La Reforma Pensional y la equidad de Género en

Colombia

Por qué de la reforma pensional en América Latina en los 90

• Escasa cobertura • Necesidad de reformar un sector público

ineficiente• Sistemas de pensiones, en parte, causantes

del déficit fiscal; inviabilidad financiera • Urgente necesidad de reformar los servicios

de salud a los cuales están ligadas las pensiones

En qué consistieron las reformas

• Movimiento hacia la privatización fue impulsado por organismos multilaterales. Modelo neoliberal acompañó ideología hacia el desmonte de la participación del Estado en pensiones.

• Algunos se movieron completamente a la capitalización (Chile) y México, otros mantuvieron la dualidad (Colombia, Perú) y otros dejaron el sistema de reparto obligatorio complementado con un esquema individual y un pilar voluntario (Argentina y Uruguay)

• Todos endurecieron condiciones de pensionamiento.

Elementos comunes a los sistemas de seguridad social en salud y en pensiones

• el acceso se realiza a través del empleo protegido por la legislación laboral

• coberturas están altamente correlacionadas• la evasión de aportes también está ligada • pero el sistema de salud está constituido por

una red de servicios de atención, mientras que el de pensiones consiste básicamente en un sistema de transferencias en dinero

Los principios de la seguridad social pensional

• Destinada a asegurar los riesgos de pérdida del ingreso por cesasión temporal o definitiva del empleo

• Se realiza en forma de prevenir los efectos con antelación de manera que cuando ocurra el siniestro sus efectos hayan sido previstos y se evite una catástrofe financiera

• Ha funcionado como un fondo en el que se cruzan subsidios entre grupos de ingreso y de edad

La especificidad de los sistemas de pensiones

• Las contribuciones de hoy no solamente se usan para crear las reservas de mañana sino también –o principalmente- para pagar a los pensionados de hoy

• Están ligados al empleo, en un doble proceso: el trabajador pierde su empleo y el sistema pierde a un cotizante

La equidad en los sistemas pensionales

• La enorme disparidad en los salarios en la región es la base para una desigualdad social entre los pensionados

• Los pobres no tienen ingresos suficientes para gastar en el presente; ahorrar (cotizar) para el futuro tiene una mayor tasa de descuento que para los no pobres

La inequidad en sistemas de pensiones

• Todos los excluidos del sistema están por fuera de una protección contra los riesgos actuales y futuros de enfermar, envejecer y morir.

• En salud, el riesgo es evidente de manera inmediata; en pensiones, es silencioso.

• Los empleos precarios, transitorios o faltos de protección social son legión en la región.

La equidad de género en los sistemas de pensiones

• Un mismo régimen de protección social, dadas unas características estructurales diversas, produce efectos diferentes entre hombres y mujeres

• Políticas públicas como la pensional se realizan teniendo en cuenta a un “usuario tipo” que no corresponde sino a una ficción estadística

La dimensión de género en pensiones

• Preocupación de reciente data• Características propias de la situación

demográfica, laboral, salarial y de roles de hombres y mujeres afectan el tipo de pensión al cual pueden acceder hombres y mujeres

Razones por las cuales las mujeres reciben y recibirán pensiones menores (si

es que reciben alguna)• A menor salario, menor pensión• Menor participación en el mercado laboral

• Inserción laboral precaria, informalidad• Carreras interrumpidas por maternidad,

“seguir al marido”, cuidar de menores y ancianos

• Mayores tasas de desempleo • Tipo de actividades a las que se dedican• Mayor esperanza de vida (rentas vitalicias)

Diferenciales en ingresos y salarios

Ingresos salariales reales de hombres y mujeres. Colombia, siete ciudades, 1996-2000

200

250

300

350

400

450

1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: DNP-Umacro.

Indi

ce. D

ic.1

988=

100

Hombres MujeresTotal

Mayor informalidad

Tasa de informalidad de hombres y mujeres. Colombia, 1991-2000

45

50

55

60

65

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: Dane. Hombres Mujeres

Mayor desempleo

Tasas de desempleo femenino y masculino. Colombia, 1991-2000

0

5

10

15

20

25

30

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: DANE. Hombres Mujeres

Menor participación laboral

Tasa de Participación Global masculina y femenina. Colombia, 1991-2000

404550556065707580

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: Dane Hombres Mujeres

Mayor expectativa de vida femenina

Expectativa de vida de hombres y mujeres en quinquenios. Colombia

65

70

75

80

1999-2004 2000-2005Fuente: DANE Hombres Mujeres

Resultados de la reforma pensional

• Los dos grandes objetivos para los cuales fue realizada no se han cumplido; ni la cobertura se amplió significativamente ni los problemas financieros se resolvieron

