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LA ADMISIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA Y LOS PARÁMETROS CONVENCIONALES JORGE MANUEL LAGOS BÁEZ Maestría en Derecho del Estado con énfasis en Derecho Público Director: Dr. Carlos López Cadena UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA FACULTAD DE DERECHO DEPARTAMENTO DE DERECHO CONSTITUCIONAL BOGOTÁ D. C. 2020
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LA ADMISIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA Y LOS PARÁMETROS
CONVENCIONALES
JORGE MANUEL LAGOS BÁEZ
Maestría en Derecho del Estado con énfasis en Derecho Público
Director: Dr. Carlos López Cadena
UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA
FACULTAD DE DERECHO
DEPARTAMENTO DE DERECHO CONSTITUCIONAL
BOGOTÁ D. C.
2020
UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA
FACULTAD DE DERECHO
MAESTRÍA EN DERECHO DEL ESTADO CON ÉNFASIS EN DERECHO
PÚBLICO
Rector: Dr. Juan Carlos Henao Pérez
Secretaria General: Dra. Martha Hinestrosa Rey
Decana Facultad de Derecho: Dra. Adriana Zapata Giraldo
Directora Departamento
Derecho Constitucional: Dra. Magdalena Correa Henao
Director de Tesis: Dr. José Rodrigo Vargas del
Campo
Examinadores: Dr. Carlos López Cadena
2
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN …………………………………………………………………………………..5
I. EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EN COLOMBIA Y LOS PARÁMETROS DE
ADMISIÓN DE LAS ACCIONES CONSTITUCIONALES PARA LA PROTECCIÓN DE LOS
DERECHOS FUNDAMENTALES.
1. EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO
COLOMBIANO ……………………………………………………………………………………10
1.1 EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EN LA CORTE CONSTITUCIONAL………19
2. PARÁMETROS CONVENCIONALES PARA LA ADMISIÓN DE LAS ACCIONES
CONSTITUCIONALES DESTINADAS A LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES …………………………………………………………………...............33
2.1 CASO VELÁSQUEZ RODRÍGUEZ VS. HONDURAS …………………………….35
2.2 CASO TRABAJADORES CESADOS DEL CONGRESO (AGUADO ALFARO Y
OTROS) VS. PERÚ ……………………………………………………………………..39
2.3 CASO MYRNA MACK CHANG VS. GUATEMALA ……………………………….43
2.4 CASO CASTAÑEDA GUTMAN VS. ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ………48
2.5 CASO DE LA MASACRE DE LAS DOS ERRES VS. GUATEMALA ………….. 52
II. ANÁLISIS CONVENCIONAL DE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIÓN DE LA
ACCIÓN DE TUTELA EN COLOMBIA
3. TRÁMITE PARA LA ADMISIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA EN EL SISTEMA DE
FUENTES DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO …………………………….58
3.1 ADMISIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA EN EL NIVEL NORMATIVO
CONSTITUCIONAL ……………...……………………………………………..….……..……..60
3
3.2 ADMISIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA EN EL NIVEL LEGAL Y REGLAMENTARIO
………………………………………………………………………………………………………61
3.3 ADMISIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA EN EL NIVEL JURISPRUDENCIAL
…………………………………………………………………………………………………...…72
4. LA ADMISIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA EN COLOMBIA Y LOS PARÁMETROS
EXIGIDOS CONVENCIONALMENTE …………………………………………………………94
4.1 ANÁLISIS DE LAS NORMAS CONSTITUCIONALES: ARTÍCULO 86 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA …….…………………...………...........................................94
4.2 ANÁLISIS DE LAS NORMAS LEGALES Y REGLAMENTARIAS: DECRETOS
2591 DE 1991 Y 1382 DE 2000 …………….......…………………………………………..96
4.3 ANÁLISIS DE LAS NORMAS JURISPRUDENCIALES ………………………..…….…103
CONCLUSIONES ……………………………………………………………………………....116
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ……………………………………………….…….……126
4
LISTA DE CUADROS
Cuadro 1. Descripción Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras …………………35
Cuadro 2. Descripción Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y
otros) vs. Perú ……………………………………………………………………………40
Cuadro 3. Descripción Caso Myrna Mack Chang vs. Guatemala ………………….44
Cuadro 4. Descripción Caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos
……………………………………………………………………………………………..48
Cuadro 5. Descripción Caso de la Masacre de las Dos Erres vs. Guatemala
……………………………………………………………………………………………..53
Cuadro 6. Descripción Sentencia T-034 de 1994 ……………………………………74
Cuadro 7. Descripción Auto 227 de 2006 …………………………………………….76
Cuadro 8. Descripción Sentencia C-483 de 2008 ……………………………………79
Cuadro 9. Descripción Sentencia T-518 de 2009 …………………………………....82
Cuadro 10. Descripción Sentencia T-149 de 2018 …………………………………..84
Cuadro 11. Descripción Sentencia T-313 de 2018 …………………………………..86
Cuadro 12. Evolución de la Corte Constitucional frente al artículo 17 del Decreto
2591 de 1991 …………………………………………………………………………….89
5
INTRODUCCIÓN
La protección de los derechos humanos ha sido uno de los temas más importantes
para la mayoría de naciones desde la segunda mitad del siglo XX e inicios del siglo
XXI. Luego de las dos Guerras Mundiales y de las experiencias negativas que
dejaron a la humanidad, con la trasgresión masiva de garantías fundamentales y el
desconocimiento de la dignidad humana como principal característica, se buscó
generar un consenso mundial entre la mayor parte de las naciones civilizadas, para
crear mecanismos destinados a la protección de los derechos humanos e intentar
reparar las vulneraciones ya consumadas.
