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Rev. Est. de Políticas Públicas, 5(1): diciembre 2018 - junio 2019, 89-107http://dx.doi.org/10.5354/0719-6296.2019.51170

ISSN edición web: 0719-6296©Copyright 2019: Universidad de Chile, Santiago (Chile)

La malnutrición infantil en Ecuador: una mirada desde las

políticas públicas

Jairo Rivera

Universidad Andina Simón Bolívar

ResumenEste trabajo analiza la malnutrición infantil en Ecuador. La desnutrición infantil afecta a un cuarto dela población menor de cinco años, representando el doble del promedio de la región latinoamericana, y elsobrepeso y obesidad se encuentran sobre el promedio de la región. En ese sentido, el Ecuador como paísde ingreso medio tiene un nivel elevado de malnutrición infantil. Este problema es aún más alarmante aldesagregarlo por etnia, provincia, región, quintil de ingreso y educación de la madre. Durante la últimadécada ha existido una diversidad de políticas, programas, instituciones y actores, pero el avance ha sidolimitado. Una vertiente interesante y poco explorada del problema de malnutrición infantil es su análisisdesde las políticas públicas

Palabras clave: Malnutrición infantil, políticas públicas, Ecuador

Child malnutrition in Ecuador: a view from public policies

AbstractThis paper analyzes child malnutrition in Ecuador. Child malnutrition a�ects a quarter of the populationunder �ve years, representing twice the average of the Latin American region, and overweight and obesityare above the average for the region. In this sense, Ecuador as a middle-income country has a high levelof child malnutrition. This problem is even more alarming when disaggregated by ethnic group, province,region, quintile of income and education of the mother. During the last decade there has been a diversity ofpolicies, programs, institutions and actors, but progress has been limited. An interesting and unexploitedaspect of the problem of child malnutrition is its analysis from public policies

Keywords: Child malnutrition, public policies, Ecuador

*Dirección de correspondencia [Correspondence address]:

Jairo Rivera, Universidad Andina Simón Bolívar

E-mail: [email protected]

Fecha recepción: 15 de septiembre de 2018 Fecha aceptación: 12 de octubre de 2018

mailto:[email protected]

90 Rivera, J.

1. Introducción

La malnutrición infantil es un problema social quelimita las capacidades y funcionamientos de las per-sonas, por lo que su erradicación debe ser un com-promiso social y político a nivel global. Actualmente,se observa una transición nutricional y epidemioló-gica que se identi�ca por una reducción en la des-nutrición y, a su vez, un incremento del sobrepeso yobesidad.

En Ecuador la desnutrición infantil afecta a uncuarto de la población menor de cinco años. Si bienla tendencia indica cierta disminución, de forma si-milar a lo que ocurre a nivel mundial, la particulari-dad del país está en que su nivel es cercano al dobledel promedio de Latinoamérica. En ese sentido, elEcuador, como país de ingreso medio, tiene un nivelelevado de desnutrición infantil. Asimismo, el nivelde sobrepeso y obesidad es superior al promedio dela región (Freire, 2014b: 216). Este problema de lamalnutrición es aún más alarmante al desagregarlopor etnia, provincia, quintil de ingreso y educaciónde la madre. En este punto las políticas públicastienen un rol primordial.

Las políticas públicas han sido analizadas desdetres corrientes epistemológicas: positivismo, críticay pospositivismo (Torgerson, 1986: 33). De formarelacionada, el análisis de las políticas públicas seenmarca dentro de enfoques teóricos que van desdelo racionalista hasta lo interpretativo (Roth, 2008:76). Este documento se sitúa dentro de la corrientepospositivista con un enfoque neoinstitucional.

El objetivo de esta investigación es examinar elestado de la malnutrición infantil en el país, con én-fasis especial en el análisis de las políticas públicasusando el esquema propuesto por Hudson y Lowe(2009) en tres niveles: macro, meso y micro.

2. Las políticas públicas

El análisis de las políticas ha surgido principal-mente como un sub-campo de la ciencia política.Trata de entender y construir el conocimiento de to-do el proceso de la política pública (Hudson y Lowe,2009: 11). En ese contexto, el análisis de las políticaspúblicas combina el conocimiento y la política.

Esta sección examina la evolución del análisis delas políticas públicas, sus paradigmas, enfoques ydesarrollos. Dentro de los paradigmas se revisa elpositivismo, crítica al positivismo y pospositivismo.Entre los enfoques se analiza el enfoque secuencial,

racionalista, institucionalista, cognitivista e inter-pretativo. Finalmente se presentan argumentos a fa-vor del marco elegido, paradigma pospositivista yenfoque neonstitucionalista.

2.1. Positivismo

El positivismo surge con la intención de convertira las ciencias de la política en una ciencia, minimi-zando la política. Por ello, como herencia directa dela Ilustración, se enfrenta al mundo de manera ob-jetiva con el �n de observar los hechos y determinarlas leyes de la naturaleza y la sociedad.

En esta corriente, el pensamiento racional es elque domina la solución de problemas, apoyándoseen la matemática como su principal herramienta.De la misma forma, se tiene la convicción de quelas elecciones se realizan en base a la disponibilidadde información completa sobre las posibilidades yconsecuencias de distintas alternativas dentro de unsistema de preferencias racionales (Lewin y Vedung,1980: ix).

Además, el conocimiento cientí�co es consideradoel �conocimiento real� y se fundamenta en la obser-vación de los hechos, la inferencia lógica y la deter-minación de las relaciones regulares entre los hechos.Es decir, existe la convicción de que los hechos noson casuales, sino causales, y se puede descubrir elproceso �lógico� que genera dichos resultados. En esalínea, se considera que la realidad es directamenteasequible y está determinada por leyes de causali-dad que pueden ser descubiertas (Roth, 2014: 72).

2.2. Crítica al positivismo

Posteriormente, aparece la segunda corriente co-mo una crítica al positivismo, y su principal carac-terística está en el reconocimiento de un análisis depolíticas públicas donde existe dominación de la po-lítica sobre el conocimiento. El fundamento centralestá en que los analistas y hacedores de políticas noson neutrales, sino que tienen intereses particulares,y usan su retórica para el ejercicio del poder.

En el proceso de crítica al positivismo intervinie-ron varios autores, entre los que se destacan Simon yMarch al demostrar que �las decisiones políticas nopodían corresponder a la aplicación de un esquemaabsolutamente racional� (Roth, 2014: 14). Asimis-mo, se señala que la división entre analistas y políti-cos está alejada de la realidad, ya que �cada jugadorindividual posee una combinación única de habili-

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dades analíticas y políticas� (Behn, 1992: 240-241).De igual manera, se enuncia que en el análisis depolíticas públicas hay un paradigma positivista queresulta insu�ciente para la comprensión de los dile-mas de la política, para ello son necesarias nuevasdimensiones y direcciones para el análisis de políti-cas que vayan más allá de la economía tradicional yla racionalidad instrumental (deLeon, 1994: 174).

En ese marco, la neutralidad política es refutaday se critica que el análisis de la política convencionalrefuerza el orden y la ideología del mundo políticoestablecido. A su vez, se a�rma que la orientacióntecnocrática falla fundamentalmente en reconocer lanaturaleza de su contexto (Torgerson, 1986: 38). Asi-mismo, Simon (1976): 3) es el encargado de poneren tela de duda el supuesto fundamental del posi-tivismo, que es la racionalidad ilimitada de los to-madores de decisiones. Adicionalmente, se reconocenvarias limitaciones adicionales, como el número limi-tado de actores políticos que tratan de hacer elec-ciones calculadas entre alternativas claramente con-cebidas, una falta de interés en el proceso y, suponíaerróneamente la existencia de un único tomador dedecisiones (Majone, 1997: 50-56).

2.3. Pospositivismo

Seguidamente, la tercera corriente, denominadapospositivista, se centra en una reconciliación en-tre el conocimiento y la política. En esta corrientese superan las tensiones entre ambas y se recono-ce su complementariedad. El análisis de la políticapública se basa no solo en un conocimiento de la so-ciedad, sino también un conocimiento en la sociedad(Torgerson, 1986: 40).

En ese sentido, adquiere mayor relevancia el len-guaje, los gestos, la cultura, el proceso de decisión depolíticas, las instituciones, la participación social, ylas relaciones entre los actores; con ello, el analistase convierte en un participante activo que entien-de la participación social en las políticas públicas,y el contexto en el cual aparecen e implementan.En esa línea, desde una aproximación epistemológi-ca pospositivista, el análisis de políticas puede de�-nirse formalmente como �una disciplina aplicada dela ciencia social que utiliza múltiples métodos de in-vestigación y argumentos para producir y transfor-mar la información de política relevante que puedaser utilizada en entornos políticos para resolver losproblemas de la política� (Dunn, 1981: 35).

