ya sean instituciones especializadas con jerarquía inferior o contemplados como un cuarto poder público, tienden a considerarse como de mayor autonomía e independencia,


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aunque no resulta ser un dato concluyente, pues siguen existiendo demandas contra la ecuanimidad de los procesos electorales en muchos países de la región. Su rango constitucional no los hace de facto independientes, y la objetividad electoral requiere de independencia -y apariencia de independencia- de los OE, aunque ésta no sea la única variable por determinar. Como veremos, es el proceso de elección de sus miembros y su independencia financiera la variable clave a observar.

b. Estructura organizacional de los OEAL

Se puede dividir la estructura organizacional de los OEAL en tres tipos: 1. Instituciones gubernamentales independientes del Poder Ejecutivo que cuentan con un organigrama complejo, con un director o un consejo de dirección, apoyado por una estructura jerárquica similar a la de un ministerio; 2. Estructura dentro del Poder Judicial; 3. Estructuras mixtas (con OE y competencias en el Poder Judicial).

Los OE autónomos definen una estructura que permite su funcionamiento territorial, teniendo entidades descentralizadas en las provincias, departamentos o estados, según las divisiones político-territoriales que correspondan a cada país. Las subdivisiones administrativas de los OE se definen, por tanto, de acuerdo con las competencias que les confiere la ley o la Constitución y a una distribución territorial necesaria para responder a la organización electoral en todo el país (los países que componen este grupo se pueden ver en la tabla 5).

En lo que refiere a la arquitectura administrativa, el caso de Colombia es el más disímil ya que existen dos instituciones con autonomía entre sí y autónomas a su vez en relación con los poderes públicos, encargadas de la administración del proceso electoral: por un lado está la Registraduría Nacional del Estado Civil, que se encarga de la logística del proceso comicial, incluyendo el registro civil de las personas, la definición del padrón electoral, el conteo de votos y el registro de candidaturas y, de otro lado, existe un Consejo Nacional Electoral que se encarga de vigilar el proceso y de controlar la actividad electoral de las agrupaciones políticas y sus candidatos. Esto quiere decir que está disociado el proceso electoral en dos entidades de la misma jerarquía.

Las competencias y funciones de los OE están definidas de acuerdo con el mandato legal que los crea, ya sea de orden constitucional o con leyes (como es el caso de Argentina). Ya se ha dicho que las competencias son de orden administrativo y judicial, a las que se pueden sumar las descritas en la tabla 4 como auxiliares de la labor electoral. Ninguna es menos importante que otra y, como se viene argumentando, en cada una se pone en tensión la transparencia y objetividad del proceso electoral.


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c. Las funciones y competencias de los OEAL en el proceso electoral

Las funciones de los OEAL están definidas en las leyes que crean la institucionalidad electoral y existe una amplísima heterogeneidad. Como se podrá observar los alcances del poder de los OE están mediados por los niveles de control sobre sus procesos y sobre los diversos tópicos que implica la actividad. Existen tres tipos de funciones: De organización del proceso electoral; 2. De relación con el sistema de partidos; 3. De observancia sobre la legalidad de las actuaciones, de partidos o electores, con alcances judiciales, acotados a los derechos y sanciones de las leyes electorales. A continuación, se muestran las competencias por países y las instituciones que intervienen:


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Fuente: elaboración propia2 en base a constituciones y leyes electorales.

Como puede observarse, la mayor o menor atomización de las competencias no sigue un patrón subregional. Del mismo modo, no es posible identificar mayor o menor fragilidad -a la vista de las crisis en materia electoral vividas en los distintos países- en función de esta distribución, si bien la concentración de competencias y la ausencia de órganos de supervisión desgajados del órgano ejecutor merma la solidez estructural del sistema y, consiguientemente, su imagen pública.

Dicho esto, para definir con mayor precisión el rol de los organismos electorales en las distintas etapas del proceso electoral es importante volver a la tabla l. Allí se observa el nivel de autonomía que tienen éstos y, de acuerdo con ello sus competencias, no homogéneas entre los distintos países. En la práctica, la regla resulta ser que cada organismo organiza el proceso electoral en condiciones particulares. Las funciones pueden estar concentradas en el OE

2 Pérez Albo, Helvia (S.F.). Modelos de Organización Electoral de América Latina. Biblio-teca Jurídica Virtual UNAM. https://revistas-colaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/quid-iuris/article/download/17393/15601


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o divididas con otras instancias del Poder Judicial o del Poder Ejecutivo, como puede observarse en la tabla 2.

En muchos casos cuentan con competencias acotadas para resolver todas las controversias suscitadas en el proceso, controversias que en otros modelos son dirimidas de forma definitiva por instancias del Poder Judicial. Los OE que son considerados un cuarto poder público y los organismos incluidos en el Poder Judicial desarrollan tanto los procesos administrativos como los judiciales. Su independencia les exime a priori del escrutinio de otro poder del Estado.

Argentina presenta un caso particularísimo, ya que su OE es parte del Poder Judicial, mientras que la Dirección Nacional Electoral se encarga de organizar las elecciones cumpliendo un papel logístico. Esta Dirección General está adscrita al Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda, y es por tanto parte del Poder Ejecutivo. En este caso, por la jerarquía y las funciones que ostenta, se entiende que el organismo electoral es competente en todo el proceso, salvo la logística; es judicial y no mixto.

En el caso de Colombia, una de las dos entidades con funciones electorales, la Registraduría del Estado Civil, es la encargada del padrón. En algunos países la elaboración el padrón electoral (como parte del proceso electoral) está a cargo de entidades especializadas. En Costa Rica, El Salvador, Panamá, Guatemala, Bolivia, y Venezuela, los OE también están encargados del registro de las personas. Esta es una situación que resulta particular y que ha sido materia de polémicas por los problemas que entraña la depuración de los registros con las personas fallecidas, inhabilitadas, y para el caso de las elecciones locales, por el empadronamiento del electorado. El registro de personas y el padrón electoral determinan quiénes pueden votar y dónde, y si las personas fallecidas o inhabilitadas no son suplantadas.

En algunos países están divididas en varias instituciones (de diversa jerarquía e índole) las competencias y funciones en cada etapa del proceso electoral. En Chile, Ecuador, Uruguay, Perú, México y Brasil el proceso está dividido en tres instancias, con entidades encargadas del registro de las personas ligadas al Poder Ejecutivo, un OE que se encarga del proceso e instancias judiciales para dirimir controversias. Esta composición puede sugerir mayores controles, pero también problemas para vigilar el buen desarrollo de cada una de las etapas con un enfoque holístico.

Este no es un tema menor. Las personas encargadas de ejecutar y vigilar los procesos y procedimientos establecidos en las reglas o leyes electorales inciden en el cumplimiento cabal o en las fallas que puedan ocurrir en su desarrollo. Resulta determinante, por tanto, quiénes son las autoridades que dirigen el proceso y cómo se nombran, de la misma manera que son importants la existencia de controles efectivos y la formación técnica/política de los funcionarios públicos que tienen a cargo la operatoria en la ejecución de distintas etapas del proceso electoral.


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d. Procesos y composición estructural de los OE

Un aspecto clave del funcionamiento de los OEAL es el de los mecanismos de elección de los magistrados y magistradas que conducen los procesos electorales en cada uno de los países estudiados. La independencia otorgada a los OEAL por el ordenamiento jurídico de cada nación puede verse afectada por la composición de estos y por los mecanismos de selección o elección de las directivas.

