Proyecto Uruguay Rural - mgap.gub.uy · en el diseño del Proyecto ... ccu: Centro ......

Proyecto Uruguay Rural

2005-2011

InfoRme de CIeRReVolumen ii

Proyecto Uruguay Rural (PUR)dirección General de desarrollo Rural (dGdR)

ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (mGAP)

montevideo, Uruguay

2011

evaluación de resultados y percepciones de los involucrados

esta publicación fue elaborada por:

Lic. Alicia BrenesLic. Alejandra GalloIng. Guzmán GaretLic. fernanda Hernándezdr. miguel ortizLic. Carolina PiñeyroLic. Javier Vernengo

Primera edición: 2011

Realización gráfica: monocromo

Impresión: imprimex

ISBn: 978-9974-594-00-5 (o.C.) 978-9974-594-02-9 (Vol. II)

depósito legal:

Las acciones reseñadas para el período 2005-2010 fueron desarrolladas bajo la dirección del Prof. Antonio Vadell.

AUTORIDADES

MinistroIng. Agr. Tabaré Aguerre

Sub SecretarioIng. Agr. daniel Garín

Director General dr. Alberto Castelar

Dirección General de Desarrollo Ruraldr. José Ignacio olascuaga

Dirección Proyecto Uruguay RuralIng. Agr. fernando Rodríguez

EqUIPO DE TRAbAjO DEl PUR, PERíODO 2005 - 2011

* Responsable en diferentes períodos

Dirección

Antonio Vadell (2005 - 2010)

Ing. Agr. fernando Rodríguez (2010 - 2011)

Subdirección

Ing. Agr. Jacqueline Gómez

Administración

Cra. Tatiana Curbelo*

Cr. Leonardo Silvera*

Cr. nicolás Rasnik*

Cr. Joaquín de freitas*

Analista Univ. en Adm. y Contab. maximiliano García

Analista Univ. en Adm. y Contab. Solange Guillén

TUA. ma. noel mejeses

Gladys Saldumbide

Desarrollo rural y apoyo a la producción

Ing. Agr. Juan Pablo Perrachón*

Ing. Agr. diego Acosta

Lic. Tjo. Soc. Alicia Brenes

ec. Guilermo Gonsalves

Lic. Ant. ma. noel González

Lic. Soc. Lilián Ion

Ing. Agr. Alejandro manovsky

Ing. Agr. Gregorio martirena

dr. med. Vet. miguel ortiz

Servicios financieros

Pedro Lopardo*

Ing. Agr. Jacqueline Gómez*

Ing. Agr. mario Bonilla

Ing. Agr. Carlos Croce

Ing. Agr. Gregorio martirena

Téc. Agr. fernando Queirolo

Seguimiento y evaluación

Lic. Soc. Lilián Ion*

Lic. Tjo. Soc. Alicia Brenes

Lic. Soc. Alejandra Gallo


Unidad de género


Unidad de comunicación

Lic. Com. Soc. Javier Vernengo*

Lic. Com. Soc. Carolina Piñeyro

Secretaría

mariela Bianchi

mabel darias

Raquel machado

Choferes

darío Gopar

Raúl molina

Luis Scirgalea

Representantes técnicos

Artigas Ing. Agr. Pablo montero Lic. Psic. Ricardo Pérez

Canelones Ing. Agr. Adriana Bazzani Lic. Soc. flavia Carretto Ing. Agr. Guzmán Garet Lic. Soc. ma. fernanda Hernández Ing. Agr. mariana orozco Ing. Agr. fernando Sganga

Cerro Largo Lic. Soc. Patricia duarte Ing. Agr. Pablo López Guazque dra. med. Vet. ma. elena Vega

florida Ing. Agr. Adriana Bazzani

durazno Ing. Agr. Germán Sainz

Lavalleja Ing. Agr. marina monteagudo

Paysandú Ing. Agr. Jorge Azziz Ing. Agr. Agustín Laborda Lic. Tjo. Soc. natalia Vibel

Rivera Ing. Agr. Sergio Bettega Psic. ma. elena Cámara

Rocha Ing. Agr. marcelo Vaselli Lic. Tjo. Soc. elisa Rodríguez

Salto Lic. Tjo. Soc. milka González Psic. Soc. Irene Iriniz Ing. Agr. emily Baldassari

San José Ing. Agr. Adriana Bazzani Lic. Psic. marisel fariello dr. med. Vet. Heber Sellanes

Tacuarembó Lic. Psic. Luz maría Álvarez Ing. Agr. Guillermo Seijo

Treinta y Tres Lic. Tjo. Soc. elisa Rodríguez

Agradecimientos

A los grupos, organizaciones de productores/as familiares y asalariados/as rurales, a las comunidades rurales,

a los integrantes de los Comités de Crédito Locales, a los técnicos y a la institucionalidad pública y privada, que construyeron

con el equipo del Proyecto Uruguay Rural y el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca estos logros y procesos.

A todos/as aquellos/as que de una u otra manera han colaborado aportando elementos para la confección

del Informe de Cierre del pur. En particular a:

Los representantes técnicos y a las unidades ejecutoras y proyectos del mgap que aportaron información

(dgdr, ud, digegra, pg).

Los lectores de la versión borrador del informe que aportaron sugerencias e ideas para la versión final.

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

07. lA SOSTEnIbIlIDAD DE lAS POlíTICAS DE DESARROllO RURAl En El URUGUAy: El PROCESO DE InSTITUCIOnAlIzACIón y lA PARTICIPACIón DE lOS ACTORES

fundamentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12

Acciones desarrolladas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14

− Los objetivos, acciones y estrategias previstas en el diseño del Proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14

− Los hallazgos y recomendaciones de la misión de Revisión de medio Término . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15

− Los objetivos, acciones y estrategias implementadas a partir del año 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

Resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

− datos de ejecución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

− Percepción de impacto de los destinatarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

− Percepción de impacto de los técnicos de campo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

− Percepción de impacto de los representantes técnicos del pur . . . . . . . . . . . . .41

Conclusiones generales y reflexiones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51

08. PROCESOS ORGAnIzATIvOS En El MEDIO RURAl URUGUAyO: lA ExPERIEnCIA DE APOyO y PROMOCIón DE lA ACCIón COlECTIvA DE PRODUCTORES fAMIlIARES, ASAlARIADOS RURAlES y POblADORES

fundamentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

Acciones desarrolladas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

− Los objetivos, acciones y estrategias previstas en el diseño del Proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

− Los hallazgos y recomendaciones de la misión de Revisión de medio Término . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

− Los objetivos, acciones y estrategias implementadas a partir del año 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

− Asalariados rurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

ínDICE

Resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

− datos de ejecución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

− Percepción de impacto de los destinatarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .72

− Percepción de impacto de los técnicos de campo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

− Percepción de impacto de los representantes técnicos del pur . . . . . . . . . . . . 85

Conclusiones generales y reflexiones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

− Asalariados rurales: algunas conclusiones y aportes para la reflexión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

09. ESTRATEGIAS DESARROllADAS PARA MEjORAR lA InSERCIón COMERCIAl DE PRODUCTORES fAMIlIARES y ASAlARIADOS RURAlES En lAS CADEnAS DE GEnERACIón DE vAlOR

fundamentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

Acciones desarrolladas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

− Los objetivos, acciones y estrategias previstas en el diseño del Proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

− Los hallazgos y recomendaciones de la misión de Revisión de medio Término . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

− Los objetivos, acciones y estrategias implementadas a partir del año 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

Resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

− datos de ejecución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

− Presentación de experiencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

− Percepción de impacto de destinatarios y técnicos de campo . . . . . . . . . . . . 143

Conclusiones generales y reflexiones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

GlOSARIO DE SIGlAS y AbREvIATURAS UTIlIzADAS

aca: Asociación de Cultivadores de Arroz

acu: Asociación de Colonos del Uruguay

aecid: Agencia española de Cooperación Internacional para el desarrollo

af: Agricultura familiar

afpympvn: Asociación de Pequeños y medianos Productores de Villa nueva

afrupi: Asociación de fruticultores de Producción Integrada

agesic: Agencia para el desarrollo del Gobierno de Gestión electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento

alur: Alcoholes del Uruguay s .a .

amru: Asociación de mujeres Rurales del Uruguay

ancap: Administración nacional de Combustibles, Alcohol y Portland

anep: Administración nacional de educación Pública

anpl: Asociación nacional de Productores de Leche

apa: Asociación de Pequeños Agricultores

apaarbu: Asociación de Pequeños Agricultores y Asalariados Rurales de Bella Unión

apcu: Asociación de Productores de Cerdos del Uruguay

apgabu: Asociación de Pequeños Granjeros y Agricultores de Bella Unión

apodu: Asociación de Productores orgánicos del Uruguay

ar: Asalariados Rurales

arbu: Asalariados Rurales de Bella Unión

aru: Asociación Rural del Uruguay

asse: Administración de los Servicios de Salud del estado

at: Asistencia Técnica

ater: Asistencia Técnica y extensión Rural

bandes: Banco de desarrollo económico y Social

bcu: Banco Central del Uruguay

bhu: Banco Hipotecario del Uruguay

bid: Banco Interamericano de desarrollo

birf: Banco Internacional de Reconstrucción y fomento

bpa: Buenas Prácticas Apícolas

bps: Banco de Previsión Social

brou: Banco de la República oriental del Uruguay

cad: Comité Agropecuario departamental

caf: Cooperativas Agrarias federadas

cai: Complejos Agro-Industriales

cal: Comité de Aprobación Local

caltotoral: Cooperativa del Totoral de Sauce

calvase: Cooperativa Agraria de Responsabilidad Limitada Varelense de Semillas

camm: Comisión Administradora del mercado modelo

can: Comité Agropecuario nacional

cap: Comité de Aprobación de Proyectos

capder: Centro de Apoyo Pedagógico y didáctico para la educación Rural

capta: Comisión de Apoyo a la Productividad de los Tambos

cavr: Cooperativa Apícola Villa del Rosario

cba: Canasta Básica de Alimentos

ccl: Comité de Crédito Local

ccpo: Comité de Coordinación Programático operativo (inia)

ccu: Centro Cooperativista Uruguayo

cd: Comisión directiva

ceip: Consejo de educación Inicial y Primaria

cg: Comité de Gestión

ciara: Capacitación e Innovación para Apoyar la Revolución Agraria (fundación de Venezuela)

cii: Coordinación Interinstitucional

cnd: Corporación nacional para el desarrollo

conaprole: Cooperativa nacional de Productores de Leche

cooaparbu: Cooperativa de la Asociación de Pequeños Granjeros y Agricultores de Bella Unión

coobu: Cooperativa de obreros de Bella Unión

coosus: Cooperativa de Soca (Sindicato obrero de calnu) y sucal (Sindicato Único de Calagua)

copronec: Cooperativa de Productores del noreste de Canelones

cpt: Comisión de Políticas de Tierras

crsa: Colonia «Raúl Sendic Antonaccio»

cseam: Comisión Sectorial de extensión y Actividades en el medio

deg: derechos especiales de Giro

dgdr: dirección General de desarrollo Rural

dgi: dirección General de Impositiva

dicose: división Contralor de Semovientes

diea: dirección de estadísticas Agropecuarias

digegra: dirección General de la Granja

diprode: dirección de Proyectos de desarrollo

djpf: declaración Jurada de Producción familiar

ech: encuesta Continua de Hogares

eemac: estación experimental mario A. Cassinoni (udelar)

et: equipo Técnico

fao: organización de las naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura

fc: fondo de Crédito

fg: fondo de Garantía

fi: fortalecimiento Institucional

fida: fondo Internacional de desarrollo Agrícola

fipp: fondo de Inversión Productiva Predial

fmi: fondo monetario Internacional

fo: fortalecimiento organizacional

fomic: fondo de microcapitalización

fongranja: fondo de Garantía Granjero

foninv: fondo de Inversiones estratégicas

foraic: fondo Rural Para Asistencia Integral y Capitalización

fru: federación Rural del Uruguay

fundasol: ong uruguaya al servicio de la micro y pequeña empresa

gef: fondo para el medio Ambiente mundial

ice: Índice de Cartera expuesta

ici: Índice de Cartera Incobrable

icm: Índice de Cartera morosa

idh: Índice de desarrollo Humano

ifi: Instituciones financieras Internacionales

ifi: Institución financiera de Intermediación

imc: Intendencia municipal de Canelones

iml: Intendencia municipal de Lavalleja

imm: Intendencia municipal de montevideo

imtt: Intendencia municipal de Treinta y Tres

inamu: Instituto nacional de las mujeres

inc: Instituto nacional de Colonización

inefop: Instituto nacional de empleo y formación Profesional

inia: Instituto nacional de Investigación Agropecuaria

ipa: Instituto Plan Agropecuario

ipl: Intergremial de Productores de Leche

ir: Índice de Recuperación

irl: Informe de Revisión Limitada

junae: Junta nacional de empleo

junagra: Junta nacional de la Granja

lp: Línea de Pobreza

mdr: mesa de desarrollo Rural

mef: ministerio de economía y finanzas

mercosur: mercado Común del Sur

mevir: movimiento pro erradicación de la Vivienda Insalubre Rural

mgap: ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca

mides: ministerio de desarrollo Social

miem: ministerio de Industria, energía y minería

mipymes: micro, Pequeñas y medianas empresas

mrmt: misión de Revisión de medio Término

msp: ministerio de Salud Pública

mvotma: ministerio de Vivienda, ordenamiento Territorial y medio Ambiente

nbi: necesidades Básicas Insatisfechas

odr: oficina de desarrollo Rural

ong: organización no Gubernamental

opf: organizaciones de Productores familiares

opp: oficina de Planeamiento y Presupuesto

opypa: oficina de Programación y Política Agropecuaria

osdor: organización Sindical de obreros Rurales

ose: obras Sanitarias del estado

pac: Plan Anual de Caja

paf: Productores Agropecuarios familiares

pbi: Producto Bruto Interno

pg: Programa Ganadero

pnud: Programa de naciones Unidas para el desarrollo

poa: Plan operativo Anual

ppr: Proyecto de Producción Responsable

predeg: Programa de Reconversión y desarrollo de la Granja

prenader: Programa de manejo de Recursos naturales y desarrollo del Riego

procisur: Programa Cooperativo para el desarrollo Tecnológico Agroalimentario y Agroindustrial del Cono Sur

proleco: Cooperativa de Ahorro y Crédito de Capitalización, de Productores Lecheros de conaprole

prolesa: Productores de Leche s .a .

pronappa: Programa nacional de Apoyo a los Pequeños Productores Agropecuarios

ptr-af: Plataforma Tecnológica Regional de Agricultura familiar

pur: Proyecto Uruguay Rural

pymes: Pequeñas y medianas empresas

reaf: Reunión especializada de la Agricultura familiar del mercosur

red: Red de Grupos de mujeres Rurales del Uruguay

renare: dirección General de Recursos naturales Renovables

rh: Recursos Humanos

rrnn: Recursos naturales

rt: Representantes Técnicos

sfr: Sociedad de fomento Rural

siga: Sistema Integrado de Garantías

siif: Sistema Integrado de Información financiera

siomi: Sindicato de obreros de la empresa mi Granja

soca: Sindicato de obreros de calnu

soima: Sindicato de obreros de la Industria de la madera

sorydesa: Sindicato de obreros Rurales y destajistas de San José

spsr: Sociedad de Productores de San Ramón

sucal: Sindicato Único de Calagua

sudor: Sindicato Único de obreros Rurales

sudora: Sindicato Único de obreros Rurales y Agroindustriales

sul: Secretariado Uruguayo de la Lana

sutaa: Sindicato Único de Trabajadores Arroceros y Afines

sutta: Sindicato Único de Trabajadores Tamberos y Afines

tc: Tipo de Cambio

tgn: Tesorería General de la nación

tic: Tecnologías de la Información y la Comunicación

tocaf: Texto ordenado de Contabilidad financiera

uaf: Unidad Administrativo-financiera

uca: Unidad Centralizada de Adquisiciones

udelar: Universidad de la República

unatra: Unión nacional de Trabajadores Asalariados Rurales y Afines

upct: Unidad de Proyectos y Cooperación Técnica

urde: Unión de Regadores y destajistas de el espinillar

utaa: Unión de Trabajadores Azucareros de Artigas

ute: Administración nacional de Usinas y Transmisiones eléctricas

utria: Unión de Trabajadores Rurales e Industriales de Azucitrus

utu: Universidad del Trabajo del Uruguay

vpn: Valor Presente neto

nota: dada la extensión del documento y a los efectos de no dificultar su lectura, para los casos en los que no fue posible el uso de palabras neutras o genéricas, así como el uso de pronombres o abstractos, se optó por utilizar el lenguaje masculino en forma genérica, es decir, para referirse tanto al género femenino como masculino.

informe de cierre | volumen ii 11

E l Proyecto Uruguay Rural de la dirección Ge-neral de desarrollo Rural (dgdr) del minis-

terio de Ganadería, Agricultura y Pesca (mgap) se implementó entre los años 2001 y 2011. de estos, los últimos seis correspondieron a una nueva Administración de gobierno que implicó la reorientación de los lineamientos políticos centrales, de los objetivos estratégicos y de la metodología de trabajo. A partir de ese momen-to, se plantea como estrategia de acción contri-buir a mejorar la distribución de la riqueza gene-rada por los procesos productivos iniciados en el campo. Se apostó a promover la organización de los sectores social y económicamente más postergados del medio, a partir de la aplicación de distintas herramientas.

en el año de finalización del Proyecto, se con-sideró necesario realizar una evaluación de Cierre de las propuestas desarrolladas terri-torialmente, y del impacto y los resultados alcanzados en las condiciones de vida de los destinatarios del pur/dgdr/mgap (en adelante, pur), nucleados en las organizaciones sociales rurales, y de las políticas diseñadas e imple-mentadas junto a instituciones vinculadas al desarrollo rural y agropecuario.

el presente informe expone los principales ele-mentos de esta evaluación, a partir de la pre-sentación de algunos resultados de ejecución y de las percepciones de los involucrados en su desarrollo, ya que se consideró fundamen-tal incorporar las opiniones de los diferentes actores involucrados, fundamentalmente des-tinatarios del Proyecto, Técnicos de campo y representantes técnicos.

Conlleva un esfuerzo de síntesis y reelabora-ción reflexiva que retoma elementos de varios documentos previos, principalmente del fondo

Interamericano de desarrollo Agrícola (fida), documentos elaborados a lo largo de la ejecu-ción del Proyecto por la oficina de desarrollo Rural (odr) y algunos documentos de la ofici-na de Programación y Política Agropecuaria (opypa) del mgap.

el documento se encuentra dividido en tres vo-lúmenes. el Volumen i describe la metodología utilizada para la realización de la evaluación de Cierre y la forma en que fue analizada la información, presenta una serie de columnas de opinión a cargo del director del pur para el período 2005-2010 y de referentes de las ins-tituciones públicas de carácter nacional, con las cuales se desarrollaron acciones en forma articulada durante el período de ejecución, una presentación del Proyecto Uruguay Rural y sus principales actividades y resultados, y finalmente las conclusiones y lecciones apren-didas.

el presente volumen profundiza en las accio-nes del Proyecto por medio de los capítulos te-máticos correspondientes a descentralización y Participación, fortalecimiento organizativo y cadenas productivas. en el Volumen iii se en-cuentran los restantes capítulos temáticos, que abordan el desarrollo comunitario y las herramientas principales del Proyecto, Asis-tencia técnica y financiamiento.

Se espera que este Informe de Cierre consti-tuya una vía para democratizar la información sobre el uso de los fondos públicos, identificar los logros y desafíos pendientes, compartir aprendizajes, promover la reflexión de los di-ferentes actores involucrados, así como apor-tar para la mejora continua en el diseño y la implementación de políticas públicas para el medio rural.

InTRODUCCIón

12 pur | dgdr | mgap

E n este capítulo se analizarán las acciones llevadas adelante por el mgap en lo con-

cerniente a los procesos de descentralización y Participación de la población rural, así como la generación de institucionalidad para el desa-rrollo rural, señalando la contribución del pur en este proceso. Para ello, se intentará, en primer lugar, dar respuesta a las siguientes preguntas: ¿por qué y para qué descentralizar y fomentar la participación? ¿Qué implican estos dos con-ceptos? ¿Por qué y para qué se necesita nueva institucionalidad? ¿Cuál es la fundamentación político-estratégica que sostiene la opción por trabajar con este eje de acción?

el concepto de desarrollo que orientó las ac-ciones del Proyecto lleva implícito la idea de cambio, de transformación y, por consiguien-te, de proceso con un sentido definido, en el sentido de que este proceso de transforma-ción debe estar orientado por los principios de Igualdad, Justicia y Solidaridad, generando cambios en las estructuras dominantes en lo político, económico, social y cultural. Por tan-to, las propuestas de políticas deberán estar atravesadas por los conceptos de soberanía, bienestar,1 democracia participativa, redistribu-ción del poder.

1 en el concepto de bienestar se incluye el conjunto de aspectos que sientan las bases de las condiciones necesarias para una vida humana plena, especialmente la satisfacción de necesi-dades de alimentación, salud, educación, vivienda, protección social y comunicación.

en este proceso de transformación, el estado engloba varias dimensiones de la vida social y debe desempeñar un rol planificador, orien-tador y gestor de la actividad económica, bre-gando por los intereses de los sectores socia-les más desprotegidos. Cualquier intento por operar cambios en este sentido modifica las relaciones estado-sociedad.

entendido el desarrollo como un proceso de cambio estructural hacia la redistribución del bienestar en todas sus dimensiones, las polí-ticas de desarrollo rural deben considerar que los espacios rurales no se reducen exclusiva-mente a la cuestión agropecuaria y sectorial. Claramente es necesario considerar este as-pecto en el mundo rural, pero enmarcado en un universo más heterogéneo, donde las relacio-nes sociales y los aspectos no agropecuarios son un elemento determinante. Las dimensio-nes consideradas aquí son aquellas vinculadas al enfoque del desarrollo rural que concibe «lo rural» entendido en sentido amplio, en tanto comprende lo económico, lo político, social y cultural. La concepción de lo rural, entonces, se aborda en tanto territorio y este se entien-de en tanto escenario y objetivo de la acción colectiva en que se articulan las relaciones de competencia y cooperación.

La dimensión política de esta perspectiva in-tenta jerarquizar las capacidades ciudadanas que inciden en las decisiones sobre la produc-ción y distribución de la riqueza.

lA SOSTEnIbIlIDAD DE lAS POlíTICAS DE DESARROllO RURAl En URUGUAy: El PROCESO DE InSTITUCIOnAlIzACIón y lA PARTICIPACIón DE lOS ACTORES

fUnDAMEnTACIón

07.


Como se señaló en secciones anteriores de este documento, el objetivo principal del Pro-yecto consistió en la reducción de la incidencia de la pobreza rural en el ámbito nacional, incre-mentando los ingresos de los hogares rurales pobres, mejorando las condiciones de vida, y re-forzando el esquema institucional que permita contar con mecanismos eficaces y permanen-tes de lucha contra la pobreza rural. es impor-tante recordar que en el diseño del Proyecto se planteaban como necesariamente articu-ladas —para el logro de su objetivo general— la descentralización, la Participación y el fortale-cimiento institucional (tanto de la instituciona-lidad pública como el de las organizaciones de la población objetivo). en este sentido, el Infor-me de la misión de Revisión de medio Término señalaba: «La estrategia y accionar del Proyecto apunta a crear un mecanismo institucional para la sostenibilidad en el tiempo de las políticas y de los instrumentos de desarrollo rural y reducción de la pobreza en el campo».

A partir del año 2005, la nueva Administración retoma esta perspectiva del diseño original a la luz de una concepción política que enfatiza la «lucha contra las causas que generan la po-breza rural» y rescata un papel activo para el estado en este proceso.

esta perspectiva entiende la descentraliza-ción como un proceso de organización que permite la gestión de los recursos y la toma de decisiones de la población implicada, en articulación y coordinación con las distintas dependencias gubernamentales nacionales y departamentales. Por tanto, la estrategia

de descentralización se concibe al servicio de un proceso de desarrollo que fortalezca la institucionalidad del territorio y que permi-ta retroalimentar, redireccionar y reorientar la efectividad y los impactos de las políticas públicas. es necesario, para ello, generar es-pacios de participación amplios, donde es pri-mordial la participación de las organizaciones de productores familiares, asalariados rurales y pobladores rurales excluidos. esta participa-ción tiene como objetivo romper el aislamien-to, mediante el impulso de procesos de mayor conciencia, que estimulen el descubrimiento de las fuerzas del colectivo. esta concepción de la participación no supone meramente la generación de instancias de consulta e inter-cambio, sino que implica un verdadero invo-lucramiento en la toma de decisiones y en la defensa de los avances que se logren. de este modo, las distintas instancias organizativas permiten a la población fortalecer su capaci-dad de decisión y ejecución de las políticas a implementar.

La política descentralizadora se fundamen-ta en que, para llevar adelante programas de desarrollo, la institucionalidad pública debe aproximarse a la población rural de manera de fortalecer el desarrollo local con la participa-ción de la población directamente involucrada.

La profundización de la descentralización y de los espacios de participación requiere de una política clara y sostenida, ya que el trabajo en lo organizativo constituye un proceso social de cambio de estructuras que enfrenta dificul-tades y genera resistencias.


en la presente sección, se profundiza en la exposición de los objetivos previstos en el di-seño, se presentan las recomendaciones de la misión de Revisión medio Término y luego se describe la estrategia implementada entre el 2005 y 2011 con sus sucesivos ajustes.

Tanto en el diseño del Proyecto como en la estrategia implementada a partir del 2005, la participación se concibe como un único proce-so, a promover hacia la interna de las organiza-ciones de los destinatarios y en los espacios de coordinación y generación de propuestas para las políticas públicas donde estas parti-cipan (en este sentido, externos a estas) y que implican el encuentro entre diferentes actores públicos y privados.

es conveniente señalar, por un lado, que el pro-ceso de descentralización participativa es un componente relevante dentro de las acciones desarrolladas por el mgap para la instituciona-lización de políticas de desarrollo rural y, por otro lado que, dada su relevancia, los aspectos vinculados específicamente al fortalecimiento de las organizaciones de los destinatarios del Proyecto se abordan en el capítulo temático correspondiente.

los objetivos, acciones y estrategias previstas en el diseño del Proyecto

La estrategia general del fida para Uruguay comprendía: a) la institucionalización de los instrumentos para la aplicación de la política de desarrollo rural; b) la sostenibilidad en el tiempo de las acciones para la lucha contra la pobreza rural; c) la focalización y prioriza-ción de las acciones a nivel territorial; d) la articulación de políticas y proyectos para el desarrollo rural; y, e) el enfoque y la visión de «desarrollo rural», ampliando las limitaciones de la visión de «desarrollo agropecuario».

Para llevar adelante la estrategia institucio-nal, de descentralización y de sostenibilidad, se diseñó el componente desarrollo Institu-

cional y Participación, al que se le asignaron los siguientes objetivos: «i) lograr una institu-cionalización de las políticas y de las acciones de lucha contra la pobreza rural, fortaleciendo el rol y la capacidad del mgap; ii) revitalizar y fortalecer las organizaciones de productores; y, iii) fortalecer las instituciones públicas y priva-das locales a través de la formación de mesas de desarrollo rural».2

el componente desarrollo institucional y Parti-cipación se dividía en dos subcomponentes: a) fortalecimiento institucional y organizacional; y b) focalización y estrategia de priorización.

el subcomponente a sería responsable de: 1) el proceso de institucionalización en el mgap; 2) la formación de mesas de desarrollo rural; y, 3) el fortalecimiento de las organizaciones de productores. este subcomponente tendría a su cargo acciones estratégicas para fortalecer los actores públicos y privados, a nivel nacional y local, para que las instituciones centrales y lo-cales —así como las organizaciones de produc-tores— aseguren la sostenibilidad de las políti-cas de desarrollo rural. Resulta evidente, dado el diseño original del Proyecto, que el fortaleci-miento de la institucionalidad pública y el que representaba a los destinatarios del Proyecto se entendían como «aspectos» de un mismo proceso; asignándoseles a la Gerencia de de-sarrollo rural y apoyo a la producción, bajo la cual se reagrupó la responsabilidad para la eje-cución de los dos componentes de desarrollo institucional y participación, y de servicios de apoyo a la producción con el objeto de mante-ner una estrategia de acciones global.

el subcomponente b sería responsable de ase-gurar la mayor cobertura posible del Proyecto, incorporar la población rural más pobre con especial atención a los jóvenes y a las muje-res, utilizando las indicaciones del mapa de Pobreza y el estudio de Pobreza elaborados por opypa.

2 PRonAPPA II misión de evaluación ex Ante, 2000.

ACCIOnES DESARROllADAS


de acuerdo a lo expuesto en el diseño del Pro-yecto, la estrategia se concretaría en las si-guientes acciones:

• el fortalecimiento del mgap en el ámbito central con la creación de una unidad espe-cializada en la atención al desarrollo rural.

• el fortalecimiento de las organizaciones de productores en el ámbito local.

• La constitución de mdr, como espacios de identificación, priorización y ejecución de acciones de desarrollo rural.

• Consolidación, institucionalización y sos-tenibilidad de instrumentos: Servicios de apoyo a la producción, al fortalecimiento organizacional y a la Comercialización (pro-gramas de extensión y Asistencia técnica, de Capacitación) y financieros para el desa-rrollo rural.

los hallazgos y recomendaciones de la Misión de Revisión de Medio Término

La misión de Revisión de medio Término se rea-lizó en el mismo momento en que se operaba un cambio de gobierno en Uruguay, de director y equipo operativo del Proyecto. Tomaremos los hallazgos de esta como línea de base para la etapa 2005-2011.

en el informe presentado se consideraron las dificultades en el trabajo de descentralización y participación. en ese sentido, el siguiente pá-rrafo es ilustrativo de los hallazgos:

Como efecto de las acciones del pur se han observado avances parciales en la instituciona-lización de los instrumentos para la aplicación de la política de desarrollo rural con la creación de la odr en la primera fase de implementación del Proyecto.

Se mantienen marcadas debilidades (ausencia de avances) en la coordinación y articulación upct/mgap/Otros Proyectos y Programas del mgap, en la definición de políticas y directrices para la focalización y priorización de las accio-nes de desarrollo rural, y han sido nulos los apor-tes del pur para el diseño e implementación de políticas y proyectos para el desarrollo rural.

En relación a la aplicación de la estrategia se considera que el pur muestra avances contra-dictorios en el proceso de descentralización. Se han instituido todas las Mesas de Desarro-llo Rural y actualmente resultan 18 Mesas en funciones. Esto significa que se han superado ampliamente las metas propuestas por el do-cumento de Evaluación ex ante. Esta institución «acelerada» de Mesas representa una descen-tralización más formal que real. El limitado pre-supuesto disponible en cada Mesa, la escasa articulación del pur con la odr, el mal funciona-miento de varias Mesas conduce a una aprecia-ción negativa del proceso.

Se observan debilidades muy marcadas en la aplicación de la estrategia de focalización del grupo objetivo y de áreas geográficas y escasa visión «social».3

entre las recomendaciones de la misión se mencionan:

• Aplicar con decisión la estrategia del Pro-yecto especialmente en: la focalización y la definición del grupo objetivo, la priorización de intervención en áreas geográficas, la ins-titucionalización y las políticas.

• el pur deber ser «una fuente» de experien-cias y de propuestas para políticas de de-sarrollo rural y lucha contra la pobreza rural.

• es necesario avanzar rápidamente en for-malizar dentro del mgap la dirección General de desarrollo Rural, con capacidad para co-ordinar efectivamente todos los programas proactivos que aquel administre; utilizar los recursos que proporciona el pur para insta-lar políticas permanentes de combate a la pobreza y repoblación rural.

3 Proyecto Uruguay Rural, misión de Revisión de medio Término, 2005.


los objetivos, acciones y estrategias implementadas a partir del año 2005

nueva visión política y redireccionamiento

en el año 2005, como se consignó previamen-te, comienza un nuevo período de trabajo del Proyecto Uruguay Rural. enmarcado en los resultados del Informe de la misión de Revi-sión de medio Término y en los lineamientos estratégicos definidos por la nueva Adminis-tración, se decide profundizar, estimular y fortalecer el proceso de descentralización y participación de los destinatarios del Proyec-to, en la toma de decisiones sobre las políti-cas vinculadas al desarrollo rural y en el des-tino de los recursos asignados localmente.

esta decisión es tomada desde una determi-nada perspectiva política, por tanto resulta necesario realizar algunas puntualizaciones, ya que a veces una misma palabra puede «significar» o «comunicar» conceptos diferen-tes, dado que el lenguaje es socialmente vivo y por lo tanto concretamente histórico. Los abstractos conceptos de desarrollo, descen-tralización y participación adquieren determi-nada significación y se concretan de diferen-tes maneras, según el momento de la historia económica, social y política de un país. A lo largo de las últimas décadas, desde diferen-tes espacios —académicos, gubernamenta-les, de organismos internacionales— se le asignaron a la descentralización significados diversos e incluso contradictorios.

en la concepción llevada adelante por el pur, la descentralización supone revertir el pro-ceso hegemónico-centralista e incentivar la conformación de organizaciones locales de base territorial, densas socialmente y diná-micas en su capacidad de generar riqueza. Se trata de establecer un equilibrio central-local que el centralismo no ha permitido desarrollar.

desde esta perspectiva, la descentralización constituye un proceso largo, con múltiples

componentes que se definen en un tiempo y en un espacio, articulando estado, sociedad, territorio y sus relaciones. es un proceso his-tórico cultural, de ida y vuelta y que trata de la reorganización de la sociedad y el estado, en conjunto.

en lo esencial, entendemos la descentraliza-ción como un proceso político y no meramen-te técnico o formal administrativo. en este proceso se desarrolla y potencia la demo-cracia participativa, se hace más racional y efectiva la gestión pública local. Por tanto, así como el concepto de desarrollo rural lleva im-plícita la idea de cambio, de transformación y por consiguiente de proceso con un senti-do definido, el concepto de descentralización que asumió el Proyecto va indisolublemente unido para su concreción al concepto de par-ticipación ciudadana.

También en relación a este concepto exis-ten diversas acepciones, que responden a perspectivas políticas y objetivos diferentes. desde la perspectiva del mgap-pur, la parti-cipación es un proceso, donde las distintas formas de organización que la población rural se va dando, de acuerdo a sus circunstancias histórico-sociales, pasan por diferentes eta-pas de consolidación. de forma que los proce-sos internos de cada colectivo se potencian con los procesos externos a ellos (la partici-pación en: a) los distintos ámbitos de encuen-tros entre las distintas formas organizativas alcanzadas —creación de redes—; y b) entre ellas y las instituciones públicas y privadas que intervienen en los territorios rurales) y viceversa (los ámbitos que se mencionaron crecen en la medida en que se fortalecen los colectivos que participan en ellos).

desde esta perspectiva, participar implica organizarse para pensar, discutir, planificar, dirigir, ejecutar y controlar la ejecución del desarrollo; abarca las áreas técnicas, pro-ductivas y también política. Abarca el propio proceso de organizarse (consolidación de los colectivos) como su accionar en el territorio, en la región y también, dado el caso, en lo nacional. La participación de los pobladores rurales no se entiende como instancias de va-


lidación de modelos, de proyectos, de tareas elaborados por determinadas instituciones que intervienen en el territorio, sino que im-plica participación activa de la población en las distintas instancias de los procesos de diseño y ejecución de los proyectos para el desarrollo. Hay dos premisas en relación a estos temas: el desarrollo requiere la trans-formación de estructuras y la participación requiere capacidad de decisión.

en síntesis, la estrategia fundamental del Proyecto, para el logro del objetivo general, consistió en la búsqueda de la instituciona-lización de las políticas y de las acciones de desarrollo rural, fortaleciendo el rol y la capa-cidad del mgap, revitalizando y fortaleciendo las organizaciones de productores familiares y asalariados rurales y promoviendo el de-sarrollo de espacios donde las instituciones públicas y privadas locales se encuentren e intercambien los planteos de políticas de de-sarrollo, se ratifiquen o rectifiquen y se me-jore la ejecución de los fondos destinados a estas. La estrategia apuntó a crear mecanis-mos para la sostenibilidad en el tiempo de las políticas y de los instrumentos que permitan responder y combatir a las causas que gene-ran la pobreza rural.

Reseña de las acciones realizadas

A continuación de describen las acciones para la promoción del proceso de descentraliza-ción, participación e institucionalización, re-señadas según los objetivos del componente desarrollo Institucional y Participación. Como ya se mencionó al inicio del presente capítulo, las acciones que corresponden al objetivo de revitalizar y fortalecer las organizaciones de productores se desarrollan ampliamente en el capítulo temático fortalecimiento organi-zacional, de este mismo documento.

Fortalecer las instituciones públicas y privadas locales a través de la formación de Mesas de Desarrollo Rural

Mesas de Desarrollo Rural

Las mesas de desarrollo Rural (mdr) fueron im-pulsadas y gestionadas desde el inicio de la ejecución del Proyecto Uruguay Rural (2001), como un espacio de participación de los desti-natarios del Proyecto a través de las organiza-ciones locales, formales y no formales. el pur dispondría recursos para el fortalecimiento de las organizaciones locales de base para alcan-zar la representatividad de los pequeños pro-ductores y de los pobres rurales.

Las mdr expresaban la intención de generar un espacio innovador territorial para la par-ticipación, el diálogo y la toma de decisiones de los actores locales vinculados a la institu-cionalidad pública y privada y organizaciones de productores. A su vez, el país contaba con escasos antecedentes departamentales de implementación de ámbitos similares, y los existentes se orientaban fundamentalmente al abordaje de problemáticas urbanas.

La implementación territorial de las mdr a escala departamental la ejercía la figura del Represen-tante técnico (rt). Para el período 2001-2004, la totalidad eran hombres, egresados universitarios en disciplinas de las Ciencias Agrarias (agróno-mos o veterinarios), siendo directo el mecanismo de designación, tanto para los funcionarios minis-teriales (7) como para aquellos a los que se les realizaba un contrato de servicio (10).

en este período, la inserción territorial del pur se realizaba principalmente en el periurbano de las capitales departamentales y grandes centros poblados, principalmente a iniciativa de consultoras y técnicos privados, se agru-paban destinatarios mayoritariamente coinci-dentes con la población objetivo del pur, con la finalidad de recibir servicios de Asistencia técnica y pequeñas capitalizaciones no reem-bolsables, siendo este el principal mecanismo motivador de la integración.


el trabajo se implementaba con grupos de productores de incipiente conformación, fragmentados territorialmente y sin inserción en organizaciones de base. La mayoría de las organizaciones se encontraban sin funciona-miento y aquellas que habían permanecido en actividad en general la integraban producto-res con niveles de capitalización superiores a la población perfil del Proyecto.

en las mdr participaban representantes de grupos de productores nucleados por el pur pero, por la forma de realizar los agrupamien-tos y la intervención técnica (orientada casi exclusivamente a lo agropecuario), se encon-traban con limitaciones en el ejercicio de to-mar y asumir decisiones colectivas como en la democratización y flujo de la información. Tam-bién concurrían algunas organizaciones de base de productores familiares y empresaria-les, en algunos casos los gobiernos locales y el ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca a través del Representante Técnico del Proyecto Uruguay Rural.

en este período, el objetivo central de las mdr consistió en evaluar y aprobar los proyectos presentados al pur. el órgano que evaluaba las propuestas era el Comité de Aprobación de Proyectos (cap), donde a partir de un plenario, algunas veces acotado en la participación, se elegía entre quienes participaban en dicha ins-tancia a los integrantes del cap.

A partir del año 2005, se decide orientar el fortalecimiento organizativo e institucional a las organizaciones de productores familiares y asalariados rurales y a las mesas de desarro-llo Rural, concebidas como espacios amplios de participación, enfatizando en el involucra-miento de organizaciones sociales excluidas históricamente de la definición de las políti-cas. Se pretendía la participación del mayor número de destinatarios posible, favoreciendo su integración en organizaciones representa-tivas y consolidadas. Se esperaba que en las mesas participaran representantes de gru-pos y organizaciones de productores rurales representativos en su departamento y/o loca-lidad, asalariados y ex asalariados del medio rural, cooperativas y sociedades de fomento rural, entre otras.

Por tanto, se fortalecen las mdr con la finali-dad de promover un espacio de diálogo, de-finición y ejecución de las políticas públicas vinculadas al desarrollo rural y de toma de decisiones de los recursos públicos asignados localmente.

en el marco de las definiciones de la nueva Ad-ministración, así como de los resultados de la misión de Revisión de medio Término, el Pro-yecto Uruguay Rural, en acuerdo con el fida, decidió disminuir la cantidad de mdr focalizan-do su inserción territorial en los departamen-tos con mayores guarismos de pobreza rural e incrementar los recursos a recibir.

Las mesas de desarrollo Rural que continua-ron funcionando a partir de esta decisión fue-ron: Basalto este (Artigas y Salto este), Litoral (Salto litoral y Bella Unión), Paysandú, Rivera, Tacuarembó, durazno, San José, Costas de Santa Lucía (Canelones, Lavalleja suroeste, florida sureste), Cerro Largo y Laguna merín (Rocha, Treinta y Tres). en algunos casos, se agruparon departamentos en una mdr, tal es el caso de Costas de Santa Lucía y Laguna me-rín. Se cierra el funcionamiento de las mdr en Río negro, Soriano, Colonia, maldonado, flores, Lavalleja y florida.

A los efectos de tomar decisiones que tuvie-ran sustento territorial, se realizaron visitas a cada una de las mdr, con el objetivo de diag-nosticar y analizar el funcionamiento para ela-borar un plan de trabajo que guiaría el accio-nar del nuevo período, siendo la difusión para la participación en ese ámbito uno de los pila-res a potenciar. Si bien el funcionamiento de las mdr no era homogéneo en el país, se puede enumerar una serie de dificultades identifica-das a partir de este análisis: desconocimien-to de la existencia del pur, los destinatarios e incluso algunos técnicos carecían de informa-ción sobre el uso de las herramientas y otros aspectos vinculados al Proyecto, se aplicaban criterios diversos sobre el perfil de los desti-natarios e incluso sobre el uso de las herra-mientas, dependiendo en algunos casos de los criterios personales de los rt, encontrándose debilidades en la comunicación entre la es-tructura central y los rt, entre otros.


Se desarrollaron una serie de instancias de intercambio a nivel territorial en las que se in-tentó transmitir los nuevos lineamientos del pur en relación a los conceptos de Ruralidad, descentralización, fortalecimiento organizati-vo e institucional. en este proceso comenzaron a implementarse, para facilitar y profundizar la participación, las Submesas de desarrollo Rural, considerando para su instrumentación las dimensiones territoriales de los departa-mentos, las zonas de intervención priorizadas, las características geográficas y productivas, entre otras.

Se completaron los cargos de rt vacantes mediante concurso, generando duplas de ca-rácter multidisciplinario, integrando las Cien-cias Agrarias y disciplinas de las Ciencias So-ciales. La implementación de estos equipos de trabajo no estuvo exenta de dificultades, fundamentalmente en aquellas duplas donde existían funcionarios de la plantilla ministe-rial, generando en algunos casos resistencias para aplicar los nuevos lineamientos y en la instrumentación de los cambios vinculados a la dinámica de trabajo. A su vez, se incorpora-ba —en igualdad de condiciones— una nueva fi-gura hasta entonces desconocida en el mgap: técnicos de las Ciencias Sociales. este hecho generó incertidumbres, dificultades en la in-terpretación del rol y ciertas resistencias ya que, salvo un caso, eran mujeres y jóvenes.

es importante mencionar que para la imple-mentación de las nuevas propuestas del pur se instrumentó una serie de instancias de intercambio entre la estructura central y los equipos territoriales de representantes téc-nicos: visitas a territorios, encuentros pe-riódicos del personal central y territorial del pur. Se instrumentaron anualmente plenarios abiertos, buscando la más amplia participa-ción, y procurando que los destinatarios del pur se integraran a los Comités de Aprobación de Proyectos (cap).

Se convocó a participar de las mdr a la institu-cionalidad pública y privada vinculada al desa-rrollo rural (Gobiernos locales, Administración de educación Pública, ministerio de desarro-llo Social, movimiento Pro erradicación de la

Vivienda Rural Insalubre, ministerio de Salud Pública, entre otros), generándose en algunas oportunidades dificultades para lograr articu-lar acciones, por no existir una concepción de desarrollo acordada por todos los actores ins-titucionales.

en algunos departamentos se registraron difi-cultades en el accionar integrado de los nive-les de gobierno nacional y departamental.

Se impulsaron mecanismos para transparen-tar la utilización de los fondos del pur (cap, informes a la mdr, plenarios u otras), como in-tercambio, discusión y aprobación local de las propuestas a implementar territorialmente.

en el ajuste de los objetivos de la mdr se co-menzó a trabajar considerando la realidad departamental, buscando generar proyectos de desarrollo en los lugares más aislados y ex-cluidos del medio rural. Se fortalecen los gru-pos y organizaciones de base de productores familiares, asalariados y comunidades rurales4 que participan en las mdr, con el objetivo de potenciar y consolidar la participación en di-cho ámbito y la apropiación de la herramienta.

Para facilitar la difusión, seguimiento y evalua-ción de los proyectos se traspasaron fondos para el funcionamiento de las mdr, facilitando la operativa como la participación de quienes tienen mayores dificultades económicas para los traslados y desplazamientos, dificultades encontradas fundamentalmente en las zonas priorizadas por el Proyecto.

en síntesis, las mdr durante este período fue-ron concebidas y funcionaron como:

• espacios de decisión compartida de uso de recursos y sentido de las acciones, en el marco de las políticas de desarrollo definidas centralmente (definición de las zonas prioritarias de intervención y elabo-ración de propuesta de presupuesto anual de ejecución).

• espacios de comprensión unificada de ob-jetivos y accionar coherente en el territorio.

4 este punto se amplía en el capítulo temático fortalecimiento organizacional.


• Herramientas de integración de distintos sectores vinculados a la vida en el medio rural y principalmente de la población des-tinataria de las políticas.

• Herramienta de diálogo entre la sociedad civil organizada y los gobiernos nacional y departamental.

• Ámbitos con visión integral de los proble-mas, de elaboración de criterios comu-nes y acciones en el mismo sentido, y de discusión.

• Instrumentos organizativos y de coordi-nación integrados por representantes de distintas entidades públicas (Intendencias, Juntas, mevir, mides, anep, resto del mgap, entre otros), organizaciones de base y gru-pos o comisiones de vecinos.

Espacios de diálogo de políticas públicas

Tras el objetivo de fortalecer las institucio-nes públicas y privadas locales, además de las mesas de desarrollo Rural, el pur tam-bién generó y facilitó la participación y/o integró una serie de espacios de diálogo de políticas públicas, los cuales se presentan a continuación.

• Seminarios Anuales de Seguimiento, Evaluación y Planificación del pur

el diseño del Proyecto establecía dos ámbitos de participación de los destinatarios en las ac-tividades implementadas: las mesas de desa-rrollo Rural y el Seminario Anual de Seguimien-to, evaluación y Planificación.

Los seminarios se organizaron anualmente desde el inicio de la ejecución del Proyecto Uruguay Rural (2001), como un espacio donde participaban los integrantes de la estructura institucional del Proyecto y representantes de los destinatarios; en los primeros tres años se enfocaron fundamentalmente a la presen-tación de resultados, con énfasis en indicado-res cuantitativos y de recursos financieros del Plan operativo Anual.

A partir del año 2005, estos seminarios conti-nuaron implementándose en forma anual pero con un enfoque en la evaluación de las políticas institucionales y acciones implementadas, utili-zando espacios vinculados a la educación Públi-ca Rural (Centro Agustín ferreiro), con la finali-dad de potenciar y coordinar institucionalmente con un agente estratégico en el desarrollo rural y en la formación de los maestros rurales.

Participaban los técnicos integrantes del equipo central del pur y los representantes técnicos territoriales, los Analistas de Crédito y representantes de los grupos y organizacio-nes de productores familiares, asalariados y comunidades rurales con los cuales el Proyec-to venía implementando actividades de forta-lecimiento, instrumentando Servicios de Asis-tencia técnica y extensión y las herramientas financieras.5

La finalidad fue generar un espacio de evalua-ción y diálogo de políticas, donde confluían representantes de las organizaciones de base con los que el pur trabajaba territorialmente, constituyendo el único ámbito extralocal im-plementado hasta entonces para el abordaje e intercambio sobre el desarrollo rural, integra-do por representantes territoriales de realida-des rurales diversas de Uruguay.

Comienzan a conocerse zonas rurales hasta entonces invisibilizadas, integrándose a es-pacios nacionales donde difunden, compar-ten y socializan sus problemáticas, sueños y perspectivas. en ese marco, el objetivo era evaluar, por un amplio espectro de participan-tes, las actividades y metodología de trabajo implementadas por el Proyecto y las organi-zaciones de base de productores familiares, asalariados y comunidades rurales; conocer y compartir nuevas experiencias locales de de-sarrollo rural. en ese sentido, se presentaron por los propios protagonistas experiencias en desarrollo rural vinculadas fundamentalmente al fortalecimiento organizativo de las organiza-ciones de base de productores familiares.

5 Los Analistas de Crédito y los representantes de los grupos y organizaciones participaron de los Seminarios Anuales en 2005, 2006 y 2007.


• Encuentros nacionales de la Producción Agropecuaria familiar

Primer Encuentro Nacional de la Producción Agropecuaria Familiar, Tacuarembó, 2007

Uno de los fenómenos innovadores que surgió durante el desarrollo del pur fue la realización del Primer encuentro nacional de la Produc-ción Agropecuaria familiar en el año 2007, en el departamento de Tacuarembó, donde se concentraron cientos de productores y pro-ductoras familiares de todo el país para discu-tir como protagonistas temas de interés para el sector y para el fortalecimiento de la agro-pecuaria familiar del país. Se decidió realizarlo en el norte del país como forma de valorizar una zona postergada y continuar descentrali-zando el accionar que desde el pur se estaba impulsando.

La generación de este espacio tuvo como objetivo establecer y desarrollar un diálogo permanente entre el ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca y las organizaciones de productores familiares, en pos de reducir las posibilidades de desaciertos en las políticas, en la medida en que se generan ámbitos de intercambio entre los responsables políticos institucionales y quienes integran la produc-ción agropecuaria familiar.

Se estableció intercambiar, discutir y propo-ner aportes a la definición de políticas agrope-cuarias y de desarrollo rural en las temáticas de Comercialización, financiamiento, Acceso a tierra, organización y Participación. La meto-dología de trabajo fue el trabajo en subgrupos y en función de diferentes ejes temáticos, par-ticipando productores de todo el país, quienes intercambiaron ideas, presentando en plenaria sus principales propuestas y opiniones, con la elaboración de una síntesis de lo discutido.

La característica más sobresaliente de dicho encuentro fue que se logró reunir a 500 pro-ductores rurales de Uruguay, representantes de 200 organizaciones y grupos de todo el territorio nacional, pobladores del medio rural que en muchos casos nunca habían participa-do en instancias de encuentro con otros pro-

ductores rurales, así como no habían tenido la oportunidad de salir de su localidad e inter-cambiar experiencias.

Como forma de continuar generando espacios de intercambio y diálogo de políticas entre el gobierno y las organizaciones de productores familiares, desde el pur se elevó la propuesta al mgap de organizar, a través de la dirección General de desarrollo Rural, el Segundo en-cuentro nacional de Productores Agropecua-rios familiares.

Segundo Encuentro Nacional de la Producción Agropecuaria Familiar, Sauce, Canelones, 2009

el Segundo encuentro nacional de la Produc-ción Agropecuaria familiar se realizó en el año 2009, en la ciudad de Sauce, Canelones, con la participación de productores y productoras familiares de las mesas de desarrollo Rural y organizaciones rurales de todo el país. es im-portante destacar que este evento se llevó a cabo en el marco de las actividades de la di-rección General de desarrollo Rural y que en su organización participaron aproximadamen-te 100 técnicos de distintas Unidades y Pro-gramas del mgap (Unidad de descentralización, digegra, pur, ppr, pg) y técnicos de campo en el marco de los Convenios pur.

en esta oportunidad, el objetivo del encuen-tro fue evaluar las políticas que se impulsaron para la producción agropecuaria familiar des-de el 2005 a 2009, configurándose de esta forma un espacio de diálogo de las políticas, donde los productores y productoras pudie-ran evaluar como protagonistas las políticas implementadas hacia el sector y proponer nuevas líneas de acción. Se estableció evaluar las principales políticas y acciones del minis-terio de Ganadería, Agricultura y Pesca para la Producción Agropecuaria familiar vinculadas a la creación de una nueva Institucionalidad Agropecuaria y de desarrollo Rural, fortaleci-miento de Cadenas Agroindustriales, endeu-damiento Agropecuario, Subsidios, fondos de emergencia, Inserción e Integración Regio-nal, Planes de Producción y Comercialización,


Apoyo al acceso a los servicios básicos en zo-nas excluidas, fortalecimiento institucional de las organizaciones de base de productores familiares y asalariados rurales, Cogestión de los servicios de asistencia técnica productiva y socioorganizativa, financiamiento, Participa-ción de la producción familiar en las diferentes cadenas agroindustriales, Planes de negocios, Compras gubernamentales, Programas de ca-pacitación y formación, Articulación con el Ins-tituto nacional de Colonización, formalización de la definición de Productor familiar e Imple-mentación del Registro de Productores y Pro-ductoras familiares.

La metodología de trabajo fue realizar talleres de discusión, para los cuales se formaron 30 grupos integrados por productores de todo el país; en función de las políticas definidas, se intercambió sobre la pertinencia, implementa-ción, aciertos y errores, para finalmente elabo-rar una síntesis expuesta en un plenario.

en el encuentro participaron 700 productores familiares representantes de organizaciones de productores familiares, comunidades, pro-venientes de más de 250 localidades y parajes de los 19 departamentos del país.

Los espacios de diálogo de políticas entre las organizaciones de productores familiares y representantes del gobierno permitieron a los actores sociales contribuir en definiciones que involucran a la ruralidad del país, y al mgap considerar, desde los propios destinatarios, si el rumbo de las políticas diferenciadas para el sector ha sido acertado, interpretar las ne-cesidades para el diseño y la implementación de nuevas medidas. La relevancia que tuvieron estos encuentros se basa en la posibilidad de que la producción agropecuaria familiar pudie-ra participar, encontrarse con otros, interac-tuar, apropiarse del espacio para opinar, pro-poner, además de ser un ámbito donde cada participante pudiera valorizar su experiencia y realidad personal. Se rescata la importancia de generar espacios de diálogo desde la insti-tucionalidad pública para abordar, por primera vez en la historia, las problemáticas vincula-das a la Producción familiar Agropecuaria en el Uruguay.

• Encuentro nacional de los Comités de Crédito locales del Programa Microcrédito, Cerro Pelado, Rivera, 2009

el Programa microcrédito del Proyecto Uru-guay Rural se implementó de forma descen-tralizada a través de los Comités de Crédito Locales, constituidos por vecinos de diversas actividades, que integran una instancia orga-nizativa de base de un sistema que de otra manera no podría penetrar ni sostenerse en las localidades más apartadas, habitadas por quienes nunca o casi nunca han accedido al mecanismo del crédito.

el pur organizó el Primer encuentro nacional de integrantes de Comité de Crédito Local del Pro-grama microcrédito, planteando como objetivo generar una instancia de reflexión para sensi-bilizar a los miembros honorarios del Programa sobre la importancia de la herramienta y de su trabajo; generar un ámbito de intercambio de experiencias entre integrantes de ccl de dife-rentes zonas del país; y comenzar la discusión de cómo continuar con la herramienta una vez finalizado el Proyecto Uruguay Rural.

La metodología de trabajo fue realizar talleres de discusión, para los cuales se formaron diez grupos de trabajo donde participaron interca-lados integrantes de los ccl de todo el territo-rio nacional, discutiendo diferentes aspectos de la herramienta, para finalmente elaborarse una síntesis de las propuestas resultantes que se expuso en una instancia de plenario. A su vez, los Analistas de Crédito intercam-biaron sobre cómo mejorar los resultados y la apropiación de la herramienta por parte de los usuarios del programa.

en el encuentro participaron 250 integrantes de 75 Comités de Crédito Locales, proceden-tes de 78 localidades y parajes de ocho depar-tamentos del país, técnicos de Unidades y Pro-gramas del mgap (pur, ppr, descentralización, técnicos de campo en el marco de los Conve-nios pur), organizaciones de productores fami-liares y fundasol.

La realización del encuentro fue valorada posi-tivamente por los participantes; se destacó el


espacio como un ámbito de intercambio entre pares, de análisis colectivo de la herramienta, el relacionamiento entre integrantes de dife-rentes ccl y acercamiento a las problemáticas de diferentes zonas y realidades del país, de-mocratizando el conocimiento y la aplicación de la herramienta en el territorio nacional.

otra instancia de intercambio generada sistemá-ticamente por el programa fueron los encuentros zonales y regionales de integrantes de Comités de Crédito Locales, con el objetivo de brindar in-formación sobre el programa en sus órganos de base y estimular a mejorar su desempeño con el intercambio de ideas de los miembros.

• Reunión Especializada de Agricultura familiar (reaf)

desde el año 2005, por decisión de las au-toridades del mgap, se le asignó al Proyecto Uruguay Rural la responsabilidad de la im-plementación de la Reunión especializada de Agricultura familiar (reaf) en Uruguay, como espacio nacional y regional de diálogo de po-líticas entre las organizaciones de producto-res familiares y el gobierno, designando como Coordinador nacional al director del pur y a va-rios de sus integrantes como responsables de los grupos temáticos.

Se convocó a las organizaciones de producto-res familiares y asalariados rurales a debatir en un espacio de diálogo político donde se intercambió, discutió y se generaron propues-tas para el diseño de políticas para la agricul-tura familiar en relación a diversos ejes te-máticos. Los temas abordados fueron desde políticas de género, facilitación del comercio de la agricultura familiar, acceso a la tierra, compras gubernamentales, entre otros.

Las instancias de diálogo implementadas en el país abarcaron desde el funcionamiento permanente de los grupos temáticos, donde participan las organizaciones de productores familiares y los responsables gubernamenta-les, y las secciones nacionales, donde se in-tegran y debaten en un espacio nacional las propuestas de políticas diferenciadas hacia la agricultura familiar nacional y regional. de

forma ilustrativa, puede mencionarse que en dichas instancias comenzó a debatirse en Uru-guay, para posteriormente implementarse, la definición de productor familiar.

La sección nacional funciona periódicamen-te con representación del mgap y de organi-zaciones sociales vinculadas a la Producción Agropecuaria familiar: Comisión nacional de fomento Rural, Asociación de mujeres Rura-les del Uruguay (amru), federación Rural, Aso-ciación de Colonos del Uruguay (acu), Red de Grupos de mujeres Rurales del Uruguay (red), Intergremial de Productores de Leche (ipl), Asociación de Productores de Cerdos del Uru-guay (apcu); ha participado también la Asocia-ción de Productores orgánicos del Uruguay (apodu). Previo a las secciones nacionales hay reuniones preparatorias con la participación de las organizaciones y los responsables de los grupos temáticos.

en el marco de la integración del mercosur exis-te la presidencia pro témpore, ejercida semes-tralmente por los países plenos del bloque regio-nal, donde cada estado organiza en su mandato las secciones regionales. en este ámbito regio-nal participan las organizaciones de producto-res familiares y los gobiernos de los países del mercosur, generándose importantes debates, intercambio de experiencias y propuestas de po-líticas diferenciadas hacia la agricultura familiar.

La estrategia implementada por los represen-tantes gubernamentales se orientó a profun-dizar y fortalecer el mercosur desde lo econó-mico y comercial pero también desde lo social, cultural, productivo y tecnológico.

Un acontecimiento sin precedentes en Uru-guay fue la implementación de la Sección na-cional de la Reunión especializada en Agricul-tura familiar, integrada al Segundo encuentro nacional de la Producción Agropecuaria fami-liar. estuvieron presentes representantes de la agricultura familiar del mercosur, se resalta-ron los logros alcanzados en el reconocimien-to regional de la importancia de la agricultura familiar a través de las políticas diferenciadas a nivel nacional y regional, como así también las dificultades de viabilidad para el sector.