2.4. Enfoques de políticas públicas

Existen cinco enfoques principales para el análisisde las políticas públicas, los cuales tienen relacióndirecta con las corrientes presentadas. A continua-ción se analiza las particularidades de cada enfoque.

El primer enfoque es el denominado secuencial,que se caracteriza por dividir el proceso de la polí-tica pública en etapas. La expresión del enfoque sere�ere al ciclo de política, inicialmente denomina-do proceso de decisión, con la intención de guiar lasfases principales de un acto colectivo. El proceso es-taba compuesto por siete etapas: i) inteligencia, ii)promoción, iii) prescripción, iv) innovación, v) apli-cación, vi) terminación, y vii) evaluación (Lasswell,1956: 23). Posteriormente, el ciclo ha tenido modi�-caciones. Entre las principales, aparece la propuestapor Brewer compuesta por seis fases: i) iniciación,ii) estimación, iii) selección, iv) implementación, v)evaluación, y vi) terminación (Brewer, 1974: 3). Asi-mismo, y tal vez la que ha sido más difundida, ladesarrollada por Jones en 1970 conformada por cin-co etapas: i) identi�cación de un problema, ii) for-mulación de soluciones o acciones, iii) toma de de-cisión, iv) implementación, y v) evaluación (Roth,2008: 79).

La principal fortaleza del enfoque secuencial es elanálisis profundo de cada etapa, pero es también sumayor debilidad, ya que se pierde de vista el procesoen conjunto y se limita a análisis parcializados. En-tre las principales críticas al enfoque secuencial seencuentran: i) no es una teoría causal debido a queno se identi�can factores causales dentro y entre lasetapas; ii) la secuencia propuesta es poco precisa entérminos descriptivos; iii) tiene una tendencia lega-lista y se basa en enfoque de arriba hacia abajo; iv)no toma en cuenta los ciclos múltiples de las políti-cas, ni sus interacciones (Sabatier, 2007: 9-10).

El segundo enfoque se denomina tradicional o ra-cionalista. Entre sus principales particularidades seencuentra que las políticas públicas son fruto de ne-gociaciones entre un entramado de actores del Esta-do y representantes de grupos sectoriales involucra-dos. Ciertamente, el Estado tiene un modo de fun-cionamiento y estructura no uniforme, lo cual modi-�ca su estudio, y entre los actores existe una plura-lidad de intereses que deben ser tomados en cuenta.En ese sentido, las redes constituyen el centro deestudio de las políticas públicas, es decir, las inter-relaciones e interdependencias entre distintas insti-tuciones y actores, en donde se destacan las redesde política, la comunidad de política, las coaliciones


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promotoras y las comunidades epistémicas (Roth,2014: 92).

El tercer enfoque es el denominado neoinstitucio-nalista. La característica fundamental está en reco-nocer el rol de las instituciones en los comporta-mientos individuales, acción colectiva o políticas pú-blicas. Las instituciones pueden ser de tipo formal,como las reglas o normativas, o informales, comolas creencias y saberes, que representan un ordenen el comportamiento de los individuos. El enfoquese basa en una cierta estabilidad central de las ins-tituciones que generan comportamientos previsiblesde sus miembros, lo cual permite hacer ciertas pre-dicciones causales. El neoinstitucionalismo pretendeanalizar las condiciones de producción y evoluciónde las instituciones y su in�uencia en las dinámi-cas sociales. Existen cuatro versiones principales dela teoría institucional en la ciencia política: el ins-titucionalismo normativo, el institucionalismo de laelección racional, el institucionalismo histórico, y elinstitucionalismo discursivo (Peters, 2016: 59).

El cuarto enfoque es el denominado cognitivista,que se caracteriza por subrayar la importancia de lasideas y del aprendizaje en la elaboración de las polí-ticas públicas y el proceso político (Fontaine, 2016:115). En ese contexto, las ideas se consideran da-tos que pueden ser develados de forma objetiva, yjuegan un papel fundamental en la explicación dela postura de distintos actores y sus modi�caciones(Roth, 2014: 103). A su vez, el rol de las ideas ycreencias no solamente interviene en el proceso dedecisión, sino que construye la relación de la socie-dad al mundo ( Muller, 2006: 95). En este marco, tie-ne particular relevancia las coaliciones promotoras,donde se pretende analizar la formación de alianzasante una política pública, ya sea en defensa o recha-zo, sus interacciones, y creencias, dentro de un hori-zonte temporal de largo plazo. Por ello, se considerauna teoría causal predictiva con el objetivo de expli-car empíricamente el cambio de política a través dela interacción de las coaliciones (Fischer, 2003: 95).Las élites políticas tienen singular importancia en laformación de ideas que afectan las políticas públicasy en la entrada en agenda de un problema público.El análisis se centra en el subsistema de la política,el cual se de�ne como un subconjunto más ampliode un sistema político y de gobierno centrado en unárea temática y local (Weible y Jenkins-Smith, 2016:16).

El quinto enfoque se denomina interpretativo yes aquel que basándose en una lógica constructivis-ta incorpora los contextos, saberes locales y argu-

mentos de los actores en las políticas públicas. Enconsecuencia, adquiere importancia la argumenta-ción práctica, juicio político, discurso, deliberación,narrativa y retórica. El enfoque se fundamenta en ladialéctica, con una lógica informal de análisis, y enla estructura de la política como argumento de unamezcla compleja de declaraciones de hechos, normas,interpretaciones, opiniones y evaluaciones (Fischer,2007: 235). A su vez, toma en cuenta el rol críticode la re�exión discursiva y la argumentación de lasprácticas del análisis de políticas, como en el deba-te y el entendimiento de sus dinámicas (Fischer yGottweis, 2012: 2-6). La producción de un discur-so de cambio y sus causas se consideran como unaactividad fundamental para los actores que tratande in�uir en otros actores y transformar las polí-ticas públicas (Zittoun, 2009: 67). A diferencia delos enfoques anteriores, la causalidad pierde fuerzaen este enfoque, y más bien se centra en una cons-trucción interpretativa de los argumentos (Fischer,2003: 107). Asimismo, no es posible considerar con-ceptos como �interés�, �ideas�, �instrumentos� o in-cluso �valor� como variables objetivas e independien-tes, sino que considera cada uno de estos conceptoscomo construcciones sociales, subjetivas, que depen-den de cómo se produce el signi�cado y es utilizadopor los actores (Durvanova, 2016: 36).

Como conclusión de la revisión del marco concep-tual de políticas públicas, tanto de la perspectivaepistemológica y de los enfoques, en este documentose opta por la corriente pospositivista y un enfoqueneoinstitucionalista para el análisis de las políticaspúblicas. Por un lado, el pospositivismo ya que esuna corriente que ha superado las falencias de la fal-sa dicotomía entre conocimiento y política, y de unpensamiento absolutamente racional. Por otro par-te, el enfoque neoinstitucionalista debido a su inte-rés en las instituciones que intervienen en la políticapública. Con todo ello, el objetivo del documento esanalizar la malnutrición infantil desde las políticaspúblicas y extraer aprendizajes con la intención deorientar las políticas.

Justamente al marco conceptual propuesto se lopretende desagregar en tres niveles de análisis: ma-cro, meso y micro. La intención es profundizar lainvestigación del proceso de la política de malnutri-ción infantil. Por un lado, el análisis macro se re�erea las cuestiones generales que con�guran el contex-to más amplio en el que se elabora la política. Porsu parte, el análisis meso trata sobre cómo las polí-ticas fueron desarrolladas, puestas en agenda y losacuerdos institucionales. Por último, el análisis mi-



cro trata sobre el rol de los individuos en el procesode la política (Hudson y Lowe, 2009: 13-16).

3. La malnutrición infantil

La batalla contra las privaciones de los niños engeneral, y en temas de nutrición en particular, es dealguna manera la lucha más dura que el desarrollohumano tiene que realizar (Sen, 1999: 1). La malnu-trición se re�ere a los procesos inadecuados sobre lautilización de nutrientes para el crecimiento, desa-rrollo, mantenimiento y actividad (de las NacionesUnidas para la Infancia), 1990: 8). La malnutricióninfantil es un problema social que limita las capa-cidades y funcionamientos de las personas, por loque su erradicación debe ser un compromiso socialy político a nivel mundial.

Alrededor del mundo se presenta una transiciónnutricional y epidemiológica que se identi�ca en tér-minos generales por una reducción en la desnutricióny, a su vez, un incremento del sobrepeso y obesidad.

