Las instituciones colombianas en el siglo XX .Las instituciones colombianas en el siglo XX SALOMÓN

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  • Las instituciones colombianas en el siglo XX SALOMN KALMANOVITZ'

    Profesor Titular Universidad Nacional de Colombia Codirector del Banco de la Reptiblica

    L^AS, INSTITUCIONES CONSTITUYEN EL MAPA por donde circulan y se saldan todos los intereses de una sociedad. Ellas son especialmente perti-nentes para entender mejor los problemas del subdesarrollo pues apuntan a delinear los factores que rodean la acumulacin de capital.

    En una cpsula, las instituciones son las reglas de juego de una socie-dad: encausan o frenan el desarrollo econmico siendo tambin un resulta-do histrico o sea que "dependen del pasado" [North 1993, 95]. En el caso colombiano, al igual que en muchos pases en desarroUo, podemos observar que surgen de procesos conflictivos de constitucin de la nacin en los cua-les el Estado no ha logrado el monopolio de la fuerza ni de la fiscalidad (im-posicin de tributos), que en la concepcin de Norbert Elias son condicio-nes necesarias para la constitucin del Estado moderno. Es el caso donde las instituciones no se validan, o sea que los compromisos pblicos o la misma ley no siempre se cumplen porque no son ejercidos en la realidad, ya fuera por la ausencia de presin externa (policas y jueces) o porque las normas no estn interiorizadas en los individuos. Adems no hay suficientes balances y frenos entre los distintos poderes pblicos que actan en forma ineficiente [Haber et al. 1999]. Una peculiaridad de las instituciones colombianas es que muchos de los agentes no cumplen las reglas contenidas en ellas. La ley

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    I El texto no refleja ninguna posicin de la Junta Directiva del Banco. Agradezco los comen-tarios de John Sudarsky y de Jorge Armando Rodrguez.

  • DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

    se acata pero no se cumple, el crimen no se castiga, el contrabando se tolera y las luces de los semforos son interpretadas arbitrariamente por los con-ductores.

    Este siglo que expira pronto podra constituir un punto de inflexin histrico para Colombia, como lo fuera el fin del siglo XIX que culminaba e iniciaba uno nuevo con una nacin arruinada, con hiper-inflacin, aislada del mundo y con la cruenta guerra civil que se extendera hasta 1903 y que nos entreg un pas sin su rica provincia de Panam. Culminada sta, sin embargo, se gener un enorme cambio estructural que transform un pas de haciendas y campesinos en otro urbano e industrial. Unas instituciones polticas y legales centralizadas adquirieron nueva vida y apoyaron el desa-rrollo capitalista que finalmente despeg para Colombia despus de un si-glo que prcticamente se perdi. Hubo compromisos del Estado de respe-tar la oposicin poltica, de no utilizar impuestos confiscatorios, de pagar sus deudas, y de no abusar del impuesto inflacionario, que sentaron las con-diciones de confianza necesarias para desatar la acumulacin privada de ca-pital en el pas.

    Despus de casi un siglo de desarrollo capitalista constante y relativa-mente exitoso, estamos de nuevo en medio de un conflicto civil largo y complejo, que se agrava por la ruptura de la convivencia poltica, un dete-rioro de las instituciones sociales, econmicas y legales que organizan la vida de los colombianos. Ese desarrollo no ha sido suficientemente profun-do como para absorber totalmente a la poblacin que est desempleada o subempleada. La hiptesis de este ensayo es que parte de la responsabilidad recae en las instituciones que, de una forma u otra, han frenado la acumula-cin de capital y no han permitido hacer tal incorporacin de mano de obra. El crecimiento del trfico de drogas ha afectado negativamente a la economa y a las exportaciones legales y ha deteriorado an ms el sistema de justicia, ha subvertido los valores e incentivos pblicos y ha financiado tanto a la subversin como al paramilitarismo, que han entrado a depredar en forma creciente a la produccin de muchas regiones del pas.

    A partir de los procesos de paz iniciados en los aos ochenta y noven-ta del siglo XX, el pas ha pasado de ser organizado por una democracia clientelista a una un poco ms participativa. Se ha progresado hacia una mayor democratizacin con los procesos de descentralizacin poltica, el voto de opinin ha ganando mucho espacio, igual que los movimientos c-vicos contra el voto clientelizado o comprado. El municipio se ha vuelto nuevamente la clula de la democracia y se ha logrado atar la tributacin lo-

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  • LAS INSTTTUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX

    cal con los beneficios de la inversin pblica para los contribuyentes. La justicia se ha vuelto ms accesible a la poblacin aunque siguen acumuln-dose miUones de casos que nunca sern resueltos por los jueces. Las cortes superiores actan sin considerar los efectos nocivos que tienen sus senten-cias sobre el desarrollo econmico y los incentivos de la sociedad, en parti-cular el de cumplir con los contratos. El banco central ha adquirido un compromiso de disminuir progresivamente el impuesto inflacionario. La mayor parte de estos factores son un buen punto de partida para lograr al-canzar una sociedad ms democrtica y menos injusta hacia el futuro.