• Causas: regímenes especiales se mantuvieron, no conformes a la Ley 100/93

• Se crearon nuevos fondos de pensiones como Caprecom, se fortalecieron cajas de retiro como las de la Policía y el Congreso

Qué se ha ganado con la reforma• posibilidad de moverse de un empleo a otro

sin causar discontinuidad en la cotización

• establecimiento de pensiones mínimas • esquema de subsidios a través del Fondo de

Solidaridad Pensional y para pensiones de indigencia

• existencia de fondos privados pensionales con la mitad de los afiliados, con rendimientos financieros positivos y emulación al ISS para ser más eficiente

• sistema de información y vigilancia a cargo de la Superintendencia Bancaria

Lo que no se ha logrado• Aumentar la proporción de afiliados con

respecto a la Población Económicamente Activa

• Vigilar los fondos públicos de la misma manera que se vigilan los privados

• Conservar relación entre las contribuciones y los beneficios otorgados en el sistema de reparto (beneficios definidos)

• Hacer descender las comisiones cobradas por los fondos privados (3.5% del salario), de las más altas del mundo

Evolución de la coberturaCobertura del sistema pensional colombiano. 1995,

1999 y 2001

0%

10%

20%

30%

40%

50%

Pension./> 60 años Afiliados/PEA Cotizantes/PEA

Fuente: Superbancaria1995 1999 2001

Cobertura de pensiones, año 2000

Afiliación a cualquier sistema de pensiones por grupo ocupacional.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Empleada/odoméstica/o

Patrón CuentaPropia

Asalariadoparticular

Asalariadogobierno

Todas lascategorías

F u e n t e : E n c u e s t a s o c i a l , F e d e s a r r o l l o

La equidad en el sistema reformado (1)

• El acceso a una pensión, como el ingreso, está muy mal distribuido

• En cuanto al gasto público en seguridad social, mayores beneficios para los trabajadores del sector público que para los demás trabajadores

• En cuanto a la distribución regional del acceso, desigual cobertura entre las áreas urbanas y rurales

La equidad en el sistema reformado (2)

• En cuanto al principio de solidaridad, fin del respaldo entre generaciones y entre grupos de ingreso por la segregación de los afiliados en los dos tipos de regímenes

• Desfinanciación estatal del componente solidario para el Fondo de Solidaridad Pensional (Ley de Racionalización del Gasto en 1996)

Segmentación de afiliados

Monto promedio mensual en US$ de las pensiones pagadas en distintos regímenes. Colombia, 2001

0 100 200 300 400 500 600

ISS

Todo reparto, con ISS

Sector público

Fondos privados

Todos

F u e n t e : S u p e r b a n c a r i

a

Mayores beneficios para los trabajadores públicos

Monto promedio mensual en dólares de las pensiones en el régimen de beneficios definidos, Colombia 2000 y 2001

0 500 1000 1500 2000 2500

Congreso República

CAXDAC

CAPRECOM

Univ. Del Cauca

Pens. Antioquia

CAJANAL

ISS

Promedio

Fuente: SuperbancariaMayo 2001Nov. 2000

Tipo y monto de pensiones pagadas por los fondos privados

Monto promedio mensual en dólares de las pensiones pagadas por los fondos privados. Colombia, 1998,

2000 y 2001

0 200 400 600 800 1000

Vejez

Invalidez

Sobreviviencia

Fuente: Superbancaria1998 2000 2001

Fondos privados tienen afiliados más jóvenes y más solventes

Afiliados y afiliadas (en miles) a fondos de pensiones privados, por grupos de edad. Colombia, 2001

0

100

200

300

400

500

600

15-19

años

20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55

añoso másHombres Mujeres

La distribución por sexo en los fondos privados es de 60/40%

Distribución de afiliados a fondos privados de pensiones, por sexo y grupo de edad, 2001

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

15-

19

20-

24

25-

29

30-

34

35-

39

40-

44

45-

49

50-

54

55-

59

60 o

másHOMBRES MUJERES

La distribución por sexo de afiliados al ISS es también de 60/40%, pero la curva

de edad es sesgada hacia los mayoresDistribución de afiliados al ISS por sexo y edad,

2001

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60 omás

HOMBRES MUJERES

El componente solidario y asistencial del sistema pensional reformado (1)

• El único puente entre los regímenes de reparto y de capitalización es la obligación de aportar una cotización adicional de un punto porcentual a los asalariados que ganan más de 4 salarios mínimos

• Porcentaje de los asalariados en este situación: 8% de aquellos en fondos privados

• Se realiza a través del Fondo de Solidaridad Pensional (FSP) y de la Red de Solidaridad Social

El componente solidario y asistencial del sistema pensional reformado (2)