El nuevo consenso llevó a que se pensara en la necesidad de una reconfiguración
social, económica y política dentro de la mayoría de las naciones, con el fin de
reconocer al individuo no solo como una responsabilidad del Estado sino como un
interés general y supremo de la humanidad, y en este sentido, los países con
similares características geográficas, económicas y sociales crearon diversas
agremiaciones destinadas a la consagración y protección de los derechos humanos
que establecen criterios mínimos e igualitarios de tratamiento.
Estas agremiaciones cumplieron esta finalidad a través de la creación de una
estructura jurídica dotada de principios, valores, normas, y procedimientos que
deben ser prevalentes para todos los Estados participes, por el hecho mismo de
reconocer al ser humano como entidad suprema y para cumplir con las obligaciones
internacionales que se adquirieron para este fin.
La implementación de estos procedimientos por parte de los Estados miembro se
ha dado de forma paulatina y sistemática, pero no pacifica, porque para algunos la
adopción de una normatividad comunitaria pone en peligro la soberanía e
independencia de las Naciones agremiadas, lo que ha dado paso a la aparición de
6
métodos que condicionan su integración y limitan su eficiencia generando así una
tensión que pone en peligro el reconocimiento del ser humano como entidad
suprema de la humanidad.
En el contexto latinoamericano la Convención Americana de Derechos Humanos se
consolida, como la Agremiación más representativa del Continente en lo que
respecta a la producción normativa comunitaria, y en este sentido el Estado
colombiano se ha visto involucrado en esta tendencia proteccionista en una mayor
medida desde la última década del siglo XX con la promulgación de la Constitución
de 1991, que permitió la integración de esta estructura de derecho internacional al
ordenamiento jurídico nacional y la aparición de nuevos mecanismos
constitucionales que protegen y garantizan en una mayor medida los Derechos
Humanos1 imponiendo límites a la actuación del Estado y de las comunidades
políticas (Melo, 2018).
Con base en lo anterior y conociendo la importancia del reconocimiento de las
normas internacionales dentro del ordenamiento jurídico colombiano, en esta
investigación se realiza un análisis de la adopción de la normatividad Convencional
en el sistema de fuentes nacional, en lo que respecta exclusivamente al
procedimiento para la admisión de la acción de tutela, que es la acción
constitucional más representativa de la Constitución de 1991, al punto que algunos
autores, como Manuel Fernando Quinche Ramírez (2017b), indican que esta acción
transformó buena parte del derecho colombiano, en el entendido de que no hay
figura o institución jurídica que no haya estado relacionada con la misma
El análisis que se realiza es de tipo comparativo entre lo establecido por la
normatividad de la Convención Americana de Derechos Humanos para la admisión
1 Los otros mecanismos constitucionales destinados a la protección de los derechos humanos son la acción de habeas corpus (art. 30, Const., 1991), la acción de cumplimiento (art. 87, Const., 1991), la acción popular y de grupo (art. 88, Const., 1991) (Cuervo Restrepo, 2018).
7
de las acciones constitucionales destinadas a la protección de los derechos
humanos y los parámetros establecidos por el ordenamiento jurídico colombiano
para admisión de la acción de tutela. Con el fin de determinar, si existe o no alguna
contradicción entre estos dos sistemas normativos y si dicha contradicción genera
alguna anormalidad que afecte al sistema nacional.
Para lograr lo anterior, se planteó la pregunta sobre si en Colombia, la
reglamentación para la admisión de la tutela se ajusta o no a los postulados
establecidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) para este
tipo de acciones.
Para lograr dar respuesta al interrogante, la investigación se realizó de la siguiente
manera:
En la primera parte, que consta de dos capítulos, se inició, en el primero de ellos,
con una aproximación histórica, y netamente procesal, a la aplicación de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en el contexto jurídico colombiano, para determinar desde
cuándo el tribunal internacional es competente en el país.
Luego, en el segundo capítulo, se hizo un análisis jurisprudencial de los
pronunciamientos de la CIDH, con el fin de identificar aquellos casos, en donde se
determina el alcance y las características y, en específico, se han establecido las
obligaciones que deben cumplir los Estados parte en el procedimiento para la
admisión de los recursos destinados a la protección constitucional de los Derechos
Humanos, como lo es la acción de tutela.
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En la segunda parte, que contiene los capítulos tercero y cuarto, se contrasta la
realidad convencional identificada en los casos analizados en los primeros acápites
con el sistema de fuentes colombiano, para determinar si la normativa colombiana
se ajusta a la Convención Americana sobre Derechos Humanos o si, por el
contrario, se hallan contradicciones, que hagan necesaria una reforma normativa.
