Más allá de los planes estratégicos: hacia una

planificación del territorio participativa para

el gobierno de la ciudad

Elementos de innovación y estrategia, 3

La Diputación de Barcelona se caracteriza por su naturaleza local, de apoyo y cooperación con los municipios. Para cumplir estos objetivos ha desarrollado un modelo estrictamente municipalista que tiene su referente en el establecimiento de redes de gestión con los ayuntamientos aportando medios técnicos, conocimiento y experiencia, asesoramiento, recursos económicos y apoyo a la gestión de los servicios municipales.

La colección Elementos de innovación y estrategia es una iniciativa de la Oficina Técnica de Estrategias para el Desarrollo Económico de la Diputación de Barcelona. Su objectivo es promover la reflexión y el debate sobre el desarrollo económico y explorar ámbitos de interés para la intervención territorial desde la perspectiva local.

Esta es una colección de textos de autor. La Diputación de Barcelona no comparte necesariamente las opiniones aquí publicadas.

© Diputació de Barcelona Marzo, 2013

Maquetación y producción: Gabinete de Prensa y Comunicación de la Diputación de Barcelona

Depósito legal B. 8462-2013

www.diba.cat

Dirección: Oriol Estela, Oficina Técnica de Estrategias para el Desarrollo Económico. Área de Desarrollo Económico Local. Diputación de Barcelona.

Autora: Helena Cruz i Gallach, doctora en Geografía y profesora de Ordenación del Territorio.

Coordinación: Jordi Boixader y Maria Xalabarder, Oficina Técnica de Estrategias para el Desarrollo Económico. Área de Desarrollo Económico Local. Diputación de Barcelona.

Índice

Introdución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

El gobierno de las transformaciones del territorio y la necesidad del planeamiento urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

La proliferación del planeamiento estratégico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Pros y contras en torno al planeamiento estratégico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

La voz de la ciudadanía en la planificación del territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

La deconstrucción del planeamiento urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

Territorio real y territorio dibujado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

Fragmentación y modificación: ¿qué queda del plan? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

El rol de los agentes privados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

La participación en el diseño de un proyecto colectivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Hacia una planificación del territorio colectiva, participativa y creativa de la ciudad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

La ciudad es un lugar de complejidad y en transformación donde intervienen distintos agentes que tienen objetivos, opiniones y deseos diferentes. Frente a esa complejidad que presenta la ciudad, nació la necesidad de que su transformación fuera gobernada de una forma ordenada. Para hacerlo, la acción de gobierno se dotó, entre otros, de instrumentos tales como el planeamiento, que concreta en el plan el proyecto de fu-turo de una determinada ciudad. Un plan urbanístico que, frente a la diversidad de intereses existentes en el territorio, ha sido considerado como un documento de con-senso durante el cual los contrastes e intereses divergentes se llevaban a situaciones de acuerdo con su aprobación.

Además, desde principio de los años noventa, de un lado existe una proliferación del uso del planeamiento estratégico territorial como instrumento de consenso entre la administración pública y los agentes socioeconómicos, con una escenificación más rotunda del pacto y que, en cambio, a menudo se desarrolla de forma aislada de las actuaciones urbanísticas. Por otro lado, también se observa un interés creciente en actuar en lo urbano mediante proyectos puntuales para gestionar determinadas trans-formaciones de la ciudad.

Estas tendencias han provocado que se haya perdido la visión global de la ciudad, desvirtuándose el rol del plan urbanístico como documento-intención de la colectivi-dad urbana y comportando la elaboración de planes estratégicos difícilmente ejecu-tables debido a la inexistencia de un marco legislativo que los apoye. Como conse-cuencia, el planeamiento urbanístico ha perdido su misión de establecer democráticamente un acuerdo general entorno a un proyecto de ciudad futura.

En definitiva, el presente documento estudia los beneficios y los riesgos de la implan-tación del planeamiento estratégico y, asimismo, expone los cambios que ha sufrido durante las últimas décadas el planeamiento urbanístico: cómo el auge de otros ins-trumentos de planificación han contribuido a desvirtuar los planes urbanísticos como instrumento de gobierno de las transformaciones del territorio. Además, se pondrá especial atención en analizar los espacios de participación al alcance de la ciudadanía tanto en el planeamiento estratégico como en el urbanístico. Finalmente, el documen-to plantea la necesidad de reformular el planeamiento urbanístico, incorporando el carácter participativo del planeamiento estratégico, reforzando su carácter consensual para contribuir a un mejor gobierno del territorio y a la construcción colectiva de la ciudad.