Existe una controversia por la idea de neutralidad de los encargados de organizar los procesos electorales, en cuanto a si deben estar representados los partidos políticos para garantizar sus intereses, o si deben estar compuestos por personas no delegadas por partidos, con un perfil técnico y elegidas por concurso de méritos; y, en este último caso, quiénes son las personas más idóneas e imparciales para conducir tales concursos. En general, como puede observarse más adelante, se presenta una tendencia a la politización de los OE, eligiendo militantes de los partidos como magistrados o autoridades electorales, y de paso con la intervención mayoritaria del Poder Legislativo en dicha elección.


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Tras revisar la legislación de cada país despuntan, al menos, dos problemáticas: a. La elección de los consejeros o magistrados electorales, en su mayoría realizada por los parlamentos o con fórmulas mixtas entre éstos y el Poder Ejecutivo, mantiene una estrecha relación de intereses entre las autoridades de los OE y los partidos políticos en el poder; y b. Los OE autónomos que no tienen competencias judiciales se ven interpelados por la jerarquía superior que supone la actuación electoral del Poder Judicial en la resolución de controversias en los procesos electorales.

Cada país tiene su normativa específica para la elección de los OE. Los elegidos y las elegidas en los parlamentos mantienen un vínculo inevitable con las facciones o bancadas que los proponen. El sistema de reparto es heterogéneo. En algunos se aplica la Ley D’Hondt (proporcional al número de congresistas de las bancadas), con cifra repartidora como en Colombia; en otros se hace por mayoría como en Venezuela, Bolivia, El Salvador; en otros se pondera la vinculación partidaria de las y los postulantes, como en Uruguay, donde se eligen cinco integrantes no vinculados a partidos, y cuatro sí vinculados. Es de resaltar que Venezuela es el único caso en el que los nominados y nominadas al OE deben estar avaladas por la sociedad civil, las facultades de Derecho o el Poder Ciudadano.

En los casos de los OE que son parte del Poder Judicial, sus autoridades son elegidas también de forma variada. En el caso de Argentina, son nombradas por el presidente de la República, con anuencia del Senado y sobre una lista presentada por el Consejo de la Magistratura (el mismo procedimiento que para todas y todos los jueces). En Brasil se eligen tres integrantes del OE por el Tribunal Federal Supremo (TFS), dos por el Tribunal Supremo de Justicia y dos por el presidente, de una lista de seis nominados por el TFS. En Paraguay, son elegidos de forma vitalicia por el presidente, con anuencia del Senado y sobre una lista del Consejo de la Magistratura (tienen las mismas condiciones de elección y remoción que los magistrados de la Corte Suprema de Justicia).

Los integrantes de organismos electorales elegidos por méritos en concursos públicos, como en Ecuador, donde el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS) hace las veces de evaluador, aparentemente contarían con una mayor credibilidad; sin embargo, como se puede constatar en los dos últimos procesos electorales de dicho país, han estado expuestos a críticas y cuestionamientos por sus debilidades en el cumplimiento de las pautas de objetividad y de un estricto desarrollo de cada uno de los pasos del proceso electoral.

El mandato de las y los integrantes de los OE es variado en toda la región. Ocho países eligen los integrantes de los OE para un periodo que va de cuatro a seis años; cinco de ellos lo hacen de siete a diez años y cuatro países los eligen de forma vitalicia, como en Argentina (son jueces federales), o de forma indefinida, como en Perú, Chile y Uruguay.


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Respecto a las instituciones encargadas de remoción de las autoridades de los OE se encuentra que, en el caso de Chile, el director del Servicio Electoral (SERVEL) puede ser removido de la misma manera que fue elegido, por decisión del presidente y con el aval de la mayoría del Senado, lo que le confiere una notable fragilidad. En algunos países se eligen de forma escalonada, como en México y Panamá, para periodos largos de entre 9 y 10 años respectivamente, pero con una fórmula de remoción que permite una continuidad en el organismo y a su vez un recambio; en México la elección es escalonada y se prohíbe la reelección. En la actualidad este sistema ha sido entorpecido por una decisión tomada por la bancada entonces oficialista en el Congreso mexicano en el 2016 que amplió el periodo a todos los integrantes del Instituto Nacional Electoral, ampliando su periodo cuatro años más.

La remoción de las autoridades en otros países tiene muchos matices. En Panamá la remoción es realizada por la Corte Suprema de Justicia, en Brasil por el Tribunal Supremo Electoral y en Argentina por el Consejo de la Magistratura, mientras el Poder Legislativo tiene poder para nombrar y remover en Colombia, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Uruguay, Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Venezuela (los cuatro últimos países con la participación del Poder Judicial).

En cualquier caso, hay un paradigma claro. Cuanto más distantes del poder político que los nombra en tiempo, longitud del mandato y trayectorias laborales, menos atacable es su credibilidad.

e. Integrantes de los directorios de los OEAL

Ya hemos determinado quién elige a los integrantes directivos de los OE, ahora se trata de comprender su composición interna. Como se observa en la tabla 3, las entidades encargadas de la elección de autoridades de los OE son variadas, con una amplia participación de los tres poderes públicos, una situación que tensiona y a la vez determina la autonomía de los OE. Existe una tensión entre representación política, neutralidad e idoneidad técnica, y resulta complejo determinar cómo se garantiza la objetividad de las autoridades electorales, si en su expertise jurídica, su no vinculación con los partidos político, o el equilibrio político en una composición que reúna a todas las expresiones en disputa.

Algunos argumentos plantean que las designaciones de representantes de partidos indican que los OE son de naturaleza política y requieren dialogar con el sistema político dominado por las fuerzas organizadas en partidos. No son pocas las voces, de otro lado, que indican la necesidad de imparcialidad o neutralidad, que permitiría (o no) la acción objetiva de profesionales sin una adscripción partidaria determinada. El acuerdo y respeto de las facciones políticas a las leyes electorales y la organización del sistema y arbitraje electoral, podría ser la clave.


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Las autoridades electorales son nombradas a partir de diversos mecanismos establecidos en las legislaciones nacionales, y de acuerdo con la entidad nominadora se establecen los requisitos o procedimientos para la elección. En el caso de los nominados por los parlamentos, existen al menos tres mecanismos: a. Postulación por los partidos políticos; b. Postulación por el Poder Judicial; c. Postulación por entidades de la sociedad civil. Para ser postulados existen requisitos de ley, que se basan en la idoneidad y trayectoria profesional. En todos los casos se exige ser profesionales del Derecho con una trayectoria no inferior a cinco años. En los casos de OE que son parte del Poder Judicial, se exigen las mismas condiciones y requisitos establecidos para el nombramiento de jueces o magistrados. En el caso de las designaciones presidenciales los requisitos son similares.

La representación y conducción de los OE está pensada para generar un diálogo consensual entre las fuerzas en la lucha de poder, es decir, los partidos o movimientos políticos, por lo que resulta evidente la capacidad de incidencia que las autoridades llegan a adquirir en la conducción de los procesos electorales. Se trata de un poder que les permite obstruir o facilitar los procesos en sus distintas etapas, cuando ponen en tensión sus intereses o los de sus partidos políticos. Esto ocurre independientemente del órgano responsable de la elección de sus miembros. Los OE de Argentina, Brasil y Paraguay, por ejemplo, son parte del Poder Judicial y cuentan con instancias logísticas para ello, designadas por el Ejecutivo. En el caso de Argentina, no existen jueces elegidos específicamente para los asuntos electorales, sino que a los jueces federales les son asignadas tareas electorales una vez designados por el presidente, luego del beneplácito del Congreso de la Nación a través del Congreso de la Magistratura.