3.1. Características de la malnutrición in-

fantil

La malnutrición infantil está relacionada con un45 por ciento de las muertes de niños menores de 5años (Black et al., 2013: 427). Es el resultado de lainteracción de una ingesta inadecuada de alimentos,en cantidad y calidad, entornos de salud y asisten-cia de mala calidad, y comportamientos de factoressubyacentes, como la inestabilidad política, la faltade desarrollo económico, desigualdad y globalización(International Food Policy Research Institute, 2016:1). Ciertamente, es una consecuencia de característi-cas personales y del entorno, donde in�uyen factorescoyunturales y estructurales.

La malnutrición está compuesta por desnutricióny sobrepeso. La malnutrición se caracteriza por die-tas monótonas y de baja calidad nutricional, pobresen vitaminas esenciales y minerales (OPS, 2014: 3).Por un lado, la desnutrición infantil se puede pre-sentar en forma de retraso del crecimiento para laedad o desnutrición crónica, bajo peso para la tallao desnutrición aguda, bajo peso para la edad o des-nutrición global, limitación en el crecimiento fetal,y de�ciencias de vitaminas y minerales esenciales(Black et al., 2008: 243). Por otro lado, el sobrepesose presenta en forma de elevado peso para la estatu-ra, se genera cuando hay una ingesta de calorías queexcede al gasto energético, y cuando supera ciertoumbral de peso excesivo el sobrepeso se convierte en

obesidad. Ambos componentes pueden estar presen-tes al mismo tiempo, es decir, una misma personapuede sufrir al mismo tiempo de desnutrición y so-brepeso.

Una adecuada nutrición es fundamental en cadaetapa del ciclo vital, y resulta primordial durante laprimera infancia (Nations, 2000: 13). Actualmente elmundo padece la denominada transición nutricionaly epidemiológica, en donde en general hay una re-ducción de la desnutrición, pero se incrementa el so-brepeso y obesidad, con sus consecuencias en las en-fermedades no transmisibles. La denominada doblecarga nutricional se relaciona con esa coexistenciade desnutrición y sobrepeso a nivel individual, delhogar y del país (Rivera, 2014: 1613; Freire, 2014a:1634). Existen autores que consideran que existe una�triple carga� de la malnutrición que abarca el in-su�ciente suministro de energía alimentaria, el cualse convierte en hambre; las de�ciencias de micro-nutrientes, que se traduce en hambre oculta; y laexcesiva ingesta de energía, que se vuelve sobrepesoy obesidad (Pinstrup-Andersen, 2005: 354).

3.2. Evolución de la malnutrición infantil

Actualmente la forma de medición de la malnu-trición infantil es mediante el uso de los patronesde crecimiento infantil de la Organización Mundialde la Salud. Dichos patrones fueron construidos enbase a una investigación del crecimiento de niñosen poblaciones heterogéneas -Brazil, Ghana, India,Noruega, Omán y Estados Unidos- y un desarrollo�ideal� del infante. Estos distinguen las curvas decrecimiento por género para niños y niñas. (WHO,2006: 4).

La prevalencia de la desnutrición infantil a nivelglobal es un tema alarmante ya que cerca de 161millones de menores de cinco años padecen desnutri-ción crónica, 51 millones de niños menores presentandesnutrición aguda (emaciación), y más de dos milmillones de personas sufren de una o más de�cien-cias de micronutrientes ( Sundaram, 2015: 133). Enregiones como Asia y África su prevalencia es mayor.Si bien la tendencia de la desnutrición en el tiempoes descendente, apoyada por un aumento de recur-sos, conocimiento y compromiso político, el ritmo estodavía lento, y representa a una enorme población(UNICEF, 2015: 2-4). En ese sentido, la desnutricióninfantil es un problema aún sin resolverse.

Asimismo, el sobrepeso infantil, está asociado convarios factores de riesgo para enfermedades cardía-


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Figura 1: Tipos de malnutrición

Fuente: Elaboración propia en base a Black et al. (2008); Alderman et al. (2005).

cas posteriores y otras enfermedades crónicas (Coleet al., 2000: 1240). El cambio de hábitos de consumoy la ingesta de alimentos ultraprocesados ocasionaque su tendencia sea ascendente. En el mundo cer-ca de 41 millones de menores de cinco años tienensobrepeso (UNICEF, 2015: 2-4).

En temas de malnutrición no es su�ciente el pro-medio general ya que existe una heterogeneidad en-tre grupos de países. Tomando en cuenta la clasi�ca-ción de los países de acuerdo a su ingreso per cápitase presenta la evolución de la desnutrición crónicainfantil para los países de ingreso alto, ingreso me-diano e ingreso bajo. A medida que disminuye elingreso aumenta la desnutrición infantil.

En relación con el sobrepeso infantil por países deacuerdo al ingreso, la relación es inversa, es decir,a medida que aumenta el ingreso se incrementa elsobrepeso.

En relación con la evolución de la malnutriciónen América Latina y el Caribe se puede a�rmar quela región ha seguido los patrones observados a nivelglobal. En ese sentido, presenta una tasa decrecienteen desnutrición crónica, pasando de 25% en 1990 a11% en 2015, lo que aún representa en términos ab-solutos alrededor de 6 millones de menores de cincoaños. Por otro lado, el sobrepeso ha incrementadoligeramente en el mismo periodo, ubicándose en 7%para 2015, lo que se traduce en cerca de 4 millonesde menores de cinco años. En este punto, es nece-sario indicar que existe alta heterogeneidad entre ydentro de los países de la región.

3.3. Causas de la malnutrición infantil

La nutrición se re�ere a los procesos adecuadossobre la utilización de nutrientes para el crecimien-to, el desarrollo, el mantenimiento y la actividad(de las Naciones Unidas para la Infancia), 1990: 8).La malnutrición infantil, entendida como una de�-ciencia en ese proceso normal de desarrollo, es causa-da por factores multidimensionales que se relacionan

con elementos del niño, de su hogar, y de la comu-nidad en general. A estos factores se los denominafactores inmediatos, subyacentes y básicos.

Los factores inmediatos se re�eren a aquellas cau-sas individuales ligadas al consumo de alimentos deforma inadecuada, poca diversidad de la dieta y en-fermedades. Una adecuada nutrición es fundamentalen cada etapa del ciclo vital, teniendo importanciacentral durante los primeros mil días de la perso-na. Las enfermedades infecciosas en esta etapa li-mitan drásticamente la alimentación y absorción denutrientes. Una dieta monótona, sin diversidad, obs-taculiza la oportuna alimentación de los menores yles priva de nutrientes esenciales para su desarrollo.Los problemas nutricionales de la madre, a travésde una inadecuada situación nutricional antes de laconcepción o mala alimentación durante el embara-zo, repercuten en el peso del menor al nacer (Na-tions, 2000: 17; Black et al., 2008: 244; UNICEF,2013: 10; OPS, 2014: 3).

Los factores subyacentes están relacionados concausas del hogar como el inoportuno acceso a ali-mentos y falta de seguridad alimentaria, prácticasinadecuadas de atención y cuidado materno-infantil,y falta de acceso a servicios básicos y a un ambien-te saludable (Black et al., 2008: 244). Dentro de laseguridad alimentaria importa el acceso a alimen-tos, donde tiene relevancia central la distribución dedichos alimentos, también interesa los recursos delhogar y el tamaño del mismo (Mundial, 2007: 26).Entre las prácticas materno infantil resulta clave lapráctica de lactancia materna durante los dos prime-ros años de vida, y de forma exclusiva durante losseis primeros meses, y un monitoreo del crecimientodel menor. Entre los factores ligados a un ambientesaludable, importa de sobremanera el acceso a agualimpia, saneamiento y servicios de salud (UNICEF,2013: 10).

Los factores básicos se re�eren a las problemáticasen el contexto social, económico, político y cultural.En lo concerniente al contexto social, son importan-



Figura 2: Tasas de desnutrición crónica y sobrepeso infantil a nivel global

Fuente: Elaboración propia en base a UNICEF (2017)

Figura 3: Tasas de desnutrición crónica infantil por grupos de países de acuerdo al ingreso


tes las relaciones de propiedad, división del trabajoy estructuras de poder. Dentro de las condicioneseconómicas resultan relevantes la distribución de re-cursos, la concentración de la tierra, dependenciaeconómica externa, precios y la biodiversidad agrí-cola. Entre los factores políticos se encuentra la es-tructura del Estado, impuestos, subsidios, sistemalegal y el rol y poder de las instituciones naciona-les (de las Naciones Unidas para la Infancia), 1990:20-21). Asimismo, importa la falta de programas es-pecí�cos de nutrición, ausencia de programas y en-foques con sensibilidad en nutrición, y la falta deconstrucción de un entorno adecuado para el desa-rrollo infantil, donde resaltan los procesos políticosy de política (Gillespie, 2013: 552). Por último, entre

los factores culturales se encuentran las tradiciones,prácticas y creencias. En resumen, las causas de lamalnutrición infantil dependen del contexto en elcual se desenvuelve el menor y sus característicasindividuales, del hogar y comunitarias.

