Acceso a la información en el Perú en el reencuentro con la democraciai

Jorge Bossio1

El proceso de retorno a la democracia en el Perú, particularmente, en lo referido a la caída del régimen autoritario de Fujimori, ha estado claramente marcado por el acceso a la información. De hecho, la caída del régimen se desencadena, no por la presión de las fuerzas sociales o por el fortalecimiento de alternativas políticas, sino por la difusión de un vídeo en el que se observaba al asesor presidencial darle dinero a un congresista de oposición para que cambie de partido político. Poco después, con la apertura del acceso a los archivos del servicio de inteligencia y de Vladimiro Montesinos, se produjo una masiva difusión de contenidos documentales y en vídeo que mostraron a la ciudadanía la descomunal dimensión de la corrupción del gobierno. Es por esta razón que, cuando se habla de acceso a la información en el Perú, la referencia más inmediata es hacia el periodo de gobierno de Alberto Fujimori.

Paradójicamente, fue durante el gobierno de Fujimori que se incluyó por primera vez el derecho al acceso a la información como un derecho fundamental de las personas. Es así que en la Constitución Política del Perú de 19932, se incorporan los derechos de las personas "a las libertades de información, opinión, expresión y difusión del pensamiento mediante la palabra oral o escrita o la imagen, por cualquier medio de comunicación social, sin previa autorización ni censura, ni impedimento alguno”; y “a solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido”.

Adicionalmente, la constitución de 1993 incorpora dentro de las garantías constitucionales la figura del Hábeas  Data con la finalidad de garantizar el cumplimiento por parte de las autoridades en lo relativo al derecho de acceso a la información y la protección de la información personal.

El marco legal

El derecho de acceso a la información era reconocido por el Estado peruano aún antes de la constitución de 1993, al haber ratificado, en 1978, el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos de la

1 Docente de Ciencias de la información de la Pontificia Universidad Católica del Perú, coordinador de la red de Diálogo regional sobre Sociedad de la Información – DIRSI e investigador del Instituto de Estudios Peruanos.

2 PERU. Constitución Política del Perú. Artículo 2, numerales 4 al 6. Disponible en: http://www.tc.gob.pe/legconperu/constitucion.html

Organización de las Naciones Unidas3 y la Convención Americana sobre Derechos Humanos de la Organización de Estados Americanos4, cuyo artículo 13 señala que “toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y expresión”. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección”. No obstante, el ejercicio de estos derechos estuvo limitado en la práctica durante más de dos décadas facilitando el desarrollo y el establecimiento de una "cultura del secreto" evidenciada por la negativa injustificada de las autoridades a proporcionar información o en el establecimiento de restricciones para su acceso.

En febrero de 2001, durante el gobierno de transición de Valentín Paniagua,  se emitió el Decreto Supremo 018-2001-PCM5 y el Decreto de Urgencia 035-2001. El primero tuvo por objetivo el establecimiento de un procedimiento que facilite a los ciudadanos el acceso a la información en poder del Estado y el segundo hizo referencia específica a la apertura de las cuentas públicas.

Este último decreto fue complementado por el Decreto de Urgencia 077-2001 que crea el Portal de Transparencia Económica6 con la finalidad de informar a los ciudadanos, a través de Internet, sobre aspectos vinculados con el manejo de las finanzas públicas, proyecciones macro económicas, ejecución del gasto público, estado y proyecciones de la recaudación tributaria, entre otros.

Posteriormente, durante el gobierno de Alejandro Toledo, se promulgó la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Esta ley constituyó un paso importante en el desarrollo del acceso a la información en el Perú. Sin embargo, tuvo algunos defectos en su redacción que dejaba espacio a distintas interpretaciones sobre lo que debía considerarse información secreta, reservada y confidencial.

Ello motivó que la Defensoría del Pueblo emita la Resolución Defensorial Nº 024-2002/DP solicitando la modificación de la Ley y pida al Tribunal Constitucional la inconstitucionalidad de la norma. Fue entonces que el Congreso de la República, para evitar un fallo del tribunal Constitucional, publicó la Ley 27927 modificando dichos aspectos.

