Metodologia Riesgo Millan

7/23/2019 Metodologia Riesgo Millan

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ESTUDIO PARA DEFINIR LA METODOLOGA PARA LA ZONIFICACIN Y REDUCCINDE RIESGO POR FRM, CON APLICACIN A UNA ZONA PILOTO LOCALIZADA EN LA

CUENCA DE LA QUEBRADA CAMELIAS EN MANIZALES.

TEXTO METODOLOGA DE EVALUACIN DE RIESGO POR FRM A NIVEL DEDETALLE

TABLA DE CONTENIDO

1.

INTRODUCCIN ............................................................................................................... 8

2. ASPECTOS GENERALES .............................................................................................. 11

2.1. ANTECEDENTES ........................................................................................................ 11

2.2. LOS FRM EN COLOMBIA Y LA GESTION DE RIESGOS. ......................................... 122.2.1 Los FRM en Colombia ............................................................................................... 122.2.2. Una Mirada a la Gestin del Riesgo en Colombia.................................................... 15

2.3. MARCO NORMATIVO ................................................................................................. 28

2.4.

MARCO INSTITUCIONAL ........................................................................................... 29

3. MARCO CONCEPTUAL ................................................................................................. 34

3.1. LA GESTIN DEL RIESGO. ....................................................................................... 35

3.2.

LA PREVENCIN Y REDUCCIN DEL RIESGO EN EL ORDENAMIENTOTERRITORIAL ........................................................................................................................ 38

3.2.1 La participacin social en el Ordenamiento Territorial ........................................... 38

3.3. QU SE ENTIENDE POR RIESGO? ......................................................................... 393.3.1 Qu son amenazas? ................................................................................................ 403.3.2 Qu es vulnerabilidad? ............................................................................................. 41

3.4. QU ES UN DESASTRE? ......................................................................................... 43

3.5. LOS MAPAS DE AMENAZA Y RIESGO POR FRM .................................................... 43

3.6. LA CARTOGRAFA SOCIAL ....................................................................................... 45


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3.7. MEDIDAS DE PREVENCIN Y MITIGACIN DEL RIESGO. ..................................... 47

4. CONOCIMIENTO DE LOS FENMENOS DE REMOCIN EN MASAFRM ................ 49

4.1. LOS FENMENOS DE REMOCIN EN MASA (FRM). .............................................. 49

4.2. CARACTERSTICAS GENERALES DE LOS FENMENOS DE REMOCIN EN MASA 49

4.2.1 Factores que controlan los Fenmenos de Remocin en Masa ................................. 514.2.2Tipologa de los Fenmenos de Remocin en Masa .................................................. 524.2.3 Actividad de los Fenmenos de Remocin en Masa .................................................. 544.2.4. Comportamiento de la masa inestable....................................................................... 554.2.5 Inventario de fenmenos de remocin en masa ......................................................... 57

4.3. DONDE SE HACEN LOS MAPAS DE FENMENOS DE REMOCIN EN MASA A

NIVEL DE DETALLE .............................................................................................................. 57

4.4. NIVEL DE DETALLE Y ESCALAS. ............................................................................. 584.4.1. Escala regional .......................................................................................................... 594.4.2. Escala intermedia. ..................................................................................................... 604.4.3. Gran escala. .............................................................................................................. 604.4.4. Escala de detalle. ...................................................................................................... 60

4.5. TCNICAS DE ANLISIS DE LA AMENAZA POR FRM ........................................... 61

4.6. PARMETROS DE EVALUACIN DE LA AMENAZA POR FRM ............................ 62

5.

EVALUACIN PREVIA - FORMULACIN DE PROYECTOS ........................................ 68

5.1.

ELEMENTOS PARA LA FORMULACIN PREVIA. .................................................... 68

5.2. PRODUCTOS DE LA EVALUACIN DEL RIESGO A NIVEL DETALLADO. ............. 72

6. PROCEDIMIENTO PARA LA EVALUACIN DEL RIESGO POR FRM A NIVEL DEDETALLE. .............................................................................................................................. 74

6.1. EVALUACIN PRELIMINAR DE RIESGO .................................................................. 746.1.1. Planteamiento del problema. ................................................................................. 76

6.1.2.

Recopilacin y anlisis de informacin secundaria. ............................................... 76

6.1.3

Identificacin de medidas urgentes preventivas y/o correctivas ............................ 78

6.2. CARACTERIZACIN DEL REA DE ESTUDIO. ........................................................ 786.2.1 Generacin de la cartografa base ........................................................................ 796.2.2. Mapa de Geologa ................................................................................................. 816.2.3. Mapa de Hidrogeologa ......................................................................................... 826.2.4. Mapa de Geomorfolgico ...................................................................................... 836.2.5. Mapa de cobertura y uso ....................................................................................... 84


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6.2.6. Climatologa e hidrologa. ...................................................................................... 84

6.3. ANLISIS DETALLADO DE LA AMENAZA ............................................................... 86

6.3.1

Zonificacin geotcnica de las laderas .................................................................. 876.3.2. Inventario de procesos geomorfolgicos actuales. ................................................ 87

6.3.3. Caracterizacin geomecnica de los materiales. ................................................... 886.3.4 Modelo geotcnico ................................................................................................ 926.3.5. Evaluacin de Factores detonantes de inestabilidad ............................................. 936.3.6. Mecanismos de falla ............................................................................................. 996.3.7. Anlisis de estabilidad y evaluacin de amenaza ................................................ 1016.3.8. Estimacin de la dinmica del movimiento .......................................................... 1036.3.9. Elaboracin del mapa de amenaza ..................................................................... 1056.3.10. Determinacin de los procesos generadores de dao. .................................... 106

6.4. ANLISIS DETALLADO DE LA VULNERABILIDAD ............................................... 113

6.4.1.

Identificacin, caracterizacin y localizacin de los elementos expuestos. .......... 1166.4.2. Modos de dao de los elementos expuestos. ...................................................... 122

6.4.3. Medicin de los niveles de dao ......................................................................... 1296.4.4. Matrices de dao ................................................................................................. 1326.4.5. Evaluacin de vulnerabilidad de los elementos expuestos .................................. 1356.4.6 Evaluacin de la vulnerabilidad de la sociedad ................................................... 142

6.5. EVALUACIN DEL RIESGO ..................................................................................... 1456.5.1 Planteamiento de escenarios de riesgo ............................................................... 146

6.6. PLAN DE MEDIDAS DE REDUCCIN DE RIESGOS ............................................... 1506.6.1 Medidas de mitigacin ............................................................................................. 151

6.6.2. Medidas de prevencin. .......................................................................................... 154

6.7.

FIJACIN DE PRIORIDADES PARA LAS MEDIDAS DE PREVENCIN YMITIGACIN. ....................................................................................................................... 162

7. ESTRATEGIAS Y PROGRAMAS.................................................................................. 172

7.1. EL FORTALECIMIENTO DEL DESARROLLO INSTITUCIONAL. ............................ 175

7.2. LA INCORPORACIN DE LA PREVENCIN Y REDUCCIN DE RIESGOS EN LAPLANIFICACIN. ................................................................................................................. 177

7.3.

EL CONOCIMIENTO SOBRE RIESGOS DE ORIGEN NATURAL Y ANTRPICO. .. 183

7.4. LA SOCIALIZACIN DE LA PREVENCIN Y LA MITIGACIN DE DESASTRES. . 187

7.5. EL USO DE LA INFORMACIN SOBRE RIESGOS POR FRM EN EL PROCESO DEPLANIFICACIN PARA EL DESARROLLO........................................................................ 189

7.5.1. Misin preliminar (Diseo del Estudio) .................................................................... 1897.5.2. Fase I (diagnstico del desarrollo) .......................................................................... 1907.5.3. Fase II (Formulacin del proyecto y preparacin del plan sectorial) ...................... 190


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7.5.4. Implementacin de las recomendaciones del estudio ............................................. 191

7.6. FUENTES DE FINANCIACIN PARA LA INVERSIN DE LA GESTIN LOCAL DEL

RIESGO. ............................................................................................................................... 191

8. BIBLIOGRAFA ............................................................................................................. 194


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NDICE DE FIGURAS pg.Figura 1

Figura 2

Figura 3Figura 4

Figura 5Figura 6Figura 7

Figura 8Figura 9

Figura 10Figura 11Figura 12Figura 13Figura 14Figura 15Figura 16Figura 17Figura 18Figura 19

Figura 20Figura 21Figura 22

Modelo de susceptibilidad general del terreno a los deslizamientos detierra.Personas afectadas por tipo de evento en Colombia Periodo 1993 2000

Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de DesastresModelo de articulacin de los tres sistemas en torno a la Gestin Localdel Riesgo.Gestin del riesgo y planificacin del territorio.Configuracin del riesgo por FRM.Factores que inciden en la vulnerabilidad.

Los procesos de ordenamiento territorial y la gestin del riesgo enrelacin a los desastres.Fenmenos naturales que son fuentes de amenaza, su interrelacin y laaccin del hombre como agente acelerador o generador de inestabilidad.Estados de actividadDiagrama del proceso cartogrfico en el mapeo de la amenaza por FRM.Metodologa de evaluacin de riesgo por FRM a escala de detalle.Propuesta localizacin sondeosModelo geotcnico Barrio el Codito, Bogot.El Factor Antrpico como variable generador de deslizamientosTipo de solicitaciones asociadas a los FRM.Diagrama de flujo del proceso de evaluacin de la vulnerabilidad.

Articulacin de los estudios de riesgo con el proceso de planificacinEstructuracin de un escenario de emergencias para un fenmeno deremocin en masa (FRM).Relacin beneficio/costo y las categoras de riesgoProtocolo de gestin a seguir para establecer el programa

Articulacin de la evaluacin del riesgo con el proceso de planificacin

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NDICE DE TABLAS pg.