3.4. Consecuencias de la malnutrición infan-

til

La malnutrición infantil afecta el desarrollo de ca-pacidades en las personas. Las consecuencias puedenser de corto, mediano y largo plazo, afectando su po-tencial como ser humano. En el corto plazo tienenconsecuencias en el aumento de la mortalidad, mor-bilidad y discapacidad. En el mediano plazo pertur-


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Figura 4: Tasas de sobrepeso infantil por grupos de países de acuerdo al ingreso


ban el desarrollo cognitivo, motor y socioemocional.En el largo plazo presentan afectaciones al tamañodel adulto, la capacidad intelectual, la productividadeconómica, el rendimiento reproductivo, metabólicoy enfermedad cardiovasculares; es decir, incluso pue-den extenderse no solo en la vida adulta, sino tam-bién a las generaciones futuras (Black et al., 2013:427; Victora et al., 2008: 340; Gillespie, 2003, 12;Sundaram, 2015: 12).

Asimismo, sus consecuencias afectan a la sociedaden general. Las afectaciones de la malnutrición no semantienen en lo individual, sino que se trasladan asu familia, sociedad y Estado, en forma de menordesarrollo económico y social de sus habitantes (In-ternational Food Policy Research Institute, 2016: 1;Sundaram, 2015: 13).

Hay un creciente consenso en la literatura espe-cializada acerca de la importancia de los primerosaños de vida para el desarrollo de la persona y lareducción de inequidades (Berlinski y Schady, 2015:10-25). En medicina es un hecho que existen perio-dos críticos sensibles al desarrollo temprano. Dichosperiodos �de�nen tiempos y ventanas de oportuni-dad que marcan el desarrollo cerebral� (Charman-dari et al., 2005: 15). Con respecto a la nutrición seha comprobado que la salud del niño y su estadonutricional está relacionada con los resultados edu-cativos. Por lo tanto, existe una creciente evidenciade un impacto de la salud y nutrición de los niños enla educación (Glewwe y Miguel, 2008). La nutricióntiene efectos en la formación de habilidades cogniti-

vas y no cognitivas de los menores y, a su vez, tieneimplicancias en su infancia y adolescencia (Sanchez,2013: 12).

En relación con la educación, se ha probado que�la acumulación de capital humano es un proceso di-námico, en donde las habilidades adquiridas en unprimer periodo afectan las condiciones iniciales y lafunción de aprendizaje del periodo siguiente� (Heck-man, 2003: 6). En la misma línea, se establece que laformación de habilidades no es un proceso de bienessustitutos, sino, por el contrario, es un proceso debienes complementarios, tanto para las habilidadescognitivas como para las habilidades no cognitivas,que se fortalece autónomamente (Cunha y Heckman,2007: 7). El desarrollo humano es considerado como�un proceso continuo y progresivo mediante el cualse adquieren habilidades, conocimientos y conductascada vez más complejas� (Landers et al., 2006: 14).

A su vez, en relación con la economía, se ha en-contrado que la inversión en nutrición durante laprimera infancia es la más rentable, ya que fomen-ta el progreso integral de las personas, potenciandosus procesos de aprendizaje y favoreciendo la dismi-nución de las brechas sociales. Cada dólar invertidoen nutrición durante la primera infancia bene�cia alperceptor de esos recursos y a la sociedad en gene-ral. Los efectos de una adecuada intervención en laprimera infancia se aprecian no solo en el corto pla-zo, con mayores tasas de matrícula en la escuela yrendimiento académico, sino también en el mediano,con menores tasas de embarazo adolescente, y largo



Figura 5: Tasas de desnutrición y sobrepeso infantil en A. Latina y el Caribe

Fuente: Elaboración propia en base a UNICEF (2017).

Figura 6: Causas de la malnutrición

Fuente: Elaboración propia en base a Black et

al. (2008)

plazo, con niveles más altos de empleo, mejor pro-ductividad y mayores salarios (Berlinski et al., 2011:313; Berlinski et al., 2006: 3; Alderman et al., 2005:182; Nations, 2000: 57).

4. La malnutrición infantil en Ecua-

dor

La malnutrición infantil en Ecuador presenta unpanorama preocupante. La desnutrición crónica in-fantil se encuentra en niveles críticos, donde uno decada cuatro niños tiene problemas de desnutrición,lo cual representa alrededor de dos veces el promedio

de América Latina y el Caribe. El sobrepeso y obe-sidad es cercano al promedio de la región, con unatendencia ascendente durante las últimas décadas,que re�eja una transición alimenticia y nutricionalhacia alimentos procesados (de la Salud), 2016: 5).

4.1. Características de la malnutrición in-

fantil en Ecuador

Actualmente en Ecuador la desnutrición infantilafecta a un cuarto de la población menor de cincoaños (Freire, 2014b: 216; Freire, 2013: 32), es decir,en términos absolutos, alrededor de 415.000 infan-tes. Con estos resultados, Ecuador posee más deldoble del promedio de la región de América Latinay el Caribe en relación a desnutrición crónica infan-til y está sobre el promedio en sobrepeso, el cualafecta a cerca de 150.000 infantes. Aunque la ten-dencia indica cierta disminución de la desnutrición,de forma similar a lo que ocurre a nivel mundial, laparticularidad del país está en que dado su ingresomedio tiene un nivel muy elevado de desnutrición in-fantil (Naranjo, 2014: 13). Al mismo tiempo, dentrodel Ecuador, existen particularidades propias en lasregiones y provincias del país. En términos absolu-tos la prevalencia es mayor donde hay más pobla-ción, pero eso cambia en términos relativos (Rogers,2007a: 27; Rogers, 2007b: 16).

En referencia a la desnutrición crónica infantil,existe heterogeneidad de acuerdo a la edad del me-nor, etnia, nivel de ingresos del hogar y educación dela madre. La desnutrición crónica es menor dentrodel primer año de vida (20%), luego alcanza su má-


98 Rivera, J.

Figura 7: Ciclo de vida con malnutrición

Fuente: Elaboración propia en base a Nations (2000)

ximo en el segundo año (33%) y se estabiliza desdeel tercer al quinto año (26%). A su vez, en relación ala etnia, en términos absolutos existe mayor númerode menores de cinco años con desnutrición pertene-cientes a la etnia mestiza, ya que son mayoría en lapoblación ecuatoriana; sin embargo, en términos deprevalencia relativa, la desnutrición crónica es supe-rior en los indígenas (42.3%), seguido de los mesti-zos, blancos u otros (24.1%), montubios (21.3%) yafroecuatorianos (17.7%). Al mismo tiempo, en re-lación al nivel de ingresos del hogar, la desnutricióncrónica alcanza el 37% en el quintil de menores in-gresos y se reduce a 14% en el quintil con mayoresingresos. Además, tomando en cuenta la educaciónde la madre, la desnutrición crónica es 39% paralas que no tienen ningún nivel de instrucción y sereduce a 15% en educación superior (Freire, 2014b:217-220).

Al analizar el sobrepeso y obesidad en referenciaa la etnia, nivel de ingresos del hogar y educaciónde la madre, se observan patrones distintos a los dela desnutrición. Por un lado, en relación a la etnia,en términos absolutos existe mayor número de me-nores de cinco años con sobrepeso y obesidad perte-necientes a la etnia mestiza ya que son mayoría enla población ecuatoriana; sin embargo, en términosde prevalencia relativa, el sobrepeso es mayor en losmontubios (10.7%), seguido de los indígenas (8.9%),

los mestizos, blancos u otros (8.5%) y los afroecua-torianos (5.2%). En relación al nivel de ingresos delhogar, el sobrepeso ya no presenta una relación li-neal descendente como en la desnutrición, sino quees más alto en los quintiles 4 y 3. Igualmente, conreferencia a la educación de la madre, el sobrepeso escercano al 8.7% para las que no tienen ningún nivelde instrucción y aumenta a 10.4% en aquellas quetienen educación superior (Freire, 2014b: 225-228).