• El FSP es manejado por el Ministerio del Trabajo a través del Consorcio Prosperar, pero recibe sus directivas del Conpes

• El número de beneficiarios del FSP es de cerca de 330 mil actualmente, cerca del 16% del grupo meta

• El número de ancianos con pensión de indigencia fue de cerca de 90 mil en 1999 pero se volvió asistencia a ancianos con el Programa Revivir

El componente solidario y asistencial del sistema pensional reformado (3)

• El tercer componente del esquema asistencial es el de las pensiones mínimas

• Establecidas por ley, pero se ignora cuántas se están pagando y a quién

• Requisitos para lograrlas son difíciles

El Fondo de Solidaridad Pensional

Beneficiarios del Fondo de Solidaridad Pensional y proporción de cotizantes al ISS que representaban.

Colombia, 1996-2000

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: Conpes 1997-2000 para FSP. ISS para cotizantes activos

0%

5%

10%

15%

20%

25%

Beneficiarios FSP% Cotizantes activos ISS

A quiénes beneficia el Fondo de Solidaridad Pensional

Distribución porcentual de los beneficiarios del Fondo de Solidaridad Pensional, 1996, 1997 y 2000

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Madres

Comunitarias

Trabajadores

urbanos

Trabajadores

rurales

Discapacitados

Fuente:Conpes 1996 1997 2000

Composición de los ingresos del FSP

Composición de los ingresos del Fondo de Solidaridad Pensional. Colombia, enero-abril 2000

Aportes del 1%

Aportes de laNaciónRendimientosfinancierosIntereses mora

Multas

Composición del aporte del 1% al FSP

Composición de los ingresos del 1% al Fondo de Solidaridad Pensional, por tipo de trabajadores

aportantes. Colombia, enero-abril 2000

ISS

Ecopetrol

Fondos privados

Cajas y universidades

Magisterio

Fuerzas Armadas

Otros

Multas, intereses

La bomba pensional

Pasivo pensional en Colombia, 2001 (Déficit en valor presente como % del PIB)

ISS 61% Cajas sector público 56% Bonos pensionales a cargo Nación 17% Fondo del Magisterio 20% Fuerzas Armadas y Policía 39%

Total sistema pensional 192% Fuente: DNPensión, DNP, 2001. Nota: no incluye los bonos pensionales a cargo de los departamentos y municipios.

Efectos de la reforma sobre hombres y mujeres

• Difícil separar los efectos de la reforma de otros factores que han incidido en la situación de ambos sexos frente al sistema de pensiones, en particular, la crisis económica y la situación de violencia generalizada

• Proporción mayor de mujeres que ingresaron al mercado de trabajo porque los empleos disponibles son los que ofrecen las menores remuneraciones y de menor protección social

Efectos del déficit fiscal

• Déficit fiscal actuó sobre la posibilidad de crecimiento de la economía

• Merma del empleo y del consumo • Lo anterior afecta en mayor medida a las

mujeres que son las que experimentan mayores tasas de desempleo

• Disminuyeron los aportes del Estado al sistema previstos en la reforma (ley 100/93)

Efectos de la creación de fondos privados de pensiones (1)

• El cálculo de beneficios que caracteriza a los fondos privados de pensiones puede ser, muy injusto con las mujeres puesto que ostentan carreras interrumpidas y reciben remuneraciones más bajas

• La modalidad de renta vitalicia, estimada sobre el cálculo de la expectativa de vida del jubilado y en base a los fondos ahorrados, será muy poco beneficiosa para las mujeres

Efectos de la creación de fondos privados de pensiones (2)

• Mujeres tienen aversión al riesgo, prefieren cuentas individuales, recibir extractos

• Los costos de las comisiones que cobran no se han reducido con la competencia y se atienen a lo máximo permitido por ley

• Comisiones son especialmente onerosas para las personas con bajos salarios, entre las cuales hay mayoría femenina.

Efectos de la reforma sobre la informalidad y las mujeres informales

• Es aquí donde la reforma ha tenido su menor incidencia: la informalidad no solo no disminuye, sino que se ha agravado

• No hay incentivos para “desinformalizar” a muchos de los trabajadores informales

• La ley trata a los patronos y trabajadores independientes profesionales de la misma forma que a un/a trabajador/a por cuenta propia, pidiéndole que cotice sobre dos salarios mínimos

Efectos sobre grupos ocupacionales de mujeres

• No mejoró la suerte de grupos ocupacionales en los que las mujeres están mayormente representadas como las empleadas domésticas y las trabajadoras por cuenta propia

• En cuanto a las madres comunitarias (unas 85 mil mujeres pero solo afiliadas 22 mil), se mejoraron sus condiciones pensionales pero se trataba de un grupo a quien se le debía cobertura desde antes de la reforma