Tabla 1

Tabla 2Tabla 3

Tabla 4Tabla 5Tabla 6

Tabla 7

Tabla 8Tabla 9Tabla 10Tabla 11Tabla 12

Tabla 13

Tabla 14Tabla 15Tabla 16Tabla 17

Tabla 18

Tabla 19Tabla 20Tabla 21Tabla 22Tabla 23

Tabla 24Tabla 25Tabla 26Tabla 27Tabla 28Tabla 29Tabla 30Tabla 31Tabla 32Tabla 33

Tabla 34

Principales medidas estructurales y no estructurales de prevencin ymitigacin de riesgos asociados a las amenazas naturales y socio-naturales.Clasificacin de los FRM.Significado del potencial destructivo de un movimiento con relacin a suvelocidad.Niveles de estudio para la zonificacin de FRMTcnicas de anlisis para la escala de mapeoRevisin de los datos de entrada para un anlisis de amenaza pordeslizamientoDatos de entrada indispensables y deseables para diferentes escalas deevaluacin de la amenazaClases de calidad de muestreoProcesos de erosin hdrica y su contribucin a la inestabilidadFactores modificadores de la estabilidad de orden antrpico.Criterios de intensidad de las solicitacionesCriterios geomtricos, cinemticas y escala de intensidad destructivas delos FRM.Ejemplo tabulacin de la evaluacin estructural del inventario deviviendas.Ejemplo de caracterizacin de lneas y puntos vitales.Encuesta caracterizacin organizaciones sociales.Ejemplo matriz de redes en el rea de estudio.Ejemplo tabulacin de datos socio-econmicos resultado del inventario deviviendasEjemplo tabulacin de datos sociales resultado de la encuesta dehabitantes de un predioEjemplo de funciones dominantes asociadas a elementos expuestosNivel de dao asociado a los principales elementos expuestos a FRMIntensidad de dao en edificaciones (ndice de Dao).Modo e Intensidad de dao de redes (ndice de Dao)Criterios de resistencia estructural de edificaciones segn las principalessolicitaciones de los FRM.Matriz de intensidades de daos para viviendasMatriz de dao corporal y de los elementos en la unidad de vivienda.Matriz de dao funcional.Costo de vivienda por metro cuadradoCostos por m2de pavimento (Pesos)Costos por ml de redes (Pesos)Costo reconformacin de canalesEjemplo valoracin de la vulnerabilidad por unidad de vivienda.Categorizacin niveles de vulnerabilidadEjemplo matriz de valoracin de la vulnerabilidad de lneas y puntosvitalesFragilidad social y factor de resilencia

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NDICE DE TABLAS pg.

Tabla 35Tabla 36Tabla 37Tabla 38Tabla 39Tabla 40

Tabla 41Tabla 42Tabla 43

Calificacin del Servicio de SaludClasificacin de la fragilidad social por viviendaMatriz de sistematizacin para el anlisis de la vulnerabilidad institucionalCategorizacin niveles de riesgoMedidas para el manejo de estabilizacinEjemplo tabla resumen Anlisis multivariado de las acciones de reduccindel riesgoPerspectiva general de las acciones a seguir en funcin del uso del sueloMatriz de responsabilidadesFuente de financiacin para la gestin local del riesgo

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ESTUDIO PARA DEFINIR LA METODOLOGA PARA LA ZONIFICACIN Y REDUCCINDE RIESGO POR FRM, CON APLICACIN A UNA ZONA PILOTO LOCALIZADA EN LA

CUENCA DE LA QUEBRADA CAMELIAS EN MANIZALES.

TEXTO METODOLOGA DE EVALUACIN DE RIESGO A NIVEL DE DETALLE

1. INTRODUCCIN

Los fenmenos de remocin en masa (FRM) se constituyen hoy en da como un fenmenonatural muy frecuente que causa desastres, generando prdidas de vidas humanas,econmicas, sociales y culturales de una comunidad especfica y de una sociedad en general.

En Colombia es evidente que las prdidas socioeconmicas debidas a la ocurrencia de losFRM son cada vez ms importantes, por la elevada vulnerabilidad de la infraestructura urbanay vial y su relacin directa con la ocurrencia de FRM y por la alta potencialidad que presentanuestra geografa a que se manifiesten estos fenmenos. Esta situacin debe ser tratada mseficientemente mejorando los niveles de prevencin y mitigacin, de lo contrario puede llegar aconvertirse en una situacin insostenible y volverse crnica.

A estas condiciones se suman los efectos de un modelo de desarrollo no sostenible, como sonla expansin urbana desordenada, de la explotacin irracional de los recursos naturales, eldeterioro del ambiente y la pobreza en permanente aumento, actuando como factormagnificador de riesgo. Las condiciones sociales y ambientales, que favorecen lavulnerabilidad o fragilidad de un asentamiento humano, son por lo general el resultado de losprocesos de desarrollo inadecuados y de la deuda que se ha generado con la naturaleza, locual obedece a un proceso de gestacin o incubacin del riesgo. En otras palabras, lassituaciones de crisis e incluso los desastres son problemas de desarrollo an no resueltos(Marskrey, 1994).

En general los procesos generadores de riesgo y, dentro de estos los FRM, estn en estrecharelacin con el tipo de desarrollo dado en una determinada regin, es un reflejo de la relacinque un grupo social ha establecido con el ambiente, el tipo de uso del territorio y de susrecursos naturales, es decir que son producto de una inadecuada utilizacin del territorio.

Ante la complejidad que representan los riesgos por FRM en nuestro pas, es importanteincluir como estrategia de gestin del riesgo el conocimiento, por parte de los diferentesactores involucrados1, del fenmeno mismo como generador de la amenaza y los efectos quepueda generar su ocurrencia. Todos los actores implicados deben aportar desde su rol, sufuncin, su responsabilidad y su saber especfico a la construccin de escenarios de riesgopara la toma de decisiones frente a las alternativas de mitigacin y prevencin que se debenejecutar bajo el criterio de corresponsabilidad.

1 Instituciones pblicas, pobladores, tcnicos de las ciencias sociales, tcnicos de las ciencias de la tierra, organizacionessociales, entre otros.


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Una prevencin eficaz debera evitar los riesgos o por lo menos reducir su magnitud, y en estecaso en particular el riesgo asociado a los FRM, para as contribuir a la estabilizacin delproceso de desarrollo de un territorio afectado. La gestin para la reduccin del riesgo puede

lograrse a travs de la reduccin de las amenazas potenciales y de las vulnerabilidades a losdesastres. Ambos factores se ven determinados decisivamente por las condicionesmacroeconmicas y sociales de los pases. En consecuencia, cualquier medida deberincorporarse a las estrategias de desarrollo usuales, que apuntan a las instituciones, a lainfraestructura fsica y a los distintos sectores asociados al desarrollo de las regiones enamenaza.

La importancia de la gestin local para el manejo de riesgos radica en que la mayora de losdesastres generados por los FRM, y de los daos que causan, son pequeos y localizados.

Aun las grandes amenazas que afectan a ms de un pas, como los huracanes, son enrealidad la suma de muchas amenazas ms reducidas que se desatan y ocurren de manerasimultnea. Solo los actores locales pueden enfrentar sus riesgos particulares y superar las

condiciones de vulnerabilidad especfica.

Con la gestin local para la reduccin del riesgo se busca desarrollar un conjunto deactividades articuladas entre si, en las que participen en forma coordinada los diferentesactores vinculados a estos procesos de reduccin del riesgo por FRM, con el fin de establecerdirectrices, responsabilidades e interrelaciones entre cada uno de ellos.

Bajo la perspectiva de la gestin del riesgo y como parte de la estrategia del conocimiento delos riesgos por FRM, desde la visin tcnico-cientfica, se establece una propuestametodolgica para la evaluacin de los riesgos asociados a los FRM a escala de detalle. Estasigue los lineamientos de los procesos de planificacin partiendo desde la formulacin previade los estudios, en detalle define los procedimientos para la evaluacin de la amenaza,

vulnerabilidad y riesgo y establece el planteamiento de alternativas de mitigacin y prevencinque deben ser implementadas en las reas en riesgo.

El objetivo de la metodologa es el de contribuir a la utilizacin adecuada de tcnicas deevaluacin de la amenaza por fenmenos de remocin en masa a escala de detalle, incorporarla valoracin cuantitativa de la vulnerabilidad de la sociedad expuesta desde lo fsico, corporaly funcional, con la participacin de los diferentes actores del riesgo (tcnicos, comunidad,tomadores de decisin), y articular los resultados de los estudios con la gestin local del riesgo

La presente metodologa adems establece procedimientos para la evaluacin de riesgo porFRM a nivel de detalle para ser aplicados en los estudios que a nivel municipal, en Colombia,sean requeridos dentro de la gestin local del riesgo.

La metodologa de evaluacin de riesgo por FRM a escala de detalle establece loslineamientos bsicos a ser considerados en los estudios, estos se refieren a la forma comointerrelacionan los diferentes elementos involucrados en evaluacin de riesgo por FRM, elpropsito o uso que se le dar a los resultados del estudio, la escala, variables de anlisis, lastcnicas de evaluacin de la amenaza y vulnerabilidad, y el planteamiento de alternativas demanejo del riesgo; sin dejar de lado aspectos como la disponibilidad de informacin, recursosy de tiempo para los estudios.


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De una forma ms amplia, esta metodologa intenta integrar la gestin del riesgo con laplanificacin territorial, aportando con ello al mejoramiento de la calidad del entorno y

favoreciendo las condiciones para el desarrollo sostenible.

Esta metodologa est dirigida principalmente a los tomadores de decisiones en el nivel localinvolucrados en la gestin municipal del riesgo. En especial se busca apoyar a los Alcaldes,Concejos Municipales, secretarios de planeacin y de obras pblicas, coordinadores deComits Locales y Regionales de Prevencin y Atencin de Desastres y Corporaciones

Autnomas Regionales, en el fortalecimiento de sus capacidades como ejecutores einterventores de acciones de reduccin de riesgos. La metodologa propuesta es igualmentetil para los tcnicos (contratistas y particulares) quienes son los responsables de adelantarasistencia tcnica a los municipios en los aspectos de evaluacin del riesgo por FRM.

Esta metodologa no pretende en ningn caso sustituir otros instrumentos de gestin del

riesgo, por el contrario, el documento hace parte de una serie de estos instrumentos quesumados permiten adquirir los conocimientos bsicos para adelantar una gestin integral delriesgo a nivel municipal. Es complementaria a la Gua Metodolgica para Incorporar laPrevencin y la Reduccin de Riesgos en los Procesos de Ordenamiento Territorial, MAVDT,2005, a la Gua Metodolgica 2, Previsin y Ajuste de Planes de Ordenamiento Territorial,MAVDT 2005, a la Gua para orientar las acciones e Inversiones en Gestin Local del Riesgoa Nivel Municipal, MAVDT,2005, a la Gua ambiental para evitar, corregir y compensar losimpactos ambientales de las acciones de reduccin y prevencin de riesgos en el nivelmunicipal, MAVDT, 2005, entre otras.

