LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX Salomn Kalmanovitz1

I INTRODUCCIN

Le agradezco a la Facultad de Ciencias Econmicas haberme otorgado el privilegio departicipar en la Ctedra Manuel Anczar de la Universidad Nacional de Colombia con eltema de las instituciones en Colombia, dentro del ciclo El desarrollo econmico ysocial de Colombia en el siglo XX .

Por qu hablar de las instituciones colombianas si ellas se suponen bien conocidas?Porque en nuestro medio se conocen slo por sus rasgos legales, descriptivos, y no porlas relaciones que ellas tienen con el desarrollo econmico. Estas relaciones son el focodel neoinstitucionalismo, una corriente de pensamiento econmico, social y poltico queest demostrando importantes resultados. Segn esta corriente, las instituciones son lasreglas de juego de una sociedad: encausan el desarrollo econmico pero son tambinun resultado histrico o dependen del pasado. Las instituciones estn influidas por lasideologas legales y religiosas que dan lugar a una tica pblica, por la evolucin de unaestructura social y familiar que internaliza esa forma de comportamiento y por eldesarrollo de unos mercados. En el caso colombiano podemos observar que surgen deprocesos conflictivos de constitucin de la nacin en los cuales el Estado no ha logradoel monopolio de la violencia ni de la fiscalidad, que en la concepcin de Norbert Elasson condiciones necesarias para la constitucin del estado moderno.2 Las institucionesno se auto-validan, o sea que los compromisos pblicos o la misma ley no siempre secumplen porque no hay suficientes balances y contrablances entre los distintos poderespblicos.3 Una peculiaridad de las instituciones colombianas que reflejan el procesoincompleto de construccin del Estado es que muchos de los agentes no cumplen lasreglas contenidas en ellas. La ley se acata pero no se cumple, el crimen no se castiga, elcontrabando se tolera y las luces de los semforos son interpretadas arbitrariamente porlos conductores.

Este siglo que expira pronto podra constituir un punto de inflexin histrico, como lofuera el fin del siglo pasado que culminaba e iniciaba un nuevo era con la cruenta guerracivil que se extendera hasta 1902 y que nos entreg un pas sin su ms rica provincia dePanam. Culminada esta, sin embargo, se gener un cambio estructural radical quetransform un pas de haciendas y campesinos en otro urbano e industrial. Unasinstituciones polticas y legales centralizadas adquirieron nueva vida y apoyaron eldesarrollo capitalista que finalmente despeg para Colombia despus de un siglo queprcticamente se perdi. Hubo compromisos del Estado de no utilizar impuestosconfiscatorios, de pagar sus deudas y de no abusar del impuesto inflacionario.

Despus de casi un siglo de desarrollo capitalista constante y relativamente exitoso,estamos de nuevo en medio de un conflicto civil largo y complejo, que se agrava por undeterioro sustancial de las instituciones sociales, econmicas y legales que organizan lavida de los colombianos. Ese desarrollo no ha sido suficientemente profundo como paraabsorber totalmente a la poblacin que est desempleada o subempleada y la hiptesis

1 Codirector del Banco de la Repblica. El texto no refleja ninguna posicin de la Junta Directiva delBanco. Agradezco los comentarios de John Sudarsky y Jorge Armando Rodrguez.2 Norbert Elas, El proceso de civilizacin, FCE, Mxico, 1993.3 Stephen Haber, Armando Razo, Noel Maurer, Political Instability, Credible Commitments andEconomic Growth: Evidence from Revolutionary Mexico, Isnie Conference, 1999, Washington.

2de este ensayo es que parte de la responsabilidad recae en las instituciones que hanfrenado de una forma u otra la acumulacin de capital que haga esta incorporacin. Elcrecimiento del trfico de drogas ha afectado negativamente a la economa y a lasexportaciones legales y ha deteriorado an ms el sistema de justicia, ha subvertido losvalores e incentivos pblicos y ha financiado tanto a la subversin como alparamilitarismo, los que han entrado a depredar en forma creciente a la produccin demuchas regiones del pas.

El pas ha pasado de ser organizado por una democracia clientelista a una un poco msparticipativa. Se ha progresado hacia una mayor democratizacin con los procesos dedescentralizacin poltica, ganando mucho espacio el voto de opinin y losmovimientos cvicos contra el voto clientelizado o comprado. La justicia se ha vueltoms accesible a la poblacin aunque siguen acumulndose millones de casos que nuncasern resueltos por los jueces. Las cortes superiores actan sin considerar los efectosnocivos que tienen sus sentencias sobre el desarrollo econmico y los incentivos de lasociedad, en particular el de cumplir con los contratos. El banco central ha adquirido uncompromiso de disminuir progresivamente el impuesto inflacionario.

Un optimismo de mediano plazo nos sugerira que hacia el 2005 el conflicto armadoestara resuelto, que los cultivos de coca y amapola estaran controlados y que el pasestara desatando sus fuerzas productivas en un ambiente de mayores libertadespblicas. Otro escenario es una confederacin bolivariana en la cual Colombia perderael sur oriente de su territorio. En el primero de los escenarios sera importante que elproteccionismo no estrangulara el cambio tcnico, que la tributacin y el gasto pblicofueran compatibles con el rpido crecimiento de la economa, que el despotismo conque actan los grupos armados no penetre las instituciones colombianas hacia el futuroy que las cortes acten para garantizar la seguridad jurdica, sin reprimir el desarrolloeconmico.

Lo que har en esta conferencia es exponer algo de la teora de las institucionescontempornea, lo sustancial del legado histrico colombiano para luego referirme alEstado y la polis, al sistema legal en particular para culminar con algunos de loselementos de la estructura social que organizan las instituciones examinadas.

II TEORIA DE LAS INSTITUCIONES

La importancia de las instituciones en el desarrollo econmico ha sido reconocida porvarias vertientes sociolgicas y econmicas que subrayan que ellas constituyen lasreglas del juego que orientan las acciones de los ciudadanos. Las institucionesgarantizan los derechos de propiedad, generan la cooperacin o el conflicto entre lapoblacin y permiten o impiden la depredacin sobre la produccin que pueden ejercerdistintos grupos sociales, ya sea en forma lcita o ilcita.4

Uno de los indicadores bsicos del desarrollo econmico es el producto per cpita querefleja la acumulacin de capital y la productividad en el uso de los factores, lo que a suvez depende de la educacin a que tenga acceso la poblacin. En el fondo de todo estla estructura institucional y las polticas pblicas que autores como Hall y Jones han 4 Ver Douglass North, Las instituciones, el cambio institucional y desempeo econmico, FCE,Mxico, 1993; Mancur Olson, The Logic of Collective Action, Harvard University Press, Boston, 1965;Francis Fukuyama, Confianza, Editorial Atlntida, Barcelona, 1997.

3llamado la infraestructura social.5 Las dos juntas definen el medio econmico en elcual los individuos acumulan destrezas e inteligencias y las firmas acumulan capital yproducen bienes. La infraestructura social favorable a los altos rendimientos portrabajador es la que apoya actividades productivas, la adquisicin de destrezas, lainvencin y la transferencia de tecnologa. Tal infraestructura social sienta los precioscorrectos, en el lenguaje de North y Thomas (1973),6 en donde los individuos capturanlos retornos sociales de sus acciones como retornos privados.

Dentro de las polticas predatorias que puede desplegar un gobierno est claramente unapoltica monetaria expansionista que termina generando inflaciones altas y noanticipadas que actan como pesados impuestos a las rentas fijas, destruyen ahorros delpblico y licuan o reducen el valor real de los prstamos de los deudores, entre ellos losdel propio gobierno. Este tipo de incidentes inflacionarios destruye capital y sonparecidos a las expropiaciones o prstamos forzosos que solan hacer los monarcaseuropeos cuando no los controlaba un parlamento burgus, simplemente diluyendo laley del contenido de oro y plata de las monedas.

Para que el desarrollo econmico sea rpido, el producto de las actividades debe sercapturado mayoritariamente por los participantes en ellas. El aumento de laproductividad debe manifestarse en bajas de precios para los consumidores, lo cualrequiere que impere algn grado de competencia. Las instituciones el monopolio de lafuerza del Estado, los sistemas de justicia y de valores - deben garantizar los derechosde propiedad de los productores e impedir que sus excedentes o recursos seancapturados por otros agentes, por medio de acciones de sancin social o medidas defuerza.

Desviaciones privadas son ejemplificadas por el robo, las invasiones y la proteccinmafiosa lo que coloquialmente llamamos en Colombia vacunas por la guerrilla yque el crimen organizado ha extendido exitosamente. Se trata de una situacin queHaber et al clasifican como de inestabilidad dbil, en la cual una sociedad percibevarios sistemas polticos compitiendo por la autoridad en la sociedad, lo que significaque varios agentes enfrentan diferentes medios institucionales..donde falta controlefectivo del gobierno central.7Desviaciones de excedentes generadas por el Estado sonlas expropiaciones, la tributacin confiscatoria y la corrupcin. Buena parte del gastopblico es desviado a favor de los contratistas y de los polticos que tienen la firmasobre los desembolsos. Otra parte importante del gasto es malversada en inversionesinnecesarias desde el punto de vista social. Un sistema de justicia muy corrupto oineficiente puede invalidar los derechos de propiedad en gran medida y propiciar unsistema violento de justicia privada.