Introducción

El gobierno de las transformaciones del territorio y la necesidad del planeamiento urbanístico

Como hemos apuntado, la ciudad y el territorio son característicos tanto por su com-plejidad como por estar en continua transformación. En este proceso de modificación continua intervienen y participan diferentes agentes –propietarios del suelo, promoto-res inmobiliarios, políticos, técnicos, ciudadanos, etc.– que presentan objetivos, de-seos, intereses y opiniones diferentes, los cuales, a veces, pueden hasta ser antagó-nicos. Cada uno de los agentes fomenta, con sus prácticas –y de formas distintas– la transformación de la ciudad, tanto en su vertiente económica, como social, cultural, urbanística o ambiental. Esta continua transformación de la ciudad se puede dar en intensidades, ritmos y velocidades diferentes según el lugar y las épocas en las cuales tenga lugar, y hasta se pueden distinguir procesos de progresión y regresión, pero en ningún caso se producirá una situación estática (Indovina, 2005).

Frente a la complejidad que presenta la ciudad, pues, surge la necesidad que su transformación sea gobernada de una forma más o menos ordenada. En caso con-trario, su transformación devendría igualmente pero de manera descoordinada y con resultados negativos a nivel territorial, social y económico. Así, la acción de gobierno, más que ser un elemento que se contraponga a la dinámica de la misma ciudad, tiene que ser su instrumento coordinador, aunque también creador, de nuevas oportunida-des y garantía del interés general. Por lo tanto, la acción de gobierno de las transfor-maciones territoriales se despliega con la formulación y coordinación de políticas con contenido o efecto territorial, con el objetivo de afirmar una intención relativa a la di-námica y al futuro de la ciudad y, al mismo tiempo, debe responder a las exigencias inmediatas de la ciudadanía y debe establecer una prospectiva futura (Indovina, 2005).

Precisamente, debido a la necesidad de esta prospección futura, el gobierno de las transformaciones urbanas se basa en un proceso de planificación constituido por una serie de políticas que tienen que ser coordinadas y que, además de responder a cuestiones específicas, deben contribuir a realizar el objetivo general de gobierno de las transformaciones urbanas contrastando las prácticas sociales que sean divergen-tes con los intereses generales (Indovina, 2005). Desde este punto de vista, el carác-ter prospectivo de la planificación del territorio hace que base sus tareas en la iden-tificación de las necesidades y establezca una visión estratégica del futuro de la ciudad que, para configurarla es necesaria la integración de las distintas variables de tipo sectorial así como establecer una visión global del territorio. Por lo tanto, hablar de planificación del territorio no significa simplemente planes, previsiones teóricas o mapas, sino también el ejercicio de pensar el territorio (Serratosa, 2006; Tort y Catalá, 2011).

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A la vez, el proceso de planificación tradicionalmente se ha servido de diferentes ins-trumentos, uno de los cuales es el planeamiento. Así, es el plan el que escenifica el proyecto de futuro de una determinada colectividad urbana, ya que traslada bajo el aspecto físico y funcional la intencionalidad que la colectividad –a través de instru-mentos democráticos– ha elaborado para su futuro (Indovina, 2005). Además, tradi-cionalmente se ha percibido como el documento durante la elaboración del cual los contrastes y los intereses divergentes de los agentes que intervienen en el territorio se llevan a situaciones de acuerdo, de modo que el consenso social ha sido un desi-derátum del planeamiento urbanístico (Esteban, 1999). Es en este sentido que el ur-banista, para llevar a cabo la modificación de la ciudad, debe obtener el consenso de una multiplicidad de sujetos individuales o colectivos situados en espacios sociales diferentes entre ellos, dotados de poderes y movidos por intereses, aspiraciones, imaginarios, estilos de pensamiento y de comportamiento también diversos, y que en relación a la construcción, modificación y transformación de la ciudad tienen respon-sabilidades morales, culturales y jurídicas también distintas (Secchi, 2000).