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2. ASPECTOS GENERALES

2.1. ANTECEDENTES

La prevencin y reduccin de riesgos ha sido incorporada a los procesos de planificacinterritorial de nuestro pas desde 1989, ao en el cual fue emitido el Decreto Ley 919, queas lo ordenaba.

En Colombia, los desastres ocurridos en la dcada de los ochenta y el proceso dedescentralizacin poltica, administrativa y fiscal determinaron que el gobierno de la pocadecidiera crear una organizacin institucional que se ocupara especialmente de lasolucin al problema de los riesgos a partir del mbito local.

En primer lugar se defini que la reduccin de riesgos era un problema que afectabaseriamente el desarrollo nacional y que, por tanto, deba afrontarlo toda la sociedadlasentidades pblicas nacionales y locales, el sector privado y la ciudadana en general -mientras que la cooperacin internacional deba complementar los esfuerzos nacionales.

En segundo lugar, y en concordancia con lo anterior, se estableci que el concepto deprevencin y los recursos financieros pertinentes deberan incorporarse en todos losplanes, programas y proyectos de desarrollo nacional, regional y local. Se determin lanecesidad de contar con una legislacin pertinente y una organizacin que comprometieraal conjunto del Estado, el sector privado y la ciudadana.

A tal efecto se elabor una poltica con el apoyo del PNUD, que desemboc en el

establecimiento del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres(SNPAD)2. Creado a partir del decreto Ley 919 de 1989, establece responsabilidades enlas autoridades locales y la obligatoriedad de trabajar en la prevencin de riesgosespecialmente en lo relacionado con el ordenamiento urbano, la delimitacin y actuacinsobre las zonas de alto riesgo.

Esta prioridad de la prevencin se ha mantenido desde ese momento y las actuaciones yresponsabilidades se han reforzado mediante el proceso de planificacin de uso delterritorio regulado a travs de la Ley 388 de 1997, en donde se obliga a los municipios aformular los Planes de Ordenamiento Territorial, que consiste en identificar laspotencialidades, limitaciones y riesgos del territorio, para organizar su uso y ocupacin,garantizando la vida y el desarrollo en condiciones de sostenibilidad.

De acuerdo con lo anterior, la prevencin y reduccin de riesgos a nivel local responde auna estrategia nacional que busca articular los gobiernos locales, las organizacionessociales y la sociedad civil en general, en la reduccin de la vulnerabilidad.

2Naciones unidas, CEPAL, GTZ. 2005. Elementos conceptuales para la prevencin y reduccin de daos originados poramenazas socionaturales. Pg. 31.


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Para ello, es necesario no solo contar con un adecuado POT3, sino disear un Plan deGestin de Riesgos.

2.2. LOS FRM EN COLOMBIA Y LA GESTION DE RIESGOS.

2.2.1 Los FRM en Colombia

En Colombia es evidente que las prdidas debidas a la ocurrencia de los FRM son cadavez ms importantes, por la elevada vulnerabilidad de los elementos humanos y surelacin directa con la ocurrencia de FRM y por la alta potencialidad que presenta nuestrageografa a que se presenten estos fenmenos. Estas perdidas van desde la vida humanasumada a la afectacin de manera significativa la organizacin econmica, social ycultural de diferentes regiones del pas.

Segn el Informe Mundial La Reduccin del Riesgo de Desastres: Un desafo para el

Desarrollo (PNUD, 2004), Colombia es un pas altamente afectado por fenmenosnaturales, con ms de 11 millones de habitantes expuestos cada ao a sequas,terremotos, inundaciones, FRM y ciclones tropicales.

En el pas los procesos denudativos: erosin y FRM, son particularmente agresivos ygeneradores de frecuentes desastres; entre los que se destacan por su gran impacto a lasociedad el deslizamiento de Villa Tina (Medelln), El Espino (Bogot), Va al Mar (Cali Buenaventura), San Cayetano (Cundinamarca). El comportamiento geotcnico de lasladeras que conforman el territorio Colombiano es el resultado de unas complejascondiciones geolgicas, ligadas a la formacin de sus cordilleras y su ubicacingeogrfica ecuatorial dentro del cinturn de fuego del circumpacfico. Estas condicionesdeterminan las caractersticas litolgicas y morfoestructurales de los macizos rocosos,

como el ambiente en que tiene lugar su alteracin y evolucin, y le imprime un carcterambiental nico al medio donde las poblaciones desenvuelven su actividad cotidiana.

A estas condiciones se suman las circunstancias de un alto crecimiento demogrfico, deuna vulnerabilidad creciente y una expansin urbana desordenada, y sobre todo de laexplotacin irracional de los recursos naturales y el deterioro del ambiente a que se hasometido por dcadas al territorio colombiano. La pobreza galopante y en permanenteaumento acta como un factor magnificador de riesgo.

La Figura 1 muestra el Mapa de inestabilidad por FRM del territorio Colombiano entrminos de susceptibilidad establecido por el IDEAM a escala 1:1500.000, sobre el cualse puede observar la concentracin de los FRM sobre las cordilleras andinas.

3POT, se refiere a los Planes de Ordenamiento Territorial, Esquemas de Ordenamiento Territorial y Planes Bsicos deOrdenamiento Territorial.


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Figura 1.Modelo de susceptibilidad general del terreno a los deslizamientos de tierra.Fuente: IDEAM, 2002

El mapa de susceptibilidad de los deslizamientos o FRM muestra que estos de manerageneralizada se concentran sobre las reas que conforman la cadena montaosa queforman las tres cordilleras, sobre las cuales se asienta la mayor parte de la poblacincolombiana. La ocurrencia de los FRM se ve favorecida por la actividad tectnica de lacorteza que origino las mismas cordilleras, sus altas pendientes, el clima tropical hmedode altas precipitaciones y la accin del hombre cuando hace uso inadecuado del territorio,actuando como acelerador de la dinmica (erosin y FRM) de la corteza terrestre.

Las zonas del pas catalogadas de susceptibilidad alta a la ocurrencia de FRM se asocian

a la zona cafetera dentro del rea de influencia de la falla Romeral, el flanco occidental dela cordillera oriental donde abundan depsitos coluviales y lutitas, la estribacin orientalde la cordillera oriental de influencia de la falla de borde llanero.

Las zonas de susceptibilidad media a alta coincide con los macizos rocosos muyfracturados que conforman las cordilleras central y oriental, zonas de suelos saprolticosgruesos (ambientes gneos, p.e batolito de Ibagu) y zonas con depsitos coluvialescolgados.


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La zonas de susceptibilidad media a baja se asocian a los valles altos aluviales del riMagdalena, ambientes de roscas sedimentarias y volcnicas disectadas en las estribacinoriental de la cordillera central, los rellenos glaciales-fluviales que conforman los altiplanoscund - boyacense y las zonas conformadas por rocas cristalinas antiguas de la

Amazonia, Orinoquia y la Guajira.

Y las zonas de susceptibilidad baja corresponden a las serrana y colinas bajas queconforman los litorales de atlntico y pacifico, y los terrenos bajos consolidados de laregin de los llanos orientales y regin del pacifico.

En general geogrficamente no se puede distinguir una zona con mayor afectacin queotra por la ocurrencia de los FRM. Lo cierto es que la ocurrencia de FRM es muyrecurrente y la magnitud de los eventos en la mayora de los casos es baja, lo que seasocia a un nivel de dao o riesgo bajo, pero sumando cada uno de estos se conviertenen generadores de perdidas para la sociedad expuesta.

Los FRM despus de las inundaciones es el fenmeno detonante de desastres de mayorrecurrencia para Colombia. Las inundaciones representan el 36,8% del total y los FRMcon el 25,5%; los incendios urbanos complementan el panorama con el 7,6%.Estadsticamente, estos fenmenos han disparado aproximadamente el 70% de todos losdesastres registrados durante las ltimas tres dcadas. Estos tres fenmenos detonantesno son de origen exclusivamente natural, por el contrario se incrementan en severidad yrecurrencia como respuesta a las actividades humanas que generan patrones dedegradacin de los ambientes natural y construido que sustentan y restringen el desarrollourbano del pas.

El documento CONPES 3146 (2001), resalta que las amenazas naturales a que esta

expuesto el territorio Colombiano han dado lugar no slo a la prdida de un importantenmero de vidas sino a la afectacin negativa del desarrollo del pas en general, deldesarrollo de comunidades especficas y al retroceso en la reduccin de la pobreza. EnColombia se han visto afectadas ms de cuatro millones de personas por desastresnaturales en el perodo comprendido entre 1993 y 2000, la mayora por inundaciones ysismos. La Figura No 2 muestra la distribucin de personas afectadas en dicho periodopor diferentes amenazas, entre estas los deslizamientos o FRM, los cuales representanun 5% de personas afectadas.


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Figura 2.Personas afectadas por tipo de evento en ColombiaPeriodo 19932000.Fuente: Documento Conpes 3146, 2001, pagina 5.

2.2.2. Una Mirada a la Gestin del Riesgo en Colombia.

La gestin de riesgo en Colombia esta liderada por el Sistema Nacional para laPrevencin y Atencin de Desastres (SNPAD). La Figura 3 muestra el organigrama delsistema, resaltando los niveles de competencias y la conformacin del comit tcnico

nacional.

Estudios recientes de la Centro de Estudios Para Amrica Latina, CEPAL, en su cuadernoNmero 91, octubre del 2005, ELEMENTOS CONCEPTUALES PARA LA PREVENCIN YREDUCCIN DE DAOS ORIGINADOS POR AMENAZAS SOCIONATURALES - CUATROEXPERIENCIAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE, hace referencia a la experiencia enColombia y presenta las siguientes conclusiones sobre los avances logrados por elSNPAD:

La mayora de las entidades territoriales y sectoriales cuentan con oficinasespecializadas en el tema y con recursos, an escasos, para tal fin. Estas oficinas son lassecretaras tcnicas de los respectivos Comits de Emergencias y coordinan las

actividades relativas a los riesgos en sus jurisdicciones.

La capacidad de los organismos encargados del conocimiento y monitoreo de lasamenazas ha crecido en forma sobresaliente. La vigilancia ssmica, vulcanolgica, demaremotos y la hidrometeorolgica ha recibido considerable apoyo por parte del gobiernonacional.