El gasto pblico asignado por sobornos y mordidas, amiguismo o nepotismo, serdilapidado por los criminales, los clientes de los polticos o los jueces y polticoscorruptos y sus alcances productivos se vern muy disminuidos. La sociedad se orienta

5 Robert E. Hall, Charles I. Jones, Why Do Some Countries Produce So Much More Output per Workerthan Others? Quarterly Journal of Economics, Vol. 114, February 1999.6 Se refiere a Douglass North, Paul Thomas, El surgimiento de Occidente, Mxico, Siglo VeintiunoEditores, 1986.7 Stephen Haber, obra citada. Esta categora se compara con una inestabilidad fuerte cuando el sistemapierde su calidad de auto-validacin y las fuerzas opuestas al gobierno se tornan en amenazas creibles atodo el sistema poltico, dejando sin efecto el contraro social subyacente.

4en tales casos por fines distributivos, los individuos luchan por capturar las rentaspblicas y privadas, se educan en las carreras tiles para hacer poltica, en nuestro caso,el derecho, y en adquirir destrezas criminales y no inspirados por fines productivoscomo el dominio de la ciencia y de la tcnica, la creacin de empresa, su direccinracional y el aumento de la riqueza.

La concepcin institucional informa que quienes desean los beneficios que arroja elmercado tienen buenas razones para buscar establecer un clima de confianza. En suausencia, el intercambio no se hace o solamente se puede llevar a cabo cuando seemplean costosos recursos para protegerse de los riesgos inmanentes... La ausencia deconfianza acarrea costos sustanciales de oportunidad y de transaccin. Un clima deconfianza existe cuando las personas esperan que cada una de ellas cumpla ciertasreglas en sus negocios con las dems. En el contexto de las interacciones de mercado,quizs la ms importante de tales reglas es la que prohbe el fraude y la maleficencia.8

La ms importante de las instituciones es la polis como tal. El desarrollo capitalista sepudo desarrollar ampliamente en Occidente slo despus de las revolucionesdemocrticas que se desataron en Inglaterra, Holanda, Estados Unidos, el norte deEuropa y Francia. North y Weinsgat han escrito un ensayo clsico en el que plantean loselementos econmicos que introdujo la revolucin magnfica en Inglaterra durante elsiglo XVII y que favorecieron el desarrollo de la acumulacin privada de capital.9

Mientras los monarcas repartan el poder entre la aristocracia e imponan impuestosconfiscatorios o prstamos forzosos que frecuentemente incumplan a la burguesa, estano poda desarrollarse pues existan unos ingentes riesgos para la seguridad de su capitaly de sus inversiones. Las guerras originaban grandes dficit fiscales que se solventabancon las formas descritas o con la falsificacin de la moneda, lo que llevaba ainflaciones altas que eran una forma encubierta pero muy real de impuestosexpropiatorios.

El parlamento siempre le pona trabas al rey para otorgarle prstamos y este loclausuraba frecuentemente. Cuando las contradicciones llegaron a un punto lgido y elparlamento form su ejrcito que derrot al del rey, se form una nueva ecuacin depoder en la cual la burguesa tributaba voluntariamente, a cambio de lo cual supervisabala forma como se gastaban los impuestos, la monarqua debilitada practicaba unadisciplina fiscal y le otorgaba a los ms prestante prestamistas de la poca el ser sociosdel Banco de Inglaterra. Surgi un compromiso creble del Estado en torno a que noabusara financiera o inflacionariamente de los ciudadanos. El balance entre el ejecutivoy el parlamento garantizaban este compromiso. Esas relaciones de igualdad son la basede la democracia moderna y con el tiempo se fueron ampliando a ms y ms poblacin.

Las relaciones conflictivas entre comerciantes, manufactureros, aristocracia ymonarqua fue reemplazada por relaciones de cooperacin que fortalecieron al estadocomo tal y condujeron su gasto hacia que el presupuesto se mantuviera en equilibrio y elgobierno hiciera inversiones productivas y sociales. Se acrecent mucho el poder militarde Inglaterra que con sus recursos fiscales muy aumentados y desplegados en forma

8 Edward McClennen, Trust and Market Exchange, Ponencia Conferencia Anual del Isnie, Pars, 1998.9 Douglass North, Barry Weinsgat, Constitutions and Commitment: the Evolution of InstitutionsGoverning Public Choice in Seventeen Century England, en Lee J. Alston, Thrinn Eggertsson,Douglass C. North, Empirical Studies in Institutional Change, Cambridge University Press,Cambridge, 1996.

5eficiente pudo derrotar al Imperio espaol y a Francia. Londres se convirti en el mspoderoso centro financiero de Europa, caracterizado por las tasas de inters ms bajasdel continente. La revolucin democrtica introdujo condiciones de seguridad para lapropiedad privada y para las inversiones de la burguesa y de estabilidadmacroeconmica de largo plazo que fueron las condiciones que permitieron profundizarel desarrollo capitalista y desataron el cambio tecnolgico y la revolucin industrial enInglaterra.

En Amrica Latina y en Colombia no se dieron revoluciones democrticas y este es unelemento clave de por qu el Estado no ha sido un instrumento de desarrollo capitalistapermanente. Frecuentemente sectores privilegiados han considerado al Estado como desu propiedad particular. En ciertas fases ese estado ha pretendido reemplazar estedesarrollo social mediante el corporativismo gremios de la produccin, gruposfinancieros y sindicatos de trabajadores - y el capitalismo de Estado con resultadospositivos durante un tiempo, para despus generar condiciones en las que polticos ysindicatos de trabajadores pblicos capturan las rentas pblicas para ellos y el desarrolloes ahogado por espirales inflacionarias e inestabilidad macroeconmica. El Congreso noha sido una institucin importante y poderosa que refleje los intereses de la estabilidad yel desarrollo econmico de largo plazo, sino parcialmente y ms expresa los interesesregionales y de clientelas limitadas con quienes los polticos intercambian serviciospblicos, becas de estudio y puestos en la burocracia por votos. Los votosfrecuentemente se compran y adquieren a un precio de mercado. Por eso mismo laburocracia no puede ser independiente de mltiples pequeos intereses y no existe nicarrera pblica ni diplomtica, basadas en el mrito y la vocacin, sino funcionarios demuy poca preparacin, de libre nombramiento y remocin que eventualmente sesindicalizan para evitar su despido.

El Estado no ha ganado suficiente legitimidad como para que todos los ciudadanos yparticularmente los ms ricos paguen impuestos. Ello lo induce a recurrir al impuestoinflacionario que aparentemente nadie paga pero que s pagan los sectores pobres deasalariados y perceptores de rentas fijas que no tienen representacin y tambin losempresarios ms sometidos a la competencia - pero que produce recursos importantesque pueden ser repartidos por los polticos y el Estado. Los sectores productivosmonopolistas y el sector financiero capturan parte del impuesto inflacionario y no songrandes defensores de la estabilidad de precios aunque s de la macroeconmica. Elsistema poltico clientelista no le permite a los ciudadanos supervisar la forma como segastan estos pocos impuestos y lo que hacen es una huelga tributaria de brazos cados.Los polticos defienden a sus clientelas y para eso depredan a los contribuyentes. Por lotanto, el estado es dbil, el sistema financiero no tiene profundidad, los riesgos son altosy tambin lo son las tasas de inters. Las reglas del juego poltico y legal cambianfrecuentemente y, con ello, las condiciones para el desarrollo capitalista no estnsiempre garantizadas.

La extensin de los derechos de propiedad sobre la tierra es la base de la democracia oausencia de ella en todas las sociedades pues implica una mayor o menor igualdad deacceso a las oportunidades que surgen con el capitalismo. Cuando tales derechos sonconcedidos estrechamente y en forma excesiva e imprecisa, beneficiando a unos pocos,conducen a una conducta dilapidadora de los recursos en la forma ms productiva yeficiente posible, a una estratificacin jerrquica entre propietarios, arrendatarioscampesinos y colonos que puede ser desafiada por los distintos agentes, en particular

6cuando los propietarios no estn en condiciones de controlar el acceso a ellas. Por elcontrario, una generalizacin de la propiedad agraria conduce a darle legitimidad, a quese respete, a delimitarla exactamente, a utilizarla intensivamente y a multiplicar losintercambios.10 Las leyes que han buscado corregir el latifundismo en la Amrica Latinaotorgan prerrogativas a los arrendatarios y aparceros sobre los lotes que explotan,desdibujan los derechos de propiedad y conducen a conflictos. Se abre una brechacuando la ley civil garantiza la propiedad privada y la ley de reforma agraria abreimportantes excepciones a la primera.11

Por ltimo, hay que considerar como la situacin de inestabilidad poltica afecta laeconoma. En primer trmino, los derechos de propiedad perdern seguridad porqueestos derechos son efectivamente colocados en el dominio pblico para ser apropiadospor aquellos que cuentan con el poder militar para lograrlo, lo que desincentiva lasinversiones de largo plazo. Segundo, la carencia de un solo sistema poltico hace difcilpredecir la identidad de los gobiernos futuros, lo cual har que los inversionistastrasladen sus recursos a medios institucionales ms predecibles. Tercero, la inestabilidadpoltica aumenta la conducta de captura de rentas porque los castigos son ms difcilesde aplicar y los agentes operan en horizontes de tiempo ms cortos. Por ltimo, cuandolas luchas polticas implican el uso de la fuerza, la propiedad ser destruida, lo quedesincentivar la inversin porque tendrn que involucrar esta amenaza en sucontabilidad de precios.12

III EL LEGADO HISTRICO

Al tiempo de la Independencia la Nueva Granada tena un sector pblico que alcanzabaposiblemente el 25% del producto domstico, 13% correspondiente a impuestos, 4% aimpuestos eclesisticos como los diezmos y el resto a las rentas estancadas del tabaco ydel aguardiente.13 Los negocios ms rentables de la poca eran monopolizados por laCorona, por medio de controles cuantitativos a la produccin, los llamados estancos.El subsuelo era propiedad real tambin para poder capturar una buena parte de las rentasmineras. La nica banca existente era la eclesistica que prestaba a los seores de latierra a una tasa de inters del 4% anual, ofreciendo como garanta sus propiedades quequedaban censadas o hipotecadas. La Iglesia tena a su cargo la educacin y laasistencia social a travs de las obras de caridad. Las actividades privadas sin controlesestatales se conceban como peligrosas y la banca privada libre como albergue de lausura, ideologas que sobreviven hasta la actualidad.