Lograr una institucionalización de las políticas y de las acciones de lucha contra la pobreza rural, fortaleciendo el rol y la capacidad del mgap

La institucionalización de las acciones de de-sarrollo rural constituyó una línea estratégica fundamental para el Proyecto Uruguay Rural. en tal sentido, se procuró poner a disposición del mgap las experiencias y aprendizajes obte-nidos, con el fin de aportar al proceso de ins-titucionalización. es importante destacar que en este proceso confluyeron los esfuerzos de los tres proyectos desarrollados en la órbita del mgap durante el período (pur, pg, ppr), así como de otros actores institucionales. Se de-tallan a continuación los principales resulta-dos de tal proceso.

Creación de la Unidad de Descentralización

Por medio del art. 182 de la Ley n.° 18.172, Ren-dición de Cuentas 2006, en el Inciso 07, Uni-dad ejecutora 001, se crea la Unidad de des-centralización y Coordinación de Políticas con Base departamental como Unidad Asesora del ministro. Los cometidos que se establecen para la Unidad de descentralización son:

• Asesorar al ministro en la formulación de políticas de descentralización con base te-rritorial.

• desarrollar planes y programas para aplicar políticas definidas en los distintos territo-rios.

• Seguimiento y evaluación del cumplimiento de las funciones de los directores departa-mentales, que a los efectos de las políticas de descentralización dependerán de la Uni-dad.

• Realizar tareas de coordinación entre las Unidades ejecutoras, proyectos y demás servicios del mgap con los directores depar-tamentales, de manera de incrementar la agilidad y calidad en la toma de decisiones.

• Ampliar las capacidades de acción estraté-gica, de interlocución y de negociación del mgap con los distintos actores del ámbito privado, sectorial y nacional.

• elaborar y coordinar políticas, planes y pro-yectos regionales con los referentes organi-zacionales de la zona.

• elaborar y coordinar, en el marco de los cad, políticas, planes y proyectos de desarrollo departamental.

• estudiar, junto con los organismos corres-pondientes, los planes de desarrollo sec-torial.

• Someter a consideración de las autoridades los planes y las estrategias regionales de desarrollo y sus modificaciones.

• Contribuir a actuar como soporte de los di-ferentes actores territoriales, sean estos productores o instituciones con un rol de facilitador de los procesos de participación e incidencia ciudadana en las políticas.

• Promover la capacidad de propuesta de la institucionalidad para generar emprendi-mientos, vínculos comerciales e inversiones con fines productivos.

• Apoyar la creación o el desarrollo de meca-nismos de incidencia y control participativo de toda la sociedad agropecuaria en la des-centralización.

La Unidad de descentralización se creó con la intención de coordinar territorialmente las Unidades ejecutoras del mgap, las políticas, planes y proyectos regionales con los diferen-tes referentes organizacionales del territorio. Se integra por un director y subdirector de la Unidad, cinco coordinadores regionales y un director departamental en cada uno de los 19 departamentos del país.

• Directores departamentales

en el proceso de institucionalización de la des-centralización, se entendió necesario articular el accionar institucional a nivel departamen-tal, a partir de la designación de un responsa-ble que vinculara horizontalmente a todas las unidades ejecutoras y proyectos, de forma de integrar y coordinar con los otros institutos del quehacer agropecuario, con las intenden-cias y con la sociedad agropecuaria. La Uni-dad apoyaría directamente el trabajo de estos


responsables departamentales. es así que se crean 19 funciones de director departamen-tal, cubriendo los cargos por el mecanismo de concurso entre los funcionarios presupuesta-dos del mgap.

Por medio de la Ley n.º 18.126, descentraliza-ción y Coordinación de Políticas Agropecuarias con Base departamental, se crean además otros espacios de encuentro de las institucio-nes públicas y privadas que intervienen en el medio rural y que son actores importantes en la concreción de las políticas de desarrollo Ru-ral: Consejo Agropecuario nacional, Consejos Agropecuarios departamentales y mesas de desarrollo Rural.

• Consejo Agropecuario nacional (can)

es el órgano rector de la institucionalidad pública agropecuaria, se integra por el minis-terio de Ganadería, Agricultura y Pesca (mi-nistro, subsecretario y director general), la oficina de Planeamiento y Presupuesto, Con-greso de Intendentes, Instituto Plan Agro-pecuario, Instituto nacional de Investiga-ciones Agropecuarias, Instituto nacional de Vitivinicultura, Instituto nacional de Carnes e Instituto nacional de Semillas, el Instituto nacional de Colonización, la Administración nacional de educación Pública y la Universi-dad de la República.

Los cometidos del can son:

• Asesorar al mgap en la elaboración de polí-ticas agropecuarias que promuevan el de-sarrollo rural y la extensión con base terri-torial, principalmente de los sectores más vulnerables.

• efectuar el seguimiento y evaluación de las políticas diseñadas.

• Sugerir modificaciones a las normas vigen-tes en materia agropecuaria.

• Coordinar y controlar la labor de los cad.

• Recomendar y asesorar a los institutos vin-culados al sector agropecuario en lo que hace al destino de sus recursos.

• Consejos Agropecuarios Departamentales (cad)

funcionan en cada departamento del país, integrados por el ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (a través del director de-partamental), un representante de la persona jurídica no estatal relacionado con el mgap con mayor incidencia en el departamento, el Insti-tuto nacional de Colonización y la Intendencia municipal.

Los cometidos de los cad son:

• difundir en su medio las políticas del mgap y del resto de la institucionalidad pública agropecuaria.

• Colaborar en el ámbito departamental para que los servicios del mgap alcancen mayor eficiencia.

• Identificar y promover los proyectos agro-pecuarios y pesqueros de interés departa-mental.

• Identificar nuevos grupos de productores y vincularlos con el servicio correspondiente.

• evaluar el desarrollo y cumplimiento de las políticas agropecuarias diseñadas.

• Institucionalización de las Mesas de Desarrollo Rural

Como se planteó anteriormente, las mesas de desarrollo Rural, implementadas en sus inicios por el Proyecto Uruguay Rural, se ins-titucionalizan en la órbita del ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca con la aproba-ción de la Ley n.° 18.126, descentralización y Coordinación de Políticas Agropecuarias con Base departamental.6

Las mesas de desarrollo Rural se instituciona-lizan en todo el territorio nacional, funcionan-do en principio una por departamento (incluido montevideo) con criterio de división política administrativa, si bien este funcionamiento se fue ajustando para contemplar las diferentes

6 decreto Reglamentario n.° 217/007.


realidades territoriales, constituyéndose Sub-mesas en varios departamentos.7

La reglamentación de la ley establecía que los actores sociales a participar del espa-cio serían las organizaciones de productores agropecuarios con personería jurídica, pero ante la emergencia de organizaciones diver-sas no formalizadas finalmente se ajustaron localmente los mecanismos para su integra-ción y participación. el número total de gru-pos y organizaciones que participaron de las mdr, para el período relevado, a nivel país es de 409.8

Los principales cometidos de las mdr son:

• Promover un mayor involucramiento y parti-cipación de la sociedad agropecuaria en la instrumentación de las políticas del sector, detectando las demandas e inquietudes de los productores rurales del departamento y canalizando los distintos proyectos de de-sarrollo.

• Promover una mayor articulación y coor-dinación de los sectores público y privado representativos de las cadenas productivas agropecuarias, orientados hacia la búsque-da de una mayor equidad, desarrollo local y a la preservación del medio ambiente.

Por definición institucional, las responsabi-lidades inherentes a la conformación de las mdr pasaron a ser desempeñadas por los di-rectores departamentales, si bien cabe aco-tar que el pur continuó fortaleciendo y esti-mulando la participación y el funcionamiento en dicho ámbito, promoviendo la apropiación de la herramienta por las organizaciones de base y colaborando activamente con las fun-ciones de los directores departamentales. Por otro lado, la implementación de los equi-

7 Resultaron configuradas 33 mesas en el país: Artigas (2); Tacuarembó (4); Rivera (3); Paysandú (1); Salto (3); Cerro Largo (3); montevideo (1); Canelones (2); florida (1); flores (1); durazno (2); San José (1); Río negro (1); Soriano (2); Co-lonia (1); Lavalleja (1); Rocha (2); Treinta y Tres (1); y maldo-nado (1).

8 en los Anexos del presente capítulo se detallan estas 409 or-ganizaciones.

pos Territoriales de desarrollo,9 integrados por el director departamental y los referen-tes territoriales de los programas del mgap, permitió coordinar y trabajar en conjunto, estimulando la reconceptualización y orienta-ción de las mdr, así como la redefinición de las líneas de acción.

Un tema de relevancia que se abordó e imple-mentó a través de las mdr, con apoyo de las organizaciones presentes, fue el operativo del Plan Sequía en el año 2009. es importante destacar la decisión ministerial de ejecutar en forma descentralizada una acción de política pública. La sociedad rural, al estar organizada, facilitó la operativa, gestión y control social por parte de las organizaciones de los produc-tores destinatarias de tal apoyo.

mediante esta estrategia se potenció a las or-ganizaciones y al espacio de la mdr en la toma de decisión y el control social a nivel local so-bre la adjudicación y uso del recurso, lo que a su vez permitió mejorar la eficiencia en la eje-cución de la política pública.

Por último, es importante subrayar que este proceso es necesariamente articulado con los pobladores del medio rural, a través de sus organizaciones sociales y utilizando los espa-cios de mdr como ámbitos naturales de diálo-go. de esta forma, este sistema se vincula con las acciones de fortalecimiento de las organi-zaciones sociales del medio rural y gremiales de productores, desarrolladas para potenciar la participación de la sociedad civil en la cons-trucción y aplicación de políticas sectoriales. Pero en las mdr institucionalizadas son acota-das las instancias de decisión y resolución re-lacionadas al desarrollo rural, lo que obstacu-liza la consolidación de la participación de las organizaciones al plantearse dificultades en la comprensión de los objetivos y cometidos del espacio, focalizando muchas veces el ámbito en un lugar de reclamos.

9 más adelante en este capítulo se detalla la implementación de estos equipos en el marco de la dGdR.


Creación de la Dirección General de Desarrollo Rural

Hasta el año 2005, en el Uruguay no existía, ni en el mgap ni en otro organismo de la Adminis-tración Central del estado, ninguna dependen-cia especializada que se ocupara globalmen-te del desarrollo rural. La institucionalización de las políticas y acciones de desarrollo rural implementadas por el Proyecto Uruguay Rural en la órbita del ministerio de Ganadería, Agri-cultura y Pesca era uno de los compromisos asumidos con el fida, a los efectos de generar en la estructura institucional una dirección que tuviera la finalidad del desarrollo rural, ge-nerando políticas diferenciadas y mecanismos permanentes de lucha contra la pobreza rural e institucionalizando el fortalecimiento de ins-tituciones que nucleen a productores familia-res, asalariados y desocupados rurales.

La dirección General de desarrollo Rural a su vez permitiría unificar la fragmentación con-ceptual e instrumental de los programas y proyectos al interior del mgap, aportando un instrumento referencial y cohesionador del desarrollo rural en la órbita ministerial y para el resto de la institucionalidad con competen-cias en el tema.

el Proyecto Uruguay Rural participó activa-mente en la elaboración del Proyecto de Ley que impulsó la creación de la dirección Gene-ral de desarrollo Rural, que se aprobó por la Ley n.° 17.93010 de diciembre de 2005.

La dirección General de desarrollo Rural co-menzó a funcionar en el año 2008 con la de-signación del director de la Unidad ejecutora y llamado a concurso para ocupar cuatro cargos de asesoría. Por ley se asignó presupuesto para su funcionamiento a partir del año 2011, definiendo que para el quinquenio 2010-2015 los recursos no debían ser inferiores a los eje-

10 el artículo 161 de la Ley n.° 17.930 señala «Créase en el Inciso 07 “Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca”, a partir del 1.° de abril de 2008, el Programa 07 “Desarrollo Rural”, cuya unidad ejecutora será la Dirección General de Desarrollo Rural.»

cutados en el período 2005-200911 entre las diversas fuentes de financiamiento.

en el proceso de construcción de la direc-ción General de desarrollo Rural, durante los años 2008 y 2009, se creó un ámbito de co-ordinación entre el Programa Ganadero, Pro-yecto Uruguay Rural, Proyecto de Producción Responsable, dirección General de la Granja, dirección General de Recursos naturales Re-novables, Unidad de Lácteos y la Unidad de descentralización.

el pur participó, junto a las reparticiones men-cionadas, en el diseño de objetivos y del orga-nigrama de la dgdr así como en la elaboración de varios documentos12 —a solicitud de su di-rección— que alimentaron las definiciones de esta. Para el diseño de sus programas, la dgdr se nutrió, tanto en aspectos conceptuales como en sus objetivos y estrategias, de varios elementos aportados por las experiencias y aprendizajes obtenidos por el pur.

Los cometidos de la dirección General de de-sarrollo Rural son:

• Asesorar al ministro en la formación de planes y programas de desarrollo rural que atiendan en particular la situación de los sectores rurales más vulnerables, traba-jadores rurales, desocupados y pequeños productores.

• ejecutar los planes y programas dirigidos a brindar la más amplia asistencia y apo-yo a las familias rurales de los estratos de menores ingresos y coordinar las acciones tendientes a ello con otras instituciones pú-blicas y/o privadas del sector agropecuario.

• determinar regiones o zonas que, por su ubicación, disponibilidad de recursos natu-rales o situación socioeconómica, se consi-deren prioritarias para la aplicación de los planes de desarrollo.

11 Aproximadamente en el quinquenio 2005-2010 se ejecutaron noventa millones de dólares con recursos presupuestales y de préstamos de organismos internacionales (Banco mundial, BId y fida).

12 Plan estratégico para la Reducción de la desigualdad en el medio Rural (2010-2015). Propuestas sobre «Política de extensión y Asistencia Técnica». Propuesta sobre «financia-miento».


• Solicitar trabajos de investigación a los ins-titutos pertinentes, cuando considere ne-cesario realizar estudios, profundizaciones, análisis de casos o búsqueda de alternati-vas para orientar las acciones de desarrollo de su competencia.

• Asegurar y mejorar en forma sostenible el acceso de la población objetivo a todos los servicios de apoyo técnico, financiero e ins-titucional.

• Contribuir al fortalecimiento de las institu-ciones del sector agropecuario que nuclean a la familia rural, de pequeños productores, trabajadores y desocupados rurales.

• Contribuir a potenciar el capital humano, cultural y económico de la población obje-tivo y de las instituciones que integran, a través de la generación de redes sociales.

• Brindar el ámbito institucional para las acti-vidades ejecutadas a través de la Comisión Honoraria en el Área de la Juventud Rural y por la Comisión Honoraria en el Área de la mujer Rural.

• Todo otro cometido que le asigne el Poder ejecutivo.

A los efectos de ir posicionando territorial-mente a la dirección General de desarrollo Rural con el mandato de brindar lineamientos de trabajo, organización de las actividades y ordenamiento de los recursos técnicos de los proyectos y programas del mgap, con el objeti-vo de avanzar en la articulación y coordinación de acciones a nivel territorial, se generaron equipos departamentales de desarrollo rural. están integrados por técnicos de los distintos proyectos y programas del mgap, designándo-se13 referentes territoriales de la dirección a escala departamental. el Proyecto Uruguay Ru-ral participó activamente en estos equipos de trabajo y, en la mayoría de los departamentos que contaban con inserción territorial del pur, el referente territorial de la dgdr que resultó designado fue el Representante técnico del Proyecto.

13 Resolución ministerial del 26/4/2010.

Las funciones a desempeñar por los referen-tes territoriales son:

• dirigir conjuntamente con el referente de la Unidad de descentralización el grupo de trabajo del territorio para la operatividad de acciones definidas en los ámbitos per-tinentes.

• Ser nexo permanente del territorio con la di-rección General de desarrollo Rural.

• Propiciar que las acciones se enmarquen dentro de los lineamientos estratégicos de-finidos por la dirección General del desarro-llo Rural.

• Definición de Productor familiar. Registro de Productor familiar

Con la inserción del ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca en la Reunión especializa-da de Agricultura familiar (reaf), comenzaron a implementarse a escala nacional y regional actividades e intercambios sobre diferen-tes temáticas que hacen a los agricultores y agricultoras familiares. Una de las temáti-cas abordadas, recogiendo antecedentes de la experiencia de Brasil, fue la definición y posterior registro de productores familiares, con la finalidad de lograr una definición que permitiera unificar criterios en la aplicación de políticas diferenciadas de desarrollo rural hacia este sector social. Para la concreción de tal fin, en el ámbito de la reaf, se realizó un intercambio con técnicos del pur, opypa, diea y junagra, y con las organizaciones de produc-tores familiares.

en el mes de julio de 2008, por resolución mi-nisterial14 se define como productores familia-res a aquellas personas físicas que cumplan, simultáneamente, con los siguientes requisi-tos:

• Realizar la explotación con la colaboración de, como máximo, dos asalariados perma-nentes o su equivalente en jornales zafrales.

14 Resolución ministerial del 29/7/2008.


• explotar en total hasta 500 hectáreas Ín-dice coneat 100, bajo cualquier forma de tenencia.

• obtener su ingreso principal del trabajo en la explotación, o cumplir su jornada laboral en esta.

• Residir en la explotación o en una localidad ubicada a una distancia no mayor a 50 km de ella.

el Registro de Productores familiares comen-zó a implementarse en el año 2009 por la di-rección General de desarrollo Rural y cuenta actualmente con 18.899 productores familia-res registrados.

• Institucionalización del financiamiento para el Desarrollo Rural: Creación del fondo de Desarrollo Rural

otro logro importante en materia de genera-ción de institucionalidad es el artículo 383 de la Ley n.º 18.719, del Presupuesto nacional 2010-2014 del 27 de diciembre de 2010, que crea el fondo de desarrollo Rural.15 Su objeti-vo consiste en «Crear el instrumento necesario y adecuado para cumplir con los cometidos de la Dirección General de Desarrollo Rural, y aten-der las necesidades económicas y financieras de las acciones en desarrollo rural en todas sus dimensiones».

Se espera que en el marco del desarrollo ru-ral sustentable económica, social y ambien-talmente, este fondo permita atender las necesidades económicas y financieras de las acciones implementadas por la dgdr en

15 dicho artículo establece en el literal a que una de las partidas que financian el fondo de desarrollo Rural son los saldos al 31 de diciembre de 2010 del Programa nacional de Apoyo a los Pequeños Productores Agropecuarios (PRonAPPA)-Convenio de Préstamo n.º 332-UR, fida con el ministerio de Ganade-ría, Agricultura y Pesca, del 20 de mayo de 1993; del progra-ma de manejo de Recursos naturales y desarrollo del Riego (PRenAdeR)-Contrato de Préstamo n.º 3697 UR, del 4 de marzo de 1994, entre la República oriental del Uruguay y el Banco In-ternacional de Reconstrucción y fomento (BIRf) (Convenio de Recupero de Préstamos PRenAdeR-Brou, del 12 de marzo de 1996); del fondo de Garantía de la Granja (Convenio PRedeG - PRonAPPA, del 14 de setiembre de 1998; y del Acuerdo Brou-mGAP, del 22 de octubre de 2009).

desarrollo rural en todas sus dimensiones, con un esquema de financiamiento e inver-siones que se adapte a las características del emprendimiento y de los actores involu-crados. Permitirá además la implementación de políticas diferenciadas e integrales de ex-tensión, fortalecimiento institucional, finan-ciamiento e inversiones, la inclusión equita-tiva y sostenible de la producción familiar en las cadenas productivas, la articulación y llegada de las políticas sociales del estado al medio rural.

Los usos del fondo son los siguientes:

• elaborar y financiar los planes y proyectos de desarrollo rural.

• Realizar inversiones en infraestructura que promuevan el empleo y el desarrollo rural a mediano y largo plazo.

• fomentar el acceso a la tierra a productores familiares, medianos y trabajadores rurales en coordinación con el Instituto nacional de Colonización hacia sectores estratégicos.

• establecer subsidios diferenciales para atender el riesgo que no esté atendido por otros medios.

• financiar parcial o totalmente proyectos de inversiones en infraestructura predial que promuevan el uso productivo responsable de los recursos naturales, priorizando fuen-tes de agua y mantenimiento de su calidad y manejo adecuado de efluentes.

• Promover y financiar parcial o totalmente planes de producción responsable para la sostenibilidad de los recursos naturales, basados en las resoluciones y políticas aprobadas por la dirección General de Re-cursos naturales Renovables.

• Promover las prácticas de manejo inte-grado de los recursos naturales, la biodi-versidad y adaptación al cambio climático, canalizando recursos financieros directa-mente a los emprendimientos productivos que desarrollen proyectos prediales de manejo integrado de los recursos natura-les y la biodiversidad.


• financiar asistencia técnica integral, exten-sión rural y capacitación para la implemen-tación de los proyectos de desarrollo.

• financiar el fortalecimiento institucional pú-blico y privado, fomentando el asociativismo rural y el apoyo a las organizaciones rurales.

• financiar proyectos que favorezcan en for-ma diferencial la inserción de los producto-res en las cadenas productivas.

• financiar proyectos para la mejora de la ca-lidad de vida en el medio rural.

• Institucionalización de los Servicios de Asistencia Técnica y Extensión en el mgap

Como se desprende de lo anteriormente ex-puesto, el ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca ha logrado avances trascendentes en su estructura institucional durante el período 2005-2011, con la creación de instancias que facilitan la forma de intervención en el territo-rio, logrando un mayor acercamiento a la po-blación rural.

Como ya se señaló, en 2008 comenzó a fun-cionar la dirección General de desarrollo Ru-ral, bajo cuya égida fueron integrados los tres grandes «brazos» ejecutores de acciones de desarrollo: Proyecto Uruguay Rural (pur), Pro-yecto de Producción Responsable (ppr) y el Programa Ganadero (pg), que trabajaron con políticas y apoyos diferenciados hacia los pro-ductores agropecuarios y en particular hacia los productores familiares.

estos proyectos de desarrollo utilizaron di-ferentes herramientas y metodologías de trabajo, destinaron montos considerables al fortalecimiento de las organizaciones de pro-ductores, mejoramiento de los sistemas de producción, así como el manejo conservacio-nista de los recursos naturales, la realización de inversiones que apuntalaran estos siste-mas productivos y su inserción en las cadenas agropecuarias. Todas estas acciones fueron posibles porque se comenzó a construir un es-quema de intervención en extensión rural que apuntaló estos procesos.

Actualmente, la dgdr se aboca a la institucio-nalización de un sistema de extensión rural y asistencia técnica que permita la aplicación de las políticas de desarrollo rural definidas, y atienda las necesidades sociales y producti-vas de los sectores que considera prioritarios desde el punto de vista de la estrategia insti-tucional del mgap.

Se propone desde el mgap, y en particular desde la dgdr, liderar la conformación de este sistema de extensión rural como un proceso institucional, a la interna del mgap y de toda la institucionalidad pública agrope-cuaria, con la integración de los agentes de desarrollo local (gobiernos locales) y las ac-ciones de desarrollo rural emprendidas por el resto del estado.

este proceso es necesariamente articulado con los pobladores del medio rural, a través de sus organizaciones sociales y utilizando los espa-cios de mdr como ámbitos naturales de diálogo.

este sistema debe estar necesariamente inte-grado y vinculado institucionalmente, enten-diéndolo como parte de un proceso de inves-tigación, transferencia, extensión, adopción e innovación. en tal sentido, el sistema de gene-ración de tecnología debe estar integrado con el de extensión, para lograr no solo una eficien-te y eficaz adopción de tecnologías adaptadas a la producción agropecuaria local, sino para reforzar el vínculo que permita una armoniza-ción de saberes en un proceso participativo de investigación-acción de los productores y demás agentes involucrados.

el Programa de extensión Rural y Asistencia Técnica de la dgdr se orienta a partir de los siguientes principios conceptuales:

• Políticas diferenciadas. La política de exten-sión rural estará dirigida a todos los produc-tores, trabajadores y pobladores del medio rural en general, diferenciándose las accio-nes o las políticas por sector y estrato de cada uno de estos.

• Participación. Se entiende por participación: «...la contribución permanente e integral de cada individuo al trabajo colectivo, el dere-


cho de compartir las decisiones y el usufruc-to también permanente y proporcional en los productos alcanzados...». en tal sentido, se insertan los espacios establecidos en la po-lítica de descentralización del mgap, con las mdr como instancias de diálogo entre los ac-tores de la institucionalidad pública y la pri-vada del medio rural, representada por sus organizaciones de base territorial.

• Sostenibilidad. La extensión participativa deberá contribuir al logro de la sostenibili-dad del desarrollo en todas sus dimensio-nes (social, económica y ambiental).

• Adaptación tecnológica. Para efectos de la presente estrategia, se entenderá por adaptación tecnológica el proceso de ge-neración de alternativas tecnológicas y so-cioeconómicas sostenibles, que respondan a las necesidades de los productores y que se ejecuten con la participación protagóni-ca de estos.

• enfoque de Sistemas de Producción. el sis-tema de producción es entendido como un conjunto formado por el productor, su fami-lia, los medios de producción, incluidos los recursos naturales y biológicos, organiza-dos de tal manera que permitan al produc-tor alcanzar sus objetivos y contribuir al bienestar común.

• Trabajo con grupos. La estrategia de ex-tensión participativa propone estimular el trabajo con las organizaciones sociales del medio rural, en especial las organizaciones de base de productores y trabajadores ya establecidas.

• enfoque multidisciplinario. Para el trabajo de extensión en esta concepción integral es necesario un abordaje desde diversas áreas disciplinarias. Para ello, se requiere la conformación de equipos que, además de agrónomos y veterinarios, incluya el área social, legal, económica y ecológica, para lograr este tipo de abordaje integral a una problemática compleja como la de desarrollo rural.

Los objetivos de este Programa de extensión Rural y Asistencia Técnica, impulsado por la dgdr, son:

• Brindar servicios de extensión rural y asis-tencia técnica de calidad a los integrantes de hogares dependientes de la producción agropecuaria familiar y el trabajo asalariado rural, así como sus organizaciones, contri-buyendo al desarrollo rural sustentable.

• facilitar la capacitación de técnicos, pro-ductores y trabajadores rurales, como ac-ción complementaria de la asistencia técni-ca y extensión rural, mediante la articulación con actores nacionales de la temática.

• Apoyar la implementación de políticas de estado dirigidas al medio rural, focalizando prioritariamente en la población objetivo definida. Promoviendo, particularmente, y en coordinación con el Instituto nacional de Colonización, la política de tierras dirigida a los sectores prioritarios y generando condi-ciones que permitan el acceso a la tierra.

La estrategia a seguir para implementar este programa está integrada por los siguientes elementos:

• Coordinación y articulación entre los distin-tos actores, organismos y organizaciones (públicos y privados) que coexisten en los territorios y ejecutan actividades vincula-das al desarrollo rural.

• descentralización-desconcentración.

• Abordaje territorial, promoviendo el desa-rrollo sustentable, participativo y con toma de decisiones a nivel territorial.

• Vinculación con el sistema de educación formal y el sistema de generación e innova-ción tecnológica.

• Cogestión público-privada.

• funcionamiento con lógica de proyectos.

• equipos de trabajo multidisciplinarios.

• enfoque en sistemas de producción.

• fomento de cadenas agroindustriales dis-tributivas.


• Cofinanciación y complementariedad públi-co-privada.

• Capacitación permanente, generando un proceso de capacitación técnica y forma-ción «en servicio» de los técnicos extensio-nistas.

• Articulación y complementación con el con-junto programas, instrumentos, herramien-tas financieras y de transferencia, gene-radas por el mgap para lograr los objetivos definidos en el marco del plan de desarrollo rural.

• Institucionalización de los espacios de diálogo de políticas de tierra

Con el objetivo de crear un espacio de diálo-go de política de tierra entre actores institu-cionales (Instituto nacional de Colonización, ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, Universidad de la República) y organizaciones de Asalariados Rurales y Productores familia-res, comenzó a implementarse en el año 2005, en la mesa de desarrollo Rural de Bella Unión, Artigas, un Comité de Seguimiento de Tierras. es de destacar el papel de antecedente que cumplió esta experiencia, promovida por el pur, en el proceso de institucionalización que se relata a continuación.

en el marco de la Ley n.° 18.187, que realiza modificaciones a la Ley n.° 11.029 que creó el Instituto nacional de Colonización (1948), se institucionalizan los espacios de diálogo loca-les referidos a la política de tierra, al crearse en cada departamento un Consejo Consultivo de Colonización en el marco de los Consejos Agropecuarios creados en la Ley n.° 18.126.

Los Consejos cumplirán funciones de aseso-ramiento y apoyo, coordinando acciones con centros de investigación, mesas de colonos, institutos de enseñanza y otras entidades de influencia en cada zona que sean necesarias a los efectos del plan de repoblamiento. A su vez, si bien en la ley original se establecía dar preferencia a aspirantes a colonos a aquellos que se organicen en cooperativas y sindicatos, se incorpora en la presente que se dará ade-más especial prioridad a los pequeños produc-

tores organizados, trabajando en grupo, que ya estén realizando explotaciones asociativas de la tierra, que exploten áreas insuficientes y/o con tenencias precarias.

• Institucionalización de acciones vinculadas a mejorar el acceso a servicios básicos en el medio rural

desde una concepción integral del desarrollo rural, el pur desarrolló diferentes estrategias de abordajes y búsqueda de soluciones inte-rinstitucionales a las problemáticas vincula-das a necesidades y servicios básicos detec-tadas en las comunidades rurales priorizadas para la intervención.16

Una de las dificultades encontradas en el medio rural de Uruguay es el acceso a agua potable por los pobladores rurales, a pesar de que en el país existe una cobertura del servicio brindado por las obras Sanitarias del estado (ose) en un 98 % de la población nucleada.

Luego de implementarse territorialmente al-gunas experiencias piloto de acceso a agua potable y cogestión de recursos entre ose, el pur y las comunidades organizadas, la empre-sa de servicios estatal se planteó el objetivo de universalizar el acceso al agua potable se-gura en el país reconociendo las limitaciones operativas para llegar a estas pequeñas locali-dades con el formato convencional de gestión del servicio.

A los efectos de generar soluciones sosteni-bles en el tiempo, se introdujo un formato de gestión que implica la participación de la co-munidad en la operación de los sistemas, con la colaboración y participación de los poblado-res en la ejecución de determinadas tareas, previamente acordadas. Por su parte, ose tie-ne la responsabilidad del servicio en cantidad, continuidad y calidad del agua distribuida, ca-pacitando a la comunidad en la ejecución de tareas durante la construcción, operación y/o control del servicio. el objetivo final del acuer-

16 en el capítulo referido a Acceso a servicios básicos y desarrollo co-munitario se profundiza en las líneas de trabajo implementadas.


do es llegar hasta los domicilios y colocar me-didores individuales, existiendo en el proceso etapas intermedias como es la colocación de canillas públicas.

Para lograr que la comunidad se involucre y participe en la gestión, es condición necesaria que los pobladores destinatarios del servicio se organicen, asegurando que se mantenga el interés y el compromiso en realizar las ta-reas que les sean delegadas, en especial luego de haberse logrado el objetivo perseguido de contar con un abastecimiento de agua potable seguro.

en ese sentido, con los antecedentes de ex-periencia en el trabajo de organizar a las co-

munidades rurales, el Proyecto Uruguay Rural asume la contraparte de trabajar en la organi-zación de los pobladores rurales para la coges-tión de los servicios, realizándose un convenio marco entre ose y pur para el abastecimiento de agua potable a pequeñas localidades y es-cuelas rurales.

en este proceso de institucionalización, el Proyecto cumplió un papel muy importante en tanto organismo con inserción territorial, pro-piciando la articulación de acciones. Su aporte fue sustancial en cuanto a la metodología de intervención con equipos multidisciplinarios, facilitando la organización de las comunidades y la gestión local del recurso.


La presentación y el análisis de la información relevada están organizados de la siguiente ma-nera: en primera instancia se presentarán los resultados alcanzados en relación a los indica-dores meta comprometidos en el marco Lógico del período 2005-2011, pertinentes al capítulo temático. en una segunda instancia, se presen-tarán las percepciones sobre los resultados e impacto del pur de los diferentes actores in-volucrados (en especial los destinatarios del Proyecto, Técnicos de campo y representantes técnicos), señalando logros y dificultades en los procesos de descentralización y participa-ción de los destinatarios del Proyecto.

Con respecto a las percepciones de estos ac-tores, es conveniente realizar las siguientes puntualizaciones:

• Las percepciones que se presentan no re-cogen la percepción sobre la institucionali-zación de acciones para el desarrollo rural, específicamente.

• en especial la descentralización y Participa-ción es una dimensión donde resulta com-plejo y siempre discutible aislar la acción del pur y, por tanto, su evaluación, debido a que en ella participaron varios actores y a que fue un proceso que, más allá de ser relevante el accionar del Proyecto —sobre todo en su pa-pel de impulsor y promotor—, luego cobró vida propia más allá de la acción del Proyecto.

• Por esta razón, las percepciones son —en sen-tido estricto— valoraciones sobre la dimen-sión descentralización y participación, y no valoraciones sobre la contribución del pur al proceso de descentralización y participación.

• Asimismo, la percepción de los actores so-bre esta dimensión se centró fuertemente en la valoración sobre el ámbito mesas de desarrollo Rural.

Datos de ejecución

metas previstas

el marco Lógico del período 2005-2011 de-finía una serie de indicadores meta como forma de medir el avance en los resultados. Se presentan a continuación los indicadores meta que refieren al trabajo de descentrali-zación, participación y generación de institu-cionalidad para el desarrollo definidos bajo el Producto «Creado y consolidado un sistema nacional descentralizado para promover el desarrollo rural con presupuesto institucio-nalizado».

Resulta claro el nivel de avance logrado en los indicadores meta del Proyecto, los cuales su-peran ampliamente los resultados previstos, configurándose esta en una de las áreas de mayor impacto. Los logros alcanzados permi-ten afirmar que al cierre del Proyecto se con-figura un escenario bien diferente al plantea-do en su apertura: el país cuenta con un nivel «aceptable» de institucionalización de políti-cas y acciones para el desarrollo rural.

Percepción de impacto de los destinatarios

Teniendo en cuenta las salvedades señaladas al inicio de la presente sección de este capí-tulo, la percepción de impacto de los destina-tarios sobre las acciones de descentralización y Participación está presentada de acuerdo al siguiente criterio: en primera instancia se exponen algunas percepciones de orden ge-neral, referidas a los ámbitos de participación, y posteriormente un análisis más profundo de las valoraciones con respecto a las mesas de desarrollo Rural específicamente.

RESUlTADOS


InDICADOR META lOGRO AlCAnzADO

Creada una dirección General de desarrollo Rural en el mgap con presupuesto institucionalizado

en el año 2005, fue creada por la Ley n.° 17.930 la dirección General de desarrollo Rural, funcionando desde el año 2008. Por la Ley n.º 18.179, que estable el Presupuesto nacional para el período 2011-2015, se le asignan fondos para el funcionamiento, inversiones y contrapartidas para endeudamiento.

definición y Registro Único de Productor familiar. Por el decreto ministerial 527/08 del 29/7/2008 se establece la definición de productor familiar y se faculta a la dgdr para crear los mecanismos para su registro.

Creación del fondo de desarrollo Rural y asignación de recursos presupuestales en el artículo 383 de la Ley n.º 18.179.

Propuesta de institucionalización como un programa del Área de fomento y extensión Rural en el organigrama de la dgdr.

Institucionalización de los espacios de diálogo de políticas de tierra en la Ley n.º 18.187, la que establece algunas modificaciones a la Ley n.º 11.029 que fundó el inc.

Institucionalización de acciones para mejorar el acceso a servicios básicos (Acuerdo mgap-ose).

10 mesas de desarrollo Rural creadas y operativas, con montos efectivos de operación, incluidos en el presupuesto nacional

10 mesas de desarrollo Rural implementadas por el pur, con montos efectivos de operación.

Institucionalizadas las mesas de desarrollo Rural en una Ley de descentralización

Creación por Ley de la Unidad de descentralización y de las funciones y espacios de toma de decisión articulada asociados a esta: directores departamentales, Consejo Agropecuario nacional, Consejos Agropecuarios departamentales, mesas de desarrollo Rural.

Se institucionalizan las mesas de desarrollo Rural por la ley, funcionando desde el segundo semestre del año 2007.1

Participación en las mdr de 50 organizaciones de pequeños productores y asalariados rurales

Participación en las mdr de 247 organizaciones de productores familiares, sociales y asalariados rurales, y 162 grupos de productores familiares y asalariados rurales.

30 organizaciones de productores y asalariados rurales funcionando activamente y participando en ámbitos públicos y privados de coordinación y discusión de políticas de desarrollo rural

10 organizaciones participando en la reaf .

432 organizaciones participaron de tres Seminarios Anuales de Seguimiento, evaluación y Planificación del pur.

409 grupos y organizaciones participando en mdr .

500 productores participaron del Primer encuentro de la paf.

700 productores participaron del Segundo encuentro de la paf .

75 ccl participando del encuentro nacional de ccl .

1 19 mesas departamentales. debido a las diferentes realidades territoriales, hay lugares en que la mesa departamental funciona en Submesas, de forma que actualmente se configuraron 33 mesas en el país: Artigas (2); Tacuarembó (4); Rivera (3); Paysandú (1); Salto (3); Cerro Largo (3); montevideo (1); Canelones (2); florida (1); flores (1); durazno (2); San José (1); Río negro (1); Soriano (2); Colonia (1); Lavalleja (1); Rocha (2); Treinta y Tres (1); y maldonado (1).

2 Cada mdR designaba a un número de organizaciones (pautado por el PUR) para participar en el Seminario en representación de la mdR correspondiente.


Aspectos generales de la participación en los procesos de descentralización

Según los resultados que arrojó el análisis de la encuesta a destinatarios de la evaluación de Cierre del pur, se puede observar una am-plia participación de los grupos y organizacio-nes de destinatarios consultados en diferen-tes espacios de diálogo sobre política pública (ver Cuadro 50).

A través de esta misma fuente de información también se identifica una amplia percepción positiva respecto al impacto del pur en me-jorar la participación en espacios de diálogo externos al grupo u organización, lo cual se ob-serva en el Gráfico 7.

Si se ordenan las percepciones de los destina-tarios según región17 y tipo de organización,18 podrá observarse que, si bien no se registran diferencias sustanciales, es una dimensión donde la valoración positiva se evidencia más claramente en la región norte y en niveles orga-nizativos menos formalizados (Gráfico 8).19 esto seguramente obedece a que las organizacio-

17 La región norte está integrada por los departamentos de Ar-tigas, Salto, Paysandú, Tacuarembó, Rivera y Cerro Largo, y la región sur, por Canelones, San José, florida, Lavalleja, Rocha maldonado, durazno y Treinta y Tres.

18 organizaciones formales «maduras» o en consolidación (Tipo 1): corresponden a organizaciones de productores familiares, sean gremiales, cooperativas, sociedades de fomento, entre otras, con trayectoria histórica previa a la intervención del pur, aunque puedan haberse reactivado luego de 2005.

organizaciones formales de consolidación intermedia (Tipo 2): corresponden a organizaciones de productores familiares o se-miasalariados con personería jurídica reciente, la mayoría de las veces incentivada desde el pur, y a sindicatos rurales.

Grupos de productores de consolidación de alta a baja (Tipo 3): son los grupos de productores familiares, semiasalariados o pescadores que no pertenecen a organizaciones de segun-do nivel formalizadas.

organizaciones vecinales o con énfasis comunitario de con-solidación alta a baja (Tipo 4): se incluyen los grupos, asocia-ciones, comisiones vecinales con accionar de carácter fuer-temente comunitario aunque no exclusivamente.

19 es conveniente detenerse en la diferencia porcentual de respuesta No sabe/No contesta entre la región sur y la re-gión norte del país (15 % frente a 6 %). esto seguramente se explica porque la mayoría de las encuestas de destinata-rios de Canelones (180 en 541 encuestas realizadas a nivel nacional) fueron realizadas al azar y «puerta a puerta», por tanto no eran los destinatarios exclusivamente más involu-crados con las actividades de su organización (como sí su-cedió con el resto donde la encuesta se administró entre los participantes de los talleres). esto lleva a que pueda ser mayor el rango de destinatarios que no estén informados sobre la participación.

nes más consolidadas se concentran (tenden-cialmente) en el sur, así como la llegada de las políticas públicas. esto genera, en el sur, colec-tivos con mayor trayectoria (lo que les brinda mayores elementos para desarrollar una lectu-ra crítica) y una experiencia previa de contacto con instituciones y políticas públicas. mientras que en el norte, al ser menor la experiencia pre-via de organización y de llegada de políticas pú-blicas (por ejemplo, población que tuvo acceso por primera vez a la asistencia técnica o a parti-cipar en un ámbito público), la acción generada rinde un mayor impacto.

Por otro lado, el análisis de la información que proviene de los Talleres con Grupos y organi-zaciones de destinatarios de la evaluación de Cierre del pur, permite profundizar en esta percepción general de los destinatarios con-sultados e identificar una serie de áreas de impacto recogidas en la dimensión de descen-tralización y participación, que se desarrollará más adelante, en el análisis de las mesas de desarrollo Rural:

• Ampliación de vínculos institucionales.

• Reconocimiento en espacios supralocales.

• Ampliación de redes de pares extragrupales u organizacionales.

• Constitución de actores.

mesas de desarrollo Rural

A partir de la información proveniente de la encuesta a destinatarios de la evaluación de Cierre del pur, es posible identificar el nivel de participación en las mesas de desarrollo Rural de los grupos y organizaciones de des-tinatarios encuestados (ver Cuadro 51).

CUADRO 50

PARTICIPACIón En ACTIvIDADES vInCUlADAS y PROMOvIDAS POR El PUR

Sí no ns/nc

La organización o grupo que integra el encuestado participa o participó de los encuentros de agricultura familiar, del encuentro de microcrédito, etc.

75 % 18 % 7 %

n:541

fuente: encuesta a destinatarios, 2010.


Según se puede observar en el Cuadro 52, el nivel de participación presenta guarismos al-tos, lo que permite concluir que se ha logra-do una importante presencia de los grupos y organizaciones consultados en las mesas de desarrollo Rural. Asimismo, el análisis de la información permite dar cuenta de cómo la participación requiere de un proceso de cons-trucción, lo cual se refleja en un nivel de par-ticipación sustancialmente mayor en las me-sas de desarrollo Institucionalizadas. esto es 71 % en las mesas de desarrollo Rural poste-rior a su institucionalización (2007) frente a 47 % de participación en las mesas de desa-rrollo Rural o cap del pur (período 2005-2007). También resulta llamativo el alto porcentaje de respuestas No sabe-No contesta que pre-sentan estas preguntas, indicativo de que el proceso de participación aún debe seguirse construyendo. muchas veces sucede que en

la mdr participa un delegado de la organiza-ción pero se identifican dificultades para que la actividad y los contenidos de la mdr sean discutidos a nivel de toda la organización.

Si nuevamente se ordenan las percepciones de los destinatarios según región y tipo de or-ganización, podrá observarse una diferencia sustancial con respecto a la participación en las mesas de desarrollo Rural o cap del pur (anterior a 2007) entre la región norte y la re-gión sur del país. Seguramente, ese dato esté dando cuenta de la concentración de las ac-ciones del Proyecto en las áreas del país más accesibles en el período de ejecución 2001-2004 (como se desarrolló en el capítulo de presentación de las acciones del pur).

Por otro lado, a partir del análisis de la informa-ción proveniente de los Talleres con Grupos y or-ganizaciones de destinatarios de la evaluación

GRáfICO 7

IMPACTO DEl PUR En MEjORAR lA PARTICIPACIón En lOS ESPACIOS DE DIálOGO COnSIDERADO POR El EnCUESTADO

mucho

Poco

nada

13 %

81 %

6 %

GRáfICO 8

IMPACTO DEl PUR En MEjORAR lA PARTICIPACIón En ESPACIOS DE DIálOGO SEGún zOnAS DEl TERRITORIO

norte

mucho Poco nada ns/nc

Sur

CUADRO 51

PARTICIPACIón En lAS MESAS DE DESARROllO RURAl

Sí no ns/nc

La organización o grupo que integra el encuestado participa o participó de la mesa de desarrollo Rural actual (mgap)

71 % 17 % 12 %

La organización o grupo que integra el encuestado participa o participó de la mesa de desarrollo o cap del pur

47 % 39 % 14 %

n:541


CUADRO 52

PARTICIPACIón En lAS MESAS DE DESARROllO RURAl

Sí no ns/nc

La organización o grupo que integra el encuestado participa o participó de la mesa de desarrollo Rural.

norte 72 % 26 % 2 %

Sur 71 % 12 % 17 %

La organización o grupo que integra el encuestado participa o participó de la mesa de desarrollo Rural o cap del pur.

norte 41 % 54 % 5 %

Sur 51 % 29 % 20 %

n:541


64

18

80 %

70 %

60 %

50 %

40 %

30 %

20 %

10 %

0 %

116

15 11

54

20


de Cierre del pur es posible identificar una serie de valoraciones sobre las mesas de desarrollo Rural —de carácter positivo y de carácter nega-tivo—, las cuales se presentan a continuación.

Avances

Las mdr fueron valoradas positivamente en cuanto a la ampliación de vínculos institu-cionales que posibilitan. en este sentido, los consultados identificaron los siguientes ele-mentos como los principales efectos positi-vos de las mdr:

• Ámbito de participación legítimo donde ca-nalizar demandas, obteniendo respuestas, aunque estas no siempre sean favorables.

• Conocer otras experiencias y establecer redes de intercambio.

• Vincularse con diferentes instituciones pú-blicas.

• Concreción y acceso a políticas públicas.

• Promovieron y facilitaron la coordinación e intercambio con otros actores de la zona.

Al respecto, las palabras de los participan-tes resultan por demás ilustrativas: «Buena-zo porque se tratan los problemas de la zona y se pueden exponer los problemas de uno», «No es lo mismo mandarle una carta al inten-dente que dársela a la secretaria personal-mente allí».

Además de lo señalado, los grupos de produc-tores y las organizaciones vecinales o con én-fasis comunitario destacan la importancia de la mesa de desarrollo Rural como un ámbito que posibilita:

• Acceso a la información.

• Aprendizajes vinculados a la realización de gestiones.

• fortalecimiento del conocimiento y vínculo en la comunidad o entre comunidades.

«Aprendimos a movernos, a ver qué puertas tocar, tuvimos la iniciativa y la intención y lo-gramos lo que nos proponíamos.»

Por otro lado, se destaca un conjunto de va-loraciones de carácter positivo, vinculadas a

la conformación de redes y al reconocimiento y constitución de las organizaciones como actores sociales relevantes. en este sentido, los consultados mencionaron:

• Adquisición de visibilidad y reconocimiento públicos: ser conocidos y tenidos en cuen-ta por otras organizaciones.

• Constituirse como referentes en la zona, re-presentando sus intereses y necesidades.

• Generar reconocimiento no solo a nivel lo-cal y departamental sino también a nivel nacional.

• Tender redes con otras instituciones y así lograr mejoras para la organización y para la comunidad.

• Generación de nuevos ámbitos locales o regionales.

• Posicionarse como actores sociales acti-vos en el desarrollo rural.

• Participación en ámbitos regionales y na-cionales (encuentros de productores fami-liares y jóvenes rurales).

• Posibilidad de construir saberes comunes compartidos.

• Se valora el espacio como positivo para la formación y el desarrollo de las personas.

«Es útil porque pueden hablar los más humil-des.» «Salir afuera representando el pueblo nos fortalece, se valora más la organización que nos une.» «El grupo va trascendiendo y va-mos saliendo hacia fuera para que nos conoz-can y que sepan que estamos trabajando.»

el plano del reconocimiento social y la confor-mación de redes constituyen el área donde más fuertemente incidieron las mdr y el pur para los grupos de productores y las organi-zaciones vecinales. en este sentido, los con-sultados destacaron:

• Participación como forma de superar el aislamiento.

• Compartir problemas y buscar soluciones conjuntas.

• Aprendizajes para la organización y partici-pación: designación de delegados, mejorar la comunicación interna, aprender a hacer planteos en ámbitos públicos, etcétera.


«Esa experiencia [encuentro de productores fa-miliares] fue enriquecedora porque pudimos ver que hay otras personas que viven como uno, y hay otros que están mucho peor. En el encuen-tro pudimos intercambiar opiniones y puntos de vista así como aprender y tener elementos que después enriquecieron al grupo.»

Parece ser que estos espacios —especialmente la mdr— tienen mayor incidencia en la vida de estos colectivos (por tanto en su fortalecimien-to) debido a que, mientras las organizaciones están desarrollando el ejercicio de la partici-pación a la interna de la organización, generán-dose diferentes niveles en sus estructura des-de la diferenciación de directiva y base social hasta la conformación de diferentes ámbitos organizacionales (grupos, asamblea de dele-gados grupales, comisiones, etcétera), para los grupos de productores y organizaciones vecinales (no formalizados), la mdr constituye en sí misma un espacio para el ejercicio de la participación, el ámbito para el acceso a la in-formación y aprendizajes sobre la gestión. Las organizaciones en general realizan acuerdos previos a la mesa,20 mientras que en el caso de los grupos y organizaciones vecinales la mesa es la que opera como el espacio de encuentro, intercambio y generación de acuerdos.

Dificultades

«Grandes empresas están rompiendo todo [se refiere a la caminería rural] [...] nosotros nos cansamos de plantearlo a nivel de la mesa y no pasó nada.»

Respecto a los elementos de crítica, se men-cionaron principalmente entre las organizacio-nes de mayor nivel de consolidación y se rela-cionan con los resultados magros respecto al esfuerzo invertido en participar.

• Si bien los costos de traslado de las acti-vidades están cubiertos y estas se valoran como interesantes y formativas, no todos

20 Al respecto es de hacer notar el caso del departamento de Canelones, donde las organizaciones de Base de Productores familiares, pertenecientes a CnfR, se nuclean en torno a una Coordinadora que funciona en forma periódica; donde se re-suelven temas de carácter gremial pero que también hacen a cuestiones para el desarrollo de las zonas.

pueden asumir el costo del tiempo de tra-bajo perdido que implica participar, ya que son predios pequeños y la mayoría no cuen-ta con trabajadores asalariados.

• Ámbitos poco resolutivos.

• escasa respuesta desde las instituciones públicas.

entre las organizaciones del sur se mencionó también que la formulación de algunos proyec-tos fue un proceso exógeno, desconociendo de este modo el ámbito instaurado.

Junto a estas valoraciones de carácter ge-neral emergieron perspectivas divergentes acerca del alcance de las mdr, ya que si bien la mayoría de las organizaciones consultadas reconoció su importancia en el marco de la Ley de descentralización, algunos consideraron que las mdr no son una herramienta resolutiva y por lo tanto no son realmente «útiles» a los fines de los productores. el otro punto de vista sostuvo que el verdadero alcance de las mdr lo hacen sus integrantes y que en algunas zonas del país funcionan de modo eficiente.

Al respecto es de hacer notar que, según el grado de maduración, las organizaciones pa-san de ser receptoras de las propuestas pú-blicas, de ubicarse solo como demandantes de soluciones, a la generación de planteos y por lo tanto exigen que estos ámbitos no sean únicamente de consulta y de acceso a infor-mación, sino que se proponen influir sobre la toma de decisiones. en consecuencia, la con-figuración de los colectivos como actores so-ciales genera visiones y planteos diferentes a los de la institucionalidad pública.

Por último, los grupos de productores identifi-caron los siguientes como los principales as-pectos problemáticos de las mdr:

• desconocimiento del ámbito de las mdr y su forma de funcionamiento; y

• dificultades del grupo para concretar plan-teos colectivos.

Las organizaciones vecinales o con énfasis co-munitarios señalaron la dificultad para sostener


la participación en este ámbito una vez finaliza-do el pur, por las distancias geográficas y por no poder asumir los costos de traslados.

Percepción de impacto de los técnicos de campo

Analizada la información proveniente de la en-cuesta a Técnicos de Campo de la evaluación de Cierre del pur, es posible identificar y observar, en el Gráfico 9, una valoración altamente posi-tiva de los consultados respecto a los avances logrados por el pur en promover la descentrali-zación de manera participativa y representativa.

Por otro lado, el análisis de la información pro-veniente del Taller con Técnicos de Campo de la evaluación de Cierre del pur, permite ahon-dar en esta percepción general e identificar —a juicio de los consultados— una serie de avan-ces y dificultades en lo que refiere al proceso de descentralización y Participación.

Avances

Respecto a los avances, en esta dimensión los técnicos consultados destacaron los siguien-tes aspectos, los cuales se centraron fuerte-mente en la valoración del ámbito de las me-sas de desarrollo Rural:

• Generación de nuevos espacios institucio-nales de participación y decisión que convo-caron a los productores familiares. en este sentido, se visualizó a las mesas de desa-rrollo Rural como muy importantes para la producción agropecuaria familiar, ya que no existía, hasta el momento, ningún ámbito institucional de participación y decisión de los productores familiares.

• estos nuevos espacios institucionales posi-bilitaron que los grupos y organizaciones de productores familiares se conocieran entre sí y conocieran o contactaran a las institucio-nes públicas y privadas vinculadas al sector.

• Las mesas de desarrollo Rural brindaron un mayor acceso a la información, tanto en lo local como en lo nacional e incluso interna-cional.

• el proceso de descentralización permitió la creación de nuevas figuras y roles en los te-rritorios, así como la generación de un gran capital social en el medio rural, en todo el país.

• La división de la mesa en Submesas terri-toriales, en algunos lugares, al igual que la rotación de los lugares de funcionamiento, resultó una estrategia acertada para pro-mover la participación.

dificultades

Como principales dificultades vinculadas a es-tos procesos, los técnicos de campo consul-tados identificaron los siguientes elementos:

• formas de funcionamiento asociadas a los «caudillismos» locales (en general, político partidarios), tanto para las organizaciones de productores como para los represen-tantes institucionales, de forma que los logros se personalizan y se pierde de vista la importancia de la acción colectiva para el ejercicio de derechos y deberes ciuda-danos.

• no se visualizaron las mesas de desarrollo Rural como una «verdadera descentraliza-ción», ya que hay pocas posibilidades de decisión local. Han funcionado más como espacio de difusión de información y no siempre de participación efectiva.

GRáfICO 9

AvAnCE DEl PUR En PROMOvER lA DESCEnTRAlIzACIón DE MAnERA PARTICIPATIvA y REPRESEnTATIvA, COnSIDERADO POR lOS EnCUESTADOS

donde 0 es nada y 5 es mucho

0

5

10

15

20

25

30

35

40

2 %5 %

13 %

38 %

30 %

12 %


• Se visualizó que el perfil de los directores departamentales no siempre fue acorde a la necesidad de generar un espacio de par-ticipación.

• dificultad en la participación por la carencia de locomoción y la distancia para organizar actividades en otras zonas.

• no hubo igualdad de funcionamiento y del seguimiento del Proyecto y/o de los conve-nios de los diferentes territorios.

• Se identificaron contradicciones en cuanto a que, por un lado se crearon equipos con varias disciplinas que contribuyen a un abor-daje integral y, por otro, en el espacio espe-cífico de la mdr, en algunas zonas, el funcio-namiento quedó en manos de técnicos con una mirada no integral ni de promoción de la participación.

en síntesis, según la opinión de los técnicos de campo consultados, se debe seguir traba-jando para una «verdadera descentralización»; esto ha sido un comienzo; para ello se necesi-ta una mayor apertura desde lo institucional y desde lo político. Hasta el momento el proceso de descentralización y participación ha resul-tado un fenómeno heterogéneo y sujeto a con-tradicciones. dicha heterogeneidad dependió, principalmente, de tres factores, los cuales se detallan a continuación:

• el fortalecimiento de los grupos y organi-zaciones de base: hubo diferencias en las formas de implementación de las mesas de desarrollo Rural, con mayor apropiación de la gente en aquellas zonas con un trabajo previo de organización.

• La metodología y técnicas aplicadas para promover la participación: el avance de la mesas de desarrollo Rural dependió de la metodología con la que se trabajó y esto, de cada responsable departamental. el interés de la población dependió, en las diferentes zonas, de la metodología utilizada.

• el perfil y lacapacitación de los recursos humanos: aparecen diferencias vinculadas específicamente a los perfiles personales y profesionales de quienes fueron responsa-bles de las mesas de desarrollo Rural, con

avances notorios en los aspectos de des-centralización y participación, en algunos territorios y de estancamiento en otros.

estas percepciones pueden aportar elemen-tos para identificar las condiciones que permi-tan homogeneizar las formas de implementa-ción de las mesas de desarrollo Rural.

Percepción de impacto de los representantes técnicos del pur

Como ya fuera explicitado en el capítulo inicial del presente documento, los representantes técnicos fueron consultados para la evalua-ción de final del pur, mediante la realización de entrevistas semiestructuradas. A continua-ción se presentan los resultados del análisis de dichas entrevistas, identificando aciertos y dificultades desde la percepción de los repre-sentantes técnicos. Para ello, se comentan las opiniones de los rt respecto al eje de acción descentralización y Participación. Se puede observar que estas opiniones se asimilan, en varios aspectos, a las percepciones tanto de los destinatarios directos como de los técni-cos de campo.

«…La participación no viene por arte de magia, requiere sostenibilidad…»

Avances

Los representantes técnicos identificaron, dentro de los aciertos y logros del Proyecto, la generación de espacios de participación para la población del medio rural, así como los avances logrados en la participación de estos actores en la toma de decisiones, la participa-ción como mecanismo de inclusión social, las mesas de desarrollo Rural como estrategia y mecanismo idóneo para la descentralización, el desarrollo del proceso de descentralización y el fortalecimiento de las organizaciones de base como un único proceso.


la generación de espacios de participación para la población del medio rural

Los representantes técnicos visualizaron la im-portancia de haber desarrollado acciones para la generación de espacios de participación para la población del medio rural. en este punto es dable señalar que la participación se entiende como una estrategia a la vez que un objetivo, como proceso a la vez que como producto. Asi-mismo, establecieron la diferencia o distancia que puede haber entre la existencia del espa-cio, lo cual ya es importante, y la capacidad de los actores para darle un contenido sustantivo, es decir, para que la participación no sea me-ramente presencial, lo cual es un proceso de aprendizaje y hasta de cambio de hábitos cultu-rales, ya que la participación hay que trabajarla, promoverla y sostenerla en el tiempo.

Lo bueno de la generación de estos espacios de participación es que, punto uno, no existían, y lo positivo de que existan es que la gente puede hablar, debatir, puede preguntar, puede cues-tionar, por lo menos potencialmente, porque también eso se trabaja. Yo siempre digo lo mis-mo, para nosotros la participación es un pro-ceso pero también es un objetivo, porque vos pretendés una mayor participación de la gente en las cosas que le incumben, en trabajar sobre su calidad de vida, en el reclamo de cuestiones, pero por otro lado, también tu objetivo es que esa participación mejore cualitativamente, que no sea tan pasiva. Aunque sigue siéndolo en muchos aspectos, voy, levanto la mano y voto, o no hablo o no pregunto. Lo resumiría así el tema de la participación y a dónde quiero lle-gar... es lo que yo tengo en mi cabeza, por eso es proceso y objetivo a la vez.

Hubo un incremento de la capacidad partici-pativa a través de las Mesas. De a poco se va generando el espacio de participación. Se ha lo-grado generar que las propuestas de acciones y la búsqueda de soluciones partan de la propia mesa: «No es plantear el problema y que otro lo resuelva sino que se intenta encontrar solución a los problemas que se van planteando».

los avances logrados en la participación de los actores en la toma de decisiones

Los representantes técnicos visualizaron la descentralización como un proceso que profundiza la democracia participativa y se

propone la redistribución del poder. en este sentido, señalaron la importancia de haber desarrollado experiencias de participación de la población objetivo en la toma de decisio-nes sobre la asignación de recursos y resca-taron el papel innovador del Proyecto en esta área, en el medio rural.

El tema de la descentralización empezó primero con el cap.21 La gente que integraba el cap mani-festaba y manifiesta que por primera vez había tenido oportunidad de resolver a dónde iban los recursos, a dónde se asignaban los recursos. Nunca habían tenido esa posibilidad. Siempre venía todo de arriba, dirigido a determinadas cosas.