4.2. Evolución de la malnutrición infantil en

Ecuador

En 1986 se realizó la primera encuesta nacional so-bre el Diagnóstico de la Situación Alimentaria, Nu-tricional y de Salud de la Población de Niños Ecua-torianos menores de Cinco Años �DANS- (Freire etal., 1988) y se encontró que la desnutrición crónicainfantil a nivel nacional era de 40.2% y el sobrepesode 4.2%.

Posteriormente, en el año 2004 se realizó la En-cuesta Demográ�ca y de Salud Materna e Infantil(Centro de Estudios de Población y Desarrollo So-cial, 2005), obteniendo una desnutrición crónica in-fantil cercana al 33.5% y el sobrepeso de 6.6%. Esdecir, en cerca de dos décadas la desnutrición se re-dujo solamente cerca de 7 puntos porcentuales y hu-bo un incremento del sobrepeso.



Por último, para el año 2012 se desarrolló la En-cuesta Nacional de Salud y Nutrición (Instituto Na-cional de Estadística y Censos, 2012, donde se pu-do observar que la desnutrición crónica infantil seubicaba en 25.3% y el sobrepeso en 8.6% (Freire,2014b: 216; Freire, 2013: 32). A continuación se pre-senta el grá�co de la evolución de la malnutricióninfantil.

4.3. Determinantes de la malnutrición in-

fantil en Ecuador

Existen varias investigaciones sobre la malnutri-ción infantil en Ecuador, que principalmente se hancentrado en la desnutrición, y poco se ha investiga-do acerca del sobrepeso infantil. Algunos estudios seenfocan en los factores próximos (alimentación, mor-bilidad) y mediatos (condiciones de vida del hogary su entorno). Es importante indicar que la ofertaalimenticia en el país es su�ciente para cubrir los re-querimientos nutricionales de la población, como loindican estudios de los años noventa (Ramírez, 2002:1).

Entre los principales motivos de la desnutricióninfantil se encuentran: i) educación materna, ii) vi-vienda, iii) consumo per cápita, iv) fertilidad, v) ac-ceso a los servicios de salud, vi) origen étnico y vii)la composición de la dieta. De ellos, los que mayorincidencia dentro de los factores mediatos son: laeducación de la madre y el uso y acceso a los servi-cios de salud. Además de los factores mencionados,la desnutrición infantil se encuentra afectada por ladesigualdad económica contextual a nivel provincial(Larrea y Kawachi, 2005: 170-177).

A su vez, se han analizado los factores individua-les, de hogares y comunitarios. Entre las caracte-rísticas individuales resulta signi�cativa la edad delniño, en donde la desnutrición aparece en edad tem-prana, siendo crítica una intervención durante losprimeros mil días del menor. Para las característi-cas del hogar son signi�cativas: la talla de la madre,la expectativa de la madre respecto a la talla de suniño, el consumo per cápita, el tamaño del hogar yel número de niños menores de cinco años y muje-res mayores a 14 en el hogar. En relación con lascaracterísticas comunitarias y de ubicación resultansigni�cativas: el área, altura, facilidad sanitaria, yacceso a agua potable (Mundial, 2007: 27-39).

En forma similar, analizando los factores indivi-duales, de la madre y del hogar se encuentra que losprincipales motivos de la malnutrición son: i) dentro

de factores individuales se destaca el peso al nacer,orden de nacimiento, carné de salud infantil; ii) en-tre los factores de la madre resultan signi�cativosla edad de la madre, prácticas de lactancia correc-ta, y la escolaridad de la madre; y, iii) dentro de lascaracterísticas del hogar se encuentra el área de re-sidencia y la disponibilidad de agua por red públicay alcantarillado (MCDS, 2015: 3-6). A estos factoresse puede añadir el nivel socioeconómico del hogar yel material del piso de la vivienda (Malo y Vinueza,2015: 32).

El hecho de que la desnutrición infantil sea ma-yor en la región andina puede estar explicado portemas de discriminación, ya que existe mayor pobla-ción indígena, pobreza, composición de la dieta y unposible efecto negativo de la altura (Larrea y Freire,2002: 361). La desnutrición en la sierra rural se aso-cia con una dieta compuesta principalmente por car-bohidratos, provenientes principalmente de la papa,el arroz y las harinas, y bajos contenidos de proteí-nas y micronutrientes. Por el contrario, en la costaes mayor la ingesta de proteínas y ciertos micronu-trientes principalmente debido a la disponibilidad dealimentos como el pescado y a una mayor diversi�-cación (Larrea, 2001: 1-10). Entre las regiones delEcuador existen distintas pautas alimenticias, deri-vadas tanto de factores culturales como también dediferencias en los precios relativos y la disponibili-dad de los alimentos (Larrea, 2006: 101).

Además, existen factores adicionales ligados a lacoyuntura ecuatoriana que han afectado la malnutri-ción infantil. En esa línea, se encuentra que shocksnegativos en el ingreso, como la pérdida del bonode desarrollo humano, afectan negativamente en elpeso y la talla de los menores (Buser et al., 2014:2). Al mismo tiempo, la crisis �nanciera de �nes dela década de los noventa resulta en un consumo de-creciente de vitaminas y minerales, menos comidasal día, con menor cumplimiento de estándares nutri-cionales, y en una reducción de la talla para la edad(Mundial, 2004: 16; Hidrobo, 2014: 633).

4.4. Desagregación de la malnutrición infan-

til por regiones

Las tasas de desnutrición crónica, sobrepeso yobesidad infantil por región natural denotan un pa-norama heterogéneo dentro del país. En referenciaa la desnutrición, la región Sierra tiene mayor pre-valencia, seguido de la Amazonía y la Costa. En re-lación con el sobrepeso y obesidad la región Sierraigualmente posee mayor prevalencia, seguido de la


100 Rivera, J.

Figura 8: Tasas de desnutrición y sobrepeso infantil en Ecuador

Fuente: Elaboración propia en base a Freire (2014b)

Costa y la Amazonía. Al descomponer por área, elárea rural de cada región es la que tiene mayor pre-valencia de desnutrición y sobrepeso, siendo la sierrarural la que tiene mayores problemas en malnutri-ción infantil (Freire, 2014b: 219-228).

La heterogeneidad regional incorpora una di-versidad provincial. Por el lado de las provinciascon mayor desnutrición se encuentran: Chimborazo(48.8%), Bolívar (40.8%) y Santa Elena (37.3%).Entre las provincias con menor desnutrición se en-cuentran: Galápagos (10.6%), Santo Domingo de losTsáchilas (16.3%) y El Oro (16.0%). Con relación alsobrepeso y obesidad, las provincias más afectadasson: Carchi (14.9%), Imbabura (13.5%) y Galápa-gos (12.7%). Entre las provincias con menos proble-mas de sobrepeso están: Orellana (4.2%), Bolívar(5.0%) y Napo (5.0%).

5. Las políticas públicas de malnutri-

ción infantil en Ecuador

Esta sección analiza las políticas públicas ligadasal combate a la malnutrición infantil en Ecuador. Sepuede a�rmar que las intervenciones públicas de lu-cha contra la malnutrición han aumentado durantelas últimas tres décadas. Vale la pena resaltar que so-lo desde inicios del año 2000 las políticas tienen unameta ligada a la reducción de la desnutrición infantil,y solo durante el último quinquenio hay programasrelacionados con el sobrepeso infantil.

Este capítulo utiliza la metodología propuesta porHudson y Lowe (2009) y se procede a analizar la po-

lítica pública de malnutrición infantil desde un para-digma pospositivista, con enfoque neoinstitucional,en tres niveles: macro, meso y micro. En ese senti-do, se emplea un análisis en donde importa tantolo técnico como lo político, con especial énfasis enlas instituciones y sus características, dentro de unentorno particular como el ecuatoriano.

5.1. Nivel macro

En este nivel se analizan los factores que puedenin�uir en el comportamiento de los actores de formaexterna a la política pública. En ese sentido, el en-torno contextual termina afectando la realización ono de una política. Se procede a señalar tres elemen-tos fundamentales relacionados: la globalización, elEstado de bienestar y la situación económica (Hud-son y Lowe, 2009: 25-26).

Primero, la globalización, entendida como unmundo de mayor interconexión y dependencia, haceque la comunidad internacional sea un actor rele-vante dentro del proceso de promoción de políticaspúblicas en contra de la malnutrición infantil. Losorganismos internacionales in�uyen en la agenda dela política pública nacional, ya sea mediante gene-ración y difusión de conocimiento, compromisos yacuerdos políticos, recursos y �nanciamiento (Gilles-pie, 2013: 565).