Se trataba entonces de un estado colonial que apropiaba para s y para la Iglesia unaparte sustancial de los excedentes de la escasas actividades productivas y financieras. Esobvio que la acumulacin privada de capital no poda avanzar, como bien lo pudieronadvertir los economistas criollos, en tanto no pudiera apropiar y reinvertir sus

10 Este es el caso de la colonizacin de los Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda o el resultado de larevolucin francesa. Cfr. Douglass North, Terry Anderson, Peter Hill, Growth and Welfare in theAmerican Past: A New Economic History, Prentice Hall.11 Lee Alston, Gary Libecap, Bernardo Mueller, Property Rights to Land and Land reform: LegalInconsistencies and the Sources of Violent Conflict in the Brazilian Amazon Conferencia Anual de Isnie,Pars, 1998.12 Haber et al, obra citada.13 Jaime Jaramillo Uribe, Adolfo Meisel, Miguel Urrutia, Continuities and Discontinuities in the Fiscaland Monetary Institution of New Granada, 1783-1850, Borradores Semanales de Economa, No. 74,Banco de la Repblica, 1997. La estimacin del producto domstico es del autor.

7beneficios en la ampliacin de la actividad econmica. Mientras la Corona remitametales preciosos al reino e inverta parte de los excedentes en la defensa militar de laNueva Granada, la Iglesia construa templos y fortaleca sus colegios, conventos yseminarios.

La insurreccin comunera fue claramente un movimiento que rechaz los impuestosreales y eclesisticos que lesionaban el escaso patrimonio de los neogranadinos eimpedan el crecimiento econmico.14 Pero no alcanz a ser un movimiento queenarbolara la gran consigna democrtica de aceptar la tributacin pero estableciendo unnuevo gobierno que incluyera la representacin poltica de los afectados, en unparlamento de ciudadanos iguales al soberano. As lo demostraba la consigna delmovimiento Viva el rey, abajo el mal gobierno. Las razones fueron muchas, entreotras, que no haba un desarrollo fuerte del comercio, buena parte del mismo estaba enmanos de los espaoles, y de una clase rica que necesitara derribar las barreras que leimpona el gobierno espaol. Pero esta revolucin democrtica nunca lleg, ni en elsiglo XIX ni en el XX, aunque en este ltimo hubo un proceso claro de crecientedemocratizacin en la sociedad y de desarrollo de algunas instituciones indispensablespara el desarrollo econmico y de la empresa. La Independencia no producira tampocoen ninguna parte de Amrica Latina un estado democrtico que fuera instrumento dedesarrollo econmico porque haba mucho de feudalismo en la estructura social de lospases colonizados por Espaa y Portugal.

En la evolucin posterior el Estado se debilit considerablemente a lo largo del sigloXIX porque se redujo radicalmente la disposicin a pagar tributos por parte de lapoblacin. La guerra de independencia que fue mucho una guerra civil dej al pasarruinado y disgregado. El centralismo se impuso durante algunos aos con frecuentesinsurrecciones de los afectados. El liberalismo y su esquema federal no pudieronavanzar mucho sobre una base semifeudal y unas ideologas muy conservadoras. Losestados federados asumieron entre 1855 y 1885 las responsabilidades educativas y deasistencia social que antes tena la Iglesia, confiscaron sus propiedades y repartierontierras en forma extensiva a los allegados al poder local. El Estado central perdi susmonopolios de la violencia y de la tributacin que mantuvo durante la Colonia. Seliquidaron definitivamente los estancos y se permiti la produccin libre de tabaco y sesubastaban las rentas del aguardiente de cada departamento.

Segn Jos Antonio Ocampo, quien considera la fase federalista como exitosa en elmbito fiscal, a finales de la dcada del cuarenta, los recaudos brutos del gobiernonacional eran de $2.6 millones oro (los netos la mitad de esa magnitud), las rentasprovinciales de slo $300.000 y las municipales de $250.000. En la fase federal losingresos del fisco nacional se duplicaron a $5 millones oro, mientras que los ingresosregionales se multiplicaron por ms de 10, a $3.5 millones en 1882, antes de que sereinstalara el centralismo. Ya en 1905-1909, los ingresos del gobierno nacionalalcanzaban 13.9 millones de pesos oro y los provinciales se reducan a 2 millones depesos oro. 15 Con todo, el tamao del Estado era posiblemente una quinta parte de loalcanzado por el virreinato o sea menos de 5% del PIB.

14 John Phalen, El pueblo y el rey, El Ancora, Bogot, 1982.

15 Jos Antonio Ocampo, Santiago Montenegro, Crisis mundial, proteccin e industrializacin,Editorial Cerec, Bogot, 1984, p. 349-350.

8Incluso a comienzos del siglo XX, los tributos eran casi todos impuestos al comercioexterior y bastante invisibles para los contribuyentes. Se agregaba el monopolio de lasal. Los ingresos pblicos en el PIB no alcanzaron el 6% en 1912, primer ao en que setiene una estimacin seria y en 1915 no alcanzaron al 4% del PIB, cuando la primeraguerra limit el comercio colombiano con Europa.16 La Repblica Liberal introdujo elimpuesto a la renta en 1936, pero este mantuvo relativamente bajo a lo largo del siglo.En 1950 el gobierno central no sobrepasaba el 10% del PIB en su gasto y as semantuvo con altibajos hasta 1990.

Una de las condiciones que haba impedido el desarrollo econmico en tiemposcoloniales, la de tributos excesivos sobre una poblacin que laboraba bajo condicionesprecapitalistas de muy baja productividad y el control estatal de los negocios msrentables, fue levantada durante el siglo XIX y ello debi favorecer la acumulacinprivada de capital. Sin embargo, la anarqua poltica, el perpetuo cambio de las reglas dejuego polticas y econmicas (tres constituciones federalistas y una centralista despusde 1840), la destruccin de propiedad acarreada por las guerras civiles, los prstamosforzosos y la carencia de condiciones de continuidad mnima para las inversioneshicieron que la productividad cambiara poco y la economa se estancara. No pudoestablecerse un rgimen comprometido con el desarrollo de la acumulacin privada decapital, en tanto las necesidades de guerra conducan a conductas depredatorias deambos bandos y mientras fue necesaria una financiacin hiperinflacionaria de lasguerras, en especial la de los mil das que debi destruir mucha propiedad y capital. Lasguerras civiles las ganaban los que podan armar mayores ejrcitos de arrendatarios delas fincas de grandes propietarios, hasta que el ejrcito del gobierno central se consolidy pudo derrotarlos. 17 El pas pudo lograr crdito externo slo espordicamente porquese constituy en un cliente que no poda pagar sus deudas que adquiran unaimportancia secundaria ante los otros problemas urgentes que deba atender un fiscosiempre insuficiente para enfrentar sus compromisos.18

Mientras los liberales federalistas propiciaron una banca privada y libre, despus de quecolapsara la banca eclesistica en 1860, 19 en los perodos que difcilmente semantuvieron en el poder y comenzaron a proliferar los bancos privados, losconservadores insistieron en un banco nacional que limit el desarrollo financieroprivado y que impuso la circulacin y aceptacin forzosa de sus billetes, a costa deldesarrollo de la banca privada.20 En ltimas se desarroll ya en el siglo XX un sistemamixto de banca privada y pblica, siendo la primera menos sometida a lasdepredaciones polticas que la segunda.

16 GRECO 2, Banco de la Repblica, 1998.17 Alberto Lleras Camargo, Mi gente, El Ancora, Bogot, 1998.18 Roberto Junguito, La deuda externa en el siglo XIX, cien aos de incumplimiento, Tercer MundoEditores, 1995.19 Germn Colmenares, Censos y capellanas: formas de crdito en una economa agrcola, en Cali,terratenientes, mineros y comerciantes, Universidad del Valle, Cali, 1975. La nacionalizacin de lastierras eclesisticas por el General Mosquera liquid las deudas que haban acumulado los terratenientescon la Iglesia, ya fuera en prstamo o en legado para pagar las oraciones por almas difuntas, pues eliminla garanta en manos de ese tipo peculiar de banca y expandi mucho el mercado de tierras.20 Lina Echeverri, Banca libre: La experiencia colombiana en el siglo XIX, en Fabio Snchez Torres(comp.), Ensayos de historia monetaria y bancaria de Colombia, Tercer Mundo Editores, Bogot,1994.