Los OE que contemplan la elección de integrantes sin una adhesión política clara son muy pocos y suelen pedir como requisito una amplia trayectoria profesional como juristas. Los casos más claros de este tipo de nombramientos son los realizados en Ecuador por el concurso de oposición y mérito realizado por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social -aparentemente independiente del poder político, aunque en la práctica con vínculos indirectos con este vehiculados en el proceso de elección popular-, y en Uruguay, donde la mayoría (5 magistrados) de la Corte Electoral son nominados por su no vinculación a ningún partido político.

El nombramiento de expertos juristas, sin embargo, no es del todo una opción infalible o exenta de problemas. Estos juristas, al no representar a ningún partido político, pueden estar expuestos a presiones o no cuentan con las habilidades para para entablar diálogos resolutivos sobre posibles controversias, aunque es claro que encarnarían una apuesta por la transparencia a partir de su credibilidad y profesionalidad. En algunos países las autoridades de los OE son designadas con un mecanismo mixto, en el cual un poder, como la Corte Suprema o los Poderes Públicos realizan listas de candidatos a partir de un estudio de trayectorias y experticia jurídica, para que sean elegidos por el Parlamento o por el Poder Judicial, como en


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Panamá, Venezuela (donde la sociedad civil participa en la postulación), Bolivia, Guatemala, Brasil, o Costa Rica.

Cómo se definen las autoridades electorales es fundamental, y es una polémica abierta que no se cierra con los “estándares de calidad” expedidos desde organismos internacionales, como se ha dicho el acuerdo sobre lo político, que genere respeto por las decisiones de los OE debería estar en la base de la definición de su composición. Mucho más teniendo en cuenta que siempre existirán disputas alrededor de los resultados que dejan a unos como ganadores y otros como perdedores, la competencia electoral está expuesta a críticas constantes desde diversos sectores; la clave está en la aceptación o no de las reglas para dirimir esa conflictividad.

2. Financiamiento de los OEAL

a. ¿Qué dependencia estatal decide presupuesto de los OEAL?

El presupuesto de los OE es una variable clave para entender su autonomía. Algunos OE deben negociar sus recursos con el Ejecutivo o ver, incluso, estrangulada su operatividad por éste; son OE menoscabados en su autonomía.

A pesar de lo dicho, el presupuesto de los organismos electorales generalmente es fijado por los poderes Ejecutivo y Legislativo. Estos incluyen partidas presupuestarias cada año para garantizar el funcionamiento de la entidad encargada de administrar el proceso electoral y, de ser necesario, incluye los recursos extraordinarios en caso de realizarse elecciones. Los OE tienen participación en el proceso presupuestario de los recursos para su funcionamiento, pero en general no tienen la capacidad de decidir sobre la designación de estos en el presupuesto general de la nación.3

Se presentan casos en los que los OE designados en provincias, departamentos o estados no reciben los recursos suficientes producto de definiciones de las autoridades locales.4 Es una limitante real para el funcionamiento autónomo de los OE, pues se consideran como posibilidad las tensiones o intimidaciones de los decisores de recursos para ser favorecidos. Es decir, incluso en el supuesto de que, efectivamente, las autoridades de los OE apuestan por la transparencia, como adelantábamos, estos pueden ser constreñidos limitando los recursos de funcionamiento y de sostenimiento de las competencias y funciones establecidas en las leyes nacionales.

3 https://www.idea.int/sites/default/files/publications/chapters/tratado-de-dere-cho-electoral-comparado-de-america-latina/tratado-de-derecho-electoral-compara-do-de-america-latina-chapter-18.pdf4 http://strategiaelectoral.mx/2019/02/20/amenazas-a-la-autonomia-de-los-organis-mos-publicos-locales-electorales/


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Salvo excepciones, los OE deberían tener garantizados los presupuestos a partir de partidas presupuestarias establecidas para su funcionamiento por los poderes públicos en diálogo con las autoridades de dichos OE. Se exceptúan El Salvador, Costa Rica, Venezuela y Brasil, donde los OE tienen el derecho constitucional de incorporar su proyecto de presupuesto de manera directa al proyecto presupuestario general de la nación que los gobiernos presentan anualmente a los poderes legislativos. Esta es una práctica que garantiza la no injerencia del Poder Ejecutivo y evita la exposición a constreñimientos o negociaciones tan complejas como las presupuestarias.

Estos casos junto al de Guatemala, un caso particular, deberían ser tomados como referencia. En el caso de la ley del país mesoamericano, se establece que “Corresponde al TSE una asignación no menor del medio por ciento (0.5%) del Presupuesto General de Ingresos Ordinarios del Estado de Guatemala para cubrir sus gastos de su funcionamiento y de los procesos electorales. El año en que se celebren procesos electorales o procedimientos consultivos, la asignación indicada se aumentará en la cantidad que sea necesaria para satisfacer los egresos inherentes al proceso de elecciones, conforme la estimación que apruebe y justifique previamente el Tribunal Supremo Electoral”.

Esta definición es similar a la utilizada en algunos países para satisfacer los gastos corrientes del Poder Judicial, así como garantizar el normal desarrollo de sus actividades. Aunque esto no garantice la imparcialidad del órgano electoral, como ocurre en Guatemala, sí al menos define unas reglas claras de funcionamiento. Un ejemplo para retomar en la región.

b. ¿Quién ejecuta el presupuesto de los OEAL?

Los presupuestos de los OE se diferencian en dos partidas, una de funcionamiento institucional de la entidad, y las partidas para el funcionamiento del sistema político que incluyen el financiamiento de los procesos electorales, que suelen ser costosos por la alta logística que demandan, y para el financiamiento de los partidos políticos. En este último caso existen muchas diferencias entre los distintos países estudiados aunque, en general, el financiamiento se realiza de acuerdo con el tamaño de representación de los partidos, y las partidas son trasladadas por el Poder Ejecutivo al OE para que lo administre (aunque no pueden modificar los montos) y fiscalice o controle la rendición de cuentas de los partidos políticos.

En el caso de los organismos electorales autónomos, la ejecución presupuestaria está a su cargo. Es una de las atribuciones que se contemplan como principales competencias y que definen la autonomía de estos. Algunas veces, los presupuestos son acotados y no terminan siendo suficientes para su funcionamiento, lo cual invalida de cierta manera las atribuciones de ejecución presupuestaria, como es el caso del Consejo Nacional Electoral de Colombia, quien en enero de 2019 tenía


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asegurados sólo el funcionamiento corriente de tres meses de la entidad, en un año con actividad electoral5 (aunque en el resto de los países con OE autónomos todo indica que los recursos llegan a conformidad).