Un nmero alto de planes de desarrollo sectorial y local contemplan la reduccin deriesgos entre sus objetivos, aunque no se les asigne an la prioridad requerida.


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FIGURA 3. SISTEMA NACIONAL PARA L A PREVENCION

Y ATENCION DE DESASTRES DE COLOMB IA

COMITE NACIONAL

MINISTERIO DE GOBIERNO

Ministros de Hacienda, Defensa, Salud, Obras y ComunicacionesJefe Departamento Nacional de Planeacin (DNP)

Director Cruz Roja Colombiana2 Representantes Asociaciones, Organizaciones comunitarias y Gremios

Director Oficina Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres (DNPAD

FONDO NACIONALDE CALAMIDADESPRESIDENCIA DE LAREPUBLICAMINISTERIO DE GOBIERNOMINISTERIO DE HACIENDAMINISTERIO DE OBRASMINISTERIO DE SALUDMINISTERIO DE AGRICULTURADEFENSA CIVILCRUZ ROJASUPERBANCARIAFIDUCIARIA LA PREVISORADNPAD

COMITE TECNICO NACIONAL

DNAPD -DNP-INGEOMINASHIMAT-IGAC- INDERENA- TELECOM

INURBE- SENA-IDEMA- MINISTERIO DE OBRASMINISTERIO DE SALUD - MINISTERIO DE AGRICULTURAMINISTERIO DE DEFENSA- DEFENSA CIVIL- CRUZ ROJA-

POLICIA NACIONAL CONSEJO COLOMBIANO DE SEGURIDADPNUD-UNIVERSIDAD NACIONAL

Ministerio de Hacienda Defensa Salud, Obras y comunicaciones

Jefe Departamento Nacional de Planeacin (DNP)Director Cruz roja Colombiana

2 Representantes Asociaciones, Organizaciones Comunitarias y GremiosDirector Oficina Nal. para la Prevencin y Atenci n de Desastres (DNPAD)

DNPADDIRECCION NACIONAL PARA

LAPREVENCION Y ATENCION

DE DESASTRESCOMITE OPERATIVO

NACIONALDEFENSA CIVIL-CRUZ ROJA

M. SALUD-FUERZAS MILITARES

POLICIA NACIONAL- DNPAD

COMISIONES ASESORAS SERVICIOSNACIONALES

COMISIONESASESORAS

SERVICIOSNACIONALES

COMITES REGIONALES PARA LA

PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES

GOBERNADOR

S.S. Salud - Defensa Civil - Cruz Roja

Entidades de Desarrollo- Asociaciones-Gremios

Alcalde Ciudad Capital-Fuerzas Armadas- Polica

Oficina de Planeacin

COMITES LOCALES PARA LA

PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES

ALCALDE

S. Salud-Defensa Civil-Cruz roja

Representantes de Asociaciones-Gremios-Entidades de Desarrollo

Fuerzas Armadas-Polica de Planeacin

Microcuencasy Saneamiento

Ambiental

Asentamientoshumanosy vivienda

RedSismolgicaNacionalSatlite

ObservatorioVulcanolgico

Mapas deAmenazas

RiesgoSismico yVolcnico

ObservatorioSismolgicoSurOccidenteUnivalle

Red de AlertasHidrometeo-

rolgicasSatlite

Red de Deteccinde Tsunami o

Maremotos

Vigilanciade Huracanes

Satlite

Centro deInformacinSiniestralidad

JuntaNacional

de Bomberos

Fenmenode El Nino

IncendiosForestales

Tsunami oMaremotos

RiesgosIndustriales yTecnolgicos

Planeacin delDesarrollo y

Medio Ambiente

ProgramasMasivos

Embalsesy Represas

Educacin Salud

Bsqueday Rescate

JuntaNacional deBomberos

Red Nacionalde Centrosde Reserva

Red Nacional deComunicaciones

Red Nacional dedistribucinde Alimentos

CISPROQUINCentro deInformacinSobre ProductosQumicos

Departamento

de Planeacin

ComisionesTcnicas

Coordinador

Administrativo

ComisinEducativa

Defensa Civil

ComisionesOperativas


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Se han expedido numerosas normas para precisar las responsabilidades institucionalesen cada sector o territorio. Por ejemplo, la reciente ley sobre ordenamiento territorial, unode los mayores avances en este tema, fija como determinante principal para el uso delsuelo las limitaciones derivadas de los riesgos naturales. Sobre la base de la ley, losmunicipios estn terminando de elaborar sus planes de ordenamiento territorial.

Son numerosos los ejemplos visibles de reduccin de riesgos pequeos y medianos enlos mbitos local y sectorial.

La capacidad para atender emergencias de pequea y mediana escala ha aumentadode manera notoria.

Se ha avanzado tambin en la participacin de personal cientfico y tcnico en el manejode emergencias de origen volcnico, geotcnico e hidrometeorolgico.

Se han realizado estudios de microzonificacin ssmica y de zonificacin de diferentestipos de riesgos socio-naturales en varias ciudades y regiones de Colombia.

Sin embargo, an persisten ciertas debilidades en el sistema, que se enumeran acontinuacin:

La reduccin de riesgos no es todava una prioridad bsica para la mayora de losdirigentes pblicos y privados, ni para la ciudadana en general, y se privilegia la

preparacin para responder a las emergencias.

Los riesgos, sobre todo los urbanos, se elevan muy rpido. Esto obedece al aumento deldeterioro ambiental y la intensa migracin desordenada desde el campo hacia la ciudad,

como consecuencia del incremento de la pobreza y de la guerra interna que enfrenta elpas. Por tanto, los recursos tcnicos y financieros son insuficientes para reducir en formasustancial dichos riesgos, en especial en los municipios pequeos.

La coordinacin interinstitucional, necesaria para el buen funcionamiento del sistema,debe reforzarse.

La elevada rotacin de personal no permite que tcnicos capacitados se integren demanera estable a la estructura estatal, lo que conduce a un avance muy lento.

Los especialistas de las diferentes disciplinas que se ocupan de los riesgos socio-naturales son insuficientes para atender las necesidades nacionales.

En general el concepto del estudio de la CEPAL es: se acepta que se ha comenzado atransitar por el camino correcto, que conducir a una reduccin significativa de los riesgosy que requerir de muchas dcadas de trabajo intenso para superar las enormes ycomplejas vulnerabilidades existentes.

Por otra parte el Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo (PNUD), en el2005 adelanto el documento, GESTIN LOCAL DEL RIESGO Y PREPARATIVOS DEDESASTRES EN LA REGIN ANDINA - Sistematizacin de buenas prcticas y lecciones


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aprendidas, hace mencin al sistema en cuanto a: durante la ltima dcada, se hanpresentado en Colombia numerosos desastres (terremoto del Atrato Medio en 1992,terremoto del Pez en 1994, terremoto del Eje Cafetero en 1999, mltiples casos deinundaciones que se han convertido en desastres, las ltimas grandes en 2004) y por lo

menos dos casos de reubicaciones (San Cayetano en Cundinamarca y Herrn en Nortede Santander), en los cuales el papel de los distintos niveles del Sistema (nacional,regional y municipal) ha sido variable. En los casos de los terremotos del Pez y del EjeCafetero se crearon nuevas instituciones para manejar el desastre. En el primero, laCorporacin NASA KIWE se integr al Sistema, y en el segundo el Fondo para laReconstruccin y el Desarrollo Social del Eje Cafetero (FOREC), en la prctica lo suplanttotalmente.

El documento presentado por PNUD parte del objetivo de mostrar y comentar algunosejemplos concretos de cmo, en los distintos pases de la regin andina, se han venidodesarrollando en los ltimos aos herramientas y conceptos que permiten ir armando demanera participativa la gestin local del riesgo. De Colombia presentan tres experiencias

las cuales son una muestra de los resultados que se pueden lograr al implementar lagestin local del riesgo. Estas son presentadas en este documento como parte de lainvestigacin adelantada y se retoma de igual manera que lo expuesto en el documentode PNUD dada su alto rigor tcnico con que se desarrollo dicha investigacin.

CASO 1: For talecimiento de lo s c om its lo cales de prevenc in y atenc in dedes ast res en el Qu indo.

Nombre del Proyecto:Fortalecimiento de la capacidad local de prevencin y reduccinde desastres naturales en seis municipios del departamento del Quindo. Mayo 2001 -Marzo 2002.

Ejecutada por: Comit Internacional para el Desarrollo de los Pueblos (CISP),

Esta experiencia se llev a cabo en seis municipios (Salento, Calarc, Crdoba,Buenavista, Pijao y Gnova) de la zona montaosa del departamento del Quindo,epicentro del terremoto y las rplicas que durante el 25 de enero de 1999 y los dassubsiguientes, afectaron la regin cafetera situada sobre la cordillera central, en elcorazn mismo de Colombia.

La experiencia seleccionada se comenz a ejecutar en mayo 2001, casi dos aos y mediodespus del terremoto y dur hasta marzo 2002. Estuvo a cargo de la organizacin nogubernamental italiana CISP (Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli) y cont

con el apoyo financiero de DIPECHO. Uno de los objetivos de la misma fue complementary darles continuidad a algunos de los procesos que inici el FOREC, la institucin quecre el gobierno colombiano para coordinar la reconstruccin fsica, social y ambiental dela zona afectada, que no se limit al Quindo sino que tambin alcanz a losdepartamentos de Risaralda, Caldas y Norte del Valle.

Quizs el principal objetivoy resultado- del proyecto fue el fortalecimiento y desarrollo delos Comits Locales para la Prevencin y Atencin de Desastres (CLOPAD) de los


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municipios participantes. Esto incluy la elaboracin de mapas de aproximacin al riesgoy la elaboracin de planes municipales de emergencia (con mapas operativos),conjuntamente con la identificacin de lineamientos generales para la definicin de reashomogneas para el departamento del Quindo. Tambin se elabor un software para la

evaluacin rpida de vulnerabilidad en edificaciones, y material educativo e informativo(textos y cartillas), al igual que una estrategia de informacin pblica a travs de losmedios (Madrugumosle a la Prevencin), que inclua un programa de radio que ahorase transmite de manera permanente en la capital de departamento.

Esta experiencia cons t i tuye un ejemp lo de...