9Las relaciones sociales en amplias regiones del pas mantenan a los campesinos comoarrendatarios y peones de las haciendas, en estado de analfabetismo y supersticin, muyatrs en la escala de productividad que poda mostrar un artesano educado, un pequeopropietario alfabeto o un asalariado maquinizado. Las excepciones fueron las reas deSantander y las de colonizacin antioquea, reas predominantemente pobladas porblancos pobres, que lograron un reparto ms equitativo de la propiedad y niveleseducativos ms altos que en el resto de provincias. La expansin antioquea enparticular prosper rpidamente y cre las condiciones para insertar slidamente al pasen el mercado mundial, catalizando el desarrollo econmico nacional, una vez que seabri un espacio de paz entre los partidos polticos, ya en el siglo XX.

Las frecuentes guerras civiles, los cambios en las reglas de juego derivados de los variasreformas constitucionales y el triunfo del jacobinismo hispnico-catlico en laConstitucin de 1886, que requiri 3 guerras civiles para imponerse definitivamente,sentaron finalmente unas bases estables para el desarrollo econmico, como la defensaexpresa de los derechos de propiedad, pero slo despus de lograrse unos compromisosentre los conservadores y los liberales, una vez finalizada la guerra de los mil das o sea15 aos despus de aprobada la Constitucin de 1886. El poder en ella emanabadivinamente, al igual que en los reinos absolutistas de Europa, para lo cual fusionaba lareligin catlica con el Estado. As como el poder no emanaba del pueblo, as tambinlas elecciones eran indirectas y el derecho al sufragio estaba limitado por acreditacionesde propiedad y de alfabetismo. El nuevo Estado reclamaba para s el monopolio de laemisin monetaria y la conduccin de la poltica monetaria o sea de imponer, comoevidentemente lo hizo a finales del siglo, un impuesto inflacionario de grandesdimensiones que expropi buena parte del excedente econmico de la poca,canalizndolo hacia la guerra.

La pugna por imponer el derecho francs, el cdigo napolenico en particular y jironesde la ley del comn anglosajona, propugnados por los liberales, fue zanjada a favor delderecho espaol, aunque en el fondo ambos reflejaban inclinaciones fuertes por elcentralismo poltico y se enmarcan dentro de la tradicin de la ley civil, de origenromano. La etapa federal fue de desarrollo de constituciones diversas para cada uno delos estados que formaban la federacin y es de destacar que slo el estado deCundinamarca tuvo el suficiente nmero de abogados especializados para poder regulary aplicar su constitucin en los negocios cotidianos y en particular de la ley corporativaque precisamente regulaba la creacin de empresas manufactureras y bancos. Todos losdems, vivieron en una etapa de subdesarrollo legal durante esta etapa. Lacentralizacin despus de 1886 en sus aspectos legales corporativos se proyect sobre laconstitucin de Cundinamarca. 21

Las implicaciones del triunfo conservador del 1880 a 1930 para la educacin fueronprofundas. : la constitucin (de 1886) tena... una provisin que ordenaba que laeducacin pblica de aqu en adelante deba conducirse de acuerdo con las enseanzasde la religin Catlica, provisin que poda ser interpretada en la prctica de tal formaque le dara al clero un poder de veto sobre los textos escolares, el currculo y hasta elnombramiento de profesores. 22 El talante jacobino conservador aisl al pas de lasideas liberales, de las corrientes cientficas, de las ingenieras y del influjo de los pases 21 Robert Charles Means, Subdesarrollo y el desarrollo de la ley; Banco de la Repblica, Bogot, 1999.22 David Bushnell, The Making of Modern Colombia, A Nation in Spite of Itself, University ofCalifornia Press, Berkeley, 1993, p.144. Existe traduccin al espaol.

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anglosajones protestantes avanzados y an los contactos con Francia o Espaa nofueron muy importantes como para generar una corriente de influencias modernizanteso para que muchos estudiantes colombianos se formaran en centros extranjeros de altacalidad docente en las carreras de las ingenieras y de las ciencias.23 La EscuelaNacional de Minas en Medelln y la fundacin de la Universidad Nacional en Bogotfueron las excepciones laicas a la educacin confesional y ambas fueron importantes enla educacin de las primeras promociones de ingenieros y administradores. Laeducacin superior se concentraba en las carreras eclesisticas, el derecho y la medicina.La educacin artesanal se basaba en los propios talleres que reclutaban aprendices paratrasmitir sus conocimientos, pero no fue encausada masivamente por el sistema escolarde manualidades.24

La poblacin fue dogmatizada en las creencias religiosas y reforzada la esfera de losmilagros en la que crea firmemente la inmensa mayora. El pas era consagradoanualmente al corazn de Jess. 25 No pudo desarrollarse la actitud de que cadaindividuo poda controlar su vida, si organizaba racionalmente sus esfuerzos haciadeterminados fines, a excepcin de las capas altas y liberales de la sociedad. Por elcontrario, cundi la actitud fatalista sobre la vida. Los logros y la riqueza eranresultados de las conexiones polticas y familiares, del azar y del juego, no del esfuerzoy concentracin del individuo en ciertas metas en la vida. En 1870 la tasa de alfabetismoera posiblemente de 4.8% de la poblacin entre las edades de 1-21 aos.26

Se ense que cada nio traa su pan o su arepa bajo el brazo y slo hasta los aos 60 deeste siglo pudo avanzar una poltica de educacin sobre el control natal para que lasmujeres pudieran controlar sus cuerpos y sus vidas.

Los gobiernos que siguieron a la larga guerra mantuvieron el compromiso de no recurrira la violencia para perpetuarse en el poder, hacindole algunas concesiones a laoposicin liberal, a no recurrir a la tributacin directa y a mantener una rgida polticade emisin que fue, si puede caracterizarse de algo, contraccionista. De esta maneraquedaron en pie unas instituciones que aumentaron la seguridad de los derechosprivados, se mantuvo un muy bajo nivel de tributacin, no hubo impuesto inflacionarioalguno a favor del gobierno y con ello comenzaron a prosperar todos los negocios,desde las exportaciones cafeteras que entraron en una expansin sostenida en las tresprimeras dcadas del siglo, los comercios, la banca ahora exclusivamente privada, laconstruccin en unas ciudades que se expandan con enorme rapidez y las industriasasociadas a los sectores en expansin. A partir de la fundacin del Banco de laRepblica en 1923, la poltica monetaria dej de ser contraccionista, incluso monetiz lagran entrada de capital que implic la regularizacin de las relaciones con los Estados

23 Frank Safford, El ideal de lo prctico, Universidad Nacional El ncora Editores, Bogot, 1989. En1887 haban menos de 200 ingenieros en el pas y entre ellos haba un buen nmero de polticos, no muyserios profesionalmente. FERNANDO ERICOCHEA24 Slo 7% de la poblacin masculina censada en 1870 estaba dedicada a actividades artesanales omanufactureras.25 Cecilia Henrquez, Imperio y ocaso del sagrado corazn en Colombia, Altamir Ediciones, Bogot,1996.26 Se censaron 1082 maestros, 1672 religiosos y 402 monjas para una poblacin de 2.9 millones. El datocitado surge de dividir estudiantes (60.155) en poblacin menor de 21 aos. Se da tambin un nmero deinfantes sin oficio de 779.482 que sera el 62.5% de la poblacin menor de 21 aos. Miguel Urrutia,Mario Arrubla, Compendio de estadsticas histricas de Colombia, Universidad Nacional, Bogot,1970.

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Unidos, lo que gener un auge memorable que fuera frenado temporalmente por la GranDepresin.

En 1923 se organiz, como ya se vio, el Banco de la Repblica que puso fin a unperodo largo de escasez de circulante y que se comprometi a no utilizar el impuestoinflacionario en favor del gobierno o de algn grupo de inters particular, aunque en larealidad tendi a subsidiar la agricultura con prstamos baratos y la poltica cambiarafavorecera los intereses de los exportadores cafeteros. 27Siempre hubo algn nivel deimpuesto inflacionario entre 1923 y 1950 que surgi de excesos de emisin a favor de lamoratoria en las deudas privadas que sigui a la Gran Depresin o devaluaciones queinflaron los ingresos de los caficultores. Pero fue un impuesto relativamente bajo y lainflacin no super el 7% promedio en esta fase. El Banco central contribuy agarantizar la reapertura del crdito internacional que fue canalizado pblicamente parael desarrollo de importantes obras pblicas.

En los aos 30 del siglo XX el sistema poltico era desptico, el gasto pblico limitadoy el Estado se haba ampliado al debe y no con impuestos. El manejo poltico era congamonales, el equivalente de los mayordomos de las haciendas, el sistema electoral eraindirecto y los consensos entre los patricios importaban poco. En 1930 se perdi lahegemona conservadora y se dieron 16 aos de gobiernos liberales crecientementedesafiados por los conservadores. La crisis de 1929 hizo necesario aumentar losimpuestos y los liberales introdujeron el de la renta en 1936. El gobierno y su gasto sevolvieron instrumentos fundamentales en el logro del apoyo de sectores ms amplios dela poblacin que fueron clientelizados crecientemente. Un apoyo de una familia que setornaba en activista en una campaa electoral podra traer becas, servicios pblicos yhasta un puesto en la burocracia. Con todo, el gobierno central en 1950 era todava un6% del PIB y no sobrepas el 10% del mismo hasta los aos 90, aunque si se ampli elsector descentralizado financiado externamente para la provisin de los serviciospblicos, lo cual tambin le gan el apoyo poltico de los beneficiados para el rgimen.