Para establecerlo, en el capítulo 3, se realizó el análisis de las normas que regulan
la admisión de la acción de tutela en Colombia, particularmente, los artículos 5, 6, 8
y 17 del Decreto 2591 de 1991, así como los subsiguientes pronunciamientos de la
Corte Constitucional: Auto 227 de 2006 y las Sentencias T-034 de 1994, C-483 de
2008, T-518 de 2009, T- 149 de 2018 y T-313 de 2018, haciendo especial énfasis,
en las cargas impuestas a los jueces y magistrados a la hora de establecer la
procedencia o no de la acción de tutela y previo a emitir un pronunciamiento de
fondo.
Finalmente, en el capítulo 4 se concluye la investigación, estableciendo si la
normativa analizada se encuentra ajustada o no a los parámetros establecidos por
la CIDH o se hayan discrepancias que ameriten realizar algunas modificaciones en
la reglamentación sobre esta acción constitucional en Colombia.
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PARTE I
EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EN COLOMBIA Y LOS
PARÁMETROS DE ADMISIÓN DE LAS ACCIONES CONSTITUCIONALES
PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
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1. EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EN EL ORDENAMIENTO
JURÍDICO COLOMBIANO
En este capítulo, se estudia el contexto histórico de la Convención Americana de
Derechos Humanos y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el
ordenamiento jurídico colombiano, para establecer, de acuerdo con la
jurisprudencia de dicho tribunal, desde cuándo es vinculante para el Estado
colombiano, en especial en aquellos eventos donde la nación no ha sido parte del
procedimiento. Asimismo, se analiza el proceso de implementación del control de
convencionalidad por parte de la Corte Constitucional, para determinar la forma en
que este criterio de interpretación normativa ha sido asumido por la alta corporación
a partir de la Constitución Política de 1991 y de la sentencia del Caso Almonacid
Arellano vs. Chile del año 2006.
La competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en el
contexto jurídico colombiano puede identificarse a partir de dos momentos, el
primero, desde el 31 julio de 1973, cuando Colombia cumple con el depósito de la
ratificación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante,
también Convención Americana) y, el segundo, desde el 21 de junio de 1985,
cuando en el país se reconoce la competencia contenciosa del tribunal
internacional2.
Estas dos fechas se convierten en un punto de partida para la nación colombiana
en lo referente al control de convencionalidad, sin embargo, el compromiso
2 Proceso de ratificación de los tratados antes de la Constitución Política de 1991: una de las principales innovaciones de la Constitución Política de 1991 tiene que ver con el trámite para la aprobación de los tratados. Como se mencionó, con su entrada en vigencia se estableció que en el trámite de aprobación de los tratados tienen que intervenir las tres ramas del Poder Público, convirtiéndose así, en la principal diferencia con el trámite anterior. El proceso de ratificación de los tratados en la Constitución de 1886 se establecía en dos artículos, el 76 numeral 20 y el artículo 120 numeral 10. Allí se observa cómo solo dos ramas del poder intervenían en su trámite la Ejecutiva y la Legislativa.
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adquirido el 21 de junio de 1985 resulta ser de especial importancia para esta
investigación, porque es a partir de este momento que el Estado colombiano se
compromete a acatar por tiempo indefinido las decisiones e interpretaciones que
haga la CIDH de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (OEA, s.f.).
Este compromiso, no solo obliga al Estado a acatar lo establecido por el tribunal
internacional en los fallos donde este sea parte, sino también aquellos donde la
Corte Interamericana de Derechos Humanos establezca criterios de interpretación
de la Convención Americana.
Es aquí cuando el fallo del Caso Almonacid Arellano vs. Chile del año 2006 (CIDH;
Sent. Serie C nro. 154: 26, septiembre, 2006) se convierte en pieza fundamental
para cualquier revisión histórica que se haga del control de convencionalidad en el
ordenamiento jurídico colombiano, pues es a partir de este pronunciamiento que la
Corte Interamericana de Derechos Humanos determina que los poderes judiciales
de los Estados no solo tendrán como criterio de interpretación para realizar el control
de Convencionalidad la Convención Americana, sino que además tendrán que tener
en cuenta la jurisprudencia de la CIDH.
Lo anterior, porque en esta oportunidad la Corte estableció, que los Poderes
Judiciales de los Estados parte al momento de realizar el control de
convencionalidad, también deberían aplicar la jurisprudencia del tribunal
internacional, al ser este el máximo intérprete del texto convencional (Suárez Osma,
2015).
A continuación, se analiza este aspecto del Caso Almonacid Arellano vs. Chile
(CIDH; Sent. Serie C nro. 154; 26, septiembre, 2006), para esclarecer estos criterios
de interpretación que resultan de obligatorio cumplimiento para la nación
colombiana.