    Un optimismo de mediano plazo nos sugerira que hacia el 2005 el conflicto armado estara resuelto, que los cultivos de coca y amapola esta-ran controlados y que el pas estara desatando sus fuerzas productivas en un ambiente de mayores libertades pblicas. Si este escenario se cumple, se-ra importante que el proteccionismo no estrangulara el cambio tcnico, que la tributacin y el gasto pblico fueran compatibles con el rpido creci-miento de la economa, que el despotismo con que actan los grupos arma-dos no penetre las instituciones colombianas hacia el futuro y que las cortes acten para garantizar la seguridad jurdica y no repriman el desarroUo eco-nmico.

    Lo que har en este ensayo es exponer algo de la teora de las institu-ciones contempornea, lo sustancial del legado histrico colombiano para luego referirme al Estado y la polis, al sistema legal en particular, para cul-minar con algunos de los elementos de la estructura social que organizan las instituciones examinadas.

    T E O R A DE LAS INSTITUCIONES ':

    La importancia de las instituciones en el desarroUo econmico ha sido reconocida por varias vertientes sociolgicas y econmicas que subra-yan que ellas constituyen las reglas del juego que orientan las acciones de los ciudadanos. Las instituciones garantizan los derechos de propiedad, gene-ran la cooperacin o el conflicto entre la poblacin y permiten o impiden la depredacin sobre la produccin que pueden ejercer distintos grupos socia-les, ya sea en forma lcita o ilcita [North 1993, Olson 1965, Fukuyama 1997].

    Uno de los indicadores bsicos del desarrollo econmico es el pro-ducto per cpita que refleja la acumulacin de capital y la productividad en el uso de los factores, lo que a su vez depende de la educacin a que tenga acceso la poblacin. En el fondo de todo est la estructura institucional y las

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  • DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

    polticas pblicas que autores como Hall y Jones han llamado la "infraes-tructura social". Las dos definen conjuntamente el medio econmico en el cual los individuos acumulan destrezas e inteligencias, y las firmas acumu-lan capital y producen bienes. La infraestructura social favorable a los altos rendimientos por trabajador es la que apoya actividades productivas, la ad-quisicin de destrezas, la invencin y la transferencia de tecnologa.

    - Las polticas y acciones predatorias del excedente econmico Dentro de las polticas predatorias que puede desplegar un gobierno

    est claramente una poltica monetaria expansionista que termina generan-do inflaciones altas y no anticipadas que actan como pesados impuestos a las rentas fijas, a los salarios de la poblacin no sindicalizada, destruyen aho-rros del pblico y lican o reducen el valor real de los prstamos de los deu-dores, entre ellos los del propio gobierno. Aqu denominaremos como im-puesto inflacionario a este tipo de ingresos que surgen del exceso de emisin monetaria y que terminan pagando sin entender cmo los ciudadanos. Este tipo de incidentes inflacionarios destruye capital y son parecidos a las ex-propiaciones o prstamos forzosos que solan hacer los monarcas europeos cuando no los controlaba un parlamento burgus, simplemente diluyendo la ley del contenido de oro y plata de las monedas.

    Para que el desarrollo econmico sea rpido, el producto de las activi-dades debe ser capturado mayoritariamente por los participantes en ellas. El aumento de la productividad debe manifestarse en bajas de precios para los consumidores, lo cual requiere que impere algn grado de competencia. Las instituciones -el monopolio de la fuerza del Estado, los sistemas de jus-ticia y de valores- deben garantizar los derechos de propiedad de los pro-ductores e impedir que sus excedentes o recursos sean capturados por otros agentes, por medio de acciones de sancin social o incluso con medidas de fuerza.

    Las desviaciones privadas son ejemplificadas por el robo, las invasio-nes y la proteccin mafiosa -lo que coloquialmente llamamos vacunas- por la guerrilla y que el crimen organizado ha extendido exitosamente. Se trata de una situacin que Haber et al. clasifican como de "inestabUidad dbil, en la cual una sociedad percibe varios sistemas polticos compitiendo por la autoridad en la sociedad, lo que significa que varios agentes enfrentan dife-rentes medios institucionales [...] donde falta control efectivo del gobierno central". Esta categora se compara con una inestabilidad fuerte cuando el sistema pierde su calidad de auto-validacin y las fuerzas opuestas al gobier-

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  • lAS INSTITUCIONES COLOMBL\NAS EN EL SIGLO XX

    no se tornan en amenazas crebles a todo el sistema poltico, dejando sin efecto el contrato social subyacente.

    Las desviaciones de excedentes generad