En 1946 los conservadores recuperaron el poder en medio de una creciente violenciapoltica que buscaba frenar las reformas sociales de los liberales. Ello condujo a laformacin de guerrillas liberales que se disolvieron ms tarde pero se conserv unncleo de la guerrilla de las FARC que creci mucho y se volvi muy activa en los aos90.

En los aos cincuenta el gobierno conservador de Laureano Gmez reform lasfunciones de la banca central, orientada ahora hacia el fomento que dirigi recursosfrecuentemente de emisin a favor de intereses particulares los individuos y empresasque reciban crdito subsidiado, los exportadores con la devaluacin - y el mismogobierno con crditos a cero de inters y con las utilidades del Banco de la Repblica.Fue un dbil intento por montar un gobierno corporativo. No pudo triunfar en Colombiael populismo y con ello la poltica continu siendo excluyente para amplias capas de lapoblacin, pero el gobierno laureanista tom mucho del programa econmico delasesinado dirigente popular Jorge Eliecer Gaitn.28 Tal situacin explica por qu enColombia no hubo depredacin de los ingresos de los exportadores por medio de tasas

27 Salomn Kalmanovitz, Mauricio Avella, Barreras del desarrollo financiero: las institucionesmonetarias colombianas, Revista del Banco de la Repblica, septiembre de 1998.28 Adolfo Meisel, El Banco de la Repblica, 1946-1954 y la Reforma de 1951, en El Banco de laRepblica, Antecedentes, evolucin y estructura, Bogot, 1990, p. 424.

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de cambio fijas en medio de las oleadas inflacionarias de otros pases del continente, loque subsidi una parte de la industrializacin por sustitucin de importaciones. Por elcontrario, el rgimen cambiario en diferentes fases fue siempre flexible e inclinado a ladevaluacin, mientras que, como ya se vio, no se abus de la emisin monetaria y elimpuesto inflacionario fue relativamente moderado.

Otro intento de movilizacin electoral populista lidereada por Gustavo Rojas Pinilla fuefrustado en las elecciones de 1970 y de all se desprendi el movimiento guerrillero M-19 que fue desmovilizado en 1990 y condujo a la Asamblea Constrituyente de 1991. Esevidente que la falta de democracia poltica y electoral, ms que factores sociales yeconmicos, fueron las que condujeron a la formacin de movimientos armados que sefortalecieron mucho con los impuestos al narcotrfico, la extorsin y el secuesto en losaos ochenta y noventa.

Las polticas monetarias fueron, sin embargo, laxas: se indujo una inflacin cercana aldgito entre 1950 y 1970, lo que arrojaba un impuesto inflacionario de .8% anual y quese aument y estabiliz alrededor del 25% entre 1971 y 1995, equivaliendo a unimpuesto inflacionario y subrepticio entre el 2 y el 3% anual del PIB29 o sea similar a loque arrojaba el impuesto a la renta.30 Sin embargo, ese impuesto no fue abusado ni secay en las sorpresas hiperinflacionarias, como volvi a suceder en el Cono Sur o enPer durante los ochenta, dando lugar a un rgimen que si bien no era enteramentecreble en su compromiso de estabilidad, si reparta excedentes entre productores ytrabajadores, capas medias y la clase poltica, de tal modo que obtena cierta estabilidadpoltica, el respeto a los derechos de propiedad y a los contratos, lo que garantizaba lasinversiones en general, la inversin extranjera en particular y el crecimientoeconmico.31

La democracia clientelista comenz a ser desplazada por una mayor participacinciudadana al establecer la eleccin directa de los mandatarios que, bajo la presin de lasprimeras negociaciones de paz con la insurgencia en 1984, condujo a la de alcaldes.Tanto las elecciones presidenciales como las locales escapan en buena medida a loscontroles clientelistas y sus resultados reflejan ms de cerca las inclinaciones de laopinin pblica conformada y orientada por las capas profesionales y por las clasesmedias urbanas.

El pacto poltico de 1991 implic una prctica duplicacin del tamao del gasto delgobierno central que tuvo que transferir la mitad de sus ingresos corrientes a municipiosy departamentos. En 1999 el recaudo tributario del gobierno central alcanza el 14-15%del PIB mientras que los recaudos municipales y departamentales pueden agregar otros3 puntos. Esto es bajo comparado con los pases desarrollados que mnimamenteduplican esa participacin pero el aumento de impuestos fue muy alto en un perodo tancorto de tiempo. A pesar de esa expansin de los tributos, el gasto creci mucho msque eso, y ese desequilibrio es un ingrediente importante de la crisis que embarga alpas, castigando duramente la actividad econmica de 1995 en adelante y exponiendo algobierno a que no se le financien externamente sus faltantes. El sector pblico no

29 Alberto Carrasquilla, Estabilidad y gradualismo, Tercer Mundo Editores, Banco de la Repblica,p.56.30 Ese ingreso es el que reclaman insistentemente los polticos enemigos del banco central independiente.Les parece inconcebible perder esos recursos cuando los afectados ni se dan cuenta del conejo.31 Stephen Haber, et al, op. cit.

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financiero ocupaba el 25% del PIB en 1990 para llegar a 37% del mismo en 1998, apesar de que se dieron importantes privatizaciones. La carga tributaria, incluyendo losimpuestos de la emergencia econmica, aument entre 5 y 6% del PIB entre 1990 y1999, deteriorando la rentabilidad despus de impuestos de todas las actividadesproductivas y de servicios.

Volvemos al anlisis de la izquierda en los aos setenta, en el sentido de que Colombiano haba atravesado por una revolucin burguesa o que esta haba sido incompleta.Antes planteamos que ella lograra la utopa de la democracia econmica profunda,como una fase de la propia revolucin socialista, por medio de expropiaciones y salariosaltos, sin entender que en realidad implicaba unas relaciones de poder balanceadas, quedeban conducir a unos equilibrios macroeconmicos y a la estabilidad de precios.Fueron esas condiciones de estabilidad mantenidas durante tres siglos por Inglaterra yHolanda o por dos siglos en los Estados Unidos las que condujeron a su desarrollocapitalista pleno. Y ha sido la ausencia de tales condiciones en el siglo XIX y slomantenidas a medias en el siglo XX las que explican en buena parte el subdesarrollolatinoamericano.

De hecho, el principio de la tributacin con representacin no est nada claro en lasinstituciones parlamentarias que exhibe el pas a la fecha y no es parte de su tradicinlegal,32 lo que permite la evasin masiva de impuestos o, por el contrario, impuestos aveces confiscatorios. Es corriente incluso lo contrario: la representacin compradadirectamente a los polticos por individuos que no pagan impuestos, ya seanarcotraficantes o contrabandistas, lo que les permite defender sus actividades ycontinuar con su evasin tributaria. No hay prisin por la evasin de impuestos aunques la hay para los que recauden impuestos y se los queden. Y no hay castigo porque esuna conducta histricamente propiciada por las capas propietarias de tierras y otrosintereses muy importantes.

Lo que quiso ser generosidad para con los pequeos municipios en la Constitucin de1991, al transferirles la mitad de los ingresos corrientes del gobierno central, result enun sistema de incentivos perversos. Las transferencias y las regalas crearon instanciasde gasto separadas totalmente de las de recaudo. Los departamentos se endeudaron ygastaron irresponsablemente dando como garanta sus futuras transferencias y losbancos pensaron que el gobierno central vendra al rescate si estas no alcanzaban.Ambos pasan hoy en da momentos difciles. Los concejos municipales de muchaslocalidades entraron a ser financiados por los contribuyentes de las grandes ciudades.Concejales electos por ciudadanos que no contribuyen al fisco gastan contribuciones deotros ciudadanos a quienes no representan para nada y claro que lo hacen alegremente,elevando sus dietas, engordando sus clientelas y acometiendo inversiones pocoproductivas. Es as como se dilapida el mayor esfuerzo tributario que ha emprendido elpas en este siglo.

IV EL SISTEMA DE LEY

La constitucin de 1991 reflejo un pacto en el que se democratiz la vida polticacolombiana, al tiempo que se introdujeron reformas liberales que deban conducir a un 32 La Corte Constitucional incluso ha modificado impuestos decretados por el ejecutivo, amparado en unaemergencia. Los pases con tradiciones democrticas plenas no aceptaran ningn impuesto aprobado sinrepresentacin ciudadana.

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debilitamiento de los poderes corporativos de los grupos econmicos y de lossindicatos pblicos - con la instauracin de una mayor competencia a la produccinnacional, la privatizacin de los servicios pblicos y de una banca central querenunciaba a la emisin que favoreciera intereses particulares o a la financiacininflacionaria del gobierno. Se estableci la separacin de la Iglesia del Estado lo cual,por primera vez, sent la base para la libertad de conciencia en el pas puesto que lasreformas liberales del siglo pasado intentaron sustituir una serie de dogmas religiosospor otros de carcter secular.

