Diplomado: Prevención del Crimen y la Violencia en Zonas Urbanas de América Latina Módulo 2

Programa “Policía de Resultado” proyecto Mapa de Belo Horzonte

Sistemas de información, planificación operativa de las actividades policiales y gestión comunitaria de seguridad pública

La Policía Militar de Minas Gerais es una organización de gran tradición y prestigio entre los cuerpos policiales brasileños. Se ha constituido como punto de referencia y como pionera de la apertura institucional a los centros y entidades civiles educativas desde los años ochenta. Tal apertura permitió moldear una generación de oficiales que hizo posible la introducción de innovaciones y experiencias trascendentes al quehacer policial de Brasil.

A finales de los años noventa, un periodo de grave deterioro en las condiciones de la seguridad pública en el estado brasileño de Minas Gerais, precedido por una crisis institucional de las fuerzas policiales que, por primera vez en su historia, se fueron a la huelga, provocó que la Policía Militar iniciara un profundo proceso de introducción de innovaciones a nivel de gestión y en la relación con la población y otras entidades civiles.

Los cambios en la relación con la sociedad civil y la creación de alianzas con instituciones externas formaron parte de un conjunto de modificaciones e innovaciones de gestión introducidas para enfrentar este contexto de crisis.

El proyecto formó parte de un programa más amplio implementado por el CPC: “Policía de Resultados”. El programa “Policía de Resultados” trató de introducir nuevas técnicas de gestión a las actividades policiales mediante la descentralización de la

Uno de sus componentes fue la firma de convenios con universidades, lo que originó, por vez primera, un proceso de alianza en el ámbito operativo de las

actividades policiales. Se inició un proyecto de colaboración entre una organización policial y un centro de investigaciones en políticas públicas con el

objeto de desarrollar tecnologías, análisis, informes y evaluaciones de las actividades policiales

Para implementar las innovaciones que se pretendían, uno de los

principales componentes fue la rápida organización de datos para

la planificación operacional por medio de las estadísticas y el

mapeo.

Uno de los proyectos centrales fue el “MAPA de Belo Horizonte”,

financiado por la Fundación Ford, que consistió en una alianza entre

el Centro de Estudios en Criminalidad y Seguridad Pública

de la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG) y el Comando de Policía de la Capital (CPC) de la Policía Militar de Minas Gerais.

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planificación de las operaciones y la introducción de mecanismos de fiscalización y control de resultados.

Implementación del Proyecto

También se dio gran énfasis a la relación de la policía con la comunidad mediante la creación de consejos comunitarios en 25 regiones de la ciudad. Estos consejos se convirtieron en aliados activos de los mandos policiales en la búsqueda de soluciones.

La ciudad de Belo Horizonte fue dividida en 25 regiones policiales (Compañías), que pasaron a ser responsabilidad de administradores en seguridad pública (comandantes a cargo de cada Compañía). A ellos les competía obtener resultados en el área bajo su responsabilidad y, para ello, podían adoptar las medidas que considerasen necesarias.

Se adoptaron algunas de las técnicas de gestión policial acreditadas por la policía de Nueva York y se empezaron a realizar reuniones periódicas en las que participaban los oficiales encargados de cada unidad, así como, eventualmente, algunos líderes comunitarios.

Se solicitó un plan de aplicación operacional, cuya realización sería objeto de evaluación posterior por parte de los comandantes. Por ende, el énfasis en la gestión por resultados constituyó la modificación fundamental efectuada y, cuando era necesario, podía ocasionar incluso un cambio de los comandantes del área.

Uno de los principales componentes del proyecto MAPA fue el uso intensivo de información derivada de las ocurrencias registradas por la PMMG a efectos de realizar una planificación operacional y desarrollar programas y proyectos de control de la criminalidad. En lugar de elaborar informes insípidos de fin de año con el objeto de efectuar una rendición de cuentas burocrática, se dio énfasis a la organización de un centro para el análisis criminológico que pudiese dotar a los comandantes con información y análisis en forma permanente.