Precisamente, para llegar a tal fin, en la legislación se introdujo la exposición pública de las propuestas y algunos ayuntamientos establecieron procedimientos de debate entorno a los criterios y objetivos de los planes para facilitar su conocimiento y discu-sión a través de exposiciones, mesas redondas, publicaciones, etc. Todas estas ac-tuaciones perseguían el objetivo de obtener un plan de ordenación urbanística con el máximo consenso posible (Esteban, 1999).

Así pues, teóricamente se reservan espacios de participación para los diferentes agen-tes que intervienen en el territorio para poder tomar parte del proceso de elaboración del plan. En la práctica, demasiado a menudo la ciudadanía no puede establecer un diálogo con el equipo redactor ya que este proceso de participación se limita al pe-ríodo de exposición pública y a la redacción de alegaciones. Como consecuencia, a menudo éste no representa un espacio suficientemente abierto y deliberativo para que la ciudadanía pueda expresar sus opiniones, deseos, dudas o temores, y menos aún para presentar alternativas. Como veremos, durante las dos últimas décadas, otras formas de planificación del territorio que enfatizan el carácter participativo de su pro-ceso han entrado a formar parte del repertorio de instrumentos utilizados para la gestión de las transformaciones del territorio y han alejado estos espacios de partici-pación de los procesos de planificación urbanística.

La proliferación del planeamiento estratégico

El espiral competitivo en el que han entrado las ciudades desde finales del siglo xx las ha llevado a perseguir la atracción de actividades económicas, de habitantes y visi-tantes para intentar, en definitiva, ser más competitivas. Con el objetivo de responder de manera eficiente ante estos retos, las ciudades y sus gobiernos han desarrollado e implementado nuevos instrumentos y técnicas. Para algunos, una acción acordada entre los agentes socioeconómicos y la administración entorno algunos objetivos bá-sicos ha parecido ser la garantía para encarar los retos que el siglo xxi presentaba. Así, las administraciones han recorrido a técnicas e instrumentos de gestión originarias del mundo empresarial, como es el caso del planeamiento estratégico. Este nuevo método de planificación se ha planteado, en contraposición al planeamiento urbanís-tico tradicional, como un método de planificación horizontal que pretende concebir colectivamente, con el consenso de los representantes de la administración pública, los agentes urbanos y la sociedad civil, un futuro deseable para la ciudad, definiendo acciones de carácter socioeconómico para cumplir este objetivo (Forn y Pascual, 1995; Curti y Gibelli, 1996; Camagni, 2003).

Así pues, el planeamiento estratégico es un instrumento de gestión que las autoridades locales emplean para guiar el desarrollo económico de los municipios. El planeamien-to estratégico se ha forjado como una actividad para concebir conjuntamente –tanto los representantes del sector privado, la sociedad civil como las administraciones públicas– un futuro deseable, a medio plazo, para el municipio. Como vemos, el ca-rácter participativo de este tipo de planeamiento sobresale con énfasis. El objetivo es que los agentes sociales y económicos –tanto sindicatos, empresarios, administracio-nes como entidades y asociaciones– participen activamente en el proceso de toma de decisiones, de manera que sean responsables directos de la formulación o de la ejecución de determinadas acciones. Así, debe aceptarse que el proceso consiste en un debate de conflictos de intereses donde el plan juega el rol de instrumento agluti-nador de nuevas aspiraciones para a la ciudad.

A diferencia del planeamiento urbanístico, el proceso de elaboración del planeamien-to estratégico no está regulado por ley, y su práctica depende totalmente de la volun-tad de sus promotores –generalmente la administración local–. No existen aplicaciones mecánicas para técnicos consultores, ni modelos estrictos a seguir. En todo caso, si se analizan diversos planes estratégicos elaborados en Europa durante las últimas décadas, se puede observar una dinámica global que ha dibujado un proceso están-dar con unas características más o menos comunes entre ellos. De todas formas, la falta de un proceso preestablecido claro y el carácter flexible del planeamiento estra-

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tégico deberían permitir la identificación de las relaciones específicas entre los agen-tes y las dinámicas sociales propias de la realidad local, y así poder construir un proyecto adecuado para a la ciudad.