Los órganos electorales adscritos al Poder Judicial, por su parte, reciben presupuesto general para su funcionamiento de acuerdo con lo establecido para este poder. Para el caso de Brasil, el financiamiento de la Justicia Electoral está contemplada en el Presupuesto Anual de la Unión, incluyendo las partidas correspondientes al fondo partidario. Es potestad autárquica de la Justicia Electoral administrar los recursos, desde su reparto a los tribunales y a los partidos hasta las cuestiones de contratación informática. En el caso de Argentina, el financiamiento de la entidad encargada de la logística del proceso electoral, la Dirección Nacional Electoral, incrustada en el Ejecutivo, depende presupuestariamente del Ministerio del Interior, Vivienda y Obra Pública.

c. ¿Existe financiamiento internacional para los OEAL?

Ninguna legislación vigente en los diecisiete países estudiados contempla la financiación externa del OE, ni para su funcionamiento, ni para sus competencias de organización de los debates electorales. No obstante, el financiamiento internacional es recibido por algunos OE para la capacitación y la formación de sus funcionarios y para otras actividades relacionadas con la evaluación de los procesos electorales, aunque es difícil determinar los montos o los proyectos de las entidades multilaterales.

La Organización de Estados Americanos (OEA) es la entidad multilateral más activa en su relación con los organismos electorales. En su página web no explica con claridad cuáles son los proyectos de financiamiento que tienen para los OE, pero sí programas que viene desarrollando en materia de calidad de la gestión electoral y la aplicación de estándares de calidad, que entrañan procesos de auditoría de los procesos realizados por expertos en misiones que son financiadas por agencias de cooperación de países centrales.

¿Cómo se implementa la asistencia internacional en los órganos electorales? Si bien resulta la pregunta más difícil de responder trasladamos aquí algunos datos del país más activo en la región: EE. UU.

Efectivamente, según documentos de la agencia para el desarrollo de los EE. UU., USAID, se desarrolla a través de diversos centros de investigación, de ONG, y de instituciones multilaterales, como la OEA. Se trata de proyectos de capacitación para directivos y líderes de los organismos electorales, asesoría

5 https://www.elespectador.com/noticias/politica/cne-dice-que-presupuesto-asigna-do-para-2019-no-alcanza-para-su-funcionamiento-articulo-833399


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para la modificación de leyes y de reforma a la Justicia Electoral, o apoyos focalizados en municipios, como en Colombia, Venezuela, Bolivia, Nicaragua, México, para el desarrollo de la “gobernanza”.

De acuerdo con los objetivos de los EE. UU. para la asistencia externa, están comprometidos con:

“programas que apoyan el buen gobierno, elecciones creíbles y competitivas, libertad de expresión, asociación, reunión y religión, derechos humanos, derechos laborales, medios independientes y el Estado de derecho, además de fortalecer la capacidad de los partidos políticos democráticos, gobiernos, organizaciones e instituciones no gubernamentales, y ciudadanos para apoyar el desarrollo de Estados democráticos e instituciones que respondan y rindan cuentas a los ciudadanos”6

Para lograr ese propósito, y en el caso específico de los temas electorales, en el mismo documento citado se repasa el papel de la USAID, y de otras instituciones norteamericanas como la NED (National Endowment for Democracy), el Departamento de Estado (de EE. UU), Millennium Challenge Corporation (MCC), y la Fundación para la Democracia (Democracy Promotion Funding). Al respecto, es importante tener en cuenta que existen muchas formas en que puede plantearse el financiamiento externo: no sólo financiando la formación de funcionarios encargados de la gestión de los procesos electorales -y con ello la generación de vínculos y lazos personales-, sino también generando “atmósferas sociales” sobre la validez de los resultados (sobre todo cuando el responsable final es un Gobierno progresista). La influencia de ciertos think tanks de origen norteamericano tampoco debe ser subestimada para esta función.

En general, las agencias de cooperación y las instituciones nacionales de los países estudiados no explican cuáles son las formas y los proyectos concretos que tienen para cumplir sus cometidos. En algunos casos aparecen por ser procesos de larga data, como el financiamiento de la oposición en Cuba, en Venezuela, y programas de desarrollo de la gobernabilidad en Colombia, en el marco del Plan Paz Colombia y en el llamado Triángulo Norte de Centroamérica.

6 https://fas.org/sgp/crs/row/R44858.pdf


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3. Evaluación de los OEAL

a. Informes de gestión política y financiera

La gestión de los OE no está expuesta al escrutinio público, salvo en los momentos de elecciones, cuando entregan informes de los operativos electorales. No están exentos de entregar informes sobre sus actuaciones, aunque de forma matizada de acuerdo con su legislación particular y de las competencias que tengan en el sistema electoral; para ello, los OE considerados autónomos o independientes de los poderes públicos, contemplan funciones de auditoría interna, es decir, cuentan con mecanismos para revisar sus actuaciones, especialmente la ejecución del presupuesto.

Aquellos OE que están subsumidos en el Poder Judicial están sujetos a las formas y procedimientos establecidos para los informes de gestión de todo el Poder Judicial, y en el caso de Argentina, al tener su tribunal en la Justicia y a la vez una dependencia operativa en el Poder Ejecutivo, la Dirección Nacional Electoral, estas entregan informes de acuerdo con los procedimientos establecidos en sus instituciones matrices.


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En todos los países existen mecanismos para controlar y vigilar el uso de recursos públicos, y en ese sentido deben entregar informes contables a las autoridades correspondientes (Ministerios de Hacienda, Ministerios Públicos, Contralorías, Procuradurías, Fiscalías, Auditorias, según sea el caso). Los organismos están obligados a evaluar e informar sobre la elección de autoridades, nacionales y locales -la que vendría a ser su misión principal- y aquellos OE que tienen a cargo regular los partidos políticos, deben presentar informes de fiscalización de los recursos financieros entregados a estos.

Los informes de gestión sobre otras de las acciones sustantivas de la administración del proceso electoral escapan de estos escrutinios. En particular, los organismos autónomos parecen estar exentos de informar sobre la gestión de sus directorios o consejos directivos. Tampoco rinden cuentas sobre las decisiones tomadas de asuntos centrales del proceso electoral, como la capacitación de sus funcionarios, el uso de tecnologías en los procesos electorales, la vulnerabilidad de estos en los procesos electorales, o los mecanismos de discusión con el sistema político. Por ejemplo, ¿a quién rinden informes los OE sobre las decisiones de software para el conteo de votos? Es información que resulta de muy difícil acceso para la ciudadanía, que en general no puede llegar a conocer los procesos de contratación y los criterios de elección de estas empresas.

Las entidades autónomas realizan informes sobre algunas de las generalidades de su gestión, que se encuentran disponibles en los sitios web de cada una de ellas, siguiendo una tendencia a dejar disponible la información para que el público acceda a ella si lo considera necesario. Son acciones de difusión que no indican la exigencia de informes al público que detallen actuaciones o decisiones de fondo sobre los procesos eleccionarios. Suele ser información descontextualizada y, en general, poco reveladora de su proceder.