La organización de la información se desarrolló en dos etapas:

La primera consistió en la organización de bases de datos que se pudieran utilizar en forma georreferenciada. Esto se complementó también con capacitación proporcionada por analistas de la delincuencia.

La segunda etapa debía expandir el universo de usuarios del sistema estadístico y de georreferencia, incluyendo a los policías que patrullan las calles, mediante la capacitación de personal que pudiese realizar el análisis dentro de las Compañías de policía.

Para organizar las bases de datos que contenían un geoarchivo se utilizaron:

a) Datos del Centro de Operaciones Policiales Militares (COPOM)

Relativos a la ciudad de Belo Horizonte. Éste ya era el primer sistema de gestión de llamadas telefónicas utilizado por una organización policial en Latinoamérica. El

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objetivo fue traducir la información generada por el sistema a fin de utilizarla en la planificación y el análisis. El sistema fue inicialmente alimentado a través del número telefónico 190 y actualizado con la información suministrada por los patrulleros encargados de atender las ocurrencias. El software para las bases de datos fue desarrollado por PRODEMGE, organismo de procesamiento de datos del estado de Minas Gerais. El software para la traducción de estos datos con fines de visualización y análisis espacial fue inicialmente desarrollado por la universidad.

b) Datos de geoprocesamiento generados por PRODABEL,

Dependencia de la Alcaldía de Belo Horizonte, mediante bases de datos geográficas con más de cinco millones de objetos registrados. Estos son archivos gráficos que representan una amplia gama de información, desde el diseño vial hasta datos físicos, por ejemplo, mapas hidrográficos, de arborización y topografía de la ciudad. A los efectos del proyecto se utilizaron datos relativos a las manzanas, ejes de calles, barrios, barriadas pobres, zonas verdes y áreas cubiertas por las compañías y batallones de policía, así como información georreferenciada sobre blancos del delito, por ejemplo, bancos, supermercados, almacenes, panaderías, comercios que venden lotería, etc1.

c) Datos del censo de 1991 a 1996

Para obtener información socioeconómica y demográfica relativa a los sectores censados.

d) Datos suministrados por las comunidades

A través de los Consejos Comunitarios de Seguridad Pública.

A fin de implementar e institucionalizar el proyecto, profesionales del Crisp/UFMG dictaron cursos sobre Análisis Criminológico a 23 policías que servían en juntas directivas de planificación y empleo operacional a nivel de los batallones y del Comando de Policía de la Capital. Este curso duró un total de 60 horas de clase y se compuso de dos módulos: uno de ellos relativo al uso del MapInfo para el geoprocesamiento de eventos delictivos y otro en el uso de algunas herramientas de estadística descriptiva aplicadas a los datos delictivos. En otra etapa, el mismo curso se dictó a unos 40 policías de las Compañías más directamente involucradas en las actividades policiales prácticas. Se desarrollaron dos formas de utilización:

(a) Geoprocesamiento de las ocurrencias;

(b) Análisis estadístico de los delitos.

Los análisis preliminares eran realizados por el Departamento de Estadística del CPC, que en la práctica pasó a funcionar como una unidad de análisis criminológico. Los Comandantes de cada una de las 25 sub-áreas policiales recibían cada seis meses un diagnóstico estadístico de las ocurrencias de delitos violentos en cada área, indicando

1 Más recientemente, una empresa privada comenzó a suministrar bases de datos de fotos aéreas

georreferenciadas de toda la ciudad de Belo Horizonte.

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los actos delictivos más frecuentes en cada una de ellas y su distribución espacial dentro de dicho territorio. A continuación se presenta un modelo de este tipo de informe.

El diagnóstico estadístico trata de contestar cuáles fueron los delitos de mayor incidencia, en qué barrios se concentraban, a qué hora, día de la semana y mes. A continuación, los delitos más comunes en cada área se representaban puntualmente en un mapa de la región, lo que permitía la identificación de “ejes” y “marcas” de delincuencia. Inicialmente esta identificación se realizaba únicamente en forma visual, a través de una técnica rudimentaria de utilización de elipses. Más tarde, la universidad suministró otras posibilidades de análisis e identificación de hot spots, que la policía denominó “zonas calientes de criminalidad” (ZQC).