A menudo, aunque los planes estratégicos se presentan como una alternativa a los planes urbanísticos, el planeamiento estratégico no contempla el territorio ni el espa-cio urbano como referente principal. Además, algunos han intentado mostrar el pla-neamiento estratégico y otras aproximaciones prestadas por el sector privado como el camino práctico para el planeamiento, pero estas aproximaciones no siempre se ocupan de lo «público» en el interés general (Campbell y Fainstein, 2003).

Sin embargo, ambos tipos de planes coinciden en el hecho de ocuparse de la ciudad como realidad en cambio constante y susceptible de ser planificada. Además, a me-nudo uno se sirve del otro: el carácter genérico de los objetivos y prioridades recogi-das en los planes estratégicos obliga a servirse de las propuestas contenidas en el planeamiento urbanístico vigente (Esteban, 1999).

Planeamiento estratégico Planeamiento urbanístico

• Sin carácter jurídico ni legislativo

• Práctica libre según el promotor

• Actividad transversal que necesita implicar agentes urbanos de distintos sectores

• Dirigido a acciones socioeconómicas integradas

• Proceso de elaboración establecido por ley

• Territorialización de propuestas

• Normativiza usos del suelo y edificación

• Horizonte temporal a medio plazo

Pros y contras en torno al planeamiento estratégico

Los planes estratégicos pueden ser un buen paraguas para acoger todas las activi-dades municipales: más allá de representar una ocasión para consensuar con la so-ciedad civil –y especialmente con los agentes socioeconómicos– un futuro deseable, también puede ser una ocasión para coordinar y reorientar las políticas municipales bajo un mismo objetivo. En este marco, y en el caso que el promotor del plan estraté-gico sea un ayuntamiento, el proceso participativo de elaboración permite reforzar el rol de dicha administración local en la red de agentes urbanos, estrechando lazos y vinculaciones. Así, si el proceso no es un fracaso, puede contribuir a mejorar la relación con otras administraciones, empresas, entidades civiles o asociaciones.

Además, el diseño de futuros escenarios y objetivos permite a los participantes escla-recer cuales son las prioridades para el municipio en cuestión, discerniendo cuáles son necesarias y cuáles urgentes. Sin embargo, el carácter abierto y participativo del proceso a veces conlleva la inclusión de acciones de condición generalista o expre-siones de buena voluntad que pueden no traducirse en un proyecto concreto.

A parte de los pros detallados, el planeamiento estratégico también presenta algunos riesgos. Como ya hemos apuntado, no existe un proceso fijo preestablecido de ela-boración de los planes estratégicos –de hecho, no tendría sentido dado que se debe-ría adaptar al contexto específico de cada municipio–. La falta de dicho proceso puede conllevar confusión y hasta situaciones de conflicto porque el proceso a seguir debe ser diseñado, previamente debatido y pactado y contar con el beneplácito de los participantes. Asimismo, debe establecerse también el nivel de compromiso e implicación de los distintos agentes urbanos.

Por otro lado, el hecho que el plan estratégico dependa de su promotor y que muchas veces el liderazgo recaiga en el alcalde del municipio en cuestión, representa también un riesgo ya que un cambio de gobierno puede hacer tambalear la finalización de su redacción o su posterior desarrollo en el caso que esté aprobado. En este sentido, un fuerte liderazgo, si bien por un lado es necesario, también tiene otra cara más débil si se asocia a una única persona. Un rol demasiado predominante del alcalde o del ayuntamiento, con un control excesivo del proceso, puede dificultar la creación de un clima de colaboración.

Finalmente, si bien a veces se ha querido presentar como la alternativa al planeamien-to urbanístico, el hecho de limitarse al diagnóstico y a la búsqueda de consenso sobre unos principios generales, pero no sobre unas propuestas ejecutables, evidencia otra carencia (Ferrer y Sabaté, 1999).

La voz de la ciudadanía en la planificación del territorio

Hasta ahora hemos presentado cómo se originó la necesidad de planificar el territorio para gobernar sus transformaciones territoriales y cómo se implantó el planeamiento estratégico como un nuevo instrumento de gestión de las ciudades. Además, hemos puesto de relieve que el proceso de planificación del territorio debe conllevar a la for-mulación de un proyecto colectivo para el futuro de la comunidad urbana. Seguida-mente, pues, nos adentraremos en exponer algunos rasgos sobre los espacios dedi-cados a la participación ciudadana en ambos métodos de planificación.