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La obligatoriedad para los Estados parte de acatar las interpretaciones que de la
Convención Americana haga la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se
deriva de lo que algunos autores, como Manuel Fernando Quinche Ramírez (2017),
denominan control convencional en sentido sustantivo, originado en el año 2006,
con la sentencia de fondo dentro del Caso Almonacid Arellano vs. Chile (CIDH; Sent.
Serie C nro. 154: 26, septiembre, 2006)3.
El control convencional en sentido sustantivo entonces hace referencia al control de
convencionalidad que están obligados a realizar todos los jueces de los Estados
parte; el cual, desde 2006, no solo debe tener como referente normativo la
Convención Americana y sus tratados concurrentes, sino involucrar además las
reglas de interpretación contenidas en la jurisprudencia de la CIDH como único
intérprete del texto convencional.
En el caso mencionado, el tribunal internacional analizó la implementación por parte
de la nación chilena del Decreto-Ley 2191 de 1978 que establecía una serie de
amnistías para el régimen militar de Chile, por los graves delitos cometidos contra
el derecho internacional durante el régimen de Augusto Pinochet, razón por la cual
la CIDH se planteó, como problema jurídico, establecer si el Estado de Chile fue
responsable por desconocer los artículos 8 y 25 de la Convención Americana, en
perjuicio de los familiares del señor Luis Alfredo Almonacid Arellano, al permitir que
3 Hechos del caso: “[…] 1. Los hechos del presente caso se desarrollan en el contexto del régimen militar que derrocó el gobierno del entonces presidente Salvador Allende en 1973. La represión generalizada dirigida a las personas que el régimen consideraba como opositoras operó hasta el fin del gobierno militar. 2. Luis Alfredo Almonacid Arellano era profesor de enseñanza básica y militante del Partido Comunista. El 16 de septiembre de 1973 fue detenido por carabineros, quienes le dispararon, en presencia de su familia, a la salida de su casa. Falleció al día siguiente. 3. En 1978 se adoptó el Decreto Ley No. 2.191, mediante el cual se concedía amnistía a todas las personas que hayan incurrido en hechos delictuosos entre 1973 y 1978. Debido a esta norma no se investigó adecuadamente la muerte del señor Arellano ni se sancionó a los autores del hecho […]” (CIDH; Sent. Serie C nro. 154; 26, septiembre, 2006)
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el Decreto de 1978 impidiera el correcto desarrollo de la investigación por su
desaparición.
Al resolver dicho problema, la Corte Interamericana reconoció que aunque los
jueces y tribunales del Estado Chileno están sometidos al imperio de la ley, este
sometimiento está limitado por la Convención Americana, porque el Estado chileno,
al ratificar el Tratado de la Convención, aceptó que las normas convencionales
prevalecerían sobre la legislación nacional, razón por la cual el Decreto-Ley 2191
de 1978 no podía seguirse aplicando, toda vez que con el mismo se estaban
desconociendo los derechos fundamentales y convencionales de los familiares del
señor Almonacid Arellano.
Así las cosas, este un criterio de interpretación que la CIDH hace de la Convención
Americana, que resulta vinculante y obligatorio para el Estado colombiano, teniendo
en cuenta el reconocimiento de la competencia contenciosa que hizo la nación
colombiana el 21 de junio de 1985.
Por tanto, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos es
vinculante para el Estado colombiano, aunque este no haya sido parte dentro del
litigio, porque la Corte Interamericana de Derechos Humanos así lo decidió en el
Caso Almonacid Arellano vs. Chile, al establecer como criterio interpretativo que
los jueces y tribunales de los Estados parte tendrán no solo que aplicar lo relativo al
texto convencional, sino también las interpretaciones que la Corte Interamericana
de Derechos Humanos haga de la Convención a través de su jurisprudencia (Suárez
Osma, 2015). Por esta razón, los jueces y magistrados nacionales tendrán en todo
momento que contrastar los supuestos de hecho y de derecho de cada uno de los
casos a decidir con la jurisprudencia de la CIDH, para determinar cuál interpretación
resulta acorde o menos lesiva frente al texto convencional.
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No obstante lo anterior, es importante resaltar que, al momento de implementar el
control de convencionalidad en Colombia, esta interpretación hecha por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos tiene que observarse en conjunto con los
postulados y procedimientos establecidos por la Constitución Política de 1991 y por
la Corte Constitucional, para la integración de la normativa internacional, pues será
solo así como se podrá determinar con claridad cuáles pronunciamientos de la CIDH
resultan vinculantes para el Estado colombiano.
En este sentido, lo primero a resaltar es que el control de convencionalidad está
destinado para la protección de los derechos humanos y pretende que los Estados
parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos ajusten su legislación
interna a los postulados allí establecidos y a la interpretación sobre los mismos
hecha por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), haciéndose
necesaria una adopción de la normativa extranjera por parte del ordenamiento
jurídico colombiano.