En base a esta información, los comandantes de cada Compañía detallaban un plan de aplicación operacional para los próximos meses, estableciendo metas de desempeño que debían ser observadas durante ese periodo. En realidad, los datos estadísticos y de mapeo eran únicamente las herramientas iniciales para comprender lo que sucedía en aquellas zonas. Los datos de naturaleza cualitativa se recabarían más tarde en los servicios de inteligencia y de investigación de la policía, al igual que los datos complementarios sobre grupos y personas involucradas en actos delictivos en esas áreas. Además, se motivaba con especial énfasis la búsqueda de soluciones a través de alianzas. Cuando se enfrentaban problemas relacionados con atracos a buses y taxis, por ejemplo, se negociaba con los sindicatos y empresarios del sector en busca de soluciones conjuntas.

Otro factor importante era a dónde iba a parar esta información. Se compartía con los miembros de las comunidades a través de los consejos, que de esa manera podían visualizar más claramente lo que sucedía en su región y agregar información que el sistema de llamadas de la policía desconocía. La responsabilidad de la organización de rendir cuentas también se fortaleció, ya que los oficiales tenían que suministrar y explicar las estadísticas a la opinión pública a través de la prensa, y en reuniones y seminarios donde participaba la comunidad.

Ejemplo del modelo inicial de informe adoptado,

Informe de la SA 128 del 22º BPM para el año 1998

Vila Cafezal; Alto Vera Cruz; Vera Cruz; Saudade; Taquaril; Jonas Veigas; Jardim Castanheiras; Jardim dos Pirineus; São Lucas; Santa Efigênia; Pompéia; Paraíso; Esplanada; Nossa Senhora de Fátima.

(1) ¿Qué sucede?

* Sólo los delitos indicados por marcas de color se analizan en más detalle.

Actos delictivos registrados en SA 128 en 1998

Naturaleza del incidente Frecuencia Porcentaje Porcentaje acumulado

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C09004 Asalto a autobuses 204 27,98 27,98

B04001 Intento de Homicidio 177 24,28 52,26

C09027 Asalto a Transeúnte 149 20,44 72,70

C09020 Asalto a Taxi 80 10,97 83,68

B04002 Homicidio 43 5,90 89,57

C09008 Asalto a Panadería 27 3,70 93,28

C09009 Asalto a Supermercado/Almacén

23 3,16 96,43

C09001 Asalto a Residencia 8 1,10 97,53

C09018 Asalto a Vehículo 6 0,82 98,35

C09031 Asalto a Estación de Servicio

4 0,55 98,90

C09005 Asalto a Negocio de Lotería

2 0,27 99,18

C13000 Latrocinio 2 0,27 99,45

C09006 Asalto a Edificio 1 0,14 99,59

C09007 Asalto a Farmacia 1 0,14 99,73

C09017 Asalto a garajes de autobuses

1 0,14 99,86

C09019 Asalto a pasajeros de autobuses

1 0,14 100,00

Total 729 100,00 100,00

Más del 70% de los delitos violentos corresponden a tres modalidades: atraco/asalto a autobús, intento de homicidio y atraco/asalto a peatón.

Como veremos en los mapas, los atracos/asaltos a autobuses se registran en las terminales de autobuses, pero el hecho mismo probablemente ocurrió durante el trayecto

(2) Barrios que resaltan en el área

Se destaca el barrio Vera Cruz, ya que concentra casi un tercio (29,6%) de los casos de delitos violentos en el área. Le sigue São Lucas, que concentra un 17% adicional, y Castanheiras (Taquaril), con 8,09%. En el barrio Santa Efigênia se registra otro 7,54%, seguido por Vila Cafezal con 6,17%. Este conjunto de barrios concentra cerca del 70% de los delitos en esta SA.