Ya hemos apuntado que el planeamiento estratégico destaca por su carácter partici-pativo. Sin embargo, en la mayoría de estos procesos la participación se limita a los agentes económicos y a representantes de asociaciones cívicas. De este modo se tiende a excluir a la ciudadanía no-asociada o a quedar menos representada frente a entidades y asociaciones. Además, la sobrerrepresentación de agentes económicos tiende a destacar por encima de aquellos sociales.

En segundo lugar, los procesos de participación normalmente son diseñados a partir de la diferenciación de distintos sectores temáticos —por ejemplo territorio, economía, cultura y sociedad–. De este modo, los participantes son asignados en el área temá-tica que consideren y entorno a la cual se constituyen grupos de discusión que desa-rrollan las reuniones de debate. Esta estructura permite que los actores de dicho sector puedan encontrarse, estrechar lazos y compartir inquietudes; sin embargo, dificulta el trasvase de ideas y diálogo con los asistentes de los otros grupos temáticos.

También hemos especificado que el planeamiento estratégico tiene interés en formu-lar una propuesta consensuada entorno el futuro de la ciudad o territorio en cuestión sin llegar a territorializar las actuaciones. En consecuencia, la participación de la ciu-dadanía se produce en la formulación general de un objetivo-visión de la ciudad a largo plazo pero no interviene en la concreción de las acciones necesarias para con-seguirlo. Por el contrario, el proceso permite desarrollar el ejercicio de consensuar las aportaciones, si bien generalistas.

Por otro lado, hemos hecho hincapié respecto a la posibilidad que los cambios de gobierno pueden implicar el abandono del proceso de elaboración del plan estratégi-co o que una vez consensuado se abandone en un cajón. Este hecho no es menos-preciable ya que puede influenciar especialmente el grado de participación de los agentes implicados: la toma en consideración de las propuestas hechas es un ele-mento clave y necesario para garantizar la motivación y participación de los asistentes, lo contrario puede ser un elemento desincentivador.

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A diferencia del planeamiento estratégico, el proceso de elaboración de los planes urbanísticos generales es meramente técnico y político. Las propuestas, ya sea del anteproyecto como del plan, una vez aprobadas previamente son sometidas al pro-ceso de exposición pública durante un mes. Los espacios de participación de obliga-do cumplimiento previstos por la legislación catalana y española tradicionalmente se han limitado a la presentación de alegaciones a dichas propuestas preestablecidas. De hecho, el método de la exposición pública durante un mes dificulta la formulación de alternativas y condena a que la participación se limite a la expresión del desacuer-do de los afectados.

Para reforzar este proceso, la ley de urbanismo catalana incorporó en 2002 la obliga-da formulación de un programa de participación asociado al proceso de elaboración del plan urbanístico general –no así en el caso de las modificaciones puntuales–. Por el contrario, la ley no establece por obligación qué características debe tener el pro-grama sino que da algunas referencias sobre cuál podría ser su contenido. Si bien por un lado es lógico que no se establezcan limitaciones –es necesario diseñar el proce-so de participación adecuado para cada municipio–, este hecho deja la puerta abier-ta a que los ayuntamientos consideren como única actuación de participación ciuda-dana los tradicionales y obligados trámites de exposición pública. De hecho, de los 93 primeros planes urbanísticos generales –aprobados entre 2003 y 2009– bajo las nuevas exigencias de aprobar un programa de participación, sólo el 17% consideraba actuaciones de participación sustantiva –organización de talleres de participación con presos deliberativos– frente al 83% que se limitaba a actuaciones informativas (Martí et al. 2009).

La deconstrucción del planeamiento urbanístico

De forma contemporánea –y no por casualidad– a la proliferación del planeamiento estratégico, el planeamiento urbanístico ha sido centro de muchas críticas y debates, llegando a una situación de descrédito en la que se le ha acusado de ser un instru-mento demasiado rígido, lento e ineficaz. Desde inicios de los años noventa, el interés por el planeamiento como instrumento útil para la previsión y el control de las trans-formaciones territoriales se ha puesto en duda y la vigorosidad de este cuestionamien-to ha sido tan profunda que hasta se ha hablado de la «crisis del planeamiento» (Solà-Morales, 2005).