Actualmente se está llevando a cabo «el aval» de otros productores para presentar proyec-tos: se busca que los vecinos participen en la toma de decisión sobre la aprobación de los proyectos de sus vecinos. Eso es parte de la descentralización y la participación de la gente.

las Mesas de Desarrollo Rural como estrategia y mecanismo idóneo para la descentralización

Los representantes técnicos consideran a las mesas de desarrollo Rural como un mecanis-mo idóneo para llevar adelante el proceso de descentralización, entendido desde la pers-pectiva que se planteó anteriormente. es recu-rrente la visión que asigna al Proyecto Uruguay Rural el aporte impulsor y promotor de estos espacios. También los rt consideraron que la institucionalización de las mdr fortaleció al ámbito y sus objetivos.

Un instrumento que fue muy útil fueron las Me-sas de Desarrollo. En un principio se generaron de forma más informal, luego con la creación de la ley y el nombramiento de directores de-partamentales se fortaleció aún más ese espacio.

21 Se refiere al Comité de Aprobación de Proyectos de las mesas de desarrollo Rural impulsadas por el PUR. en dicho ámbito, los integrantes de la mdR resolvían sobre el destino de Proyectos y Herramientas del PUR.


El proceso de descentralización y el fortalecimiento de las organizaciones de base

desde la visión que tienen de las experiencias implementadas, los representantes técnicos devolvieron la percepción de la promoción de las mesas de desarrollo Rural y el fortaleci-miento de las organizaciones de base como aspectos de un único proceso: el proceso de descentralización entendido como una nueva manera de hacer política, aquella que preten-de construir y articular las políticas a partir de la participación de los actores y de las nece-sidades planteadas por la propia gente, de lo local a lo central. en este sentido, algunas opi-niones afirman:

Las Mesas de Desarrollo habilitaban espacios de interacción y participación de las organiza-ciones. La idea es que en las mesas se logren o expliciten propuestas o ideas de lo que se esté discutiendo en las organizaciones a nivel local. Y sea un ámbito de coordinación y generación de políticas. De esa manera, la gente puede pe-dir lo que realmente está necesitando. Hubo in-tentos específicos desde el trabajo de campo, que se iba realizando a través del pur, para tra-bajar sobre el tema organizativo y productivo.

los espacios de participación como mecanismo de integración e inclusión social

Los representantes técnicos valoran la im-portancia de estos espacios de participación como una forma de inclusión de aquellos que no tenían voz, de aquellos pobladores que, al no estar organizados y además no ser convo-cados ni existir espacios donde fueran plan-teadas y escuchadas sus demandas, no eran visibles para la institucionalidad pública y no accedían a la información y a ser destinatarios de las políticas públicas que intentan mejorar sus condiciones de vida.

Nosotros trabajamos con gente que no estaba en ninguna institución, en ninguna gremial. Y mucha gente que yo conocía y que no me ima-ginaba que algún día iba a participar de algún grupo, que se iba a animar a hablar en público, lo hizo. Hicimos dos o tres encuentros departa-mentales del pur y allí había gente muy humilde, esa que nunca habla en ningún lado, participó, habló con total libertad.

dificultades

Con respecto a las dificultades identificadas en el proceso de descentralización y participación, los representantes técnicos señalaron princi-palmente las limitantes para la participación de la población objetivo, posturas divergentes a la interna del propio mgap, las potestades de las mdr y, por otro lado, las limitaciones a la parti-cipación que devienen de cuestiones de origen sociocultural o material.

Tipos de descentralización y tipos de participación: los límites a las potestades de las mdr

Los representantes técnicos, imbuidos de una visión que entiende la descentralización no como un proceso meramente administrativo sino como un proceso de participación de la población en la toma de decisiones sobre po-líticas y recursos, si bien entienden como po-sitivo el proceso de institucionalización de las mdr, identificaron dos aspectos del marco legal que dificultan o limitan la participación desde esta perspectiva e implican una discontinuidad entre las mdr impulsadas por el pur y las mdr institucionalizadas. Por un lado, el hecho de que la ley limita la participación a las organizacio-nes con personería jurídica y, por otro, el hecho de que las potestades otorgadas por ley a las mdr como una limitante a la participación; en-tendiendo que la participación debe superar el plano informativo o consultivo y transformarse en un plano de decisión.

La Ley de Descentralización habla de las Mesas de Desarrollo y de los Consejos Agropecuarios, les da marco legal, institucional, formal a las mesas de desarrollo. Esto ya operaba en el an-terior período y creo que podría mejorarse. Por ejemplo, en vez de que las Mesas sean consul-tivas yo las pondría más decisorias, si bien de-ciden cosas en las Mesas... como las propias organizaciones dicen, a veces van y no saben para qué van. Es más un ámbito de información, de intercambio de información, que no está malo, que se llama incluso a otros organismos pero me parece que se tendría que fomentar, desde lo formal, la posibilidad de una mayor in-jerencia en cuestiones de decisión. No creo que eso genere complicaciones, me parece que hay que abrir puertas y arriesgarse.


Cuando se formalizó la ley, hubo un pequeño quiebre en algunos lugares, un cese de las Me-sas. Se dio entre que se pasaba de las Mesas del pur a las Mesas creadas a través de la Ley N.º 18.526. Esta ley previó la participación solo de organizaciones formales. Eso en algunos lugares generó una tensión, algunos se vieron excluidos del ámbito. Nosotros, los que está-bamos trabajando en el campo, propiciamos que en principio se los contemplara y al mismo tiempo ir trabajando para su fortalecimiento. Tal vez alguno se pudiera formalizar y estar en regla, por decirlo de alguna forma. También es-tuvo muy acotado a la formalidad, donde tienen que participar unas instituciones y otras no. Y eso se definió en forma inconsulta. Esto no quiere decir que en ese tiempo no haya queda-do nada, porque los grupos asistidos a través del pur siguieron. No se cortó el vínculo total-mente. Pero, por ejemplo, en mi departamento costó mucho rearmar las Mesas. Pasaron entre seis u ocho meses desde que dejaron de sesio-nar hasta esto otro nuevo.

Descentralizar sin transferencia de recursos económicos es difícil. También lo es sin tener un marco de políticas públicas. Es fundamental la contextualización del proceso de descentra-lización.

Posturas divergentes dentro del mgap con respecto a la descentralización participativa

Según la percepción de los representantes téc-nicos, dentro del mgap se desarrollan, en forma simultánea, acciones con objetivos y estrate-gias no siempre coincidentes con respecto a la descentralización. estas divergencias devienen de diferentes perspectivas políticas y concep-tuales respecto a este proceso. Según la opi-nión de los consultados, este tema se configura como una limitante para desarrollar un proceso de descentralización participativa.

La coordinación con otros proyectos o unida-des del mismo Ministerio resultaba por mo-mentos contradictoria o como una limitante al desarrollo participativo. En el pur se buscaba fortalecer el tema de participación, pero desde otros proyectos no se priorizaba o no se toma-ba en cuenta.

Por último, se incluye, sin mayores comentarios, un testimonio de Representante técnico como evaluación general del proceso, que resulta

ilustrativo tomar en el cierre de este apartado porque coloca, nuevamente, el rol de la socie-dad civil en el proceso de descentralización.

Yo creo que lo que ahora queda es sostener y emprolijar para adelante todo lo que está es-tablecido, por ejemplo las Mesas de Desarrollo. Ya hay un montón de camino hecho y supongo que ante alguna flaqueza de la institución públi-ca, las organizaciones hagan lo suyo también, ¿en qué sentido? Ver si todo este trabajo que se hizo, por más que fue en un breve plazo, haya generado un empuje, un reclamo desde las or-ganizaciones.

los hábitos culturales y la concepción instrumental de la participación. El descreimiento en lo colectivo y en las organizaciones

Según la visión de los representantes técni-cos, la participación de la población objetivo, en un sentido sustantivo y no meramente no-minal, está limitada o encuentra dificultades en concepciones arraigadas de índole socio-cultural, en el hecho de que en general no hay un ejercicio, una experiencia previa de parti-cipación, así como en el descreimiento en la acción colectiva organizada.

La dificultad principal fue el descreimiento al comienzo del trabajo con las organizaciones.

Otra dificultad es que la gente no está acos-tumbrada a participar [...] Mucha gente empezó a acercarse porque vio que había algo. También todo el operativo de la sequía hizo que la gente viera que por primera vez se estaba haciendo algo concreto para gente que nunca había teni-do nada. Esa gente empezó a participar y sigue participando [...] precisaban un empujón bien importante.

La participación a través de las Mesas, a pesar de ser espacios participativos de gran impor-tancia, genera menor participación porque es-tas tienen una estructura jerárquica. La Mesa tenía un director y las palabras en el imaginario de las personas son importantes. En las Mesas y en el cad, antes se hacía una ubicación de las sillas en fila y eso ya te delimita, ya instala dos lugares distintos. Eso ha sido una dificultad. La gente no tiene el hábito de hacer uso de espa-cios de participación y en este tema organiza-tivo tiene que tener más preponderancia el mi-nisterio.


Lo que tenés es menguada la participación en cantidad pero también la tenés en calidad y eso lo ves en la cotidiana, cuando se reúne la gen-te y habla poco. Ves toda una cuestión de cul-tura arraigada que en realidad también tenés que desmontar y volver a armar. Esto de que se repitan los modelos se reproduce a veces a la interna de las organizaciones, la cultura domi-nante, el poder. Es difícil romper con esas cues-tiones, los «caciquillos». Los «cacicazgos» pue-den ser instrumentales en un principio pero hay que trabajar sobre la apertura de otras cosas y eso a veces a nosotras también nos marea. Yo me planteo si es posible plantearse objetivos en este sentido, grandes, más masivos en seis años de trabajo, en cinco años de trabajo.

las distancias geográficas como limitante para acceder a los espacios de participación

Al trabajar con las poblaciones más aisladas y fundamentalmente en las zonas de la gana-dería extensiva, emergen, como una limitante material a la participación, las grandes distan-cias entre los productores y pobladores rura-les de las pequeñas localidades, y la carencia de medios de transporte colectivos o de me-dios de transporte familiar que faciliten el des-

plazamiento a las reuniones de la mdr. A esto debe sumarse el tiempo que lleva el desplazar-se en esas distancias, lo cual provoca que la asistencia varíe y no siempre se cuente con los mismos participantes, atentando a la con-tinuidad y al aprendizaje de la participación.

Una dificultad importante son las distancias y la dificultad de acceder a determinados luga-res; no es que la gente no quiera participar o que no haya incorporado cierta capacidad a través del trabajo con equipos técnicos, pero el tema es salir, moverse. Mientras estaba el Proyecto Uruguay Rural y había posibilidad de financiar pasajes o combustible, se podía sos-tener una participación en ese sentido, ahora el pur terminó su ejecución y quedaron como herramienta las mesas de desarrollo, y los que veníamos trabajando en el proyecto pasamos a trabajar dentro de los equipos de desarrollo pero pasamos a encontrar limitantes para ge-nerar una participación real y sostenida en el tiempo. Hay lugares a los que a la gente le es muy difícil llegar, porque no llegan ómnibus o no tienen un vehículo propio o no tienen los re-cursos o tienen que pagar un taxi que les cobra más caro que un pasaje para venir a Montevi-deo. En ese contexto resulta difícil lograr sos-tener la participación en esos lugares.


A modo de conclusión, se expone una apreta-da síntesis de los resultados alcanzados y la percepción de los actores en relación a ello, de forma de retomar los aspectos de la experien-cia que más interesa destacar en el cierre del presente capítulo.

Resulta claro el nivel de avance logrado en los indicadores meta del Proyecto, los cuales superan ampliamente los resultados previs-tos, configurándose esta en una de las áreas de mayor impacto. Los logros alcanzados permiten afirmar que, al cierre del Proyecto, se configura un escenario bien diferente al planteado en su apertura: el país cuenta con un nivel «aceptable» de institucionalización de políticas y acciones para el desarrollo rural. es de hacer notar que los avances logrados se podrían explicar, entre otros, por:

• el fortalecimiento a la interna de las organi-zaciones de base y su participación en los espacios de discusión de política pública fueron concebidos como una unidad de ac-ción y así fue como se abordó en la práctica de intervención.

• existía un contexto que abonó, posibilitó, catalizó los logros alcanzados, dado por las definiciones políticas del gobierno a nivel central.

• Si bien el Proyecto colaboró sustancialmen-te en esta línea de trabajo, no fue un obje-tivo perseguido únicamente por el Proyecto sino que confluyeron en él varios actores: ministerio, Gobierno Central, Parlamento, Gobiernos departamentales, etcétera.

estos aspectos permiten reflexionar acerca de algunas de las condiciones necesarias, aunque no siempre suficientes, para avanzar en la ins-titucionalización de políticas y acciones para el desarrollo rural. Ya que, como forma de sopesar adecuadamente los resultados de la acción, es necesario tener en cuenta que el avance en la etapa reseñada también genera una serie de obstáculos o debilidades que se configuran

como nuevos desafíos y que pueden orientar el diseño de nuevas metas a establecer en próxi-mas etapas de trabajo. A modo simplemente ilustrativo, puede mencionarse que: a) se logró la creación de la dgdr, la cual ya cuenta con su presupuesto correspondiente y ha desarrollado acciones en el marco de la articulación de tres programas (pur, ppr, pg), pero se ha dificultado su puesta en marcha en forma operativa (por ejemplo, aún no cuenta con los recursos huma-nos asignados, ni está ejecutando las acciones propias previstas); b) la institucionalidad pública y privada vinculada al desarrollo rural no siempre comparte una misma concepción de desarrollo y/o descentralización; c) se producen contradic-ciones entre las definiciones y las prácticas con-cretas de las instituciones; entre otros.

La percepción de los actores consultados so-bre esta dimensión se centró fuertemente en la valoración sobre el ámbito mesas de desa-rrollo Rural, seguramente obedeciendo a su continuidad en el tiempo y a su característica de espacio local territorial (cercano). esto de por sí ya constituye un dato: los actores iden-tifican el proceso de descentralización, de for-ma casi exclusiva, con las mdr.

las percepciones de los destinatarios con-sultados mostraron que existe una amplia participación de los colectivos de productores familiares, asalariados y pobladores rurales en general, en los diferentes espacios de diálogo sobre política pública, así como un reconoci-miento altamente positivo de la intervención del pur en mejorar y facilitar la participación en dichos espacios de diálogos externos a los grupos u organizaciones.

en este eje de acción de descentralización y participación, aparecen varias áreas de impacto positivo identificadas por los destinatarios con-sultados. Así, se observa que la participación en estos espacios, y fundamentalmente en las mdr, fue valorada muy positivamente como posi-bilidad de ampliación de los vínculos institucio-nales y como lugar donde canalizar demandas,

COnClUSIOnES GEnERAlES y REflExIOnES fInAlES


como lugar de conocerse y reconocerse entre semejantes, como espacio de acceso a la insti-tucionalidad y las políticas públicas. Los grupos también destacaron estos espacios como lugar de aprendizaje de cómo gestionar sus deman-das, de acceso a la información y de estrechar vínculos entre comunidades. en esta área, los destinatarios valoraron positivamente la adqui-sición de visibilidad y el reconocimiento público, constituirse como referentes de su zona y como actores activos en el desarrollo local; siendo un aspecto fuertemente destacado en los grupos y organizaciones vecinales, lo valoraron como forma de romper el aislamiento, de compartir problemas y soluciones comunes y como apren-dizaje para la organización y participación.

Con respecto a los elementos de crítica, emer-gieron valoraciones de los destinatarios consul-tados asociadas a la percepción de las mesas de desarrollo Rural como ámbitos poco reso-lutivos y donde resulta menguado el poder de decisión que tienen las organizaciones sociales, sobre todo cuando entran en contradicción con la institucionalidad y las políticas instrumen-tadas. muchas veces son pocas las respues-tas obtenidas frente a la inversión en tiempo y traslados. de cualquier forma, se evidenciaron perspectivas diferentes entre los destinatarios consultados, lo que seguramente obedece a cierta heterogeneidad en el funcionamiento de las mesas de desarrollo Rural, por los logros ob-tenidos en cada una de ellas y por el grado de mayor desarrollo de algunas organizaciones que aumenta su proactividad y sentido crítico hacia la institucionalidad y las políticas públicas.

en el mismo sentido que las percepciones de los destinatarios, los técnicos de campo con-sultados realizaron una valoración muy positi-va de la actuación del pur con respecto a pro-mover la descentralización y la participación de la población objetivo del Proyecto.

entre los aspectos de avance en esta dimen-sión, los técnicos consultados señalaron: la generación de nuevos espacios institucionales y en particular las mesas de desarrollo Rural, donde los productores familiares y las comuni-dades rurales más aisladas pueden expresar, ser escuchados por la institucionalidad públi-

ca, establecer contacto entre ellos, acceder a la información que les permite conocer las políticas públicas que se impulsan. Con estos espacios, se desarrollan nuevos actores que, al establecer redes y aumentar sus capacida-des, generan un aumento del capital social en el medio rural. Señalaron también que hay un mayor acercamiento al territorio por parte de la institucionalidad pública y una mejora de las posibilidades de encuentro entre los poblado-res rurales.

Los técnicos consultados, así como indicaron estos avances también plantearon varios as-pectos críticos de este proceso, entre los que se destacan: las formas de funcionamiento aso-ciadas a los «caudillismos» locales, el poder de decisión restringido de las mesas de desarrollo Rural, las cuales muchas veces operan como espacios de difusión de información y no de efectiva participación; el perfil de los directores departamentales no siempre acorde a la nece-sidad de generar un espacio de participación, discontinuidad y carencias en el seguimiento de parte de los representantes del pur de los convenios y/o proyectos en los territorios; el declarado pero generalmente no practicado abordaje integral multidisciplinario; y, finalmen-te, la lejanía y las distancias geográficas que dificultan materialmente la participación de los destinatarios, si no hay apoyo para ello.

en síntesis, según la opinión de los técnicos de campo consultados, se debe seguir traba-jando para una «verdadera descentralización»; esto ha sido un comienzo; para ello se nece-sita una mayor apertura desde lo institucio-nal y desde lo político. Hasta el momento, el proceso de descentralización y participación es conceptualizado por los consultados como un proceso heterogéneo y sujeto a contradic-ciones. dicha heterogeneidad dependió, prin-cipalmente, de tres factores —que orientan al-gunos aspectos a mejorar y/o profundizar—: el fortalecimiento de los grupos y organizaciones de base; el establecimiento de metodologías y técnicas de trabajo para homogeneizar el fun-cionamiento de las mdr; y, por último, definir (de forma acorde) el perfil y la capacitación de los recursos humanos que trabajan en esta di-mensión del desarrollo rural.


las opiniones vertidas por los representan-tes técnicos se asimilan, en varios aspectos, a las percepciones tanto de los destinatarios directos como de los técnicos de campo.

Los representantes técnicos identificaron, dentro de los aciertos y logros del Proyecto, la generación de espacios de participación para la población del medio rural, así como los avances logrados en la participación de estos actores en la toma de decisiones, la participa-ción como mecanismo de inclusión social, las

mesas de desarrollo Rural como estrategia y mecanismo idóneo para la descentralización, el desarrollo del proceso de descentralización y el fortalecimiento de las organizaciones de base como un proceso único.

Con respecto a las dificultades identificadas en el proceso de descentralización y participación, los representantes técnicos señalaron, princi-palmente: las posturas divergentes a la interna del propio mgap; los límites a las potestades de las mdr (dado por algunos aspectos «no previs-

SínTESIS DE PERCEPCIOnES DE lOS ACTORES SObRE DESCEnTRAlIzACIón y PARTICIPACIón*

Destinatarios Técnicos de campo Representantes técnicos del pur

Av

An

CE

S

Impacto en general

Percepción positiva respec-to al impacto del pur en me-jorar la participación (mayor en el norte del país).

Valoración altamente positiva sobre avances en descentrali-zación.

Avances logrados en la partici-pación de los actores en la toma de decisiones.

md

r

Respuesta a la creación de las mdr

Buen nivel de participación en grupos y organizaciones de destinatarios.

Valoración positiva de la constitu-ción de Submesas y rotación por distintas localidades de las mdr.

mdr como estrategia y mecanis-mo idóneo para la descentrali-zación.

Participación y capital social

Ampliación de vínculos ins-titucionales. Conformación de redes, reconocimiento social y constitución de las organizaciones como acto-res sociales relevantes.

Generación de nuevos espacios de participación para producto-res familiares. espacio de con-tacto entre ellos y la institucio-nalidad. Generación de capital social en el medio rural. mayor acceso a la información (a nivel local, nacional e internacional).

Generación de espacios de par-ticipación para la población del medio rural. espacio de partici-pación como mecanismo de in-tegración e inclusión social.

DIf

ICU

lTA

DE

S

Concurrencia el costo de la participación: no todos pueden dejar de trabajar para reunirse.

dificultades de participación por carencia de locomoción.

Aislamiento y distancias geográfi-cas como limitantes para acceder a los espacios de participación.

Capacidad de decisión y resolución

Ámbito poco resolutivo. Se necesita avanzar hacia una «verdadera descentralización»

Las mdr deberían tener potesta-des decisorias y no ser solo un marco de participación.

Alcance de la mdr desconocimiento de la mdr y su funcionamiento.

Se precisa más apertura institu-cional y política.

La Ley de descentralización limita la participación en la mdr a orga-nizaciones con personería jurídica.

Rol de la institucionalidad

escasa respuesta de la ins-titucionalidad pública a los planteos.

directores departamentales no siempre dispuestos a generar espacio de participación.

Posturas divergentes dentro del mgap con respecto a la descen-tralización participativa.

Heterogeneidad de los territorios

diferentes perspectivas de la mdr dependiendo del ni-vel de la organización de la zona.

Seguimiento y funcionamiento diferencial del pur y/o conve-nios según los territorios. dife-rencias en la conformación de grupos técnicos de trabajo (me-todologías y técnicas, perfiles y capacitaciones diferentes).

Aspectos socioculturales

dificultades del grupo para concretar planes colecti-vos.

«Caudillismo» político-partida-rio, personalizando logros y perdiendo de vista la acción co-lectiva.

Hábitos culturales y concepción instrumental de la participación. el descreimiento en lo colectivo y en las organizaciones.

dificultad para sostener la participación una vez finali-zado el pur .

dificultad para sostener la par-ticipación una vez finalizado el pur (norte).

* elaborado por Cecilia Cabrera y Andrés Corbo (dgdr-oficina de Registro de Productor familiar)


tos» en el marco legal de estas); y, por otro lado, las limitaciones a la participación que devienen de cuestiones de origen sociocultural o dificul-tades por las distancias geográficas.

Se presenta a continuación una serie de re-flexiones finales elaboradas, principalmente, a partir de la visión de tres de los actores direc-tamente involucrados en la implementación de las acciones del Proyecto Uruguay Rural: desti-natarios, Técnicos de campo y representantes técnicos. estas se exponen según pertenezcan al ámbito general de institucionalización de po-líticas o estrictamente al ámbito de la descen-tralización; se expresan a modo de aprendizajes que pretenden aportar para la mejora continua del proceso de descentralización y participa-ción en el diseño y la implementación de políti-cas públicas para el medio rural.

• Institucionalización de las Políticas de Desarrollo Rural en el mgap

La labor de evaluación y sistematización per-mitió identificar una serie de factores que con-tribuyeron a los avances logrados en esta área: 1) el fortalecimiento a la interna de las organi-zaciones de base y su participación en los es-pacios de discusión de política pública fueron concebidos como una unidad de acción, y así fue como se abordó en la práctica de interven-ción. 2) existía un contexto que posibilitó los logros alcanzados, dado por las definiciones políticas del gobierno a nivel central. 3) Si bien el Proyecto colaboró sustancialmente en esta línea de trabajo, no fue un objetivo perseguido únicamente por el pur, sino que confluyeron en él varios actores: ministerio, Gobierno Central, Parlamento, Gobiernos departamentales, et-cétera.

estos aspectos permiten reflexionar acerca de algunas de las condiciones necesarias, aunque no siempre suficientes, para avanzar en la institucionalización de políticas y accio-nes para el desarrollo rural.

Pese a lo mencionado anteriormente, la institu-cionalidad pública y privada vinculada al medio rural aún no comparte una misma concepción de desarrollo o se producen contradicciones

entre las definiciones y las prácticas concretas de las instituciones. Resulta necesario avanzar en consensuar criterios y concepciones.

Los procesos de institucionalización de políti-cas públicas deben realizarse con la participa-ción de las organizaciones a las cuales están destinadas las políticas. Cuando se institucio-nalizan los espacios de diálogo sobre políticas de desarrollo rural, se debe considerar a todos los actores involucrados en la temática (sector público, académico, productores familiares, co-munidades, asalariados rurales, productores capitalizados, empresas, etcétera), que se inte-rrelacionan en el territorio; generando especial-mente las condiciones para la participación de los sectores más vulnerables del medio rural.

Cuando se intenta generar institucionalidad pública para la lucha contra las causas que generan la pobreza rural, resulta conveniente construir objetivos y herramientas específicas y diferenciales, a los efectos de evitar que las acciones queden diluidas en amplios objetivos institucionales.

es necesario recordar que, para la implemen-tación de las políticas de desarrollo rural, se debe contar con infraestructura, equipamien-to, cantidad y calidad de recursos humanos y técnicos; estos últimos con formación en as-pectos conceptuales, metodológicos y técni-cos para trabajar en desarrollo rural.

• Descentralización y Participación

La profundización de la descentralización y de los espacios de participación requiere de una política clara y sostenida, ya que el trabajo en lo organizativo constituye un proceso social de cambio de estructuras que enfrenta dificul-tades y genera resistencias.

Resulta necesario capacitar a los actores pú-blicos y privados que actúan en el territorio, con el objetivo de integrar la movilización, organización y participación, ya que muchas veces se contrapone con las formas tradicio-nales de intervención. Asimismo, resulta nece-sario reflexionar sobre el perfil de los actores, para promover y poner en marcha de manera perdurable las mdr.


La fragmentación de la estructura ministerial puede reproducirse en la implementación de las acciones con la población. Aún se desarro-llan acciones en forma desarticulada. Se visua-liza que, a mayor diversidad y participación, mayor es la necesidad de coordinación para implementar los diferentes programas.

el espacio de las mesas de desarrollo Rural po-sibilitó el acercamiento de las políticas públicas a la población rural. existe un avance notorio con la creación de las mdr y la obtención de es-pacios de participación, información y decisión para las organizaciones de la sociedad civil. Las mdr han sido importantes como un espacio de diálogo, reclamo, difusión y socialización de la información con los actores locales.

en este sentido, las mdr han operado como el espacio de diálogo entre grupos de producto-res, asalariados y pobladores rurales que se presentan como núcleos aislados y encuen-tran en este ámbito la oportunidad de promo-ver cambios y apropiarse de los procesos de desarrollo. en los territorios más aislados es donde la gente le ha encontrado mayor signifi-cado al espacio.

Asociado a esto último, el funcionamiento de las mdr depende del trabajo de fortalecimien-to que se realice en la base social de las or-ganizaciones. Cuando existen espacios de diálogo de política y a su vez debilidades en las estructuras organizativas de productores familiares y asalariados rurales, es importante fomentar la organización de base para fortale-cer los espacios de diálogo.

La participación de los actores (todos) es un proceso y aún resta mucho para avanzar en consolidarla. este proceso de consolidación actualmente se ve enfrentado a, al menos, dos percepciones del ámbito que pueden resultar hasta opuestas: la mdr como un espacio de construcción y participación conjunta, y la mdr como un lugar donde plantear demandas y re-cibir respuesta de las instituciones públicas.

La reaf significó un espacio de interacción con otras experiencias regionales que permiten elaborar políticas nacionales de desarrollo y comunes hacia la producción familiar en el ámbito regional. en términos de integración, la reaf sirvió para visualizar el mercosur no solo en términos económico-comerciales, y fortale-cer la integración de los pueblos considerando dimensiones políticas, culturales, sociales.

Los encuentros de producción familiar fueron percibidos como espacios de reconocimiento, legitimación nacional y regional de la produc-ción familiar.

Resulta necesario continuar y fortalecer estos espacios de diálogo nacionales y regionales que permiten intercambiar y proponer políti-cas de desarrollo rural, integrando a las orga-nizaciones de base a estos espacios.

es necesario avanzar en consolidar los espa-cios de discusión de política pública (mdr, reaf, entre otros), donde participan los represen-tantes de las organizaciones en «verdaderos» ámbitos de decisión y no meramente en ám-bitos de trasmisión de información y/o consul-ta. Algunas políticas y acciones están institu-cionalizadas, están creadas por ley, pero en muchos aspectos aún resta avanzar desde lo meramente procedimental hacia lo sustantivo.

desde la perspectiva que sostuvo el Proyecto, de descentralización participativa, se hace ne-cesario profundizar este proceso, las mdr de-ben tener mayor capacidad resolutiva. en este sentido, la asignación progresiva de recursos directamente a las mdr, para que estas deci-dan dónde y cómo aplicarlos, significaría un ejercicio de participación que las fortalecería y sentaría las bases para transformarlas en ámbitos de toma de decisión para la ejecución territorial.


Por responsabilidad ambiental se decidió no imprimir los documentos anexos, que se deta-llan a continuación, e incluirlos en el Cd adjun-to al documento:

• Listado de organizaciones por mdr .

AnExOS


E n este capítulo, se analizarán las accio-nes llevadas adelante por el pur, en lo

concerniente al fortalecimiento del proceso organizativo de los destinatarios del Proyec-to. Para ello se intentará dar respuesta a las siguientes preguntas: ¿por qué y para qué fo-mentar la organización de la población obje-tivo? ¿Cuál es la fundamentación político-es-tratégica que sostiene la opción por trabajar con el eje de fortalecimiento organizacional?

Para responder a estas preguntas es impor-tante recordar que, en el diseño del Proyecto, se plantean como necesariamente articu-ladas —para el logro del objetivo general de este— la descentralización, la participación y el fortalecimiento institucional; tanto de la institucionalidad pública como de las organi-zaciones de la población objetivo. También en este sentido, el Informe de la misión de Revi-sión de medio Término señala: «La estrategia y accionar del Proyecto apunta a crear un me-canismo institucional para la sostenibilidad en el tiempo de las políticas y de los instrumentos de desarrollo rural y reducción de la pobreza en el campo».

Si se entiende que el avance en el desarrollo rural de una sociedad en parte es producto de las negociaciones entre los diferentes actores económicos y sociales involucrados, enton-ces la estrategia apuntará a posicionar a los productores familiares y asalariados rurales como actores del desarrollo rural, por tanto a

aumentar sus capacidades de poder y nego-ciación. es necesario avanzar en la concepción de participación, no solamente como instancia de consulta e intercambio sino en la toma de decisiones y en la defensa de los avances que se logren. Los niveles de poder se estructuran en las distintas instancias organizativas que permiten a la población construir su capaci-dad de decisión y ejecución de las políticas a implementar. en este sentido, el fortalecimien-to organizacional es una de las principales he-rramientas de política para el aumento de la capacidad de negociación de los productores familiares con el estado y con otros actores económicos y sociales.

en esta perspectiva, el fortalecimiento organi-zacional implica la generación y consolidación de colectivos sociales con objetivos comunes de transformación que apunten a la genera-ción de nuevas relaciones sociales de produc-ción y distribución de poder. Generar procesos de cambio en una sociedad implica la cons-trucción de sujetos colectivos y organizados, movilizados por intereses en común, conscien-tes del lugar desigual que ocupan en el actual modelo de desarrollo, para luchar por la distri-bución de la riqueza y el poder. Los objetivos de la política incluirán: la ampliación de su base social; el fortalecimiento de agrupamientos informales; y el desarrollo y la mejora de los servicios ofrecidos por estos. el fortalecimien-to organizacional deberá ser condición previa

PROCESOS ORGAnIzATIvOS En El MEDIO RURAl URUGUAyO: lA ExPERIEnCIA DE APOyO y PROMOCIón DE lA ACCIón COlECTIvA DE PRODUCTORES fAMIlIARES, ASAlARIADOS RURAlES y POblADORES

fUnDAMEnTACIón

08.


para acceder a algunas políticas del mgap, la formación de destinatarios de la política públi-ca contemplará la mejora en los procesos de toma de decisiones y en la capacidad de ges-tión. facilitar la participación y la capacidad de negociación de los pequeños productores rurales y de los asalariados es de fundamental importancia para que las mesas de desarrollo Rural se conviertan en herramientas de poder de decisión local, donde los más necesitados tengan voz y voto para incidir en las políticas públicas aplicadas al medio en el cual habitan. en este sentido, fortalecer las organizaciones de base regidas por los principios de solidari-dad y bien común es fundamental para lograr los objetivos planteados.

Asimismo, desde la perspectiva que impulsó la nueva Administración del Proyecto a partir del año 2005, la generación de nuevas relaciones sociales de producción y distribución de poder implica dotar a los productores familiares y asalariados rurales de capacidades para rete-ner mayores porcentajes de la renta generada. esto lleva a inscribir la concepción anterior-mente expuesta en un enfoque de cadenas de producción o de complejos agroindustriales (cai) distributivos, que permitan ante todo la inclusión social. Para ello, es necesario que se fortalezcan los eslabones más débiles de las cadenas (trabajadores y pequeños produc-tores). La necesidad de gremios o sindicatos que los agrupe y permita expresar su fuerza es vital para emprender caminos de negocia-ción con los restantes eslabones (industria, distribución, entre otros). Para impulsar esta estrategia, el estado tiene que asumir un rol protagónico conjuntamente con las organi-zaciones que integran la cadena. Por tanto, es con productores familiares y trabajadores rurales organizados que se avanza hacia la in-clusión en cadenas con mejor distribución de ganancias, a la mejora de las políticas de desa-rrollo rural y acceso a la tierra y mejoras en los aspectos productivo-comerciales. Son estas organizaciones las que tienen y tendrán el rol de sostener los logros alcanzados.

La reorientación política del año 2005 implicó un ajuste en el objetivo general del Proyecto

que pasó de desarrollar acciones para mitigar la pobreza rural a desarrollar acciones para atacar las causas que generan la pobreza ru-ral, entendida esta como producto de una in-justa distribución de la renta. Por ello, el pur se planteó contribuir a mejorar la distribución de la riqueza generada por los procesos pro-ductivos iniciados en el campo, pero en el en-tendido de que la lucha contra las causas que generan la exclusión económica y social tiene que contar con el protagonismo de los pobres, pues ellos no son el problema, sino que son parte de la solución de un país productivo con justicia social.

en definitiva, el Proyecto se propuso incidir so-bre dos de los factores que pueden contribuir a modificar el esquema de relaciones estable-cido. estos factores se presentan y trabajan en forma simultánea y articulada:

• Contribuir a la organización colectiva de los sectores postergados del medio rural uru-guayo con el objetivo de que estos puedan ejercer sus reclamos, presiones, negocia-ciones en torno a la distribución de la renta y en este sentido transformarse en actores «activos» del desarrollo rural.

• Contribuir a que los sectores postergados de medio rural uruguayo puedan retener mayores márgenes de la ganancia de la ge-neración de los productos, a través de la implementación de Planes de Producción o negocio.

Por tanto, la idea es promover la organización de los productores más débiles económica-mente, facilitando su ingreso a estas cadenas productivas, como forma de resolver la comer-cialización y de luchar por precios justos para sus productos.

en síntesis, el pur apostó al apoyo a la base social en lo organizativo y al fortalecimien-to de vínculos entre organizaciones, con el doble objetivo de consolidar un proceso de descentralización participativo y represen-tativo, y fortalecer la capacidad reivindicati-va de los sectores con menor poder econó-mico y simbólico.


en la presente sección se profundiza en la ex-posición de los objetivos previstos en el diseño, se presentan las recomendaciones de la misión de Revisión de medio Término y luego se descri-be la estrategia implementada entre los años 2005 y 2011 con sus sucesivos ajustes.

Los aspectos vinculados al fortalecimiento de la Institucionalidad pública para el desarrollo rural y los concernientes a las mesas de desa-rrollo Rural se abordan en el capítulo temático correspondiente.


en los cinco ejes estratégicos planteados por el fida para Uruguay, en el momento del diseño del pur, se incluía dentro de la estra-tegia institucional, de descentralización y de sostenibilidad, la necesidad de fortalecer las organizaciones de productores a nivel local. Se tomaba como base una de las recomenda-ciones del Informe de evaluación pre Terminal del pronappa, que proponía «fortalecer la orga-nización de los usuarios de los servicios del Pro-grama y la aplicación de una metodología que permita la generación y la formalización de la demanda por parte de los usuarios y una me-todología de ejecución que permita una gradual transferencia y administración de los servicios hacia las organizaciones locales».1

Para llevar adelante esta estrategia, se diseñó el componente desarrollo Institucional y Parti-cipación, al que se le asignaron los siguientes objetivos: «i) lograr una institucionalización de las políticas y de las acciones de lucha contra la pobreza rural, fortaleciendo el rol y la capa-cidad del mgap; ii) revitalizar y fortalecer las organizaciones de productores; y iii) fortalecer las instituciones públicas y privadas locales a través de la formación de mesas de desarrollo rural».2 Como se puede apreciar, las acciones

1 PRonAPPA, evaluación pre Terminal, 1999.2 PRonAPPA II, misión de evaluación ex Ante, 2000.

de fortalecimiento estaban dirigidas, en prin-cipio, a organizaciones de productores, no considerando a la población sin tierra y a los asalariados rurales.

el componente desarrollo Institucional y Parti-cipación se dividía en dos subcomponentes: a) fortalecimiento institucional y organizacional; y b) focalización y estrategia de priorización.

el subcomponente a sería responsable de: 1) el proceso de institucionalización en el mgap; 2) la formación de mesas de desarrollo rural; 3) el fortalecimiento institucional de upct y opypa; y 4) el fortalecimiento de las organizaciones de productores.

Los objetivos asignados a esa última actividad fueron: «a) revitalizar las organizaciones de pro-ductores; b) mejorar y modernizar los servicios ofrecidos por las organizaciones de productores; c) ampliar la base social de las organizaciones de productores incorporando un número mayor de pequeños productores y favoreciendo un recam-bio generacional y de género. El pronappa ii for-talecerá las organizaciones representativas de productores y de pobres rurales, tradicionales, nuevas, formales o no formales, por medio de los servicios especializados contratados».3

en el diseño se incluían funciones de fortaleci-miento de las organizaciones de destinatarios en un componente que incorporaba, además, objetivos de relevancia y complejidad, como era la conformación de las mesas de desarro-llo Rural y la Institucionalización de las políti-cas. Se brindaban también servicios de apoyo a la producción, actividades asignadas en la estructura central a la Gerencia de Apoyo a la Producción y ejecutadas territorialmente por los representantes técnicos. es de hacer notar que los objetivos a alcanzar eran de tal mag-nitud que, por la vía de los hechos, la prioriza-ción del fortalecimiento de las organizaciones muchas veces se diluía al trabajar al unísono todos los componentes.

3 PRonAPPA II, misión de evaluación ex Ante, 2000.




Como ya fuera mencionado, la misión de Revi-sión de medio Término se realizó en el mismo momento en que se operaba un cambio de go-bierno en Uruguay, de director y equipo opera-tivo del Proyecto, por lo que pueden tomarse sus hallazgos como línea de base para el análi-sis de la etapa 2005-2011.

en el informe presentado, se consideraron las dificultades en el trabajo de fortalecimiento a las organizaciones de destinatarios. en ese sen-tido, el siguiente párrafo es ilustrativo de los hallazgos: «A criterio de la Misión se observan debilidades y muy limitados avances en el fortale-cimiento de las instituciones y grave debilidad en el fortalecimiento de las organizaciones de base. Este último tema ha sido muy poco atendido y ha sido considerado como una actividad secundaria o complementaria a las actividades de at, aparte casos muy contados».4 Por otro lado, el informe también planteaba que en la ejecución no se ha-bía discriminado el fortalecimiento institucional de la Asistencia técnica, lo que hacía difícil cuan-tificar los recursos destinados al primero.

en las recomendaciones de la misión, se men-ciona la jerarquización de las acciones de for-talecimiento de organizaciones, proponiendo por un lado capacitar en gestión y formas aso-ciativas a los grupos de destinatarios y, por otro, apoyar la formalización de los grupos con el fin de tener mayor autonomía en el manejo de recursos financieros y materiales.

los objetivos, acciones y estrategias implementadas a partir del año 2005

Antecedentes

Uno de los énfasis mayores de la Revisión de medio Término fue la necesidad de transferir recursos directamente a los grupos de desti-natarios para que contrataran los servicios de Asistencia técnica. La dirección del pur com-

4 Proyecto Uruguay Rural. misión de Revisión de medio Término, 2005.

partía la concepción de la transferencia de re-cursos bajo la modalidad de la cogestión en las decisiones, posicionando a las organizaciones como sujetos activos de las políticas públicas, pero no se visualizaban los mecanismos admi-nistrativos para llevar adelante tal orientación, ya que hasta entonces los técnicos que reali-zaban la asistencia técnica en campo estaban en su totalidad contratados por el pur.

A fines de 2005, las autoridades ministeria-les de la época, ante la cantidad de contratos administrados directamente bajo la responsa-bilidad del estado, decidieron modificar la mo-dalidad de contratación de los técnicos y em-presas consultoras que brindaban servicios de Asistencia técnica, entre ellos a los des-tinatarios del Proyecto. Ante esta situación, se debió buscar soluciones para poder seguir ejecutando el componente de Asistencia téc-nica, comenzando a explorar la posibilidad de transferir recursos a las organizaciones y/o grupos de productores para que contrataran directamente a los técnicos. en este contexto, se iniciaron las acciones de fortalecimiento de las organizaciones de destinatarios. Si bien la idea de transferir fondos se había manejado desde el comienzo de la nueva dirección, el he-cho administrativo fue determinante y catalizó dichas intenciones.

Luego de muchos años de políticas públicas para el sector, que focalizaban los recursos en grupos pequeños de productores, el pano-rama del medio rural uruguayo era una suma-toria de grupos y productores dispersos en el territorio. Las escasas organizaciones existen-tes para continuar funcionando se dedicaban fundamentalmente a la comercialización de insumos agropecuarios. Con el objetivo del pur de promover la organización de los secto-res históricamente excluidos del medio rural y ante la posibilidad de que las organizaciones de productores fuesen quienes administrasen los fondos para proveer asistencia técnica, ante un discurso institucional —no exclusivo del pur— que proclamaba apoyo casi exclusi-vamente a productores organizados, comen-zaron a surgir nuevas organizaciones de pro-ductores y a reorganizarse muchas que habían dejado de funcionar.


es así que el Proyecto comenzó a desarrollar acciones por medio de convenios con organi-zaciones de productores y trabajadores rura-les para la ejecución de proyectos de desarro-llo y fortalecimiento institucional. en concreto, a partir del año 2006 comenzó a ejecutar sus acciones —fundamentalmente los servicios de Asistencia técnica y extensión rural— a través de estos convenios con organizaciones rurales de base, en un proceso entendido como una oportunidad de fortalecimiento organizacional y de cogestión.

Para definir las responsabilidades de cada una de las partes, se comenzó a manejar el término de cogestión, concepto que hace referencia a la toma de decisiones en conjunto pur-Colecti-vo organizado, y a implementarse acuerdos de gestión entre las organizaciones de producto-res familiares y asalariados rurales y el pur.

este nuevo enfoque implicaba la existencia de organizaciones con un buen nivel de participa-ción y contar con recursos humanos multidis-ciplinarios capacitados para apoyar el fortale-cimiento, en las áreas que el pur consideraba necesario fortalecer a partir del intercambio y las demandas surgidas en los espacios de diá-logo de políticas.

nueva visión política y redireccionamiento

desde el diseño del Proyecto y hasta 2005, el fortalecimiento de las organizaciones de des-tinatarios estuvo concebido principalmente como un medio para alcanzar los objetivos de mejora de ingresos. Se suponía que los pro-ductores organizados podrían posicionarse mejor en el mercado, resolviendo problemas de escala a la hora de comprar insumos o co-mercializar sus productos.

A partir de 2005, se amplió la concepción de fortalecimiento de las organizaciones, buscan-do también generar capacidades para la defen-sa de derechos de los colectivos en situación de pobreza. en este sentido, se buscó fortale-cer la construcción de ciudadanía y potenciar interlocutores con el estado, al momento de diseñar y ejecutar políticas de desarrollo rural.

estos cambios de estrategia responden a una concepción donde la sustentabilidad de los procesos de desarrollo rural se explica mejor por la capacidad de los sectores empobreci-dos de incidir en el diseño y ejecución de las políticas públicas, que en adecuarse a coyun-turas de mercado.

La nueva dirección concebía las mdr como es-taban previstas en el diseño del Proyecto, tra-bajando en pro de su reorganización y fortale-cimiento, concibiendo que la estrategia de las mdr era concordante con el fortalecimiento de las organizaciones de base. el funcionamien-to de las mdr no garantizaba necesariamente un mejor posicionamiento de la población ob-jetivo del pur, se consideraba la herramienta como espacio para la participación y toma de decisiones y, en ese sentido, se evaluó que, para que existiera una apropiación del espa-cio, había que profundizar el fortalecimiento de las organizaciones de base. en síntesis, el fortalecimiento de las organizaciones de base repercutiría directamente en el fortalecimien-to del accionar de las mdr y viceversa, de for-ma que estos dos objetivos se complementan y retroalimentan mutuamente.

esta definición llevó a que el fortalecimiento organizacional, que en el diseño del Proyecto estaba previsto como una actividad más, pa-sara a ser un objetivo central del pur. Todas las acciones llevadas adelante a partir de ese momento debían estar en función de este ob-jetivo, aun cuando a corto plazo no mejoraran los ingresos de los destinatarios, obligando también a un estudio y reformulación de las herramientas de financiamiento y asistencia técnica.

A partir del redimensionamiento del concepto, se incorporó en las acciones de fortalecimien-to organizacional a la población más vulnera-ble del medio rural, integrada mayoritariamen-te por asalariados rurales y/o desocupados. Se decidió entonces que el Proyecto debía con-centrar esfuerzos para incorporar el trabajo con esta población.5

5 este tema se aborda con mayor profundidad en el ítem titulado «Asalariados rurales» del presente capítulo.


metodología utilizada para fortalecer organizaciones

el fortalecimiento organizacional se centró en potenciar las capacidades de autoorganiza-ción; esto es, desatar procesos que potencia-ran las capacidades de autogestión y sosteni-miento de las diversas organizaciones.

Objetivo que guió la metodología de trabajo

el objetivo que guió la metodología de trabajo fue la pretensión de fortalecer la capacidad de movilización y propuesta de las organizacio-nes, dotándolas de mayor poder negociador en la defensa de sus derechos. de esta forma, los objetivos del trabajo de fortalecimiento insti-tucional se centraron principalmente en:

• Generar capacidad de diálogo/demanda y construcción conjunta con el estado y entre organizaciones de pobladores rurales.

• mejorar la fuerza negociadora con otros es-labones de la cadena agroindustrial u otros actores de la sociedad.

• Contribuir a vehiculizar en el territorio las políticas y recursos para el desarrollo rural.

• Realizar la cogestión de los servicios de apoyo (entre ellos extensión rural y asisten-cia técnica, recursos financieros y materia-les, maquinaria colectiva, insumos para la producción, etcétera).

Una de las cuestiones más importantes a tener presente, dentro de la metodología de interven-ción, es la multidisciplinariedad, impulsada en los diferentes proyectos de desarrollo, buscando la integralidad de los procesos desde las diferen-tes disciplinas, intentando articular diferentes visiones sobre un mismo proceso o fenómeno.6

Dimensiones del Fortalecimiento organizacional

Algunas de las dimensiones del fortalecimien-to organizacional, abordadas por los proyec-tos financiados por el pur, fueron:

6 este punto se desarrolla ampliamente en el capítulo corres-pondiente a ATeR.

• Creación y fortalecimiento de la estructura organizativa.

• Construcción y sostenimiento de espacios de participación colectivos.

• democratización de los procesos de tomas de decisiones.

• Potenciación de la comunicación intraor-ganizacional.

• fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones de inserción y articulación en las redes comunitarias.

• Capacidad para la generación de propues-tas socioproductivas genuinas para los destinatarios.

Indicadores de Fortalecimiento organizacional

A partir de la práctica y el trabajo conjunto con las organizaciones, surgieron algunos indica-dores de fortalecimiento organizacional que permitieron mejorar la evaluación de los pro-yectos. entre ellos se destacan los siguientes:

• Aumento en el número de socios.

• Aumento de socios en los ámbitos de par-ticipación.

• mejoras en la capacidad de gestión de re-cursos.

• Aumento de la participación en espacios de coordinación interinstitucional.

• Aumento en el flujo de información entre los socios y para con el entorno.

• Autofinanciamiento de la organización.

• Aumento de la participación de mujeres y jóvenes.

La mejora de estos indicadores debe ser si-multánea; si se avanza en algunas pero se retrocede en otras, el resultado puede ser el inverso al esperado. en parte porque estos indicadores no estaban dados a priori, sino que implicaron un proceso de construcción a partir de la práctica concreta, no se logró medir en forma sistemática los avances en estos.


Instrumentos utilizados

el pur brindó apoyo socioorganizacional a orga-nizaciones de productores familiares y comu-nitarias, con el fin de mejorar la participación intraorganizacional y en espacios de articu-lación con otras instituciones, así como la co-mercialización y la capacidad de negociación con los sectores públicos y privados. Se dotó de infraestructura para levantar restricciones de funcionamiento y se apoyó en la formalización de estas organizaciones, cuando correspondió. debido a diferencias históricas en los procesos organizativos y sociales, en general algunas re-giones del país donde el pur tuvo inserción no contaban con organizaciones formales repre-sentativas de la población priorizada por el Pro-yecto. en este marco, se establecieron acuer-dos con organizaciones e instituciones de otra índole que brindaron su estructura administra-tiva para que el pur pudiese ejecutar acciones con la población destinataria.

en el caso de organizaciones de asalariados ru-rales, los apoyos se concentraron en asesora-miento legal para negociaciones de convenios colectivos y la implementación de consultorios jurídicos permanentes. También se facilitó la participación de delegados de trabajadores ru-rales en los Consejos de Salarios, destinando fondos para su traslado y alimentación.

Las herramientas ejecutadas fueron diversas; se destacan los instrumentos administrativos que, como se mencionó, consistieron en pro-yectos, contratos y acuerdos de gestión. Para el caso de las organizaciones con personería jurídica, se firmaron contratos, en el marco de los cuales se transfirieron recursos para ejecu-tar las actividades previstas en los proyectos y obtener los resultados previamente acordados. Las tareas de gestión se explicitaron en acuer-dos, que regían las actividades vinculadas a los procedimientos para contratación de técnicos, adquisiciones, seguimiento y evaluación de los servicios, cambios en las actividades o tipo de recursos previstos en los proyectos, y los roles tanto de las organizaciones como de los repre-sentantes del pur en la toma de decisiones. Las organizaciones debían presentar revisiones li-mitadas (rendición de cuentas) al Proyecto, fir-

madas por un contador autorizado para recibir las partidas sucesivas del contrato. Además de los recursos para contratar personal adminis-trativo, Internet y computadores, se incluía un porcentaje del 4,5 % del total del contrato, de libre disponibilidad para la organización.7

en el caso de los grupos sin personería jurídica, se diseñó especialmente un tipo de contrato (fondo Rural para Asistencia Integral y Capita-lización, foraic),8 que permitía la transferencia de recursos a nombre de los delegados elegi-dos por el resto del grupo. La designación de los responsables de recibir los fondos exigía la certificación de las firmas por un escribano. en este caso, los montos eran menores, entre US$ 5.000 y US$ 50.000 por organización y por año. no se requería revisión limitada firmada por un contador, pero sí el envío de las rendiciones de cuentas al pur con las facturas originales, que justificaban los gastos. no se incluían recur-sos para tareas administrativas, lo cual exigía mayor compromiso de los delegados del grupo, que debían realizar esta labor en forma hono-raria. esta herramienta resultó positiva para la intervención en comunidades rurales y grupos incipientes, en la medida en que funcionó como un primer vínculo entre las políticas de desarro-llo rural y la población más vulnerable. También facilitó el trabajo con organizaciones sindicales de asalariados rurales, que generalmente no contaban con personería jurídica.

Como se puede observar en el proceso de ejecu-ción del pur, se diseñó y ejecutó una serie de he-rramientas innovadoras en lo que refiere a la me-todología para el fortalecimiento organizacional. A modo de ejemplo, se destinaron recursos hu-manos para el apoyo administrativo, se financia-ron mejoras en infraestructura, asesorías legales (abogados y contadores), comunicación, activi-dades culturales y recreativas. muchas de estas nuevas modalidades, que originariamente no es-taban previstas en el diseño del Proyecto, fueron propuestas por los destinatarios y demostraron ser muy importantes para el fortalecimiento de sus organizaciones. en especial, el área adminis-trativa dentro de las organizaciones, que termi-

7 Se anexa un modelo de Convenio. 8 Se anexa un modelo de foRAIC.


nó generalizándose como un instrumento clave, mejorando la gestión, el flujo de información, y permitiendo a los directivos concentrarse en las cuestiones de dirección política.

Tipos de convenios

es posible identificar diferentes tipos de conve-nios; si bien todos ellos coinciden en sus obje-tivos generales, difieren entre sí por el tipo de institución firmante, los cometidos específicos del acuerdo y los medios o herramientas utiliza-das para el logro de estos.

a) En algunos casos, los convenios operaron meramente como medio para el desembolso de fondos. Se trataba de acuerdos con insti-tuciones que no tenían como cometido es-pecífico el desarrollo rural, ni representan a productores familiares o asalariados rurales, pero que se ofrecieron para la ejecución de los montos destinados a la contratación y el pago de los honorarios de Asistencia técnica dirigi-da a la población objetivo del pur. estos acuer-dos se pusieron en práctica en aquellas zonas en las que no existían organizaciones formali-zadas de productores familiares o asalariados del medio rural.

b) Otro tipo de convenios fueron aquellos que se orientaron al fortalecimiento de la institu-ción con la que se firmaba el acuerdo. en este caso sí se trataba de organizaciones de pro-ductores familiares o asalariados rurales. entre los objetivos específicos de tales acuerdos se destacan: la provisión o mejoramiento de infra-estructura (tanto productiva como destinada a actividades organizativas); la ampliación de la base social de la organización mediante el involucramiento de los pequeños productores y asalariados de las zonas de influencia; la pro-moción de la participación de los asociados, la formalización de la participación de los grupos informales; el desarrollo de planes de negocio de la organización; el desarrollo de la capacidad de elaboración de proyectos para presentar en diferentes programas e instituciones públicas o privadas; la implementación desde la organiza-ción de modelos productivos; y el mejoramiento y actualización de los servicios ofrecidos por la organización.

c) Otro tipo de convenio estaría dado por aquellos que combinan el fortalecimiento de la institución firmante con la provisión de asistencia técnica a otros grupos o zonas que no integran necesariamente la organi-zación. en estos casos, dentro de un mismo contrato se abarcaban varios subproyectos, cuyos objetivos específicos coinciden con los enunciados anteriormente.

d) Una variante de los convenios de fortaleci-miento institucional está constituida por los acuerdos firmados con organizaciones de nivel regional o nacional. Los cometidos son simila-res a los anteriores, pero abarcan a varias orga-nizaciones de nivel local; ejemplos de ello son los contratos firmados con la Comisión nacional de fomento Rural (cnfr), Asociación de mujeres Ru-rales del Uruguay (amru) y el Sindicato de obre-ros de la Industria de la madera y Afines (soima).

La cogestión en los proyectos de desarrollo

La propuesta de cogestión implementada des-de el pur9 consistió en transferir, a las orga-nizaciones de los destinatarios, los recursos para la contratación de técnicos y demás servicios de apoyo. Se conformó un comité de gestión integrado por delegados de la organi-zación y los representantes del pur, y en dicho comité es donde se tomaron las decisiones relevantes durante la ejecución del proyecto.

La propuesta del pur, basada en la cogestión, pretendió incorporar la participación directa de los destinatarios organizados en la selec-ción y contratación de los técnicos, así como en su seguimiento y evaluación, en base al po-der real que otorga disponer de los recursos para la contratación de los servicios.

La participación del Proyecto, en tanto contra-parte en las decisiones, se justificó por el inci-piente proceso de fortalecimiento de las organi-zaciones y la falta de experiencia en gestión, y a su vez la necesidad de asegurar que las accio-nes fueran destinadas a la población rural objeto de las políticas. este último punto es de extrema

9 Se anexa un modelo de acuerdo de gestión entre una organiza-ción de productores y el pur.


relevancia en el medio rural uruguayo donde, a veces, las organizaciones las integran producto-res pobres con productores capitalizados. Cabe destacar que los montos transferidos fueron en un rango de US$ 10.000 a US$ 100.000 por año y por organización, trabajando aproximadamente con 96 organizaciones y grupos.

Se fomentó y estimuló la gestión por parte de organizaciones, grupos y/o comunidades, en lo que refiere a potenciar las capacidades de apropiarse de los procesos de trabajo colecti-vo que se desarrollan en cada proyecto. Para este cometido, las técnicas utilizadas fueron diversas, teniendo como eje central el forta-lecimiento organizacional de dichos grupos y visualizando el fortalecimiento como potencial disparador de otros procesos.

Uno de los elementos que se plantearon como relevantes a la hora de efectuar e impulsar la cogestión fue la herramienta de Asistencia técnica, donde las organizaciones jugaron un rol protagónico en la elaboración, el desarro-llo y seguimiento de las acciones de extensión ejecutadas en los proyectos. dicha tarea im-plicó realizar un seguimiento del desempeño técnico multidisciplinario, así como gestionar dichos recursos humanos desde el punto de vista administrativo y laboral.

este fue un proceso no exento de dificultades, ya que el hecho de que los productores orga-nizados administraran el dinero, amén de otro tipo de decisiones y recursos, suponía un cam-bio en las relaciones de los actores: técnicos, productores y el propio pur debieron asumir nuevos roles y nuevas responsabilidades.

en este punto es posible observar una clara tensión que signó la relación entre los técnicos y la población objetivo, que se movía en un sen-tido pendular entre la capacidad de ejercicio de poder de uno (saber técnico), sobre otro (apro-piación del proceso de toma de decisiones por parte de los productores) y viceversa. esto ope-raba fuertemente sobre la cogestión, en el sen-tido de que obligaba a generar las herramien-tas adecuadas que permitieran transitar estos procesos, no exentos de conflicto, de manera de potenciar la articulación de las capacidades con que cada actor cuenta, apuntando fuerte-

mente a la generación de espacios de diálogo y trabajo coordinado, entre los principales acto-res del proceso (institucionalidad pública/orga-nizaciones/técnicos de campo).

en adelante se desarrollarán dos apartados específicos, a los efectos de profundizar en los conceptos de fortalecimiento organizacional y Cogestión desarrollados por el pur.

fortalecimiento organizacional: proceso de conceptualización y guía para la acción

La definición de Fortalecimiento organizacional no estuvo dada a priori de la intervención sino que se fue construyendo, clarificando y enri-queciendo en una praxis de transformación, en el diálogo —no exento de tensiones, de avances y retrocesos—, entre la población objetivo, téc-nicos de campo y los técnicos institucionales. definidos los lineamientos generales (explicita-dos en la fundamentación), en diálogo continuo entre el pensar y el hacer, se fue haciendo y de-finiendo.

esta forma de intervención fue coherente con la perspectiva del Proyecto, ya que la intención es «conocer la realidad para transformarla». Por tanto, la metodología de trabajo no implicó la aplicación de un modelo preconcebido sino que, a partir de algunas definiciones generales pre-vias, se fue construyendo —con la gente— sobre la propia experiencia. Producto de la práctica acumulada se cuenta hoy con una serie de ele-mentos que permiten avanzar hacia una defini-ción conceptual más acabada, que es posible de ser sistematizada y trasmitida.

Se parte de la idea de que, cuando se interviene en y sobre la realidad, pretendiendo transfor-marla o mantenerla, siempre se hace desde un determinado punto de vista ético/político y teó-rico/técnico. el punto de vista del Proyecto se puede sintetizar como el compromiso social con los sectores populares; junto a los pequeños productores familiares y asalariados rurales, se propone cambiar las condiciones de vida de es-tos sectores. La transformación de la realidad requiere, exige, de sujetos con mayores niveles


de autonomía y capacidad crítica y creativa. Se trabaja para promover la acción colectiva y para transferir e incrementar los niveles de poder de estos sectores, para que sean ellos quienes im-pulsen las transformaciones necesarias.

el objetivo general del Proyecto Uruguay Rural fue «eliminar las causas y reducir la pobreza ru-ral». Si se parte de la perspectiva de que la po-breza es producto de un régimen social injusto, se tenía que trabajar en la organización, parti-cipación y toma de decisiones locales. funda-mentalmente y estratégicamente se apuntó a la organización y participación activa y sosteni-da de aquellos que son los actores principales del Proyecto, las familias pobres del Uruguay rural. el éxito sería posible si se logra que los pobres del campo asuman un papel activo en la defensa de sus derechos y obligaciones en la sociedad y no meros receptores de «beneficen-cia» de un régimen social injusto. Se apuntó al fortalecimiento de los grupos de productores y trabajadores rurales, pretendiendo reforzar los mecanismos colectivos de organización e in-serción en las organizaciones pertinentes.