La información de la gestión de cada paso del proceso electoral y de las actuaciones de los integrantes directos de los OE resultan un asunto crítico del funcionamiento de dichos organismos. Como se verá en el siguiente apartado, algunos OE optan por solicitar evaluaciones a la OEA, con el objetivo de certificar todos los procedimientos internos y recibir un sello de calidad, un ISO, que da cuenta de la idoneidad y la calidad de los procedimientos del OE. Esta es, no obstante, una forma evaluativa pensada en las misiones de observación internacional y no en la legitimidad interna de los procedimientos.

b. Mecanismos externos de evaluación

La OEA ha construido un particular certificado de calidad de los procesos electorales de los países miembro. Se trata de un certificado ISO que pretende


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estandarizar las acciones y procedimientos de los procesos electorales, de acuerdo con lo que considera “normas internacionales”, que pueden leerse como la aplicación de estándares diseñados por la fundación privada ISO para ser aplicados en los países latinoamericanos y caribeños. La OEA explica la emisión del certificado de la siguiente forma:

“La implementación de sistemas de gestión de calidad (SGC) permite que los procesos institucionales se ajusten a niveles y estándares definidos por normas internacionales que mejoran sustancialmente su productividad, eficiencia y eficacia. Entre otras cosas, su implementación contribuye a la mejora de procesos y procedimientos, de la gerencia de la información, y del proceso de toma de decisiones. Todo esto favorece el cambio hacia una cultura organizacional orientada al mejoramiento continuo”.7

De acuerdo con la entidad multilateral, la certificación ISO publicada en 2014, “surge a partir de las ventajas que trae consigo la implementación de Sistemas de Gestión de Calidad en el ámbito electoral bajo la cual órganos electorales de las Américas y del resto mundo puedan ser certificados”. La Norma Internacional Electoral llamada ISO/TS 17582 define, entre otras cuestiones, los requisitos de calidad específicos para ocho procesos de las elecciones:

1. Registro de los votantes

2. Registro de las organizaciones políticas y de los candidatos

3. Logística electoral

4. Sufragio

5. Escrutinio y declaración de los resultados

6. Educación electoral

7. Fiscalización del financiamiento político

La asistencia para el desarrollo y la formación para la democracia y la gobernanza desarrolladas por estas instituciones extranjeras hacia países latinoamericanos, están concebidas sobre la base de criterios que pretenden ser universales (valores incontrovertidos) reconocidos en las distintas instancias internacionales, sin contemplar las dinámicas culturales e históricas de cada nación. Estos organismos, y en particular la OEA, se hacen así portadores de verdades, valores y criterios de juicio con presunción de veracidad. Nadie pone en cuestión sus métodos, sus funcionarios y sus orientaciones u objetivos políticos, a pesar de que estos no resisten el más mínimo escrutinio (véase, por ejemplo, cómo en el caso boliviano casi dos meses después del proceso electoral no se había evacuado informe

7 https://www.oas.org/es/sap/deco/docs/QualityMSys_s.pdf


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de auditoría alguno y cómo la publicación de un informe “preliminar” se sincronizó con la secuencia del Golpe de Estado).

Y sin embargo, los sistemas de validación de la calidad de los procesos electorales en América Latina, de su transparencia e idoneidad, terminan en manos de los centros especializados en la materia, como el Centro Carter, o think tanks, como el Instituto Democrático para la asistencia Electoral (IDEA, con sede en Suecia), o las Misiones de Observación Electoral (MOE) de la OEA. El papel de este organismo es controvertido, como adelantábamos. El caso boliviano, en el que tras la celebración de la primera vuelta de las elecciones presidenciales de 2019 llegó a sugerir al Gobierno que no diera cumplimiento a su propia Constitución porque el margen de la victoria en primera vuelta era estrecho (10,5) es, quizá, el más llamativo entre los recientes. Su solicitud de ejercer de órgano paraconstitucional exigiendo que sus informes sean vinculantes denotan por otro lado un dudoso compromiso con el fortalecimiento de los órganos electorales nacionales.

La aplicación de esta certificación ISO se genera a partir de la solicitud realizada por cada país, respetando sus normas nacionales. Es un proceso financiado por el país receptor del examen ISO y por agencias de cooperación internacional que apoyan la labor de la OEA. Costa Rica fue uno de los países que primero se propuso para lograr la certificación ISO electoral en 2014,8 Ecuador,9 Bolivia inició ese proceso en 2017, Colombia lo comenzó en 2019,10 Perú obtuvo el certificado en el 2016,11 el Instituto Electoral de Ciudad de México obtuvo el ISO, y Paraguay está en trámite. Los demás países de la región no tienen solicitudes de este certificado, o no las han hecho públicas.

La OEA, además de esta certificación, desarrolla misiones de observación electoral (MOE), que se han convertido en un procedimiento de uso común para referenciar la calidad del escrutinio o del proceso electoral. La OEA realiza este tipo de misiones desde los años sesenta para los países de América Latina y sólo para las elecciones de 2017 se realizó una misión de observación para los EE. UU,12 aunque su análisis supera los fines de este trabajo. Otros organismos, como la Unión Europea, suelen ser invitados también.

Estos procesos de certificación y estandarización resultan favorables para la legitimación de la actividad del organismo electoral, pero no despeja las condiciones políticas que rodean y ponen en cuestión las elecciones y la objetividad de los OE. Ecuador, por ejemplo, recibió el certificado de calidad

8 https://www.oas.org/es/centro_noticias/comunicado_prensa.asp?sCodigo=C-266/149 http://cne.gob.ec/es/institucion/sala-de-prensa/noticias/3566-oea-otorgo-oficial-mente-certificacion-internacional-iso-al-cne-de-ecuador10 https://www.oas.org/es/centro_noticias/fotonoticia.asp?sCodigo=FNC-9581711 http://www.elperuano.pe/noticia-onpe-obtiene-certificacion-mundial-gestion-cali-dad-39003.aspx12 https://www.oas.org/es/centro_noticias/comunicado_prensa.asp?sCodigo=C-001/17


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ISO en 2016 y a pesar de ello, tras las elecciones de 2017, el CNE de ese país fue criticado por la oposición al entonces presidente Rafael Correa, por considerar que los resultados desfavorables para Guillermo Lasso eran producto de un fraude. Un año después, el presidente Lenin Moreno inició un proceso de destitución de los integrantes del CNE opositores a su política, trastocando las reglas para la remoción de integrantes; sin embargo, la OEA no se pronunció y mantuvo el estándar de calidad al OE.

4. Imagen y performance de los OEAL en las elecciones de los últimos 5 años

a. Tensiones sobre el prestigio de los OEAL

Los OE tienen la misión principal de desarrollar el proceso de definición de autoridades gubernamentales a escala nacional y local. Son los árbitros de las disputas de poder de las distintas facciones organizadas en partidos o movimientos políticos, misión que supone una tarea vital para la democracia representativa.


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Es sobradamente conocido cómo la agenda conversacional y los marcos discursivos o el tratamiento de un personaje público pueden ejercer un papel definitorio en la conformación de la opinión pública y, por tanto, del voto. Sin embargo, en el imaginario social se mantiene la idea de que es en el momento de escrutinio electoral y en su posterior validación -y no mediante otros mecanismos de mayor complejidad en términos de ingeniería social- cuando pueden tener lugar irregularidades o fraudes que vulneren la voluntad popular.

En los últimos cinco años se han presentado múltiples denuncias por fraude o por acciones irregulares en los procesos electorales en Latinoamérica. Las más reseñables son la denuncia de fraude en Honduras en 2017, que terminó con una acción de movilización en contra de los resultados, señalando la falsificación de actas de mesas que dieron vuelta a la tendencia de triunfo del opositor Salvador Nasralla.13 En Venezuela es sistemática la denuncia de fraude, excepto cuando la oposición resulta vencedora, como en las elecciones legislativas de 2015.