Respecto de la posibilidad de integración de la normativa internacional a la
legislación local, resulta relevante destacar cómo la Constitución 4 permitió la
aparición de otros mecanismos de protección de los derechos humanos dentro del
sistema de fuentes 5 de fácil acceso y de gran efectividad. Uno de estos
4 Este proceso puede observarse en los artículos constitucionales: 150, numeral 16; 164; 189, numeral 2; 224 y 241. De acuerdo con Bulla Ramírez (1999), con la entrada en vigor de la nueva Constitución, el proceso de integración de la normativa internacional al ordenamiento jurídico colombiano trajo consigo una serie de cambios e innovaciones dentro de las que se destacan: i) la intervención de las tres ramas del Poder Público (Ejecutiva, Legislativa y Judicial) en la aprobación de los tratados; ii) la aparición de una nueva categoría de leyes, las aprobatorias de aquellos, que, a pesar de calificarse como constitucionales, podrían prevalecer sobre otros tipos de leyes, según Hernando Valencia Villa; y iii) el control previo que debe realizar la Corte Constitucional de dichos tratados. 5 Sistema de fuentes: es una de las formas para explicar el orden que deben tener los distintos componentes normativos que integran los ordenamientos jurídicos, así como la definición de reglas y pautas para establecer qué tipos de normas deben aplicarse en cada uno de los casos de los que tienen [por] resolver los jueces. Para Hans Kelsen, la noción del sistema de fuentes hace referencia a la posibilidad de establecer una forma de validez de las normas que componen un orden jurídico, esto es, la existencia de una norma fundamental que determina la validez de las otras normas que
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mecanismos, ahora parte del ordenamiento colombiano, gracias a la interacción
entre los derechos internacional y nacional, y posible también por la nueva Carta,
fue el control de convencionalidad6.
En una primera etapa de su desarrollo, el control de convencionalidad era realizado
por la CIDH como un ejercicio de su facultad contenciosa, a través de un escrutinio
de la legislación interna de cada Estado, esta forma se denomina control
concentrado de convencionalidad (Quinche Ramírez, 2017a).
Para el juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Eduardo Ferrer Mac-
Gregor, según lo expresó en su voto razonado del Caso Cabrera García y Montiel
Flores vs. México (CIDH; Sent. Serie C nro. 220; 26, noviembre, 2010), el control
concentrado de convencionalidad es el más antiguo de los controles, pues se ha
venido realizando por ese tribunal desde sus primeras sentencias, cuando
comparaba y evaluaba todos los actos y leyes del Estado con lo prescrito por la
Convención Americana.
Otros autores definen el control concentrado de convencionalidad como aquel
usualmente realizado por la CIDH, cuando directamente juzga las violaciones a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos cometidas por actos y omisiones
componen el sistema jurídico. En el ordenamiento jurídico colombiano está determinado principalmente por los artículos 4 y 230 de la Constitución Política de 1991. (Correa Henao y otros, 2018, pp. 86 y 87). 6 Control de convencionalidad en Colombia: el 31 de julio de 1973 y el 21 de junio de 1985 son las fechas en las que esta clase de control se integró al ordenamiento jurídico colombiano. La primera fecha hace referencia al momento en el cual Colombia cumple con el depósito de ratificación del instrumento y, la segunda, hace referencia al momento en el cual el Estado colombiano acepta la competencia contenciosa de la CIDH. Sin embargo, es hasta 2006 —15 años después de haberse expedido la Constitución de 1991— que el control de convencionalidad se hace efectivo en el ordenamiento jurídico del país, porque es en esta etapa, cuando se materializan las primeras condenas en contra de la nación y cuando la Corte Constitucional por primera vez, en la Sentencia C-370 de 2006 (MMPP. Cepeda Espinosa, Córdoba Triviño, Escobar Gil, Monroy Cabra, Tafur Galvis y Vargas Hernández), hace uso de la jurisprudencia de la CIDH en su argumentación (Quinche Ramírez, 2017a).
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de los Estados parte, al confrontar las normas del texto convencional con las normas
del derecho interno, ordenando, en el evento de incompatibilidad o contradicción, la
modificación o corrección de la norma cuestionada (Brewer-Carias y Santofimio
Gamboa, 2013).
Dentro de los elementos procesales de esa clase de control se encuentra que su
titular es la Corte Interamericana de Derechos Humanos y su objeto es la
confrontación de las normas de derecho interno de los Estados parte con la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, para determinar su conformidad
o vulneración (Quinche Ramírez, 2017a).
La segunda etapa del desarrollo del control de convencionalidad inició precisamente
con la sentencia proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el
citado Caso Almonacid Arellano vs. Chile del año 2006 (CIDH; Sent. Serie C nro.
154: 26, septiembre, 2006), donde se definieron los elementos sustantivos del
control de convencionalidad y se creó lo que se conoce como control difuso de
convencionalidad, a través del cual se obligaba a todas las autoridades judiciales
de los Estados parte a aplicar los postulados de la Convención y de la jurisprudencia
de la CIDH (Santofimio Gamboa, 2017).
Así, este control lo llevan a cabo los jueces y tribunales nacionales, cuando analizan
las actuaciones del Estado y las confrontan con la Convención Americana sobre
Derechos Humanos o aplican decisiones vinculantes de la CIDH y deciden,
conforme a sus competencias, la anulación de las normas o su inaplicación en el
caso en concreto (Brewer-Carias y Santofimio Gamboa, 2013).