Con respecto a los puntos de vista teórico/téc-nico, abundantes y variadas son las fuentes y referencias a las que puede recurrirse cuando de acción colectiva y organizaciones se trata, como complejo y siempre discutible la opción por unas u otras. no se planteó como objetivo profundizar en el punto de vista teórico pero sí se volvió necesario, en función de la práctica, po-der expresar en breves y concretas palabras qué se entendía por Fortalecimiento organizacional.

Se presenta a continuación una sistematiza-ción de los principales aspectos que deben tenerse en cuenta a la hora de planificar e implementar acciones para el fortalecimien-to organizacional.

Se pretende contribuir a posicionar a estos sectores como actores y protagonistas de pro-cesos de desarrollo local, para ello se trabaja. Pero, ¿cómo hacerlo? Principalmente, a través del apoyo a la acción colectiva de estos secto-res, orientándola hacia formas orgánicas y es-tructuradas. de aquí se desprende el objetivo de fortalecer a las organizaciones de producto-res familiares y asalariados rurales. Pero, ¿qué

implica fortalecer? el fortalecimiento de la or-ganización y todos los aspectos inherentes a él se entienden como un proceso continuo que implica grados, no como un producto acabado. Asimismo, se entiende el fortalecimiento como un proceso de aprendizaje y cambio, no lineal sino sujeto a avances y retrocesos.

en la práctica, fortalecer implicó apoyar el fun-cionamiento de los espacios colectivos de una organización, ya sean estos Comisión directiva, Asamblea de delegados, Asamblea de Socios, Grupos de Productores, Comisión de mujeres, Comisión de Jóvenes, Comisiones especiales, etcétera. La idea era poder trabajar en esos es-pacios colectivos los aspectos que hacen al de-sarrollo de potencialidades organizativas y a la resolución adecuada de conflictos. La experien-cia con grupos de productores ha demostrado que, para ello, se hace necesario abordar una serie de aspectos que a los efectos analíticos podrían enumerarse de la siguiente forma:

La re-creación de lo colectivo se produce en un tiempo y espacio compartidos, lo que hace ne-cesario asegurar un mínimo de formalidades. Se debió trabajar aspectos como: periodicidad del encuentro (días y horarios de reunión); nor-mas de funcionamiento (reglamento del grupo o comisión, estatuto, etcétera); y registro de las reuniones (actas).

Todo colectivo existe en función de una tarea compartida, ya sea esta explícita o implícita, por ello en este caso se tuvieron que trabajar los aspectos que permitían mejorar la capaci-dad de gestión de las necesidades colectivas: identidad, misión, visión y valores comparti-dos; tarea, objetivos, metas y logros; planifi-cación estratégica y capacidad de gestión y ejecución; roles explícitos y división de tareas.

Pero para que una organización se vea forta-lecida no solo se necesita que sea eficaz en la gestión y el logro de metas propuestas sino que además esto debe ir acompañado de la participación democrática de sus integrantes, fortaleciendo el proceso de apropiación de la organización como herramienta para la re-presentación de intereses de ese colectivo y como herramienta para el desarrollo local. Por tanto, se debía trabajar para revisar los modos


de funcionamiento que reproducen el modelo de dominación hegemónico, se debían abordar los aspectos que hacen a la democracia inter-na, como por ejemplo: pertenencia (territorial y organizativa); participación; comunicación interna y con el medio; roles; forma de admi-nistración del poder (toma de decisiones y representatividad (delegaturas, promoción de liderazgos democráticos, entre otros); resolu-ción de conflictos y negociación.

estos aspectos deben ser trabajados no solo a la interna de la organización, sino en un proceso continuo que tienda a reforzar el rol institucio-nal en la vinculación con el medio local, esto es, la construcción de relaciones interinstitucio-nales. Las organizaciones, al gestionar y recibir una serie de recursos públicos, y en algunos ca-sos generadores de otros tantos, se posicionan como fuertes referentes locales, lo que exige a sus integrantes la responsabilidad de asumir la planificación, distribución y asignación de re-cursos. frente a esto, es necesario reforzar la capacidad de toma de decisiones y gestión, la negociación intra e interinstitucional, así como el relacionamiento con otros actores locales. Aquí se trabajaron aspectos referidos a: nego-ciación; formulación de proyectos que respon-dieran a las necesidades colectivas y búsqueda de fuentes de financiamiento; articulación de recursos y conexión con ellos.

La enumeración que se mencionó no pretende ser exhaustiva, no pretende reducir la riqueza de los procesos colectivos a un patrón único, sino simplemente ser una guía tentativa, orien-tativa, de carácter práctico, para el fortaleci-miento de grupos y organizaciones de produc-tores familiares y asalariados rurales. Como seguramente se desprende de lo expuesto has-ta ahora, el trabajo sobre todos los aspectos que se han ido mencionando debe ser realizado desde la perspectiva de la promoción de capa-cidades, de dejar capacidad instalada, y requie-re la transformación de los sujetos en protago-nistas del proceso de cambio. estos procesos requieren de técnicos con un determinado po-sicionamiento ético/político y con capacidad de análisis sobre los procesos grupales y organi-zacionales, de los aspectos que obstaculizan o potencian el funcionamiento participativo para

que este análisis pueda ser devuelto al colecti-vo como insumo para su transformación. esto implica la capacidad de lectura tanto de aspec-tos explícitos como implícitos.

Cogestión: proceso de conceptualización y guía para la acción

Como ya se ha explicitado, el pur buscó for-talecer el poder local, ampliando las capaci-dades de participación en procesos de toma de decisión y gestión, profundizando la des-centralización. Junto con esto también está el reconocimiento de la necesidad de adaptación de la oferta de servicios de Asistencia técnica a las reales demandas de productores fami-liares, en un contexto donde existe tendencia creciente a valorar la autonomía de los pro-ductores y sus organizaciones en los procesos de gestión de los servicios técnicos.

en forma similar a como se planteara con res-pecto a la definición de fortalecimiento orga-nizacional, la cogestión con organizaciones rurales es un concepto que resulta de la siste-matización de una práctica concreta, a partir de la experiencia llevada adelante entre el pur y las organizaciones de base del medio rural para la gestión de convenios de fortalecimiento ins-titucional y Asistencia técnica. A partir de esa práctica concreta es que puede establecerse que la cogestión implica una fórmula de parti-cipación, según la cual dos o más partes pasan a asumir, conjuntamente, tareas de dirección (toma de decisiones) y/o gestión (planificación, ejecución, seguimiento y evaluación). Por tanto, la cogestión implica codecisión que, literalmen-te, quiere decir gestionar o administrar conjun-tamente. Pero el grado de participación de las partes puede ir desde la simple sugerencia hasta un plano de igualdad total, pasando por una serie de niveles intermedios.

en la cogestión de los convenios de fortaleci-miento institucional y Asistencia técnica, la toma de decisiones conjunta aspiraba a esta-blecerse en todos los momentos de implemen-tación de los proyectos de desarrollo atados a los convenios. Si bien esto se logró, se hizo con diferentes grados y matices según las circuns-


tancias. esos momentos o etapas se estructu-raban de la siguiente forma: en la planificación (elaboración de proyectos); en la ejecución (rea-lización de actividades para cumplir los objeti-vos de los proyectos); en el seguimiento y la eva-luación (comités de seguimiento: priorización de actividades y asignación de recursos econó-micos, etcétera); y en la administración de los recursos (técnicos, económicos, materiales).

en la práctica concreta, la toma de decisiones conjunta variaba caso a caso, resultando del acuerdo o negociación entre las partes, el cual estaba estructurado en base a lo establecido y definido en los acuerdos de gestión de los convenios, una herramienta concreta para acuerdos de trabajo con las organizaciones. estos acuerdos de cogestión incluían pautas de toma de decisiones sobre los siguientes aspectos: elección de equipos técnicos, co-municación entre los actores, definición de destinatarios, planificación, seguimiento y evaluación de proyectos, gestión de compra de bienes o inversiones previstas en los pro-yectos, uso de recursos no incluidos en los proyectos, administración, difusión, gestión de los recursos humanos, entre otros.

Se presenta a continuación una sistematiza-ción de los principales aspectos que deben tenerse en cuenta a la hora de planificar e im-plementar acciones bajo una modalidad co-gestionada, elaborada a partir del análisis de la experiencia concreta desarrollada por el pur y las organizaciones de base del medio rural.

Identificar adecuadamente las condiciones de partida de las organizaciones: es necesario hacer una evaluación detallada de las capaci-dades con que cuenta cada institución, previa-mente al inicio de actividades conjuntas, procu-rando dilucidar si —y en qué medida— estas se encuentran en condiciones de poder codirigir un proyecto con el estado. Para desarrollar accio-nes efectivamente cogestionadas, las organiza-ciones deben tener la madurez suficiente para discutir con el estado cuál es el proyecto que se va a implementar en su territorio de influencia y no ser solamente receptoras de lo que el esta-do defina. Además, se debe evaluar si la direc-ción de la organización tiene las capacidades

para constituirse como la principal orientadora del equipo técnico que trabajará bajo sus órde-nes, identificando cuál es el nivel de cercanía y apoyo que se debe brindar por parte del estado, para acompañarlos en esta tarea y poder cum-plir con los objetivos. Por último, es necesario evaluar previamente a la realización de acciones conjuntas, con qué recursos administrativos cuenta la institución y si estos resultan adecua-dos para afrontar las exigencias que se le reali-zarán como contraparte. de no ser así, es nece-sario aportar desde el estado —en forma directa o financiándolos— los apoyos necesarios, dado que no se puede esperar que los productores que dirigen la organización dejen de realizar las tareas que les son propias, para realizar honora-riamente tareas de tipo administrativo. de ocu-rrir esto, puede implicar que tales tareas no se hagan correctamente por falta de capacidades o tiempo, o que los dirigentes de la organización terminen siendo captados por este tipo de ac-tividad, llegando al extremo de descuidar sus roles gremiales o el trabajo en su predio.

Reconocer la importancia de los tiempos des-tinados a los procesos: es necesario que, al mo-mento en que se comience a planificar una ac-ción conjunta entre el estado y una organización de productores, ambas partes puedan destinar un tiempo importante a evaluar qué se preten-de hacer, con qué capacidades se cuenta para ello y a qué debe comprometerse cada una. Se debe realizar un proceso de discusión de lo que se quiere obtener con el proyecto que se imple-mentará, siendo importante que la visión de la organización sea realmente tenida en cuenta. Resulta fundamental, en este sentido, que las definiciones adoptadas por las organizaciones sean construidas participativamente, evitando concentrar en pocas personas la toma de deci-siones. este tipo de procesos requiere también de tiempos que muchas veces resultan prolon-gados, pero que desde el estado deben respe-tarse, si efectivamente se pretende promover la acción colectiva. es importante –entonces– que el estado tenga presente que los tiempos de ejecución de sus proyectos o programas no tienen por qué coincidir con los tiempos de las organizaciones. no tener presente este aspecto puede llevar a que la urgencia de ejecución de


recursos que pueda tener el estado implique ad-judicar a las organizaciones responsabilidades para las cuales estas no se encuentran prepara-das, obteniendo resultados totalmente contra-rios a los que se esperaba con la intervención. en este sentido, se deja abierta la pregunta: ¿La metodología de trabajo por proyectos es ade-cuada para este tipo de intervenciones?

Generar procesos de fortalecimiento «desde las bases»: por otra parte, se debe tener cuida-do en la presión que se ejerza desde el estado para que se formen organizaciones como «requi-sito» para la implementación de políticas. en los casos en que se conforman organizaciones con este único propósito, frecuentemente sucede que, una vez desaparecida la «excusa» con la que fueron conformadas, las organizaciones desapa-recen porque sus integrantes no las consideran una herramienta útil o válida para desarrollar otras acciones. Un trabajo desde los propios gru-pos que existen, buscando acompañarlos en el trabajo conjunto con otros grupos con intereses comunes, es una forma de ir construyendo algo en común, que los abarque a todos. estos grupos pueden ir asumiendo responsabilidades progre-sivamente, de modo de procurar un fortaleci-miento genuino y con bases sólidas. Un proceso con estas características puede desembocar finalmente en algún tipo de institución formal, pero es importante que esto no se ponga por de-lante de otros objetivos, obligando a apresurar los tiempos de los colectivos. es necesario que los integrantes puedan discutir qué tipo de ins-titución es la que mejor se adecúa a sus fines y por qué la precisan. de a poco, estos grupos pa-sarán a tomar como suya la causa común e irán asumiendo responsabilidades progresivamente, aumentando en gran medida las posibilidades de que, una vez finalizado el financiamiento puntual desde el estado, la institución busque nuevos caminos para seguir consolidando sus objetivos. Por otro lado, es fundamental que el estado pre-vea otras modalidades para la implementación de sus políticas, que puedan ser desarrolladas en los casos en que no existan organizaciones, o que estas resulten débiles para asumir res-ponsabilidades de gestión. de lo contrario, se terminará incurriendo en uno de estos dos erro-res: o se omite desarrollar políticas en regiones

donde no existen condiciones dadas, o se fuerza a instituciones insuficientemente consolidadas a asumir responsabilidades de gestión, lo que puede desembocar en alguno de los problemas ya mencionados.

brindar un acompañamiento adecuado por par-te de los responsables institucionales: otro de los elementos que debería ser tenido en cuenta es que el trabajo en conjunto por parte de los responsables institucionales y las organizacio-nes no debe terminar una vez acordadas las ca-racterísticas del proyecto a desarrollar, sino que se debe realizar un acompañamiento periódico de los avances, especialmente del trabajo de los técnicos (en el caso en que se financie un pro-yecto de ater). Posiblemente esta sea una de las tareas más importantes, porque es probable los integrantes de la organización nunca antes ha-yan tenido a su cargo la dirección de un equipo técnico. es importante realizar un monitoreo per-manente de los avances del proyecto, analizando en qué medida se van cumpliendo las etapas pro-puestas, identificando las causas de los incum-plimientos, en caso de que existan, y definiendo, si es necesario, estrategias para poder lograrlo. no es suficiente que los responsables institucio-nales propicien y participen en una evaluación al finalizar la ejecución del proyecto cogestionado, de hecho, esto no es cogestión. Se debe tener presente que esta modalidad de implementación no supone la no asunción de responsabilidad por parte del estado. Por el contrario, la responsabili-dad por todos los errores u omisiones cometidos en la ejecución de una política pública debe ser atribuida —en última instancia— a la instituciona-lidad pública, aunque existan otros actores invo-lucrados en tal proceso.

Reconocer a los técnicos como actores invo-lucrados y tener en cuenta sus estrategias: es necesario reconocer que los técnicos contrata-dos para brindar los servicios de ater a las or-ganizaciones cuentan con una formación previa y criterios de trabajo propios, y por lo tanto sus perspectivas conceptuales y políticas no nece-sariamente van a coincidir con los lineamientos estratégicos del estado. Sin desconocer esto, es importante asegurar que el trabajo que desarro-llen se va a enmarcar en los lineamientos institu-cionales definidos, y va a aportar a los objetivos


trazados. es por esto que se vuelve necesario describir, de la forma más detallada posible, el marco de acción. es importante discutir con la mayor profundidad posible entre los responsa-bles institucionales y los integrantes de la orga-nización qué es lo que se espera de los técnicos contratados para brindar los servicios de ater, que esto quede plasmado por escrito, y que sea conocido por todas las partes. esto permitirá que quede claro qué se puede esperar de las accio-nes conjuntas, no dejando lugar a malos enten-didos. del mismo modo, todas las modificaciones introducidas a la formulación inicial del proyecto o de los planes de trabajo deben ser acordados entre las organizaciones y los responsables insti-tucionales, y deben ser dados a conocer adecua-damente a los técnicos contratados.

Aportar apoyos para la gestión y adminis-tración de los proyectos: para obtener re-sultados satisfactorios en la cogestión con organizaciones sin antecedentes en el manejo de recursos, es imprescindible poner a dispo-sición recursos humanos para colaborar en la gestión de las diferentes líneas que se imple-menten, así como para realizar un seguimiento administrativo de los proyectos. esto es im-portante ya que, de no existir esta previsión, son los propios dirigentes de las organizacio-nes quienes asumen estas tareas, contando con escasa capacitación, sacrificando tiem-pos personales que deberían destinarse al rol gremial o a las tareas productivas en su propio predio, no siendo sustentable a largo plazo.

en síntesis, para que la cogestión de pro-yectos entre las organizaciones de base del medio rural y el estado se desarrolle adecua-damente, es necesario que existan ciertas condiciones: que las organizaciones sean lo suficientemente maduras para poder discutir y codirigir los servicios técnicos en igualdad de condiciones con el estado; que se destinen los tiempos necesarios para permitir una dis-cusión profunda del proyecto a implementarse a la interna de la organización, procurando que la mayoría de sus integrantes participen; que exista un acompañamiento a lo largo de toda la implementación del proyecto por parte de los técnicos estatales; y que queden claras las tareas a realizar por parte de los técnicos.

Tomando como punto de partida las realida-des particulares de cada territorio y de sus habitantes, considerando sus necesidades y propuestas, dejando lugar a un protagonismo genuino de sus organizaciones, posiblemente los procesos de desarrollo rural conduzcan a una sociedad que ofrezca condiciones más justas para todos sus integrantes.

Asalariados rurales

dadas las características específicas de este sector de la población objetivo, resulta perti-nente desarrollar, en particular, las acciones llevadas adelante por el pur, en lo concernien-te al fortalecimiento del proceso organizativo de los asalariados rurales. Para ello, se profun-diza en la exposición de los objetivos previstos en el diseño, se analizan las recomendaciones de la misión de Revisión de medio Término y luego se describe la estrategia implementada entre los años 2005 y 2011 con sus sucesivos ajustes.

Los objetivos, acciones y estrategias previstas en el diseño del Proyecto

dentro de la población objetivo propuesta por el fida para Uruguay, en el momento de dise-ñar el pur, se incluía a: «Las familias rurales sin tierra: este sector está conformado por fami-lias de ex asalariados agrícolas y/o asalariados temporales. El número estimado de familias que conforman esta categoría es de 10 000.»10 en el mismo documento se enunciaba: «El Programa apoya los pequeños productores y los pobres rurales sin tierra para remover las restricciones al desarrollo rural, con el objetivo de generar un proceso sostenible de incremento de los ingre-sos de las familias rurales.»

Al componente desarrollo institucional y Par-ticipación, se le asignaron los siguientes ob-jetivos: «i) lograr una institucionalización de las políticas y de las acciones de lucha contra la po-breza rural, fortaleciendo el rol y la capacidad

10 fida, división de América Latina y el Caribe, departamento de Administración de Programas, misión de evaluación ex Ante, agosto, 2000. Volumen I: Texto Principal.


del mgap; ii) revitalizar y fortalecer las organiza-ciones de productores; y iii) fortalecer las insti-tuciones públicas y privadas locales a través de la formación de mesas de desarrollo rural».11 Por otra parte, es importante destacar que, si bien el grupo objetivo del pur incluía familias sin tierra y asalariados rurales temporarios, estos grupos no eran explícitamente incluidos en las acciones de fortalecimiento organizacional. en el texto principal del proyecto se menciona siempre «fortalecer organizaciones de produc-tores». en los anexos se explicitan las dificulta-des de organización de la población sin tierra y asalariada. no se realiza suficiente énfasis en la importancia de apoyar la organización de es-tos sectores, en principio no organizados, pero que serían la población prioritaria tanto del fida como de una política pública de disminu-ción de la pobreza rural. en el mismo documen-to se propone integrar a las organizaciones de asalariados rurales a las mesas de desarrollo Rural a crearse.

Como ya se mencionó en el presente capítu-lo, el componente de desarrollo institucional y Participación establecía el énfasis en las or-ganizaciones de productores, si bien el sector asalariado es donde se presenta el mayor por-centaje de pobres rurales.

el diseño mencionaba a las familias de ex asalariados o asalariados temporales como destinatarios del programa, excluyendo a los asalariados permanentes. esto hace suponer que la estrategia de aumento de ingreso, para este sector de la población, no se visualiza-ba a través de la actividad gremial, sino que continuaba primando la visión del pronappa i que se cita textualmente: «El pronappa tendría como objetivo principal aumentar el ingreso de pequeños productores y asalariados rurales. Para ello, el Proyecto se proponía promover entre los pequeños productores nuevos rubros y tecnologías y la creación por parte tanto de trabajadores rurales sin tierra como de peque-ños productores de empresas procesadoras de productos agrícolas o proveedoras de servicios a la producción agropecuaria».12

11 Ídem.12 Programa nacional de Apoyo al Pequeño Productor Agropecua-

rio (PRonAPPA) (332-UR), evaluación Pre-Terminal.

Se observa que el enfoque para mejorar la si-tuación económica de los asalariados se vi-sualizaba a través de la promoción de nuevos empresarios. de esta manera se entiende por qué los asalariados permanentes no aparecen en el diseño del programa.

Los hallazgos y recomendaciones de la misión de Revisión de medio Término

dado que la misión de Revisión fue realizada en 2005, será tomada como línea de base para el análisis.

en dicho documento, y al respecto del trabajo con la población objetivo, se marca que «El pur ha manifestado debilidades en el proceso de fo-calización y priorización del grupo objetivo [...] manteniendo una tendencia marcada a apoyar productores agropecuarios con potencial. Por consiguiente, se observan atrasos en el alcance de las metas de incorporación de destinatarios que pertenecen a los grupos más pobres. No obstante, el número de destinatarios atendidos actualmente es cercano a la mitad de destinata-rios previstos (en línea con lo programado) y en la aplicación de instrumentos para asalariados y sin tierra».13

A modo de ejemplo de las 21 mesas de desarro-llo Rural implementadas al año 2005, solo una contaba dentro de sus integrantes con la repre-sentación de un sindicato de asalariados rurales.

Los objetivos, acciones y estrategias implementadas a partir del 2005

Nueva visión política y redireccionamiento

Hasta el año 2005, el trabajo con asalariados rurales había consistido en apoyar emprendi-mientos productivos desarrollados por estos y/o integrantes de sus familias.

Con la asunción del nuevo gobierno, se produ-jeron cambios que determinaron un impulso a

13 Proyecto Uruguay Rural, misión de Revisión de medio Término, 2005.


la movilización de los trabajadores en general, y de los trabajadores rurales en particular. entre estos cabe resaltar, por un lado, lo que significó la discusión y posterior aprobación de la ley de ocho horas para los trabajadores rurales. Por otro lado, la implementación por ley de los Consejos de Salarios, que exigió al sector de los trabajadores rurales organizarse para participar en dicho ámbito.

desde el ingreso de la nueva dirección del pur (2005), se acordó la necesidad de trabajar di-rectamente con los asalariados organizados, al igual que se haría con las gremiales de pro-ductores.14 existía pleno convencimiento de que el fortalecimiento de las organizaciones de productores era la única garantía para su pleno desarrollo, en el caso de los asalariados cobraba mayor validez, la presencia de orga-nizaciones fuertes es visualizada como la vía para lograr mejoras en la calidad de vida de estos sectores. de esta forma, el cambio pro-puesto por la nueva dirección implicó la refo-calización de la población objetivo, dejando de ser los asalariados temporales, ex asalariados y sus familias los destinatarios exclusivos, e incorporándose a toda la masa asalariada —a través de sus organizaciones— como destina-tarios potenciales del pur.

este redireccionamiento obligó a diseñar nue-vas herramientas y combinar las preexisten-tes para implementar una metodología acorde a los objetivos propuestos.

Reseña de las acciones realizadas

A continuación se expone, en forma cronoló-gica, una breve reseña de las acciones desa-rrolladas y las organizaciones de asalariados rurales involucradas.

en el año 2005, una delegación del pur asistió a la fundación de la Unión nacional de Asala-riados Trabajadores Rurales y Afines (unatra), explicitándose a partir de este hecho la inten-ción de apoyar el fortalecimiento de la sindi-calización rural. el apoyo del pur a la unatra

14 Previamente en este capítulo se ha profundizado en la des-cripción de los cambios implementados en el área de fortaleci-miento de las organizaciones.

consistió en el aporte económico para la orga-nización de una serie de encuentros15 de asa-lariados rurales, donde participaron delegados de todos los sindicatos del país. También se solventaron gastos de pasajes de delegados para asistir a los Consejos de Salarios y se ela-boró un proyecto de fortalecimiento organiza-cional de la unatra.

en el año 2006, la dirección General forestal del mgap solicitó apoyo al pur, para la genera-ción de una línea de trabajo tendiente al forta-lecimiento de la sindicalización de los trabaja-dores y asalariados del complejo forestal, con énfasis en la fase agraria. de aquí en adelante se comenzó el diseño conjunto de un proyecto de fortalecimiento del Sindicato de obreros In-dustriales de la madera y Afines (soima), culmi-nando con la firma de un convenio. este tenía como objetivo el desarrollo y fortalecimiento de comités del sindicato a nivel de las explota-ciones forestales en tres zonas del país.

desde el año 2006, se realizaron contactos con el Programa de Capacitación Laboral de Trabajadores Rurales16 de la Junta nacional de empleo (junae), integrada por trabajadores, pa-trones y el ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con el objetivo de incluir talleres de de-recho laboral en las capacitaciones. finalmen-te, al no existir consenso entre los integrantes de la Junta, no se incorporó la temática en las capacitaciones.

A partir del año 2008, se intentó fortalecer el trabajo con las organizaciones de asalariados, teniendo como estrategia de intervención la vinculación directa con las organizaciones de base, a los efectos de elaborar proyectos de desarrollo. es así que en el año 2009 se firmaron sendos acuerdos de trabajo con el Sindicato Único de Trabajadores del Arroz y Afi-nes (sutaa) y con la organización Sindical de

15 en 2006 la UnATRA, con el apoyo del pur, organizó en mon-tevideo un encuentro de asalariados rurales donde se con-formó un Comité directivo de la UnATRA. en el año 2009, el pur apoyó económicamente la realización del IV Congreso de la UnATRA, realizado en montevideo. Se destinaron recursos para trasladar a 100 delegados de 12 sindicatos de todo el país, cofinanciando la alimentación, brindando alojamiento a mujeres asalariadas y sus hijos, y se financiaron gastos de difusión, papelería.

16 este programa se financia con el aporte de todos los trabaja-dores afiliados al sistema de seguridad social.


obreros Rurales (osdor) . Hasta ese momento se había trabajado con la Unión de Trabajado-res Azucareros de Artigas (utaa), donde se ha-bían implementado varios apoyos destinados al fortalecimiento sindical. en el año 2010, se comenzó a trabajar con el Sindicato Único de Trabajadores de Tambos (sutta), sellando un acuerdo para financiar el 70 % de los costos de traslados de los delegados del sindicato a los Consejos de Salarios y la contratación de una técnica para la elaboración de un proyecto de fortalecimiento organizacional.

Metodología de trabajo con las organizaciones de asalariados rurales y características de las actividades apoyadas

La metodología de trabajo con los asalariados rurales se basó en potenciar las capacidades organizativas preexistentes y facilitar el accio-nar de dichos colectivos. es importante men-cionar que el riesgo de generar dependencia y cooptación, cuando las organizaciones son fortalecidas desde el estado, generó que al-gunas de ellas declinaran recibir fondos del pur para estos fines. en los casos en que se lograron acuerdos, como ambas partes eran conscientes de este riesgo, se optó por mini-mizar la intervención del pur en el diseño y eje-cución de los proyectos, buscando respetar al máximo las definiciones políticas y la indepen-dencia de las organizaciones. otra de las par-ticularidades de los acuerdos desarrollados con las organizaciones de asalariados rurales es que estos eran establecidos desde el nivel central del Proyecto, con escasa articulación a nivel territorial con el Representante técnico.

Los sindicatos de asalariados rurales, en gene-ral, no poseían personería jurídica, por lo que no se pudo utilizar la herramienta Convenio,17 que había demostrado ser la más versátil para trabajar en fortalecimiento organizacional. Se utilizó la herramienta foraic (fondo Rural de Asistencia Integral y Capitalización), que fue inicialmente diseñada para trabajar con gru-pos de productores, no adaptándose por com-

17 Legalmente se trata de un contrato con una organización con personería jurídica.

pleto al trabajo con organizaciones de asala-riados. La restricción que imponía el uso de esta herramienta es que limitaba el porcentaje de recursos que podía emplearse en gastos de movilidad, siendo una de las necesidades más importantes que presentan los sindicatos.

Con respecto a las características de las acti-vidades desarrolladas, se debe mencionar que, a diferencia del trabajo con organizaciones de productores, la asistencia técnica vinculada a las disciplinas del área social —y menos a las del área agraria— no fue la base sobre la que se sustentó el trabajo de fortalecimiento or-ganizacional sino que, en general, el tipo de asistencia financiada era la de asesorías le-gales mediante la contratación de abogados. esta definición se sustenta en la previsión del riesgo mencionado al inicio de este apartado.

Como fue mencionado anteriormente, el fi-nanciamiento de gastos de locomoción para mantener reuniones, asistir a negociaciones con terceros y realizar actividades de difusión, significó un aporte importante de los recursos dispuestos por el pur. Se financiaron activida-des de difusión a través de la contratación de espacios radiales e impresión de volantes y boletines. A su vez, se financiaron mejoras de la infraestructura de los locales de los sindica-tos y mobiliario para equiparlos.

Por otro lado, la formación de los trabajadores ocupó un lugar importante dentro de las activi-dades desarrolladas; las temáticas abordadas en talleres y charlas fue muy variada e incluyó salud y seguridad laboral, derechos y deberes de los trabajadores, ley de ocho horas, comu-nicación interna, entre otras.

Asimismo, se trató de apoyar en la medida de lo posible todos los ámbitos de intercambio y de reunión de sindicatos e intersindicales, como lo fueron encuentros y congresos. en este caso, se destaca la participación de jó-venes asalariados que tuvieron la posibilidad de participar en dos encuentros de formación para Jóvenes Rurales, organizados conjunta-mente por la unatra, la Comisión nacional de fomento Rural, el Servicio de extensión y Acti-vidades con el medio de la udelar y el Proyecto Uruguay Rural.


La presentación y el análisis de la información relevada están organizados de la siguiente ma-nera: en primera instancia, se presentaron los datos de ejecución del Proyecto pertinentes al capítulo temático y en particular los resulta-dos alcanzados en relación a los indicadores meta comprometidos en el marco Lógico del período 2005-2011. en una segunda instancia, se presentan las percepciones sobre los resul-tados e impacto del pur de los diferentes ac-tores involucrados (en especial destinatarios del Proyecto, Técnicos de campo y represen-tantes técnicos), intentando identificar logros y dificultades en el trabajo de fortalecimiento institucional.

en cuanto a la percepción de los destinatarios es necesario tener en cuenta que los consul-tados pertenecen al universo de destinatarios más directamente involucrados en las accio-nes de las organizaciones y grupos respecti-vos. Además, si bien se tomaron todos los re-caudos necesarios, no se puede dejar de tener en cuenta que el contexto de elaboración de las percepciones (ya sea en la encuesta o en los talleres) pudo inhabilitar la expresión de contenidos de carácter negativo y/o crítico o la inclusión de otro tipo de elementos. Ambos aspectos introducen un sesgo en la informa-ción relevada.

Datos de ejecución

metas previstas

el marco Lógico del período 2005-2011 definía una serie de indicadores meta como forma de medir el avance en los resultados. Se presen-tan a continuación los indicadores meta que refieren al trabajo de fortalecimiento organi-zacional, definidos bajo el Producto «fortale-cidos los vínculos organizativos entre la po-blación rural pobre».

A los efectos de sopesar adecuadamente los logros alcanzados, es conveniente señalar que,

para la construcción de los datos correspon-dientes al indicador «150 grupos vinculados a organizaciones de primer grado», no se tomaron en cuenta los subgrupos zonales o por rubro dentro de una misma organización y se exclu-yeron los que se relacionan con la organización únicamente por la necesidad de desembolsos de dinero (ventanilla),18 lo que hubiera elevado sustancialmente el resultado, superando am-pliamente el indicador meta previsto.

Teniendo en cuenta estas salvedades, es con-tundente el nivel de avance alcanzado en los indicadores meta del Proyecto, los cuales supe-ran ampliamente los resultados previstos, con-figurándose esta en una de las áreas de mayor

18 en las primeras etapas de fortalecimiento de los grupos, común-mente estos no contaron con las formalidades para conveniar con el estado, por lo que una práctica para salvar esta dificultad era conveniar con una organización de la misma localidad para poder trabajar en la formalización y fortalecimiento del grupo.

RESUlTADOS


150 grupos vinculados a organizaciones de primer grado.

77 grupos vinculados a organizaciones de primer grado.

40 organizaciones de asalariados rurales o pequeños productores capacitados en aspectos vinculados a organización.

47 organizaciones de asalariados rurales o pequeños productores capacitados en aspectos vinculados a organización.

30 organizaciones participan en ámbitos institucionales públicos o privados (mesas consultivas, federaciones, entre otras).

409 grupos y organizaciones participan en mdr (247 organizaciones y 162 grupos).

10 grupos comunitarios resuelven con apoyo del Proyecto Uruguay Rural problemas vinculados a servicios básicos.

28 grupos comunitarios resuelven con apoyo del Proyecto Uruguay Rural problemas vinculados a servicios básicos.

15 grupos o instituciones gestionan infraestructura.

Se ejecutaron 18 proyectos de infraestructura, con 17 organizaciones que actualmente la gestionan.

1.000 familias reciben servicios de infraestructura autogestionados.

2.118 familias reciben servicios de infraestructura autogestionados.


impacto del pur. Los logros alcanzados permi-ten afirmar que, al cierre del Proyecto, se con-figura un escenario bien diferente al planteado en su apertura: la existencia de un número muy importante de organizaciones representativas de la población objetivo del Proyecto, no solo activas desde el punto de vista formal sino con acciones y proyectos en marcha, que han au-

mentado y movilizado la base social de estas.

Presupuesto ejecutado

A continuación se presenta y analiza la eje-cución de fondos para el fortalecimiento or-ganizacional, en relación al año de ejecución, tipo de organización y teniendo en cuenta la evolución presupuestaria de este componen-te. el monto total ejecutado para el período asciende a $ 26.369.689, (tc: 1/20=1.318.484 dólares).

en el Gráfico 10 se presenta la evolución de la ejecución (en miles de pesos uruguayos por año) destinados al subcomponente fortaleci-miento organizacional.

Como puede observarse en el gráfico, la eje-cución se concentra en los años 2008 y 2009, producto del proceso de formalización de las distintas organizaciones, que comenzó en 2006 y tuvo su máximo en 2007, por lo cual en 2008 se produce el máximo desembolso para este subcomponente. en los dos extre-mos aparece el año 2005, donde existieron dos convenios con organizaciones formales

pero la lógica de intervención aún no preveía transferencia de fondos a las organizaciones para este subcomponente. en el caso de 2010, se ejecutaron algunos complementos de este subcomponente, en el marco del cierre del Proyecto, priorizando aquellas organizaciones que aún no habían logrado un grado de for-talecimiento que les permitiese continuar su proceso de consolidación con otras fuentes de financiamiento, y —en algunos casos— com-plementando a las otras fuentes de financia-miento que, por su origen, no financiaron las actividades en algunos rubros o sectores.

Convenios de fortalecimiento organizacional realizados

en el Cuadro 53 y el Gráfico 11 se analiza el nú-mero de convenios en relación al año y tipo de organización contraparte (productores familia-res, sindicatos de trabajadores rurales, organi-zaciones de productores medianos y grandes, sociedades rurales, institucionales, otras).

Como puede observarse en el gráfico y con más detalle en el cuadro, el año 2005 culminó con solo dos convenios con organizaciones de productores familiares. el 2006 y 2007 fueron años en los que se trabajó fuertemente en la reactivación y formación de organizaciones de productores familiares, producto de lo cual el número de convenios con estas aumenta hasta el año 2009 inclusive. Como ya fue considera-do, la ejecución de 2010 fue particular, por ser este el año de cierre del Proyecto (en princi-pio, previsto para el 30 de setiembre), lo que determinó que se realizaran menos convenios de menor duración, orientados a consolidar las organizaciones con que se había trabajado y no abrir nuevos frentes de trabajo que quedaran sin la posibilidad de un mínimo trabajo que per-mitiese su posterior continuidad.

La siguiente mención relevante son los conve-nios con organizaciones de medianos y grandes productores. Se trató básicamente de conve-nios que funcionaron como ventanilla en zonas del país donde no existían organizaciones de la población objetivo ni posibilidades de generarse. Como se especificó al describir las acciones, es-tos convenios, más que orientados a fortalecer

GRáfICO 10

EjECUCIón En MIlES DE PESOS, POR AñO

15.000

12.000

9.000

6.000

3.000

00 0

1.910 1.776

12.126

9.971

586


la organización propiamente dicha, se orienta-ron a vincular a la población del Proyecto a or-ganizaciones formales y a través de estas poder asistirlos. Como puede observarse en el gráfico, este tipo de convenios solo se mantuvo por tres años y con una clara tendencia decreciente, en la medida en que la población objetivo se iba or-ganizando y formalizando sus organizaciones o vinculando a organizaciones que ya venían traba-jando con el pur en su territorio.

Producto de la estrategia de desarrollo rural con enfoque territorial que orientó la ejecu-ción del Proyecto, y la necesidad de llegarle a toda su población objetivo, surgieron a partir de 2006 convenios con organizaciones socia-les rurales básicamente orientados a su for-talecimiento como expresiones organizativas locales para la resolución del acceso de la co-munidad a necesidades básicas.

el trabajo con sindicatos de asalariados rura-les se concentró en el año 2007.

otro tipo de convenios se hizo con institucio-nes de carácter nacional y/o de segundo grado representativas de la producción familiar, con las que básicamente se trabajó en la formaliza-ción y/o reapertura y capacitación de sus orga-nizaciones de base. Como se puede observar, este tipo de convenios tuvo más relevancia en los primeros años de ejecución para mantener una tendencia decreciente conforme avanzó la ejecución del Proyecto.

A continuación, en el Gráfico 12, se presenta un análisis de la proporción de convenios en relación al tipo de organización.

CUADRO 53

COnvEnIOS PUR POR AñO y TIPO DE ORGAnIzACIón COnTRAPARTE

Período 2005-2011

2005 2006 2007 2008 2009 2010

n.º % n.º % n.º % n.º % n.º % n.º %

organizaciones de la paf 2 100 14 40 16 48,5 24 68,6 25 92,6 17 94,4

Sindicatos de trabajadores 0 0 0 0 1 3 0 0 0 0 0 0

organizaciones sociales rurales 0 0 2 5,7 1 3 1 2,9 1 3,7 1 5,6

organizaciones de productores medianos y grandes

0 0 10 28,6 6 18,2 4 11,4 0 0 0 0

otras 0 0 6 17,1 6 18,2 4 11,4 0 0 0 0

Institucional 0 3 8,6 3 9,1 2 5,7 1 3,7 0 0

Total 2 100 35 100 33 100 35 100 27 100 18 100

GRáfICO 11

COnvEnIOS POR AñO, SEGún TIPO DE ORGAnIzACIón

organizaciones de la PAf

Sindicatos de trabajadores

organizaciones sociales rurales


otras

Institucional

0

5

10

15

20

25

GRáfICO 12

PROPORCIón DEl TOTAl DE COnvEnIOS, SEGún TIPO DE ORGAnIzACIón

10 %

12 %

65 %

organización de productores familiares

Sindicatos de trabajadores

organizaciones sociales rurales


otras

12 %

7 %


Como puede observarse en el gráfico, de un to-tal de 82 convenios ejecutados en el período considerado, prácticamente dos tercios corres-ponden a organizaciones de productores agro-pecuarios familiares, repartiéndose el tercio restante entre las cuatro categorías ya discri-minadas, aunque, como se señaló, la evolución temporal de los distintos convenios no fue ho-mogénea, ya que los convenios con organizacio-nes de la paf mantuvo una tendecia creciente, mientras que prácticamente todas las otras ca-tegorías fueron decreciendo en el tiempo.

Considerando lo anteriormente expuesto, el Cuadro 54 muestra que prácticamente la mi-tad de las organizaciones con que se conve-nió fueron formalizadas o retomaron su fun-cionamiento con posterioridad al año 2005. Con respecto a la otra mitad (las que tenían un funcionamiento previo al 2005) es conve-niente recordar que todas las instituciones nacionales y de segundo grado con las que se firmó convenio preexistían al 2005, así como las organizaciones de medianos y grandes pro-ductores. Al tener en cuenta este dato, la pro-porción de organizaciones de base, represen-tativas de la producción familiar, reactivadas o formalizadas durante el período de análisis, cobra un mayor significado.

Al analizar el total de organizaciones fortale-cidas en el proceso, nuevamente se observa que las organizaciones de paf representan la amplia mayoría, mientras que los sindicatos de asalariados rurales y las organizaciones so-ciales son mucho menos relevantes en cuanto al número.

Por último, es plausible afirmar que la dinámica cotidiana de gestión de los proyectos mejoró la capacidad de las organizaciones de dialogar y demandar a otras instituciones del estado. La posibilidad de contar con infraestructura administrativa abrió la puerta a la gestión de otro tipo de servicios por parte de las organi-zaciones, en este caso no financiados por el pur. Contar con un equipo técnico permanente, y con profundo conocimiento de las necesida-des de la organización, también les permitió presentar proyectos a otros agentes de finan-ciamiento.

La gran mayoría de las organizaciones que gestionaron proyectos junto con el pur aumen-taron la cantidad de socios e implementaron algunas formas de financiamiento autónomo, como cuotas sociales de diversa magnitud.


Los resultados de la información proveniente de la encuesta a destinatarios de la evalua-ción de Cierre del pur muestran que, de acuer-do a la información ilustrada en el Gráfico 13, la forma de vinculación al pur más extendida es la participación en Sociedades de fomento Rural, Cooperativas y Ligas de Trabajo, conjun-tamente con la participación en grupos. Ana-lizados estos datos de acuerdo a zonas del territorio, según el Cuadro 56, se visualizan di-ferencias ya que, mientras en el sur el 86 % de los encuestados participaron de esta forma de asociación colectiva, en el norte este nú-mero descendió a 58 %. de acuerdo a la infor-mación relevada, la amplia mayoría se vinculó al pur con posterioridad al 2005.

CUADRO 54

núMERO y PORCEnTAjE ORGAnIzACIOnES fORMAlES COn ACUERDOS DE TRAbAjO COn El PUR POR nIvEl DE ACTIvIDAD En El PERíODO (%)

Período 2005-2011

Tipo de organización n.º %

organizaciones formalizadas después de 2005

13 25,5

organizaciones que retoman su funcionamiento después de 2005

10 19,6

organizaciones activas en 2005 28 54,9

Total 51 100

CUADRO 55

ORGAnIzACIOnES fORTAlECIDAS POR El PUR SEGún TIPO

Período 2005-2011

Tipo de organización n.º %

organización de productores familiares 53 82,8

Sindicatos de trabajadores 5 7,8

organizaciones sociales rurales 6 9,4

Total 64 100


estos datos confirman que, efectivamente, el apoyo a la acción colectiva fue la estrategia aplicada en forma dominante por el Proyecto. el hecho de que la pertenencia a organizacio-nes formales disminuya significativamente para el norte refleja las diferencias históricas de la organización de la población objetivo del pur, entre el norte y el sur del país.

Avances y dificultades

A los efectos de dar cuenta de las percepcio-nes de los destinatarios consultados sobre la acción del pur, en el área del fortalecimiento organizacional, se expone la información rele-vada mediante el análisis de los aspectos de avance y aspectos problemáticos o de debili-dad, en el trabajo de fortalecimiento institu-cional, identificados —principalmente— a partir del análisis de la información proveniente de los Talleres con Grupos y organizaciones de destinatarios de la evaluación de Cierre del pur y se los contrasta con los resultados de la encuesta a destinatarios.

Los aspectos de avance son aquellos identi-ficados por los consultados como elementos de consolidación de la organización en los que el pur tuvo incidencia directa. Por otra parte, están los aspectos problemáticos o de debilidad, que son aquellos elementos de la organización que representan impedimentos para su consolidación o riesgos para su sos-tenibilidad. en este aspecto, el rol cumplido por el pur puede asumir diferentes caracte-rísticas; por un lado, es un actor que contri-

buyó negativamente por acción u omisión y, por otro, existen algunos aspectos proble-máticos que no tienen relación directa con el accionar del pur sino que responden a cues-tiones de carácter más estructural o interno de las organizaciones.

La información proveniente de los Talleres con Grupos y organizaciones de destinatarios de la evaluación de Cierre del pur confirma que esta dimensión del accionar del Proyecto es una de las áreas de mayor impacto positivo. Los destinatarios consultados consideraron, casi de forma unánime,19 que el pur impactó en el fortalecimiento de sus organizaciones, ya sean estas organizaciones formalizadas, grupos o comisiones vecinales.

19 noventa y tres organizaciones en cien.

GRáfICO 13

DISTRIbUCIón DE lA PARTICIPACIón En ASOCIACIOnES COlECTIvAS

0%

20%

40%

60%

80%

Grupo Agrupación vecinal

SfR / Liga de trabajo / Cooperativa

otras

CUADRO 56

DISTRIbUCIón DE lA PARTICIPACIón En ASOCIACIOnES COlECTIvAS DE ACUERDO A zOnAS DEl TERRITORIO

Grupo Agrupación vecinal sfr/liga de trabajo/Cooperativa Otro tipo de asociación colectiva

Su

r

Sí 56 % 16 % 86 % 11 %

no 43 % 84 % 14 % 89 %

Total 100 % 100 % 100 % 100 %

no

rte

Sí 52 % 24 % 58 % 12 %

no 48 % 76 % 42 % 88 %

Total 100 % 100 % 100 % 100 %

n:541



Si miramos hacia atrás del 2006, muchos de los que estamos acá ni nos conocíamos […] Si nosotros razonamos un poco en dónde estába-mos hace dos años y dónde estamos hoy daría para plantearse qué somos capaces de hacer nosotros… si sabemos aprovechar esto… po-dríamos pensar en seguir adelante sin ayuda…

Los principales ejes de aporte identificados

La dimensión de este impacto presenta una gama variable de valoraciones, pero siempre se considera importante, aunque la definición subyacente de fortalecimiento no es siempre coincidente. esto es, la fortaleza organiza-cional debe ser entendida en este contexto como la combinación de múltiples atributos que van desde aspectos político programá-ticos hasta el logro de capacidades instru-mentales y operativas. entre estos extremos, cada uno de los espacios colectivos repre-sentados en los talleres realizó su evaluación del aporte del pur a la propia concepción de fortalecimiento. Por tanto, la caracterización de este impacto positivo asumió característi-cas muy diferenciadas de acuerdo al tipo de organización y contexto. en este sentido, la contribución fue identificada con aspectos que van desde el fortalecimiento de vínculos interpersonales o el «aprender a hablar en pú-blico», hasta el apoyo en la gestión organiza-cional de instituciones con cientos de socios. Los principales ejes de aporte identificados hablan al mismo tiempo de las expectativas explícitas o implícitas de los destinatarios del Proyecto respecto a sus organizaciones. Los elementos centrales, que serían la estructura de valoración de aporte del pur surgidos del análisis de la información disponible, pueden categorizarse en:

• Aporte a las capacidades de sostenimiento de la organización (en sentido económico y de gestión);

• Aporte a la construcción de un esquema de acceso a servicios o prestaciones deriva-dos de la pertenencia al colectivo;

• Aporte al refuerzo de la trama organizativa, de representación y participación; y

• Aporte a la incorporación de conocimien-tos y capacidades nuevas para la acción colectiva.

Resulta claro y bastante contundente, de acuerdo a lo manifestado en los talleres, el pa-pel de la Asistencia técnica, especialmente la social, aunque no exclusivamente, en la cons-trucción de estos procesos.

De un desierto total, cada cual por su lado y todo el mundo mal, hasta que la fomento mar-chando, el asesoramiento técnico, la asistente social que es así [gesto con el dedo para arriba] y nos ha ayudado un montón.

otras herramientas del pur han actuado para hacer más vigorosa la intervención técnica, como los componentes de fortalecimiento ins-titucional de los convenios o financiamientos específicos. estos elementos, que se tradu-cen en nuevos servicios y prestaciones de la organización,20 hicieron aportes en dos senti-dos que se suman a la función explícita que tenían:

• Brindaron «legitimidad», «credibilidad», «senti-do», «objetivo» hacia el afuera o en la interna hacia los integrantes de base o más perifé-ricos de la organización.

• Se constituyeron en logros, en reafirmación del sentido de la acción colectiva. «Ahora la gente cree en los grupos».

Creo que lo más importante de esto es el for-talecimiento institucional […] fortalecimiento o reactivación de una organización de producto-res como gestora de proyectos y de herramien-tas al servicio de los productores. […] Que la organización se posicionara como una organi-zación de referencia en la zona […] los vecinos se acercan porque vieron que agrupados tenían más posibilidades…

20 ejemplo: fondo Rotatorios, Parque de maquinaria, Sede Social, Planes Productivos, entre otros.


La gestión de servicios como factor promotor de asociación

en forma coincidente con la información que emerge de los talleres, los destinatarios en-cuestados, al valorar su participación en estos espacios, señalaron aspectos muy positivos21 del trabajo colectivo desarrollado. Como pue-de observarse en el Cuadro 57, entre las res-puestas más extendidas sobre este punto, los destinatarios indicaron que el trabajo colecti-vo mejora el uso de los recursos, favorece el acceso a la información y posibilita mejorar problemas comunes.

esto permite inferir que, en términos genera-les, los destinatarios encuestados valoraron como muy positivo formar parte de espacios colectivos, lo que denota una concepción ins-trumental de la participación. en este punto emergen dos perspectivas vinculadas a la re-lación entre el acceso al financiamiento o ser-vicios y la constitución de organizaciones. Por un lado, algunas establecen la relación en el sentido de que la organización permite, habi-lita, mejora las posibilidades de acceso, y en este sentido la organización tiene un énfasis mayor: «me organizo para acceder» o «accedí porque estoy organizado». Por otra parte, están aquellos colectivos que han hecho un proceso en cierto sentido inverso. Han accedido a tie-rra, asistencia técnica, financiamiento y per-ciben la importancia de la organización para hacer más eficiente este acceso: «accedí y me organizo para eso». estos dos tipos, «ideales» en un cierto sentido ya que pueden mezclarse

21 Los encuestados fueron interrogados acerca de los aspectos más destacados del trabajo colectivo, se les ofreció un listado de opciones que incluía aspectos negativos y positivos, y les fue solicitado que indicaran las dos más representativas para ellos.

en una misma organización, muestran el dife-rente papel que pueden jugar las políticas de desarrollo rural en la constitución de organi-zaciones.

La gestión colectiva de bienes y servicios se ha presentado más fuertemente como un elemento que ha fortalecido y ampliado capacidades; sin embargo, también se han manifestado colecti-vos con experiencias en que esta responsabili-dad ha debilitado a la organización. Casi siempre ha generado conflictos, que algunas veces se transforman en un crecimiento, la mayoría de las veces, pero en algunos casos no se han tenido las herramientas organizativas o administrati-vas suficientes para hacer ese proceso.

Los participantes en los talleres reconocen la estrategia de intervención del Proyecto como un importante factor de promoción de aso-ciativismo. Son varias las formas mediante la cuales se promovían las formas grupales de actuar: la prédica de los técnicos, el contacto con productores que ya tenían algún camino andado, los financiamientos grupales, las acti-vidades que requerían participación de grupos u organizaciones (planes de distribución de ración, semillas y azúcar para los apícolas). La mayoría remarca que la mejor promoción es el logro del objetivo movilizador, materializado en maquinaria, ración, apoyos económicos para la producción:

[…] Uruguay Rural puso a un técnico acá en la zona para la reactivación de la fomento y arran-camos por convenio de Uruguay Rural […] la re-apertura de la Fomento fue gracias al convenio con Uruguay Rural…

A principios de 2006, nos pidieron que nos ocu-páramos de esta zona. Así empezamos a juntar-nos. Lo que siempre cuesta es traer a la gente.

CUADRO 57

vAlORACIón DEl TRAbAjO COlECTIvO DESARROllADO POR El PUR

Primera opción Segunda opción

el trabajo colectivo mejora el uso de los recursos 33 % 13 %

el trabajo colectivo aumenta el acceso a la información 18 % 20 %

el trabajo colectivo mejora la comunicación con los otros 18 % 20 %

el trabajo colectivo posibilita solucionar problemas comunes 16 % 25 %

n: 541



Después de que se empiezan a ver los logros, ta, nos empezamos a entusiasmar. Al ver algo material, «palpable» la gente se anima a par-ticipar y no se aleja. Es complicado juntar a la gente para reuniones, pero para trabajar en la distribución de ración [la otorgada por el mgap en la sequía] iban todos.

en esta área los participantes en los talleres señalaron la importancia de la gestión de ser-vicios y el manejo de recursos, tanto económi-cos como materiales, como un aspecto positi-vo en el fortalecimiento de la organización, más allá de las dificultades propias de desarrollar tareas para las que se necesita capacitación, aprendizaje y entrenamiento para realizarlas.

en las organizaciones formalizadas destacaron como muy importante para su funcionamiento la actividad de la secretaria administrativa: en el apoyo de gestiones a los socios (declara-ciones de la dicose, Registro de Productor fa-miliar, evacuar dudas sobre Bps, entre otras), apoyo al funcionamiento de las directivas, brindar una presencia visible a la organización (junto al lugar físico de referencia, ya sea sede propia o prestada).

en las organizaciones no formalizadas desta-caron la importancia de la división de tareas como forma de encarar en la práctica el desa-rrollo del grupo y adquirir experiencia en ma-nejar servicios colectivos.

[…] los vecinos se acercan porque vieron que agrupados tenían más posibilidades. [...] Para los nuevos que vamos ingresando y los más pe-queños es importante tener ese respaldo admi-nistrativo… […] la Fomento «presta» su persone-ría jurídica a organizaciones.

Dimensiones del fortalecimiento organizacional

A continuación se profundiza en las percep-ciones de los destinatarios consultados, dis-criminándolas según cuatro dimensiones del fortalecimiento organizacional: pertenencia y trama vincular, participación, democracia in-terna y sustentabilidad organizativa.

Pertenencia y trama vincular

Con respecto a la percepción de impacto del Pro-yecto en aspectos referidos al apoyo brindado a

las organizaciones y grupos, ilustrados en los Gráficos 14 y 15, los encuestados consideraron, casi en forma unánime, que el trabajo realizado por el pur impactó mucho en una mejor organiza-ción como grupo y en la mejora de la vinculación con la organización a la que pertenece.

Asimismo, los destinatarios consultados me-diante la técnica de taller señalaron una am-plia gama de logros y aprendizajes en el área de la acción colectiva, acorde a las diferentes experiencias vividas y al grado de avance en los procesos colectivos, relacionados a la in-terna de los grupos y organizaciones y a los espacios de encuentro con otros actores.

Nos ayudaron a dar los primeros pasos para orga-nizarnos como grupo, lo que no es fácil. Se puso en funcionamiento a viejas instituciones de la zona. Nos potenciamos al formar la cooperativa.

Antes no nos reuníamos, la única reunión era la comisión y la fiesta de la escuela, terminaban los chiquilines la escuela y más nada. Antes te-nías un proyecto y era tuyo, ahora lo planteás para toda la zona. Se amplificó.

[…] entre vecinos hubo mucho más unión, más relacionamiento. […] estamos más abiertos a recibir información y brindársela a los compa-ñeros. […] mejoramos en la comunicación, aho-ra sabemos expresarnos y sabemos escuchar […] Esto es una bola de nieve que va a ir crecien-do aun con la finalización del pur.

Nos ayudó a organizarnos mejor, dividiéndonos las tareas. Aprendimos a autogestionarnos, nos reunimos solos, aunque siempre es mejor si está el equipo técnico que nos motiva. Es complica-do trabajar en grupo por la manera particular de trabajar y ahí lo que ha servido es poner en común la experiencia previa para no repetirlo. Ahora las críticas son constructivas entre los productores, aprendimos a tolerarnos.

en primer lugar, es posible identificar el recono-cimiento de los destinatarios respecto a cómo el trabajo de promoción de los procesos aso-ciativos —más allá del grado de formalidad al-canzado— y la estrategia de fortalecimiento ins-titucional influyeron muy positivamente en la trama vincular de cada zona o poblado. La parti-cipación en espacios colectivos, el poder expre-sarse y ser escuchado por sus pares y por las instituciones, públicas o privadas, el fortaleci-miento de estos vínculos interpersonales para el logro de objetivos acordados entre todos, el


sentido de pertenencia a un colectivo, es claro y repetidamente señalado. Se puede observar aquí la gestación de un cambio de mentalidad, abandonando lentamente el aislamiento y el individualismo y cobrando mayor relevancia los conceptos de solidaridad y fraternidad entre pares.

Después de gestionar la personería jurídica sir-vió para que otros grupos se beneficiaran y se integraran a la organización, como es el caso de la comisión…

Los destinatarios consultados señalaron como un logro a destacar la formalización de la acción colectiva, en muchos, entendida como la obten-ción de la personería jurídica, en otros referida fundamentalmente a los aspectos formales del encuentro. Así expresan los aprendizajes que facilitan y potencian el funcionamiento colecti-vo: periodicidad de reuniones, reglamentos de funcionamiento, formalización de acuerdos (ac-tas), lugares físicos que identifican al grupo u organización (sede social).

Adquirir un hábito de trabajo con otros códigos más «organizados».

Aprendemos de los errores, se están escribien-do para que a la próxima directiva no le pase.

A estos aspectos, muy vinculados a la interna de los colectivos, se suma el reconocimiento res-pecto a cómo la participación en los espacios interinstitucionales (llámese encuentros de la Producción familiar, mesas de desarrollo Rural,

etcétera), al facilitar el conocimiento y la integra-ción entre colectivos, coadyuva a la maduración y avance en los procesos organizativos y —en base a los aspectos anteriormente señalados— la adquisición de capacidades para interactuar con otros colectivos y con las instituciones pú-blicas y privadas: el «ser creíbles» para otros, el aumento del padrón de socios como indicador de avances organizativos, el acceder y gestionar equipos técnicos, parques de maquinaria, acce-sos colectivos a insumos, como colectivo para defender mejor sus derechos.

Con respecto a la participación en espacios interinstitucionales, una amplia mayoría de los encuestados (dos tercios) consideró muy

GRáfICO 14

IMPACTO DEl PUR En MEjORAR lA vInCUlACIón COn lA ORGAnIzACIón A lA qUE PERTEnECE

mucho

Poco

nada

GRáfICO 15

IMPACTO DEl PUR En ORGAnIzARSE MEjOR COMO GRUPO COnSIDERADO POR El EnCUESTADO

mucho

Poco

nada

GRáfICO 16

IMPACTO DEl PUR En MEjORAR lA PARTICIPACIón En ESPACIOS DE DIálOGO COnSIDERADO POR El EnCUESTADO

mucho

Poco

nada

4 % 6 %

13 %14 %

82 %81 %

12 %

22 %66 %


importante la contribución del pur en mejorar la participación en espacios de diálogo, como puede observarse en el Gráfico 16.

finalmente, en esta dimensión del fortalecimien-to organizacional, donde como se puede ob-servar han primado los aspectos de valoración positiva, los destinatarios consultados también identificaron algunas debilidades; entre las que se destaca la dificultad para abordar y resolver los conflictos, ya sea por la vivencia de desins-trumentalización o por visiones socioculturales del conflicto como un elemento negativo.

Participación y democracia interna

Una vez analizada la información proveniente de la encuesta a destinatarios de la evaluación de Cierre del pur, se identificó una distribución de resultados de los principales indicadores

de participación relevados, donde se aprecia que estos son ampliamente satisfactorios y denotan un alto grado de involucramiento de los destinatarios encuestados en los grupos y organizaciones que tienen convenio con el pur (Gráfico 17).

el fortalecimiento de la democracia interna de los espacios de participación se analiza a partir del estudio del comportamiento de in-dicadores de democracia interna de dichos espacios. Se expone el análisis discriminado por sexo y zona del territorio de las variables: responsabilidades concretas en la organización y la participación directa en las decisiones más importantes que se toman.