Esta crítica al planeamiento, en los últimos años no ha hecho más que agravarse: desde los medios de comunicación y entre la opinión pública el urbanismo es asocia-do a la crisis económica y la burbuja inmobiliaria (Font, 2011). Sin embargo, las causas del descrédito que sufre hoy en día el urbanismo –y con ello el planeamiento– son más amplias y profundas.

Territorio real y territorio dibujado

En algunos casos, el argumento que ha validado la crítica ha estado la creciente dis-tancia entre la situación real del territorio urbano y la ciudad dibujada (Font, 2003). Si bien se han aprobado numerosos planes urbanísticos municipales y se han regulado los usos del suelo, la morfología del territorio real es anárquica y poco jerarquizada, con incompatibilidades de usos, una dispersión urbana incontrolada, etc. Así, algunas de las causas de esta crisis son la pérdida de objetivos claros respecto a la ordenación del territorio y la ineficacia del planeamiento urbanístico para conseguir gobernar, con los métodos de planificación tradicionales, las transformaciones del territorio.

Fragmentación y modificación: ¿qué queda del plan?

Ante un contexto cambiante a una velocidad cada vez más acelerada, se ha argumen-tado que era necesario dotar al planeamiento urbanístico de una mejor capacidad de respuesta. Esta tendencia ha buscado una actuación urbanística rápida y a demanda del desarrollo económico que ha pretendido huir y evitar la rigidez y burocratización a la cual ha sido sometido el plan urbanístico. Muchas veces se trata de operaciones puntuales estratégicas –con marcado carácter urbanístico– que se han llevado a cabo sin la necesidad de dotarse de un plan estratégico de la ciudad. Como consecuencia

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de esta forma de planificación, se ha prestado más atención al fragmento urbano frente a la ordenación global de la ciudad y a veces se ha tendido a convertir los pla-nes en simples catálogos de proyectos (Ferrer y Sabaté, 1999).

Asimismo, este procedimiento ha obligado a desarrollar un continuo proceso de pro-gresivos ajustes y modificaciones puntuales de los planes que iban incorporando los proyectos puntuales que surgían. La reclamada falta de flexibilidad del plan urbanís-tico ha representado el argumento –¿la excusa?–para enfatizar el desarrollo de distin-tos proyectos urbanos al margen del plan.

Tanto la fragmentación de la actuación urbanística como las modificaciones continuas han contribuido a desvirtuar el plan, acelerando los procesos de recalificación, y a veces modificando sustancialmente los planteamientos básicos del planeamiento vi-gente y anulando el modelo de ciudad que había sido dibujado. Estas modificaciones, a menudo han representado un atajo –más rápido, ¿menos cuestionado?– para evitar la revisión integral del plan general.

Además, esta situación descrita a nivel municipal debemos complementarla con la inexistencia hasta tiempos recientes de un planeamiento supramunicipal (Nel·lo, 2005). Durante demasiados años, la planificación supramunicipal ha sido olvidada y ha re-presentado una falta de orientaciones en las cuales los ayuntamientos pudieran en-cuadrar sus planes urbanísticos. Así, se ha realizado una urbanización del territorio descoordinada y, a veces, produciendo contradicciones entre municipios vecinos. En Cataluña, la aprobación de los instrumentos de planificación territorial representa un firme paso adelante en este sentido.

El rol de los agentes privados

En este marco contextual, en demasiados casos las empresas constructoras han conseguido la firma de un convenio con un ayuntamiento para que éste recalifique unas hectáreas de terreno en suelo urbanizable. Así, el privado puede desarrollarlo después que haya procurado comprarlo a buen precio –de suelo no urbanizable–. Se cae así en la perversión que las grandes acciones urbanísticas vienen dictaminadas por intereses privados y la administración pública se dispone a acatar gracias al pa-gamento de una cantidad económica pactada. La actuación urbanística a partir de la firma de convenios urbanísticos, tiene el riesgo que se pierda de vista que la ordena-ción del territorio es una tarea colectiva y que se dirija exclusivamente a asegurar las plusvalías de los promotores inmobiliarios (Navarro, 1999). Si éste fuera el caso, de este modo se desorienta la actuación urbanística municipal con proyectos que no habían sido planteados en el plan urbanístico. Parece, pues, que se ha perdido de vista que el plan urbanístico es una herramienta de gobierno democrático que está en manos de aquél que ejerce el poder municipal.