La etapa actual del control de convencionalidad empieza en el año 2013, con la
determinación de la Corte Interamericana respecto a que los tribunales internos de
los Estados parte tienen el deber de colaborar en la aplicación del control de
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convencionalidad, a través de la confrontación de las actuaciones de su Estado con
el texto convencional o aplicando las sentencias de la CIDH que son vinculantes,
para lo cual se hace indispensable mantener un diálogo permanente, que permita a
jueces y magistrados locales conocer los pronunciamientos de este tribunal
internacional y de esta forma cumplir con la tarea de proteger los derechos humanos
en la región (Quinche Ramírez, 2017a).
En este punto, es de resaltar cómo los togados locales deben colaborar con la
aplicación del control difuso de convencionalidad, hacia el fin de garantizar el efecto
útil de los instrumentos internacionales, sea que surja a través de los tratados, de la
jurisprudencia de la CIDH o del ius cogens (Brambilla Ramírez, 2017). Lo anterior,
a pesar de no existir un procedimiento único para que los jueces y magistrados de
los Estados parte apliquen esta clase de control, de acuerdo con la apreciación de
algunos autores, dado que la CIDH lo ha ido construyendo de forma paulatina por
medio de sus sentencias (Henríquez Viñas, 2014).
Dentro de los aspectos procesales del control difuso de convencionalidad se tiene
entonces que su titular está constituido por los tribunales o cortes que conocen de
las acciones de inconstitucionalidad; es decir, para el caso colombiano, sería la
Corte Constitucional; no obstante, excepcionalmente, puede ser ejercido por todos
los jueces y magistrados del país, según sucede con ocasión de la acción de tutela
y de las demás acciones constitucionales, como la excepción de
inconstitucionalidad, la cual puede ser ejercida incluso por las autoridades
administrativas.
Lo mencionado denota que el control de convencionalidad puede ser ejercido o
aplicado de dos formas distintas, la primera denominada control concentrado de
convencionalidad y, la segunda, control difuso de convencionalidad.
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En cuanto al control concentrado de convencionalidad se puede determinar que su
aplicación se da de la siguiente manera:
En el ámbito internacional: la Corte Interamericana de Derechos humanos
verifica si las normas internas de un Estado parte se ajustan a la Convención
Americana y a su jurisprudencia.
En el ámbito nacional / derecho interno: todos los Estados parte se obligan a
ajustar su normativa a los postulados establecidos en la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y a la interpretación que de la misma
ha hecho la CIDH.
En esta forma de control convencional es necesario que todo el sistema de
fuentes jurídicas del Estado parte se ajuste a los postulados de la Convención
Americana y de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos.
Esto quiere decir que, de presentarse una oposición entre alguna de las
fuentes del ordenamiento jurídico de un Estado parte y la Convención
Americana sobre Derechos Humanos o la Jurisprudencia de la CIDH,
deberán prevalecer los postulados convencionales y, por tanto, el Estado
tendrá que realizar las modificaciones y ajustes pertinentes en su sistema de
fuentes, para no incurrir en una transgresión del sistema convencional.
Cabe aclarar que, en el país, el control de convencionalidad se sustenta en una
integración sostenida y sistemática de la normativa internacional en el ordenamiento
jurídico interno; sin embargo, dicho proceso no se ha dado de forma pacífica,
principalmente porque el Estado colombiano, al igual que la mayor parte de los
países de América Latina, conservaba una visión tradicional de Estado, al interior
de la cual la independencia normativa es una característica esencial de la
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soberanía, que por ningún motivo puede verse limitada y, mucho menos, por la
producción normativa de un tercero ajeno a la estructura estatal (Quinche Ramírez,
2017a).
1.1 EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EN LA CORTE CONSTITUCIONAL
Como consecuencia de lo anterior, la aplicación del derecho internacional en
Colombia se ha dado de forma paulatina y condicionada, en un escenario de críticas
y oposición por parte de aquellos que consideran que su aplicación limita la
soberanía estatal y pone en peligro la manifestación de poder del Estado. Discusión
esta de la que no han escapado las altas cortes del país y en especial la Corte
Constitucional.
Por esta razón, el máximo tribunal constitucional en reiteradas ocasiones se ha
pronunciado con relación a la integración y la jerarquización de la normativa
internacional en el sistema de fuentes colombiano, para lo que se ha válido de lo
establecido en el artículo 93 de la Constitución Política de 19917 y de aquello que
ha denominado bloque de constitucionalidad, que es una herramienta de creación
jurisprudencial, a través de la cual dicho tribunal se subroga la potestad de
determinar qué tratados y convenciones internacionales deben ser considerados
como parte integrante de la Constitución y cuáles como criterio interpretativo, al
considerarlos instrumentos con fuerza de ley (Corte Const., Sent. C-191, 1998).
7 Artículo 93. Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. El Estado colombiano puede reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional en los términos previstos en el Estatuto de Roma adoptado el 17 de julio de 1998 por la Conferencia de Plenipotenciarios de las Naciones Unidas y, consecuentemente, ratificar este tratado de conformidad con el procedimiento establecido en esta Constitución. La admisión de un tratamiento diferente en materias sustanciales por parte del Estatuto de Roma con respecto a las garantías contenidas en la Constitución tendrá efectos exclusivamente dentro del ámbito de la materia regulada en él.