Como se observa en el Cuadro 58, práctica-mente la mitad de los encuestados manifiestó tener responsabilidades concretas en la orga-nización o grupo al que pertenece. de estos,

GRáfICO 17

DISTRIbUCIón DE lOS InDICADORES DE PARTICIPACIón

02 04 06 08 01 00

el encuestado siente que la organización lo representa

el encuestado puede proponer y ser escuchado

el encuestado participa directamente de las decisiones más importantes que se toman

el encuestado participa en las asambleas o reuniones de la organización

el encuestado ha encontrado dificultades para participar

el encuestado tiene responsabilidades concretas en la organización o grupo

el encuestado está en contacto cotidiano con los problemas y las actividades de la organización

el encuestado cuenta con la información que se considera necesaria sobre las actividades

CUADRO 58

PORCEnTAjE DE EnCUESTADOS COn RESPOnSAbIlIDADES COnCRETAS En lA ORGAnIzACIón DE PERTEnEnCIA

Respuesta Porcentaje

Sí 46 %

no 54 %

Total 100 %

n:541

fuente: encuesta a destinatarios, 2010

CUADRO 59

EnCUESTADOS qUE TIEnEn RESPOnSAbIlIDADES COnCRETAS SEGún SExO

Sexo Total

Mujer Hombre

el encuestado tiene res-ponsabilidades concretas en la organización

Sí 33 % 67 % 100 %

no 32 % 68 % 100 %

n:541



un tercio son mujeres y dos tercios son hom-bres (Cuadro 59). Analizados los datos en fun-ción de las zonas del territorio (norte-sur) no se encontraron variaciones significativas.

A la pregunta «Respecto a la organización o grupo al que pertenece, ¿participa de las deci-siones más importantes que se toman?», dos tercios de los encuestados respondió que sí (Cuadro 60). el análisis discriminado por sexo indica que, de quienes consideran que parti-cipan en las decisiones más importantes que se toman, un tercio son mujeres, mientras que dos tercios son hombres (Cuadro 61). el análi-sis desglosado por zonas del territorio no ofre-ce diferencias significativas.

en principio, podría inferirse una gran mascu-linización de los espacios de toma de decisio-nes dentro de las organizaciones, ya que los datos presentados indican una inequidad de género en la participación y en la toma de de-cisiones en los espacios colectivos.

Asimismo, los destinatarios consultados, al ex-presarse acerca de la democracia interna de sus grupos y organizaciones, mayoritariamen-te hicieron referencia al aumento de la partici-pación de los productores y pobladores en las actividades desarrolladas por la intervención del pur. Percibieron como altamente positivo el incremento de la participación de las personas, venciendo viejas prácticas y pasando de ser receptores de soluciones demandadas a par-ticipantes activos en la construcción de solu-ciones para sus necesidades. es así que, en los talleres con grupos y organizaciones de desti-natarios de la evaluación de Cierre del pur, se reiteraron aspectos como el número de partici-pantes en las instancias colectivas (asambleas, reuniones de grupo), acceso a la información,

representatividad, participación de la familia, comunicación con sus representantes (direc-tivos o delegados de grupo), todos ellos como aspectos percibidos en la mejora en el funcio-namiento y en la democracia para la toma de decisiones. Resaltaron el trabajo de los técni-cos en la capacitación para el funcionamiento colectivo.

Se arrimó más gente porque la gente no viene porque sí. [...] La fomento abrió las puertas para hacer nuevos socios […] Antes estaba cerrada.

Se logró una representación de cada grupo den-tro de la institución […] se funda la Sociedad de Fomento con 80 socios y hoy somos unos 180.

Todos los cambios y cosas que se van a realizar la dirección los plantea en la asamblea y noso-tros decidimos.

en este plano, emergieron debilidades relacio-nadas a cambios más profundos del actuar en colectivo, señalado por los participantes en los talleres como debilidades que afectan a la consolidación como organización o grupos, y que por lo tanto podrían afectar la sostenibi-lidad en el tiempo del colectivo.

en consonancia con lo recogido en las encues-tas, se plantean debilidades en la participación, recayendo generalmente en la directiva las ta-reas de llevar adelante las tareas del colectivo, lo que genera cansancio en los que desempe-ñan estas tareas. directivos y socios remarcan

CUADRO 60

PORCEnTAjE DE EnCUESTADOS qUE PARTICIPA En lAS DECISIOnES MáS IMPORTAnTES qUE SE TOMAn

Sí no Total

Todo el país 64 % 36 % 100 %

n:537


CUADRO 61

EnCUESTADOS qUE PARTICIPAn En lAS DECISIOnES MáS IMPORTAnTES qUE SE TOMAn, SEGún SExO

Sexo Total

Mujer Hombre

Participan en las decisiones más importantes que se toman

Sí 34 % 66 % 100 %

no 32 % 68 % 100 %

n:537



la poca participación de los productores en algunas de las actividades organizadas por la sfr: «La gente participa poco»; «Somos siempre las mismas caras»; «Algunos se aburren».

esto tiene varios aspectos: por un lado, es ver-dad que elementos socioculturales como des-creimiento, individualismo, pasividad hacen que sean pocos los que dan el primer paso y se ponen al hombro el echar a andar los procesos colectivos, pero aspectos como la no adecuada comunicación e información hacia los socios («...se quejan de que no se les informa»), el manejo de la información da poder de decisión a aquellos que tienen roles de mayor jerarquía en cuanto a la estructura de la organización; son quienes construyen el discurso y forman opinión, hablan por sí mismos y también por los otros. Todos esos aspectos señalados hacen que sea nece-sario profundizar la democracia interna de los colectivos (grupos u organizaciones).

También se señalaron otros aspectos internos y externos como debilidades a superar, y que fue-ron factores de fragilidad en los procesos de for-talecimiento organizacional. fue repetidamente señalado por los destinatarios participantes en los talleres como una debilidad la incidencia ne-gativa de los aspectos socioculturales de una práctica contraria a las acciones grupales.

No hay cultura o tradición de trabajo colectivo en la zona, y esto dificulta la organización.

Es difícil hacer funcionar una organización así, la gente no quiere organizarse.

Esto es como aceitar una máquina de cero, es-tamos avanzando pero medio lerdo.

La falta de costumbre, de entrenamiento, de capacitación en participar en reuniones fue otra de las fragilidades señaladas, ya que hace ver a las reuniones como aburridas, poco reso-lutivas, repetitivas en referencia a los resulta-dos obtenidos.

La gente se acobarda con muchas reuniones ya que nada sale.

La participación, desde el punto de vista de «participo si obtengo algo», que refleja una vi-sión instrumental, fue otra de las debilidades señaladas.

Vienen cuando hay un apoyo de fondo.

esta visión exclusivamente instrumental de la participación dificulta la posibilidad de re-definir y ampliar los objetivos a nivel indivi-dual y colectivo. el mayor nivel de compromiso organizativo requerido es un desafío que se presenta a la hora de tomar decisiones y de llevar adelante objetivos, y fue visto como una debilidad en el actual desarrollo de los grupos y organizaciones con las que trabajó el pur.

Antes las limitaciones eran en la producción, ahora en el compromiso.

El grupo debió asumir el riesgo de integrantes que no cumplieron con su parte.

en síntesis, mientras el involucramiento de los destinatarios en la organización parece estar claramente logrado, en otras dimensiones del fortalecimiento institucional se han logrado muy buenos avances pero aún están sujetos a proceso, lo que denota la necesidad de dar los tiempos para su desarrollo. este tipo de di-mensiones refieren a cambios de índole más profunda que inciden sobre aspectos sociocul-turales, como por ejemplo la participación en la toma de decisiones, el nivel de responsabi-lidades concretas, la equidad de género o la participación en espacios interinstitucionales.

Hasta ahora se incluyeron las opiniones de fra-gilidades que son aspectos internos al funcio-namiento de los colectivos, pero hay también aspectos externos que contribuyen a las debili-dades actuales de estos. Al respecto, fueron se-ñalados como factores desestimulantes por los participantes en los talleres los excesivos trá-mites burocráticos que hacen muy lenta la eje-cución de los proyectos ya acordados. Se hizo referencia a que la gente necesita ver las cosas, logros para poder seguir participando y, concre-tamente, a veces la llegada de los recursos se daba a destiempo de los ciclos biológicos-pro-ductivos para los cuales eran destinados.

Los tiempos de los gobiernos no son los tiem-pos de la gente.

La gente se cansa de las reuniones cuando no se hacen logros.

otro aspecto negativo señalado fueron las dife-rencias de criterios en la gestión de los técnicos de campo entre algunos directivos y los referen-tes del pur, que muchas veces también se suma-


ron a las discusiones con los técnicos de campo, y que desorientaban y cansaban a los producto-res o pobladores. Al decir de algunos participan-tes en los talleres: «eso cansó a la gente».

Sustentabilidad organizativa

Con respecto a la sustentabilidad de los pro-cesos colectivos iniciados, del análisis de la información proveniente de los Talleres con Grupos y organizaciones de destinatarios de la evaluación de Cierre del pur, se desprende una serie de discusiones que quedan plantea-das, que resultan de sumo interés para deter-minar el sentido de parte del impacto.

Por una parte, muchas de las organizaciones plantearon que su agrupamiento o pasaje a mayores niveles de formalidad (constitución de cooperativas, reactivación de personerías jurídicas, entre otras) fue a instancias del pur, sin embargo, muy pocas plantearon este ele-mento como problemático. Solo dos o tres de los colectivos (de un total de 109) señalaron que el elemento aglutinante exclusivo actual fue el pur, a través de alguna de sus herra-mientas (Asistencia técnica o financiamiento) y que, finalizada esta prestación, el colectivo carece de sentido. Si bien es comprensible que el contexto de elaboración de estos discursos puede inhabilitar la expresión de otro tipo de elementos, es de destacar que casi todas las organizaciones, con mayor o menor nivel de dificultad, tienen algún tipo de proyección o perspectiva de continuidad. este elemento ha-bla de una buena identificación por parte del pur de los parámetros de construcción de pro-cesos colectivos, específicamente después de 2005, que es el período que mayoritariamente se evaluó en los talleres. Las referencias a pe-ríodos anteriores en esta dimensión refieren a otro tipo de estrategia de trabajo con colecti-vos más fuertemente instrumental.

es así que, con respecto a las estrategias de futuro y proyección de las organizaciones, si bien una alta proporción de las organizaciones que participaron de los talleres presentaron niveles importantes de dependencia hacia los apoyos estatales en general y hacia las accio-nes desarrolladas hasta 2011 por el pur en par-

ticular, fueron muy pocas las que se plantearon un horizonte de no continuidad o de carencia de sentido. es casi generalizada la conciencia de un escenario difícil sin estos apoyos. en al-gunos casos, las organizaciones, con apoyo del pur incluso, ya han proyectado nuevos canales institucionales para seguir desarrollando los lo-gros alcanzados. en muchos casos, estos cana-les están dentro del mgap y, en otros, no.

La incertidumbre sobre cuál será el destino de las políticas hacia la producción familiar, deja para muchos una cierta «esperanza» de que «algo vendrá», y aunque no hay certezas de qué, se espera esa propuesta para enmarcarse, hay una alta expectativa sobre la continuidad que el mgap le dé a las acciones que venía desarro-llando el pur. otra serie de organizaciones, sin embargo, han resultado muy creativas en sus alianzas institucionales y también ven el fin de esta etapa como una oportunidad de verificar las fortalezas adquiridas o de ganar autonomía, aunque no deja de reconocerse lo difícil que pueda resultar. Pero la mayoría de las organiza-ciones en cuestión son especialmente frágiles o tienen capacidades limitadas para sostener los logros alcanzados, y del énfasis puesto en sus proyecciones pueden distinguirse unas cinco líneas distintas —aunque no excluyentes totalmente— de proyección de las organizacio-nes ante la coyuntura de finalización del pur, las cuales se detallan a continuación.

• Identificación de interrupción total o par-cial del proceso. en esta línea, como se se-ñaló, son muy pocos los colectivos que no se plantean seguir adelante con, por lo menos, algunas acciones grupales. Pero es impor-tante señalar que todos los colectivos —inde-pendiente de su grado de consolidación— ma-nifiestan las dificultades para continuar con sus procesos organizativos y de acciones grupales sin apoyo. Remarcan que están en las etapas iniciales como organización o gru-po y que es necesario mantener los apoyos de asistencia técnica, financiero y de apoyo administrativo. es destacable que han en-tendido como un proceso sus experiencias colectivas y también por eso manifiestan el temor de que este proceso se trunque, si las intervenciones estatales no los acompañan.


Nos preocupa no tener ingresos para pagar los técnicos, eso fue muy bueno para nosotros.

La falta de asistencia técnica se va a sentir…

La organización aún no está fuerte […] Si bien la institución está más fortalecida, tiene muchos socios, tiene la maquinaria y los fondos, pero se corre el riesgo de que vuelva a pasar lo que hace 15 años atrás.

• Continuidad con enfoque en el fortaleci-miento organizativo. en esta segunda línea de análisis para una proyección futura de las acciones colectivas, se refleja la evalua-ción positiva de los destinatarios consul-tados sobre el trabajo organizativo. Si bien no se registran diferencias sustanciales, se percibe una mayor firmeza en los planteos de continuidad en aquellas organizaciones más consolidadas. Reconocen sus limitacio-nes pero se plantean seguir profundizando sus actividades grupales.

La idea es aprovechar el empujón para mejorar.

Como organización estamos más maduros y pensamos seguir, mejorar lo que ya estamos haciendo. […] Es muy importante, para que esto siga, atender lo social […] en el fondo es la es-tructura del grupo.

• Continuidad con enfoque en la gestión. en esta línea de proyección futura, los destinata-rios consultados, si bien manifiestan algunas ideas para nuevos proyectos, emergen dificul-tades para plantearse cómo seguir y vuelve a ser señalada la necesidad de asistencia téc-nica, planteándose algunos colectivos solven-tar la asistencia técnica en forma puntual.

Vamos a seguir reuniéndonos.

[Piensan] mejorar lo que ya tenemos, producir más con lo que ya tenemos.

[…] Sin técnicos la plata la vamos a conservar, no sé si la vamos a usar bien o mal…

[…] cada vez se necesita más el asesoramiento técnico.

• Continuidad con apoyos institucionales ya identificados. Los colectivos que par-ticiparon en los talleres estuvieron infor-mados con suficiente antelación acerca de la finalización de la intervención y apo-yo del pur, por lo que aquellos colectivos con mayor información y desarrollo de su

proceso organizativo se movilizaron hacia otros apoyos estatales para continuar con sus actividades. en los más nuevos (menor tiempo de trabajo con el Proyecto) la incer-tidumbre es mayor, pero se muestran opti-mista en que el estado mantendrá apoyos similares, y pensaban aprovechar el tiempo que quedaba de asistencia técnica en ela-borar proyectos para conseguir financia-mientos futuros.

• Continuidad con apoyos y medios difusos. finalmente se observa que todos los colec-tivos consultados manifiestan la intenciona-lidad de apoyarse en lo logrado y movilizarse para obtener financiamiento para proyectos futuros, en distintos programas del estado e inclusive apoyos que manejan algunas em-bajadas u ong con apoyo externo.

Primero hay que trabajar para relevar las de-mandas de los socios, después pensar en pro-yectos en conjunto, ir abordando las distintas necesidades.

[…] Creo que si nos ponemos ahora a elaborar un proyecto tenemos que contratar a alguien…

Respecto a la sustentabilidad organizativa, fue analizada en detalle cuando se desarrollaron las proyecciones a futuro de los colectivos a la finalización del pur. Igualmente en forma sin-tética, se recuerda que son señaladas como debilidades en esta área: la dependencia en la actualidad del proceso de la asistencia técni-ca; la dependencia de los apoyos financieros para mantener en funcionamiento la organiza-ción (secretaría administrativa, el aporte que surge de la administración de recursos del estado y permite la movilización de directi-vos y las actividades propias, la contratación de la asistencia técnica); las dificultades de funcionamiento grupal sin apoyo técnico de las Ciencias Sociales; la falta de capacitación y práctica en la gestión de recursos humanos y materiales, los que plantean conflictos a la interna de las organizaciones y que, además, ellos mismos se visualizan con falta de herra-mientas y de madurez para solucionarlos.

[…] sin ayuda en un momento así es casi como hace dos años atrás […] de repente hay más conocimiento, pero me parece que cuando los productores son tan chicos la zona estaba muy


abajo, en el futuro se debe mejorar, pero tiene que haber un período más largo de apoyo, por-que si no es muy pronto…

[…] dos años sería el arranque…

[…] recién como que nos estamos juntando…


Según la información proveniente del Taller con Técnicos de Campo de la evaluación de Cierre del pur, los consultados identificaron una serie de avances, dificultades y lecciones aprendidas en lo que refiere al trabajo de fortalecimiento organizacional llevado adelante por el pur.

Avances

Respecto a los avances, los consultados opi-naron que el trabajo desarrollado por el pur contribuyó a «visibilizar» a la producción familiar como un sector importante en la producción nacional, comenzando un proceso de identifi-cación del sector.

en este mismo sentido, según los resultados que arrojó la encuesta a Técnicos de Campo de la evaluación de Cierre del pur, los encuesta-dos identificaron que el pur ha realizado avan-ces en fortalecer la capacidad reivindicativa de los sectores de menor poder económico y simbólico del medio rural. en el Gráfico 18 se observa que la mayoría de los técnicos consi-deró que los avances han sido muchos.

Según los técnicos de campo consultados mediante la realización del taller, son notorios los avances logrados en el fortalecimiento de las organizaciones, instituciones y creación de nuevos grupos; los consultados valoraron positivamente el trabajo desarrollado por el pur en apoyo a la creación de grupos de pro-ductores rurales donde no los había, y conso-lidando y fortaleciendo los grupos y organiza-ciones ya existentes; logrando que estos se posicionen como referentes de la producción familiar. en el mismo sentido, según los resul-tados del análisis de la encuesta, los avances identificados se plasman en la percepción de que el pur ha realizado avances en el apoyo a la formación y el desarrollo de procesos colec-tivos y en el fortalecimiento de la democracia interna, y la mejora de la capacidad de gestión de las organizaciones, si bien la percepción de impacto disminuye cuando se trata de evaluar el avance en la participación de mujeres y jó-venes en forma igualitaria en los espacios de toma de decisión (Gráfico 19).

dada la información recabada, que puede observarse en el Gráfico 20, más de las tres cuartas partes de los técnicos encuestados opina que la at desarrollada por el Proyecto ha impactado significativamente en apoyar la for-mación y el desarrollo de procesos colectivos, así como en mejorar la capacidad de gestión de las organizaciones.

Sobre la contribución del Proyecto en fortalecer la democracia interna de las organizaciones,

GRáfICO 18

AvAnCE DEl PUR En fORTAlECER lA CAPACIDAD REIvInDICATIvA DE lOS SECTORES DE MEnOR PODER ECOnóMICO y SIMbólICO DEl MEDIO RURAl

donde 0 es nada y 5 es mucho

0

5

10

15

20

25

30

35

GRáfICO 19

IMPACTO DE lA AT DESARROllADA POR El PUR En APOyAR lA fORMACIón y El DESARROllO DE PROCESOS COlECTIvOS

28 %

18 %

1 %

53 %

nada

Poco

Bastante

mucho3 % 3 %

21 %

31 %

26 %

16 %


dos tercios de los encuestados piensan que el trabajo desarrollado ha aportado en este sen-tido. Si bien predomina una visión positiva de la contribución del trabajo del pur en esta línea, es importante indicar que un tercio de los téc-nicos entiende que la contribución sobre este tema ha sido poca (Gráfico 21).

Según los datos recogidos, y expuestos en el Gráfico 22, dos tercios de los encuestados, en-tiende que la contribución del Proyecto en pro-mover la participación de las mujeres en forma igualitaria en espacios de toma de decisiones ha sido importante. Si bien predomina una vi-sión positiva de la contribución del trabajo del pur en esta línea, es importante indicar que un tercio de los técnicos entiende que la contri-bución sobre este tema ha sido poca o nula.

en referencia a la contribución del Proyecto en promover la participación de los jóvenes en forma igualitaria en los espacios de toma de decisiones, se observa en el Gráfico 23 que dos tercios de los encuestados entienden que el trabajo desarrollado ha impactado poco o nada. Solo un tercio de los técnicos encues-tados valora positivamente el impacto del pur en esta área.

A partir de estas percepciones de los técni-cos, puede establecerse que la generación del agrupamiento para la gestión de los re-cursos es el nivel donde se logran más claros impactos, dado que se parte de muy bajos o nulos niveles de organización. A medida que se avanza en las metas propuestas y se aden-tra en otras dimensiones o niveles del forta-

GRáfICO 20

COnTRIbUCIón DEl PUR En DESARROllAR y MEjORAR lA CAPACIDAD DE GESTIón DE lAS ORGAnIzACIOnES

4 %

21 %

17 %

58 %

nada

Poco

Bastante

mucho

GRáfICO 21

COnTRIbUCIón DEl PUR En fORTAlECER lA DEMOCRACIA InTERnA DE lAS ORGAnIzACIOnES

nada

Poco

Bastante

mucho

4 %

52 %

12 %

32 %

GRáfICO 22

COnTRIbUCIón DEl PUR En PROMOvER lA PARTICIPACIón DE lAS MUjERES En fORMA IGUAlITARIA En ESPACIOS DE TOMA DE DECISIOnES

7 %

42 %

28 %

23 %

nada

Poco

Bastante

mucho

GRáfICO 23

COnTRIbUCIón DEl PUR En PROMOvER lA PARTICIPACIón DE lOS jóvEnES DE fORMA IGUAlITARIA En ESPACIOS DE TOMA DE DECISIOnES

31 %

53 %

6 %

nada

Poco

Bastante

mucho

10 %


lecimiento institucional, como las que hacen a la participación y la democracia interna, los procesos son más lentos y, por tanto, los impactos disminuyen. esta situación se evi-dencia más claramente en el caso de la parti-cipación de mujeres y jóvenes, la primera pro-ducto de construcciones de índole cultural, difíciles de modificar, y en la segunda segu-ramente esté jugando el factor del despobla-miento de la campaña. en definitiva, el impac-to de la acción del pur disminuye a medida que se intenta operar sobre construcciones de índole cultural.

Según lo expresado por los consultados me-diante la aplicación de la técnica de taller, con el trabajo de fortalecimiento institucional se incrementó la masa social en las organizacio-nes y se visualizó la potencialidad del trabajo colectivo; percibiendo como positivo el tra-bajo desarrollado por el pur en el apoyo en difusión, democratización de la información, apertura, incorporación de herramientas de trabajo colectivo y apoyo en las toma de decisiones.

Por otro lado, los técnicos de campo iden-tificaron que, mediante el trabajo con los grupos y organizaciones, se logró acercar la información de servicios y oportunidades a la población destinataria, materializando mejoras sensibles como el acceso al agua y electrificación en los sectores de mayor po-breza rural.

dificultades

Junto con la identificación de áreas de avance, los técnicos de campo, consultados mediante la realización del taller, también identificaron una serie de dificultades en el trabajo de for-talecimiento institucional desarrollado por el pur. estas refieren a una alta movilidad de los técnicos de campo, lo que debilitó la continui-dad de los procesos de fortalecimiento orga-nizacional (principalmente por cortes en los contratos), aspectos institucionales del mgap (aquí se hace mención a que los tiempos de la respuesta de la institución pública muchas veces no se adaptan a los de las necesidades de la población objetivo, lo que dificulta la in-

tervención. en el mismo sentido, se suman las descoordinaciones de diferentes programas dentro del mgap, los aspectos de implementa-ción de los proyectos (donde en algunas zonas los técnicos de campo expresaron haberse sentido desbordados para asumir la tarea, por la cantidad de grupos para abordar y las distancias en el territorio) y, por último, aspec-tos que refieren a la dinámica interna de las organizaciones de productores con las cua-les se trabajó (se encontraron dificultades en cuanto a sus propias dinámicas, algunas muy cerradas, con baja apertura, liderazgos autori-tarios y, en muchos casos, desvinculación de productores de las instancias de decisión. Se planteó también un exceso en la cantidad de reuniones con los directivos).

Con respecto a los dos primeros aspectos se-ñalados, la encuesta realizada devuelve una percepción de los técnicos coincidente con la información proveniente de los talleres. Por medio de esta se relevó la opinión de los téc-nicos respecto a la eficiencia del pur para el desembolso de los recursos económicos des-tinados a los proyectos y la calificación del ré-gimen de contratación, así como la calificación de la articulación entre el pur y otros progra-mas y divisiones del mgap (Cuadro 62).

mientras el régimen de contratación está claramente calificado como malo y muy malo, al calificar la eficiencia en la gestión para el desembolso de los recursos y la articulación institucional, las opiniones aparecen divididas. esto tal vez responda a que estas variables no mantuvieron un comportamiento homogéneo y/o a las diferentes valoraciones y/o expectati-vas previas de los encuestados.

Percepción de impacto de los representantes técnicos del pur

Como ya fuera explicitado en el capítulo inicial del presente documento, los representantes técnicos fueron consultados para la evalua-ción de Cierre del pur mediante la realización de entrevistas semiestructuradas. A continua-ción, se presentan los resultados del análisis de dichas entrevistas, identificando aciertos y dificultades desde la percepción de los re-


presentantes técnicos. Para ello, se comentan las opiniones de los rt respecto al trabajo de fortalecimiento organizacional que se realizó desde el Proyecto y se exponen algunas de ellas a modo de testimonio.

Avances

Los representantes técnicos identificaron, dentro de los aciertos y logros del Proyecto, por un lado, la estrategia seleccionada y, por otro, el avance en el proceso de fortalecimien-to organizacional propuesto con respecto a: la adquisición de capacidades para la adminis-tración y gestión de recursos; la mejora en la participación y la toma de decisiones; la elabo-ración y definición de objetivos institucionales y de la construcción de demandas hacia el es-tado asociadas a estos.

la pertinencia de la estrategia

Los representantes técnicos señalaron la per-tinencia de la estrategia de fortalecimiento or-ganizacional y la promoción de la acción colec-tiva para el logro de los objetivos propuestos, así como el importante número de acciones que se logró llevar adelante en el marco de esta estrategia que, de cualquier forma, se en-tiende como de carácter procesual y no como producto acabado.

Del 2005 en adelante se cambió el énfasis. Desde los mismos componentes que estaban en el marco lógico, ahora se puso énfasis al

componente fortalecimiento institucional, la expresa línea estratégica de fortalecer organi-zaciones que estaban o bien desaparecidas o con una actividad muy menguada. Creo que ahí está el gran éxito del Proyecto, a pesar de ser un proceso, que si lo dejas acá, no sirve para nada tampoco.

Esas formas de organización que se fueron plan-teando, en algunos casos los han ido llevando a obtener logros, que solos era muy difícil ob-tenerlos. Por ejemplo: la gestión de bancos de insumos, la gestión de parques de maquinaria.

Es clarito que en estas zonas de mayor aisla-miento, de las distancias, de mayor abandono de los aspectos sociales, se necesita una bate-ría mayor de recursos que en otras zonas; más intensivos. Y esa fue una estrategia [el fortale-cimiento institucional].

Avances en el proceso de fortalecimiento organizativo

Los consultados también resaltaron la me-jora en la participación y la adquisición de capacidades que se logró a través de los procesos de fortalecimiento organizacional, entendidos fundamentalmente como proce-sos de aprendizaje. en este sentido, según la opinión de los representantes técnicos, mu-chas organizaciones no solo han logrado una definición de objetivos institucionales sino que también han avanzado en la construcción de sus demandas.

Se generaron diversos espacios de intercambio y eso ha enriquecido mucho a las organizacio-

CUADRO 62

CAlIfICACIón DE lA ARTICUlACIón EnTRE El PUR y OTROS PROGRAMAS y DIvISIOnES DEl MGAP

Calificación del encuestado de la articulación entre el pur y otros programas y

divisiones del mgap

Calificación del encuestado de la gestión del pur para el desembolso de los recursos económicos en los

proyectos en los que trabajó

Calificación del encuestado del régimen de contratación que lo

vinculó al pur

muy mala 7 % 8 % 20 %

mala 34 % 39 % 40 %

Buena 40 % 43 % 36 %

muy Buena 9 % 10 % 4 %

no hubo 10 % * *

n:137

fuente: encuesta a Técnicos de Campo, 2011, pur .


nes y también el accionar del Proyecto que ha atravesado por varios eventos participativos de construcción del «para adelante».

Las organizaciones, por lo menos las de Cane-lones (que son las que conozco más) han pasa-do por un proceso interesante. Algunas tienen dos, tres o cuatro directivas en el proceso que manifiestan una evolución importante. Las pri-meras directivas que se formaron cuando se reformalizaron las organizaciones tenían cero capacidad de crítica y la participación esta-ba muy menguada. Hoy tenés directivas con crítica hacia afuera y autocrítica de sus pro-pios procesos, capaces de demandar, y esa demanda está integrada por la visión de los técnicos, los recursos con los que cuentan y del hacia dónde quieren ir. Esto era una de las cuestiones más difíciles que tenían las organi-zaciones. Creo que hoy las organizaciones, si bien hay matices, saben qué quieren hacer y para dónde van.

el trabajo de fortalecimiento organizacional, como proceso de transformación y de apren-dizaje, también implicó el ejercicio continuo en la toma de decisiones así como la adqui-sición de capacidades para la administración y gestión de recursos. Pero estos procesos, que en definitiva capitalizan a las organiza-ciones, no están exentos de tensiones y di-ficultades, según señalan los representantes técnicos.

Otro hito importante pudo haber sido la sequía 2008-2009, donde el mgap basó toda su estra-tegia en las organizaciones. La gran mayoría de las organizaciones no estaban preparadas pero igualmente lo hicieron y lo hicieron bien: incrementaron su masa social, aprendieron mecanismos de trabajo hacia la interna, tuvie-ron que decidir a quién le daban, a quién no le daban, a quién priorizaban; fue un aprendizaje para adelante.

Desde lo institucional, hacer convenios con las organizaciones, que comenzó siendo una difi-cultad, le dio muchas fortalezas. Las organiza-ciones no estaban preparadas para dar el salto pero tirarse al agua los ayudó mucho.

dificultades

Con respecto a las dificultades por las que atra-vesó el trabajo de fortalecimiento organizacio-nal propuesto por el pur, los representantes

técnicos señalaron —como el efecto cara o cruz de una moneda— muchos de los aspectos que fueron identificados como aciertos del Proyec-to. Por un lado, fue mencionada la falta de for-mación en las metodologías para el trabajo de fortalecimiento organizacional y, con respecto específicamente a las organizaciones, se hizo mención a las menguadas capacidades que tienen en la administración y gestión de recur-sos (sobre todo humanos); las dificultades para contar con los requisitos que les permitieran recibir recursos del estado; y finalmente las di-ficultades generadas, porque la finalización de un proyecto y el inicio de otro (con una misma organización) era acompañado por un período de discontinuidad.

estas dos lecturas obedecen, en general, a momentos diferentes del proceso y todos los factores señalados, según los consultados, jugaron un rol preponderante sobre todo al inicio de los procesos. esto se logró revertir, en gran medida, por las intervenciones, salvo el último (la discontinuidad de los proyectos) que se mantuvo como dificultad durante toda la ejecución del pur.

Capacidades de las organizaciones para la gestión

Los representantes técnicos señalaron con especial énfasis las menguadas capacidades de las organizaciones en la administración y gestión de recursos, sobre todo humanos pero no únicamente, al inicio de los procesos, con respecto a los desafíos y metas propues-tos por la cogestión de los proyectos; lo que generó no pocas situaciones de conflicto y di-ficultades para su resolución. estos conflictos no únicamente obedecían a la falta de entre-namiento de las organizaciones en la gestión de recursos humanos, sino también a que el formato propuesto implicaba un cambio de ro-les con respecto a la tradicional relación entre productores y técnicos, donde los primeros pasaban a ocupar un lugar de participación y definición protagónica. Así como el hecho de que no en todas las oportunidades estuvieron claramente definidos, en ese inicio, los roles y actividades para los técnicos de campo.


Otro punto de inflexión es el de manejar recur-sos humanos, tener que decirle a un equipo téc-nico lo que tiene que hacer no es fácil, y menos para productores que vienen de una historia muy distinta, «hago lo que me dice el técnico».

No fue fácil para muchas de las organizaciones tener recursos para administrar. Si bien desde el principio los equipos técnicos contaban con una administrativa, en este sentido también fueron evolucionando las directivas. Al princi-pio, se basaron en lo que podía hacer o no el administrativo y hoy por hoy hay fiscales que saben lo que pasa, que no solo fiscalizan sino que apoyan la gestión.

Requisitos que las organizaciones debían cumplir para recibir recursos

Los representantes técnicos mantuvieron la percepción de que ciertos mecanismos insti-tucionales a nivel del estado, que establecen una serie de requisitos que las organizaciones debían cumplir para recibir recursos, genera-ban en los hechos no pocas dificultades para el trabajo de fortalecimiento organizacional. no obstante, no dejó de valorarse el proceso de aprendizaje y la adquisición de capacidades generados —en todos los actores— en el afán de resolver las dificultades.

Como institución, mgap, y en el marco de deter-minadas políticas, vos tenés restricciones en la tarea y esas restricciones se ven reflejadas en tu accionar en el afuera. Un ejemplo: para ha-cer convenios con determinadas instituciones, necesitás de toda una formalidad, las cuentas, ser proveedores de Estado, etcétera. Esto, a la hora de trabajar con la gente, parece como que vas medio a contrapelo de un proceso. Empezás con una gran complejidad, incluso para nosotros (yo no tenía ni la más pálida idea cuando empecé a trabajar de lo que era ser proveedor del Esta-do, qué era la carta notarial, etcétera) [...] Si era complejo para mí, me imagino lo que sería para otros que no están en este trajín de trámite, por-que también a hacer trámites se aprende.

[…] Además depende de la agencia a la que vayas dentro del departamento, ya sea bps, o dgi, cómo te atienden en un caso y en otro [...] en uno te dan una patada, en otro te informan mal, en otros te la complican te piden... toda esa operativa es como que va a contrapelo de un proceso que tendría que ir complejizándose y no arrancando desde la propia complejidad.

Discontinuidad de los procesos

otra de las dificultades señaladas, que se detalla con mayor profundidad en el capítulo correspondiente a ater, es la generada por el formato establecido para el desembolso de recursos, el cual establecía un límite anual de fondos por organización, lo que en los hechos generaba la discontinuidad de los procesos.

Por otro lado, el propio formato del proyec-to creo que no ayuda a darle fluidez a ciertos procesos. Fluidez en el trabajo a la interna del ministerio y fluidez a la externa. Esto de que se vence la partida, la partida no llega, por esto... por los problemas que hayan sido.

La demora de la entrega de los recursos... la lle-gada, después, del dinero.

la formación en metodologías

Por último, los representantes técnicos men-cionaron algunas dificultades y carencias del pur en lo que hace a la formación en metodo-logías de trabajo para el fortalecimiento orga-nizacional.

Desde el punto de vista técnico, y esto corre para todos los puntos, se arrancó con linea-mientos generales de trabajo pero sin metodo-logías claras, desde lo metodológico e ideológi-co a la vez. Se estableció un principio general como marco de acción, como contexto, pero a la hora de trabajar se dieron, por supuesto, muchas cosas, que no estaban supuestas ni para el trabajo nuestro ni para el trabajo de los técnicos de campo. Creo que al principio, sobre todo, había mucha desinstrumentación desde el punto de vista de cómo trabajar, en qué trabajar, desde el adentro y hacia el afuera también. Se dieron cosas, por supuesto, que en realidad deberían haber sido explicitadas... en la tarea cotidiana... Por ejemplo, ¿Qué se en-tiende por fortalecimiento institucional? ¿Qué se entiende por extensión? ¿Qué quiero yo cuando quiero fomentar la participación? ¿Qué entiendo yo por descentralización? ¿Qué quiero lograr en cada uno de los casos y en el período en cuestión?

Las opiniones expresadas por los represen-tantes técnicos permiten reflexionar acerca de la necesidad de prever algunos elementos a tener en cuenta, de forma de optimizar las intervenciones que apuntan al fortalecimiento


institucional de las organizaciones de produc-tores familiares y asalariados rurales, en el marco de proyectos cogestionados.

en primer lugar, la necesidad de establecer previamente algunas condiciones para las in-tervenciones, que van desde la formación de los recursos humanos hasta la identificación adecuada de las capacidades de las organiza-ciones para la cogestión que permitan adaptar las metas de los proyectos. Sin olvidar que la mirada sobre el proceso de las organizaciones que devolvieron los representantes técnicos permite conceptualizarlo como un proceso de consolidación en el hacer, de aprender hacien-do; es decir, en el ejercicio concreto de la par-ticipación, la toma de decisiones y la adminis-tración de recursos es que se va configurando el proceso de fortalecimiento organizacional, como un proceso de cambio continuo, no lineal y sujeto a avances y retrocesos.

en segundo lugar, la necesidad de articular ade-cuadamente el objetivo de fortalecimiento or-ganizacional con objetivos que den respuestas a necesidades concretas de la gente (ya sea en lo productivo o en el área de necesidades bá-sicas) permiten también reflexionar acerca de la necesidad de considerar el contexto econó-mico, social, histórico, la complejidad y hete-rogeneidad del territorio sobre el que se va a intervenir. Así, pueden ajustarse las metas a las características de estos territorios, así como medir los avances considerando esto.

Trabajar lo organizacional sin un enganche productivo es algo muy difícil. El productor siente que se está hablando siempre en abs-tracto y que no avanza. Sin embrago, si uno entra por un lado productivo y de ahí busca formas de asociarse entre ellos, que trabajen en forma colectiva, tal vez se puedan hacer cosas en conjunto, que si uno toma esto como la meta central. Trabajando solo eso es mucho más difícil.

Hay zonas en las que había organizaciones y otras en las que todavía no hay. El litoral oeste es una zona donde seguramente, por una cues-tión propia, cultural que tuvo ascendencia de las diferentes colonias que se fueron estable-ciendo, desde Bella Unión, Constitución, Belén, los alrededores de Salto, hay una cultura de organizaciones. Hay cooperativas, productores asociados, movimiento de trabajadores, que no hay en el resto del interior, hacia el este. Es como un gradiente en la organización partien-do desde el litoral, como lo máximo, que se va perdiendo cuando se avanza hacia el este. Eso se da en Artigas y se da en Salto. Esto está también muy asociado a lo que es el rubro de producción. En esa zona del oeste, están los productores asociados a la horticultura y caña de azúcar. Cuando avanzamos hacia el interior, encontramos principalmente ganadería. O más al este todavía la ganadería más extensiva. En esos lugares, la densidad de población no llega a medio habitante por km2. Eso marca mucho a la gente. En el este de Salto, gracias a un tra-bajo que se había hecho con Uruguay Rural, en el año 2005, se constituyeron varias fomentos que se establecieron y quedaron funcionado, como sociedades de fomento. Fue una especie de contagio. Se dieron cuenta de que, a través de las organizaciones, llegaban los recursos. Así se formaron cuatro o cinco que están fun-cionando, tal vez no del todo fortalecidas como uno quisiera. Están ahí, pero siguen necesitan-do apoyo.


A modo de conclusión, se expone una apreta-da síntesis de los resultados alcanzados en el área del fortalecimiento de las organizaciones de base representativas de la población ob-jetivo del Proyecto, y la percepción de los ac-tores en relación a ello, de forma de retomar los aspectos de la experiencia que más inte-resa destacar en el cierre del presente capí-tulo; finalizando con algunas consideraciones específicas para el sector de los asalariados rurales.

Resulta contundente el nivel de avance logra-do en los indicadores meta del Proyecto, los cuales superan ampliamente los resultados previstos, configurándose esta en una de las áreas de mayor impacto del pur. Los logros alcanzados permiten afirmar que, al cierre del Proyecto, se configura un escenario bien dife-rente al planteado en su apertura: la existencia de un número muy importante de organizacio-nes de base representativas de la población objetivo del Proyecto (productores familiares, asalariados rurales y pobladores de comunida-des rurales aisladas), no solo activas desde el punto de vista formal, sino con acciones y pro-yectos en marcha que han aumentado y movi-lizado la base social de estas.

el monto total ejecutado para el período as-ciende a $ 26.369.689 (aproximadamente US$ 1.318.484).

Al analizar los datos de ejecución del total de organizaciones fortalecidas en el proceso, nuevamente se observa que las organizacio-nes de paf representan la amplia mayoría, y los sindicatos de asalariados rurales y las or-ganizaciones sociales son mucho menos rele-vantes en cuanto al número. La mitad de las organizaciones con que se convenió fueron formalizadas o retomaron su funcionamiento con posterioridad al año 2005. Con respecto a la otra mitad (las que tenían un funciona-miento previo al 2005) es conveniente recor-dar que todas las instituciones nacionales y de segundo grado con las que se firmó con-

venio preexistían al 2005, así como las orga-nizaciones de medianos y grandes producto-res. Considerando este dato, la proporción de organizaciones de base representativas de la producción familiar, reactivadas o formaliza-das durante el período de análisis, cobra un mayor significado.

es plausible afirmar que la dinámica cotidia-na de gestión de los proyectos mejoró la ca-pacidad de las organizaciones de dialogar y demandar a otras instituciones del estado. La posibilidad de contar con infraestructura administrativa abrió la puerta a la gestión de otro tipo de servicios por parte de las organi-zaciones, en este caso no financiados por el pur. Contar con un equipo técnico permanente, y con profundo conocimiento de las necesida-des de la organización, también les permitió presentar proyectos a otros agentes de finan-ciamiento.

La gran mayoría de las organizaciones que gestionaron proyectos junto con el pur aumen-taron la cantidad de socios e implementaron algunas formas de financiamiento autónomo, como cuotas sociales de diversa magnitud.

Con respecto a la percepción de los desti-natarios consultados, es posible establecer que el apoyo a la acción colectiva fue la es-trategia aplicada en forma dominante por el Proyecto.

Las percepciones de los consultados son con-tundentes en la valoración que hacen respec-to al impacto del pur en el fortalecimiento de sus organizaciones, configurándose esta di-mensión del accionar del Proyecto como una de las áreas de mayor impacto. es resaltado el papel de la Asistencia técnica, especialmen-te la social, aunque no exclusivamente, en la construcción de estos procesos. Asimismo, los consultados valoran como muy positivo formar parte de espacios colectivos, ya que el trabajo colectivo mejora el uso de los re-cursos, favorece el acceso a la información y posibilita mejorar problemas comunes. Se es-



tableció una fuerte relación entre el acceso al financiamiento para bienes o servicios, princi-palmente de apoyo a la producción —en el mar-co de una gestión colectiva— y la constitución de organizaciones.

Con respecto a la percepción de avance en el trabajo de fortalecimiento organizativo de los espacios de participación colectiva, puede señalarse que, mientras el involucramiento de los destinatarios en la organización pare-ce estar claramente logrado, en otras dimen-siones del fortalecimiento institucional se han logrado muy buenos avances pero están sujetos aún a proceso. esto denota la nece-sidad de dar los tiempos para su desarrollo. este tipo de dimensiones refiere a cambios de índole más profunda que inciden sobre aspectos socioculturales, como por ejemplo la participación en la toma de decisiones, el nivel de responsabilidades concretas, la equi-dad de género o la participación en espacios interinstitucionales.

en cuanto a la sustentabilidad de los procesos colectivos iniciados, casi todas las organiza-ciones, con mayor o menor nivel de dificultad, tienen algún tipo de proyección o perspectiva de continuidad. Sin embargo, una alta propor-ción de las organizaciones consultadas pre-sentan niveles importantes de dependencia hacia los apoyos estatales en general y hacia las acciones desarrolladas hasta 2011 por el pur en particular.

Según la percepción de los técnicos de cam-po consultados, el trabajo desarrollado por el pur contribuyó a «visibilizar» la producción familiar como un sector importante en la pro-ducción nacional, comenzando un proceso de identificación del sector.

Los consultados valoraron positivamente el trabajo desarrollado por el pur de apoyo a la creación de grupos de productores rurales donde no los había y de consolidación y forta-lecimiento de los grupos y organizaciones ya existentes, logrando que estos se posicionen como referentes de la producción familiar en las zonas respectivas.

Uno de los resultados de este trabajo es el incremento de la masa social de las organiza-

ciones, percibiendo como positivo el trabajo desarrollado por el pur en el apoyo en difusión, democratización de la información, apertura, incorporación de herramientas de trabajo co-lectivo y apoyo en las toma de decisiones. Los técnicos de campo también identificaron que, mediante el trabajo con los grupos y organi-zaciones, se logró acercar la información de servicios y oportunidades a la población des-tinataria, materializando mejoras sensibles, como el acceso al agua y electrificación en los sectores de mayor pobreza rural.

Según la percepción de los técnicos, el traba-jo de fortalecimiento organizacional realizado por el pur se plasmó en los avances logrados en la formación y el desarrollo de procesos co-lectivos, y en la mejora de la capacidad de ges-tión de las organizaciones. La percepción de impacto aparece levemente disminuida, cuan-do se trata de evaluar el fortalecimiento de la democracia interna y el avance en la participa-ción de mujeres y jóvenes en forma igualitaria en los espacios de toma de decisión.

Por otro lado, los técnicos de campo identi-ficaron una serie de elementos que dificulta-ron, cuando no lo obstaculizaron, el trabajo de fortalecimiento organizacional. entre ellos se encuentran: la alta movilidad de los téc-nicos de campo, que debilitó la continuidad de los procesos de fortalecimiento organiza-cional, principalmente por cortes en los con-tratos; aspectos institucionales del mgap; aquí se hace mención a que los tiempos de la respuesta de la institución pública muchas veces no se adaptan a los de las necesida-des de la población objetivo, dificultando la intervención. en el mismo sentido, se suman las descoordinaciones de diferentes progra-mas (dentro del mgap), los aspectos de imple-mentación de los proyectos (donde en algu-nas zonas los técnicos de campo expresaron haberse sentido desbordados para asumir la tarea por la cantidad de grupos para abordar y las distancias en el territorio). Por último, se hace mención a aspectos que refieren a la dinámica interna de las organizaciones de productores con las cuales se trabajó (se encontraron dificultades en cuanto a sus propias dinámicas, algunas muy cerradas,


con baja apertura, liderazgos autoritarios y en muchos casos la desvinculación de pro-ductores de las instancias de decisión. Se planteó también un exceso en la cantidad de reuniones con los directivos).

A partir de estas percepciones de los técnicos, es posible establecer que la generación del agrupamiento para la gestión de los recursos es el nivel donde se logran más claros impac-tos, dado que se parte de muy bajos o nulos ni-veles de organización. A medida que se avanza en las metas propuestas y se adentra en otras dimensiones o niveles del fortalecimiento insti-tucional, como las que hacen a la participación y la democracia interna, los procesos son más lentos y por tanto los impactos disminuyen. esta situación se evidencia más claramente en el caso de la participación de mujeres y jóvenes, la primera producto de construcciones de índo-le cultural difíciles de modificar, y en la segunda seguramente esté jugando el factor del despo-blamiento de la campaña.

Los representantes técnicos identificaron una serie de aciertos y logros del Proyecto en el trabajo de promoción del fortalecimien-to organizacional. Se destacan, por un lado, la pertinencia de la estrategia seleccionada y, por otro, el avance en el proceso de fortaleci-miento organizacional propuesto con respecto a la adquisición de capacidades para la admi-nistración y gestión de recursos; la mejora en la participación y la toma de decisiones; la ela-boración y definición de objetivos instituciona-les y de la construcción de demandas hacia el estado asociadas a estos.

Los representantes técnicos señalaron el im-portante número de acciones que se logró llevar adelante en el marco de la estrategia de fortalecimiento organizacional que, de cualquier forma, se entiende como de carác-ter procesual y no como producto acabado, entendidos fundamentalmente como proce-sos de transformación y de aprendizaje. estos procesos, que en definitiva capitalizan a las or-ganizaciones, no están exentos de tensiones y dificultades.

Con respecto a las dificultades por las que atravesó el trabajo de fortalecimiento orga-

nizacional propuesto por el pur, los represen-tantes técnicos señalaron —como el efecto cara o cruz de una moneda— muchos de los aspectos que fueron identificados como aciertos del Proyecto. Por un lado, se mencio-nó la falta de formación en las metodologías para el trabajo de fortalecimiento organiza-cional y, con respecto específicamente a las organizaciones, se hizo mención a las men-guadas capacidades de estas en la adminis-tración y gestión de recursos (sobre todo hu-manos); las dificultades para contar con los requisitos que les permitieran recibir recur-sos del estado; y finalmente, las dificultades generadas porque la finalización de un pro-yecto y el inicio de otro (sobre una misma or-ganización) era acompañado por un período de discontinuidad. estas dos lecturas obede-cen, en general, a momentos diferentes del proceso y todos los factores señalados, se-gún los consultados, jugaron un rol prepon-derante sobre todo al inicio de los procesos lográndose revertir, en gran medida, como producto de las intervenciones, salvo el últi-mo (la discontinuidad de los proyectos) que se mantuvo como dificultad durante toda la ejecución del pur.

Las opiniones expresadas por los represen-tantes técnicos permiten reflexionar acerca de la necesidad de prever algunos elemen-tos a tener en cuenta, de forma de optimizar las intervenciones que apuntan al fortaleci-miento institucional de las organizaciones de productores familiares y asalariados rurales, en el marco de proyectos cogestionados. en primer lugar, la necesidad de establecer previamente algunas condiciones para las intervenciones, que van desde la formación de los recursos humanos hasta la identifica-ción adecuada de las capacidades de las or-ganizaciones para la cogestión que permitan adaptar las metas de los proyectos. Sin olvi-dar la mirada sobre el proceso de las orga-nizaciones que devuelven los representantes técnicos, es posible conceptualizarlo como un proceso de consolidación en el hacer, de aprender haciendo; es decir, en el ejercicio concreto de la participación, la toma de de-cisiones y la administración de recursos es


que se va configurando el proceso de fortale-cimiento organizacional, como un proceso de cambio continuo, no lineal y sujeto a avances y retrocesos.

en segundo lugar, la necesidad de articular adecuadamente el objetivo de fortalecimiento organizacional con objetivos que den respues-tas a necesidades concretas de la gente (ya sea en lo productivo o en el área de necesi-dades básicas), permite también reflexionar acerca de la necesidad de considerar el con-texto económico, social, histórico, la comple-jidad y heterogeneidad del territorio sobre el que se va a intervenir. Así, pueden ajustarse las metas a las características de estos terri-torios, así como medir los avances consideran-do esto.

Por último, la presentación y el análisis de las percepciones de impacto recogidas acerca de los logros y dificultades que tuvo el traba-jo de fortalecimiento organizacional, llevado adelante por el pur, permiten plantear algu-nas reflexiones finales en torno a aspectos tales como: la tensión entre proceso y ejecu-ción en las acciones de fortalecimiento orga-nizacional; la relación entre objetivos de corte productivo y objetivos de corte socioorganiza-cional; los riesgos para la autonomía de las or-ganizaciones; la capacitación de los recursos humanos; la participación de mujeres y jóve-nes y los procesos de concentración de poder al interior de las organizaciones; la continui-dad de las políticas públicas y la heterogenei-dad de los territorios; la coordinación intra e interinstitucional; y, por último, la causalidad y la contingencia en los procesos de cambio ins-titucional y desarrollo rural. estas reflexiones fueron elaboradas, principalmente, a partir de la visión de tres de los actores directamente involucrados en la implementación de las ac-ciones del Proyecto Uruguay Rural: destinata-rios, Técnicos de campo y representantes téc-nicos, y se expresan a modo de aprendizajes que pretenden aportar para la mejora continua de las políticas que buscan contribuir al forta-lecimiento de las organizaciones de base del medio rural.

• la diferencia entre los tiempos de los procesos colectivos y las necesidades de ejecución de los proyectos

es necesario tener presente la diferencia en-tre los tiempos de los procesos colectivos y las necesidades de ejecución de los proyec-tos, para poder administrar adecuadamente esta tensión. Gestionar un proyecto de desa-rrollo, en permanente diálogo con la población involucrada, implica enfrentarse a una tensión entre la presión por ejecución (proveniente de los financiadores y de los destinatarios) y la calidad de los proyectos ejecutados. en el transcurso de los más de seis años de traba-jo, fueron ejecutados varios proyectos sin un buen diagnóstico previo, asignando responsa-bilidades a la población destinataria por en-cima de sus capacidades. en algunos casos, esto aparejó consecuencias negativas para el fortalecimiento de la organización, sin em-bargo, en otros se observó que potenció las capacidades de autoorganización, y aceleró el proceso de fortalecimiento de la organiza-ción. existieron casos en que la búsqueda de calidad de los proyectos significó un enlente-cimiento en la ejecución, visualizado como una paralización por parte de los destinatarios con consecuencias negativas en la organización de dichos colectivos y en el éxito posterior de los proyectos. Por otro lado, un requisito a cumplir por las organizaciones para el acceso a los recursos era contar con personería jurí-dica. en algunos casos, dicha solicitud aceleró el trabajo de fortalecimiento con las organiza-ciones, anteponiendo las necesidades de eje-cución y los mecanismos del pur a los proce-sos organizativos, encontrándose debilidades para asumir responsabilidades formales ante organismos públicos.

Lo planteado anteriormente lleva a preguntar-se: ¿las organizaciones estaban preparadas para la gestión de proyectos y recursos? ¿Se debía esperar a que lo estuvieran para trans-ferir estos? La opción que asumió el Proyecto fue transferirlos, y que las organizaciones se formaran en el proceso, en el hacer, con las consiguientes tensiones y dificultades que esto genera, pero bajo la consigna de «hacien-do es que aprendemos». en este sentido, se


considera que debería existir un equilibrio y que es necesario asumir riesgos, confiando en las capacidades de la población organizada, aun sin contar con elementos objetivos que prueben su capacidad de gestión. Se pretende resaltar que, al utilizar esta premisa, en estos seis años se han experimentado muchos más éxitos que fracasos. Pero también es necesa-rio reconocer que, si bien transferir recursos a las organizaciones y asignarles responsabili-dades en la cogestión de los proyectos operó como una vía para el fortalecimiento organiza-cional, es conveniente que la transferencia de

responsabilidades sea progresiva, respetando los procesos de organización y los tiempos que estos necesitan. Transferir los recursos, para la contratación de técnicos y ejecución de actividades a las organizaciones de des-tinatarios, debe darse en forma gradual y te-niendo en cuenta las capacidades de gestión. Prever indicadores que permitan medir el gra-do de fortaleza y consolidación de las organi-zaciones al inicio de las intervenciones minimi-za el riesgo de adjudicarles responsabilidades que no puedan manejar. elaborar indicadores (cuantitativos y cualitativos), que reflejen la

continúa en página siguiente

SínTESIS DE lAS PERCEPCIOnES DE lOS ACTORES SObRE fORTAlECIMIEnTO ORGAnIzACIOnAl


AvA

nC

ES

Impacto en general el trabajo del pur impactó posi-tivamente en el fortalecimiento de las organizaciones. Se consi-dera importante la materializa-ción de logros.

Visibilización de producto-res familiares como sector importante en el medio ru-ral.

Valorización de la estrategia de for-talecimiento organizacional y pro-moción de acción colectiva.

Sostenibilidad organizativa

Casi todas las organizaciones tienen algún tipo de proyección o perspectiva de continuidad y desde ahí obtener futuros finan-ciamientos.

Las organizaciones lograron definir objetivos institucionales y cons-truyen sus propias demandas.

Gestión de servicios como factor promotor de asociación

Se valora la construcción de es-quema de acceso a servicios o prestaciones por parte de la or-ganización.

Avance reconocido en forma-ción y desarrollo de procesos colectivos.

Identificación de mejoras en la gestión de los recursos (aunque se encuentran dificultades).

Pertenencia y trama vincular

Refuerzo de trama organizativa de participación y representa-ción. formalización de acción colectiva. Participación en espa-cios institucionales.

Asistencia técnica tiene im-pacto positivo sobre proce-sos colectivos.

Participación y democracia interna

Alto grado de involucramiento en toma de decisiones de encues-tados. Aumento de productores con responsabilidades, partici-pantes activos en la construcción de demandas sobre necesidades propias.

Avance reconocido en de-mocracia interna.

mejora en participación interna con ejercicio continuo en la toma de decisiones (aunque se encuen-tran dificultades).

Desarrollo de capacidades y nuevas prácticas

Incorporación de conocimien-tos y capacidades nuevas para la acción colectiva.

fortalecimiento de capa-cidades reivindicativas de sectores de menor poder económico y simbólico en el medio rural.

evolución en la adquisición de capa-cidades.


fortaleza de un colectivo organizado, brindaría una herramienta de trabajo que permitiría ade-cuar las acciones de los proyectos de desarro-llo al momento de la organización.

la relación entre objetivos de corte productivo y objetivos de corte socioorganizacional

La experiencia del pur muestra que el proce-so de fortalecimiento de las organizaciones se desarrolló en el marco de acciones de asis-tencia técnica y financiamiento, por medio de

la administración de los recursos y la toma de decisiones. el fortalecimiento organizacio-nal estaba remitido a un hacer en relación a la búsqueda de soluciones para las necesida-des concretas. en este sentido, no es conve-niente separar proyectos de fortalecimiento organizacional de los productivos o de otra índole. el objetivo de fortalecer el colectivo debe estar presente, transversalizando las distintas actividades de los planes de desa-rrollo. es por ello que resulta necesario admi-nistrar adecuadamente la relación entre obje-tivos de corte productivo y objetivos de corte

SínTESIS DE lAS PERCEPCIOnES DE lOS ACTORES SObRE fORTAlECIMIEnTO ORGAnIzACIOnAl


DIf

ICU

lTA

DE

S

Conflictos dificultad para abordar y resol-ver conflictos. dificultades de funcionamiento grupal.

Inequidad y género

Inequidad de género en partici-pación y toma de decisiones. Can-sancio de las directivas («Siempre las mismas caras»). distribución de información y comunicación no adecuada.

Reconocimiento de partici-pación no igualitaria de los jóvenes en la toma de deci-siones.

Aspectos socioculturales

no hay costumbre de participa-ción. Individualismo difícil de erradicar.

Identificación de liderazgos autoritarios que debilitan la dinámica interna de las or-ganizaciones.

Tiempos administrativos del mgap vs. las necesidades de los destinatarios

excesivos trámites burocráticos como factor externo desestimu-lante que enlentece la realiza-ción de los proyectos.

Tiempos de respuesta muy dilatados en relación a las necesidades.

Los requisitos que las organiza-ciones debían cumplir para recibir recursos generaron dificultades de trabajo.

Rol de los actores diferentes criterios en la ges-tión de los proyectos entre algu-nos directivos y referentes pur.

Técnicos desbordados de trabajo, a la hora de la im-plementación de proyectos, y régimen de contratación considerado malo.

dificultades inherentes al cambio de rol/relación entre productor y técnico. Carencias en formación en metodologías de trabajo para for-talecimiento organizacional.

Continuidad de las intervenciones

Grandes dudas sobre la conti-nuidad de políticas del pur por el mgap. Se reclama permanen-cia de la asistencia técnica, fi-nanciera y apoyo administrativo.

Alta movilidad de técnicos de campo que debilita con-tinuidad de trabajos.

discontinuidad de los procesos de desembolso de recursos no generó fluidez.

Gestión organizacional

La mayoría de las organizacio-nes son frágiles y tienen capa-cidades limitadas para sostener logros. dependencia de asisten-cia técnica.

dificultades de las organizaciones para la administración y gestión de recursos, sobre todo humanos.

* elaborado por Cecilia Cabrera y Andrés Corbo (dgdr, oficina de Registro de Productor familiar).


socioorganizacional, así como la relación entre las metas de corto, mediano y largo plazo, ya que el objetivo general —contribuir a la organi-zación colectiva de los sectores postergados de medio rural, como actores activos del de-sarrollo— debe estar siempre presente en todo el proceso de intervención para la sustenta-bilidad de las acciones; no alcanza con tener buenos resultados productivos o de gestión, si esto no es acompañado por una buena parti-cipación, por ejemplo. Toda actividad de inter-vención se debilita al no considerar la visión general del proceso, y así se corre el riesgo de ir contra el objetivo principal, aun cuando los resultados a corto plazo parezcan positivos.