3 Disponible en http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/a_ccpr_sp.htm

4 Disponible en http://www.oas.org/Juridico/spanish/tratados/b-32.html

5 Los textos de las normas citadas en esta sección pueden encontrarse en http:/transparencia-economica.mef.gob.pe/normas/

6 Véase http://transparencia-economica.mef.gob.pe/

El texto final de la Ley 27806 fue aprobado mediante Decreto Supremo 043-2003-PCM7 y reglamentado mediante Decreto Supremo 072-2003-PCM8. El texto resultante es, según la consideración de la Defensoría del Pueblo, uno de los más completos y avanzados a nivel de América Latina.

El derecho de acceso a la información

Conforme establece el marco legal, el derecho de acceso a la información es un derecho de todas las personas, es decir no se restringe el derecho a los ciudadanos peruanos sino a toda persona, ello incluye a menores de edad y extranjeros. Por otro lado, la obligación de entrega de información corresponde a toda "entidad pública" y a las entidades privadas que prestan servicios públicos o ejerzan funciones administrativas del sector público. En este ultimo caso, las entidades están obligadas a proporcionar información sobre las características de los servicios que prestan y las tarifas de los mismos.

El marco legal también establece que la información entregada debe ser actual, cierta, precisa y completa dado que la entrega de información incompleta o falsa no cumpliría con el objetivo constitucional del derecho. Ello ha sido establecido con claridad por el Tribunal Constitucional en el expediente 1797-2002-HD/TC9 cuando señala que "no sólo se afecta el derecho de acceso a la información cuando se niega su suministro, sin existir razones constitucionalmente legítimas para ello, sino también cuando la información que se proporciona es fragmentaria, desactualizada, incompleta, imprecisa, falsa, no oportuna o errada."

El Tribunal Constitucional ha caracterizado al derecho de acceso a la información como un derecho instrumental que permite, a través de su

7 Disponible en http://transparencia-economica.mef.gob.pe/normas/tuo.php

8 Disponible en http://transparencia-economica.mef.gob.pe/normas/DS072_2003PCM.php

9 Disponible en http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/01797-2002-HD.html

i Este trabajo fue realizado por encargo del Consorcio para el Desarrollo Sostenible de la Ecorregión Andina – CONDESAN.

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ejercicio, la satisfacción de otros derechos, como el derecho de participación, de libre expresión, entre otros.

Las excepciones

El derecho de acceso a la información no es absoluto ya que tiene límites y excepciones. Los límites corresponden a la información existente y de carácter privado. Es así que la ley establece excepciones al ejercicio del derecho relacionadas con  información de carácter privado o que pueda afectar la intimidad personal, la seguridad nacional, el secreto bancario y la reserva tributaria. El Tribunal Constitucional ha reconocido la importancia de estas limitaciones al señalar, sobre el derecho de acceso a la información, que "su ejercicio no es absoluto, sino que está sujeto a límites o restricciones que se pueden derivar, ya sea de la necesidad de armonizar su ejercicio con otros derechos de la misma clase (v. gr. derecho a la intimidad personal), o bien por la necesidad de salvaguardar bienes constitucionalmente relevantes (v. gr. la seguridad nacional), y siempre que éstas hayan sido expresamente previstas por ley"10.

Cabe resaltar que la última parte de lo señalado  por el tribunal hace referencia al principio de publicidad de la información según el cual toda información es pública, a menos que una ley establezca lo contrario de manera expresa.

Herramientas para garantizar el derecho de acceso a la información

Por parte del poder ejecutivo, se han establecido instancias de control que permitan monitorear el cumplimiento de lo establecido por la Ley. Es así que, se establecen diversas obligaciones para las entidades de la administración pública, como por ejemplo: (i) la designación de un funcionario responsable; (ii) la obligación de prever una adecuada infraestructura; (iii) la obligación de contar con portales de transparencia; (iv) la prohibición de destruir la información; y (v) la obligación de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) de remitir un informe anual al Congreso de la República sobre las solicitudes de información atendidas y no atendidas.