Efectos del régimen dual, con posibilidad de moverse de un sistema a

otro

• Los incentivos para entrar o permanecer en el régimen de beneficios definidos operan sobre todo para los afiliados de mayor edad y para quienes tienen una historia interrumpida o corta de cotizaciones

• Esto coloca al ISS en situación de selección adversa en la competencia entre regímenes

Efectos de la situación del ISS como

fondo de pensiones

• Imagen de un organismo en problemas• Afiliar a una nueva persona requiere varios

pasos y filas• Falta de una cuenta individual y de envío de

extractos crea desconfianza• Pago mensual de la cotización es engorroso;

papelería difícil de conseguir, no se admiten errores caligráficos, sucursales bancarias limitadas, no se puede pagar por adelantado

Efectos de la libertad de elección entre regímenes y entre fondos

• mayores costos de transacción para los empleadores en términos de sus cotizaciones: en vez de hacer un solo aporte por sus trabajadores, se les obliga a hacer tres aportes a tres entidades distintas

• La prohibición de la SuperSalud al ISS de recibir nuevos afiliados al seguro de salud imposibilitó la facilidad para un trabajador de quedarse en el Seguro Social como asegurador de los tres riesgos

Efectos de la inoperancia del esquema

de solidaridad

• Solamente el grupo de madres comunitarias ha sido enfocado como población objetivo en la extensión de cobertura del FSP, pero esto se debe a la presión política que ejercieron éstas como gremio

• Empleadas domésticas siguen con la mayor desprotección

• Trabajadoras por cuenta propia no tienen incentivos para afiliarse

Recomendaciones de Política sobre la equidad de género en la reforma

pensional• La dimensión de género está ausente

todavía del debate en la reforma pensional colombiana, tanto la primera iniciada en 1993 como en la actual

• Las barreras de acceso para las mujeres pueden implicar mayores costos fiscales si éstas van a terminar siendo sujetos de pensiones mínimas con garantía fiscal o de indigencia.

Recomendaciones dimensión de género en pensiones

• Es preciso contemplar esquemas novedosos que en otros países se han instituido como las pensiones para mujeres que tienen o tendrán carreras interrumpidas (amas de casa), con un componente obligatorio y otro voluntario

• También es preciso que, vía legislación, se prohiba el establecimiento de un monto menor de las rentas vitalicias de las mujeres pensionadas en base a una mayor expectativa de vida femenina

Recomendaciones sobre el saneamiento fiscal de las obligaciones

y reservas• Si no hay cómo pagar las pensiones, habrá

menos cómo pagar las pensiones mínimas y las de indigencia

• Los Fondos de Pensiones deben tener los recursos para sostener sus obligaciones

Recomendaciones para hacer descender la evasión

• Es preciso hacer la vida más fácil a los empleadores, sobre todo a los pequeños patronos y microempresarios, para afiliar y pagar el aporte pensional de sus trabajadores

• Sería deseable hacer el pago a un organismo único de captación de aportes, que a su vez transfiera su parte respectiva a los fondos de salud, de riesgos profesionales, de pensiones y a los dos fondos de solidaridad respectivos

Recomendaciones para poner a funcionar el componente solidario del

sistema de pensiones

• Componente solidario de la reforma a la ley 100 en materia de salud se halla mucho más desarrollado que su homónimo en pensiones

• Se hace necesario que este componente tenga un doliente, un organismo que haga mayor seguimiento a la focalización y entrega del subsidio y a la elevación efectiva de la cobertura pensional

• Su evaluación de impacto de este componente es una urgente tarea

Recomendaciones sobre una Superintendencia de Pensiones

• Que actúe como doliente del afiliado entre tanto desconocimiento sobre efectos de decisiones entre regímenes, entre fondos

• Que vigile también fondos públicos y régimen de reparto del ISS

• Puede compartirse un organismo conSupersalud, dos divisiones

Reflexiones sobre la equidad en la edad de pensionamiento y sobre la

pensión de sobrevivencia (1)• La medida de una menor edad de jubilación

para las mujeres que fue pensada como mecanismo compensatorio por la menor participación femenina en el empleo y sus menores salarios, puede obrar en contra de las mismas mujeres cuando la pensión se calcula sobre la base de los aportes capitalizados y la expectativa de vida

Reflexiones sobre la equidad en la edad de pensionamiento y sobre la

pensión de sobrevivencia (2)

• Es posible que la menor edad de jubilación de las mujeres esté teniendo un efecto sobre su carrera profesional, por el desincentivo para nombrarlas en cargos de responsabilidad

• Las pensiones de sobrevivencia, son uno de los pocos mecanismos de compensación por sacrificios de las mujeres para mantener la familia unida o dedicarse a la crianza de los niños o al cuidado de los padres mayores