• la autonomía de las organizaciones

desde la perspectiva de que el desarrollo rural implica procesos recorridos por la tensión en-tre el conflicto y la cooperación entre los acto-res, el trabajo de fortalecimiento organizacio-nal se desarrolló en el marco de acciones que buscaban apoyar la consolidación de las orga-nizaciones de base de productores familiares y asalariados rurales como actores del desarrollo rural, ya que el desarrollo rural es fruto de pro-cesos de negociación y definición de intereses entre las diferentes partes implicadas (estado, sociedad civil y mercado). no se puede obviar el riesgo que corre la autonomía de las organi-zaciones en este marco de acción, pero sí mini-mizarlo, para lo cual es fundamental sostener en la acción la concepción de que el desarrollo se logra con la participación de los producto-res y asalariados organizados. Claro que esto también requiere, en paralelo, que se procesen cambios en los otros actores (estado y merca-do), particularmente en las estructuras del es-tado, incorporando mecanismos de absorción para las nuevas relaciones de poder o transfor-maciones que ocurran del empoderamiento de la sociedad civil organizada.

• los procesos de concentración de poder dentro de las organizaciones

Cuando se trabaja en proyectos de fortaleci-miento organizacional se debe estar atento a los procesos de concentración de poder al

interior de las organizaciones, a los efectos de desarrollar acciones que problematicen esta situación. Se debe trabajar en la democratiza-ción de la información y la toma de decisiones, si bien este suele ser un proceso complejo, en-tre otras, por las siguientes razones:

• en ciertas situaciones, la necesidad de res-petar la autonomía de las organizaciones y la necesidad de problematizar los procesos de toma de decisiones a la interna de las organizaciones pueden oponerse. esto con-figura una contradicción no siempre fácil de resolver para los actores de la instituciona-lidad pública y los técnicos de campo, pero que es necesario abordar para avanzar en el fortalecimiento organizacional.

• no se trata de trabajar para «eliminar» los lide-razgos, ya que estos son necesarios, todos los colectivos los generan y están relacionados a la historia de cada territorio. de lo que se trata es de promover liderazgos democráticos.

• Para los actores institucionales y los téc-nicos de campo, estos liderazgos muchas veces resultan muy operativos a los efectos de la organización y ejecución de activida-des, mientras que los procesos participati-vos son más complejos y requieren mayores tiempos. Por tanto, se debe estar atento a no caer en la tentación de promover lide-razgos de corte autoritario por razones de «eficiencia» en la ejecución de las acciones.

• los recursos humanos

el personal técnico debe tener claramente de-finida una serie de aspectos para optimizar las intervenciones, que van desde el conocimien-to del territorio y su población a la claridad en los objetivos y en la metodología de trabajo. en este sentido, es necesario desarrollar polí-ticas que promuevan la residencia de técnicos en el medio rural, como también capacitar y formar recursos humanos para el trabajo con grupos, organizaciones y participación.

Una de las vías para fomentar la equidad de gé-nero en las organizaciones de la población obje-tivo consiste en que los equipos técnicos estén integrados con equidad de género y que reciban


capacitación para llevar adelante acciones de desarrollo rural con enfoque de género. La inte-gración de profesionales del área social en los equipos técnicos puede ser, aunque no necesa-riamente, una vía para la participación de muje-res en las organizaciones, la visibilización de sus actividades productivas, así como la diversifica-ción de las actividades propuestas por los des-tinatarios. Por otro lado, en la medida en que los proyectos de desarrollo no se caracterizan por ser exclusivamente productivos, aumenta el gra-do de la participación de mujeres y jóvenes.

• Políticas públicas: continuas, adaptadas y articuladas

desde el estado, se debe ofrecer continuidad en las políticas públicas aplicadas en el te-rritorio. La experiencia desarrollada permite afirmar que iniciar procesos de participación y organización requiere, posteriormente, res-puestas desde quienes las promueven. Los tiempos de respuesta deben ser respetuosos y deben considerar las características particu-lares de las zonas, las instituciones y la gente, asumiendo, con flexibilidad, la heterogeneidad como riqueza. en este sentido, el trabajo de fortalecimiento organizacional necesariamen-te debe respetar las características históricas de los territorios y sus diferencias a la hora de definir las metas a cumplir y los tiempos nece-sarios para ello.

es necesario mencionar, una vez más, la impor-tancia de la coordinación entre las institucio-nes (y a su interna) que llegan a la misma po-blación, ya que lograr la complementación de acciones mejora la eficiencia en el uso de los recursos y permite mejores resultados.

Para finalizar, puede decirse que la etapa ini-cial de transferencias de recursos a las orga-nizaciones plantea la interrogante respecto a si las acciones de fortalecimiento que se lleva-ron a cabo hubiesen sido posibles, o al menos se hubieran podido implementar con la veloci-dad con la que se hizo, de no ser por la urgen-cia administrativa para que el pur no paralizara sus actividades. esto lleva a reflexionar acerca del papel de la causalidad y la contingencia en los procesos de cambio institucional y en el

desarrollo rural, es decir, más allá de la —nece-saria— planificación, siempre ocurren impon-derables o suceden fenómenos no previstos que dificultan, aceleran o modifican el rumbo de lo previsto.

Asalariados rurales: algunas conclusiones y aportes para la reflexión

Si bien las reflexiones que se compartieron pueden hacerse extensivas al trabajo de for-talecimiento institucional de las organizacio-nes de asalariados rurales, en forma similar a como fuera tratado en la descripción de las acciones, se optó por presentar, en este apar-tado, una serie de reflexiones finales que re-fieren específicamente al fortalecimiento de la acción colectiva de los asalariados rurales.

en primer lugar, es necesario señalar que el volumen de acciones que se logró desarrollar para el fortalecimiento de las organizaciones de asalariados rurales no acompañó las ex-pectativas definidas inicialmente por el pur, ya que, sin contar la unatra, se trabajó con cinco organizaciones de base,22 de las catorce que existen en el país.

Si bien se destaca como positivo el incipiente trabajo que se desarrolló con la población de trabajadores rurales, se visualiza la ausencia de proyectos de desarrollo que incluyan accio-nes con los asalariados más aislados y exclui-dos (por ejemplo, ganadería), quienes presen-tan un mayor grado de vulnerabilidad.

Los proyectos de desarrollo rural deberían in-cluir la promoción y el fortalecimiento de los sindicatos de asalariados rurales, tal como está contemplado en el artículo 57 de la Cons-titución de la República.23

no contar con herramientas específicamen-te diseñadas para el trabajo con organiza-ciones de asalariados significó un obstáculo

22 estas cinco organizaciones de base nuclean un estimado de 2.700 trabajadores afiliados. estos destinatarios no se en-cuentran registrados en la base de datos del pur.

23 «La ley promoverá la organización de sindicatos gremiales, acordándoles franquicias y dictando normas para reconocer-les personería jurídica.»


administrativo extra. Se necesita el desarro-llo de un programa específico para el trabajo con asalariados rurales, las herramientas y los procedimientos utilizados con los productores son de difícil adaptación a la realidad de los sindicatos rurales. es de fundamental impor-tancia el diseño de herramientas flexibles, que no exijan la formalización de los sindicatos de asalariados, evitando posibles acciones lega-les ante medidas gremiales.

existió un mayor impacto cuando se trabajó directamente con los sindicatos locales, ge-nerándose de esta manera un proceso que permite una mayor confianza por parte de los asalariados. el trabajo a nivel de sindicatos de base debe primar sobre el trabajo a nivel de las organizaciones de segundo grado.

La formación de los trabajadores en aspectos de organización sindical y legislación laboral se revela como imprescindible para el fortale-cimiento de sus organizaciones, como también para el logro de mayor impacto. Los proyectos de desarrollo rural deben abarcar esta temáti-ca. Se destaca la importancia de trabajar as-pectos referidos a la representatividad de los delegados de los sindicatos como interlocuto-res de las bases. en las propuestas de trabajo debería considerarse el uso de los medios de comunicación, en especial la radio, como una poderosa herramienta de sindicalización.

el hecho de que el pur resignara espacios en la cogestión de los proyectos, mediante la delegación de responsabilidades de gestión

a las organizaciones de asalariados, implicó consecuencias no previstas en la ejecución de los proyectos, y sobre todo para las mismas organizaciones. Las particularidades de este sector no deben significar diferencias en la aplicación de los principios de la cogestión. Al igual que para el caso de organizaciones de productores rurales, se deben identificar las capacidades de la organización para llevar adelante un proceso de cogestión exitoso.

es conveniente incluir como un objetivo, en futuros proyectos o programas, el fortaleci-miento de las articulaciones con los organis-mos públicos que implementan los ámbitos de negociación colectiva y contralor de las con-diciones de trabajo de los asalariados rurales.

Para finalizar, es conveniente señalar un as-pecto conceptual; cuando se habla de traba-jadores organizados se entiende como la vía hacia dos propósitos. Primero, como acciones gremiales estrictas, entendidas como cues-tiones básicamente de índole económicas (reivindicaciones salariales y mejoras en con-diciones laborales); segundo y reforzado esto en el contexto rural, la lucha organizada por acceso a la tierra. Cuando se hace referencia a organizaciones de productores, el concepto gre-mialista se ve drásticamente diluido, ya que organizaciones de productores como las que fueron objeto del accionar del pur no contem-plan reivindicaciones, ni son motivadas por agentes movilizadores similares, que son los vectores del cambio, excepto por la lucha por el acceso a la tierra.


AnExOS

Por responsabilidad ambiental se decidió no imprimir los documentos anexos, que se deta-llan a continuación, e incluirlos en el cd adjunto al documento:

• modelo de Convenio de fortalecimiento or-ganizacional y Asistencia técnica.

• modelo de foraic.

• modelo de Acuerdo de Gestión.


E n este capítulo se analizarán las accio-nes llevadas adelante por el pur, en lo que

respecta a la inserción en cadenas de valor, comerciales y agroindustriales de los destina-tarios del Proyecto. Se intentará, en principio, dar respuesta a las siguientes preguntas: ¿por qué y para qué promover la inserción de la po-blación objetivo en cadenas de valor, comer-ciales y agroindustriales? ¿Cuál es la funda-mentación que sostiene la opción por trabajar con este eje?

Para responderlas, se comenzará por recordar, como se ha planteado en secciones anteriores de este documento, que en el año 2005 el pur redefinió sus objetivos y estrategias a la luz del cambio de autoridades a nivel del gobierno nacional y en el marco de los resultados de la misión de Revisión de medio Término. en este nuevo escenario, el objetivo general del Pro-yecto plantea el combate a las causas que ge-neran la pobreza rural, entendiendo esta como un fenómeno multidimensional de carácter estructural que responde a una serie de fac-tores, pero sobre todo a la injusta distribución de la renta generada en el medio rural.

Para abordar este problema, el pur retomó el enfoque de cadenas de producción o de com-plejos agroindustriales (cai) distributivos, que permitieran ante todo la inclusión social. Para ello, era necesario que se fortalecieran los es-labones más débiles de las cadenas (trabaja-dores y pequeños productores). La necesidad

de organizaciones que los agrupen y permitan expresar su fuerza era vital para emprender caminos de negociación con los restantes es-labones (industria, intermediación, comerciali-zación, entre otros). Por lo tanto, a los efectos de incidir sobre una de las causas de la po-breza rural —la injusta distribución de la renta generada en estos procesos—, el Proyecto se propuso dos ejes de acción: aumentar la ca-pacidad organizativa de los sectores histórica-mente excluidos del medio rural; y aumentar el ingreso de estas familias, mediante la mejora de su inserción a las cadenas de generación de valor, y/o mediante políticas preferenciales de mercado, específicas para esta población. en este plano, es de hacer notar que, muchas veces, los proyectos de desarrollo rural se ocupaban tradicionalmente de lo productivo individual, dejando de lado los problemas ati-nentes a la gestión e inserción con poder ne-gociador en las cadenas de industrialización y comercialización, obviando así una de las cau-sas estructurales de la pobreza rural. es por ello que el pur, a partir de su reformulación, planteó estos ejes de acción en forma articu-lada, en una relación de dependencia mutua, ya que la idea es promover la organización de los productores más débiles económicamen-te, facilitando su ingreso a estas cadenas de valor, como forma de resolver la comercializa-ción y de luchar por precios justos para sus productos. en definitiva, la dimensión política del accionar del pur intentó jerarquizar las

ESTRATEGIAS DESARROllADAS PARA MEjORAR lA InSERCIón COMERCIAl DE PRODUCTORES fAMIlIARES y ASAlARIADOS RURAlES En lAS CADEnAS DE GEnERACIón DE vAlOR

fUnDAMEnTACIón

09.


capacidades ciudadanas que inciden en las decisiones sobre la producción y distribución de la riqueza, sobre los flujos de inversiones, las contradicciones capital-trabajo y la justi-cia social. Pero el proceso de redistribución en el espacio rural debe considerarse como una contribución al bienestar de la población na-cional en general, por eso en este proceso de generación de cadenas de valor debe estar in-corporada la visión de continuidad entre cam-po y ciudad. de esta forma, la actividad prima-ria se constituye en sostén de la alimentación de la población y en la base del desarrollo de cadenas agroindustriales nacionales; creando fuentes de trabajo para población rural y ur-bana. este proceso, a su vez, se enmarca en el concepto de soberanía alimentaria, entendida como la capacidad que tienen los pueblos de definir sus políticas de producción y consumo de los alimentos.

Para responder a las preguntas planteadas inicialmente, es necesario recordar el número y las características de la población objetivo del pur. en el diseño original del Proyecto, el grupo objetivo se estimaba en alrededor de 43.000 familias, de las cuales aproximada-mente 33.000 eran pequeños productores y 10.000, trabajadores rurales sin tierra. estas familias representaban aproximadamente el 45 % de la población rural de Uruguay y se distribuían en todo el país, con una mayor concentración en los departamentos de Ca-nelones, San José, Artigas, Rivera, Salto, Cerro Largo, Lavalleja, Rocha y Tacuarembó.

el grupo objetivo comprendió: a) las familias rurales sin tierra: este sector está conforma-do por familias de ex asalariados agrícolas y/o asalariados temporales. el número estimado de familias que conformaban esta categoría es de 10.000; b) las familias rurales de pro-ducción marginal: la chacra es el lugar de re-sidencia de la familia y la actividad agropecua-ria representa solo una parte de la fuente de ingresos. el número estimado de familias de esta categoría era de 18.000; y c) las familias productoras con potencial comercial: la familia depende principalmente del trabajo en la cha-cra y de los ingresos de la actividad agrope-cuaria. Son productores agrícolas y pecuarios

que desarrollan la actividad a partir de la mano de obra familiar. este grupo mostraba poten-cial para mejorar y diversificar la producción de la chacra. el número estimado de familias de esta categoría era de 15.000.

Las dos primeras categorías incluyen produc-tores no integrados en cadenas agroindus-triales y de comercialización, mientras que la categoría de familias productoras con poten-cial comercial resulta un número elevado, con-formado casi en su totalidad por productores integrados a sistemas, no siempre eficientes, de encadenamientos agroindustriales y co-merciales. esta diferencia sectorial es apro-piada para la asignación de los servicios de apoyo a la producción de parte del Proyecto, como se verá más adelante. en definitiva, las dos terceras partes de la población objetivo (28.000 productores) presentaba problemas serios en su inserción comercial, que iban des-de la exclusión total a la marginación parcial. Argumento más que suficiente para que se incluyera un componente específico para la re-solución de este problema.

finalmente, es de hacer notar que estas activi-dades no solo estaban previstas desde la for-mulación del Proyecto, como parte del compo-nente Servicios de apoyo a la producción, sino que en general el tema comercialización y ca-denas productivas es preocupación reiterada en casi todos los diagnósticos socioproducti-vos realizados, y es una necesidad sentida de la población objetivo, la que constantemente la identifica como una debilidad o problema a resolver.


en la presente sección se profundiza en la ex-posición de los objetivos previstos en el dise-ño, se analizan las recomendaciones de la mi-sión de Revisión de medio Término y luego se describe la estrategia implementada entre el 2005 y 2011 con sus sucesivos ajustes.


entre los cinco ejes estratégicos planteados por el fida para Uruguay, en el momento del diseño del pur, se incluía la estrategia productiva y de comercialización. Para llevar adelante esta es-trategia se diseñó el componente Servicios de apoyo a la producción. Las acciones del compo-nente se ejecutarían por intermedio de cuatro subcomponentes: apoyo a la producción; fortale-cimiento de la oferta de servicios; comercializa-ción y microempresas; y fondo de microcapitali-zación.1 La responsabilidad de la implementación de este componente (y del de desarrollo institu-cional y participación) recaía en la Gerencia de desarrollo Rural y Apoyo a la Producción.2

el documento de evaluación ex Ante estable-cía la estrategia de intervención del pur para la implementación de este componente, pri-vilegiando la atención grupal, el apoyo para la organización de los grupos de destinatarios, la transferencia de tecnologías productivas (capacitación y asesoría técnica) y el apoyo a la comercialización, con el complemento del fi-nanciamiento mediante productos financieros innovadores. Cabe destacar que el apoyo a la comercialización era considerado prioritario.

en este capítulo, se centrará la atención en el desarrollo de los objetivos del subcomponente

1 República oriental del Uruguay, Programa nacional de Apoyo al Pequeño Productor Agropecuario (pronappa ii), misión de evaluación ex Ante, 25 de junio-12 de julio de 2000. Resumen ejecutivo.

2 el pur estaba organizado en tres Gerencias: Gerencia de Ad-ministración; Gerencia de Servicios financieros; Gerencia de desarrollo Rural y Apoyo a la Producción.

comercialización y microempresas,3 los cua-les eran: 1) facilitar la comercialización de las producciones agropecuarias, las operaciones de poscosecha y transformación; 2) permitir la obtención de mayor valor agregado a la pro-ducción agropecuaria; 3) generar empleos que permitan complementar los ingresos de las familias de los productores pertenecientes al grupo objetivo; 4) generar empresas que pro-porcionen servicios a la producción agrope-cuaria y agroindustrial; y 5) desarrollar un te-jido mínimo de empresas en el medio rural que funcionen como catalizadores para la creación de otras empresas.

La vinculación de la producción con el merca-do era considerada como aspecto central para el efectivo incremento de los ingresos de los productores, por lo que el subcomponente se concentraría en que las actividades producti-vas propuestas en los subproyectos se orien-tasen a las oportunidades de mercado. Para ello, el apoyo a la comercialización debía con-sistir en establecer sistemas de información, realizar análisis e inteligencia de mercados, eventos de promoción y contactos, organizar actividades de capacitación, promover siste-mas de control de calidad y otras actividades relacionadas.

La propuesta de apoyo a las microempresas se basaba en la necesidad de ofrecer oportu-nidades de generación de ingresos a familias sin tierra, familias de asalariados, desemplea-dos y subempleados. También se consideraba la necesidad de asegurar ingresos comple-mentarios extraprediales para los producto-res agropecuarios marginales y no integrados. Las principales restricciones que el pur debía atacar eran: 1) ausencia de servicios de pro-moción, capacitación y asistencia técnica es-

3 de los subcomponentes Apoyo a la producción y fortalecimien-to de la oferta de servicios se dará cuenta en el capítulo te-mático correspondiente a extensión rural y Asistencia técnica, haciendo lo propio con el subcomponente fondo de microcapi-talización en el capítulo temático correspondiente a las herra-mientas financieras.



pecífica; 2) restricciones en el acceso al finan-ciamiento para inversión y capital de trabajo; y 3) debilidad o ausencia de organizaciones de microempresarios, especialmente en el ámbito rural.


Como ya fuera mencionado, la misión de Revi-sión de medio Término se realizó en el mismo momento en que se operaba un cambio de go-bierno en Uruguay, de director y equipo opera-tivo del Proyecto, por lo que pueden tomarse los hallazgos de esta como línea de base para el análisis de la etapa 2005-2011.

en el informe presentado se consideraron las dificultades para la implementación de las ac-tividades correspondientes a la estrategia pro-ductiva y de comercialización. en ese sentido, los siguientes párrafos son ilustrativos de los hallazgos:

La Gerencia de Desarrollo Rural y Apoyo a la Pro-ducción no se implementó y el gerente no fue designado. Por lo tanto, el componente de Ser-vicios de Apoyo a la Producción fue ejecutado por intermedio de las unidades de coordinación de los subcomponentes respectivos.

Esta situación, con una frecuente rotación de responsables y de encargados, restó coheren-cia a la implementación del componente y ge-neró discontinuidad y escasa eficiencia. En con-secuencia, se implementaron las acciones en forma parcial y no se aplicó correctamente el principio de complementariedad de las acciones de apoyo.

En general la Misión detectó serias deficiencias en el proceso de levantamiento de la demanda que en muchos casos aparece «inducida» y en particular adolece de un serio análisis de las perspectivas de comercialización. El objetivo central de la mayoría de los subproyectos pre-sentados fue, esencialmente, la actividad pro-ductiva agropecuaria y el aumento de la produc-ción y productividad.

Las debilidades de los subproyectos presen-tados hasta la fecha —2005— responden a que frecuentemente proponen entrega de recursos para microcapitalización y crédito, sin asistencia técnica que garantice el éxito de las tecnologías

transferidas, los aspectos de comercialización no son analizados en profundidad, son muy po-cos los proyectos que proponen encadenamien-tos productivos con microempresas.

A juicio de la misión de Revisión de medio Térmi-no, la Unidad de coordinación de comercializa-ción, microempresas y microcapitalización fue desactivada al poco tiempo de su implemen-tación y, en consecuencia, no se establecieron formalmente los elementos técnicos sobre co-mercialización que debían contener los subpro-yectos productivos, ni se realizaron actividades de apoyo a la comercialización que hubieran ser-vido para orientar la temática productiva de los subproyectos. La ausencia de la Unidad de co-ordinación de comercialización, microempresas y microcapitalización en la odr generó un vacío de orientación normativa y técnica, que redundó en que los subproyectos se orientaran principal-mente a la producción agropecuaria, pero con criterios limitados en cuanto a la demanda de los mercados. en este sentido, la misión realizó las siguientes recomendaciones:

• Incluir en la odr a profesionales (de proba-da capacidad y experiencia) para comer-cialización y desarrollo de microempresas (compras públicas, integración en cadenas cortas, diversificación productiva).

• establecer acuerdos con instituciones es-pecializadas para la promoción y el desarro-llo de microempresas rurales.

• Capacitar a las mdr y a los representantes técnicos en los temas de comercialización.

Respecto al diseño y ejecución de las acciones en territorio, la misión recomendaba:

• destinar tiempos y recursos para el levanta-miento de las demandas.

• Aplicar y adaptar los diferentes instrumen-tos, técnicas y metodologías a las diferen-tes categorías de destinatarios.

• Promover que las propuestas contemplen enca-denamientos productivos con microempresas.

• Las propuestas deberán contar con el dicta-men técnico de la mdr sobre comercializa-ción y con un análisis sobre la capacidad de pago de los destinatarios.


los objetivos, acciones y estrategias implementadas a partir del 2005

nueva visión política

A partir de 2005, el Proyecto se planteó como objetivo contribuir a mejorar la distribución de la riqueza generada por los procesos pro-ductivos iniciados en el campo, apostando a la organización de los sectores social y eco-nómicamente más postergados y facilitando su ingreso a las cadenas de valor, con precios justos como estrategia de comercialización de sus productos, priorizando acciones y acti-vidades en las áreas de mayor concentración de pobreza.

en forma creciente, se trataba de ir elaboran-do planes productivos que mejoraran la dis-tribución de la riqueza generada en los proce-sos agroalimentarios. Para ello, se abordó un enfoque de cadenas de valor o de complejos agroindustriales. Para avanzar en este senti-do, fue necesario buscar y promover nuevas formas asociativas que permitieran tanto el ingreso a las cadenas de los sectores exclui-dos como su permanencia en estas, logrando la sustentabilidad en el tiempo de la relación. La reunión y organización de los sectores que se ha querido involucrar pasó a ser uno de los grandes retos que enfrentó el pur, de ahí que muchos esfuerzos se centraran en esta eta-pa previa. Lograr el ingreso de este sector de la población a las cadenas y convertir a esta en una organización fuerte y consolidada han sido parte vital de los objetivos del pur.

el relacionamiento de la producción familiar con las distintas empresas que trabajan en las cadenas alimenticias permitiría ver como un todo el proceso, de manera de que los distintos eslabones o etapas de un complejo (fase agraria, fase industrial, distribución) no se enfrenten entre sí. era necesario avanzar en relaciones de complementariedad que brinden una justa distribución de la rique-za. La participación desde el inicio de todos los sectores excluidos es imprescindible en cualquier proyecto de cambio, pues es la identificación con el proyecto y el compromi-so que asuman con este lo que los llevará a

sentirlo verdaderamente de ellos y a defen-derlo cuando se vea cuestionado por intere-ses contrarios.

en este sentido, la concepción política de la dirección del Proyecto a partir del 2005 fue: de la pobreza no se sale fabricando microem-presarios, transfiriendo tecnologías o capaci-tando en gerencia, sino que se podrá lograr colectiva y organizadamente para mejorar sus condiciones de lucha en la economía de mer-cado. Por tanto, se apuntó al fortalecimiento de los grupos de productores y trabajadores rurales, como etapa necesariamente previa, de forma de reforzar los mecanismos colecti-vos de organización e inserción de las organi-zaciones de productores familiares en las ca-denas pertinentes.

metodología

en lo que respecta a las estrategias, si bien no se definió inicialmente un enfoque específico, más allá del general ya presentado, a partir de las experiencias desarrolladas, se pueden distinguir al menos cinco estrategias que per-mitirían avanzar en el objetivo propuesto, de acuerdo a las particularidades de las cadenas y sus involucrados.

• Integración vertical de productores a ca-denas muy debilitadas, donde el abasteci-miento nacional era básicamente importa-do, con una lógica de sustituir importación, generando competitividad nacional y parti-cipación de productores y trabajadores or-ganizados en toda la cadena. Como repre-sentativos de esta estrategia se presentan más adelante los casos de Tomate industria y Chícharo.

• Mejora de la inserción comercial de produc-tores ya integrados a cadenas comerciales. Aquí se presenta el Plan Piloto de comercia-lización colectiva y acceso a mercados de compras públicas, proyecto que fue la punta de lanza, para iniciar un proceso largo y com-plejo, que trasciende al pur.

• Potenciación de fase primaria poco desa-rrollada, en la población objetivo del Proyec-to, de cadenas con potencial de exporta-


ción, apuntando a la organización colectiva como estrategia. Se presentan las experien-cias en el rubro Lechería y en Apicultura.

• Integración de productores y asalaria-dos excluidos a cadenas ya generadas, con demanda insatisfecha y diversificación productiva que amortigüe la dependencia de estos a la industria. Aquí se presenta el caso Caña de azúcar.

• Generación de alternativas productivas en rubros sin problemas comerciales o deman-da insatisfecha (Cordero pesado).

en general, el apoyo del pur consistió en asis-tencia técnica (en aspectos productivos y organizativos) y herramientas financieras. en todos los casos se buscó avanzar asociati-vamente en la transformación del producto,

de manera de garantizar las posibilidades de mayores ganancias y su mejor distribución. es importante señalar que las diferentes expe-riencias que se promovieron surgieron con la participación de la gente, recuperando sabe-res y culturas que permanecían latentes, en las distintas zonas o localidades, y respondie-ron, en general, al trabajo de coordinación y ar-ticulación de acciones de varias instituciones o programas del sector público.

en el apartado correspondiente a Resultados del presente capítulo, se describen y analizan, por separado, las distintas experiencias desa-rrolladas. Como se verá en cada caso, parten de situaciones muy diferentes y los aportes del pur también lo fueron de acuerdo a las dis-tintas situaciones de partida y las estrategias desarrolladas.


La presentación y el análisis de la información relevada están organizados de la siguiente ma-nera: en primera instancia, se presenta la totali-dad de las experiencias desarrolladas, teniendo en cuenta que el marco Lógico del período 2005-2011 definía una serie de indicadores meta como forma de alcanzar los objetivos previstos y medir el avance en los resultados. Luego, utili-zando la metodología de presentación de casos representativos, se profundiza en siete expe-riencias en las cuales, en distinto grado y con distintas estrategias, el pur colaboró en mejorar la integración vertical de la cadena. Para cada caso se describe la experiencia desarrollada y se presentan los avances en los indicadores meta comprometidos, cuando corresponde.

en una segunda instancia, se presentan las percepciones generales sobre los resultados e impacto del pur de destinatarios del Proyec-to y técnicos de campo, buscando identificar logros y dificultades en el área de cadenas productivas y comercialización.

Datos de ejecución

metas previstas


120 productores de tomate industria mejoran su inserción comercial.


400 productores de hortalizas secas mejoran su inserción comercial.

484 productores hortícolas mejoran su inserción comercial.

100 productores lecheros mejoran su inserción comercial.


50 apicultores mejoran su inserción comercial.

131 productores apícolas mejoran su inserción comercial.

100 asalariados de la caña de azúcar inician actividades productivas propias.

95 asalariados de la caña de azúcar iniciaron y consolidaron su actividad productiva.

Los indicadores meta que refieren al trabajo en cadenas productivas y comercialización fueron definidos bajo el Producto «Mejora-dos los canales comerciales y los precios que reciben los pequeños productores rura-les por sus productos», e involucraban un to-tal de 770 destinatarios en diferentes rubros a apoyar.

A continuación se presenta el total de expe-riencias de comercialización conjunta e inser-ción en cadenas apoyadas por el pur para el período 2005-2011.

Como puede observarse en la siguiente tabla, se apoyaron 38 experiencias que involucraron un total de 1.114 productores, superando am-pliamente en el total el número de destinata-rios que estaba previsto involucrar (770). esto es variable cuando se analiza cada indicador meta por separado, lo cual se profundiza más adelante al presentar cada experiencia.

el análisis del cuadro de experiencias permi-te establecer una marcada concentración de estas en los departamentos de Artigas y Ca-nelones. de los once departamentos en que se intervino con estas experiencias, estos dos concentran el 50 % de las experiencias y más del 70 % por ciento de los destinatarios.

en lo que respecta los rubros, se visualiza cla-ramente que aquellos donde la articulación de la cadena comercial era más fuerte, antes de la intervención del pur, concentran la ma-yor cantidad de destinatarios. Así, la horticul-tura y la lechería concentran prácticamente las tres cuartas partes de los destinatarios.

Como línea general de análisis, se puede ob-servar que la variable común a todas las ex-periencias es la articulación interinstitucio-nal. Si bien esta fue una de las características de todas las intervenciones del pur, dada por su visión y claro enfoque hacia el desarrollo rural, en lo que hace a las experiencias de co-mercialización e inserción en cadenas se tor-na particularmente relevante.

RESUlTADOS


ExPERIEnCIAS DE COMERCIAlIzACIón COnjUnTA E InSERCIón En CADEnAS APOyADAS POR El PUR

Organización zona/

localidad

Departamento Industria Año de

inicio

Rubro Subrubro Destinatarios Instituciones

copartícipes

Tipo Apoyo PUR

Gremial Granjera

Bella Unión Artigas Intermediarios mercado modelo

2010 Horticultura Cultivos cubiertos

30 Planes de negocio de digegra

Asistencia técnica.

Productores Ganaderos familiares

este de Artigas

Artigas clu 2010 Ganadería ovina

Cordero Pesado

30 Proyecto ovino (IA-Uruguay Integra) Participación de rt

Asistencia técnica y financiamiento.

As. Civil Vecinos Chacras del Pintado

ejidos de Artigas

Artigas Ghelfa 2010 Horticultura Tomate Industria

10 experiencia piloto articulada con inia e ia

Asistencia técnica, financiamiento y coordinación.

Productoras de Baltasar Brum

Baltasar Brum

Artigas Cabral 2007 Horticultura Hierbas Aromáticas

8 Asistencia técnica.

Productoras de Baltasar Brum

Baltasar Brum

Artigas eco Tienda 2007 Horticultura Tomate Cherry

8 Asistencia técnica y financiamiento.

As. Civil Vecinos Chacras del Pintado

ejidos de Artigas

Artigas mercado Local/montevideo

Horticultura frutilla 13 Asistencia técnica, financiamiento y coordinación.

Artesanas de Sequeira

Sequeira Artigas fundación Gastesi y martinicorena (ruralana)

2006 otros (artesanías)

Lana 8 Asistencia técnica y financiamiento.

utaa, aprBu, Gremial Granjera

Bella Unión Artigas alur 2006 Horticultura Caña de Azúcar

80 Asistencia técnica, financiamiento y coordinación.

colear Artigas Artigas indulacsa 2008 Lechería 34 Asistencia técnica, financiamiento y coordinación.

Coop. de la Colonia «Raúl Sendic A.»

Bella Unión Artigas alur 2010 Horticultura Caña de Azúcar

55 Asistencia técnica, financiamiento y coordinación.

copronec ne Canelones

Canelones Pitzer / madanol

2005 Horticultura Tomate Industria

107 Plan de negocios digegra

Asistencia técnica multidisciplinaria, fortalecimiento institucional, microcapitalización; inversión estratégica, fondo Rotatorio.

Sociedad de fomento Rural de Santa Rosa

Santa Rosa Canelones molino Santa Rosa

2004 Horticultura Chícharo 23 Plan de negocios digegra

Asistencia técnica multidisciplinaria, fortalecimiento institucional, microcapitalización; inversión estratégica; fondo Rotatorio.

Sociedad de fomento Rural de Santa Rosa

Santa Rosa Canelones Grupo mtea 2008 Apicultura 30 Asistencia técnica, capacitación y microcapitalización.




Organización zona/

localidad


inicio


copartícipes

Tipo Apoyo PUR

sfr Tala Tala Canelones Cabral 2005 Horticultura Hierbas Aromáticas

8 Plan de negocios digegra

Asistencia técnica multidisciplinaria, fortalecimiento institucional, microcapitalización;

sfr Tala Tala Canelones calcagra 2005 Lechería Quesería 21 Plan de negocios digegra


copronec ne Canelones

Canelones copronec 2007 Horticultura Cebolla 48 Plan de negocios digegra

Asistencia técnica multidisciplinaria, fortalecimiento Institucional, microcapitalización; inversión estratégica; fondo Rotatorio.

Sociedad de Productores de Leche de San Ramón

San Ramón Canelones conaprole / Parmalat / Batania / otras

2008 Lechería Quesería 180 inc, imc, prolesa, frigorífico San Jacinto, pnud


aplcl Río Branco y melo

Cerro Largo coleme 2006 Lechería Cerdos 37 Asistencia técnica multidisciplinaria, fortalecimiento institucional, microcapitalización.

acacccel Cerro Largo

Cerro Largo Chacinería «Lito Gómez» / disco

2007 Cerdos Lechería 16 fundación Quebracho

microcapitalización, Asistencia técnica, fondo Rotatorio, raciones.

Asociación Civil Paso del durazno

durazno durazno nutrísima 2007 Lechería 23

Coop. Social Integración del Yí

Sarandí del Yí

durazno Apicultura 18

Horticultores de Sarandí del Yí

Sarandí del Yí

durazno Horticultura 20

Cooperativa Apícola de Villa Rosario

Villa Rosario

Lavalleja carv 2007 Apicultura Ganadería 30 iml, mevir, digegra, diprode, cnd, miem, pnud, inefop, mides

Asistencia técnica multidisciplinaria, fortalecimiento institucional, microcapitalización.

colcas Casupá florida

comira: moirones, Lapuente, Rincón de Rodríguez

7.º y 8.º sección

Rivera Intermediario 2008 Apicultura 30 2010- presentaron Plan de negocios digegra

1,2,3




Organización zona/

localidad


inicio


copartícipes

Tipo Apoyo PUR

Grupos Apícolas de Rivera

Cerro Pelado, Vichadero

Rivera Intermediario 2005 Apicultura

sfrc (grupos) Castillos Rocha imr 2006 Horticultura Ganadería 35 Solo se apoyó con at, y parque de maquinaria, el fuerte de la intervención lo hizo la imr

at, foninv maquinaria

Grupo Las espinas

Las espinas

Rocha imr/ Uruguay integra opp

2006 Ganadería ovinos 8 Solo se apoyó con at, el fuerte de la intervención lo hizo la imr

at

afp y mp Villa nueva

Sauce Canelones 2006 ovinos ovinos 40 imc, ppr, pg Asistencia técnica multidisciplinaria, fortalecimiento institucional, microcapitalización.

sfr Constitución

Constitución Salto indulacsa 2007 Lechería 13

Red Pescadores o sfr Constitución

Constitución Salto evamel s .a . 2007 Pesca 45

sfr Constitución

Constitución Salto 2007 Horticultura 23

sfr Constitución

Constitución Salto msp 2007 otros Confección Prendas

5

calcagra Cañada Grande

San José calcagra 2005 Lechería Quesería 31

Porvenir Libertad San José mercado Local 2005 Horticultura frutilla 7 Venta de descarte

Horticultores de Caraguatá

Caraguatá Tacuarembó 2005 Horticultura 9

pesaupe Penino San José 2006 Pesca 8

calpromi Rincón del Colorado

Canelones 2005 Apicultura 23 Asistencia técnica multidisciplinaria, fortalecimiento institucional, microcapitalización.

el saldo son algunas experiencias concretas de importancia y una serie de microexperien-cias de ventas en conjunto, de avances en los requisitos legales o de calidad de producto para mejorar la comercialización.

el impacto más fuerte que el pur ha tenido, en la dimensión de inserción en cadenas

agroindustriales en condiciones más justas, parece estar en el fortalecimiento organiza-cional que puede conducir a resultados en esta área, pero que, por lo que exponen los actores, aún es una perspectiva al menos de mediano plazo.


Presentación de experiencias

A continuación se presentan detalladamente, a modo de estudio de casos, siete experien-cias representativas de las cinco estrategias antes mencionadas.

Tomate industria

Objetivos previstos y acciones desarrolladas

en el rubro Tomate industria se presenta el trabajo realizado con la Cooperativa de Pro-ductores del noreste de Canelones (co-pronec), por ser la que centralizó el trabajo realizado en el rubro. está integrada por pro-ductores nucleados en emprendimientos gru-pales, básicamente de las zonas de San Jacin-to, migues, Arenales, Tala y Tapia. Se trata de familias productoras rurales descapitalizadas, inicialmente excluidas del sistema productivo y comercial.

el esfuerzo aunado de referentes locales, ins-tituciones y técnicos para definir qué hacer para mejorar la situación de la zona identificó la alternativa y el interés de diversos produc-tores de diferentes zonas del noreste de Cane-lones en cultivar el tomate industria. este tipo de tomate tiene tradición histórica en la zona, pero se había reducido notablemente la pro-ducción, por haber quedado los productores marginados de los intereses comerciales de la industria, entre otras cosas por la pequeña escala, la falta de inversiones en riego, los ba-jos rendimientos y la dificultad que implicaba trabajar con pequeños productores aislados.

Los inicios de este dinamismo convergen con un contexto de cambio político a nivel nacional y departamental que alentó el desarrollo de acciones políticas orientadas hacia la agricul-tura familiar y el desarrollo rural. en este mar-co, los productores familiares, especialmente aquellos de menores recursos, se posicionan como foco de interés en búsqueda de su inclu-sión en cadenas productivas agroindustriales.

en el año 2005, se concretó la ejecución del Plan Piloto de Tomate Industria del noreste de

Canelones, financiado por el pur, como salida a la no calificación de los productores plantado-res de tomate para formar parte de los Planes de Producción de Tomate Industria de la ex Junta nacional de la Granja mgap (junagra), a los que no accedían básicamente por falta de condiciones de riego para la producción.

este plan se configuró como un proyecto de producción, procesamiento y comercializa-ción de la producción de tomate y contó con el apoyo financiero y técnico del pur, además del aporte de otras entidades como la Comisión nacional de fomento Rural, la Intendencia mu-nicipal de Canelones y el Instituto nacional de Colonización.

el objetivo que se trazó este plan fue gene-rar trabajo y posibilidad de ingresos a los productores familiares de la zona, quienes se encontraban al margen de las cadenas pro-ductivas y fuera de vínculos estratégicos de comercialización de su producción, sustitu-yendo concentrado de tomate importado por producción nacional y generando valor econó-mico genuino pasible de ser mejor distribuido en el proceso.

en este marco, apoyado por las instituciones mencionadas, se formaliza la copronec, que responde a grupos de distintas zonas del no-reste de departamento, región que abarca los alrededores de Tala, migues, Arenales, montes, Tapia, San Jacinto y llega hasta algunos para-jes cercanos a la ciudad de minas. de esta for-ma, a inicios de 2006, se logra la tramitación de la personería jurídica como forma de cons-tituirse legalmente para realizar comercializa-ción desde la cooperativa.

A continuación, en el Cuadro 63, se presentan algunos datos que fundamentan el plan, te-niendo en cuenta la evolución de los volúme-nes de las principales hortalizas procesadas, su destino y específicamente las importacio-nes de tomate industria para el período 2005-2010.

del total de hortalizas procesadas en el último período, el tomate siempre representa el ma-yor volumen, con porcentajes mayores al 50 % del total.


CUADRO 63

vOlúMEnES DE AlGUnAS HORTAlIzAS InDUSTRIAlIzADAS En El PERíODO 2005-2006 A 2008-2009 (En TOnElADAS)

Rubro 2005-2006

2006-2007

2007-2008

2008-2009

Acelga 200 s/d 414 380

Arveja s/d 148 50 47

Boniato 379 507 352 436

Brócoli 696 1.029 1.103 471

Calabaza 233 183 227 164

Chaucha 145 117 222 269

Coliflor 166 589 552 166

espárrago 28 43 32 28

espinaca 435 182 250 373

frutilla 281 226 332 349

maíz dulce 895 286 291 117

morrón 128 94 466 344

Papa 2.151 1.772 1.589 1.590

Tomate 7.938 6.586 10.034 5.984

Zanahoria 516 726 458 684

Zapallo 204 429 877 638

Total 14.395 12.917 17.249 12.037

fuente: mgap digegra/dpc. en base a encuestas Agroindustriales Hortifrutícolas diea/digegra .

A continuación se muestra el Cuadro 64, sobre el destino de algunas de las hortalizas proce-sadas en los últimos años, según declaracio-nes de industriales en las encuestas agroin-dustriales hortifrutícolas realizadas.

Como puede observarse en los Cuadros 65 y 66, la mayoría del tomate industrializado en el país es destinado a «triturado» o «pulpa tami-zada», mientras que todos los otros destinos representan menos de la cuarta parte del volu-men industrializado. esto podría ofrecer algu-nas pistas de hacia dónde enfocar las energías puestas en mejorar la cadena y la distribución del valor que esta genera. Para complementar esta información, a continuación se presen-tan las importaciones uruguayas, donde se puede apreciar que mantienen la tendencia de la industrialización nacional, es decir, las importaciones de pasta o puré representan para todos los años aproximadamente las tres cuartas partes.

Como puede observarse en los cuadros, y aplicando una lógica de sustitución de impor-tación —sin considerar, por ahora, temas de competitividad—, el rubro tiene una enorme capacidad de crecimiento (más de 5.000 tone-ladas/anuales al 2010), y lejos de disminuir la importación, el crecimiento de los emprendi-mientos apoyados por el pur ni siquiera cubrió el aumento de la demanda nacional y la impor-tación continua creciendo año a año.

CUADRO 64

DESTInO DEl TOMATE PROCESADO POR zAfRA

Rubro Destino 2005-2006

2006-2007

2007-2008

2008-2009

Tom

ate

Triturado 41 23,3 33 34,5

Pulpa tamizada / Puré

33 54,5 45 42,6

Salsas 12 10,9 11 10,0

Concentra-do/ extracto

10 10,4 12 12,6

Pelado, entero y en trozos

4 - 0 0

otros - 0,9 0 0,3

fuente: mgap digegra/dpc. en base a encuestas Agroindustriales Hortifrutícolas diea/digegra .

CUADROS 65 y 66

IMPORTACIOnES URUGUAyAS DE TOMATE COnCEnTRADO (2005-2010)

a) Tomate pasta o puré

Año Miles US$ cif Toneladas netas

2005 1.760 2.839

2006 2.010 2.777

2007 3.101 3.881

2008 3.819 3.458

2009 4.847 4.023

2010 4.517 4.377

b) las demás

Año Miles US$ cif Toneladas netas

2005 570 857

2006 568 871

2007 590 897

2008 1.126 1.478

2009 973 1.173

2010 1.089 1.337

fuente: digegra/dpc, en base a Penta-Transaction.


el cultivo de tomate fue realizado con la segu-ridad de que la producción ya tenía un destino comercial y un precio definido antes de plan-tar, producto de las negociaciones y el com-promiso contractual realizado con la industria. Se acordó el ingreso en el Plan de junagra, don-de el precio final del tomate estuvo conforma-do por el precio negociado entre los producto-res con la industria, más el subsidio del fondo de la Granja.

La digegra aceptó el ingreso de los producto-res sin riego, lo que constituyó una definición política muy fuerte. Además, se realizó contra-to con las industrias y se logró el apoyo para el uso de fertilizantes a pagar con tomate luego de la cosecha. También se realizaron conve-nios con el pur para proyectos de microcapita-lización e inversión en riego. en relación al nivel de inversiones, se realizaron 20 proyectos que consistieron en la construcción de fuentes de agua y, en algunos casos, la compra de equi-pos para riego. Con la realización de estos proyectos se llegó a abarcar una superficie aproximada de 10 hectáreas de riego.

Se realizó además el financiamiento de insu-mos para la producción a través de los recur-sos aportados por un fondo Rotatorio del pur, administrado por la cooperativa. También se alquilaron colectivamente cajones para la re-colección de producción de tomates.

Se produjo la incorporación al Plan Tomate In-dustria de productores que no contaban con sistema de riego. esto se dio principalmente por la construcción o ampliación de fuentes de agua y la adquisición de equipos de riego. esta inversión fue cubierta con créditos negocia-dos con una de las industrias en condiciones muy ventajosas para el productor (plazo de tres zafras, sin interés a pagar en kilogramos de tomate), fondos Rotatorios financiados por el pur y administrados por la Sociedad fo-mento Rural de Tala, y fondos de la coopera-tiva. otro de los logros fue la adquisición de cajones para la cosecha mediante una línea de crédito de microfinanzas de la Corporación na-cional para el desarrollo.

La copronec brindó parte de la asistencia téc-nica a través del convenio con el pur, siendo

complementada por la imc y la digegra, así como con otros acuerdos realizados con las organizaciones de la región, como la Sociedad fomento Rural de migues (sfr migues) y la Sociedad fomento Rural de Tala (sfr Tala), en el marco de convenios que ambas fomentos mantenían con el pur. Se logró articular esfuer-zos y recursos para brindar asistencia técnica mediante la realización de acuerdos y conve-nios entre instituciones.

Se desarrollaron, además, diversas activida-des de capacitación como forma de levantar las limitantes técnico-productivas, vinculadas sobre todo al manejo del riego en la produc-ción. estas actividades fueron llevadas adelan-te por el quipo técnico de la copronec, apoyado a su vez por el Instituto nacional de Investiga-ción Agropecuaria (inia) y la Intendencia muni-cipal de Canelones (imc).

durante las cosechas, el procesamiento del tomate fue a partir de la contratación por parte de la copronec de la empresa Vulcania s .a . (Pitzer). La comercialización del producto fue realizada por la cooperativa, quien realizó diversas negociaciones y finalmente consi-guió las vías para canalizar la producción. fi-nalmente, la venta del procesado se canalizó por diversas vías. Se vendió a Vulcania s .a ., en concentrado a Barraca deambrosi y se lanzó una marca propia de los productores llamada Del Productor. A partir de la zafra 2009-2010 se creó una sociedad entre la industria Pitzer y la cooperativa de productores llamada ma-danol s .a ., quien procesa y comercializa la pro-ducción de aquí en adelante.

es importante destacar que este conjunto de acciones tuvo dos efectos; por un lado, se lo-graron mayores niveles de interrelación de los recursos existentes en el territorio, ya que tienden a integrarse y complementarse. Por otro, implicó establecer procesos de negocia-ción entre los actores involucrados (pur, dige-gra, imc, copronec, sfr migues, inia, sfr Tala). este proceso de negociación no fue fácil, pero los logros alcanzados y articulaciones redun-daron en la consolidación de la experiencia y en la sustentabilidad del desarrollo de la re-gión en general.


La participación de los productores de base, en la etapa inicial de organización coopera-tiva y en términos de negociación, fue noto-riamente más pasiva y quedó relegada a una participación más bien externa. esto implicó en cierto modo que algunas definiciones de-terminantes fueran lideradas por parte de los técnicos, y por algunos productores situados como referentes locales que, por contactos, capacidad de negociación y experiencia, asu-mieron dicho rol.

A medida que avanzó en el proceso, el pro-pio colectivo entendió fundamental trabajar sobre su organización. el fin era posibilitar y crecer en el trabajo agrupado, como forma de consolidarse como organización y fundamen-talmente para hacer sostenible el proyecto. de esta manera, se comenzó a trabajar en los diversos grupos integrantes de la cooperati-va, la importancia y el significado de coopera-tivismo, en tanto emprendimiento asociativo

como forma de generar, entre otras cosas, identidad cooperativa.

Se destaca un proceso tendiente al fuerte in-volucramiento de los productores en el traba-jo de la cooperativa. Se desarrolló un proceso de enérgica asunción de tareas de adminis-tración y gestión de los recursos financieros. este proceso implicó un mayor nivel de cohe-sión, consolidación, desarrollo del sentido de pertenencia y apropiación del proyecto por parte del colectivo.

Resultados

A continuación se presenta el nivel de avance en el indicador meta previsto, así como la evo-lución de los principales indicadores produc-tivos del plan, para el período 2005-2011, de forma de establecer algunas consideraciones sobre los resultados alcanzados (Cuadro 67 y Gráficos 24 y 25).

CUADRO 67

EvOlUCIón DE lAS PRInCIPAlES vARIAblES SEGún zAfRA

Resultados/zafra 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011

n.º de productores 54 78 77 84 124 107

Hectáreas 35 63 44 54 70,5 63

Producción (toneladas) 820 1.137 1.710 1.042 1.833 2.701

Rendimiento promedio (tt/ha) 23 18 33 19 26 43

fuente: Administración copronec .

GRáfICO 24

EvOlUCIón DE n.º DE PRODUCTORES, HECTáREAS y REnDIMIEnTO SEGún zAfRA

n° productores

Ha

Rendimiento promedio (tt/ha)

2005-2006 2006-2007 2007-2008 2009-2010 2010-20112008-2009

50

0

100

150

GRáfICO 25

PRODUCCIón (TT) SEGún zAfRA

0

2005-2006 2006-2007 2007-2008 2009-2010 2010-20112008-2009

500

1000

1500

2000

2500

3000





Los datos presentados demuestran el éxito alcanzado en el indicador meta previsto ini-cialmente. La producción creció zafra a zafra, y esto se explica por diferentes factores: en un principio, respondió al aumento en el número de productores y la superficie plantada. en la última zafra, tanto el número de productores como el área sembrada cayeron, pero la pro-ducción total siguió creciendo, con el conse-cuente aumento de productividad, poniendo de manifiesto cierta consolidación de los pro-ductores que se fueron afianzando en la alter-nativa productiva.

es conveniente mencionar que en la zafra 2008-2009 el país en general enfrentó una fuerte sequía que se prolongó desde el invier-no 2008 hasta marzo de 2009, con precipita-ciones inferiores a la media histórica en todo el período, lo que afectó la producción total y los niveles de productividad.

La necesidad sentida y compartida por los productores de las diversas zonas del no-reste de Canelones (familias rurales que se encontraban en condiciones de fuerte ines-tabilidad y vulnerabilidad), sobre qué hacer para dinamizar la producción de la zona, fue el elemento clave y central para el comienzo del proceso asociativo. esta finalidad colecti-va ha logrado cohesionar y activar a los dife-rentes grupos integrantes de copronec des-de los comienzos hasta hoy. naturalmente, la configuración de dicho proceso no se de-sarrolla ni lineal ni aisladamente de sus con-textos temporales, territoriales y políticos. en el desarrollo del proceso, surgen puntos de encuentro, así como también diferencias internas y limitantes que hacen emerger la heterogeneidad de perspectivas durante el propio proceso grupal.

el proceso participativo, si bien no ha logrado integrar la totalidad de los productores en to-das las instancias por igual, es de importante magnitud. Las instancias mensuales de los grupos cuentan con altos niveles de partici-

pación de los productores. La participación es elevada a dos niveles, por una parte en la con-currencia a las reuniones y, por otro lado, en lo que refiere a la intervención de los produc-tores en las reuniones. esta activa participa-ción es de gran relevancia, ya que repercute en que las decisiones se toman con represen-tación del colectivo y, además, se desarrollan propuestas que redundan en la organización. es posible plantear que el espacio de la direc-tiva de copronec funciona con un alto nivel de articulación de los grupos, donde son volca-das las definiciones adoptadas e inquietudes presentadas por estos.

A modo de síntesis, se plantean algunas con-sideraciones finales sobre la experiencia de copronec, como insumos para este y futuros procesos.

• La capacidad de organización de los produc-tores, la unión de esfuerzos y apoyos insti-tucionales se posicionan como elementos claves para el desarrollo de esta experien-cia asociativa.

• La articulación y coordinación interinstitu-cional está atravesada por una perspectiva y definición del desarrollo rural que implica entender a los procesos territoriales rura-les desde diversas miradas disciplinares, que apunten al trabajo en procesos partici-pativos y organizativos.

• esta experiencia asociativa se configura como un gran logro para la región del nores-te de Canelones, en tanto dinamizador de los productores familiares que apuntaron al trabajo colectivo como forma de hacer-le frente a las necesidades individuales. Se posiciona entonces como un fuerte antece-dente y ejemplo a nivel nacional.

• el proceso organizativo y asociativo fue creciendo gradualmente y actualmente se posiciona en una etapa tendiente a la con-solidación de la experiencia.

• Como un aspecto negativo hacia esta con-solidación, es posible observar una impor-tante dependencia del equipo técnico por parte de los grupos de productores, lo cual


pone en cuestión su desarrollo autónomo y del propio proyecto colectivo.

• es importante hacer foco en tratar de gene-rar estrategias para desarrollar una mayor identidad con copronec en aquellos colecti-vos menores que se posicionan más lejanos a la experiencia.

• La identidad, la creencia y el sentido de per-tenencia desarrollado por muchos de los productores integrantes de la cooperativa se posicionan como un factor con potencia-lidad de contagio a productores de simila-res características y condiciones produc-tivas. esto como forma de disparar nuevos procesos de organización con objetivos y metas colectivas.

• el proceso desarrollado por copronec ge-nera externalidades positivas en términos de creencia en el trabajo colectivo de pro-ductores, como una forma de trabajar para afrontar diversas circunstancias. Además, se posiciona como una experiencia ten-diente a configurar procesos de desarrollo rurales, con visiones integrales de los pro-blemas, generación de acciones multinsti-tucionales comunes orientadas en un mis-mo sentido.

• Como lo muestran los gráficos presentados, el proceso tecnológico-productivo acompa-só el proceso organizacional, generando va-lor económico genuino que permitió mejorar su distribución en la cadena.

• es importante entender estos logros or-ganizacionales, más allá de la coyuntura del rubro, en un marco global muy compe-titivo. Si bien no existe organización capaz de soportar que el negocio no funcione en el mediano y largo plazo, se observa el logro en términos de proceso; donde no existía organización alguna, hoy existe un colectivo que aprende a gestionar su pro-pio destino.

Chícharo


La almorta, chícharo, guija o tito (Lathyrus sati-vus) es una especie perteneciente a la familia de las leguminosas (fabáceas), muy conocida en el ámbito mediterráneo y también en Amé-rica Latina, Asia y África. Su nombre común va-ría mucho dependiendo del sitio. en Uruguay, traída por los inmigrantes españoles, la harina de chícharo se consume tradicionalmente en la preparación de fainá. fue tradicionalmente cultivado por estos inmigrantes por muchos años, siendo en Canelones particularmente un cultivo muy tradicional, que alcanzó una muy basta distribución en la zona del santoral y noreste. durante las décadas de los ochenta y noventa, el cultivo fue perdiendo relevancia hasta casi desaparecer, pero fue mantenido por unos pocos productores, que luego lo sus-tituyeron por harina importada.

en el marco de las políticas del mgap a partir del 2005, se retomó el cultivo integrando la fase de producción e industrial a través de un plan de ne-gocios de la digegra-mgap (ver Cuadro 68) .

este plan, ejecutado entre la Sociedad de fo-mento Rural de Santa Rosa y la Cooperativa de Trabajadores Molino Santa Rosa, ha per-mitido la mejora de ingresos de los pequeños productores y a su vez permite al molino Santa Rosa continuar ofreciendo un nuevo producto obtenido a partir de materia prima tradicional-mente local. desde este esfuerzo colectivo, se apuesta a la soberanía alimentaria y a conti-nuar produciendo un grano que sustituye al importado, para obtener un alimento que se consume en el mercado interno. Asimismo, se apuesta a la permanencia de los pequeños productores en el campo.

el molino ha sido, desde sus inicios en 1925 por la empresa Campomar, protagonista del desarrollo económico, social y productivo de la zona. desde 1989, la empresa perdió el protagonismo que te-nía debido a inestabilidades económicas que lle-varon en dos oportunidades al cierre de la plan-ta. esta situación comenzó a cambiar en abril de 1999, cuando la planta empezó a ser gestionada


por sus trabajadores, organizados bajo la forma de cooperativa (en 2004, los trabajadores, con el apoyo del Brou, pasaron a ser propietarios de la planta y de la maquinaria). este nuevo escenario ha permitido que la cooperativa se plantee te-ner protagonismo y apostar a la producción de la zona. desde el 2002, la Cooperativa ha promovi-do diversos emprendimientos productivos como maíz, trigo y chícharo.

en relación directa con el cultivo de chícharo, desde hace tres años se viene trabajando, en conjunto con la Sociedad de fomento Rural de Santa Rosa. A lo largo del proceso se ha incrementado el número de productores invo-lucrados y el área sembrada.

esta Sociedad de fomento, inquieta por el de-sarrollo de actividades que tengan como con-secuencias la reproducción de las unidades productivas de sus socios, que permita mejo-rar las oportunidades a través de mejoras en los ingresos, se está planteando desarrollar distintas actividades orientadas básicamen-te a la reincorporación de las leguminosas de grano seco que, en épocas anteriores, ocupa-ron un lugar destacado en estos sistemas de producción. También es un objetivo retomar el protagonismo que, décadas atrás, tuvo como referente en la actividad gremial del sector.

en el transcurso de tres años se ha contado con el apoyo de distintas instituciones que han contribuido a sostener este emprendimiento

colectivo. en el caso del pur, se ha contribuido con dos fondos Rotatorios, una microcapita-lización para la compra de la trilladora y con el convenio de Asistencia técnica multidiscipli-naria. La Comuna Canaria, a través de la direc-ción de desarrollo Productivo, ha apoyado con el aporte de combustible, y el mgap-digegra ha contribuido con un subsidio a la producción y asistencia técnica a través de un plan de ne-gocios. A todo esto se suma el esfuerzo de los productores de la zona, que ha permitido llevar adelante este emprendimiento.

el objetivo general ha sido generar oportuni-dades de trabajo de beneficio mutuo, apoyado en las oportunidades de cada uno de los acto-res. en el caso de la cooperativa, esta se fa-vorece al asegurar la disponibilidad y calidad de la materia prima que le genera trabajo una vez ingresada en la planta. A los productores les ha permitido mejorar el ingreso a través de la venta segura del cultivo, insertándose más directamente en la cadena. de esta for-ma, se introduce al sistema de producción el cultivo de chícharo con el propósito de susti-tuir las importaciones de este tipo de granos utilizados por las industrias harineras.

Los objetivos específicos han tratado de me-jorar los ingresos de los productores vincu-lados al plan, a través de la diversificación productiva. Asegurar la compra-venta de gra-nos para ambos actores, así como aumentar la oferta de productos por parte del molino.