La labor que cumple la PCM ha sido criticada por diversas fuentes dado no estaría realizando un adecuado trabajo de análisis de la información reportada por las distintas entidades y solo se limita a recopilar información y remitirla al Congreso de la República. (El Comercio, 1 oct. 2008)

A pesar de las críticas, dicha entidad no ha desarrollado una actitud responsable en lo que se refiere a la supervisión del cumplimiento de la Ley. El informe correspondiente al año 2008 presentado al Congreso en

10 Expediente N.° 1219-2003-HD. Disponible en http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2004/01219-2003-HD.html

marzo de 2009 solo recoge información remitida por el 21% de las entidades obligadas por la ley. Cerca del 80% de las entidades omitió reportar (incluyendo al propio Congreso de la República, el Ministerio de Educación y el 65% de los gobiernos locales), sin que ello haya implicado sanción alguna.11

Precisamente este informe señala en sus conclusiones las siguientes deficiencias:

Desconocimiento general de las leyes. 

Falta de la infraestructura necesaria

Falta de personal adecuado.

Incumplimiento de plazos.

Ante estas deficiencias, es notable el papel del Tribunal Constitucional no solo en la resolución de casos sino también al crear jurisprudencia y aclarar, a través de sus decisiones, ciertos aspectos que podrían ser ambiguos o interpretados de distinta forma al momento de implementar el mandato de la ley de Transparencia y Acceso a la información.

No obstante ello, según una investigación realizada por el Instituto Prensa y Sociedad sobre 105 sentencias dadas entre 1996 y 1998, solamente se pudo verificar el cumplimiento de una de ellas y la satisfacción de 6 demandantes con el resultado posterior a la sentencia.

Por una cultura de la transparencia

La principal herramienta para garantizar el derecho de acceso a la información reside en el comportamiento mismo de la administración ya que ninguna ley o procedimiento tendrá efecto real sin un cambio en la cultura imperante en la gestión pública, como resaltó la Defensora del Pueblo, durante la Conferencia Regional de las Américas sobre el derecho de acceso a la información, señalando que aún persiste el desafío de erradicar la cultura del secreto ya que las leyes muchas veces son interpretadas en sentido contrario a su objetivo y que por ello “se requieren normas claras, pero también una gestión del Estado que garantice su debido respeto y cumplimiento (…) pero sobre todo una política dirigida a lograr una mejora sustancial de las capacidades de los funcionarios públicos que conduzca, ulteriormente, a que éstos no sólo conozcan la ley, sino que la hagan suya y la cumplan con convicción”.12

La propia defensora destaca en otro momento que “se trata de librar una batalla cultural, algo que sólo se gana con una permanente y terca

11 A pesar que el artículo 22 del DS 072-2003-PCM establece la obligación de reporte a todas las instituciones públicas.

12 Nota de Prensa de la Defensoría del Pueblo Disponible en: http://www.defensoria.gob.pe/descarga.php?pb=3684

afirmación de las ideas, y con el control permanente de su concreción mediante normas e instituciones dispuestas a darles eficaz cumplimiento” (Ipys 2008, p 63).

Es en este aspecto donde las organizaciones de la sociedad civil han cumplido un papel fundamental para vigilar el cumplimiento de la ley y el respeto al derecho de acceso a la información en el Perú.

Vigilancia ciudadana

Diversas entidades independientes como el Instituto Prensa y Sociedad, el Consejo de la Prensa Peruana, Ciudadanos al Día y la propia Defensoría del Pueblo, entre otras vienen promoviendo talleres y programas de capacitación, así como campañas de información y publicaciones orientadas a fortalecer la capacidad de las personas y las organizaciones de la sociedad civil para el ejercicio de este derecho.