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El bloque de constitucionalidad se ha convertido entonces en la herramienta
preferida por la Corte Constitucional para realizar la integración de la normativa
internacional y sugiere la existencia de una unidad normativa integrada por la
Constitución y por un grupo reducido de tratados que cumplen con los requisitos
establecidos por la Corte para tal fin (Quinche Ramírez, 2017a).
Los requisitos establecidos por la Corte, para determinar cuáles tratados y
convenciones van a conformar una unidad de materia con la Constitución son: i)
que el tratado o convención reconozca un derecho humano, ii) que dicho derecho
humano no sea susceptible de limitación durante los estados de excepción o que
se trate de aquellos iii) que la Corte considera como regla de comportamiento
histórico (Santofimio Gamboa, 2018).
Esta interpretación, no obstante, resulta contraria a algunos mandatos de derecho
internacional que son imperativos y de aplicación preferente en el ámbito
constitucional, como sucede con el derecho consuetudinario ius cogens, el cual
debe ser aplicado de forma prevalente incluso sino existe tratado o convención que
así lo obligue. Con esto se evidencia cómo la posición del Tribunal colombiano
queda rezagada frente al reconocimiento de los derechos fundamentales de origen
internacional, lo que además se convierte en una barrera que dificulta el desarrollo
del control de convencionalidad en el país (Santofimio Gamboa, 2018).
Lo anterior porque, al reservarse esta potestad de jerarquización, la alta corporación
genera incertidumbre frente la aplicación del control de convencionalidad, toda vez
que dicho procedimiento estará “subordinado” a los criterios de interpretación que
esta establezca, pudiendo incluso llevar a que muchos togados del país se nieguen
a aplicar este control, por temor a contradecir la jurisprudencia de la Corte
Constitucional.
21
Algunos ejemplos que dejan ver cómo esta posición rezagada de la Corte, además
de convertirse en un obstáculo para la integración normativa del derecho
internacional, complejiza el desarrollo del control de convencionalidad en el país, se
pueden observar en sentencias como la C-400 de 1998, donde esta corporación
superpone el derecho nacional sobre el internacional, determinando que cualquier
tratado que desconozca la Constitución Política deberá ser inaplicado.
En el mismo sentido, se encuentra la Sentencia C-442 de 2011, pues en ella la Corte
Constitucional se aparta de los criterios establecidos por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, frente a los delitos de injuria y calumnia, declarando la
constitucionalidad de las definiciones dadas por el Código Penal para estos dos
tipos penales y aclarando que los precedentes convencionales de la CIDH solo
pueden ser considerados como referenciales y deben ser aplicados de acuerdo a la
realidad de cada país (Santofimio Gamboa, 2018).
En dicha providencia C-442 de 2011, la Corte estudia una demanda de
inconstitucionalidad de los artículos 220 y 221 de la Ley 599 de 2000, por la cual se
expide el Código Penal, modificados por el artículo 1 de la Ley 890 de 20048. En
8 Fundamento de la Demanda: para el actor, los artículos demandados vulneran lo establecido en los artículos 20, 23 y 93 de la Constitución Política colombiana y en los artículos 9 y 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, dado que estos dos tribunales han señalado que las disposiciones que restringen la libertad de expresión, esto es, deber ser necesarias y excepcionales, son situaciones que no se cumplen en este caso, porque los artículos demandados son imprecisos y ambiguos al momentos de definir los delitos de injuria y calumnia, evidenciándose con esto la contradicción entre los mismos y la Convención Americana. Artículo 220.Injuria. <Penas aumentadas por el artículo 14 de la Ley 890 de 2004, a partir del 1° de enero de 2005. El texto con las penas aumentadas es el siguiente:> El que haga a otra persona imputaciones deshonrosas, incurrirá en prisión de dieciséis (16) a cincuenta y cuatro (54) meses y multa de trece punto treinta y tres (13.33) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. (Ley 890, 2004, art. 1). Artículo 221. Calumnia. <Penas aumentadas por el artículo 14 de la Ley 890 de 2004, a partir del 1o. de enero de 2005. El texto con las penas aumentadas es el siguiente:> El que impute falsamente a otro una conducta típica, incurrirá en prisión de dieciséis (16) a setenta y dos (72) meses y multa de
22
este caso, los demandantes aducen que los artículos demandados trasgreden los
artículos 20, 29 y 93 del texto constitucional y los artículos 9 y 13 de la Convención
Americana, ya que dichas disposiciones penales restringen la libertad de expresión
y no detallan de forma precisa los elementos constitutivos del delito, tal y como lo
exige la Corte Interamericana de Derechos Humano en el Caso Kimel vs. Argentina
(Sent. Serie C nro. 177; 2, mayo, 2008)9 y esta imprecisión legal lleva a que se
persigan ejercicios legítimos del derecho de libertad de expresión, como lo son las
críticas negativas sobre los hechos y las personas (Corte Const., Sent. C-442, 2011,
MP. Sierra Porto).