Como es posible trabajar de manera integral en y con los municipios, involucrando actoresinstitucionales y comunitarios, con nfasis en la comunidad educativa. La experienciamuestra tambin cmo el desarrollo de herramientas tcnicas (tales como software parainformacin geogrfica adaptado a las necesidades y caractersticas municipales yelaboracin de mapas preliminares de riesgo, entre otros), puede llevarse a cabo de

manera simultnea y concatenada con el desarrollo de materiales y estrategias deinformacin pblica y de educacin y capacitacin dirigida a distintos actores locales.Tambin muestra la importancia de encontrar aliados estratgicos que garanticen lacontinuidad de los procesos, al tiempo que reafirma la conviccin de que an cuando un

proceso parezca estar blindado contra amenazas coyunturales, puede resultar altamentevulnerable a factores como los cambios de personas (y con ellas de intereses y

prioridades) en las administraciones municipales.

En los seis municipios del departamento del Quindo donde se ejecut el proyecto,quedaron sembradas algunas semillas de procesos encaminados hacia la gestin delriesgo que, por distintas razones, corrieron el riesgo de perderse totalmente despus de laliquidacin del FOREC.

El proyecto retom esos procesos y produjo una serie de resultados en materia defortalecimiento institucional, capacitacin de actores sociales, incorporacin del tema a laeducacin, desarrollo de mapas y otras herramientas de gestin, y produccin de materialeducativo e informativo (incluyendo un programa de radio que se sigue transmitiendo enla capital del Quindo). A travs de estos resultados logr consolidar las capacidades parala gestin del riesgo de varios actores municipales. Lamentablemente al poco tiempo determinar el proyecto se produjo el cambio de autoridades municipales, con lo cual los

procesos reanimados volvieron a recaer. Posteriormente la Corporacin AutnomaRegional del Quindo (CRQ), autoridad ambiental de ese departamento, asumi laresponsabilidad de darles continuidad a los procesos, lo cual ha permitido que siganadelante en varios municipios del Quindo. Por su parte Armenia, la capital departamental,

retom tambin los resultados del proyecto CISP DIPECHO y los aprovech comoinsumos para revivir sus propios procesos de gestin del riesgo y prevencin de desastresen el mbito de su jurisdiccin.

Tanto de las experiencias negativas como positivas de esta experiencia se pueden derivarvaliosas lecciones.

- De la primera, los obstculos que atentan contra la continuidad de los procesos. Si bienel proyecto logr involucrar a casi la totalidad de los actores presentes en los municipios


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participantes, y gener herramientas concretas para facilitar la gestin del desarrollo y lagestin del riesgo en los mismos, los cambios en los gobiernos locales que se produjerondespus del terminado el proyecto, determinaron que muchos de los procesos generadosredujeran su ritmo o quedaran materialmente archivados en cuanto a los acto res

municipales se refiere. Esto demuestra que sigue siendo crtico encontrar estrategias quepermitan reducir la vulnerabilidad de los procesos y su dependencia frente a los actores ycircunstancias institucionales.

- En cuanto a las experiencias positivas, se destaca la manera como la CorporacinAutnoma Regional del Quindo (CRQ), autoridad ambiental en el departamento, seresponsabiliz de los procesos generados por el proyecto, gracias a lo cual la incidenciadel mismo ha logrado extenderse a un mbito que excede al de los seis municipiosiniciales. As mismo, diversas circunstancias propiciaron que las estrategias que sedesarrollaron en el proyecto fueran retomadas por la Alcalda de Armenia (capital delQuindo y municipio que no form parte del proyecto), que las incorpor a sus planes y

programas de gestin del riesgo.

Esto permiti incluso, que muchos procesos que haban sido materialmente sepultadospor la anterior administracin municipal de Armenia (la que sigui a la terminacin delproceso FOREC y que lleg a la Alcalda con un discurso totalmente adverso a eseproceso), fueran puestos nuevamente en marcha, lo cual ha hecho posible que la ciudadno solamente haya quedado reconstruida sino que adems cuente con capacidadesconcretas para la gestin del riesgo. Parte de esto es el programa de radio que naci enlos municipios que participaron en el proyecto, pero que mantuvo su continuidad en

Armenia.

Este proyecto no intent inventar nuevos procesos, sino que entr a fortalecer procesoslocales que venan en marcha y que por circunstancias que se describieron anteriormente,

se encontraban ms o menos archivados o estaban a punto de desaparecer. El objetivode la experiencia fue consolidar los actores locales, - en este caso los Comits para laPrevencin y Atencin de Desastres de los seis municipios participantes, los cuales, juntocon funcionarios municipales, maestros y maestras, estudiantes y lderes comunitarios, sevincularon a diversos procesos de capacitacin. As mismo, las administracionesmunicipales quedaron dotadas de las herramientas y equipos necesarios para incorporarla gestin del riesgo en el desarrollo municipal.

Al igual que se pueden derivar mltiples lecciones de los logros de este proyecto, esnecesario derivar lecciones tambin del hecho de que, a pesar de su aparente fortaleza,el impulso y el entusiasmo que el proyecto logr sembrar en los respectivos municipios,no fue suficiente para soportar los cambios de personal que con posterioridad se lleva ron

a cabo en las administraciones municipales.

Tambin es importante anotar de qu manera, cuando el proceso encuentra un aliadoestratgico en la autoridad ambiental de la regin, sus resultados logran trascender a unmbito ms amplio que el de los seis municipios iniciales.

Esta experiencia de aplicacin local muestra como la buena prctica y las leccionesderivadas de este proyecto en los municipios de montaa del Quindo, fueron retomadas yaprovechadas por la ciudad de Armenia, capital del departamento del Quindo, para


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fortalecer su propia capacidad para la gestin del riesgo. Esto nos coloca ante un hechomuy poco usual, que una capital de departamento asuma replicar y masificarmetodologas y prcticas en gestin el riesgos, aprendiendo de las lecciones que leensean los municipios de su periferia.

Pese a que Armenia fue la ciudad ms afectada por los efectos del terremoto de 1999, yque durante el periodo de la reconstruccin esta alcalda fortaleci de manera notable sucapacidad para la gestin del riesgo, el cambio en la administracin municipal puso enriesgo la continuidad de los procesos impulsados. Para asegurar esa continuidad, fuedeterminante la voluntad de la nueva administracin municipal que retom los procesosolvidados y aprovech los resultados del proyecto para reactivarlos.

CASO 2: La impo rtancia d e los Com its Locales d e Prevencin y Aten cin deDesastres en zonas de con f l ic to en Colomb ia.

Nombre del Proyecto:Componente Prevencin y Atencin de Desastres de la Estrategiade Alianzas para Territoriales de Desarrollo y Paz.

Ejecutada por: Direccin de Prevencin y Atencin de Desastres, apoyado por:CPR/PNUD

La existencia de zonas del pas en las cuales distintos grupos armados por fuera de la leyejercen el control, le impone retos particulares a la gestin del riesgo local, pero a su vezincrementa los factores de amenaza y de vulnerabilidad. La destruccin de bosquesnativos y el abandono de cultivos tradicionales para dedicar los suelos a cultivos de usosilcito (coca y amapola), deteriora la capacidad de autorregulacin de los ecosistemas

afectados, lo cual se traduce en nuevas y mayores amenazas contra otros ecosistemas ycontra las comunidades aledaas.

As mismo, cada vez ms familias campesinas se ven obligadas a abandonar susterritorios originales para protegerse en las ciudades, en donde slo encuentran lugaresaccesibles para asentarse en zonas de alto riesgo, como laderas empinadas, humedalesrellenados y zonas de expansin de ros y quebradas. En las ciudades grandes deColombia, como Bogot, Cali y Medelln, y tambin en ciudades intermedias y ms

pequeas como Cartagena, Manizales o Popayn, la inmigracin masiva de familiasdesplazadas est incrementando de manera notable el panorama de riesgos.

El objetivo central de este proyecto, que se desarroll entre los aos 2003 y 2004, eraconsolidar, mantener y fortalecer la estructura organizacional del Sistema Nacional para laPrevencin y Atencin de Desastres (SNPAD) en el nivel territorial, de manera que losmunicipios donde el proyecto se llev a cabo incrementaran su capacidad para responderde manera efectiva en caso de desastre (a travs de Planes Locales de Emergencia yContingencias - PLEC), y tender puentes entre la gestin del riesgo y las actividades y

planes de desarrollo (Planes de Desarrollo Municipales).

Desde el punto de vista del PNUD, el proyecto se enmarca en el inters de que todas lasacciones de desarrollo promovidas por el organismo internacional, en cooperacin con el


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gobierno colombiano y las diversas contrapartes nacionales, regionales y locales,contribuyan a disminuir riesgos asociados al conflicto armado en el pas, mitiguen suimpacto y faciliten la recuperacin de las zonas y sociedades afectadas.

Este proyecto en particular se llev a cabo en tres regiones colombianas duramentegolpeadas por el conflicto armado: Oriente Antioqueo, departamento del Meta y reginde Montes de Mara en los departamentos de Sucre y Bolvar. La seleccin de losmunicipios, 19 en total, fue realizada por los respectivos Comits Regionales deEmergencias, segn criterios de: presencia de actores en conflicto, poblacin desplazaday afectacin por fenmenos de origen natural o antrpicos. En algn momento se plantela posibilidad de ampliar el proyecto a Soacha, municipio colindante con Bogot cuya

poblacin ha experimentado un notable crecimiento debido a que all llega una gran partede los desplazados del pas, pero posteriormente se descart.

Esta exper iencia const i tuye un ejemplo d e...

Como el conflicto armado (cualquiera que sea su denominacin), le impone a la gestindel riesgo la necesidad de desarrollar estrategias que la hagan viable en escenarios deconfrontacin e ingobernabilidad. Muestra tambin cmo, en la medida en que lainstitucionalidad fortalece su capacidad para ofrecerles a las comunidades mayorseguridad frente a las amenazas de carcter natural y socionatural, as mismo aumenta laconfianza de las comunidades en los actores formales, y con ello se incrementa lagobernabilidad.

En distintos niveles del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres,desde el nacional hasta el local, se realiza un esfuerzo permanente (no siempre expreso)

para mantener una clara diferenciacin entre las fuerzas del Estado encargadas deenfrentar militarmente a los actores por fuera de la ley, y las instituciones y organismos

responsables de la gestin del riesgo. Esto no significa que algunos actores estatalespretendan alegar estatus de neutralidad frente al conflicto armado, pero s la conciencia,de manera directa o indirecta, la gestin del riesgo constituye uno de los mecanismos atravs de los cuales se pueden hacer efectivos los postulados del Derecho InternacionalHumanitario en cuanto hace referencia a la proteccin de la poblacin civil.