Delitos por Barrio en SA 128 en 1998

Naturaleza del incidente

Frecuencia Porcentaje Porcentaje acumulado

560 VERA CRUZ 216 29,63 29,63

512 SAO LUCAS 128 17,56 47,19

88 CASTANHEIRAS (TAQUARIL)

59 8,09 55,28

468 SANTA EFIGENIA

55 7,54 62,83

570 VILA CAFEZAL 45 6,17 69,00

405 PARAISO 38 5,21 74,21

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525 SERRA 34 4,66 78,88

540 TAQUARIL 34 4,66 83,54

523 SAUDADE 30 4,12 87,65

433 POMPEIA 27 3,70 91,36

203 FAZENDINHA 25 3,43 94,79

194 ESPLANADA 24 3,29 98,08

301 JONAS VEIGA 7 0,96 99,04

85 CASA BRANCA 2 0,27 99,31

231 GRANJA DE FREITAS

2 0,27 99,59

3 ABADIA 1 0,14 99,73

321 LISTAR 1 0,14 99,86

501 SAO GERALDO 1 0,14 100,00

Total 729 100,00 100,00

(3) ¿A qué hora se comenten los delitos? ¿Hay algún patrón?

(4) ¿En qué día de la semana ocurren los principales delitos?

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(5) ¿En qué meses suceden los principales delitos?

Mapa *

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Total Delitos en SA 128

Las regiones donde se concentra la mayor cantidad de delitos violentos son las fabelas, entre las cuales se destaca Alto do Vera Cruz (arriba a la derecha), seguida por Santana do Cafezal. En las calles alrededor de Serra y São Lucas también se concentra un gran número de puntos.

Observemos con más detalle el sector de Alto do Vera Cruz. Como se puede ver, en las calles Tebas, Doutor Brochado y Desembargador Braulio se concentran un gran número de llamadas reportando incidentes de muy diversa naturaleza.

La implementación de esta estrategia contó con un significativo estímulo por parte de los participantes a las reuniones realizadas en la sala de “Encuentros, Evaluación y Desempeño Operacional”, las cuales tenían una composición similar a las de COMPSTAT del Departamento de Policía de Nueva York2. Eran reuniones en las que participaban distintos niveles de mando de la policía, y en donde se proyectaban mapas y estadísticas en las paredes, por lo que constituían el marco de las discusiones y evaluaciones de las operaciones policiales.

Sin embargo, la metodología adoptada era distinta, ya que frecuentemente las reuniones estaban revestidas de un carácter más didáctico que el de reconvención agresiva que algunas veces se observa en las reuniones de COMPSTAT3. Se realizaban a intervalos regulares y dieron origen a un modelo de gestión de las organizaciones policiales que fue adoptado sistemáticamente por la institución. El enfoque alternaba entre ciclos de información, evaluación y diseño de programas específicos, con especial énfasis en los usuarios de los servicios policiales (servicios que eran definidos por la comunidad) y no sólo en los delincuentes. El objetivo de este

2 Algunos de los oficiales también pudieron visitar el Departamento de Policía de Nueva York para

conocer esta metodología de trabajo. 3 Ver Bratton, Turning Around.

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modelo era adaptar algunos de los principios de gestión de las organizaciones privadas de servicios a las especificidades de la actividad policial.

El recuadro a continuación presenta un ejemplo del gran número de operaciones que se llevaron a cabo bajo este concepto, y se relaciona con los atracos/asaltos a taxis.

La experiencia de los asaltos a taxis en Belo Horizonte

Los taxistas a menudo son víctimas de atracos/asaltos. Con base en datos de ocurrencias transferidos a mapas, fue posible identificar los hot spots de incidencia de este tipo de delito. Se verificó que solían ocurrir en calles y avenidas ubicadas cerca de los puntos de acceso a algunos de los núcleos de violencia de la capital.