A nivel internacional las recomendaciones inicia-les en contra de la malnutrición infantil estaban di-rigidas hacia el mejoramiento del contenido proteicode los alimentos, luego de la ingesta proteico ener-gética, posteriormente en 1980 inicia la era de los



Figura 9: Tasas de desnutrición y sobrepeso infantil por regiones y área en Ecuador

Fuente: Elaboración propia en base a Freire (2014b)

micronutrientes y actualmente se reconoce la im-portancia de la estructura, contexto, y la ingestaalimenticia (Rogers, 2003: 74-85; Sundaram, 2015:xii). Dentro de la normativa internacional se hangenerado compromisos y acuerdos políticos relacio-nados con la lucha en contra de la malnutrición in-fantil, entre ellos: la Declaración Universal de losDerechos Humanos (1948), la Convención de los De-rechos del Niño (1989), la I Conferencia Internacio-nal sobre Nutrición (1992), la Cumbre Mundial dela Alimentación (1996), los Objetivos de Desarrollodel Milenio (2000), la Declaración sobre un mundojusto para los niños (2002), la Cumbre Mundial dela Alimentación (2002), la Cumbre Mundial sobreSeguridad Alimentaria (2009), la II Conferencia In-ternacional sobre Nutrición (2014), y los Objetivosde Desarrollo Sostenible (2015), y la Declaración delDecenio de las Naciones Unidas de Acción sobre Nu-trición (2016-2025) (Gillespie, 2003: 20; Levinson,2003: 102-107).

Segundo, el Estado de bienestar en Ecuador in�u-ye en las políticas de malnutrición infantil. El paísha pasado por varios paradigmas que se distanciantemporalmente de aquellos vividos en el mundo y enla región latinoamericana (Franco, 2001: 33; Franco,2008: 43). En ese sentido, las políticas sociales hastainicios de la década de los setenta se basaban en unalimitada intervención del Estado, donde la caridad yla �lantropía eran centrales. Luego con la época deindustrialización por sustitución de importaciones, yel boom petrolero, se incrementó la participación del

Estado en la búsqueda de bienestar de su población.Posteriormente, desde inicios de los ochenta se im-plementaron medidas de e�ciencia, capital humanoy transferencias focalizadas, dentro de un contex-to de crisis de deuda externa (Espinosa, 2011: 285).Por último, desde mediados de la primera décadadel nuevo siglo existe un nuevo paradigma, basadoen el �buen vivir�, proclamado en la Constitución dela República del año 2008, en donde el Estado pro-fundiza la política social, a través de su desarrolloneo constitucional y su garantía de derechos.

Tercero, la situación económica in�uye en las po-líticas en contra de la malnutrición. Una crisis �-nanciera o una época de bonanza económica generaque los recursos se redistribuyan. En el país, el pesode la deuda externa y la modernización del Estadohicieron que la política social de los años ochentay noventa sea bastante limitada. La subida en losprecios de los combustibles produjo que en forma decompensación se cree un programa de transferenciascondicionadas, denominado inicialmente Bono Soli-dario y luego Bono de Desarrollo Humano (León yYounger, 2007: 1126). El incremento en el precio delos commodities ocasionó que el presupuesto generaldel Estado crezca a mediados de la década anterior,con lo que se pudieron realizar políticas sociales liga-das a la malnutrición infantil, dentro de una lógicade alcanzar una mejor distribución de la riqueza. Elresultado �nalmente no fue el esperado a pesar deque se incrementaron las políticas y programas a fa-vor de la nutrición infantil.


102 Rivera, J.

En síntesis, la malnutrición infantil en Ecuadorha estado in�uenciada por un entorno internacio-nal, dentro del proceso de globalización, que incluyeacuerdos en la reducción de la desnutrición infantily recientemente también al control del sobrepeso yobesidad; y por un entorno nacional, que se enmarcadentro de un estado de bienestar que profundiza laspolíticas sociales en medio de un entorno económicofavorable. A continuación se presenta el grá�co delos principales elementos de nivel macro.

Figura 10: Nivel macro

Fuente: Elaboración propia.

5.2. Nivel meso

Dentro de este panorama favorable a nivel ma-cro, donde el hecho de que una inadecuada nutri-ción al inicio de la vida genera pérdidas graves en eldesarrollo humano, hay presión a los gobiernos haciala conformación de políticas públicas que ayuden aerradicar la malnutrición. En el nivel meso se analizael entorno institucional y los programas relacionadoscon la malnutrición infantil, los cuales evolucionaronen el tiempo de una lógica asistencialista hacia unade desarrollo. El papel de la plani�cación estatal,la incipiente descentralización y la elevada descon-centración in�uyen en las políticas de malnutricióninfantil. En este proceso han intervenido actores pú-blicos, privados, organizaciones no gubernamentalesy organismos internacionales.

Desde las instituciones públicas que trabajan encontra de la malnutrición infantil se resalta la la-bor del Ministerio de Inclusión Económica y Social(MIES) y del Ministerio de Salud Pública (MSP).Posteriormente, con la creación del Ministerio Coor-dinador de Desarrollo Social (MCDS) en el año

2007 se favorece una intervención multisectorial yse aglutinan las instituciones encargadas de aten-der la malnutrición en el país, añadiendo a las dosanteriores, al Ministerio de Agricultura, Ganadería,Acuacultura y Pesca (MAGAP), Ministerio de Desa-rrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) y el Ministeriode Educación (ME). El enfoque multisectorial obe-dece una intervención directa en contra de las causasde la malnutrición. De esa manera, el MAGAP seencarga de que se disponga de alimentos saludablesy fuentes de agua, el MIDUVI de la infraestructuranecesaria, y el Ministerio de Educación apoya en lacapacitación sobre el tema y educación de los meno-res. La creación del MCDS se considera positiva yaque colabora en la gestión de la información, funcio-na como garante del cumplimiento de metas y tieneun rol fundamental en la toma de decisiones a nivelintersectorial; sin embargo, como aspectos negativosestán la ausencia en territorio y la limitada articu-lación alcanzada en el trabajo intersectorial debidoa los compromisos propios de las instituciones coor-dinadas.

Este proceso en contra de la malnutrición se en-cuentra fortalecido por el regreso a la plani�cación yla elaboración del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013y el Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017. Asu vez, se desarrolla la Agenda Social 2009-2011 yla Agenda Social hacia el 2017. Sin embargo, dentrode lo planeado existen objetivos y metas no necesa-riamente compatibles, que pudieran haber di�culta-do el cumplimiento. No existieron metas especí�caspara la reducción del sobrepeso y obesidad. En re-lación con la desnutrición se planteaba como metael erradicar la desnutrición crónica severa y reducirel retraso en la talla para la edad en 45% para losniños menores de cinco (de Plani�cación y Desarro-llo), 2007: 25), mientras que se proponía erradicarprogresivamente la desnutrición crónica en meno-res de 1 año interviniendo en los nacidos a partirdel 2010 hasta alcanzar el 2% de desnutrición enmenores de 1 año y el 14% en menores de cincoaños para el año 2013; asimismo, se planteaba redu-cir en un 45% la desnutrición crónica hasta el 2013en menores de cinco años (SENPLADES, 2009: 33),y erradicar la desnutrición crónica en niños menoresde 2 años (SENPLADES, 2013: 55), mientras que,por otra parte, se proponía reducir la desnutricióncrónica en menores de cinco años de 25% a 16%(de Desarrollo Social), 2014: 79). En este proceso,la existencia de diferentes objetivos se atribuye a unperiodo de aprendizaje, reconociendo los mil díascríticos, desde el embarazo y los dos primeros años



de vida del niño, como ventana de oportunidad parareducir la desnutrición (UNICEF, 2011: 5).

A su vez, si bien durante la década de los noven-ta se realizó un proceso de descentralización de lasfunciones públicas, ese modelo estuvo marcado porun fuerte voluntarismo, por la falta de articulaciónentre transferencia de competencias y de recursos,y por la ausencia de capacidades de gestión en elgobierno central y en los gobiernos locales (SEN-PLADES, 012a: 9). Ante ello, se desarrolla el PlanNacional de Descentralización con la intención demejorar los resultados en territorio y se estableceque el sector salud puede ser objeto de descentra-lización o desconcentración dependiendo de los re-querimientos locales. Por el momento, la salud enel Ecuador se encuentra altamente desconcentrada,mediante centros de salud, hospitales o direccionesdistritales (SENPLADES, 2012b: 15), y muy pocodescentralizada, por lo que existe una fuerte depen-dencia del gobierno central en referencia a recursoseconómicos y presenta retos en la coordinación te-rritorial en la lucha contra la malnutrición infantil.