No sólo en esos dos países se presentaron denuncias de fraude. En Guatemala, en 2019, se presentaron presuntas irregularidades; en Brasil, si bien ha habido cuestionamientos en muchas elecciones anteriores, la del 2018 arrojó, por el lado de la sociedad civil, una serie importante de denuncias sobre el proceso electoral y la falta de criterio de algunas determinaciones de la propias Justicia Electoral. En Paraguay14, en las elecciones de 2018, se presentaron denuncias de manipulación de los resultados, al igual que en Ecuador, al punto que en este último proceso el presidente Moreno pretendió cambiar los criterios de selección del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, y luego de la elección de sectores opositores, procedió a impugnar su elección, socavando desde el Poder Ejecutivo la credibilidad del OE. 15

En Chile, el actual presidente Sebastián Piñera cuestionó el papel del Servicio Electoral de Chile al considerar que había tarjetas electorales estaban previamente marcadas en la primera vuelta, en la que logró su paso al balotaje y en el que finalmente resultó electo.16 Aunque Costa Rica tiene un OE con una muy buena imagen de confianza, en las elecciones presidenciales del 2017, el candidato opositor del Partido Integración Nacional (PIN), Juan Diego Castro, denunció un presunto fraude.17 Lo mismo ocurre en Colombia, donde sistemáticamente tienen lugar cuestionamientos y demandas por el proceso de conteo de votos y el uso de software, como el que impidió al partido Mira llegar al Congreso en el 2014 (un reclamo que tras dos años de investigaciones

13 https://www.univision.com/noticias/america-latina/honduras-al-menos-16-muer-tos-en-las-protestas-de-apoyo-al-opositor-nasralla14 https://www.dw.com/es/paraguay-oposici%C3%B3n-denuncia-fraude-elector-al/a-4351732715 https://www.nodal.am/2019/03/ecuador-mision-de-la-oea-destaca-irregulari-dades-en-las-elecciones/16 https://www.france24.com/es/20171204-chile-sebastian-pinera-denuncia-fraude17 https://www.elmundo.cr/costa-rica/presidente-del-tse-permite-fraude-elector-al-asegura-juan-diego-castro/


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determinó que, en efecto, le fueron eliminados de forma premeditada cerca de 300 mil votos, un veredicto sin posibilidad alguna de reparación efectiva).18

En Bolivia se cuestionó al OE por habilitar la candidatura a la reelección del presidente Evo Morales, pero no se presentaron interpelaciones al proceso electoral en su fase de preparación, ni en la evaluación que estaban haciendo los expertos internacionales para acreditar la ISO electoral del OE, así como tampoco a su papel como árbitro objetivo de las elecciones. Sin embargo, en las jornadas posteriores a la noche electoral, los medios de comunicación, la oposición y la Secretaría de la OEA emprendieron una campaña de cuestionamientos ausentes de cualquier rastro de objetividad o pruebas, pero que terminaron por mellar la credibilidad de los resultados electorales que dieron como ganador en primera vuelta a Evo Morales, con una diferencia de 10,5% sobre su principal rival, Carlos Mesa. El Gobierno de Morales y el OE propusieron una veeduría internacional, organizada por la OEA para el reconteo de votos, negada por el candidato opositor Mesa. La OEA emitió un informe “preliminar”, un documento inédito en la historia de las Misiones de Observación, en la que sugería un fraude a pesar de no contar con pruebas o testimonios que así lo sugirieran, es más, aduciendo argumentos contraintuitivos con la realidad boliviana (como el que desconocía que el conteo en las zonas rurales tradicionalmente había beneficiado a Evo Morales).

En todos los casos de disputas por fraude, las autoridades de los OE y las Misiones de Observación Electoral han presentado informes no vinculantes para los países, señalando los errores de los procesos y las inconsistencias que tuvieron, sin que hayan tenido efectos concretos sobre las resoluciones electorales. En el caso de Honduras, se reconoció el mandato a Juan Orlando Hernández sin ningún tipo de sanción por la represión que dejó una centena de muertos, ni al OE que inició un proceso de ajuste concluido en el 2019 con una reforma institucional que dio paso a la creación del Consejo Nacional Electoral de Honduras. En el caso de Colombia, las denuncias de fraude no han tenido efectos, salvo con las decisiones del Consejo de Estado sobre las curules del Senado para el partido Mira, y resoluciones de inhabilidad de candidaturas. En las elecciones regionales de 2019, se presentaron 865 denuncias sin efectos sobre los resultados, ni definiciones de la MOE-OEA. Lo mismo se puede decir de Ecuador, donde a pesar de las denuncias e irregularidades mencionadas por el informe de la MOE-OEA en las pasadas elecciones de marzo, no hubo cambios de fondo en la composición de los gobiernos o la designación de cargos públicos.

b. Funcionamiento del software de conteo de votos

Un aspecto no menor, y ciertamente clave, son los sistemas informáticos utilizados en los procesos electorales, relacionado de forma directa con la

18 https://www.eluniversal.com.co/politica/logramos-demostrar-que-sufrimos-fraude-electoral-en-2014-partido-mira-272039-ACeu386446


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decisión estatal de contratar empresas privadas para realizar el soporte de los procesos electorales, ya sea en la realización del voto electrónico como en la transmisión de datos y consolidación de resultados. La tendencia en toda la región es incorporar estos apoyos de nuevas tecnologías de la información como soporte al proceso electoral, sustentados en el fuerte argumento de que la manipulación humana de los datos resulta siempre susceptible de corrupción (un asunto que es rebatido con los argumentos técnicos que indican la posibilidad, también cierta, de vulnerabilidad en los hardware y los software usados para suplantar la labor humana).

Las denuncias existentes se orientan a cuestionar que las empresas privadas seleccionadas para identificar votantes, transmitir o contar los votos no tienen estándares de calidad validados en un espacio de credibilidad internacional, con actores de la academia y de instituciones que garanticen las bondades de todo el proceso, aunque en algunos países se pueden observar interesantes experiencias. El universo de empresas que vienen desarrollado estos sistemas corresponde a un grupo relativamente pequeño que, pese a las denuncias reiteradas, siguen siendo consideradas en las licitaciones, al tener el monopolio tecnológico.19 Aún no se observan alternativas o empresas que compitan con estas y ostenten mayor credibilidad.

Las empresas que intervienen en los procesos de voto electrónico y en la asesoría a los OE sobre la transmisión de datos electorales son:

Smartmatic: es una empresa de capital transnacional con sede en Londres. Antonio Mugica, director ejecutivo, estudió Ingeniería Electrónica en la Universidad Simón Bolívar junto a Alfredo José Anzola y Roger Piñate. En el año 2014, Smartmatic se fusionó con la compañía británica SGO Group. En la operación participó Mark Malloch-Brown, exsubsecretario general de las Naciones Unidas y exvicepresidente del Banco Mundial, quien actualmente se desempeña como miembro de la Cámara de los Lores de Gran Bretaña. Participa en el conteo de votos en Argentina y estuvo en los procesos electorales de Venezuela desde el 2004 hasta 2015; en Ecuador estuvo en las elecciones del 2014; en Brasil se asoció con el TSE para ayudar a aumentar la eficiencia y transparencia de las elecciones nacionales, y trabajó en las elecciones de 2012, 2014, y 2016; en México, la Secretaría de Gobernación de México (SEGOB) le seleccionó para mejorar el registro civil del país; en Bolivia, en 2009, realizó el registro biométrico de la ciudadanía.