Se pretendi reparar el sistema de justicia, caracterizado por la ineficiencia y unaltsimo nivel de impunidad, asediado adems por el crimen organizado y por lasubversin. Con un ndice de 80 asesinatos por 100.000 habitantes en 1998, slosuperado por El Salvador, Colombia tiene sumariados 26 asesinatos y de esos el 80%nunca es resuelto. Las cifras sobre secuestros son abismales: mientras en 1965, despusde que haba pasado lo peor de La Violencia, hubo 84 secuestros, en 1996 huboCASI2000, segn Planeacin Nacional. La proliferacin del crimen y la ausencia de castigoestn ntimamente relacionadas, puesto que la impunidad hace que tanto el crimen comola subversin sean crecientemente rentables. 33 Se mont un ente acusatorio que debaactuar ms rpida y contundentemente que el de jueces investigadores que organiz elsistema previamente, pero los mismos factores que debilitaron al sistema anteriorsiguieron socavando al nuevo. Estos factores tienen que ver con la intimidacin de lajusticia que logran imponer tanto el crimen organizado como la subversin, lapolitizacin de los nombramientos de los jueces y la carencia de sistemas meritocrticosno slo en la seleccin de las cortes y juzgados sino tambin en el propio sistemaeducativo del derecho, los cuales determinan una bajsima productividad tanto en lainvestigacin como en el proceso mismo de enjuiciamiento.

La educacin del derecho observa una proliferacin de instituciones de baja calidad,muchas ofreciendo programas nocturnos con las mismas pretensiones de acreditacinque los de las diurnas que tienen la misma duracin pero con un nivel de exigencia muyinferior en las segundas. Sin embargo, para el sistema de justicia ambos ttulos valenigual.34 La investigacin es muy precaria y la profesin carece de una concienciahistrica de su qu hacer, de sus fuentes y de sus cambios a travs del tiempo.35 Muchomenos lo tiene de su escasa contribucin a la solucin de los conflictos y a la represinde la criminalidad. Hay una sola universidad que ofrece un programa de doctoradocontra la presencia de 90.000 abogados con tarjetas y 40.700 alumnos en 1995. 36

Las tendencias que predominan en el derecho colombiano explican el crimen por mediode la teora de la lucha de clases o de los factores sociolgicos como la pobreza que lojustificara y, por lo tanto, tiende a haber una actitud laxa frente a las infracciones de laley.37 Esto se ve reforzado por la tica pblica que se basa ms en la caridad que en la 33 Rubio, Crimen e impunidad, Bogot, Editorial Tercer Mundo, 1998, captulo 1.34 Lo mismo aplica para todo el sistema educativo superior de segunda categora pero, a diferencia delEstado, los patronos y el mercado discriminan en contra de sus egresados al reconocerle menoresremuneraciones que las conseguidas por los de las universidades diurnas de buena calidad.35 Ntese, por ejemplo, que no existe una monografa dedicada al derecho en la serie de estudios sobre eldesarrollo de las profesiones elaborado por Colciencias, Historia social de la ciencia en Colombia,Bogot, 1993.

36 Fernando Silva, Educacin legal en Colombia, Corporacin Excelencia en la Justicia, Bogot, 1997.37 Mauricio Rubio, obra citada.

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responsabilidad. Se llega tan lejos que pasa como un enunciado normal afirmacionesingenuas como la de que el narcotrfico es el resultado de la miseria en que vive elpas y que si esta se liquida obviamente que no va a haber ms narcotrfico. Lo ciertoes que pases con pleno empleo y nada de miseria tienen mucho narcotrfico. Sera mslgico deducir exactamente lo contrario: hay narcotrfico porque se ve favorecido porun sistema de justicia ineficiente y corrupto, el Estado no controla amplias partes delterritorio y la guerrilla y los paramilitares venden proteccin. Casi parece msapropiado felicitar al narcotraficante por haber superado las condiciones objetivas demiseria que envuelven al pas.

Desaparece el principio de la responsabilidad individual y del rigor jurdico, algo que esreiterado por las cortes superiores en otro sentido, al eximir del cumplimiento de suscompromisos a muchos ciudadanos con el sistema de crdito o con los planteleseducativos privados.38 En una situacin de crisis econmica se deben enfrentar talesproblemas con soluciones fiscales y no jurdicas, en particular cuando estas le imponena los actores privados responsabilidades pblicas. Lo que hace en el fondo tanto elcrimen impune como la facilidad legal para desconocer contratos es minar a fondo nosolo los derechos de propiedad sino el derecho a la vida y a la integridad fsica. Elproblema es que la ley no estaba interiorizada en la conciencia de los ciudadanos ymedio funcionaba por su aplicacin represiva y segmentada, pero cuando se derrumbtambin el poder represivo frente a organizaciones ms fuertes que la propia institucinde la ley, esta entr en un proceso de disolucin.

La cultura del no pago, de propagarse suficientemente, podra conducir al colapso tantodel sistema financiero como de la educacin privada y, en general, del poco capitalismoque ha logrado desarrollarse en Colombia. Imaginen una sociedad en la que todos losagentes se ponen conejo entre s: se incumplen los contratos laborales, de arriendos, decompraventas, de crdito, de seguros, etc. En tal situacin cunde la desconfianza entrelos ciudadanos, todos los pagos se hacen por adelantado y se acaba el crdito. Losagentes se agreden cuando se engaan y se hacen dao entre s. Prolifera el crimen y lajusticia privada.

Lo ms grave es que el propio sistema de justicia, que debe ser el garante de losderechos de propiedad y de los contratos, est vulnerando esos mismos contratosfirmados entre los ciudadanos, lo que induce a la conducta ventajosa de muchos de losactores, a la mayor desconfianza entre ellos y, por lo tanto, a altsimos costos detransaccin que operarn como un pesado lastre sobre el crecimiento econmico delfuturo. La gente se asla de los dems y se refugia en la familia. Las organizaciones queconstituyen el tejido de la sociedad civil, como asociaciones, clubes, sindicatos, gremiosy partidos se debilitan. Estas actitudes de vulneracin de contratos plantean seriastrabas al desarrollo del republicanismo cvico en el pas, o sea a la participacinconsciente, y respetuosa de los dems, de ciudadanos informados en la poltica, quecumplen con su palabra frente a otros y con sus compromisos para con lo pblico, talcomo se examinar al final de este ensayo.

38 La Corte Constitucional ha obligado al gobierno a asistir en general a deudores morosos y no con baseen un criterio de caso por caso y ha castigado pesadamente al sector financiero privado, al trasladarle todoel riesgo pas a las entidades, mientras favoreca a los bancos pblicos que fueron corruptos yaventureros. Defendi el derecho que tenan los padres de familia a no pagar las pensiones de sus hijos enlos colegios al negarle el derecho de estos a devolverlos, pero despus rectific en algo al permitir que seles retuvieran las calificaciones a los morosos.

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El sector productivo est soportando la depredacin de la insurgencia, delparamilitarismo y del crimen que capitaliza sobre la ruptura del orden propiciada por losanteriores, ms unos impuestos muy aumentados del gobierno, que dan cumplimiento ala carta magna de 1991. Es importante destacar que tanto el crimen organizado como eldesatado por la subversin con una justificacin poltica le abren un campo inmenso a lacriminalidad comn que se multiplica y sigue el camino que les han abierto los actoresarmados. Se multiplican entonces las imposiciones por proteccin y los secuestros entodos los resquicios de la sociedad. Esto significa que una parte creciente del excedentecreado por el capital est siendo desviado hacia los grupos armados y hacia los polticosy sus clientes. Parte de este gasto puede que llegue a los que ms lo necesitan pero hayserias desviaciones en el camino. Los bancos pblicos y cooperativos han sidoliteralmente saqueados por unos agentes que muy posiblemente no invertirn esosrecursos en forma productiva y honesta. Las cortes pretenden defender los bancospblicos y estn cambiando las reglas frecuentemente, agregando riesgos de regulaciny de malos incentivos que vulneran aun ms los derechos privados. Todos estoselementos seguramente han deteriorado la rentabilidad del sector productivo en formaestructural, coincidente con la ms grave coyuntura recesiva internacional por la quehaya atravesado la economa colombiana en el siglo XX.

V REFLEJOS EN LA ESTRUCTURA SOCIAL

Cuales son los efectos de estas instituciones en el desarrollo econmico colombiano?Con qu estructura social y con cuanto capital social contamos los colombianos paraconsolidar el proceso de desarrollo econmico y de profundizacin de la democracia? Elestudio de Hall y Jones atrs citado permite algunas comparaciones internacionales de lacalidad de las instituciones colombianas y de sus logros de crecimiento y deproductividad. Otro trabajo de Sudarsky sobre el capital social,39 entendido como lasformas de cooperacin y participacin poltica, mostrar los efectos que ha tenido ladefinicin de la polis en el comportamiento social y poltico de la poblacin.

En el trabajo de Hall y Jones se encuentra que un trabajador colombiano produce unacuarta parte de lo que produce uno norteamericano. Se pensara que el norteamericanotiene mucho ms capital a su disposicin que el colombiano para producir cuatro vecesms producto, pero se calcula que la relacin capital por producto en Colombia es 0.818mientras en Estados Unidos este nmero es de uno o sea que la densidad de capital y sueficiencia no son muy diferentes. Sin embargo, en el nmero de aos de educacin quetiene cada pas hay una buena diferencia: el trabajador colombiano tiene un poco ms dela mitad del nmero de aos de estudio que su contraparte norteamericana ycomenzamos a ver el impacto que tiene el conocimiento y la disciplina en el productopor trabajador. Con todo, Colombia tiene un buen desempeo pues ha logrado aumentarla escolaridad promedio de 3 aos en 1954 a 6.8 aos en 1996.40 Sin embargo, el gastoha aumentado ms que la ampliacin de la cobertura, revelando mucha ineficiencia yfortalecimiento sindical de los maestros con lo cual han podido capturar una mayorparte del presupuesto en detrimento de la cobertura. La productividad calculada comoresiduo que registra Colombia es slo el 59% la de los Estados Unidos

39 John Sudarsky, El capital social de Colombia, Bogot, DNP, 1998.40 DNP, Estadsticas histricas de Colombia, Vol. 1. , Bogot, 1998.