Desde el sector privado tuvo singular importanciael papel desempeñado por el Instituto Nacional dela Niñez y la Familia (INNFA). La presidencia delINNFA la ejercía, por lo general, la Primera Damade la Nación en funciones. En la lógica de que lapolítica pública se debe desarrollar por institucionespúblicas, se disuelve al INNFA en el año 2008, y seconvierte en el Instituto de la Niñez y la Familia(INFA) de carácter público, el cual desaparece en2013 y sus funciones se integran a la estructura delMIES y el MSP.

Las organizaciones no gubernamentales operan enel país desde una lógica asistencialista. Los progra-mas son dispersos, sin una razón integral y sin per-manencia garantizada. Una de las primeras expe-riencias ligada a la distribución de alimentos en es-cuelas fue realizada en la década de los cincuentapor organismos como: CARE International, Catho-lic Relief Services (CRS) y Caritas (Carranza, 2011:62). Posteriormente con el aparecimiento del INN-FA hubo una especie de coordinación en cooperaciónhacia la lucha en contra de la malnutrición infantil.Actualmente se mantienen algunas organizacionesno gubernamentales que intervienen en el desarro-llo infantil, aunque su peso es reducido dentro delentramado social para la malnutrición infantil.

En referencia a los organismos internacionales, elprincipal actor operativo ha sido el Programa Mun-dial de Alimentos (PMA). Inició su trabajo en el

país en los años sesenta mediante un programa dealimentos para el desarrollo de infraestructura vial ysanitaria dentro de la Misión Andina. Asimismo, sedesarrolló un programa de Alimentación Materno-Infantil para los grupos de los ingresos más bajos(Carranza, 2011: 63). Luego entró en funcionamien-to el Programa de colación escolar en zonas depri-midas. Posteriormente, ha sido el brazo ejecutor delos principales programas alimenticios, en donde seencargaba de la adquisición de las raciones alimen-ticias.

En síntesis, la malnutrición infantil en Ecuadordentro de un entorno meso ha estado caracterizadapor un entorno institucional conformado por acto-res públicos, privados, organizaciones no guberna-mentales y organismos internacionales. Dentro delos actores públicos se destaca la labor realizadapor el MIES y el MSP, donde desafortunadamen-te el MCDS no alcanzó el objetivo de articular losesfuerzos ministeriales, con limitada integración delMAGAP, MIDUVI y ME; entre los actores privadosse resalta la labor del Instituto Nacional de la Ni-ñez y la Familia (INNFA) hasta el año 2008; de lasorganizaciones no gubernamentales se destaca la la-bor articulada con el sector público, principalmenteen este último periodo; de los organismos interna-cionales se destaca la labor del Programa Mundialde Alimentos (PMA).

Figura 11: Nivel meso


De este análisis meso, es posible observar limi-taciones en la articulación de las instituciones pú-blicas. El Banco Mundial considera que las causasdel �fracaso nutricional en Ecuador no son inmuta-bles, sino que son el producto de fallos de políticas�(Mundial, 2007: xv). Las razones se relacionan contres aspectos primordiales. Por un lado, ha existido


104 Rivera, J.

una insu�ciente articulación institucional; los pro-gramas nutricionales y de salud primaria trabajanpor separado. Además, existe alta politización y ro-tación en cargos directivos, con lo que se carece depersonal competente y hay limitada continuidad enprocesos. También, la evaluación está ausente de laspolíticas que se implementan, lo que se traduce enprogramas sin evidencia de éxito o fracaso, con pro-blemas de transparencia, sin control ni rendición decuentas, y con problemas de focalización. A esto sepodría añadir que las políticas tenían un funciona-miento �sin enfoques que apunten a las causas dela desnutrición crónica infantil de manera integral�(Programa Mundial de Alimentos, 2017: 15).

Los principales programas relacionados en con-tra de la malnutrición infantil en Ecuador son elPrograma de Alimentación Escolar (PAE), Progra-ma Nacional de Alimentación y Nutrición (PANN),Aliméntate Ecuador (AE), y el Programa Integradode Micronutrientes (PIM), en referencia a alimenta-ción; mientras que el Bono de Desarrollo Humano, laIntervención Nutricional Territorial Integral (INTI)y Acción Nutrición se relacionan con temas nutri-cionales.

El Programa de Alimentación Escolar (PAE) delMinisterio de Educación y Culturas, el PANN delMinisterio de Salud Pública y el PIM se crearon enla década de los noventa. El primer programa estabaligado con la provisión de alimentos en las escuelasatendiendo a la población de 6 a 15 años, el segundoestaba orientado a promover la lactancia materna yuna adecuada alimentación mediante los productos�Mi bebida� y �Mi papilla� atendiendo a la pobla-ción de 0 a 2 años, mientras que el tercero tenía elobjetivo de forti�car alimentos, principalmente convitamina A, yodo, �úor, hierro y ácido fólico, singrupo objetivo de población (Viera, 2012: 51).

Para el año 2002 se crea el Programa de Alimen-tación para el Desarrollo Comunitario (PRADEC),desde el Ministerio de Bienestar Social, con dos com-ponentes: Comedores Comunitarios (PCC) y Pro-yectos para el Desarrollo (PAD). En el año 2004 to-ma el nombre de Aliméntate Ecuador (AE) y teníacomo objetivo mejorar el estado de salud y nutricio-nal, reducir la prevalencia de anemia y el mejorarel desarrollo cognitivo y psicomotriz de los niños.Posteriormente promover los procesos de seguridadalimentaria, para ello reparte un producto de for-ti�cación casero denominado �Chis-paz�. Las carac-terísticas comunes de los programas eran su foca-lización en provincias con altos niveles de pobreza,con incremento de cobertura en el tiempo y el apo-

yo de agencias de cooperación internacional de or-ganismos como el Programa Mundial de Alimentos(PMA), Agencia de los Estados Unidos para el Desa-rrollo Internacional (USAID) y el Departamento deAgricultura de los Estados Unidos (USDA), entreotros (Manosalvas, 2015: 190-194; Carranza, 2011:72-75). Con posterioridad, se crea el Programa deProvisión de Alimentos (PPA) con el objetivo degarantizar a los programas sociales de alimentacióny nutrición del Estado, la provisión de alimentos yservicios complementarios, facilitando la incorpora-ción de pequeños productores como proveedores delos programas, en concordancia con la política de in-clusión económica y social, y en contra de grandesproductores.

El Bono de Desarrollo humano se crea en 1998, co-mo Bono Solidario, y tenía como objetivo compensarel alza en los combustibles, luego se le otorga un en-foque social y desarrollo promoviendo la educación ysalud de los infantes y se lo integra al Programa deProtección Social. Este consiste en una asignaciónmonetaria que, si bien la particularidad del progra-ma era su supuesta condicionalidad, no se monito-reaba y el sentido del programa no estaba netamen-te enfocado hacia nutrición (León y Younger, 2007:1127). Posteriormente la principal política desarro-llada en contra la malnutrición fue la Política parala Reducción Acelerada de la Malnutrición Infan-til en el Ecuador (PRAMIE), la cual fue puesta enoperación mediante la Intervención Nutricional Te-rritorial Integral (INTI) en el año 2009 y se enfoca-ba en una intervención integral en ocho cantones delas tres provincias con mayor prevalencia de desnu-trición crónica infantil: Chimborazo, Bolívar y Co-topaxi (Manosalvas, 2015: 215-232; Sánchez, 2012:359-361). Luego se transformó en la Estrategia Ac-ción Nutrición con la principal labor de escalar laintervención a sectores urbano marginales y ser elmotor de la erradicación de la desnutrición infantil;sin embargo, en este proceso de escalamiento huboproblemas de coordinación intersectorial (Naranjo,2014: 9).

En resumen, los principales programas desarrolla-dos por las instituciones públicas se relacionan conla provisión alimentaria, fortalecimiento de micronu-trientes e intervenciones integrales; que, si bien hantenido resultados importantes en pequeña escala, nohan logrado alcanzar la intersectorialidad territorial.Con ello, desafortunadamente, en la alimentación es-colar se ha provisto de alimentos procesados, ricosen carbohidratos altamente concentrados, que �po-seen niveles medios y altos de azúcar adicionado y



grasas totales� (Schneider y Krause, 2014: 7-10). Enesa línea, se denota que las fallas de implementa-ción de las políticas en contra de la malnutriciónresponden a una �trampa de capacidad�, en dondeel Estado carece de las capacidades organizaciona-les para resolver este problema complejo (Naranjo,2014: 20).