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La participación en el diseño de un proyecto colectivo

Si bien con las primeras administraciones democráticas la participación de la ciuda-danía fue clave en el proceso de toma de decisiones referentes a la planificación de las ciudades, con el pasar de las décadas ha ido menguando y sustituyéndose por una interlocución con la propiedad del suelo y los promotores inmobiliarios. La expo-sición pública de la propuesta inicial del plan general aparece como un mecanismo demasiado encodillado para poder acoger sugerencias, dudas, preguntas y, sobreto-do, alternativas por parte de la ciudadanía afectada o interesada. Especialmente cuan-do éste es consecutivamente modificado o diluido.

Esta tendencia concuerda con el talante que ha caracterizado, en general, la toma de decisiones de las instituciones públicas durante los últimos años, cada vez más ale-jando la toma de decisiones de la ciudadanía. De este modo, las instituciones parla-mentarias se han transformado en instrumentos de gobierno más que en canales de representación y expresión popular, y los partidos políticos se han desarraigado de su entorno social y comunitario. En este contexto, el proceso de elaboración y gestión del planeamiento urbanístico también se ha visto afectado: a medida que se consoli-daba el despliegue de los planes urbanísticos, se producía un proceso de burocrati-zación y una relajación de la defensa del interés público (Ferrer y Sabaté, 1999). En general, se ha tendido a trabajar y planificar desde la certeza, aunque la realidad social tiende a situar la puesta en práctica de las decisiones en la incertidumbre y la nego-ciación (Subirats, 2007). Es necesario intervenir en el territorio no sólo con criterios técnicos adecuados sino también con capacidad de escuchar las preocupaciones y aprender de las experiencias cotidianas de los distintos agentes urbanos.

Al principio de este documento apuntábamos el carácter consensual del planeamien-to urbanístico en tanto que instrumento que debía, durante su proceso de elaboración, escuchar, recoger y concordar los distintos intereses, deseos y objetivos que expresan los diversos agentes que intervienen en el territorio. Así pues, si en este contexto de fragmentación de la planificación urbanística, de mala reputación del planeamiento como instrumento útil, de aumento de poder por parte de promotores inmobiliarios y empresas privadas, además, el plan urbanístico pierde el carácter aglutinador de in-tereses contrapuestos –respecto a otros instrumentos–, de creador de acuerdos en-torno a una propuesta consensuada, si se obvia el diálogo y la negociación con los agentes urbanos es cuando la contraposición de intereses se convierte en un catali-zador para la aparición de conflictos (Cruz, 2010). En definitiva, el descrédito en que se ha hecho caer el planeamiento –por su supuesta inoperancia y falta de flexibilidad y de visión estratégica– habría arrastrado también a menospreciarlo en tanto que instrumento cohesionador, punto de encuentro, de acuerdo y de resolución de con-flictos e intereses enfrontados (Albet y Cruz, 2006).

Hacia una planificación del territorio colectiva, participativa y creativa de la ciudad

Ante este panorama de descrédito del urbanismo y especialmente del plan urbanísti-co y ante la complejidad que presenta la ciudad y la sociedad contemporánea, no podemos caer en creer que cambiando de instrumento resolveremos todos los retos. De hecho, las mayores dificultades del urbanismo contemporáneo no tienen que ver con sus instrumentos y pensar que inventando uno nuevo podremos resolver la difícil tarea de construir el proyecto de ciudad es ingenuo y evasivo (Secchi, 2000). Sin em-bargo, la aceleración de los acontecimientos hace necesarios cambios en el proceso de planificación. En este sentido nos parece necesario que se componga de distintas fases en las cuales, en primer lugar se vayan perfilando los escenarios que se presen-tan y, en último, las estrategias necesarias para afrontarlos. Es decir, el proceso de planificación debe desarrollarse a lo largo de un eje del tiempo que separe la primera fase del diseño del proyecto de ciudad, del plan y, finalmente, de las políticas urbanas.