Otro ejemplo de la manera como se puede lograr que la intervenciones puntuales seancapaces de generar procesos de largo plazo hacia la sostenibilidad, los encontramos en elestudio de caso sobre el Componente Prevencin y Atencin de Desastres en laestrategia de Alianzas para Programas territoriales de Desarrollo y Paz (o gestin delriesgo en zonas de conflicto armado en Colombia), en el cual resulta notorio que lo quelogra el proyecto (o lo que quiere lograr) es fortalecer la capacidad de los Comits Locales

de Emergencia de esas zonas para llevar a cabo de mejor manera lo que lascircunstancias mismas (a la par que las normas legales) los obligan a hacer.

CASO 3:Guard ianas de la Ladera: Una estrategia preventiva y de generacinde ing resos a gru pos vu lnerables d esde la A lcalda de Manizales.

Nombre d el Proyecto: Guardianas de las Laderas (Experiencia autctona)


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Ejecutada por: Municipio de Manizales - Corporacin Autonoma Regional de Caldas(CORPOCALDAS)

Esta experiencia se desarrolla en la ciudad de Manizales, capital del Departamento deCaldas, la cual ha sido afectada a lo largo de su historia por diversos eventos (terremotos,erupciones volcnicas, deslizamientos, inundaciones, incendios) los cuales han producido

prdidas humanas, econmicas y ambientales de consideracin.

No obstante, por su frecuencia, magnitud y consecuencias sociales, econmicas yambientales, los procesos de inestabilidad de laderas constituyen la amenaza que msafecta a Manizales. Segn estadsticas de la Oficina Municipal para la Prevencin y

Atencin de Desastres (OMPAD), desde 1.960 hasta el 2.000 murieron cerca de 300personas como consecuencia de los deslizamientos, y ms de 2.500 viviendas fueronevacuadas; adicionalmente, durante el mismo periodo se estimaron daos econmicossuperiores a los cuatro millones de dlares. En el ao 2003, durante el 18 y el 19 de

marzo, intensas lluvias se registraron en la ciudad de Manizales, y produjeron laocurrencia de ms de 100 deslizamientos en la ciudad.

Esta iniciativa naci de la Alcalda Municipal y tiene por objeto incorporar a lascomunidades que habitan zonas de ladera, en actividades de gestin del riesgo.Concretamente, pone en manos de un grupo de mujeres cabeza de familia, lasactividades de mantenimiento de las obras de infraestructura construidas para estabilizarlas laderas. Estas mujeres, adems de derivar ingresos econmicos como resultado deesa actividad, se convierten en gestoras del riesgo en sus comunidades, en virtud de locual adelantan actividades permanentes como la identificacin de riesgos, la difusin deinformacin pertinente y la vigilancia para evitar que nuevas familias ocupen las zonas deamenaza que hayan sido desalojadas.

La estrategia de vincular a las comunidades con la gestin del riesgo, se integra a otraserie de estrategias pioneras que, a lo largo de varias administraciones municipales, sehan venido consolidando en la ciudad, tales como la elaboracin de estudios de micro-zonificacin ssmica que se han vuelto determinantes en los planes de ordenamientoterritorial y la adopcin de mecanismos de transferencia del riesgo que permiten que unnmero muy significativo de construcciones estatales y privadas estn aseguradas.

Esta exper iencia const i tuye un ejemplo d e...

Como la gestin del riesgo puede entrar a formar parte de la manera de ser de unaciudad y de sus administraciones municipales. El proceso de las Guardianas de la

Ladera propone una serie de mecanismos que le garantizan sostenibilidad social einstitucional a este tipo de procesos.

Posiblemente lo ms importante es demostrar de qu manera la gestin del riesgo puedeconvertirse en una fuente permanente de ingresos para mujeres cabeza de familia queforman parte de grupos altamente vulnerables de la comunidad (lo cual les permite reducirde manera importante su vulnerabilidad econmica y social), adems de que el procesoincluye la capacitacin y el fortalecimiento de los procesos organizativos en lascomunidades locales.


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La experiencia muestra tambin cmo la administracin municipal ha establecido alianzasestratgicas con otros actores locales, en este caso del sector privado, como laCorporacin para el Desarrollo de Caldas (CDC), y con otras instituciones acadmicas y

gubernamentales, para otorgarle a este proceso eficacia, solidez y continuidad. Unavulnerabilidad del proceso puede ser la dependencia del mismo frente a los intereses delalcalde de turno, lo cual impone el reto de seguir buscando estrategias que le otorguen ala estrategia mayor autonoma social, poltica, tcnica y econmica frente a eventualescambios de personas y prioridades en la administracin municipal.

Esta experiencia colombiana ha logrado incorporar a las comunidades que habitan enzonas de ladera, a procesos de gestin del riesgo promovidos por la Alcalda. Laestrategia ha convertido el mantenimiento de las obras de infraestructura construidas paraestabilizar las laderas, en fuente de ingresos para las mujeres cabeza de familia de esasmismas comunidades.

Esta experiencia forma parte de una poltica integral con la cual se han comprometidovarias administraciones municipales sucesivas, tendiente a reducir los mltiples riesgosexistentes en la ciudad, ligados particularmente con la amenaza ssmica, la amenazavolcnica (Manizales queda en las faldas del volcn Nevado del Ruiz) y con las amenazasde deslizamiento e inundacin.

Otra estrategia que forma parte de ese paquete integral, es la transferencia del riesgo atravs de seguros colectivos con cobertura sobre los estratos socio-econmicos msbajos. La financiacin de los mismos se logra por extensin (bajo criterios de solidaridad),una vez que las instituciones pblicas y los sectores ms pudientes de la sociedadaseguran contra terremoto sus bienes inmuebles.

Existen en otros municipios iniciativas similares de impulsar medidas de mitigacin ytratamiento de laderas. Lo que hace particularmente interesante esta experiencia es la

promocin de gestoras del riesgo, al haber tomado la decisin de poner en manos de ungrupo de mujeres cabeza de familia, el mantenimiento de las obras de infraestructuraconstruidas para estabilizar las laderas. A cambio, ellas perciben una remuneracin por eltrabajo que desarrollan, incrementando sus ingresos a cambio de brindar seguridad a susvecinos.

En esta iniciativa colombiana Guardianas de la ladera, vemos como para podersobrevivir en esas altsimas condiciones de riesgo, durante varias generaciones, lascomunidades que ocupan las laderas han ido desarrollando estrategias espontneas einformales de gestin del riesgo, que conforman lo que en Medelln, otra ciudad de

Colombia en cuyas lomas se producen condiciones similares, denominan urbanismo demontaa. El hecho de que, a pesar de los eventos catastrficos que con cierta

periodicidad las afectan, logren mantenerse y logren llevar su cotidianidad adelante, nospermite afirmar que esas comunidades se encuentran llenas de expertos espontneosen gestin del riesgo.

Esta experiencia rene bajo un solo propsito las estrategias formales de lasadministraciones municipales, con las informales de las comunidades en riesgo; ambas

procedentes de procesos de mucho ms largo plazo y que, necesariamente, se debern


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prolongar hacia el futuro, en la medida en que el matrimonio entre esas comunidades ylas laderas que ocupan es indisoluble. Ahora, si la estrategia misma, tal y como ha sido

planteada en Guardianas de la ladera (que incluye una retribucin econmica a lasmadres cabeza de familia que ejecutan las labores de conservacin, por parte de la

Alcalda) permanece o no, depender de distintos factores, como la voluntad poltica delgobernante de turno y la existencia de recursos.

No es posible saber en este momento si las comunidades seguiran o no ejecutando esetipo de labores (cuyas principales beneficiarias son ellas mismas) en el momento en que,

por alguna razn, cesen los pagos. De lo que s podemos estar seguros es que de losaprendizajes mutuos surgidos de este tipo de procesos, surgen nuevas herramientas quefortalecen la capacidad de las comunidades que habitan las zonas de riesgo paracontinuar viviendo a pesar de las evidencias aniquiladoras.

Como ya hemos mencionado, es una experiencia asumida, promovida y financiada por laAlcalda y la Corporacin para el Desarrollo de Caldas. El hecho de ser una propuesta de

la alcalda que le permite, por un lado, bajar los costos de mantenimiento y control deladeras y, por otro, convocar a la comunidad para formar parte de la solucin ybeneficiando con empleo el trabajo de las mujeres jefas de hogar, comprueba el nivel detrascendencia que puede tener y que, por tanto, debiera y merece ser difundido a otrosmunicipios para que puedan adecuar y replicar esta prctica.

Ha permitido generar una estrategia que apunta a la reduccin de la vulnerabilidad fsicapero tambin econmica (empleo a jefas de hogar), y por tanto ha trascendido y se haplasmado en la poltica municipal al estar, adems, incorporado como propuesta en elplan de desarrollo del municipio y en los planes de ordenamiento territorial.

Otro referente de la gestin del riesgo local, se presenta en la ciudad de Bogot, D.C.,

que como ciudad metrpoli sobre la estructura del SNPAD en 1999 se creo un SistemaDistrital de Prevencin y Atencin de Emergencias como un conjunto de Institucionespblicas y privadas, normas y polticas, recursos y procedimientos, encargado del tema delos riesgos de la ciudad.

Para efectos del presente trabajo, se resaltan dos aspectos de la gestin de riesgo que sehan aplicado en la ciudad y que presentan logros, entre estos:

Comits locales de emergencia. Teniendo en cuenta la divisin poltica de la ciudad, en19 localidades, el sistema en cada una de ellas creo el Comit Local de Emergencia,CLE.

El CLE es un organismo de coordinacin de varias instituciones en el que se discuten,estudian y realizan acciones para la reduccin del riesgo de la localidad y la preparacinpara la atencin de emergencias. Entre sus funciones estn:

Apoyar al alcalde local en lo referente a las acciones para la prevencin. Formular el plan de respuesta de la localidad y los planes de contingencia.


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Proponer y promover la formulacin de proyectos de prevencin y atencin deemergencias para que sean incluidas en el presupuesto y en los planes deinversin y de desarrollo local.