Mapa: Hot spots de asaltos a taxis en la ciudad de Belo Horizonte, de 1995 a 2001

Fuente: CRISP – UFMG, 2004

Este fue el punto de partida para elaborar una estrategia que se negoció con el Sindicato de los Conductores de Taxi. El objetivo era instalar en esas zonas puntos de intercepción e inspección de pasajeros para buscar y confiscar armas. Los taxistas y la policía sabían donde se localizarían tales operativos policiales, de forma que sus vehículos siempre fuesen registrados en las avenidas y calles de acceso a estos núcleos. Como resultado, este tipo de delito se redujo en más de 34% entre los años de 2000 a 2001.

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De la misma manera, cada región de la ciudad y cada problema específico deben recibir atención especial a fin de obtener resultados. Estrategias similares detectaron algunas causales ecológicas y urbanísticas de delitos tales como asaltos a bancos y otros, lo que hizo posible que se desarrollaran soluciones específicas para cada causal. No sólo los delitos, sino también los problemas de disturbios identificados por los Consejos Comunitarios en algunas zonas de la ciudad, recibieron el mismo tipo de tratamiento, lo que hizo posible incorporar estrategias de prevención a las actividades operacionales, un concepto hasta entonces desconocido por la organización.

Este tipo de estrategia urbana fue capaz de estabilizar y, en algunos casos, reducir una preocupante y creciente tendencia hacia los delitos violentos que se venía gestando en la ciudad, según lo demuestran los siguientes gráficos.

Podemos trazar el incremento en el número de delitos violentos en la ciudad de Belo Horizonte a través de cuatro periodos. El primero de ellos se refiere al crecimiento vegetativo del número de delitos desde el año de 1995 hasta septiembre de 1998. Durante ese periodo, algunas crisis institucionales profundas ocurridas en 1997, como la huelga de la policía, terminaron por desafiar la forma tradicional de organizar las instituciones policiales y, especialmente, la relación de autoridad en las instituciones policiales civiles y militares.

Como resultado de esta crisis de autoridad pasamos a vislumbrar un segundo periodo de deterioro en las condiciones de seguridad del estado, que se extiende hasta el año de 2000. Los primeros meses de ese año fueron testigo del comienzo de una serie de

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transformaciones, tales como la organización de la información y la implementación de las modificaciones que se pretendían.

Los resultados de esa forma de “gestión comunitaria de seguridad”, en la que la policía actuaba como catalizadora del proceso, ya se hacían sentir a principios de 2001, año en el que se inicia un periodo de reducción y estabilidad de la tasa de delitos violentos.

Esta estabilidad perdura hasta comienzos del cuarto periodo, cuando se retoman las formas tradicionales de prestación de servicios policiales.

Sin embargo, todo ese conjunto de transformaciones no puede concretarse únicamente a través de cambios doctrinarios u órdenes de servicio. A pesar de la notable apertura institucional de la policía de Minas Gerais en el contexto brasileño, los esfuerzos por institucionalizar las innovaciones a través de cursos de capacitación de oficiales de policías no han sido suficientes para consolidar plenamente los cambios institucionales.

Los cambios en los mandos policiales provocaron que muchas de esas innovaciones se abandonaran o fueran relegadas a un papel secundario. Las reuniones de evaluación y rendición de cuentas, los planes de aplicación operacional, el uso sistemático e intensivo de información con miras a la planificación, la interacción permanente con actores de la sociedad civil, las alianzas con universidades y centros de investigación, así como la transparencia de la información y de las actividades realizadas por la policía, han sido desactivadas progresivamente por los nuevos comandantes.

Diversos factores de orden institucional han contribuido a este proceso.

Determinados sectores consideraron que la apertura institucional a entidades ajenas a las fuerzas policiales constituía una innovación nociva que contribuía a la desorganización institucional y a la corrosión de la autoridad policial.

Las rígidas normas de administración policial y militar, pautadas por el centralismo y el control burocrático de las operaciones y procedimientos, terminaron por malograr diversas iniciativas individuales exitosas que se estaban implantando en la ciudad.

Muchos de los oficiales, por ejemplo, no estaban preparados para la transparencia de la información, ya sea por un problema cultural o por simple exasperación técnica al tener que discutir la información con periodistas y miembros de la comunidad.