CUADRO 68

IMPORTACIOnES URUGUAyAS DE CHíCHARO (2005-2010)

Año valor cif (miles de US$) Cantidad (tt netas) Origen (%) US$/kg n.º de importadores

2001 177,8 414,9 Chile: 100 0,43 4

2002 135,6 319,8 Chile: 77; Perú: 23 0,42 4

2003 119,8 242,0 Chile: 74; Perú: 26 0,50 4

2004 124,8 248,6 Chile: 87; Argentina: 13 0,50 3

2005 38,8 115,5 Chile: 93; Argentina: 7 0,34 3

2006 20,2 23,5 Argentina: 85; Chile: 15 0,86 2

2007 34,9 84,0 Chile: 100 0,42 2

2008 - - - - -

2009 33,3 79,0 Chile: 100 0,42 1

2010 - - - - -

fuente: digegra/dpc, en base a Penta-Transaction.


fortalecer la sfr Santa Rosa y la Cooperativa de Trabajadores del molino como promotoras del desarrollo rural local de la zona.

el objetivo prioritario del fondo Rotatorio otorga-do por el pur es el prefinanciamiento de los insu-mos y adelanto de cosecha del cultivo de chícha-ro. Se trata de centralizar la compra de insumos para el cultivo de chícharo (fertilizante y herbi-cida), asegurando que estos estén en tiempo y forma para la siembra. Por otro lado, disponer de los recursos para pagar en efectivo el grano al productor al momento de la cosecha, logrando una efectiva concentración del producto final.

Los rendimientos del plan dependen del año analizado. en la zafra 2008-2009, el rendimien-to promedio fue de entre 1.000 y 1.200 kg por hectárea. en la zafra 2009-2010, el rendimien-to promedio de chícharo fue de entre 600 y 800 kg por hectárea, lo que se debe a facto-res climáticos y a características del cultivo que lo hacen sensible a algunas adversidades climáticas, particularmente excesos de agua. También los productores han variado entre za-fras entre 16 y 64, y algo similar ocurre con las superficies dedicadas y por ende los totales de grano remitidos al molino.

Al cierre del pur se continuó y amplió el plan de negocio (digegra-mgap) existente de chícharo, logrando ampliar el área de cultivo de 17,5 ha a 68,3 ha, y el número de productores partici-pantes de 16 a 64. Se instrumentó el Plan de negocios Trigo, del cual participan cinco pro-ductores, con una superficie total de cultivo de 80 ha. en el marco del Plan Chícharo y Plan Tri-

go se brindó asistencia técnica y capacitación a los productores participantes. Se comenzó a gestionar el Plan Girasol y el Plan maíz.

en el 2009, se presentó y aprobó otro fondo Rotatorio, para los mismos fines entre la So-ciedad de fomento Rural de Tala y el molino Guido, del que han participado 11 productores por un total de 16 hectáreas.

Resultados

A continuación, en el Cuadro 69, se presen-ta la evolución de los principales indicadores productivos del plan, para el período 2005-2011, de forma de establecer algunas consi-deraciones sobre los resultados alcanzados.

Si bien la tendencia de estas dos variables es claramente a aumentar, puede señalarse que, en la última zafra relevada para este informe, el número de productores tiene un leve des-censo y a pesar de ello el área sembrada un leve aumento, lo que indica un leve aumento del área por productor (Gráfico 26).

en contraposición, si se observa la tendencia que presentan los rendimientos —en el Cuadro 70— esta es claramente descendente, inician-do en la zafra 2005-2006 con un promedio 1.143 kg/ha, para luego caer prácticamente todas las zafras, hasta llegar a la 2009-2010 con un promedio de 852 kg/ha. Si bien se tra-ta de un cultivo invernal bastante sensible a las condiciones climáticas —sobre todo en la cosecha— y las últimas primaveras lo han des-favorecido, la tendencia al descenso de los

CUADRO 69

EvOlUCIón DE lAS PRInCIPAlES vARIAblES DEl PlAn DE nEGOCIOS, POR zAfRA, PARA lAS DOS zOnAS COnSIDERADAS

zona 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010

n.º de productores Santa Rosa 16 14 21 56 53

Tala - - - - 11

Área (ha)

Santa Rosa 17,5 20,5 26,2 64,5 68,3

Tala - - - - 16

Rendimiento (Kg/ha) Santa Rosa 1.143 1.386 1.011 1.022 852,5

Tala - - - - 971

fuente: digegra-mgap.


rendimientos enciende una luz amarilla para los productores que encontraron una alter-nativa en este cultivo, y sobre todo a la asis-tencia técnica, que debería estar observando estos datos más globales para la activa bús-queda de la interpretación de sus causas y la consecuente toma de acciones para revertirla.

dada la preocupación presentada, en cuanto a la evolución de los rendimientos, a continua-ción se presenta la distribución de estos, por estrato, según zafra.

Como puede observarse, estos datos no hacen más que confirmar la preocupación planteada, ya que hay una clara tendencia a la disminu-ción de la frecuencia de rendimientos altos y medios, en función del aumento de la frecuen-cia de los rendimientos bajos.

A los efectos de este documento, no se abordará la discusión de las causas de dichas tendencias, aunque a modo de reflexión queda planteada la necesidad de revisarlas detenidamente para intervenir activamente en su reversión, sobre todo desde la asistencia técnica, para mantener vigente una alternativa más que interesante de integración agroindustrial. Paradójicamente, en el caso de que se logre levantar una de las princi-pales limitantes de los cai —como la interacción positiva entre los actores— no se podría soste-ner adecuadamente la fase productiva.

Hortalizas secas (comercialización y compras públicas)


en Uruguay existe una muy importante de-manda de productos agropecuarios por parte de un conjunto de organismos estatales que cumplen diversas funciones y que, de una u otra manera, contribuyen a la dieta y alimen-tación de la población más vulnerable desde el punto de vista socioeconómico.

dichos organismos estatales pertenecen a diver-sas áreas de la administración, ministerios, muni-cipios, entes públicos descentralizados, etcéte-ra, los cuales centralizan sus compras a través de la Unidad Centralizada de Adquisiciones (uca).

existe una normativa legal y procedimental para las adquisiciones por parte del estado (tocaf) que abarca las compras que superen ciertos montos para todos los ámbitos de la Administración Pública.

GRáfICO 26

EvOlUCIón DE lA SUPERfICIE SEMbRADA y El n.º DE PRODUCTORES

2005-2006 2006-2007 2007-2008 2009-20102008-2009

0

10

20

30

40

50

60

70

80

n.º productores

Área (ha)

CUADRO 70

DISTRIbUCIón DE lOS REnDIMIEnTOS POR ESTRATOS

zona 2006 2007 2008 2009 2010

bajo <800 kg/ha Santa Rosa 0,0 % 47,6 % 50,0 % 58,5 % 52,9 %

Tala - - - 55,0 % 83,3 %

Medio >800<1500

Santa Rosa 71,4 % 38,1 % 33,9 % 26,4 % 41,2 %

Tala - - - 36,4 % 16,7 %

Alto >1500 kg/ha Santa Rosa 28,6 % 14,3 % 16,1 % 15,1 % 5,9 %

Tala - - - 9,0 % 0,0%

fuente: digegra-mgap.


Por otro lado, ubicándose dentro de una mis-ma jurisdicción administrativa, existe cierta autonomía para la compra de productos ali-menticios, por razones en general referidas a practicidad o funcionalidad.

Ambas situaciones, si bien precisamente se han tratado de compatibilizar mediante esa normativa, muestran una cierta incompeten-cia desde las ópticas de la economía y de la auditoría y otros controles en general necesa-rios a la administración del estado.

Aunque es posible que una parte significativa del mercado de alimentos subsidiados pase con el tiempo a manejarse a través de tarjetas y bonos especiales, valiéndose de los canales comerciales comunes, queda un amplio sector de la población al que, por razones prácticas y de seguridad, será conveniente continuar pro-porcionárselos de manera directa.

en este marco general y a partir de una serie de elementos de contexto (que se detallan a continuación), se gesta, a iniciativa del pur, el Plan piloto de comercialización colectiva y acceso a mercados de compras públicas.

• Los componentes del diseño del pur y las políticas del mgap .

• La seguridad alimentaria y la meta primera de los objetivos de desarrollo del milenio.

• Las experiencias desarrolladas en países vecinos (Brasil).

• Las decisiones y compromisos asumidos desde la Reunión especializada de Agri-cultura familiar (declaración de ministros de los estados partes del mercosur sobre Adquisiciones Públicas de Alimentos de la Agricultura familiar).

• donación fida para la implementación de proyecto piloto.

el objetivo era llegar a tener información del lado de la demanda y de la oferta para elabo-rar una política diferencial hacia los pequeños productores, de manera que mejoraran sus ni-veles de ingreso, con la consigna de compras gubernamentales con criterio social.

A partir de junio de 2009, en el marco de las actividades realizadas con la mesa de desa-rrollo Rural (mdr) de Canelones y otras tantas realizadas con organizaciones de productores que participan en la mesa, se presentaron los lineamientos del Plan Piloto, dentro del marco del programa de Apoyo a los pequeños produc-tores familiares para el acceso a los mercados competitivos de compras públicas.

las organizaciones interesadas en intervenir de dicho plan fueron las siguientes:4

• Cooperativa de Productores del noreste de Canelones (copronec).

• Sociedad de fomento Rural de San Antonio (sfr San Antonio).

• Cooperativa del Totoral del Sauce (caltotoral).

• Asociación de Pequeños y medianos Pro-ductores de Villa nueva (afpympvn).

• Asociación de fruticultores de Producción Integrada (afrupi).

los objetivos establecidos para esta etapa fueron los siguientes:

• Crear una organización (no en sentido for-mal, sino práctico, de organizarse para cum-plir el objetivo) de productores, que ayude a solucionar los problemas de comercializa-ción de los productores familiares hortíco-las involucrados.

• Colaborar en la comercialización de catego-rías de los diferentes rubros de bajo valor en el mercado minorista que en el estado, sin embargo, tienen un lugar y un valor no despreciable.

• Lograr la capacitación de los productores y técnicos intervinientes en el proyecto en lo referido a la producción de determinados rubros, su clasificación, identificación, pac-king, trazabilidad, etcétera.

4 Las cinco organizaciones participantes definieron presentarse bajo la forma jurídica de CoPRoneC, con un acuerdo interno entre ellas.


• Lograr experiencia y aprendizajes que per-mitan innovar en otras prácticas que involu-cren mayor número de productores, mayor volumen, otros rubros, otras categorías, otros destinos, etcétera.

Se comenzó a trabajar a principios de enero de 2010, con la presentación del técnico selec-cionado previamente a las distintas organiza-ciones. Se hizo un rápido relevamiento de la si-tuación con las organizaciones intervinientes en el proyecto y se detectaron los siguientes puntos a resolver:

• Apoyar al sector administrativo de copronec, reforzando el aparato actual, luego de adju-dicada la licitación, dado el importante volu-men de información a manejar, y la importan-cia de esta para la transparencia del proceso organizacional y la toma de decisiones del colectivo.

• Crear un aparato logístico que permita te-ner los menores costos y adecuarlo al resto de actividades (inspecciones de mercade-ría en el mercado modelo), utilización de las instalaciones ya existentes para el acopio, fletes, cargas y descargas, bolsas, etcétera.

• Crear una comisión de seguimiento, cuyo cometido sería el nexo entre la gerencia y las distintas organizaciones.

• organizar y crear los documentos y pode-res a ser presentados en la Unidad Centra-lizada de Adquisiciones (uca) del estado, dependiente del ministerio de economía y finanzas.

• mejorar la organización administrativa den-tro de cada organización de productores.

• Reglamentar la participación de las organi-zaciones y sus productores en el plan.

• organizar los montos y momentos a pagar como adelantos y la liquidación final de cada uno de los lotes remitidos por los pro-ductores.

• Presentarse a un fondo Rotatorio, para amortiguar las necesidades de capital de giro necesario para la logística y amorti-guar el pago diferido del estado a los pro-ductores.

Cada uno de estos puntos se fue estudiando, discutiendo y resolviendo a medida que se fue creando y fortaleciendo una comisión de se-guimiento, integrada por un representante de cada organización. esta se reunió en forma pe-riódica, recibiendo informes del estado de las negociaciones, de los adelantos logrados y los problemas a resolver. de la misma manera, se fueron generando interesantes planteos, ini-ciativas y la consolidación de la organización lograda hacia adentro de cada institución. La primera resolución aprobada y adoptada por esta comisión fue la reglamentación del fun-cionamiento.

Se establecieron conversaciones con la Co-misión Administradora del mercado modelo (camm), dirigidas a estudiar la posibilidad de acceder a un local en dicho mercado, y obte-ner la habilitación bromatológica de este. en febrero de 2010, la camm autorizó a usar en forma gratuita el espacio SA3, por el término de 180 días. Por otra parte, luego de revisar con el responsable de la Intendencia munici-pal de montevideo (imm) ante la camm, se es-tablecieron los arreglos a realizar en el local, las medidas de higiene y de funcionamiento adecuado y las rotaciones de los distintos ru-bros. de esta manera, se creó y aprobó por la comisión de seguimiento el diagrama de fun-cionamiento del Puesto y el Plan de Higiene del Puesto.

dentro de la operativa a cumplir en el mercado modelo se estudiaron dos puntos:

• fletes a los puntos de destino; y

• cargas y descargas en el mercado modelo de lo remitido por las distintas organizaciones.

Resueltas hasta aquí las principales limitan-tes encontradas, surgió otra en torno a las condiciones del pliego de la licitación de años anteriores y, para esta oportunidad, un requi-sito imprescindible, era que la distribución se realizara con camiones con habilitación bro-matológica. fue de las tareas más difíciles de resolver, ya que camiones con la habilitación al día y que estuvieran disponibles no se en-contraban y, por otro lado, la imm no entregaba nuevas habilitaciones hasta junio del 2010. fi-


nalmente se encontró una empresa que cum-plía con todos los requisitos para las cargas y descargas en los puntos de entrega; pero tal como lo establecen la leyes de mercado, cuan-do la demanda es alta y la oferta reducida, el valor del servicio es alto.

Para resolver el segundo punto se contactó a varias empresas, de las cuales se eligió a Wiljul, por el presupuesto presentado, conoci-miento de su trabajo y prestigio de responsa-bilidad. el costo fue de 2,5 pesos/bulto carga-do o descargado.

en el pliego de la licitación emitido por la uca, se detallaban: la ubicación y los kilogramos de los distintos rubros a ser entregados sema-nalmente, distribuidos en seis zonas de mon-tevideo y Canelones, así como la identificación de cada uno de los destinatarios. Con esta in-formación se determinó la cantidad de recorri-dos a realizar, los kilogramos a ser entregados semanalmente por punto en cada zona y el tiempo estimado en cada recorrido. Luego de analizada la información anterior, se propuso y se discutió en la comisión de seguimiento dis-tintas alternativas; se resolvió presentarse a las zonas 2, 4, 5, 6 y con esta determinación se trabajó en el resto del plan.

Un objetivo fijado en los comienzos del plan fue el de capacitar a todos los intervinientes, tanto técnicos como productores. Para ello se contó, dentro del convenio camm-digegra, con la colaboración de un especialista que brindó cinco charlas. La primera de ellas fue dirigida a los técnicos de las distintas organi-zaciones, llevada a cabo en las instalaciones del mercado modelo. Luego se realizaron en cada una de las sedes de las organizaciones, contando con la participación de los técnicos y productores. La participación de los distin-tos actores quedó comprometida para eta-pas posteriores, en jornadas de capacitación a ser llevadas a cabo en el predio de los pro-ductores, al momento que se pusiese en mar-cha el operativo y se tuviese que comenzar a enviar mercadería al mercado modelo. Con-juntamente, se elaboró una serie de folletería técnico-productiva de apoyo a las capacita-ciones, donde se resumían de forma didácti-ca los principales contenidos de estas.

en el marco normativo del pliego de condicio-nes del llamado 8/2010 de la uca, se elaboró una propuesta a ser presentada como oferta económica, teniendo en cuenta los anteceden-tes de llamados anteriores y el cálculo de los costos por zona realizado en la comisión de seguimiento.

en la licitación anterior, los porcentajes oferta-dos5 en la primera presentación estuvieron si-tuados entre el 80 % (Howard zona 1) y el 52 % (don Antonio s .r .l.). Luego de los llamados a re-consideración de precio, según el artículo 5 en dos oportunidades y el artículo 7 en una opor-tunidad, los porcentajes quedaron situados en el entorno del 39 a 42 % según las zonas consideradas. es de hacer notar que todas las empresas presentadas (12) obtuvieron alguna zona o parte de zona.

Al momento de presentar la oferta económica (7/4/2010), y de acuerdo a los precios de los distintos rubros, los costos para cada una de las zonas consideradas y teniendo en cuenta un porcentaje de imprevistos del 10 %, eran los siguientes:

CUADRO 71

cOSTOS POR zOnA

zona Costo (%) % ofertado

2 29 59

4 29 59

5 26 60

6 21 61

Para el llamado a la reconsideración de ofer-tas, la comisión de seguimiento resolvió pre-sentarse a todas las zonas ofertando un 25 %. el día 4/5/2010 se realizó la apertura de las mejoras, con los siguientes resultados (Cua-dro 72).

5 Los porcentajes ofertados siempre se expresan, como sobre-precio, el fijado por la CAmm para cada producto y categoría de calidad, para la fecha de la entrega.


Resultados

A continuación se presenta el nivel de avance en el indicador meta previsto para el período 2005-2011 y se hace referencia a los objetivos específicos del plan, de forma de establecer algunas consideraciones sobre los resultados alcanzados.

Indicador meta logro alcanzado

400 productores de hortalizas secas mejoran su inserción comercial.

484 productores hortícolas mejoran su inserción comercial.

estos 484 productores corresponden a las acciones del pur a nivel de todo el país, y los datos demuestran que se alcanzó la meta prevista, destacando además como resultado general del Plan Piloto de Comercialización los siguientes puntos:

• Se cumplieron y desarrollaron varios de los objetivos específicos planteados a priori.

• Se llevaron adelante las jornadas de capa-citación con los técnicos y productores que sin duda señalaron aspectos importantes en cuanto a la calidad y calibres de los dis-

tintos rubros y un conocimiento más acaba-do del funcionamiento de la camm referido a estos aspectos.

• Se creó una pequeña organización funcional que permite al día de hoy seguir adelante con otros aspectos y se plantea comercia-lizar hacia otros destinos con mayor canti-dad de rubros, etcétera.

• Se obtuvo la ayuda y colaboración de dis-tintos organismos (camm, imm, mgap, uca, etcétera) para poder llegar a desarrollar el apoyo a los agricultores familiares.

• La sola presencia de esta nueva organización en la licitación logró que los porcentajes ofer-tados pasaran del 39 % y 42 % en las distintas zonas para el año anterior, a 22 % y 18 %, con el consecuente ahorro para el estado.

• La competencia en un número reducido de rubros y de bajo valor lleva a que el resto de las empresas puedan competir con ma-yor facilidad, presentándose en la licitación complementaria a esta, con porcentajes que lleven a emparejar sus ganancias.

el Plan Piloto no pudo acceder a ninguna de las zonas por medio de la licitación pública.

el segundo objetivo específico planteado den-tro del Plan Piloto de comercialización colecti-va y acceso a mercados de compras públicas se definió como la identificación y sistemati-zación de demandas de compradores guber-namentales descentralizados al sur del país. en este marco, se definió el relevamiento de los posibles compradores públicos y sus ca-racterísticas en cuanto a volúmenes adquiri-dos, formas de pago, frecuencia de compra, disposición a establecer cambios al sistema actual. Adicionalmente, y a iniciativa del gru-po, aunque originalmente no estaba previsto, se exploraron las posibilidades de ventas a las cadenas de supermercados de montevideo.

Si bien en el plan original no estaba contem-plado el estudio de las posibilidades de ventas a estos canales, se realizaron las consultas con cada uno de los supermercados de los que se obtuvo respuestas positivas. Se visitó a los encargados de compras de frutas y hortalizas de Tienda Inglesa, devoto, disco, Geant y Ta-Ta.

CUADRO 72

RESUlTADOS DEl llAMADO A RECOnSIDERACIón DE PRECIOS POR zOnA

Empresa zona 1 zona 2

zona 3

zona 4

zona 5

zona 6

J. da fonte 3 18 18

Howard 22 18 18 18 18 22

Granjas Las marías

9

don Antonio 11.5 18 18 18 18 18

Ardimil descalificado

di Salvo no se presentó

m y f. marcelo descalificado

félix Leal 5 18 18

copronec 25 25 25 22

R. Walker 3 3

fenerix S.A. 11.5 17.5 17.5 17.5 17.5 17.5

Tastas 29 29 29


• Tienda Inglesa6

Como conclusión de la entrevista se puede des-tacar que no es imposible llegar a vender a este supermercado. es ideal para un solo productor o un conjunto de productores con una fuerte organización que permita entregar productos de buena calidad, parejos y con una respuesta rápida. A su vez, tener una infraestructura en común que permita hacer packing diferencial en los distintos rubros y que permita ir evoluciona-do de acuerdo a las necesidades. esto requiere no solo de instalaciones acordes, sino también de personal debidamente formado y responsa-ble, y una fuerte organización que lo gestione.

• Disco, Devoto, Geant7

Como conclusión de la visita se puede afirmar que, si bien hay un requisito de calidad que es fundamental, se trata de exigencias con algu-na flexibilidad, con respecto a Tienda Inglesa, que se destaca por sus exigencias en calidad. en cuanto a las posibilidades de entrar como proveedor, se podría afirmar que es más fácil que en el caso de Tienda Inglesa. en repetidas oportunidades han salido a buscar productores vendedores de los rubros que más necesitan, han establecido compromisos de volumen y precio, pero llegado el momento la mercadería no aparece, situación que se ha reiterado en distintas instancias y con distintos producto-res. Si se llega a cumplir con los compromisos, no hay problema, y están las puertas abiertas.

• Ta-Ta8

Al igual que en el caso anterior, se trata de una política con mayor flexibilidad que Tienda In-glesa. Por otro lado, se puede afirmar que es más fácil entrar a esta empresa que a las otras tres. Si bien los precios fijados, en general, son algo menores y no se firma contrato con nadie, esta es una modalidad que tienen todos los supermercados, se establece un compromiso

6 Con una estrategia de diferenciación, se destaca por su rela-ción calidad-precio.

7 Con una estrategia de liderazgo en costos, son menos exigen-tes en calidad pero demandan altos volúmenes.

8 Recientemente ha incorporado las frutas y verduras a las ofer-tas de su cadena.

más firme que con los demás. es importante el último punto tratado, que surge en la entre-vista como una gran necesidad y con mucho interés de resolver antes de la próxima zafra. Paralelamente se conocen casos que corro-boran esto y que están muy conformes con la comercialización con esta firma.

estas propuestas se llevaron a las organiza-ciones de productores y se elaboró un ofreci-miento para Ta-Ta, que implica un cronograma a futuro de los rubros a proveer, una propuesta de entrega inmediata de boniato y zanahoria y se agregaron otros dos artículos diferentes: por un lado, pastas congeladas de la Coopera-tiva copronec y, por otro, un listado con las es-pecias elaboradas por Agroindustrias Totoral.

finalmente, durante el primer trimestre de 2011, se pudo concretar este canal comercial.

• Compras públicas centralizadas uca

Luego de muchos esfuerzos por acceder a este canal comercial, se pueden realizar varias afir-maciones, producto de las conclusiones a las que llegó el grupo. La esencia del negocio no está en el producto, sino en la logística de dis-tribución. de todas formas, el solo hecho de que productores asociados se presentasen a la lici-tación significó una importante baja de los már-genes que las empresas licitan sin la presencia de los productores en este mercado, redundan-do en ahorros al estado. Por la naturaleza del negocio, se considera inviable competir con las empresas que tienen cautivo este mercado, ya que, a modo de oligopolio, rápidamente realizan acuerdos para mantener las zonas de interés y, al estar muy preparadas para la logística de distribución, es imposible competir en tal des-igualdad de condiciones. Se considera que la alternativa para acceder a este mercado es, al igual que sucede en Brasil, que los productores familiares tengan un cupo asignado por vía le-gislativa a las compras públicas.

• Compras públicas más allá de la uca

Como parte adicional del trabajo, se realizó una comparación entre los precios de las ad-quisiciones hechas por algunos organismos


del estado en el último año y los precios de las mismas mercaderías de acuerdo al boletín de la camm.

Los datos de las compras de los organismos del estado se extrajeron del sitio web de Com-pras y Contrataciones estatales (agesic). del boletín de la camm se extrajo el dato del precio de cada uno de los rubros de la mejor calidad (especial o primera), en la fecha de compra. Si bien en esto puede haber desvíos, porque se desconoce la calidad entregada por el provee-dor, es sabido que en la mayoría de los casos no se trata de las mejores calidades.

en todos los casos se trató de compras direc-tas realizadas por los organismos. Sin duda, se trata de un canal de ventas de difícil acceso, pero que para los productores de la zona del organismo puede ser una buena oportunidad (compras de cercanía).

Aparentemente, convendría estudiar la viabi-lidad de un sistema coordinado de compras, que naturalmente no implicaría acopios cen-tralizados (compras de cercanía), ni siquiera licitaciones o llamados a precios únicos para todo el país, pero sí la posibilidad de que cada necesidad de una repartición pueda combi-narse con la(s) de otra(s) y producir contratos más ventajosos y quizás más transparentes para las partes involucradas en estos impor-tantes negocios.

Por otro lado, un sector importante de agricul-tores pequeños y medianos muchas veces se encuentra sometido a fuertes incertidumbres de mercado (colocación de sus productos) y de precios, al punto de que se produce una continua pérdida de esta población calificada en ese tipo de tareas, que pasa a las activi-dades marginales de la economía urbana, por ser estas últimas quizás más «seguras» como proveedoras de los satisfacciones mínimas de sus necesidades.

Sería entonces también una buena oportu-nidad tratar de conectar, por lo menos en su viabilidad teórica, ambos sistemas y estudiar la capacidad de oferta de esos agricultores, agrupados de modo conveniente, para satisfa-cer la demanda estatal de los artículos produ-cibles en el país.

• Otros canales

Adicionalmente, en el marco del trabajo de la Cooperativa de Productores del noreste de Ca-nelones (copronec), durante la zafra 2006-2007, también se desarrolló el Plan de producción y comercialización de cebolla. este plan está pen-sado como complemento al Plan Tomate, dado que pretende ocupar la mano de obra familiar en los meses en que no se realiza el cultivo de tomate. También aporta a diversificar el cultivo, generando otro canal de ingresos en pro de una mayor estabilidad al ingreso familiar.

este plan abarcó 48 productores y 25 hec-táreas de cultivo. el proyecto implicó funda-mentalmente brindar desde la organización cooperativa el financiamiento para el cultivo, la comercialización y la asistencia técnica. Sumado a esto, la comercialización de la pro-ducción estaba definida con anterioridad, tan-to con destino al mercado nacional como a la exportación. Así se desarrollaron las bases de la primera experiencia de exportación de la cooperativa.

en la zafra 2007-2008, se reeditó el Plan de producción y comercialización de cebolla, agrupando un número de productores sen-siblemente menor a la anterior zafra. Al igual que la primera zafra, el destino de la produc-ción de cebolla fue tanto para el mercado in-terno como para el externo (básicamente un comprador europeo).

Lechería


en este rubro se presenta el trabajo realizado con la Sociedad de Productores de leche de San Ramón (splsr) por ser una de las más re-presentativas del rubro y de la población obje-tivo del Proyecto, así como por haber conso-lidado un importante número de acciones en torno a mejorar la inserción de los producto-res de la zona en la cadena. nuclea a 180 pe-queños productores de la zona de San Ramón (Canelones) y se extiende a algunas zonas del departamento de florida. Se expone a conti-


nuación una breve introducción al rubro a nivel nacional.9

desde 1990, el proceso de aumento en la pro-ducción lechera ha sido prácticamente conti-nuo, generándose un aumento del 3,9 % acu-mulativo anual y solamente en dos años se presentaron caídas (2000 y 2002).

el destino comercial continúa siendo mayori-tariamente la remisión a las industrias proce-sadoras (81 %), en tanto hay otros 166 millones de litros (10 %) constituidos por otros destinos comerciales (Gráfico 27).

La superficie total que manejaban estos pro-ductores —cercana al millón de hectáreas, como se expone en el Cuadro 73, mostraba una caída del 7,2 % con relación al año anterior (2004) y por tanto un tamaño medio de los tambos que decrece en similar proporción, aunque el núme-ro de vacas en ordeñe resultó 3,5 % superior.

en el transcurso de dos décadas se observa un aumento del rodeo en unas 121 mil cabezas, en tanto la participación de los animales que manejaban los predios con lechería como prin-cipal actividad (Giro 2), han tenido su máxima participación (más del 80 %) en la década que se inició en 1994. en el año 2005 dicha propor-ción se ubicaba en el 77 %.

este último hecho reafirma aspectos de la le-chería uruguaya: la fuerte especialización que tienen los tambos y el rol preponderante que tiene este rubro en el ingreso económico de los productores.

9 Tomado de «estadísticas del sector lácteo 2005», Trabajos es-peciales, n.° 243, diciembre, 2006, diea-mgap.

La eficiencia productiva medida para los prin-cipales recursos —tierra y animales lecheros— continúa mejorando, en particular la produc-ción por vaca masa que lo hace en 13 %. el indicador vs/vo, si bien proviene de un dato puntual que es la situación a fin de cada ejerci-cio (30/6), mantiene reducciones sucesivas en sus valores en concordancia a la concepción general que es reflejo de una mejora general en el manejo reproductivo. el rodeo de vacu-nos lecheros a nivel nacional en el año 2005 acumula unas 724.000 cabezas, aunque cabe consignar que en dicha cifra están incluidos los terneros machos en cría para su empleo como animales para carne, que en este caso equivalen a un 10 % del total (Cuadro 74).

A continuación se presenta detalladamente, a modo de estudio de caso, el trabajo realizado con la Sociedad de Productores de Leche de San Ramón.

CUADRO 73

núMERO DE PRODUCTORES lECHEROS (En MIlES), COn lECHERíA COMO PRInCIPAl ACTIvIDAD (GIRO 2), SEGún TAMAñO

1995-1996

1996-1997

1997-1998

1998-1999

1999-2000

2000-2001

2001-2002

2002-2003

2003-2004

2004-2005

Total 4,8 4,6 4,5 4,4 4,0 4,0 3,9 3,8 3,5 3,4

menos de 50 ha

1,7 1,6 1,5 1,4 1,2 1,2 1,1 1,1 1,0 1,1

de 50 a 500 ha

2,9 2,8 2,7 2,7 2,5 2,6 2,5 2,4 2,2 2,1

más de 500 ha

0,2 0,2 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,2

fuente: elaborado en base a dicose-mgap .

GRáfICO 27

PRInCIPAlES DESTInOS DE lA PRODUCCIón nACIOnAl DE lECHE. AñO 2005

Remisión81%

otros19%

Comercio no industrial

Consumo predial

Consumo otros predios

10%

5 %

5 %


La Sociedad de Productores de San Ramón es una asociación civil formada en el año 1974, por la necesidad de amparar y estimular los intereses del gremio de productores de leche de la zona. Con la iniciativa de directivos, pro-ductores y técnicos locales, se han implemen-tado, durante toda su trayectoria, una serie de actividades y/o proyectos.

Para lograr cubrir las demandas de los asocia-dos, que son principalmente soluciones para aumentar la escala productiva, se ha coordinado con diversas instituciones públicas y privadas, logrando poner en marcha los siguientes servi-cios demandados: Proyecto Sorgo grano húme-do, Campo de recría local, Servicio de embolsado de granos de prolesa, Caminería interna, Coordi-nación de silo de planta entera, erradicación de margarita de Piria, Charlas formativas en distin-tos temas de interés para los socios y técnicos.

A fines del año 2007, se presentó un proyecto de fortalecimiento institucional al pur, que fue aprobado y puesto en práctica en el año 2008. Gracias a este proyecto se pudo lograr contar con sede y personal para trabajar de forma continua, logrando aumentar la masa social en un 64 %, los cuales se encuentran 100 % activos, es decir que participan en algún plan de negocios de la splsr y se encuentran al día con la cuota social. La plantilla de socios de la splsr es de 180 productores, en su gran ma-yoría son tamberos y queseros, y solo algunos ganaderos de pequeña escala. dentro de los tamberos, la mayoría remite a conaprole.

La cantidad de vacas en ordeñe en los predios asociados varía de 5 a 120. el promedio es de 40 vacas en ordeñe por predio, con una producción diaria de unos 60.000 litros (27 % de la remisión diaria de la zona). el 95 % de los predios cuenta con menos de 200 ha y un 98 % son predios fa-miliares, según la definición del mgap.

La toma de decisiones para las distintas acti-vidades realizadas está cargo de la Comisión directiva, cumpliendo con los estatutos de la organización, la que fue elegida por Asam-blea. Se funciona a través de reuniones pe-riódicas con una alta participación de todos los directivos y el equipo técnico. La puesta en marcha de los distintos emprendimientos surgió por la demanda de los socios. Si bien ha existido una alta adhesión de los distintos socios, la participación efectiva de estos en la toma de decisiones es reducida. existe un grupo de socios que son los que están con-vencidos de que a través de la gremial se pue-den solucionar problemas y sistemáticamen-te intervienen en propuestas planteadas por ellos mismos o por otros productores. estos socios son los verdaderos motores para que los proyectos se lleven adelante, y realizan un trabajo de difusión a sus pares que ha per-mitido el crecimiento de la masa social de la gremial.

Se presenta, a modo de titulares, el resto de instituciones con las que se coordinó accio-nes, y que serán detalladas en la descripción de cada subproyecto.

CUADRO 74

InDICADORES DE EfICIEnCIA POR ESTRATOS

Año n.º de Productores

Superficie (miles ha)

Producción (miles de lt/

año)

Tamaño promedio Indicadores de productividad

vaca ordeñe

Ha Por ha índice

Por vo (lt/día)

Prod./vm (lt/año)

vs/vo

2001 5125 1000 1329 51 195 211 13,9 3249 0,59

2002 5081 1000 1301 54 197 207 12,8 2980 0,57

2003 4919 980 1343 54 199 204 13,8 3215 0,57

2004 4607 960 1494 57 208 228 15,7 3598 0,49

2005 4628 891 1619 59 193 256 16,1 4073 0,45

Var. 2005-2004

0,6 % -7,2 % 8,3 % 3,5 % -7,2 % 11,7 % 2,5 % 13,2 % -8,2 %

referencias: vo=vaca en ordeñe; vs=vaca seca; vm=vaca masa (vo+vs)fuente: elaborado en base a datos de dicose (ejercicio 1/7/2004 al 30/6/2005)


Sociedad de Productores de Leche de flori-da, conaprole, prolesa, Grumen, museo de la Leche, Instituto de Colonización, Intendencia municipal de Canelones, Universidad del Traba-jo del Uruguay, fomypes, mevir, Laboratorio Ali-cia Crosara, frigorífico San Jacinto, frigorífico Las Piedras, Sociedad de Criadores Holando, Proyecto de Producción Responsable (en ade-lante, ppr) del mgap, Universidad de la Repúbli-ca-facultad de Agronomía, proleco, Comisión mejoramiento Holando de San Ramón, Cuartel de San Ramón.

• Proyecto Sorgo

el Proyecto Sorgo de grano húmedo es una organización empresarial, en la que produc-tores familiares, que no cuentan con tierras, siembran en chacras arrendadas fuera de la zona y luego se reparte entre todos el grano producido. funciona con una comisión que es la responsable de las decisiones y controla el presupuesto del proyecto. dicha comisión está compuesta por cinco productores intervi-nientes en el proyecto, elegidos por todos los participantes, y un técnico asesor de campo. Para llevar adelante el proyecto, el equipo téc-nico-administrativo de la splsr colabora con el técnico de campo en la gestión administrativa del proyecto, así como la coordinación de dis-tintos agentes intervinientes:

conaprole: funciona como agente de retención de las cuotas que pagan los productores men-sualmente por diez meses previos a la cose-cha del grano.

prolesa: realiza la venta de insumos otorgando financiación.

pur: aporta un fondo Rotatorio US$ (8.000), que dio origen en el 2003 al proyecto, y fue creciendo con otros financiamientos, hasta hoy donde representa solo el 4 % del total.

frigorífico San Jacinto: arrienda el 50 % del campo utilizado para la siembra del cultivo, además de cinco productores ganaderos de las zonas de Tapia, Casupá y Reboledo que arriendan el 50 % restante.

el objetivo, en el marco del convenio con el pur, era mantenerlo, aumentando los pro-

ductores intervinientes priorizando a los «no Remitentes». el objetivo de aumentar los productores fue cumplido, ya que en la última zafra se inscribieron 37 productores (versus 29 en la zafra anterior), sembrándose 269 hectáreas.

La evaluación realizada por la gremial y sus técnicos fue positiva, ya que los productores incorporados fueron de pequeña escala y se logró incrementar el área a productores que han mantenido este proyecto desde el inicio. en adelante no se buscará incorporar a produc-tores no Remitentes al sistema, ya que estos no se encuentran en condiciones financieras de ingresar, por lo que para estos se planteará un sistema de compra de raciones conjunta a través de otro fondo Rotatorio.

• Campo de Recría

el Proyecto de Campo de Recría es uno de los más trabajados por la splsr por su importancia para los productores. Las evaluaciones de los campos anteriores son bastante negativas, por ser muy baja la ganancia diaria de peso y por lo tanto muy lento el retorno de los reemplazos a los tambos. Por otro lado, la lejanía de los luga-res donde se encontraban los animales provo-caba un alto costo de fletes y la imposibilidad de poder verlos con cierta frecuencia.

desde el comienzo del convenio con el pur, se analizó una propuesta de Campo de Recría que los técnicos asesores habían planteado. el resultado de este nuevo campo ha sido muy bueno, con ganancias de más de 500 gramos por día, con un total de 90 animales en el sis-tema. La prioridad a la hora de completar los cupos fueron los productores más chicos de la splsr, en la medida en que las terneras fueran de buena genética, ya que el costo del campo en pastoreo supone un gasto importante de acuerdo al producto que se logra.

Al evaluar las dificultades de los pequeños productores, dada su poca superficie para re-criar los reemplazos, se planteó un proyecto al pur (foninv) para la compra de vaquillonas y financiación a los productores que lo pagaban con la producción.


La evaluación realizada por la gremial y sus técnicos fue positiva, ya que este plan apun-ta a solucionar los problemas de escala de productores de la zona, pero la capacidad del campo, al igual que la dedicación que deman-da, no significa una solución viable para so-lucionar el problema de falta de tierra en los tambos de los asociados que demandan este servicio.

Se ha presentado un proyecto para la compra de vaquillonas, con el fin de levantar esta de-manda. La filosofía de este emprendimiento se basa en que «si no se lo puede hacer, se lo com-pra hecho». Además, se continuarán las gestio-nes iniciadas en el Instituto de Colonización para acceder a una fracción que permita poner en marcha un Campo de Recría local que cubra las necesidades de los asociados.

• Proyecto Compra Conjunta de Raciones

el abastecimiento de raciones es un pro-blema sentido por todos los socios de la gremial, de acuerdo a la escala productiva que no permite comprar un camión a granel y los costos de embolsado son altos. desde la splsr se coordinó con prolesa y Grumen (Grupo de Tamberos de mendoza), firmando un convenio, y con empresas particulares, la entrega de cin-co camiones a 35 productores como represen-tantes de la zona.

Al realizar una compra planificada, con ase-soramiento técnico y de forma conjunta, 23 familias pudieron acceder a productos de ma-yor calidad y a los mismos precios que logran los grandes productores. el et y la cd gestio-naron con agentes de financiación (prolesa y fondo Rotatorio pur). También se coordinó con las empresas transportistas la entrega; con contratistas de embutidoras de granos, el embolsado en los predios y pesadas de las distintas entregas. Se coordinó la compra de diez camiones de lex de maíz, dos camiones de afrechillo y nueve de sorgo, superando la meta planteada al inicio del año de cinco camiones. Tres de estos camiones fueron destinados a productores no Remitentes, superando tam-bién la meta inicial de un camión.

La evaluación de la directiva fue muy positi-va. Los socios manifestaron la importancia de dicha gestión, porque existen problemas de abastecimiento y es difícil obtener la ración por parte de los socios por separado. Para esto se otorgó la gestión de un fondo Rotato-rio que permitiera realizar más operaciones al contado, ya que los productores más peque-ños no podían acceder porque no contaban con capacidad de ahorro. Además se conside-ra necesario realizar más instancias de evalua-ción y elaborar un reglamento con los socios intervinientes, a los efectos de mejorar la par-ticipación en la toma de decisiones.

• Embarques a frigorífico en conjunto

el programa de embarques se desarrolló con una frecuencia de 20 a 30 días. Los socios utilizan esta herramienta con satisfacción por los resultados. A través del convenio lo-grado con el frigorífico nirea, en el año 2008, los productores tienen asegurada una vía de entrada directa y transparente para su ga-nado. desde la splsr se fomenta que puedan organizarse entre los vecinos que participan para utilizar los mismos fletes hasta la zona de concentración, de manera de reducir aún más los costos. Varios socios, que utilizan frecuentemente este programa, no necesitan de la coordinación por parte del et y se orga-nizan entre ellos para realizar el embarque a través de la splsr.

en este período de trabajo se han realizado 12 embarques con 360 animales (304 vacas de refugo y 56 novillos Holando y cruza), obte-niendo un promedio de US$ 458 en las vacas y US$ 634 los novillos. Los productores acceden al precio final de la cadena reduciendo los cos-tos de intermediación. La cantidad de embar-ques supera ampliamente las metas primarias que se habían planteado (seis embarques).

Las evaluaciones realizadas con la cd estiman que la diferencia lograda por animal vendido en este sistema, en relación a la venta con consignatarios locales, ronda en los US$ 50 por animal, lo que determina en el conjunto unos US$ 18.000 más que quedan en el bolsillo de los socios.


• nuevos planes de negocios

Se redactaron, gestionaron y se están ejecu-tando dos nuevos planes de negocios con es-pacios de participación y decisión colectivos: el Proyecto Rincón de Conde y Producción de Biogás y Biofertilizante en tambo. Las metas pretendidas en el convenio con el pur referían a redactar dos nuevas propuestas, que se al-canzaron y superaron, ya que, además de su construcción, se ha logrado su financiamiento y se están ejecutando.

Se construyó y gestionó el Proyecto Rincón de Conde. este proyecto surgió por iniciativa de un grupo de socios de la zona de Rincón de Conde (a tres kilómetros de la spslr por la Ruta 63) que procuraban que el inc comprara un campo de 500 hectáreas en manos de una empresa extranjera de soja.

en una primera etapa se trabajó a partir de visitas con todos los posibles destinatarios, para informar y escuchar cuáles eran las nece-sidades de las familias. Luego, a través de ta-lleres, se comenzó a formalizar y acordar entre los productores cuáles podrían ser las posibili-dades de explotación para que repercutiera en la mayor cantidad de familias posibles. A partir de las propuestas planteadas por las familias, el equipo técnico comenzó a analizar en pro-fundidad las diferentes opciones, teniendo en cuenta el impacto socioeconómico en la zona, la operatividad del sistema y la pertinencia al contexto. Para ello, se redactaron borradores de las distintas propuestas (tambo colectivo, campo recría, banco de comida) con el fin de comenzar a definir con más precisión qué op-ción era más conveniente para los destinata-rios. La alternativa seleccionada fue el banco de comida, ya que era la iniciativa que permitía beneficiar a todos los productores y era la que mayor rédito económico presentaba. Al tiempo que se iba trabajando en estos aspectos, se formó una comisión de trabajo representativa con seis jóvenes de la zona y comenzaron a tra-bajar procurando dicho campo. durante varios meses, mientras se ajustaba la redacción del proyecto final, se mantuvieron reuniones con diferentes organismos (inc, mgap, imc, mesa desarrollo departamental, Consejo Agrope-

cuario departamental y conaprole) buscando que la iniciativa se pudiera concretar.

en estos últimos meses, la splsr consiguió que se aprobara la compra del campo para la ejecución del proyecto. este es uno de los momentos cualitativos de fortalecimiento de la splsr, no solo por la posibilidad de utilizar conjuntamente el campo, sino por todo lo que representa la gestión y obtención de este lo-gro a través de la herramienta asociativa. Por ejemplo, ha significado intereses y propuestas de otras organizaciones, mayor acercamiento por parte de productores no socios de la zona, un sentimiento de entusiasmo por la utiliza-ción de la herramienta asociativa, difusión en medios de prensa masivos, etcétera. También por su parte, la cd ha tenido un nivel de acti-vidad cardinal, con reuniones con jerarcas del gobierno, analizando y defendiendo los intere-ses de los asociados, negociando propuestas, tomando decisiones importantes. estos ele-mentos han contribuido a consolidar un grupo de trabajo con mucha fuerza. También ha ge-nerado espacios de discusión sobre qué papel jugará este proyecto en el futuro de la splsr, cómo sostener el proyecto, cómo distribuir los recursos económicos y humanos, entre otros temas. Hoy se ha comenzado a trabajar el cam-po y se está presentando ante distintos orga-nismos para su apoyo e impulso económico en el área maquinaria y recursos humanos.

el otro proyecto redactado y gestionado es: Producción de biogás y biofertilizantes en tambo, financiado por el pnud, el Programa de Pequeñas donaciones y el fondo para el medio Ambiente mundial (gef, por sus siglas en in-glés). este proyecto tiene como objetivo con-tribuir a aminorar el efecto invernadero por las emisiones de gas metano en los tambos y a introducir en los 19 predios pequeños tecnolo-gía económica para la producción de biogás y biofertilizantes. el programa se encuentra fun-cionando con ocho familias que han participa-do de jornadas de capacitación, han realizado intercambios con productores de otras zonas que ya poseen esta tecnología y han construi-do sus propios biodigestores en los predios. La construcción de los biodigestores en cada predio se ha realizado con ayuda mutua entre


los productores, y contribuyó a que se genera-ra un grupo comprometido con la tarea y con un mejor involucramiento, generando repercu-siones en toda la splsr. Por ejemplo, luego de gestiones y reuniones con la cd, logró comprar un tractor para las tareas del proyecto, así como también uno de los integrantes forma parte de la nueva directiva electa en la última Asamblea.

el proyecto se encuentra en una de sus últi-mas fases, con evaluaciones que resaltan el buen trabajo que se está realizando. el grupo financiero eligió el proyecto de la splsr para realizar un documental televisivo, elemento que ha contribuido con una buena imagen de la splsr frente a estos organismos y a la po-blación en general.

• Reglamentos en planes de negocios

Como estaba previsto en el convenio con el pur, se generaron reglamentos de funciona-miento, con comisiones para tres planes de negocios. en los diferentes talleres y reunio-nes se comenzaron a construir e incorpo-rar reglamentos escritos que describen las actividades de los programas y enmarcan derechos y obligaciones. Se redactaron re-glamentos para: Programa Sorgo Grano Hú-medo, Utilización de estiercolera y Tractor, Planificación y Compra Conjunta de Raciones. Aún queda trabajar sobre los borradores para la Compra Conjunta de Vaquillonas y para la utilización del campo de Proyecto Rincón de Conde. La metodología para la redacción y la asimilación de dichos reglamentos fue dife-rente para cada programa, teniendo en cuen-ta las diferencias que existen en los proce-sos, los participantes y la propia actividad. en el caso de Programa Sorgo y la Utilización de estiercolera/Tractor, por tratarse de gru-pos con actividades regulares periódicas en el año, se realizó una coconstrucción con el et, la cd y el grupo participante, ya que la im-plicancia con el programa es muy buena. en los otros programas, el cd y et elaboraron los borradores y simultáneamente fueron traba-jando e informando a los participantes sobre estos, para ir ajustándolos.

estos trabajos con los productores han ido ge-nerando Comisiones de Trabajo en algunos de los programas (Biodigestores, Sorgo, Rincón de Conde) que han significado el acercamiento e involucramiento de jóvenes a la splsr.

fomento de la aplicación de tecnología de forma racional

• Proyecto Análisis de Suelos

Se mantiene un convenio con el laboratorio es-pecializado, sin embargo la cifra muestra que se realizaron menos análisis en relación al con-venio anterior. esta situación quizás es pro-ducto de que la cd priorizó dedicar más tiempo a otras actividades del proyecto, quedando disminuida su difusión. Igualmente, en las dis-tintas capacitaciones realizadas, se trasmi-tió a los productores la técnica de muestreo para que todos pudieran acceder a realizar su muestra de suelo a menor costo. La meta de generar una base de datos con la caracteriza-ción de suelos de la zona se logró. Se dividió la zona de influencia en cuatro subzonas. Los resultados obtenidos han servido para deter-minar que, a nivel de la zona, es necesario me-jorar las fertilizaciones en base a fósforo y no sería recomendable utilizar fosforita. A nivel in-dividual, cada productor recibió una recomen-dación que mejoró el uso de los fertilizantes de forma racional.

• Capacitaciones demandadas por los socios y técnicos

durante el período del último convenio con el pur se han realizado nueve instancias de ca-pacitación formal, superando las metas pre-vistas. Las diferentes capacitaciones han sido realizadas por técnicos de la zona, técnicos externos y docentes. fueron realizadas en pre-dios de los propios socios, en predios fuera de la zona, en la sede y en locales con mayor ca-pacidad, en instituciones educativas, dentro y fuera de San Ramón.

Las capacitaciones fueron:

• biodigestores, biogás y biofertilizante, en Kiyú;


• construcción de biodigestores;

• seguridad y salud en la práctica laboral rural;

• intercambio con gremiales chilenas sobre el rol del dirigente;

• reservas de primavera;

• recambio generacional;

• participación y liderazgo en gestión terri-torial;

• manejo de tambo; y

• jornada anual de lechería para técnicos, eemac, Paysandú.

Las estrategias para gestionarlas y ejecutar-las fueron basadas en dos aspectos princi-pales. el primero en relación a determinada temática que, por causas ambientales o de contexto, se sugiere por parte de un técnico su pertinencia de abordar. de esta forma, los productores, frente a situaciones difíciles de resolver, tuvieron la posibilidad de contar con un espacio de capacitación.

La segunda línea de trabajo para gestionar las capacitaciones fue a partir de demandas de productores. desde la splsr se trabajó mucho en la coordinación y gestión de recursos hu-manos y económicos ya disponibles en nues-tra zona o rubro.

La suma total de los participantes de los di-ferentes cursos es de aproximadamente 170 productores, número importante en relación a la masa social.

• Asistencia técnica individual a productores remitentes

Para promover la producción de pequeños tambos (con remisión diaria menor a 300 li-tros) la Comisión de Apoyo a la Productividad de los Tambos (capta),10 compuesta por cuatro gremiales lecheras (la splsr fue una de ellas), conaprole y el mgap, destinó fondos para sub-sidiar parte de la asistencia técnica agronó-mica y veterinaria, pagando los productores solo el 30 % del costo total. Hasta el año 2007,

10 Asistencia técnica cofinanciada por productores, conaprole y el pur.

conaprole era quien realizaba la administra-ción de los fondos y el pago a los técnicos. A partir de la firma del convenio con el pur, la splsr realizó la administración de estos fon-dos, el seguimiento de las remisiones men-suales y el pago a los técnicos, exigiendo un informe trimestral de visitas.

durante el convenio 2008, se brindó asisten-cia capta a 55 productores de la zona de in-fluencia de la splsr. Para el convenio 2009, la cd, luego de visitar a cada productor de los no socios e invitarlos a formar parte de la splsr, decidió continuar con la asistencia a los pro-ductores capta asociados. Por este motivo, 35 productores recibieron asistencia agronómica y veterinaria individual.

Los resultados obtenidos indican que la remi-sión de 35 productores aumentó un 6 %, supe-rando el objetivo planteado de mantenerla. es importante resaltar que durante siete meses el comportamiento de los capta superó a los resultados obtenidos en la zona, y durante ocho meses a los de la cooperativa a nivel na-cional. Por otro lado, si bien la calidad de le-che fue lograda en promedio por el 75 % de los productores, los problemas de las lluvias en el último mes de abril y en agosto ocasionaron pérdida de algunos logros obtenidos durante el año, pero solo coyunturalmente.

Resultados

A continuación se presenta el nivel de avan-ce en el indicador meta previsto para el pe-ríodo 2005-2011, como forma de introducir algunas consideraciones sobre los resulta-dos alcanzados.




Como se desprende de la presentación de esta experiencia, solo en este caso se superó am-pliamente la meta propuesta, aunque hay que consignar que esta no fue la única experiencia en el rubro apoyada desde el pur.


Como reflexión transversal a todo el proce-so, esta experiencia nos muestra cómo la organización de los productores familiares puede convertirse en estrategia para la me-jor inserción de los productores en la cade-na y la resolución de problemas comunes. en este sentido, es posible observar cómo la splsr encaró varios proyectos con este mismo fin.

La organización de base logró englobar las di-ferentes necesidades que se presentaron a ni-vel individual, muy difíciles de resolver de esta forma (individualmente), reuniendo producto-res con las mismas problemáticas, para dar una solución colectiva a través de la formula-ción y gestión de los distintos proyectos. Con este mismo objetivo, logró también formar una vasta red de colaboración interinstitucional, funcionando como un fuerte articulador a ni-vel local.

de esta forma, la producción se abordó de diferentes perspectivas: tecnológico-pro-ductiva, ambiental, social y organizacional. La simplificación de problemas complejos o estructurales, en pequeños proyectos colec-tivos, orientados y coordinados localmente hacia un mismo fin, rompen con la inacción a que habitualmente surge al tratar de resolver problemas complejos desde lo individual o desde una sola perspectiva.

el logro de resultados concretos en la solu-ción de problemas comunes hace que más gente se vaya sumando, convenciéndose de las ventajas de los emprendimientos colecti-vos, y comprometiéndose con el trabajo para solucionar problemas comunes. esto no solo ha redundado en un aumento de la masa so-cial, sino también en la incorporación, renova-ción de nuevos productores para apuntalar el trabajo de la organización.

de esta forma, se valida la estrategia pro-puesta de la organización colectiva como forma de mejorar la inserción de pequeños productores en cadenas valor, los que indivi-dualmente no logran acceder a las herramien-tas necesarias para resolver este tipo de pro-blemas, conformándose un circulo vicioso de exclusión.

Apicultura


en el mismo sentido que se presentó la expe-riencia de la spsr para la cadena lechera, se presenta el caso de la Cooperativa Apícola villa del Rosario (cavr) para la cadena de la apicultura.

La cavr, ubicada en las proximidades del centro poblado de Villa del Rosario en el suroeste del departamento de Lavalleja, surge a instancias de la inquietud de los productores, como un verdadero esfuerzo de articulación y comple-mentariedad interinstitucional (mevir, mgap, iml, inc, diprode), a partir de la apertura de la sala de extracción de miel, habilitada en el año 2007. está integrada por 30 productores, de los cuales 8 son mujeres y el resto hombres. de los 30 integrantes, 6 de ellos tenían más de 100 colmenas. La mayoría de los integrantes residen en el departamento (localidades de minas y Villa del Rosario) y un número menor en la ciudad de montevideo.

mediante los acuerdos de trabajo generados con el pur (a través del cual la cooperativa con-tó con asistencia técnica especializada en el área productiva y socioorganizacional), se ha trabajado ampliamente en aspectos organiza-tivos, propendiendo a que los productores se «apropien» de las propuestas y defiendan sus intereses, elaborando sus propios reglamen-tos internos de buena organización y uso de fondos.

Uno de los hechos más relevantes, para la coo-perativa y su entorno, consistió en concretar uno de sus principales objetivos comunes. Contar con una sala habilitada de extracción de miel, además de convertirla en un referente de la actividad apícola en el departamento, fue el propio proceso para concretar este objetivo, que la fue posicionando como articuladora de programas de desarrollo local de las distintas instituciones.

de esta forma, se fue constituyendo el proce-so de desarrollo y sustentabilidad socioeconó-mica de la organización. el hecho de ir resol-


viendo problemas comunes colectivamente ha ido potenciando el proceso y renovando las energías para replantearse nuevos objetivos. de aquí la importancia, para estos procesos, de definir participativa pero claramente los objetivos comunes, de forma de poder des-agregarlos en una serie de metas intermedias o pequeños logros tangibles para el grupo.

Los productores se han vinculado con orga-nizaciones y/ o instituciones de su zona de influencia (mides, Programa Ganadero, Plan de negocio de la digegra), presentándose a proyectos y llamados a emprendimientos productivos que les han permitido continuar mejorando su situación productivo-comercial. Asimismo, se coordinaron otras acciones insti-tucionales con la Intendencia municipal de Ca-nelones y Lavalleja. A su vez, los productores también han sido beneficiados con el opera-tivo de distribución de ración, semilla y azúcar del mgap.

Se valora a la cavr como una buena herramien-ta para que el pequeño productor pueda cre-cer, mejorar la comercialización y calidad del producto y acceder a asesoramiento técnico, ya que de otra manera no lo podría hacer.

La diversificación de la producción, como for-ma de incrementar los ingresos del predio, permite incorporar otros rubros productivos.

más del 50 % de los apicultores manifestó que la actividad apícola dejó de ser una actividad secundaria y ha pasado a ser la principal.

La totalidad de los cooperativistas vieron ex-tremadamente valioso el operativo de suminis-tro de azúcar que instrumentó el mgap como contingencia a las adversidades climáticas.

Los procesos de evaluación autocrítica de la concreción de los resultados propuestos, per-miten, como se expresó anteriormente, reno-var las energías del colectivo, en la medida en que se visualizan logros, pero fundamental-mente replantarse nuevos objetivos comunes como motor de la organización.

La mayoría de los apicultores manifestaron que «desean crecer» (aumentar la producción, mejorar la venta, exportar en conjunto y sin intermediarios, tener más colmenas o recupe-

rar lo perdido) en el corto y mediano plazo, y a largo plazo poder llegar a vivir de la apicultura.

Con la intervención del pur se pretendió conti-nuar trabajando articuladamente con las ins-tituciones con las que ya se había creado un vínculo o historia de trabajo (mides, mgap, iml, inc, inefop y mevir).

La mitad de los cooperativistas han participa-do de los Planes de negocio de la digegra (cré-ditos blandos aportados por esta dirección del mgap para apoyar al sector afectado por la sequía).

Pese a la sequía que afectó al sector durante los dos últimos años, los promedios de kilos de miel producida por colmena fueron superiores a la media del país; no obstante, el crecimiento en número de colmenas no fue el esperado.

Los cooperativistas han comenzado a trabajar de acuerdo a las normas de Buenas Prácticas Apícolas (Bpa), e implementado un Plan Sanita-rio Común.

Se han mejorado las condiciones de infraes-tructura de la sala de extracción, tales como el piso.

Se presentó y obtuvo financiamiento de pro-yecto ante el ministerio de Industria, energía y minería (miem), con el objetivo de acceder a fondos para la construcción de un galpón como espacio necesario para acopio de tanques de miel y la instalación de una sala de envasado con su correspondiente maquinaria habilitada.

Se ha implementado en forma conjunta la compra de insumos (remedios, cajonería, cera, mallas para la recolección de propóleos) y la venta de la producción (miel, cera, propóleos).

Se iniciaron gestiones por parte del equipo técnico, con autoridades y gerencia de la ca-dena de supermercados el dorado, para co-mercializar miel fraccionada de la cooperativa en forma conjunta.

Se resolvió, en el ámbito de la asamblea men-sual, la instalación de un apiario «colectivo» de la cooperativa, conformado con colmenas donadas por los cooperativistas, estable-ciendo como criterio de la donación el núme-ro de colmenas que posee cada uno de los


productores; los fondos obtenidos de la ven-ta de la producción en conjunto será destina-da a cubrir los gastos de mantenimiento de la cooperativa.

Recientemente, se solicitó al Programa de Ca-pacitación Laboral para Trabajadores Rurales (inefop) la realización de un taller de cría de abejas reinas que a la fecha se está llevando a cabo.

Se participa activamente a través de sus de-legados, de la mesa de desarrollo Rural repre-sentando a la cooperativa y a los grupos de productores.

Se han trabajado, entre los cooperativistas, conceptos sobre cooperativismo, los valores cooperativos, funciones y roles de la comisión directiva, apoyando el trabajo de estas con re-uniones preparatorias de las asambleas, «so-cializando» la información.

Resultados

A continuación se presenta el nivel de avance en el indicador meta previsto para el período 2005-2011, como forma de introducir algunas consideraciones sobre los resultados alcanza-dos en la experiencia de la carv.


50 apicultores mejoran su inserción comercial.

en las diferentes experiencias apoyadas en este rubro, 131 productores lograron mejorar su inserción comercial.