Indra Sistemas S.A: la empresa española Indra se originó en 1989 fruto de la fusión de dos empresas: la pública INISEL y la privada CESELSA; hoy es una empresa de capital privado. Participó en los procesos electorales de Brasil, Argentina (y otros en Europa). En la actualidad está en un proceso de fusión y reorganización con otras compañías.

19 https://cordoba.telefe.com/elecciones-2019/smartmatic-especialistas-en-informati-ca-cuestionan-el-software-para-el-escrutinio-provisorio/


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Sctyl (Secure Electronic Voting): fue fundada en 2001 en la Universidad Autónoma de Barcelona por el investigador Andreu Riera, pionero en el desarrollo del voto electrónico. Esta empresa ofreció la plataforma tecnológica utilizada en los comicios seccionales de Ecuador en febrero de 2014; en Costa Rica trabajó en la modernización del sistema electoral; en Perú la OEA adjudicó un contrato a Scytl para auditar el software de voto electrónico desarrollado por la Oficina Nacional de Procesos Electorales de Perú (ONPE); y, en Honduras, el Tribunal Supremo Electoral seleccionó Scytl en el 2013 para ofrecer un sistema de consolidación de los resultados. 20

Thomas Greg & Sons: es una empresa de capital colombiano, dedicada a los sistemas de identificación biométricos y otras tecnologías. Es la encargada del software de transmisión de datos de las elecciones colombianas, denunciada por irregularidades. Juan Manuel Santos fue miembro de la Junta Directiva de dicha empresa hasta el 2006, cuando asumió como Ministro de Defensa. Tiene presencia en Brasil, Perú y México.

Neotec: la empresa boliviana fue fundada en 1988 por Marcel Guzmán de Rojas Wesner, orientada como una empresa de desarrollo de tecnología. Sus primeros productos fueron SID, un servidor de base de datos, un servidor de aplicaciones y una poderosa herramienta de desarrollo y CONTAB una aplicación contable desarrollada íntegramente en SID. Fue la responsable de la Transmisión de Datos Preliminares (TREP), de las elecciones presidenciales 2019, que está siendo cuestionada por la oposición liderada por Carlos Mesa.

TI-Anexus: una empresa inicialmente de capital chileno, adquirida paulatinamente por capital peruano, a través de la compañía de ingeniería e infraestructura Graña y Montero (GyM). Primero adquirió una participación minoritaria en Adexus en 2015 (que luego amplió a una participación controladora en 2016). Realiza la transmisión de datos preliminares (TREP) en Chile.

Como se observa en la tabla 8, el conteo de votos se realiza de forma manual en la mayoría de los países estudiados, en 14 de los 17 países; en cuatro países todo el proceso se realiza de forma manual y no se utiliza software para la transmisión de datos, mientras que en los otros once países se hace transmisión de datos a través de programas especializados. Algunos de ellos, como en México, Ecuador y Bolivia, transmiten los datos de forma rápida con sistemas de transmisión electrónica, pero los datos que se envían por allí no son oficiales, son usados para dar información rápida a la ciudadanía mientras realizan la transmisión manual/física de las actas y el conteo definitivo.

El primer país en usar voto electrónico fue Brasil, seguido por Venezuela, y más recientemente El Salvador incorporó el sistema. En todos los casos existen mecanismos de verificación manual de las votaciones, triple constancia (en la

20 https://www.scytl.com/es/clientes


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máquina, en un voto emitido por la máquina -escrutado manualmente- y con una huella digital que se guarda en el software). En Brasil hace muchos años que hay numerosas denuncias sobre el uso de esta metodología, la mayoría de estas vinculadas a la vulnerabilidad del sistema, advertida por una gran cantidad de especialistas. Los cuestionamientos tienen que ver con los códigos de acceso al software, que no son de disponibilidad pública, lo cual es contrario a un aspecto central del proceso que se realiza de forma pública en todos los actos electorales.


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Existen una discusión alrededor del uso o no del voto electrónico. La OEA es uno de los principales promotores de esta modalidad, a pesar de las numerosas observaciones que desde los años ‘90 se realizan sobre el conteo electrónico en Brasil. La respuesta de la mayoría de países es cauta ante el uso del voto electrónico; las instituciones vienen tomando un tiempo prudencial para la discusión sobre este paso, con los argumentos favorables enfocados a la fiabilidad del sistema, a la dificultad de manipulación de los jurados de votación y a la rapidez del proceso, en contra de los argumentos que sostienen la vulnerabilidad de los códigos de seguridad del sistema informático y la dificultad para los partidos para impugnar votos en el instante del escrutinio y de contar con una prueba física del voto.

c. Los sistemas de conteo rápido de votos

Algunos OE han implementado un sistema de conteo rápido de votos, con el que pretenden responder de manera inmediata a la demanda ciudadana por los resultados. En México se instaló el “PREP” que es un sistema que provee los resultados preliminares de las elecciones, a través de la captura y publicación de los datos plasmados por los funcionarios de casilla en las actas de escrutinio y cómputo de las casillas que se reciben en los Centros de Acopio y Transmisión de Datos. Este sistema no es formalmente vinculante y no refleja la decisión final de las votaciones, sólo da una tendencia preliminar. 21 No obstante, en la práctica resulta muy difícil disociar los resultados de la noche electoral del PREP de la realidad. Como hemos venido defendiendo, estamos ante un proceso humano de transferencia simbólica de poder y los sistemas de conteo rápido ocupan el corazón de la transferencia, sus resultados resultan más definitivos en el proceso ritual de lo que son en el marco legal. Aunque en procesos electorales como el de Uruguay se marcó un hito contrario, la aceptación del proceso legal fue aceptada por las partes.

Efectivamente. En Bolivia se instaló un sistema similar al PREP, conocido como TREP (Transmisión de Resultados Electorales Preliminares), que estuvo a cargo de la empresa Neotec, cuyo CEO mantiene vínculos con el candidato opositor Carlos Mesa. Al igual que en México, los resultados arrojados por el TREP son una tendencia electoral estadística y no corresponden al resultado oficial, pues no contempla el escrutinio 100% de las actas. Es un proceso opaco, además. Se desconoce, por ejemplo, si se cargan primero las zonas urbanas o las zonas rurales, si se busca un equilibrio o si se realiza aleatoriamente la carga, un factor crucial para determinar las tendencias a lo largo de una noche de conteo normalmente de alta tensión. Tampoco es conocida la cobertura real del TREP. Si bien el OEP de Bolivia se comprometió a ofrecer resultados de tendencia TREP hasta el 80% en días previos, la oposición y la OEA exigieron un 100% del TREP a pesar de que ni siquiera se conoce la viabilidad de este alcance y de su aceptación previa a la elección.

21 https://www.ine.mx/voto-y-elecciones/prep/


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En la práctica, su carácter no vinculante no opera. De hecho, este procedimiento fue el utilizado por la oposición boliviana como excusa para acusar al OEP de realizar un fraude, aunque las reglas electorales son claras y establecen que los resultados preliminares del TREP no son oficiales y que sólo el conteo manual y con el 100% de las actas es el válido para definir las autoridades de gobierno.22

Este es un tema que se transfiere no sólo a la forma de votación, sino al control público de un sistema informático que tiene códigos privados que se usan para el proceso de recepción y conteo de los votos. Es un debate de soberanía, pero también de costumbres arraigadas en los procesos electorales de la ciudadanía, que hoy en día exige conocer el resultado en la misma noche electoral.

d. Credibilidad de los resultados electorales y de los OEAL

La credibilidad sobre los procesos electorales en América Latina es baja, como lo indican, en general, los índices de abstención y diversos estudios de opinión. Según Latinobarómetro, ni los OE (28% de confianza, en promedio), ni los partidos políticos (21% de confianza, en promedio) tienen niveles de confianza aceptables en las democracias latinoamericanas.