El resultado es que en poco más de ocho meses se verifica un

aumento de hasta 71% en lo que se refiere a delitos violentos. Los

homicidios aumentan más del 50% en un año.

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Por otro lado, la mentalidad de planificar en función de la prevención es un elemento ajeno a la cultura de muchos miembros del cuerpo policial, que todavía prefieren adoptar un estilo de reacción.

A esto hay que agregar el nuevo contexto institucional de la policía, en el que surgían iniciativas de reforma a la infraestructura con la creación de una instancia de agregación de las actividades de seguridad pública en general, incluyendo el sistema policial, los servicios carcelarios y las actividades de prevención. Los cambios de esta naturaleza y dimensión han provocado una tremenda reacción por parte de los sectores policiales en general, pero particularmente, del comando de la policía militar.

El resultado fue un rápido incremento en el número de delitos registrados, al que se dio respuesta con el antiguo estilo de reacción mediante la fuerza. Ello provocó un aumento en el número de denuncias contra la policía, con la previsible ruptura de relaciones con muchos de los aliados civiles y líderes comunitarios.

Se trata de cifras extraordinarias que merecen un análisis más cuidadoso. Algunas de las hipótesis sugeridas por la literatura para explicar los brotes de crecimiento de la criminalidad violenta se podrían representar de forma esquemática de la siguiente manera:

Los factores estructurales se relacionan con el contexto macroeconómico, el aumento de desempleo, las modificaciones en las estructuras de edad, la desigualdad, la industrialización, etc. Durante el periodo no ocurrió ninguna alteración significativa

no hubo ningún brote extraordinario de industrialización, ni una ruptura de los vínculos comunitarios que pudieran haber existido

previamente, ni tampoco cambios bruscos en las estructuras de edad. el desempleo se mantuvo en los mismos niveles.

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Nada parece indicar que se hubiese producido un aumento significativo en el consumo o comercio de drogas. Las otras organizaciones que componen el sistema de justicia penal siguieron funcionando a paso lento e ineficiente, como siempre lo han hecho. Las cárceles seguían repletas y sin plazas, como siempre. Las zonas violentas siguieron mostrando los mismos patrones de violencia que en el pasado y algunos incluso se redujeron.

Los cambios más significativos se dieron en el ámbito organizacional e institucional. Por un lado, el abandono de las técnicas de gestión hasta entonces adoptadas. Por otro, la reacción en contra de los cambios de orden institucional respecto a la defensa social, con la creación de una secretaría de gobierno específica para este propósito.

Lo que parece haber ocurrido no puede ser descrito adecuadamente como un simple e inesperado brote de crecimiento. Si analizamos más detenidamente la tendencia anterior de las cifras, veremos que los últimos meses simplemente retoman el ritmo de crecimiento que venía dándose antes de la implementación de los cambios. Lo que se logró fue una “contención” del número de delitos. Tan pronto cesaron las actividades desarrolladas, los delitos volvieron al nivel anterior.

En realidad, esa desestructuración no fue algo generalizado. Algunas de las unidades policiales más grandes siguieron adhiriéndose a las estrategias previamente delineadas, debido a la solidez de las alianzas en proyectos importantes que ya habían sido puestas a prueba en el campo de la prevención conjuntamente con diversas instituciones civiles y judiciales. La red ya existente entre estas distintas organizaciones fue capaz de contener la desmovilización de una de las instituciones aliadas (ver el caso Fica Vivo).

Si la hipótesis anterior es verdadera, entonces podemos cuantificar exactamente la reducción lograda, calculando el número de delitos que habrían ocurrido en ausencia de cualquier intervención y el número de delitos que efectivamente ocurrieron. De esa manera llegamos a una cifra del orden de los 35.000 delitos violentos evitados.

En resumen, este caso ilustra lo que las técnicas de gestión basadas en resultados, en las que el uso sistemático de información es un factor esencial, son capaces de generar en términos de control de la delincuencia.