A lo largo de estos tres años consecutivos de convenio entre la cavr y el pur, se ha trabajado en la consolidación de propuestas de desarro-llo integral en términos socioproductivos. Con la finalización —término utilizado relativamen-te, pues se trata del inicio de un apoderamien-to por parte de los productores, en pos de su continuidad—, se espera que se hayan alcanza-do logros que trascienden los resultados con-cretos que más adelante se enuncian.

en la actualidad, la cavr es la única cooperati-va de apicultores del departamento; constitu-ye un referente de la apicultura. encamina su

gestión hacia una apicultura regida bajo nor-mas de buenas prácticas de manejo y estable un plan sanitario obligatorio para todos sus integrantes, además de otras iniciativas tales como la comercialización conjunta de la pro-ducción y compra grupal de insumos.

A la fecha cuenta con una sala de extracción colectiva, que fue construida por mevir en un predio del inc, donde la iml se encargó de la bajada de energía eléctrica y el alambrado pe-rimetral y el pur, con fondos de microcapita-lización, de su equipamiento. Paralelamente, cuenta con una oficina administrativa, un gal-pón de acopio con sala de envasado financia-do por el miem. También dispone de asistencia técnica, producto de un plan de negocios con digegra, y ha concretado canales comerciales estables hacia el mercado interno y la expor-tación.

Como se desprende de la experiencia presen-tada, la organización de base logró englobar las diferentes necesidades que se presenta-ron a nivel individual, muy difíciles de resolver de esta forma (individualmente), reuniendo productores con las mismas problemáticas, para dar una solución colectiva a través de la formulación y gestión de los distintos proyec-tos. Con este mismo objetivo, se logró también formar una vasta red de colaboración interins-titucional, funcionando como un fuerte articu-lador a nivel local.

de esta forma, la producción se abordó desde diferentes perspectivas: tecnológico-produc-tiva, ambiental, social y organizacional. La sim-plificación de problemas complejos o estruc-turales, en pequeños proyectos colectivos, orientados y coordinados localmente hacia un mismo fin, rompen con la inacción que habi-tualmente surge al tratar de resolver proble-mas complejos desde lo individual o desde una sola perspectiva.

el hecho de ir resolviendo problemas comunes colectivamente ha ido potenciando el proce-so, y renovando las energías para replantear-se nuevos objetivos. de aquí la importancia para estos procesos de definir participativa pero claramente los objetivos comunes, de forma de poder desagregarlos en una serie


de metas intermedias o pequeños logros tan-gibles para el grupo.

Los procesos de evaluación autocrítica de la concreción de los resultados propuestos per-miten, como se expresó, renovar las energías del colectivo, en la medida que se visualizan logros, pero fundamentalmente replantarse nuevos objetivos comunes como motor de la organización.

Paralelamente, las otras experiencias presen-tadas vienen transitando un camino similar hacia la consolidación organizacional, como estrategia para mejorar su inserción en co-mercial. Al cierre del pur varias de ellas pre-sentaron planes de negocios a la digegra, que les permitirán continuar el proceso de fortale-cimiento y mejora productivo-comercial.

es decir, como es una organización colectiva de pequeños productores, generalmente ex-cluidos de las cadenas comerciales y agroin-dustriales por la imposibilidad de resolver individualmente las causas de los problemas que los excluyen, puede convertirse en una al-ternativa de solución. Particularmente, en la apicultura, en la medida en que fue orientán-dose hacia la exportación y por ende profesio-nalizando, de forma similar que la lechería, ha ido excluyendo a pequeños productores que no pueden acceder a las exigencias sanitarias y de escala para la extracción de su producto.

en esta situación de pérdida de rentabilidad en los predios y, consecuentemente, del em-pobrecimiento de los productores, el estado puede implementar diversas estrategias de lucha contra la pobreza, pero corre el riesgo de ser asistencialista o paternalista y no partici-pativo, es decir, dando lugar a la participación activa de los destinatarios en la identificación de sus necesidades y en el desarrollo de pro-yectos de interés social para la solución activa de sus problemas.

Si bien las comunidades destinatarias del pur generalmente han tenido una identidad mar-cada de territorio, intereses comunes y con-ciencia de sus problemas, el hecho de que no se constituyan formas asociativas con miras a mejorar sus ingresos, su poder de negociación y sus posibilidades de captación de recursos

financieros por parte de diversos organismos de cooperación —sean del gobierno central, departamental o inclusive internacionales—, también pueden ir en desmedro de su inser-ción en la cadenas comerciales y de valor. en este sentido, lo anterior —o viceversa— puede ser consecuencia de que no se hayan poten-ciado «a pleno» las capacidades de gestión del sector de población rural objetivo, para el de-sarrollo de iniciativas productivas en común, los servicios de asistencia técnica y la acce-sibilidad a instrumentos financieros (líneas de microcrédito y fondos de microcapitalización concretamente).

en síntesis, un análisis de lo anterior en tér-minos más profundos, permitiría comprender mejor que las verdaderas razones de exclusión de los sectores rurales más desfavorecidos tienen que ver con la inaccesibilidad a distin-tos recursos: a fondos de financiamiento, a asistencia técnica, y a la formación/capacita-ción integral, entre muchos otros factores de

un sistema tan complejo.

Caña de azúcar


La Colonia «Raúl Sendic Antonaccio» (crsa), inmueble 649 del Instituto nacional de Coloni-zación (inc), abarca 34 padrones ubicados en la Sección Judicial n.º 7 del departamento de Artigas, y se encuentra a 30 kilómetros de la ciudad de Bella Unión, ocupando una superfi-cie total de 2.033 hectáreas.

Por resolución del directorio del Instituto na-cional de Colonización, de fecha 28 de diciem-bre de 2009, se adjudicaron cuatro de sus seis fracciones.11 Los destinatarios de estas adjudi-caciones fueron miembros de organizaciones de asalariados y pequeños productores ca-ñeros y hortícolas de Bella Unión, que habían

11 Instituto nacional de Colonización, Resoluciones del directo-rio, Sesión de fecha 28 de diciembre de 2009, Acta n.º 4988, p. 7. Resolución sobre expediente n.º 59.968, Colonia «Raúl Sen-dic Antonaccio» (Artigas), fracciones n.º 3, 4, 5 y 6. Superficies aproximadas respectivamente: 314 ha, 266 ha, 292 ha y 395 ha. Adjudicación.


participado en el proceso de la Comisión de Políticas de Tierras (cpt). Las restantes dos fracciones se adjudicaron con fecha 24 de fe-brero de 2010,12 a postulantes de similar perfil al anterior, pero que no habían participado de la cpt (ver Cuadro 75).

La crsa se dedica a la explotación del cultivo de caña de azúcar en forma colectiva, y está ocupada por seis grupos pertenecientes a las organizaciones utaa, Gremial Granjera apgaBu, soca, sucal y apaarBu, así como por pequeños productores y asalariados rurales que, no per-teneciendo a las anteriores, se habían organi-zado en forma grupal para acceder a la tierra.

desde una perspectiva nacional, la adjudica-ción de la Colonia «Raúl Sendic Antonaccio» representó un hito histórico, producto de la lu-cha de las organizaciones en reivindicaciones por la tierra y la justicia social. Su concreción fue posible en virtud del nuevo marco institu-cional surgido en el año 2005, la atención a políticas sociales y el proyecto estratégico su-croalcoholero o agroenergético de ancap-alur, así como el cambio en las políticas de desarro-llo rural y distribución de la tierra. en este or-den es de destacar la priorización de las pobla-ciones rurales de asalariados y productores familiares (mgap), así como un mayor énfasis en el acceso a la tierra de estas poblaciones (inc). Adicionalmente, y como antecedentes inmediatos, la mencionada adjudicación reco-gió insumos del proceso de más de dos años

12 Instituto nacional de Colonización, Resoluciones del directo-rio, Sesión de fecha 24 de febrero de 2010, Acta n.º 4993, p. 6, n.º 14, Resolución sobre expediente n.º 59.970, Colonia Raúl Sendic Antonaccio (Artigas), fracciones n.º 1 y 2. Superficies respectivas: 273 ha y 330 ha. Adjudicación.

de la cpt (iniciada en agosto de 2007) y expe-riencias más o menos similares emanadas de aquella (Campo alur —ex Campo Placeres— e Itacumbú).

el Proyecto Uruguay Rural tuvo una participa-ción sostenida en todos estos espacios (Cam-po Placeres, cpt, Itacumbú, Grupo de Trabajo de la cpt preparatoria del acceso a la crsa), incluyendo la Comisión de maquinarias de la crsa. estas acciones se inscribieron en el con-venio marco que el pur y alur firmaron en mayo de 2006, para fomentar «la colaboración entre sus instituciones a fin de que se desarrollen actividades conjuntas destinadas a mejorar las condiciones de vida de los pobladores rura-les pobres de la zona de influencia de la mesa de desarrollo Rural Triple frontera».13

Además de los múltiples proyectos que el pur desarrolló en la zona oeste de Artigas, los cuales incluyeron asistencia técnica, ca-pacitaciones y apoyo financiero, es de desta-car el subsidio de un parque de maquinarias otorgado a los grupos del Campo Placeres. A través de esta iniciativa, se dotó de tractores e implementos a las 39 familias del empren-dimiento, incorporando el principio de uso solidario, en virtud del cual esta maquinaria podía ser dispuesta a otros colectivos de igual naturaleza, en la medida de las posibili-dades.14 de hecho, en las labores de implanta-ción de caña, canalizaciones y diversificación, llevadas a cabo en la crsa a lo largo del 2009

13 Convenio General de Colaboración entre Alcoholes del Uruguay Sociedad Anónima (ALUR S.A.) y el Proyecto Uruguay Rural (PUR), montevideo, 23 de mayo de 2006.

14 Contrato 38.02.2008 mGAP-PUR/ALURSA, y su Anexo 2: Reglamen-to de Uso de la maquinaria. montevideo, 23 de mayo de 2008.

CUADRO 75

DETAllE DE DISTRIbUCIón DE fRACCIOnES y ORGAnIzACIOnES

fracción área Organizaciones Integrantes

1 273 ha Grupo Portón de fierro 7

2 330 ha Grupo La Criolla (4) – Aspirantes individuales (4) 8

3 314 ha apaarBu 9

4 266 ha sucal 9

5 292 ha gremial GRAnJeRA 11

6 395 ha utaa 11

Total 55


—por parte del inc, alur y asalariados de las organizaciones—, se utilizó temporalmente la referida maquinaria.

formas de organización para la adjudicación en la crsa

dando cumplimiento a los términos del inc, los grupos aspirantes a las fracciones de la crsa debieron constituirse en cooperativas. estas fueron formalmente las adjudicatarias de las fracciones, ajustándose al detalle incluido en el Cuadro 76.

Como se puede apreciar de la corresponden-cia de los cuadros con índice en el número de fracción, cada cooperativa fundada para el acceso a la crsa provino de una organización de pequeños productores o asalariados rura-les preexistente. el acceso a las fracciones significó, entonces, cierto grado de indepen-dencia respecto a la organización matriz, no quedando establecido formalmente el rol o injerencia de estas sobre el proceso colecti-vo a desarrollar.

este aspecto resulta relevante, pues más allá de las ascendencias naturales ostentadas por las organizaciones, las cooperativas represen-taron una nueva forma de organización. A su vez, los grupos creados y la dinámica propia del acceso a la tierra y los posteriores traba-jos a campo, implicaron procesos hasta cierto punto independientes.

Por otra parte, es necesario referirse a las experiencias previas de acceso colectivo a la tierra, a saber, Campo Placeres (actualmente Campo alur) e Itacumbú. La primera en un ré-gimen de subarrendamiento con alur, y la se-gunda de adjudicación por parte del inc. Sin perjuicio de representar procesos de muy dis-tinta naturaleza, ambos resultaron muy com-plejos y atravesados de dificultades de orden agronómico-productivo, social y de organiza-ción, y revelaron conflictos y contradicciones, que resultaron en fenómenos de fragmen-tación a la interna de las organizaciones, así como de los grupos que accedieron a la tierra.

muchos aspectos de organización —imprede-cibles hasta el momento—, emergieron como

obstáculos en ocasión de definir los candida-tos a acceder, o posteriormente, coordinar acciones con el resto de los grupos adjudica-dos. Así, la materialización del espíritu solida-rio de los emprendimientos colectivos para el acceso a la tierra se vio temporalmente inter-ferida. La concreción de espacios o acciones comunes a los grupos, que permitan visuali-zar a la crsa como un todo orgánico, social y productivo, ha resultado en dificultades de variado tenor, representando un desafío fun-damental en el avance de este tipo de expe-riencias.

formas incipientes de organización colectiva a la interna de la crsa

Pese a lo anterior, los colonos de la crsa pre-vén la creación de una cooperativa de segun-do grado que los represente integralmente. Su concreción requerirá un proceso de nego-ciaciones, apenas en marcha, y la necesaria acumulación de la experiencia a lo largo del tiempo. no obstante, algunos aprendizajes ya se han iniciado. Independientemente de las dificultades propias de la interacción en la diversidad, la limitación en los recursos y fac-tores objetivos han propiciado la generación de espacios de coordinación y arreglos colec-tivos por parte de los grupos integrantes.

dado que existen requerimientos imposi-bles de ser satisfechos individualmente —por ejemplo, maquinaria—, y que estos admiten la articulación entre los grupos, los colonos defi-nieron precozmente un órgano para la conduc-ción de los temas en común: la mesa Coordi-nadora. este órgano atiende las problemáticas

CUADRO 76

DETAllE DE DISTRIbUCIón DE fRACCIOnES y SUS RESPECTIvAS COOPERATIvAS

fracción Cooperativa

1 Portones de Hierro

2 Los ochos

3 cooaparBu

4 coosus

5 cooBu

6 Peludos del norte


compartidas por todas las fracciones, procu-rando soluciones colectivas y propiciando la construcción de una visión de colonia como un todo.

Además de la mesa Coordinadora, y conjunta-mente con el inc y las demás instituciones invo-lucradas (entre ellas el mgap), se conformaron comisiones para la atención de temáticas es-pecíficas. Una de ellas, la Comisión de maquina-rias, atiende desde el inicio este sensible pro-blema, manejando diferentes alternativas para su resolución. en la medida en que fue necesa-ria una forma de organización para el uso de la maquinaria, la comisión elaboró un reglamento.

Por otra parte, y en vinculación con este tema, el mgap-pur subsidió la compra de un tractor de 120 hp, a ser gestionado colectivamente. debido a la no existencia de la cooperativa de segundo grado de la crsa, la canalización de los fondos se hizo a través de un convenio con la única cooperativa constituida en ese momen-to (cooaparBu).15 este convenio fue precedido por un arreglo interno entre las cooperativas y fue formalizado ante escribano público —se-gún condición solicitada por el pur—. mediante este arreglo se estableció que cooaparBu ac-tuaría como representante de la totalidad de las cooperativas de la crsa a los efectos del tractor, y se acordaron los términos de manejo y el destino de los fondos.

Gracias a la consolidación, en curso, de la crsa como emprendimiento productivo, los inte-grantes de la colonia han adquirido más con-fianza en el proceso, aspirando actualmente a desarrollar una vieja reivindicación de las organizaciones de Bella Unión: la diversifica-ción productiva. esta, a la vez de contribuir potencialmente a los ingresos de las familias, constituye una aspiración general vinculada a la soberanía alimentaria, la independencia de las cadenas agroindustriales y un escenario de oportunidades para desarrollar la acción colectiva y solidaria en el seno de la colonia —por momentos amenazada por la lógica indi-vidualista y las fragmentaciones—.

15 ConTRATo fondo de Inversión maquinaria CRSA 899 [CooA-PARBU] (Proyecto de maquinaria para la CRSA 2200H32 - 2010). mGAP-Proyecto Uruguay Rural, 2011.

Luego de algunos intentos frustrados, el pro-yecto de diversificación de la crsa adquiere vigencia nuevamente, a partir del sostenido reclamo de los grupos, un proyecto concreto elaborado por técnicos de alur y la incorpo-ración de la Intendencia de Artigas y el mgap en el proceso. Con la elaboración del proyecto base de alur —que incluye múltiples contra-partidas de financiamiento—, la participación del inc y la definición de recursos concretos por parte de la Intendencia de Artigas y el mgap-dgdr en abril de 2011, el Proyecto de diversificación comienza por fin a materiali-zarse.

Las temáticas relativas al monocultivo y la diversificación forman parte de la discusión social y política en Bella Unión. el monoculti-vo se impone naturalmente en el contexto de la historia de la zona, así como del proyecto agroenergético-alimentario, rescatando la cultura productiva local y la infraestructura industrial, contradiciendo modelos anteriores que la condenaban al fracaso. Sin embargo, el monocultivo de caña connota, para las pobla-ciones de asalariados y pequeños producto-res, la dependencia respecto de los merca-dos y la industria —sometidos a sus propias lógicas—, que han marcado fuertemente la di-námica socioeconómica de los habitantes de zona. La diversificación representa, entonces, la autonomía y el control de los productores, otorgándoles capacidad de decisión libre de interferencias.

Por tal motivo, las experiencias de acceso a la tierra han incluido el reclamo de proyectos de diversificación, bajo el control de los pro-ductores. en un contexto de compromiso, que asume tácitamente el rubro azucarero como insoslayable, las organizaciones han reivindi-cado la reserva de áreas para el desarrollo de proyectos de diversificación, procurando per-sistentemente que se los apoye en el desarro-llo de estos.

Sobre la propuesta original de los técnicos de alur, la ia y el mgap han manifestado su volun-tad de participar en el fortalecimiento de la ex-periencia de la crsa, discutiendo los términos de un proyecto de diversificación orientado al


autoconsumo y la comercialización, que per-mita la consolidación de la experiencia colec-tiva, la mejora de los ingresos y la soberanía alimentaria de las familias.

Resultados

A continuación se presenta el nivel de avance en el indicador meta previsto para el período 2005-2011, como forma de introducir algunas conside-raciones sobre los resultados alcanzados.


100 asalariados de la caña de azúcar inician actividades productivas propias.

95 asalariados iniciaron y consolidaron su actividad productiva.

Los datos presentados demuestran el éxito alcanzado en el indicador meta previsto ini-cialmente. Además de servir de insumo para futuras experiencias y propiciar el avance de un emprendimiento estratégico como el de la crsa, el presente proyecto beneficia direc-tamente a los 55 integrantes de la crsa y 40 integrantes de Campo Placeres. estos respon-dían en su totalidad al siguiente perfil16 —al mo-mento de la adjudicación—:

• Asalariados rurales con experiencia de por lo menos tres años en las distintas labores del cultivo de caña de azúcar, con y sin his-toria de funcionamiento grupal.

• Pequeños productores cañeros, con super-ficie de cultivo propio no mayor de 15 hectá-reas y tres años de documentación proba-toria de entrada de caña en el ingenio.

• Hijos de pequeños productores cañeros con experiencia de por lo menos tres años en las distintas labores del cultivo de caña de azúcar.

• Pequeños productores cañeros con núcleos familiares numerosos cuyos miembros se encuentran en edad de trabajar.

16 Criterios considerados por el InC para la selección de los postulantes, tomado de nota presentada ante el PUR por el Ing. Agr. martín López del InC, con fecha 11 de marzo de 2010.

Vale destacar que, a pesar de las dificultades iniciales, donde cada grupo luchaba aislada-mente enfrentándose incluso por intereses comunes, estos han sido capaces de comen-zar lentamente un proceso negociación y acuerdos en términos de establecer compro-misos colectivos en un marco institucional.

Por otra parte, en la medida en que la expe-riencia avanza positivamente en sus aspec-tos productivos, han sido estos mismos as-pectos los que obligaron a los colectivos a ir abandonando la lógica reivindicativa de asa-lariados e ir consolidándose como colectivos productores, donde los grupos se asientan con mayor seguridad, haciendo posibles ac-titudes más abiertas y la consolidando vín-culos de confianza, que permiten relaciones y acciones más articuladas en función de in-terese comunes.

otro de los aspectos relevantes a destacar, que no ocurrieron en las primeras etapas del proceso (Campo Placeres), es el que sean los propios grupos los autogestores de sus em-prendimientos, lo que permite un mayor com-promiso con los emprendimientos y el control social de los recursos invertidos en el proceso.

Sin duda, el aspecto más destacable, desde el punto de vista de la estrategia de interven-ción, es que estos grupos al día de hoy están viviendo de su propia producción, abandonan-do por completo las actividades asalariadas.

en el mismo sentido que lo expresado en el tercer párrafo de estas reflexiones, se pue-de destacar un aprendizaje de la intervención inicial (Campo Placeres), donde la adjudica-ción de tierras se realizó a nivel individual y en una escala productiva inviable para el sus-tento familiar individual, la experiencia de la crsa logró levantar esta limitante con asigna-ciones de tierra a colectivos.


Cordero pesado


Por último, se presenta la experiencia de los productores asociados a la Asociación de fomento de Pequeños y Medianos Produc-tores de villanueva con la cría del cordero pesado, si bien hay que señalar que esta ex-periencia no implicó integración vertical ni mejoras comerciales sino que apuntó, exclu-sivamente, a la diversificación productiva.

en el marco de la demanda surgida en el de-partamento de Canelones por parte de pro-ductores interesados en la cría de ovinos, y canalizada hacia el Programa Ganadero a tra-vés de una coordinación de instituciones, se realizó una reunión el 22/8/2006 en la sede de junagra Sauce. en ella participaron la In-tendencia municipal de Canelones, el Progra-ma Ganadero, el Proyecto Uruguay Rural, el Proyecto de Producción Responsable, la ex junagra (hoy digegra), y las Sociedades de fo-mento Santa Rosa, Villa nueva y San Antonio.

en esta reunión se presentaron las herra-mientas y requisitos del Programa Ganadero y se recibió la inquietud de un conjunto im-portante de productores, del orden de los 40, que querían producir corderos como rubro complementario a sus actividades hortícolas. esto obedece a que querían mejorar su ingre-so, aprovechando superficie ociosa de sus predios, en ese momento campos abandona-dos sobre chacras viejas, enmalezados. Para esto, propusieron una recuperación a través de un verdeo cabeza de rotación y después pasturas más duraderas como praderas o al-falfa en aquellos casos en que los suelos eran aptos.

Como producto de esta reunión, los produc-tores agrupados en la Sociedad de fomento de Villanueva, teniendo en cuenta el funciona-miento de los programas del mgap y la oferta de servicios y apoyo logístico de los técnicos del departamento de desarrollo Productivo de la imc, elaboraron una propuesta concre-ta a los efectos de canalizar esta inquietud,

articulando herramientas de las distintas instituciones.

esta inquietud fue canalizada a través de la coordinación interinstitucional entre los pro-gramas del mgap (pur, pg, ppr) y el departa-mento de desarrollo de la imc. en ese marco se solicitó al Programa Ganadero presentar a estos productores y a técnicos de la zona las herramientas que ofrece para fomentar la cría de ovinos, para los emprendimientos aso-ciativos y para el fortalecimiento institucio-nal. esto se concretó en una segunda reunión, el 1/9/2006, en la que conjuntamente los téc-nicos del pur, del pg y del ppr presentaron sus herramientas, alcances y requisitos.

en base a esta información, los actores loca-les elaboraron una propuesta que fue luego ajustada a la operativa de los programas por los técnicos de cada uno de ellos, en una ter-cera reunión realizada el 12/9/2006.

Si bien esta propuesta tuvo carácter de expe-riencia piloto, como acción coordinada de los programas e instituciones en terreno, cons-tituyó respuesta a una demanda concreta de los actores locales y fue construida en cola-boración con ellos.

el objetivo fue aumentar y diversificar el in-greso, recuperando área improductiva y de-gradada de los predios a través del planteo de una rotación verdeo-pradera o verdeo-alfalfa para producción de lana y carne de corderos.

este fin se ajustaba a los objetivos del Pro-grama Ganadero de mejorar la productividad de la cría ovina y vacuna en base a un mejor aprovechamiento de los recursos natura-les, así como mejorar la calidad de vida del productor, contribuyendo a potenciar la cría como una actividad de desarrollo que per-mita mejorar el aprovechamiento del predio ajustándose a las particularidades locales. existía, sin embargo, un límite mínimo de vientres ovinos, 350 vientres, para poder presentar planes de gestión. es por esto que se requirió agrupar a los productores, lo que además estaba previsto como un objetivo del programa, en tanto mecanismo para po-tenciar las capacidades de los productores


y sus organizaciones, que en este caso fue la Asociación de fomento de Pequeños y me-dianos Productores de Villa nueva del Sauce (afpymp).

La metodología consistió en formar grupos, con un número variable de productores, que en conjunto sumaran 350 vientres ovinos (condición en ese momento del Programa Ganadero) y canalizar su vínculo con el Ga-nadero a través de la afpymp Villa nueva que jugó el rol de operador habilitado a estos efectos. en cada grupo se procuró respetar proximidad y mezclar productores con expe-riencia y sin ella.

Cada grupo debería elaborar un reglamento interno que estableciera deberes y derechos, así como porcentajes de apoyos individuales a recibir, por ejemplo en función del grado de cumplimiento de metas y número de vientres.

Cada productor individual debía tener un mó-dulo de cría de 30 ovejas, 1 carnero (por gru-po o eventualmente compartido, si se optaba por practicar inseminación artificial), 3 hectá-reas de verdeo-pradera o un múltiplo de este, y una superficie equivalente de campo bruto, un encierro para la noche, alambrado eléctri-co de dos hilos que permitieran pastoreo en franjas de los cultivos forrajeros y rotación en el campo bruto.

Se coordinó con el Secretariado Uruguayo de la Lana (sul) para que impartiera capaci-tación al conjunto de productores que parti-ciparon de la experiencia piloto en cuanto al manejo sanitario y reproductivo de los ovinos, así como sobre la esquila.

base forrajera

Se partía de que se trabajaría en campos muy degradados y enmalezados, por lo que se ha-rían tratamientos previos como quema con glifosato, pastera, o combinaciones de estas y cultivos con alta capacidad de competencia al inicio de la rotación forrajera. moha como cabeza de rotación, por sus propiedades de «cultivo limpiador», que puede destinarse a fardos como reserva forrajera de uso propio o para la venta, ya que se detectó la existencia de compradores potenciales.

1 hectárea de moha a un costo de 166 US$/ha

5 l/ha glifosato

Aplicación de glifosato

3 pasadas excéntrica

30 kg/ha semilla moha

150 kg/ha fert. 7/40/0

enfardado, 60 US$/ha a unos 9-10 US$/ha

Pradera con siembra directa con una duración mínima de 2 años.

1 ha pradera a un costo de 205 US$

6 l/ha glifosato

Aplicación de glifosato

Siembra directa

33 kg/ha semilla (3 kg TB, 10 kg lotus, 10 kg lotus, 10 kg festuca)

150 kg/ha fert. 7/40/0

100 kg/ha urea

La alfalfa costaría lo mismo.

los ovinos

Razas de lana blanca Corriedale, Romney, etcé-tera, y el carnero de raza carnicera Hampshire-down, entre otros. Se propone vender todos los corderos machos y hembras y las ovejas viejas para consumo, pudiendo comprar la reposición o eventualmente quedándose con corderas.

ovejas 750 US$-25 US$ c/u

Carnero 150 US$

1 carnero cada 50 ovejas o cada módulo.

Capacitación

debido a que se trata de una producción inno-vadora para la zona, los propios productores y los técnicos hicieron mucho hincapié en la consideración de contar con capacitación.

esta capacitación tendría tres grandes aspec-tos: a) sanidad y manejo reproductivo; b) manejo de pasturas y alambrado eléctrico que, a pesar de contar con un técnico con experiencia en es-tos temas, pedirían al sul; y c) esquila y capas.

También habría que prever la elección del em-plazamiento en cada predio de los cultivos forrajeros, las instalaciones para trabajar con los ovinos (bretes, baño de patas, etcétera) y del lugar de encierro.


Articulación en la zona

La propuesta incluía pensar en la contrata-ción de servicios y compra de insumos en la zona o en el departamento. Proponían incluso comprar una máquina de esquila de dos tijeras para todos los productores. en este aspecto, la imc jugaría un rol de apoyo logístico e insti-tucional ya comprometido.

A su vez, los corderos se venderían en principio para las fiestas en la misma zona. Igualmente se manifestó el interés por lograr otras vías de comercialización de los corderos y se mencio-nó la posibilidad hacerlo con ayuda de la imc y eventualmente el pg en su componente ii a través de comargen.

Seguimiento y apoyo

estaba previsto que el seguimiento y apoyo se hiciera por parte de la afpymp de Villa nueva y del técnico local. Para ello, una de las posibili-dades fue que, a través del pur, la afpymp Villa nueva contratara a un equipo multidisciplinario.

Acciones institucionales:

de las instituciones participantes se podía contar con diversos apoyos:

Institución Recursos y posibilidades

imc Apoyo en la organización y articulación.

Subsidio de combustible y eventualmente maquinaria.

mgap-pur Asistencia técnica, financiamiento y formalización institucional.

mgap-ppr Aspectos vinculados a la recuperación de campos degradados. Pasturas, aguadas y empotreramientos. (fondos)

mgap-pg Aspectos vinculados a la producción sustentable de ovinos.

fortalecimiento institucional para grupos, vía productores integrantes y para la sf Villanueva. (fondos)

afpymp Villa nueva

Institución local:

Ámbito colectivo de los productores rol coordinador.

Canalizadora de las necesidades y propuestas de los productores.

Receptora de apoyos desde los distintos organismos del estado.

Se trabajó en articular las herramientas disponi-bles desde cada uno de los programas, ppr, pur y pg, de modo de utilizarlas de forma complemen-taria, evitando duplicaciones y cumpliendo con los requisitos formales de cada uno de ellos.

el mgap-pur podría apoyar a la afpymp Villa nue-va con el objetivo de su fortalecimiento insti-tucional, con la contratación de un equipo téc-nico multidisciplinario (agrónomo, veterinario, social), que entre otras cosas trabajaría para la implementación de esta experiencia piloto de módulos ovinos en los aspectos vinculados a la dinámica de los grupos y a la formulación formal de los proyectos, y si la afpymp Villa nueva así lo consideraba, en su aspiración a constituirse en operador Habilitado del Pro-grama Ganadero.

el ppr participaría, a través de la formulación de un proyecto orientado a los aspectos del manejo de suelos, en lo que hace a los módulos ovinos con eje en la recuperación a través de la implantación de una rotación de pasturas, verdeo-pradera o verdeo-alfalfa, que podría in-cluir el manejo del pastoreo, cargas instantá-neas, períodos de defoliación y de descanso.

el pg haría foco en los planes prediales en:

• el manejo de la majada, reproductivo, sanita-rio y de manejo animal general (esquila, etc.); y

• creación de capacidades:

− capacitaciones (manejo de la majada, for-mas de comercialización, agrupamiento, etcétera);

− emprendimientos asociativos de todo tipo: producción de semilla fina en algunos predios para todo el grupo en el área de los módulos o como fase forrajera en ro-tación con los cultivos hortícolas, compra de un equipo de esquila y capacitación de algunos miembros del grupo para su uso y gestión, investigación de oportunidades de colocación de los corderos, desarrollo de fondos rotatorios colectivos para la com-pra en grupo de insumos, entre otros; y

− fortalecimiento institucional a la sf Villa-nueva para atender las necesidades de este grupo en aspectos directamente vin-culados a la cría ovina o indirectamente.


Resultados

Si bien el resultado buscado apuntó a la gene-ración de alternativas productivas, no se esta-blecieron indicadores meta para este.

el Plan Piloto comenzó funcionar en 2007, con 25 productores agrupados. A pesar de que no se concretó la venta de lana a Central Lanera, sí se realizó a una barraca local en forma con-junta. La comercialización de cordero pesado se vio reducida por el déficit forrajero e hídri-co, no llegando muchos animales al estado corporal requerido por dicha tipificación. esta es un las debilidades más grandes del plan, agravada particularmente por el efecto año, para este piloto.

Para consolidarlo en una tercera zafra se de-berían prever acciones correctivas para estas debilidades. esto además tuvo efectos sobre lo organizacional y sobre la consolidación y el crecimiento del plan en la zona. el desarrollo y trabajo con el colectivo transversal a la or-ganización, en este caso, puede mitigar los efectos de estos imprevistos. el simple hecho de contar con un detallado plan de activida-des y la experiencia de distintas zafras per-mite lograr una mejor concreción de los re-sultados esperados. Si bien los destinatarios, en su mayoría, estuvieron muy conformes con los resultados de la alternativa productiva, no se concretó un plan de negocios con ninguna planta de faena, manteniendo la vía del co-mercio local, a pesar de que existe demanda insatisfecha de varias plantas frigoríficas por este producto.

A iniciativa de colectivos locales, se logró una fuerte articulación institucional para la inter-vención a nivel local, mediante la coordinación de acciones y la complementación de herra-mientas.

Para la generación de alternativas productivas es necesario contar con cierta iniciativa y ex-periencia previa a nivel local, y complementar-la con capacitación y seguimiento técnico, así como una evaluación periódica, que permitan reorientar las acciones planificadas hacia la concreción de los resultados esperados.

Contar con una planificación detallada, reali-zada con el colectivo que desarrollará la expe-riencia, facilita la concreción de los resultados esperados, así como la mejora zafra a zafra, gestionando los errores que pueda contener la propuesta inicial.

Particularmente, la experiencia Cordero pe-sado mantuvo la dificultad para estos pro-ductores de que no llegan muchos animales al estado corporal requerido por dicha tipi-ficación. esto dificulta enormemente la co-mercialización colectiva y la concreción de planes de negocios con plantas industriales, que implican compromisos exigentes de cum-plir con la tipificación para lograr un precio atractivo, o tanto más atractivo, que el que se puede obtener a nivel local, para formali-zar un compromiso con la industria y poder crecer en volumen.

Percepción de impacto de destinatarios y técnicos de campo

en este apartado se presentan las percepcio-nes generales sobre los resultados e impacto del pur de destinatarios del Proyecto y técni-cos de campo, buscando identificar logros y dificultades en el área de cadenas productivas y comercialización.

Como ya fuera explicitado en el capítulo ini-cial del presente documento, los represen-tantes técnicos fueron consultados para la evaluación de Cierre del pur mediante la rea-lización de entrevistas semiestructuradas. Cada entrevistado debía escoger dos temas para expresarse, de una batería de seis pro-puestos. en el caso de cadenas productivas y comercialización, la información recabada no brinda elementos suficientes para realizar un análisis de las percepciones de los represen-tantes técnicos en relación a este tema, ya que solo uno se expresó al respecto. esto de por sí configura un dato y confirma la percep-ción de los destinatarios y técnicos de campo respecto a que fue una de las áreas de menor impacto.


Por otro lado, es necesario tener en cuenta que Cadenas productivas y comercialización es una dimensión donde resulta complejo, y siempre discutible, aislar la acción del pur y por tanto su evaluación, debido a que es una dimensión donde, en general, se articulan las acciones de diferentes instituciones y pro-gramas involucrados. Principalmente por este motivo, aunque existen otros, es difícil aislar la contribución exclusiva del pur en las per-cepciones de los destinatarios y técnicos de campo.


Teniendo en cuenta las salvedades señaladas, la percepción de impacto de los destinatarios sobre las acciones del pur, en el área de Ca-denas productivas y comercialización, está organizada de la siguiente manera: en primer lugar, se presentan las percepciones sobre el impacto en el área de la producción y, en una segunda instancia, se presentan las percep-ciones de los destinatarios consultados espe-cíficamente sobre comercialización.

Al analizar la información recabada mediante la encuesta a destinatarios de la evaluación de Cierre del pur, los resultados permiten con-cluir, de acuerdo al Gráfico 28, que el 64 % de los encuestados considera que el pur ha im-pactado mucho en mejorar la producción o pesca artesanal.

Íntimamente vinculado a este punto, en el Gráfico 29, se observa que el 47 % de los en-cuestados adquirió herramientas de trabajo; el 44 % adquirió tractor o maquinaria agrícola; el 34 %, fuentes de agua para la producción; y el 30 %, ganado.

Asimismo, de acuerdo al Cuadro 77, solo el 25 % de los productores encuestados incorporó nuevos rubros de producción.

GRáfICO 28

IMPACTO DEl PUR En MEjORAR lA PRODUCCIón O PESCA ARTESAnAl COnSIDERADO POR El EnCUESTADO

7 %

28 %

1 %

mucho

Poco

nada

no sabe / no contesta

64 %

GRáfICO 29

CAPITAlIzACIón PRODUCTORES DESTInATARIOS EnCUESTADOS

01 02 03 04 05 0

desde el año de vinculación al PUR, el encuestado adquirió tractor y maquinaria agrícola

desde el año de vinculación al PUR, el encuestado adquirió otras herramientas de trabajo

desde el año de vinculación al PUR, el encuestado adquirió galpones

desde el año de vinculación al PUR el encuestado adquirió tambo o quesería

desde el año de vinculación al PUR, el encuestado adquirió fuentes de agua para producción

desde el año de vinculación al PUR, el encuestado adquirió ganado

desde el año de vinculación al PUR, el encuestado adquirió colmenas y equipos de apicultura


en referencia al tema de la comercialización, el Cuadro 78 y el Gráfico 30 muestran que solo un cuarto de los encuestados considera que el pur ayudó a encontrar nuevas formas de co-mercialización y ha tenido mucho impacto en promover la comercialización conjunta.

esta información parece confirmar la com-plejidad de los procesos de comercialización colectiva, o cualquier otra innovación en las formas comerciales que requieren de pasos previos con cierta consolidación, para poder avanzar en este sentido.

Asimismo, el análisis de la información prove-niente de los talleres con grupos y organiza-ciones de destinatarios permite inferir que, en términos generales, se interpreta que esta área ha sido la de más bajo impacto, si bien esto es atribuido mayoritariamente a elemen-tos que «no se pueden cambiar», por ejemplo: costo de fletes, precios de mercado, precios internacionales, valor del dólar, entre otros.

Sí aparece en la organización productiva una importante referencia a las compras conjun-tas de insumos, lo que abarata los costos de producción. en consecuencia, al mejorar el margen de ganancia, presenta incidencia en los aspectos comerciales.

otro elemento reiterado: las dificultades para la venta en conjunto que presentan una serie adicional de problemas, porque requieren al-tos niveles de consolidación organizativa, de planificación productiva y de homogenización de prácticas productivas y de productos.

Por último, a partir del análisis de los datos, ilustrados en el Gráfico 31, puede afirmarse que los encuestados entienden que el pur ha tenido incidencia en algunas de las condicio-nes de comercialización y producción: el 61 % de los encuestados manifiesta que, desde su vinculación al pur, mejoró la calidad del pro-ducto comercializado, y el 56 % entiende que desde su vinculación al Proyecto aumentó el volumen de producto que comercializa. es posible que estas percepciones se expliquen por el rol de la asistencia técnica y el financia-miento para la mejora de la cantidad y calidad de los productos. esta percepción de impacto disminuye sensiblemente respecto a la mejora en las condiciones de venta del producto y los costos de producción, tal vez por tratarse en este caso de temáticas que responden a as-pectos de mercado, no fácilmente reversibles por la acción de un Proyecto. Por último, solo el 20 % de los encuestados manifiesta que des-de su vinculación al pur comenzó comerciali-zación colectiva.

GRáfICO 30

IMPACTO DEl PUR En PROMOvER lA COMERCIAlIzACIón COnjUnTA COnSIDERADO POR El EnCUESTADO

57 % 17 %

4 %

mucho

Poco

nada

no sabe / no contesta

22 %

CUADRO 78

InflUEnCIA DEl PUR En EnCOnTRAR nUEvAS fORMAS DE COMERCIAlIzACIón PARA lOS PRODUCTOS

el pur ayudó a encontrar nuevas formas de comercialización

26 %

el pur no incidió en este aspecto 73 %

no sabe/no contesta 1 %

Total 100 %

n:510

fuente: encuesta Producción familiar, semiasalariada y pesca artesanal

CUADRO 77

InCORPORACIón DE nUEvOS RUbROS DE PRODUCCIón DESDE lA vInCUlACIón DEl EnCUESTADO Al PUR

Sí 25 %

no 75 %

Total 100 %

n:510

fuente: encuesta Producción familiar, semiasalariada y pesca artesanal


GRáfICO 31

IMPACTO DEl PUR COnSIDERADO POR El EnCUESTADO En lAS COnDICIOnES DE PRODUCCIón y COMERCIAlIzACIón

Un tercio de la población consultada entien-de que desde su vinculación al pur mejoró las condiciones de venta de sus productos; claro que, aunque no surge de la encuesta, esta si-tuación varía de acuerdo al rubro y la estrate-gia de abordaje. Por otro lado, casi dos tercios consideran que desde su vinculación al pur ha mejorado la calidad de los productos comer-cializados, lo que seguramente también tuvo impactos en la facilidad de colocación «acce-so a mercados» y/o en el precio final de ven-ta. estrechamente relacionado con el punto anterior, más de la mitad de los consultados, entienden que, desde su vinculación al pur, au-mentó el volumen de producto comercializado, aunque en este caso, además de las variables comerciales de inserción, están estrechamen-te relacionadas las variables productivas.

Por otro lado, casi un tercio de los consulta-dos entiende que desde su vinculación al pur disminuyeron los costos de producción, ha-ciendo las mismas consideraciones que para la primera variable analizada, no se puede ais-lar el impacto del pur, pero seguramente esté estrechamente relacionado con la estrategia de asociativismo impulsada, donde los costos de escala permiten diluir costos fijos indivi-duales y la curva de aprendizaje, al compartir experiencias, también se traduce en ahorros individuales.

Por último, algo menos de un quinto de los con-sultados entiende que, desde su vinculación al

pur, comenzó algún proceso de comercializa-ción colectiva. este es un proceso bastante más complejo, que necesariamente requiere de mayores tiempos de consolidación de los colectivos como para encarar una acción co-mercial colectiva, por lo que estas implican en homogeneización de la producción, compromi-so de los participantes, capacidad de gestión, etcétera.


Al analizar la información proveniente de la encuesta a Técnicos de Campo de la evalua-ción de Cierre del pur, se observa que el 29 % de los técnicos encuestados entiende que la Asistencia técnica ha impactado bastante en mejorar las condiciones de comercialización a las que accede la población objetivo, en tanto solo el 2 % opina que el impacto de la Asisten-cia técnica ha sido mucho. es importante se-ñalar que la opinión mayoritaria con respecto a este punto es que la Asistencia técnica ha impactado poco en las condiciones de comer-cialización, donde casi el 70 % de los técnicos consultados entiende que el impacto de la at en mejorar las condiciones de comercializa-ción ha sido poco y nada (Gráfico 32).

en el mismo sentido, según la información proveniente del Taller con Técnicos de Campo de la evaluación de Cierre del pur, uno de los

01 02 03 04 05 06 07 08 0

desde su vinculación al PUR, mejoraron las condiciones de venta del producto

desde su vinculación al PUR, mejoró la calidad del producto comercializado

desde su vinculación al PUR, disminuyeron los costos de producción

desde su vinculación al PUR, comenzó comercialización colectiva

desde su vinculación al PUR, aumentó el volumen de producto comercializado


ejes valorados con mayor debilidad en su ma-terialización ha sido la incorporación a cade-nas productivas y la comercialización. existen factores estructurales como el estado de los caminos, las distancias para trasladar la pro-ducción y los altos costos de transporte que dificultan la comercialización de los produc-tos de los productores familiares. Se suma a estos aspectos la falta de políticas públicas diferenciales para la comercialización y la in-tegración de la paf a las cadenas productivas. Se identifica fuertemente una incompatibili-dad en la promoción desde el Proyecto a la integración y comercialización, no existiendo desde el estado respuesta para esta. Al igual que en el caso de los destinatarios, si bien la percepción parece muy acertada y el diag-nóstico compartible, el enfoque para ofrecer soluciones en este tema parece agotarse en el diagnóstico de que responde «solo» a variables estructurales sobre las que no se puede operar. Tal vez incorporando una visión más sistémica de la problemática, agregan-do a la ecuación otros actores, hoy parte del problema, como los comisionistas y los es-labones industriales, podría arribarse desde otra perspectiva a nuevas soluciones a viejos problemas.

existe un riesgo adicional en la promoción de estas políticas que tiene que ver con la in-certidumbre entre cambiar hacia un sistema más justo y mantener otro de comercializa-

ción que le da seguridad, aunque sea desfa-vorable para él. el riesgo es inherente en las acciones que implican ganancias, y el axioma del mercado dice que a menor riesgo menor renta de la actividad. Lo más sensato pare-ce no desconocer estas realidades y, en todo caso, recordárselas a quien las desconozca, y que el destinatario, disponiendo de toda la información, pueda elegir qué nivel de riesgo asumir, conociendo a qué rentabilidad puede o quiere aspirar, sobre todo si se aspira a la sostenibilidad de las soluciones o alternati-vas que se generan. Todo esto sin negar lo anteriormente expuesto sobre que un análi-sis más sistémico, integrando las perspecti-vas de todos los actores, comúnmente vistos como enemigos o males necesarios, puede ayudar a la búsqueda de soluciones innova-doras a viejos problemas.

Uno de los aspectos relevantes es la nece-sidad de respetar la idiosincrasia de los pro-ductores, con sus formas ya establecidas y arraigadas de hacer. Lo que para los técnicos de campo es lógico, no necesariamente lo es para el productor familiar. ejemplo de ello es la «intermediación» en la comercialización, que cuenta con una fuerte legitimidad en el medio. Cualquier propuesta de cambio debe ser ela-borada junto con ellos, haciendo parte al pro-ductor de las respuestas. desde el estado se deberían promover las compras de la produc-ción familiar, sosteniendo una política estable para el desarrollo de las cadenas. no están da-das las condiciones de madurez en los grupos para comercializar de esta manera.

Se valora como positiva la incorporación a cadenas productivas (apicultura, tomate, tri-go, industria), mediante comercializaciones en conjunto, logrando nuclear a los produc-tores y obteniendo mayor valor agregado. en este sentido, se pudo materializar la compra de insumos en común, la incorporación de nuevas tecnologías con técnicas sencillas y de bajo costo, la contratación de maquina-ria y la asociación para las cosechas. Se ve como avance la promoción de la comerciali-zación y de las cadenas productivas, aunque faltó concreción.

GRáfICO 32

IMPACTO DE lA AT DEl PUR En MEjORAR lAS COnDICIOnES DE COMERCIAlIzACIón A lAS qUE ACCEDE lA POblACIón ObjETIvO

29 %

58 %

2 %

nada

Poco

Bastante

mucho

11 %


A modo de conclusión se realizará una síntesis de los resultados alcanzados en el área de Cadenas productivas y comercialización para la población objetivo del Proyecto y la percepción de los ac-tores en relación a ello, de forma de retomar los aspectos de la experiencia que más interesa des-tacar en el cierre del presente capítulo.

Los indicadores meta que refieren al trabajo en cadenas productivas y comercialización involu-craban un total de 770 destinatarios en diferen-tes rubros a apoyar. Se apoyaron 38 experiencias que involucraron un total de 1.114 productores; superando ampliamente en el total el número de destinatarios que estaba previsto involucrar, si bien esto es variable cuando se analiza cada in-dicador meta por separado.

estas experiencias tuvieron una marcada con-centración en los departamentos de Artigas y Canelones. de los 11 departamentos en que se intervino con estas experiencias, estos dos concentran el 50 % de las experiencias y más del 70 % por ciento de los destinatarios.

en lo que respecta a los rubros, se visualiza cla-ramente que aquellos donde la articulación de la cadena comercial era más fuerte, antes de la intervención del pur, concentran la mayor canti-dad de destinatarios. de esta forma, la horticul-tura y la lechería concentran prácticamente las tres cuartas partes de los destinatarios.

Como línea general de análisis, la variable co-mún a todas las experiencias es la articulación interinstitucional. Si bien esta fue una de las características de todas las intervenciones del pur, dada por su visón y claro enfoque al hacia el desarrollo rural, en lo que hace a las experien-cias de comercialización e inserción en cadenas se torna particularmente relevante.

el nivel de avance logrado en las metas propues-tas para esta área fue acorde a los resultados previstos. Pese a ello, es importante señalar que en esta área específicamente es donde se evidencian percepciones de menor grado de impacto positivo, por parte de los actores con-sultados, con respecto a la acción del Proyecto.

esto se explica porque los resultados alcanzados no fueron suficientes en relación a las expectati-vas de los diferentes actores. el nivel de expec-tativa deviene de ser un área determinante para la mejora del ingreso y la calidad de vida de la población objetivo, a la vez que un área de gran incertidumbre para esta. Todo el esfuerzo que significa producir para luego terminar tirando la producción o malvendiéndola, de ahí lo sensible que resulta este tema para la población objetivo.

Por otro lado, no se logró que fuera un área transversal a todas las intervenciones del pur, como estaba previsto en el diseño, sino que se intervino en experiencias puntuales que conta-ban con las condiciones para lograrlo. esta de-cisión estuvo fundamentada, entre otras, en la visión de que era necesario, primero, fortalecer lo organizativo y en que el país no contaba con políticas de mediano y largo plazo, de corte es-tructural, para promover la producción familiar en esta área. Por las mismas razones tampoco se contó con personal técnico especializado en la materia de comercialización.

en este sentido, el saldo o aporte desde el pur a este proceso en que intervienen varios actores son algunas experiencias concretas de importan-cia y una serie de microexperiencias de ventas en conjunto, de avances en los requisitos legales o de calidad de producto para mejorar la comer-cialización. el impacto más fuerte que el pur ha tenido en la dimensión de inserción, en cadenas agroindustriales en condiciones más justas, pare-ce estar en el fortalecimiento organizacional que puede conducir a resultados en esta área, pero por ser esta una etapa previa o al menos paralela.

La presentación y el análisis de las percepcio-nes de impacto recogidas, acerca de los logros y dificultades en el trabajo llevado adelante por el pur en esta área temática, permiten plantear algunas reflexiones finales que se expresan a modo de aprendizajes. Pretenden aportar para la mejora continua de las políticas que buscan contribuir a mejorar la inserción comercial de productores familiares y asalariados rurales.



• Organización colectiva para la resolución de necesidades comunes

Las experiencias desarrolladas demuestran cómo la organización de los productores fa-miliares puede convertirse en estrategia váli-da para la mejor inserción de los productores en las cadenas y la resolución de problemas comunes. esto se cumple cuando:

• La organización de base logra englobar las diferentes necesidades que se presentan a nivel individual, muy difíciles de resolver por esta vía (individualmente), reuniendo productores con las mismas problemáti-

cas, para dar una solución colectiva a tra-vés de la formulación y gestión de distintos proyectos con un único objetivo general.

• Se logra formar una red de colaboración inte-rinstitucional, funcionando la organización de base como un fuerte articulador a nivel local.

La capacidad de organización de los produc-tores y la unión de esfuerzos y apoyos insti-tucionales (sinergias) se posicionan como elementos claves para el desarrollo de estas experiencias asociativas.

en las experiencias desarrolladas, la produc-ción se abordó desde diferentes perspectivas:

SínTESIS DE lAS PERCEPCIOnES DE lOS ACTORES SObRE CADEnAS DE GEnERACIón DE vAlOR

Destinatarios Técnicos de campo

AvA

nC

ES

Imp

act

o e

n e

l áre

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la p

rod

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Los destinatarios consultados identifican que el pur ha impactado en mejorar la producción, a tra-vés de:

• La disminución de los costos de producción.

• La organización para la producción, donde las compras conjuntas de insumos abaratan los cos-tos de producción.

• La adquisición de fuentes de agua para la pro-ducción y la incorporación de nuevos rubros de producción.

Los encuestados consideran que la at ha aportado en mejorar las prácticas productivas desarrolladas por la población objetivo.

Co

me

rcia

liza

ció

n Se valora:

• La mejora en la calidad de los productos comer-cializados.

• el aumento del volumen de producto comercia-lizado.

Se valora positivamente el desarrollo de experiencias que permiten la incorporación a cadenas productivas (apicultura, tomate, trigo, etc.) mediante comercializa-ciones en conjunto, logrando nuclear a los productores y obteniendo mayor valor agregado.

DIf

ICU

lTA

DE

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Co

me

rcia

liza

ció

n

Uno de los ejes valorados con mayor debilidad en su materialización ha sido la incorporación a ca-denas productivas y la comercialización: sólo un cuarto de los encuestados considera que el pur ayudó a encontrar nuevas formas de comerciali-zación y ha tenido mucho impacto en promover la comercialización conjunta, y solo un cuarto de los encuestados manifiesta que desde su vinculación al pur comenzó comercialización colectiva.

• dificultades atribuibles mayoritariamente a ele-mentos que «no se pueden cambiar» (factores es-tructurales): costo de fletes, precios de mercado, precios internacionales, valor del dólar, etc.

• dificultades para la venta en conjunto, que pre-senta una serie adicional de problemas porque requieren altos niveles de consolidación organi-zativa.

Uno de los ejes valorados con mayor debilidad en su materialización ha sido la incorporación a cadenas pro-ductivas y la comercialización:

• el impacto de at en mejorar las condiciones de co-mercialización ha sido poco y nada.

• Idiosincrasia de los productores: se genera una di-cotomía entre cambiar hacia un sistema más justo (pero que genera incertidumbre) y mantener otro de comercialización que le da seguridad aunque sea desfavorable (intermediación).

• dificultades atribuibles mayoritariamente a factores estructurales (estado de los caminos, las distancias para trasladar la producción y lo altos costos de transporte, la falta de políticas públicas diferenciales para la comercialización y la integración de la paf a las cadenas productivas.

• Se identifica fuertemente una incompatibilidad en la promoción desde el Proyecto a la integración y comercialización, no existiendo desde el estado res-puesta para esto.

* elaborado por Cecilia Cabrera y Andrés Corbo (dgdr-oficina de Registro de Productor familiar)


tecnológico-productiva, ambiental, social y organizacional. La simplificación de proble-mas complejos o estructurales, en pequeños proyectos colectivos, orientados y coordina-dos localmente hacia un mismo fin, rompen con la inacción que habitualmente surge al tratar de resolver problemas complejos des-de lo individual o desde una sola perspectiva.

el logro de resultados concretos en la solu-ción de problemas comunes hace que más gente se vaya sumando, convenciéndose de las ventajas de los emprendimientos colecti-vos y comprometiéndose con el trabajo. esto no solo redunda en un aumento de la masa social de las organizaciones, sino también en la incorporación de nuevos productores para apuntalar el trabajo de la organización. Por esto, es importante definir metas interme-dias, logrables, medibles, tangibles y comuni-car su logro.

en esta línea, la identidad, la creencia y el sentido de pertenencia desarrollado por mu-chos de los productores integrantes de las organizaciones o grupos que desarrollaron las experiencias se posicionan como factores con potencialidad de contagio a productores de similares características y condiciones productivas. esto como forma de disparar nuevos procesos de organización con objeti-vos y metas colectivas.

el hecho de que sean los propios destinata-rios los autogestores de sus emprendimien-tos permite un mayor compromiso con estos y el control social de los recursos invertidos en el proceso.

Los procesos organizativos requieren de tiempo y van creciendo gradualmente. en su desarrollo, es importante tener en cuenta los riesgos de dependencia de los equipos técni-cos por parte de los grupos de productores en este tipo de experiencias y desarrollar es-trategias para minimizarla, generando capa-cidades a nivel de la organización.

Por la vulnerabilidad del tipo de productor y de sus organizaciones, resulta claro que esta área es difícilmente abordable sin un impac-to fuerte en otros elementos como el apoyo

a la producción y la organización. es necesa-rio equilibrar adecuadamente los esfuerzos en la consecución de los objetivos de ambos componentes (fortalecimiento organizacio-nal y mejoras productivas). esto requiere un diseño diferente del esquema ater, que con-temple las distintas competencias que es ne-cesario tener y/o adquirir y la cantidad horas técnico que es necesario dedicar por destina-tario, así como poder evaluar la necesidad de cofinanciamiento de algunas actividades de at más intensivas, distinguiendo los diferen-tes públicos objetivo, que el propio diseño del Proyecto caracterizó muy bien.

Se constató un acuerdo generalizado acer-ca de que esta fue la dimensión de menor impacto directo de la acción del pur y es al mismo tiempo un área clave para la población destinataria, ya que es donde estas organi-zaciones o productores individuales identi-fican mayores problemas. esto es atribuido mayoritariamente a elementos que «no se pueden cambiar», como por ejemplo el costo de fletes, los precios de mercado, los precios internacionales, el valor del dólar, entre otros. Sí aparece en la organización productiva una importante referencia a las compras conjun-tas de insumos, lo que abarata los costos de producción, presentando incidencia en los as-pectos comerciales al mejorar el margen de ganancia.

Si bien la percepción de los destinatarios pare-ce acertada en cuanto a que son variables de difícil incidencia, o estructurales, el enfoque necesario para la búsqueda de soluciones a estos problemas requiere integrar las distin-tas perspectivas de los actores de forma más sistémica, que permitan encontrar soluciones creativas y no reiterarse en la inacción.

el impacto más fuerte que el pur ha tenido en la dimensión de inserción en cadenas agroin-dustriales en condiciones más justas parece estar en el fortalecimiento organizacional que puede conducir a resultados en esta área. no obstante, por ser esta una etapa previa o al menos paralela, por lo que exponen los acto-res aún es una perspectiva al menos de me-diano plazo.


de lo expuesto inicialmente, sobre la distinta dedicación de esfuerzo a los distintos compo-nentes del Proyecto, e integrando las perspec-tivas de otros actores, surgen algunos argu-mentos para plantearse que el desequilibrio en los esfuerzos dedicados a los distintos componentes también parten de una subes-timación inicial o de diseño de los esfuerzos necesarios que luego requirió el componente de fortalecimiento organizacional.

• Acceso a los canales comerciales

es necesario tener en cuenta que, para acce-der a algunos canales comerciales, se requie-re una fuerte organización que permita entre-gar productos de buena calidad, homogéneos y con una respuesta rápida. A su vez, implica tener una infraestructura en común que per-mita hacer packing diferencial en los distintos rubros y que permita ir evolucionado de acuer-do a las necesidades. esto requiere no solo de instalaciones acordes, sino también personal debidamente formado y responsable, y una fuerte organización que lo gestione. en sín-tesis, las ventas en conjunto a determinados canales comerciales requieren: altos niveles de consolidación organizativa, de planificación productiva, y de homogenización de prácticas productivas y de productos.

Compras públicas en el marco de la uca: por la naturaleza del negocio es inviable para los productores familiares competir con las em-presas que tienen cautivo este mercado, ya que a modo de oligopolio, rápidamente reali-zan acuerdos para mantener las zonas de inte-rés, y al estar muy preparadas para la logística de distribución es imposible competir en tal desigualdad de condiciones. Una de las alter-nativas para acceder a este mercado, es —al igual que sucede en Brasil— que los producto-res familiares tengan un cupo asignado por vía legislativa al mercado de compras públicas.

Las compras directas realizadas por los or-ganismos públicos son un canal de ventas de difícil acceso, pero que para los productores familiares de la zona del organismo puede ser una buena oportunidad (compras de cercanía).

es necesario estudiar la viabilidad de un siste-ma coordinado de compras, que naturalmente no implicaría acopios centralizados, ni siquiera licitaciones o llamados a precios únicos para todo el país, pero sí la posibilidad de que cada necesidad de una repartición pueda combi-narse con la(s) de otra(s) y producir contratos más ventajosos y quizás más transparentes para las partes involucradas en estos impor-tantes negocios.

no es posible avanzar en esta área solo bajo las reglas del libre mercado, sin instrumentar políticas diferenciales para la producción fami-liar de mediano y largo plazo, como política de estado. Pero es necesario manejar adecuada-mente la tensión que se genera entre la nece-sidad de una política diferencial (subsidios) y la necesidad de mejorar la competitividad de la producción familiar, de forma que una no vaya en desmedro de la otra.

• Elementos técnicos

Resulta imprescindible contar con recursos técnicos idóneos en la temática específica de comercialización para avanzar en esta área o en su defecto formarlos en el proceso.

Para la generación de alternativas producti-vas, es necesario contar con cierta iniciativa y experiencia previa a nivel local, y complemen-tarla con capacitación y seguimiento técnico, así como una evaluación periódica, que permi-ta reorientar las acciones planificadas hacia la concreción de los resultados esperados.

Contar con una planificación detallada, reali-zada con el colectivo que desarrollará la expe-riencia, facilita la concreción de los resultados esperados, así como la mejora zafra a zafra, gestionando los errores que pueda contener la propuesta inicial.

Proyecto Uruguay Rural - mgap.gub.uy · en el diseño del Proyecto ... ccu: Centro ......

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