Promover la incorporacin del tema de prevencin y atencin de emergencias enlas actividades y recursos de las entidades miembro.

La mayora de los CLE trabajan por comisiones: comisin educativa, comisin operativa yla comisin tcnica. La comisin educativa define, gestiona y desarrolla la capacitacin enprevencin y atencin de emergencias haciendo nfasis en las comunidades en riesgo ypoblacin infantil; la comisin operativa establece los planes de contingencia y estableceel inventario de recursos para la atencin de emergencias para la localidad; y la comisintcnica principalmente es la responsable de las asistencia y de la elaboracin deproyectos de mitigacin y control de riesgos de la localidad.

Ordenamiento territorial y la prevencin y atencin de emergencias: La ciudad afinales de la dcada de los 90 adelanto un trabajo extenso de evaluar la amenaza y elriesgo por FRM e inundaciones para todo el casco urbano de la ciudad a escalasintermedias con el objetivo de introducir los resultados y recomendaciones de los mismosen el POT de la ciudad (Decreto 619 del 2000, Alcalda Mayor de Santa fe de Bogot).

Para el caso de los FRM se elaboraron mapas de amenaza a escalas 1:10.000 y en lossectores de amenaza alta y muy alta se valora la vulnerabilidad de la poblacin en riesgo.Como base la cartografa temtica de la amenaza por FRM y los resultados del estudio devulnerabilidad se establecen las bases para la incorporacin de los riesgos por FRMdentro del POT. As el POT en el subtitulo 5 hace alusin a las Zonas sujetas a amenazasy riesgos.

Las principales disposicin que muestran la gestin del riesgo adelantada son:

Definicin de reas urbanas en amenaza por remocin en masa. La amenaza alta porremocin en masa se presenta principalmente en las reas de extraccin minera(canteras y chircales), rellenos, las laderas marginales de cauces en los cerros y en otrossectores que por condiciones naturales o actividad antrpica presentan alta probabilidadde deslizamientos.

La Direccin de Prevencin y Atencin de Emergencia (DPAE) mantendr actualizada lainformacin relacionada con las reas urbanas en amenaza por fenmenos de remocinen masa.

Medidas estructurales para la mitigacin del riesgo en las zonas de extraccin minera.Las

reas actuales de extraccin minera que cuentan con licencia vigente, debern llevar acabo los planes de restauracin morfolgica y ambiental que deben ser desarrolladossimultneamente a la explotacin, para garantizar la estabilidad geotcnica del sector.

Las reas de suspensin de actividad minera establecidas por el DepartamentoAdministrativo de Medio Ambiente (DAMA), deben adelantar la recuperacin morfolgica yambiental simultneamente a la explotacin, para garantizar la estabilidad geotcnica delos taludes intervenidos y reas de influencia.


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Las reas de canteras ocupadas actualmente por desarrollos donde se encuentrapoblacin en alto riesgo por fenmenos de remocin en masa, sern objeto de tratamientoespecial por la Direccin de Prevencin y Atencin de Emergencia (DPAE).

Zonas prioritarias sujetas a anlisis de riesgo en el D.C. La Direccin de Prevencin yAtencin de Emergencia (DPAE) complementar progresivamente los estudios paramantener actualizada la informacin que permita definir y adelantar acciones para lamitigacin de riesgo en zonas identificadas de Riesgo de Remocin en Masa. Losestudios de riesgo permitirn actualizar la informacin sobre familias en alto riesgo nomitigable, por fenmenos de remocin de masa e inundacin objeto del programa dereasentamientos y definidos en el Mapa de Zonas de Proteccin Actual por Riesgo.

Los resultados de los estudios de riesgo se incorporarn progresivamente al Plan, previoacuerdo entre la Direccin de Prevencin y Atencin de Emergencia (DPAE) y elDepartamento Administrativo de Planeacin Distrital (DAPD).

Monitoreo de amenazas. Se deben implementar, bajo la coordinacin de la Direccin dePrevencin y Atencin de Emergencia (DPAE), las siguientes acciones:

1. Crear redes de monitoreo hidrometeorolgico y geotcnico para definir acciones deprevencin y alertas tempranas.2. Mejorar el conocimiento sobre la amenaza ssmica a travs de monitoreo de la red deacelergrafos.3. Disear e implementar un sistema de informacin de riesgos que permita laactualizacin permanente de estudios, tratamientos y gestin de los mismos.

Rehabilitacin de zonas desalojadas por alto riesgo no mitigable . Las zonas desalojadasmediante el programa de reubicacin de familias localizadas en zonas de alto riesgo no

mitigable, debern ser demarcadas y sealizadas por La Direccin de Prevencin yAtencin de Emergencias (DPAE), para evitar una nueva ocupacin. Estas zonas debernser entregadas a las entidades encargadas del control y proteccin ambiental, para sumanejo.

Condicionamientos para futuros desarrollos urbansticos. Para los futuros desarrollosurbansticos en zonas de amenaza alta y media por fenmenos de remocin en masa einundacin se establecen los siguientes condicionamientos:

1. Para la solicitud de licencias de construccin se debe anexar al estudio de suelos unanlisis detallado de amenazas y riesgos para el futuro desarrollo, el cual debe incluir eldiseo de las medidas de mitigacin.

2. Para la fecha de radicacin de documentos para enajenacin de inmuebles destinadosa vivienda ante la Subsecretara de Control de Vivienda, se requiere que el urbanizadortenga implementadas las medidas de mitigacin propuestas, las cuales deben garantizarla estabilidad, funcionalidad y habitabilidad de las viviendas y en general de todos loselementos que contiene dicho desarrollo.

A las instituciones les define:


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a. La Direccin de Prevencin y Atencin de Emergencia (DPAE) emitir los trminos dereferencia a seguir en los estudios detallados de amenaza y riesgo por fenmenos deremocin en masa.b. La Subsecretara de Control de Vivienda verificar la existencia de las obras demitigacin propuestas en el estudio de riesgos radicado en la Curadura Urbana para laexpedicin de licencias de construccin.c. El urbanizador deber incluir dentro de la pliza de garanta, la estabilidad de las obrasde mitigacin las cuales hacen parte de las obras de urbanismo, requisito indispensablepara la entrega de las mismas.

La normatividad establecida en el POT establece un componente fuerte de la gestin deriesgo en la prevencin, deja explicito la necesidad de actualizar los mapas de amenaza yla responsabilidad de la direccin de hacerlo, define la necesidad de estudios de detalletanto para las zonas en riesgo inminente como para los futuros desarrollos urbansticosque se localicen en zonas de amenaza alta y muy alta, y concreta acciones propias parala mitigacin del riesgo en zonas degradas por la minera.

2.3. MARCO NORMATIVO

Se relacionan a continuacin las leyes y decretos relacionados con la reglamentacin delaccionar del Estado, sus entidades e instituciones.

Constitucin Poltica de 1991. Las autoridades de la Repblica estn instituidas paraproteger a todas la personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creenciasy dems derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes socialesdel Estado y de los particulares4.

Ley 46 de 1988. Mediante el cual se crea el Sistema Nacional para la Prevencin yAtencin de DesastresSNPAD.

El Decreto Ley 919 de 1989 reglament la creacin del Sistema Nacional de Atencin yPrevencin de Desastres, el cual est conformado por todos los ministerios y algunasentidades nacionales que conservan su autonoma y funciones sectoriales y territoriales.Descentraliza las acciones que en materia de prevencin y atencin de desastres quedeben realizarse y define la conformacin de los Comits Locales de Prevencin y

Atencin de Desastres cuya direccin est a cargo del Alcalde Municipal.

Decreto 93 de 1998. Por el cual se adopta el Plan Nacional para la Prevencin y Atencinde Desastres y define los objetivos, principios y estrategias de la Poltica Nacional.

Ley 09 de 1989, reforma urbana. Define como competencia de las autoridadesmunicipales la responsabilidad de la seguridad de los habitantes de las zonas urbanasante los peligros naturales. Para ello establece la obligatoriedad de mantener actualizadoslos inventarios de las zonas de riesgo y la puesta en marcha de los programas dereubicacin.

4Artculo 2. Constitucin Poltica de Colombia.


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Ley 02 de 1991. Define el apoyo de las entidades del SNPAD en las acciones dedisminucin del riesgo en las zonas inventariadas.

Ley 152 de 1994. Establece los procedimientos para la elaboracin y ejecucin de losplanes de desarrollo de la Nacin y de las entidades territoriales.

Ley 388 de 1997. Ley de Ordenamiento Territorial. Reglamenta la construccin del POT,como una herramienta de planeacin con una vigencia mnima de tres administracionesmunicipales en sus contenidos estructurales.

Ley 902 de 2004. Establece como normas urbansticas estructurales aquellas quedefinan las reas de proteccin y conservacin de los recursos naturales y paisajsticos,las que delimitan zonas de riesgo y en general, todas las que conciernen al medioambiente, las cuales en ningn caso, salvo en el de la revisin del plan, sern objeto demodificacin5.

Ley 99 de 1993. Mediante el cual se organiza el Sistema Nacional Ambiental y se crea elMinisterio de Medio Ambiente. En ella se establece que la prevencin de desastres sermateria de inters colectivo y las medidas para evitar o mitigar los efectos de suocurrencia sern de carcter obligatorio.

Ley 143 de 2002. Por la cual se desarrolla el artculo 38 de la Constitucin Poltica deColombia en lo referente a los organismos de accin comunal. En ella se establece losobjetivos6de las Juntas de Accin Comunal7JAC, entre los cuales estn: Planificar eldesarrollo integral y sostenible de la comunidad; generar procesos comunitariosautnomos de identificacin, formulacin, ejecucin, administracin y evaluacin deplanes, programas y proyectos de desarrollo comunitario; lograr que la comunidad estpermanentemente informada sobre el desarrollo de los hechos, polticas, programas y

servicios del Estado y de las entidades que incidan en su bienestar y desarrollo.

2.4. MARCO INSTITUCIONAL

Las competencias y responsabilidades en materia de planificacin urbana y prevencin dedesastres se fijan desde la Constitucin Poltica de Colombia, las leyes y decretos que ladesarrollan organizan. Hace parte de las obligaciones de las instituciones que conformanel Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres - SNPAD (Decretos 919/89 y93/98), el Sistema Nacional Ambiental SINA (Ley 99/93) y del Sistema Nacional dePlaneacin (Ley 152/94).