En esta primera fase del diseño del proyecto de ciudad debemos construir escenarios a partir de imaginar las posibles tendencias que afectarán a la ciudad, a la economía y a la sociedad y compaginándolo con los deseos y preferencias de la colectividad ciudadana. Como hemos explicado al principio de este documento, nuestro propósi-to es devolver al planeamiento urbanístico su carácter de instrumento cohesionador para que devenga el punto de encuentro donde los agentes urbanos y, especialmen-te la ciudadanía, pueda contribuir a diseñar de forma colectiva el futuro de la ciudad. Es precisamente en esta primera fase de diseño del proyecto de ciudad donde la ciudadanía debe tener el espacio necesario para tomar parte del diseño.

En este sentido, los procesos de participación asociados al tradicional planeamiento estratégico son una oportunidad para desarrollar la primera fase en el proceso de planificación territorial. El debate abierto entre los distintos agentes y la lluvia de ideas, la contraposición de deseos sobre el modelo de ciudad en términos genéricos es un ejercicio necesario –aunque lento y complicado, no lo escondemos– para esclarecer de forma colectiva y creativa el futuro de la ciudad. El desarrollo de procesos de par-ticipación sustantiva, que no se limiten a promover eventos meramente informativos, en los cuales tenga lugar una participación entre iguales, es una primera fase nece-saria para democratizar el proyecto de ciudad. De este modo, canalizar de forma constructiva los distintos posicionamientos y, posteriormente, trasladar propuestas más o menos generales al equipo técnico que se deberá encargar de traducirlas en acciones concretas y dibujarlas en un plano urbanístico, es un ejercicio necesario para asegurar su viabilidad. Esta equivaldría a la segunda fase de planificación, la concre-ción del proyecto de ciudad ideado de forma colectiva en un plan urbanístico. Este

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proceso, que debería desarrollarse en diálogo con aquellos que han ideado el proyec-to de ciudad, se encargaría de concretar paulatinamente los acuerdos genéricos en formas concretas de previsión de crecimiento urbano, de establecimiento de servicios y equipamientos, de reforma de áreas urbanas, etc. De este modo se reforzaría la participación ciudadana en planes con capacidad ejecutiva, compartiendo saberes cotidianos y científicos.

Finalmente, la tercera fase de planificación del territorio se concretaría en la formula-ción de las políticas urbanas. A partir del marco que representa el plan urbanístico, el abanico de políticas urbanas representa el instrumento en manos de la administración local para ir adecuando a las circunstancias cambiantes el proyecto de ciudad. Sin modificar el objetivo acordado colectivamente ante el contexto económico cambiante, la administración deberá ir cambiando las políticas para proseguir en el camino que le conlleve a realizar el proyecto de ciudad.

De esta manera se devolvería el carácter consensual al planeamiento urbanístico para que éste, –basándose en una jerarquía de planes que desde niveles supramunicipales hasta a las áreas de actuación concreten y coordinen las correspondientes políticas–, manteniendo una visión del conjunto del territorio, sea capaz de recoger las distintas sensibilidades y pueda llevar a cabo su misión de establecer democráticamente un acuerdo general, un pacto entre administración y ciudadanía, en torno a un proyecto de ciudad futura.

En definitiva, avanzar hacia un planeamiento urbanístico que tenga más en cuenta a todos los agentes presentes, que adopte la escenificación del pacto característica del planeamiento estratégico, que sea más abierto y flexible en la configuración de las políticas urbanas para poder inhibir los cambios venideros y que formule planes más compartidos y socialmente más justos. Todo ello teniendo presente la planificación como un proceso social complejo que es un instrumento de gobierno al servicio del poder público para que éste pueda llevar a cabo su tarea. En este sentido, su preo-cupación debe ser la defensa del interés general, y por lo tanto, debe acoger las dis-tintas sensibilidades presentes en el territorio –con iguales condiciones y privilegios–, protegiendo especialmente a aquellos más débiles, para poder realizar una planifica-ción del territorio más democrática, efectiva y justa.

Proceso de planificación del territorio

Proyecto de ciudad Políticas urbanasPlan urbanístico

• Decisión del modelo de ciudad

• Canalización diferentes posiciones

• Saberes cuotidianos

• Plan con capacidad ejecutiva

• Proyecto acordado

• Incorporación saberes técnicos

• Adecuación al contexto cambiante

• Capacidad de acción sectorial

• Acompañamiento al plan urbanístico

Bibliografía

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