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Sin embargo, vienen los elementos institucionales que el estudio trata de calcular entrminos de la ley y orden y calidad burocrtica en cada pas. Hay tres categoras en queel gobierno puede desviar recursos a favor de polticos y agentes privados: corrupcin,riesgo de expropiacin y la repudiacin de contratos por el gobierno. Otra medida dedesviacin es si el pas tiene libre cambio o no. Con aranceles y tarifas los beneficiosdel comercio son desviados a favor del gobierno y de los agentes privados dotados deproteccin, mientras que el libre cambio favorece el cambio tecnolgico y la adopcinde actitudes competitivas y genera una visin cosmopolita en la poblacin. Por lo demshace ms difcil desatar el impuesto inflacionario.

El ndice se prueba contra varios instrumentos como unidad nacional, la existencia deun solo idioma y si este es de origen europeo y que tan lejos est cada pas del Ecuador.Estos instrumentos perturban la relacin entre producto por trabajador e infraestructurasocial, imponiendo ventajas o trabas adicionales al desarrollo econmico. De estamanera, pases en los que se hablan varios idiomas tendrn mayores costos deinformacin y de educacin, los que hablen idiomas no europeos no podrn absorberfcilmente la tecnologa que se genera en los pases lderes. La cercana al Ecuador traeproblemas como las grandes inversiones que hay que hacer en el combate a lasenfermedades tropicales, a la tendencia a que la agricultura sea asolada por muchasplagas, la escasa capa vegetal, o por la facilidad que tienen los procesos de putrefaccinde daar las races de los cultivos (entre otras, poca ventaja geogrfica para producircereales.

Los resultados economtricos son robustos y arrojan para la muestra de 79 pases queuna diferencia de 0.01 en la infraestructura social est asociada con una diferencia enproducto por trabajador de 5.14%. El ndice que encuentra el estudio para lainfraestructura social colombiana es de slo 0.35 cuando los pases que la tienen msdesarrollada obtiene 1, siendo ellos Suiza, Estados Unidos y Canad. Lo anterior estasociado con que el producto por trabajador en Colombia no alcance a los US$9.000 alao, mientras que los de los tres pases lderes estn en cerca de US$35.000 portrabajador. En Colombia algunos piensan que el desarrollo es trabajar menos tiempo,jubilarse bien temprano, capturar una pequea renta y que la eficiencia y la disciplinason taras extranjerizantes. Lo cierto es que el desarrollo es el resultado de hombrestrabajando ms eficientemente, no necesariamente con mayor esfuerzo, pero si conmayor conocimiento y concentracin, sobre todo, por ms tiempo o sea con jubilacionestardas.

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Los resultados del estudio son los de que los pases ms influidos por los paseseuropeos en los siglos pasados cuentan con infraestructuras sociales que conducen aniveles altos de producto por trabajador o sea que la infraestructura social es un factorcausal de alto poder que induce un nivel ms alto de producto por trabajador.(30)Tambin, las diferencias en infraestructura social entre pases causa grandesdiferencias en acumulacin de capital, logros educativos y productividad y por lo tanto agrandes diferencias en ingresos entre pases.

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Lo que esto quiere decir es que el gobierno contribuye al logro de una infraestructuramediante el reparto de los bienes pblicos (educacin y salud) con criteriosmeritocrticos y no poltico-clientelistas que son perfectamente arbitrarios ydespilfarradores de los recursos pblicos. Mientras mayor y eficiente sea el gasto eneducacin, mayor ser el ingreso y la productividad. La mayor competencia, asociada aun gobierno de tamao ptimo, conduce a precios ms bajos que son capturados por losconsumidores y no slo por los productores en la forma de rentas excesivas que surgende la restriccin de la competencia. Tributos altos que impone el Estado o gruposarmados tendern a sofocar la acumulacin de capital.

Habra que trazar las razones para la antipata ideolgica que despierta el capitalismo ensociedades colonizadas por los espaoles y que adoptaron la religin catlica. En ellasse reifica al Estado como padre desptico de la sociedad, que debe ser obedecido bajopena de castigo, un padre que a veces hace milagros a favor de algunos, y no como unresultado de la voluntad y de las contribuciones del ciudadano para garantizar susderechos y aumentar su bienestar. El mercado impone la restriccin presupuestal ydesemplea y emplea hombres sin consultar sus necesidades. El trabajo se hace intenso yse exige disciplina. Quizs el reciente y escaso desarrollo de un mercadoverdaderamente nacional en Colombia expliquen la animadversin que despierta. Seconsidera a la ganancia privada como un robo, algo que los marxistas contribuimos aapuntalar. La competencia aparece odiosa cuando pierde el equipo de casa, pero seacepta que es indispensable que exista para que se formen buenos jugadores.

Otro estudio con una orientacin ms sociolgica es el elaborado por Sudarsky quienmide y compara entre pases elementos que estn a la base de las sociedades en quepriman los valores cvicos y especifica un capital social basado en la cooperacin entre

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los ciudadanos, a diferencia de las sociedades de poca integracin en donde priman lasrelaciones familiares y la desconfianza con el resto de los individuos.

Un Estado nacional fuerte y unido est histricamente detrs de sociedades en dondeprima la ley y el orden. La obediencia de los ciudadanos est interiorizada por el sistemaeducativo universal que conduce a la racionalidad informada en la toma de lasdecisiones y a la cooperacin entre ellos. Los ciudadanos forman asociaciones civiles,polticas y religiosas, padres de familia y residentes administran colegios y barrios,tejiendo redes de solidaridad y de accin mancumonada. A la confianza que requierentales procesos y a las virtudes cvicas que despliegan sus ciudadanos es a lo que estaescuela sociolgica llama capital social y que estn a la base del llamadorepublicanismo cvico.

En lo que tiene que ver con falta de confianza en otras personas, Colombia slo essuperada por Brasil, Per, Turqua y Filipinas, mientras que medida de percepcin de lacorrupcin, es superada por Brasil, Nigeria, Rusia y Repblica Dominicana, ocupandouno de los ltimos lugares en la escala internacional.

FIGURA 3

Colombia

W Germany

Spain

USA

Mexico

S Africa

Australia

Norway

Sweden

Argentina

Finland

S Korea

Poland

Switzerland

Puerto Rico

Brazil Nigeria

Chile

India

E Germany

Taiwan

Turkey

UkraineRussia

Peru

Venezuela

Uruguay

Philipines

Dominican Rep

3

4

5

6

7

8

9

0 10 20 30 40 50 60 70Trust People (Mean)

Cor

rupt

ion

(Mea

n)

Por lo dems, la confianza que muestra la poblacin colombiana frente al gobiernonacional y el servicio pblico son muy bajas. En la comparacin internacional sloVenezuela, Argentina y la Repblica Dominicana marcaron por debajo de Colombia en

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ambas categoras. La confianza en el Congreso y en los partidos polticos estligeramente por encima de la depositada en organizaciones guerrilleras y paramilitares,lo que debiera ser fuente de mucha preocupacin para la clase poltica colombiana.Frente el respeto por la ley la encuesta volvi a arrojar resultados preocupantes. Sobrela pregunta del cuestionario de s la violencia poltica nunca se justifica, el promedio dela muestra mostr otra preocupante aceptacin por la premisa de que la violencia es unmedio aceptado para hacer poltica. Colombia tiene una participacin cvica que estdentro del polo de la religiosidad tradicional, lo que significa que est lejos de laposicin en que los miembros de la sociedad se reconocen como los responsables por ladefensa de la ley.

La participacin de los colombianos en gremios y sindicatos es tambin de las msbajas en la muestra de pases con menos del 6% participando en ambos tipos deagremiaciones. Lo anterior implica que no hubo ni hay condiciones para establecer unrgimen corporativo y ello explica el fracaso del populismo en Colombia. Sin embargoes tambin indicio de una raqutica estructura civil. En palabras de Sudarsky, lospobres resultados para Colombia en cada una de las instituciones mediadores muestrauna preocupante falta de articulacin vertical y la ausencia de mecanismos para sumarracionalidades y crear consensos, los que son fundamentales para la construccin degobernabilidad en medio de los procesos centrfugos de descentralizacin regional. Encambio, la participacin de la poblacin es muy alta en organizaciones religiosas - 53%de la poblacin participa en ellas - lo que confirma la falta de individuacin y la noaceptacin de la responsabilidad de cada ciudadano frente a la poltica.