Del mismo modo, la publicación de evaluaciones independientes de parte de instituciones y colectivos de la sociedad civil como Propuesta Ciudadana ha tenido una incidencia en los gobiernos regionales y locales dado que funcionan como sanciones morales para quienes incumplen y buena publicidad para quienes cumplen.

La respuesta de los gobiernos regionales a la publicidad de sus indicadores de transparencia apertura al acceso a información ha ido desde una actitud defensiva hasta una actitud proactiva y de colaboración señala el estudio realizado por Vigila Perú (2007?).

Otro ejemplo de enforcement positivo es el Concurso Anual sobre Buenas Prácticas Gubernamentales promovido por Ciudadanos al Día, dónde una de las categorías de evaluación es la de Transparencia y Acceso a la Información. Dentro de esta categoría se ha premiado, desde el año 2005, iniciativas tales como portales municipales, herramientas de consulta y servicio de accesoria al consumidor, sistemas de información sobre precios y tarifas de servicios públicos, acceso a información sobre registros mineros, entre otros.

Sin embargo, a menudo, acciones directas de la población a través de los medios de comunicación son necesarias para combatir las prácticas contrarias al acceso a la información en el Perú, un caso emblemático durante el año 2008 fue la campaña Adopta un Congresista.

Campaña adopta un congresista

En Agosto de 2008 se destapó un escandaloso hecho en el Congreso de la República: un congresista habría utilizado documentos falsos para justificar parte de los gastos operativos. El congresista fue suspendido y denunciado por haber cometido un delito. Sin embargo, el hecho generó sospechas de parte de la ciudadanía sobre el uso que los congresistas hacían de los fondos del estado.

Ante la falta de claridad, un grupo de bloggers peruanos inició una campaña titulada “Adopta un Congresista”; la idea era que cada blog hiciera seguimiento del adecuado uso que cada congresista hacía de los gastos operativos. Para ello cada uno debía solicitar al congreso el reporte de gastos y luego publicarlo en internet.

El resultado fue desastroso: varios congresistas declararon en contra de la iniciativa, amenazando con investigar a los promotores de la iniciativa; y el Congreso se negó a entregar la información por considerarla “reservada” dado que se encontraba en proceso de revisión por la Contraloría General de la República.

Finalmente, ante la presión pública, eliminaron el concepto “gastos operativos” del reglamento e incorporaron dichos montos al sueldo de los congresistas. De esta forma se eludió la obligación de brindar acceso a la información.

Líneas de acción

El primer elemento a desarrollar se relaciona con el reconocimiento general del derecho de acceso a la información como un derecho de la persona pero también como una obligación de la administración. Crear conciencia sobre la importancia de este derecho no solo para vigilar y fiscalizar la gestión pública sino como base de la convivencia democrática, es una tarea fundamental a emprenderse.

Existen aún muchos aspectos por aclarar en lo referido a los limites y excepciones al derecho de acceso a la información, no existe claridad en lo referido a la reserva procesal de la información o sobre la información protegida por el secreto comercial, los fallos del Tribunal Constitucional han ayudado a clarificar diversos puntos, pero aún subsisten espacios de duda que son aprovechados por quienes mantienen la cultura del secreto. Nuevas modificaciones al marco legal serán necesarias para aclarar estos puntos.

Es necesario fortalecer las capacidades institucionales para la gestión de información. Se ha puesto mucho énfasis en la publicación de información en internet pero muy poco o nada en la mejora de los sistemas de gestión documental y archivo de la administración pública.

El Estado debe reconocer la importancia de las iniciativas de distintas organizaciones que buscan difundir las buenas prácticas en materia de transparencia y premiar a las entidades que destacan por su cumplimiento, pero también debe mantener un adecuado seguimiento al cumplimiento mínimo de la Ley y las sentencias del Tribunal Constitucional, implementando las sanciones que corresponda a las entidades que evaden sistemáticamente su responsabilidad ante el país.

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