La idea de fraude electoral siempre está presente, entendiendo que es posible influir o alterar los resultados emitidos por la ciudadanía en las urnas. Según el informe Latinobarómetro de 2018, que midió la credibilidad de los órganos electorales, existe una notable caída de la confianza en estas instituciones respecto al año 2006, cuando la confianza era del 51% (frente al 28% de 2018).23 Existe una creciente tendencia ciudadana a percibir como corrupto al sistema electoral, en especial a los procedimientos que le subyacen, como el financiamiento de las campañas y de las propias candidaturas.

Siguiendo el mismo estudio demoscópico, la mayor confianza en el organismo electoral la encontramos en Costa Rica, con un 58% de satisfacción, seguida por Colombia, que es del 48%, y por Uruguay, con el 47%. Los OE peor evaluados son los de El Salvador, con una confianza del 12% y el de Nicaragua, con un 14%.

22 https://www.oep.org.bo/marco-normativo/leyes/2 3 h t t p : / / w w w . l a t i n o b a r o m e t r o . o r g / l a t N e w s S h o w M o r e .jsp?evYEAR=2018&evMONTH=-1


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La historia de los procesos electorales fraudulentos en Latinoamérica y los procesos de lawfare generan una memoria social difícil de borrar, por ello resuenan aún las frases del sentido común que niegan la fiabilidad electoral y que, de cierta manera, alientan la abstención. “El que escruta elige”, se solía repetir en el pasado. Un asunto al que contribuyen las matrices públicas y mediáticas que pretenden destituir gobiernos o socavar la credibilidad de estos, como ha ocurrido en la última década en contra de los gobiernos progresistas. El dato de disminución de la confianza de los OE ya mencionado no es producto sólo de malas prácticas de estos, sino de imaginarios generados por la prensa y por grupos políticos interesados en regresar al poder, socavando en el camino el método más eficaz de las fuerzas progresistas para llegar al Gobierno: la democracia.

Por otro lado, las dudas sobre los sistemas de elección, sobre los funcionarios que escrutan y sobre las empresas transnacionales tecnológicas en los procesos electorales generan grandes preocupaciones. El debate es sobre quiénes y cómo manejan los datos de los ciudadanos electores, los debates emocionales


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de la política y el propio rumbo de la situación regional amplían las dudas sobre la calidad del sistema de protección al voto, con sistemas informáticos que pueden ser permeables al robo y hackeo de datos, tanto en los conteos manuales como en los electrónicos.

Poco o nada se sabe sobre los criterios de los órganos electorales para definir el proceso tecnológico de los comicios. Es un tema que debería estar en manos de las instituciones y el escrutinio público, con capacidades propias para la verificación y supervisión, en lugar de estar en manos de desarrollos informáticos externos.

5. Conclusiones del informe

• Los órganos electorales tienen una estructura que expresa al propio sistema político del país y su historia democrática.

• No existe un único modelo a seguir. La credibilidad de los OE y del propio proceso crece principalmente con la experiencia reiterada del cambio de gobiernos sin fraude o denuncias de fraude, con plena aceptación de las partes.

• En algunos países, la autonomía de los organismos es amplia, pero no garantiza la suficiente de apariencia de imparcialidad. No obstante, algunos elementos robustecen el sistema: 1) Elección independiente del Legislativo y Ejecutivo, tanto en el tiempo y duración del mandato como en la correlación de fuerzas, mediante mayorías cualificadas cuando participan estos poderes en su composición, 2) Distribución de funciones entre poderes (cuantos más poderes involucrados, mayor solidez), 3) Financiación autónoma y garantizada.

• Algunos procesos centrales de las etapas electorales, como la participación de empresas privadas en el conteo rápido, cuentan con muy baja información y no son transparentes para la ciudadanía.

• En el relevamiento también queda claro que en ningún país son vinculantes los datos arrojados por el sistema de conteo preliminar electoral pero, contrario a ello, en la práctica funcionan como si lo fueran en cuanto a la instalación de encuadres psicológicos (framings) para direccionar a la opinión pública.

• La financiación autónoma y los mecanismos de control y regulación de los presupuestos electorales, son determinantes para definir el nivel de autonomía de los OE.


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• No existen sistemas digitales propios y regulados, con altos niveles de seguridad, para la contabilización y la transmisión de los votos.

• No existe un registro público de empresas privadas oferentes, que expliquen la procedencia de sus capitales y la calidad de sus servicios.

• Sobre el papel de la OEA:

� Su participación no ha sido garantía de estabilidad o credibilidad de los procesos electorales en los que ha tenido presencia.

� Sus informes y recomendaciones han tenido un sesgo político claro y en ocasiones han alterado gravemente el resultado:

� En 2018, ante las denuncias de fraude en las elecciones hondureñas, terminó avalando la elección y pidiendo el reconocimiento al Gobierno de Juan Orlando Hernández, sin que el Tribunal Electoral hondureño haya explicado la discrepancia en las actas electorales y los resultados, que le otorgaron una ventaja de menos de 1 punto al reelecto presidente.

� En Bolivia, en el 2019, ocurrió todo lo contrario, el resultado y el proceso de escrutinio que dio ganador a Evo Morales, con más de 10,5% de votos, fue interpelado por la OEA, al extremo de exigir que su observación externa fuera vinculante.

• Por el contrario, en países con consensos democráticos fuertes (postdictadura) como Argentina o Uruguay, que no están pidiendo certificaciones externas de sus procesos electorales, que no recibieron auditorias, ni misiones de observación electoral de la OEA, ha sido total el respeto por los resultados y las decisiones del Tribunal de Justicia Electoral y la Corte Nacional Electoral. Tal y como pudo evidenciarse en las últimas elecciones de Uruguay, donde con la mínima diferencia, menos del 1%, el Frente Amplio reconoció el triunfo del partido opositor, en cabeza de Luis Lacalle Pou. O como ocurrió en las elecciones de Argentina, donde se puso en discusión el contrato y la idoneidad de la empresa de conteo de votos Smartmatic, y los partidos pidieron que la Justicia Electoral dirimiera la disputa con acciones de corrección y vigilancia sobre el proceso de conteo, llegando a satisfacción de las partes. Mauricio Macri reconoció el triunfo del opositor Alberto Fernández, sin interferencia, ni amagos de desconocimiento de los resultados.


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Ficha técnica: universo de investigación

Todo Latinoamérica sin Caribe, Guyana y Surinam (17 países):

Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.

Coordinación del estudio:

Javier Calderón Castillo

Equipo Celag:

Gisela Brito, Sergio Pascual, Amilcar Salas Oroño, Camila Vollenweider, Esteban de Gori.

Colaboradores:

Auxiliadora Honorato, Camilo Gauto, David Valencia, Martín Pastor, Simón Rubiños, Vilo Duron, Yaser Mendieta.

¿Quién cuenta los votos en América Latina? · dictaduras militares o consensos elitistas de...

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