5.3. Nivel micro

Lo presentado en el nivel macro presenta un en-torno en donde existe un panorama internacionalcon mayor preocupación en el combate hacia lamalnutrición y, a su vez, un entorno nacional preo-cupado por el bienestar social y con recursos paraimplementar políticas en bene�cio de los menoresde cinco años; como ejemplo para el periodo 2007-2016, ya que es el periodo en donde se encuentranvariaciones en el rol de los actores, se incrementa lainversión social y se desarrollan programas especí�-cos para la lucha contra la malnutrición infantil; co-mo ejemplo, para el periodo 2004-2006 la inversiónpromedio anual en los programas de combate a lamalnutrición bordeaba los $212 millones de dólares,y para el periodo 2007-2012 la cifra promedio anualalcanzaba los $325 millones de dólares (Manosalvas,2015: 247).

Sin embargo, dentro del análisis meso aparecen lascausas de la limitada reducción de la desnutricióny el aumento del sobrepeso, lo cual está relaciona-do con una limitada articulación en las institucionesdel Estado y en general en todas las institucionesrelacionadas con temas nutricionales; es decir, a pe-sar de ese entorno macro favorable, no se alcanzó arealizar una integración del trabajo en contra de lamalnutrición infantil. Como consecuencia, los resul-tados están aún bastante distantes de lo planeadoa inicios del periodo, relacionados con la erradica-ción de la desnutrición, debido a que uno de cadacuatro niños menores de cinco años padece de esteproblema a nivel nacional.

Dentro del nivel micro se analiza la toma de de-cisiones en cuanto al combate de la malnutrición in-fantil y la política dentro de las relaciones interins-titucionales. Este nivel es crucial hacia el entendi-miento de las políticas que �nalmente son imple-mentadas dentro de territorio. Durante la últimadécada, las políticas de combate a la malnutricióninfantil, especí�camente a la desnutrición, tuvieronun fuerte apoyo directo desde el Presidente de laRepública, Rafael Correa; es decir, la erradicaciónde la desnutrición estuvo entre las principales metas

de la agenda de gobierno ya que se reconocía que ladesnutrición termina �condenando el futuro de la po-blación� (Correa, 2010). La lógica de la intervenciónestaba planteada para atender el problema de for-ma focalizada en el corto plazo, incluso planteandola erradicación para el periodo 2010-2015, en dondese a�rmaba que �es un plan extremadamente ambi-cioso� (Correa, 2010).

Posteriormente, se consideraba desde el Ejecuti-vo que el tema de desnutrición infantil ha sido �unode los grandes fracasos del gobierno� debido a �de-masiada inconsistencia en el sector social� en dondese �experimentaba� con los programas sin resulta-dos efectivos (Correa, 2016). A su vez, en este mis-mo informe a la nación se dudaba de la efectividadde las curvas de la OMS catalogándola como una�novelería de las democracias internacionales que lesencanta exagerar y exacerbar ciertos problemas por-que eso signi�ca más presupuesto�. En ese sentido,se reconocía el poco avance en la reducción de ladesnutrición, aunque se trataba de desacreditar a laforma de medir la desnutrición crónica, a través delas curvas de crecimiento de la OMS; con ello, desdeel Ejecutivo se planteaba que ha sido una de las po-líticas de menor éxito y se reconocía las limitacionesde la intersectorialidad (Correa, 2016).

La escalada de los programas nutricionales no hantenido una participación comunitaria dentro de sudiseño e implementación, con lo que ha faltado unenfoque de abajo hacia arriba (Naranjo, 2014: 49).Esta es la principal razón por la cual no tuvo el efec-to esperado el Programa Acción Nutrición, ya que sepretendía expandir el INTI sin las adecuadas capa-cidades institucionales y comprensión del contextoque ahora era urbano marginal y no rural. En esteproceso la interrelación con los gobiernos locales yel sector privado tuvo de�ciencias que limitaron lareducción de la malnutrición infantil.

Por una parte, la relación entre el gobierno centraly los Gobiernos Autónomos Descentralizados pre-senta rasgos con�ictivos. El motivo principal estáen el hecho de que los GADS son los encargados dela provisión de agua y saneamiento a nivel local, yeso hace que se dependa de su cumplimiento paramejorar los resultados (MCDS, 2015: 8). En esa lí-nea, y relacionado con las causas de la malnutrición,es fundamental contar con ese servicio en territorio.Sin embargo, la participación de los municipios enla implementación del sistema de monitoreo ha si-do desigual, en función de los intereses políticos, lascapacidades del personal y recursos (FAO, 2012: 59).


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Por otra parte, es preocupante lo que sucede conla industria de alimentos infantiles, que no respetael Código de Internacional de Comercialización deSucedáneos de Leche Materna. Desafortunadamen-te, hay toda una industria que fomenta el uso dela leche de fórmula en detrimento de la leche ma-terna; por ejemplo, en el periodo 2007-2014 las ven-tas de leche de fórmula ascendieron y �se vendieronmás de $530 millones de dólares de fórmula infantilen el país, lo que representa más de 55 millones deunidades de fórmula� (Ortiz-Prado et al., 2016: 5).En otro estudio realizado para Ecuador, se encontróque alrededor del 20% de los médicos fueron con-tactados por las empresas para que promocionaransus productos, cerca del 25% de los establecimientosusaban artículos promocionales de dichas empresasy �casi la mitad de las madres recibieron recomen-dación de usar fórmula láctea o un producto lácteodiferente a la leche materna en los 6 meses previos ala encuesta� (Bertha y Caicedo, 2017: 38), donde el73% de los que aconsejaron el uso de los sucedáneoseran los mismos médicos.

Figura 12: Nivel micro


6. Conclusiones

La malnutrición infantil es un problema multidi-mensional que tiene repercusiones de corto, medianoy largo plazo. No solamente afecta a la persona enesa situación, sino que perjudica a la sociedad engeneral. Diariamente miles de personas fallecen de-bido a este problema, por lo que es necesario uncompromiso social hacia su erradicación. Una ma-nera adecuada de luchar contra ella son las políticaspúblicas.

La transición nutricional y epidemiológica, quedetermina una reducción de la desnutrición y unincremento del sobrepeso, está presente en el Ecua-dor. Sin embargo, nuestro país presenta una realidadnutricional inadecuada para su nivel de desarrollo.Cerca de medio millón de menores de cinco años tie-nen problemas de malnutrición y el avance durantelas últimas tres décadas es limitado. Es así como elpaís necesita urgentemente de medidas que permi-tan cambiar esta realidad.

Partiendo del análisis de la política pública, rea-lizado desde un paradigma pospositivista, con unenfoque neoinstitucional, y usando la desagrega-ción por niveles, se proponen cinco recomendacionesprincipales interesadas en la reducción de la malnu-trición infantil en el país:

1. Mantener el compromiso político de lucha con-tra la malnutrición, ya que se está atacandoa un problema estructural. Actualmente hayun conocimiento adquirido de aprendizaje en lapráctica por lo que hay una ventana de oportu-nidad para que se desarrollen políticas y progra-mas de mejores resultados. Asimismo, mantenerlos recursos para el sector social a pesar de las�uctuaciones económicas y regular las prácticasdel sector privado en cuanto a la promoción dealimentos poco nutritivos.

2. Desarrollar incentivos para los Gobiernos Au-tónomos Descentralizados con la intención depremiar la adecuada provisión de agua y sanea-miento en territorio, y sanciones para aquellosque no cumplan. Tanto el gobierno nacional co-mo los gobiernos locales deben cumplir sus res-ponsabilidades en este proceso, con ello se me-jora la articulación vertical.

3. Mejorar la disponibilidad de información parael seguimiento, monitoreo oportuno y evalua-ción de las políticas y programas. La meta de-biera ser el poder contar con registros admi-nistrativos con�ables y actualizados que re�e-jen oportunamente los avances y problemas, yno solo con información proveniente de encues-tas nacionales que se realizan en promedio cadadiez años.

4. Establecer metas intertemporales que permitan�jar un rumbo de acción de largo plazo y correc-tivos en el camino. En ese sentido, el objetivoprimordial de erradicar la malnutrición debe es-tar acompañado por hitos temporales de corto



y mediano plazo. A nivel mundial existen ex-periencias de países que han logrado reducir lamalnutrición en plazos relativamente cortos.

5. Integrar en territorio las actividades de losdistintos actores relacionados. La convergen-cia sectorial es fundamental para asegurar unaintervención multidisciplinar. Para ello resultafundamental la inclusión de la comunidad en lacreación de los programas y políticas, y el es-tablecimiento de competencias claras de acciónentre los organismos.

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