COMPARACION INTERNACIONAL DE PERTENENCIA A ORGANIZACIONES VOLUNTARIAS GREMIOS Y SINDICATOS

Colombia

W Germany

Spain

USA

Japan

Mexico

S Africa

Australia

Norway

Sweden

Argentina Finland

S Korea

Switzerland

Puerto Rico

Brazil

Nigeria

Chile

India

E Germany

China

Taiwan

Turkey

UkraineRussia

PeruVenezuela

Uruguay

Philipines

Dominican Rep

0.0%

5.0%

10.0%

15.0%

20.0%

25.0%

30.0%

35.0%

40.0%

45.0%

50.0%

0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0%

Pertenencia a Org. Voluntarias Sindicatos

Per

tene

ncia

a O

rg. V

olun

tari

as G

rem

ios

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Sudarsky se refiere al republicanismo cvico como caracterizado por ciudadanospolitizados, informados en los asuntos pblicos y con un sentido de responsabilidadfrente a la esfera pblica. En contraste, los colombianos se podran caracterizar comoparticularistas no ideolgicos que restringen su inters en la poltica solamente aaquellos aspectos que se relacionan con la vida personal privada o con las necesidadesfamiliares. Este particularismo no-ideolgico ha sido identificado como la caractersticaamoral familiar, tpica del sur de Italia.

Los resultados colombianos en el estudio aludido son entonces bastante similares a losde Sicilia: predominio de las relaciones familiares, desconfianza alta entre las personas,la mayor parte de la gente participa en asociaciones religiosas, caracterizadas por laausencia de autonoma de los individuos pertenecientes a ellas,41 existen pocasorganizaciones cvicas, polticas y deportivas, pocos clubes, asociaciones de padres defamilia, reflejando la larga ausencia de participacin ciudadana en la poltica municipaly regional. Y se puede repetir una de las conclusiones de Sudarsky: cuando el capitalsocial no llena la sociedad, es el crimen, la violencia y la carencia de ley las queabundan.

Desde el punto de vista de la evolucin hacia una sociedad con alta participacinpoltica, de control de los ciudadanos sobre el gobierno y de las instituciones que sesuponen balancean el poder del ejecutivo, el estudio muestra unos ndicesextremadamente bajos que hacen clasificar a la sociedad colombiana como habiendoperdido su carcter comunal para entrar en una zona gris donde los individuos sloconfan en sus familiares, donde hay una evidente amoralidad, deterioro de lacomunidad y una individuacin intermitente. En las ciudades se encontraron algunasevidencias de motivaciones de altos logros, desarrollo econmico y modernizacin, peroen lo general Colombia est muy lejos de contar con una sociedad civil moderna.42

VI CONCLUSIONES

Esta perspectiva muy a vuelo de pjaro de las instituciones colombianas nos permitepercibir que buena parte del escaso desarrollo econmico del pas y de las trabas que loenfrentan tienen que ver con la forma como nos organizamos polticamente loscolombianos, guardando una gran dependencia del pasado. (path dependance que esuna categora propuesta por Douglass North)

Sigue siendo cierto lo que analizbamos desde la izquierda en los aos setenta: el legadoms pesado ha sido la ausencia de una revolucin democrtica que generara lasinstituciones serias que requiere el capitalismo para poderse desarrollar adecuada y

41 Segn Puttnam (citado por Sudarsky), en Italia la participacin de los feligreses en misa restaba a laparticipacin en organizaciones cvicas. Para Colombia, Sudarsky encuentra que simplemente no leaporta al capital social.42 Otro estudio concluye que hay muchas organizaciones civiles en Colombia, casi 184.000, pero lamayor parte organizadas por el Estado o asistenciales, obedeciendo a fines asistenciales, posiblemente debeneficiencia y organizadas por la Iglesia y muy pocos espacios de representacin, en el que catalogan al1.7 de esas organizaciones. Ello quiere decir que estn desposeidas de un nivel importante autonoma,capacidad de gestin y de decisin a partir de una visin de lo pblico y del bien comn. Se constatatambin que hay ms organizacin civil en donde hay ms presencia del Estado. Rodrigo Villar Gaviria,Mara Eugenia lvarez Orjuela, Diana Constanza Castillo, Organizacin y participacin de la sociedadcivil, en Libardo Sarmiento, director de la investigacin, Municipios y regiones de Colombia,Fundacin Social, Bogot, 1998.

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civilizadamente en largo plazo. Un estado nacional fuerte, comprometido con laestabilidad macroeconmica y con una baja inflacin, o sea con un compromiso serioque todos creen, permitira un mayor nivel de impuestos que voluntariamente ceden susciudadanos, representados adecuadamente en el parlamento donde se define cmo serecolectan y cmo se gastan eficientemente, sin que se los roben. Esos impuestosfinancian un gasto pblico suficiente para garantizar el sistema de justicia y de orden,una educacin universal, laica y cosmopolita y una infraestructura fsica. Lascontribuciones de patrones y trabajadores garantizan un sistema de salud muy extenso yuno de pensiones sanamente financiado.

El poder central estara compensado y balanceado por el parlamento y los jueces queimpediran el despotismo. Garantizaran que no existieran impuestos confiscatorios,incluyendo la ausencia de un impuesto inflacionario, que ha sido abusado y pretende serreeditado por los polticos y empresarios que lo aprovechaban y que echan de menos.Las burocracias pblicas seran muy educadas, bien pagas y entraran en una carreracivil meritocrtica, reduciendo el mbito de la corrupcin. Los poderes de la libertad deexpresin y prensa, los ciudadanos enterados y vigilantes tambin contendran lacorrupcin. Un sistema legal basado en el mrito, imparcial y eficiente, le devolvera ala poblacin la confianza en sus conciudadanos y en las instituciones que los gobiernan.

Hace 50 aos hubiera sido oportuna una reforma agraria. Hoy en da estara limitada aalgunas regiones con presencia guerrillera y utilizando las tierras confiscadas a losnarcotraficantes. Hoy tenemos el campo vaciado sobre las ciudades y no hay ningunabase histrica de igualdad de oportunidades

Las bases de ese estado nacional y del republicanismo cvico estn en la clulamunicipal en donde los ciudadanos despliegan sus virtudes de ganar informacin einfluir racionalmente sobre el gobierno de sus comunidades y hay que entender que estaclula se mantuvo atrofiada por 105 aos de vigencia de la Constitucin de 1886.

La realidad ha sido un estado histricamente dbil, pobremente financiado y apoyado enlas redes de clientes de los polticos profesionales a quienes los poderes dominantesdelegan el oficio de la poltica. Eso les otorga el derecho a usufructuar personalmente delos recursos pblicos, tal como lo hicieron antes los que consideraron al Estado como supatrimonio particular. Las instituciones de vigilancia se tornan en peajes para los queroban y para los que no lo hacen pero requieren de su visto bueno. El sistema polticoclientelista es anti-meritocrtico y anti-competitivo. Predomina el conflicto paracapturar rentas y est ausente la cooperacin para lograr que el gasto pblico sea unelemento de desarrollo econmico y de equidad social. Gana el ventajismo, el que norespeta las reglas ni la ley y el que recurre a la movilizacin vociferante. Impera lamediocridad en el sistema educativo. Domina el parroquianismo. La violencia seextiende a los territorios por los que compiten los grupos armados de la subversin ydonde surgen las autodefensas, ms despticas an, cmo respuesta.

Los paliativos para esta situacin de deterioro social son los que podran surgir de unareforma poltica que facilitara el surgimiento de nuevos partidos ms fuertes y laampliacin de las asociaciones voluntarias de los ciudadanos, incluyendo sindicatos,gremios, asociaciones de padres de familia que influyan sobre el manejos de loscolegios pblicos y privados, clubes deportivos y sociales, asociaciones comunales y devecinos, asociaciones campesinas y cooperativas, y asociaciones no gubernamentales

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activas. Cada una de ellas debe tener su hoja de informacin para sus socios que lesexplique sus actividades y su relacin con la poltica.

La descentralizacin debe ser entendida no como gasto recolectado en otra parte distintaa la que elige al funcionario que lo gasta indoloramente, sino cmo resultado de lapropia gestin tributaria eficaz del gobierno local, que debe ser condicin para recibirtransferencias y regalas, dentro de un espritu de austeridad y cuidado de los recursospblicos. Los funcionarios deben demostrarle a los contribuyentes que estn invirtiendosus recursos en beneficio colectivo.

Debiera obtenerse legislacin sobre informacin y transparencia que haga que todos losentes pblicos entreguen informacin clara a los medios de comunicacin sobre sufuncionamiento y gasto. Los ciudadanos y las organizaciones no gubernamentalesdeban analizar el comportamiento de los gobiernos municipal, departamental ynacional. Las contraloras, veeduras, procuraduras y otros entes de control deben sermucho ms pequeos que los actuales e investigar los casos en que valga la penaincurrir en los costos de investigacin o sea en que lo recobrado por el Estado sea mayora la nmina y papeleo gastados. En vez de combatir la corrupcin, estos entesdespilfarran los recursos pblicos y son ms bien transmisores de la misma. Losciudadanos deben investigarlos porque en ellos se concentra mucha corrupcin dentrodel estado colombiano.

Sera bueno si todas las organizaciones civiles se involucrara en las actividades quetienen que ver con el Consejo Nacional de Planeacin para que tengan un acercamientoa la poltica nacional y a la macroeconoma. Esto representara un proceso educativopara que los ciudadanos acten consciente y racionalmente en la poltica electoral y ensus posiciones frente a lo que hace el gobierno nacional.

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LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XXI INTRODUCCINII TEORIA DE LAS INSTITUCIONESIII EL LEGADO HISTRICOIV EL SISTEMA DE LEYV REFLEJOS EN LA ESTRUCTURA SOCIALVI CONCLUSIONESBIBLIOGRAFIA