Cada uno de los Sistemas corresponde a un conjunto de orientaciones, normas,actividades, recursos, programas e instituciones que permiten el logro de los objetivos

5 Artculo 1.6 Artculo 19. Ley 743 de 2002.7 Artculo 8. Ley 743 de 2002. La junta de accin comunal es una organizacin cvica, social y comunitaria de gestinsocial, sin nimo de lucro, de naturaleza solidaria, con personera jurdica y patrimonio propio, integrada voluntariamente

por los residentes de un lugar que anan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible y sustentablecon fundamento en el ejercicio de la democracia participativa.


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especficos fortaleciendo la coordinacin institucional a partir de la definicin de lascompetencias de las entidades a nivel nacional, regional y local.

La integracin de estos tres sistemas, se debe reflejar en el Municipio por la formulacinde planes de reduccin del riesgo con base en la identificacin detallada de las amenazasy las acciones para la reduccin de la vulnerabilidad de los pobladores.

El modelo de articulacin de los tres sistemas en torno a la Gestin del Riesgo sepresenta en la Figura 4.

Figura 4.Modelo de articulacin de los tres sistemas en torno a la Gestin Local del Riesgo.Fuente: Presentacin del Departamento Nacional de Planeacin sobre lo local como el mbito de intervencin dela Gestin del Riesgo.

El modelo indica que la reduccin de vulnerabilidad y el riesgo estn ligados a lasdecisiones de poltica pblica y a la adecuada gestin del riesgo la cual requiere de laarticulacin de las entidades del Estado competentes y las comunidades vulnerables atravs de sus organizaciones sociales legtimas, bajo un esquema de investigacin accinparticipacin.

Es preciso recordar que el SNAPD fue creado como un sistema descentralizado, quedefine la responsabilidad de la administracin municipal como el ente responsable de unaadecuada gestin del riesgo, partiendo de que sta conoce los problemas ycaractersticas de su regin. Debido a la complejidad de los riesgos, es preciso contar conapoyo interinstitucional departamental y nacional.

Los Objetivosdel Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres8son:

8Artculo 3. Decreto 93 de 1998.


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1. La reduccin de riesgos y prevencin de desastres, para ello se debe profundizar en elconocimiento de las amenazas naturales y causadas por el hombre accidentalmente,analizar el grado de vulnerabilidad de los asentamientos humanos y determinar laszonas de riesgo, con el fin de identificar los escenarios potenciales de desastre yformular las medidas para prevenir o mitigar sus efectos mediante el fortalecimientoinstitucional y a travs de las acciones de mediano y corto plazo que se debenestablecer en los procesos de planificacin del desarrollo a nivel sectorial, territorial yde ordenamiento a nivel municipal.

2. La respuesta efectiva en caso de desastre. El fortalecimiento de la capacidad de accin y laorganizacin institucional es el eje para la respuesta efectiva en caso de desastre.Este paso se debe dar en dos niveles, a nivel nacional mediante el trabajo concertadode las entidades tcnicas y operativas del sistema y a nivel local con el apoyo a lagestin a travs de programas de capacitacin tcnica y articulacin de acciones conla debida orientacin de las entidades nacionales responsables.

3. La recuperacin rpida de zonas afectadas. Con el fin de superar las situaciones dedesastres, se debe fortalecer la capacidad tcnica, administrativa y financieranecesaria para agilizar los procesos de recuperacin rpida de las zonas afectadas.

Para lograr dichos objetivos, establece las siguientes cuatro estrategias:

1. El conocimiento sobre riesgos de origen natural y antrpico. La investigacin y elconocimiento sobre riesgos de origen natural y antrpico constituyen la base tantopara la toma de decisiones como para la incorporacin del criterio de prevencin ymitigacin en los procesos de planificacin. Su desarrollo debe ser una de lasprioridades del Sistema Nacional para la Prevencin de Desastres en todos sus

niveles.2. La incorporacin de la prevencin y reduccin de riesgos en la planificacin.La prevencin

y mitigacin de riesgos como criterio de planificacin debe estar presente en losprocesos de toma de decisiones sobre el futuro econmico y social de los municipios,los departamentos y la Nacin. Los instrumentos de planificacin existentes, seanregionales, urbanos o sectoriales, son fundamentales para garantizar inversiones msseguras y ms benficas desde el punto de vista social y econmico.

3. El fortalecimiento del desarrollo institucional. Se deben promover acciones defortalecimiento del desarrollo institucional a nivel de las entidades nacionales y de lasentidades que conforma los comits regionales y locales a travs de procesosdescentralizados y participativos con las entidades territoriales. Estas acciones deben

estar dirigidas a impulsar y coordinar la elaboracin y aplicacin de instrumentosorganizativos, de gestin institucional y de trabajo que garanticen el funcionamiento yel cumplimiento de los objetivos del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencinde Desastres.

4. La socializacin de la prevencin y la mitigacin de desastres.Para efectos de incorporaruna actitud preventiva en la cultura y una aceptacin de las acciones de prevencindel Estado por parte de la comunidad, se debe desarrollar un proceso de socializacin


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de la prevencin y la mitigacin de desastres por parte de las entidades competentesdel orden nacional, en coordinacin con las entidades territoriales.

Las funciones establecidas para el Alcalde Municipalson9:

Integrar el Comit Local para la Prevencin y Atencin de Desastres, convocandoa las diferentes instituciones tcnicas, cientficas, educativas y operativasexistentes en la jurisdiccin.

Presidir el Comit Local. Esta responsabilidad no puede delegarse en ningncargo de la administracin municipal.

Designar un coordinador del Comit Local. Debe ser un funcionario de planta confunciones exclusivas para promover y coordinar las acciones interinstitucionalespertinentes.

Asignar en el presupuesto municipal recursos para las distintas fases queinvolucran la Prevencin y la Atencin de Desastres.

Dirigir las acciones preventivas, las de atencin de emergencias y las de

rehabilitacin de las zonas afectadas, teniendo en cuenta la descentralizacin. Velar por la inclusin del componente de Prevencin y Atencin de Desastres

dentro del Plan de Desarrollo Municipal. Apoyar procesos de preparativos y atencin de desastres, mediante el

fortalecimiento tcnico y administrativo de las entidades operativas como conrecursos econmicos.

Formular los procesos integrales de rehabilitacin de zonas afectadas por laocurrencia de fenmenos naturales o de origen antrpico.

Velar por el cumplimiento de las funciones relacionadas con la Prevencin yAtencin de Desastres asignadas a las diferentes entidades del Estado en larespectiva jurisdiccin.

El reto al que se enfrentan las administraciones municipales es lograr la articulacin de lagestin del riesgo a los procesos de planeacin del desarrollo y del ordenamientoterritorial, a travs de la formulacin e integracin a stos instrumentos de los Planes deGestin Local del Riesgo (PGLR), del cual hacen parte los Planes Locales de Emergenciay Contigencias (PLEC).

Esta tarea en ocasiones resulta difcil en la medida en que la mayora de lasadministraciones cuenta con poco personal para cada una de las funciones que debencumplir y los diferentes comits o consejos que se deben constituir para poder coordinarlas acciones de desarrollo local. Ya que si bien, a nivel nacional, estas accionescorresponden a diferentes entes administrativos, en el nivel local recae en pocaspersonas tanto del mbito institucional como comunitario.

En el nivel local la responsabilidad la gestin del riesgo recae en las entidadesmunicipales agrupadas a travs de los Comits Locales para la Prevencin y Atencin deDesastres. Los CLOPADs son espacios de coordinacin intra e interinstitucional queagrupan a las entidades que trabajan en la reduccin del riesgo, a las que trabajan en laatencin o el manejo de desastres y las que trabajan en ambos frentes. (MAVDT, 2005)

9Ministerio del Interior. Codificacin de normas. Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres. Pg. 86


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- Las que trabajan en la reduccin del riesgo son: Secretaras de Planeacin,Obras Pblicas, Servicios Pblicos y Secretaras de Gobierno.

- Las que trabajan en la atencin o el manejo de desastres son: Cruz Roja,Bomberos y Defensa Civil.

- Las que trabajan en ambos frentes de manera coordinada e integral son:Secretara de Salud, UMATAS y otros.

Ahora, si bien es claro el mandato constitucional por medio del cual se establece laresponsabilidad del Estado en la defensa de la vida y bienes de los ciudadanos, as comola de promover el desarrollo social, tambin es responsable de construccin de un EstadoSocial de Derecho fundamentado en la participacin ciudadana. (PND, 2005)

De esta manera existe tambin una responsabilidad ciudadana que estribafundamentalmente en el desarrollo de procesos privados o sociales exentos de riesgo, la

participacin en los procesos de toma de decisiones, implementacin de medidas deintervencin y control de la ejecucin de las mismas.


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3. MARCO CONCEPTUAL

El riesgo a que est sometida una regin o pas por la ocurrencia de diferentes tipos defenmenos naturales que pueden desencadenar un desastre, no est en el fenmenomismo sino ms bien en el tipo y la tendencia de los modelos de desarrollo adoptados.

Se entiende como modelo de desarrollo un conjunto de polticas que se aplican en cadapas, regin o localidad para buscar el crecimiento de su economa y el bienestar de supoblacin. Los efectos econmicos, sociales y ambientales que aquellas medidasproducen se observan cotidianamente y en su ms grave manifestacin cuando ocurrenfenmenos naturales catastrficos.

El modelo de crecimiento adoptado por una regin o localidad puede considerarse comopunto de partida para explicar la situacin actual de la gestin del riesgo: lascaractersticas propias de estancamiento econmico y social de un regin, hacen que eltema de los desastres naturales se considere como aspecto secundario ante el grannmero de necesidades que tienen que ser resueltas. La incapacidad de los gobiernospara resolver problemas prioritarios como la eliminacin de la pobreza, la dependenciatecnolgica y econmica, el dficit de las finanzas pblicas, las necesidades de vivienda,o la creacin de fuentes de empleo, por slo mencionar algunas, explican elacondicionamiento y subrogacin del tema de los riesgos, porque pareciera para losgobiernos que los desastres son situaciones que pueden o no ocurrir y que por lo tantoes indispensable preocuparse en primer lugar por los problemas consideradosprioritarios.

Sin embargo, las prdidas econmicas generadas por eventos catastrficos (efectosdirectos), pueden exceder el total del ingreso bruto anual de una reg

Metodologia Riesgo Millan

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