La Corte Constitucional, al dilucidar la cuestión, no desconoce que existe un
precedente significativo de la CIDH en lo referente al alcance del derecho a la
libertad de expresión, pero dicho precedente, según esta corporación, no puede ser
implementado de forma automática en el ordenamiento jurídico colombiano, porque
existen pronunciamientos del Tribunal Constitucional y de la Corte Suprema de
Justicia que han precisado con anterioridad los alcances normativos de los tipos
penales demandados, tal y como puede verse en los siguientes apartes de la
sentencia:
[…] Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte [CIDH] concluyó que la
afectación a la libertad de expresión del señor Kimel fue manifiestamente
trece punto treinta y tres (13.33) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. (Ley 890, 2004, art. 1). 9 Hechos del caso: […] Se iniciaron en noviembre de 1989 con la publicación de un libro titulado “La masacre de San Patricio”. Este libro analizaba el asesinato de cinco religiosos pertenecientes a la orden palotina, ocurrido en Argentina el 4 de julio de 1976, durante la última dictadura militar. Asimismo, se criticaba la actuación de las autoridades encargadas de la investigación de los homicidios, entre ellas la de un juez en particular. El autor del libro es Eduardo Kimel, el cual se desempeñaba como periodista, escritor e investigador histórico. En octubre de 1991, el juez mencionado por el señor Kimel en su libro entabló una acción penal en contra de él por el delito de calumnia. Luego de concluido el proceso penal seguido en su contra, se resolvió que el señor Kimel fuese condenado a un año de prisión y al pago de una multa de veinte mil pesos por el delito de calumnia. (CIDH, s.f., párrs. 1 y 2).
23
desproporcionada, por excesiva, en relación con la alegada afectación
del derecho a la honra en el presente caso.
Por lo anterior, La Corte [CIDH] aceptó el reconocimiento de
responsabilidad internacional efectuado por el Estado y declaró que
existió violación del derecho a la libertad de expresión, consagrado en el
artículo 13.1 y 13.2 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, en relación con las obligaciones generales establecidas en
los artículos 1.1 y 2 de dicho tratado; el derecho a ser oído dentro de un
plazo razonable, consagrado en el artículo 8.1 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y el principio de legalidad
consagrado en el artículo 9 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos.
Ahora bien, aunque constituye un precedente significativo en torno al
alcance de la libertad de expresión y del principio de legalidad en la
tipificación de los delitos de injuria y calumnia, esta decisión no puede
ser trasplantada automáticamente al caso colombiano en ejercicio de un
control de convencionalidad que no tenga en cuenta las particularidades
del ordenamiento jurídico interno, especialmente la jurisprudencia
constitucional y de la Corte Suprema de Justicia que han precisado
notablemente el alcance de los elementos normativos de estos tipos
penales, a lo cual se hará alusión en un acápite posterior de esta
decisión […]. (Corte Const., C-442, 2011) (Cursiva fuera del texto)
De esta forma, la máxima instancia de la justicia constitucional en Colombia se
aparta del precedente convencional, al considerar que las decisiones tomadas por
la Corte Interamericana de Derechos Humanos no pueden ser trasplantadas al
ordenamiento jurídico colombiano, a pesar de i) haber reconocido la competencia
contenciosa de la CIDH el 21 de junio de 1985 y ii) del precedente señalado por la
24
CIDH en el Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile10. Por tal motivo, la Corte
Constitucional declara la exequibilidad de los artículos demandados y evidencia que
dicho tribunal hace uso de la jurisprudencia de la CIDH como criterio de
interpretación y no como criterio vinculante.
En el mismo sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia de unificación SU-712
de 201311, estudia una tutela interpuesta por la senadora Piedad Córdoba, con
ocasión de las sanciones administrativas impuestas por la Procuraduría General de
la Nación, que la destituyeron e inhabilitaron para ejercer cargos públicos por
dieciocho años.
10 124. La Corte es consciente [de] que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de “control de convencionalidad” entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana. (CIDH; Sent. Serie C nro. 154: 26, septiembre, 2006) 11 Hechos del caso: 1. El señor P. General de la Nación adelantó oficiosamente indagación preliminar en contra de la entonces senadora de la república Piedad Córdoba, por presuntos vínculos con grupos al margen de la ley. 2. Culminada la investigación, en fallo de única instancia dictado el 27 de septiembre de 2010, el Jefe del Ministerio Público la declaró disciplinariamente responsable de haber incurrido, a su juicio, en las conductas consistentes en promover y colaborar con el grupo armado ilegal FARC-EP, constitutivas de la falta contenida en el numeral 12 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002. En consecuencia, la sancionó con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por el término de dieciocho (18) años. 3. Contra dicha providencia la congresista interpuso recurso de reposición, al tiempo que recusó al Procurador General de la Nación con motivo de algunas declaraciones públicas que entregó al periódico El Tiempo y a la Revista Semana. 4. El jefe del Ministerio Público concluyó que no existían razones fácticas ni jurídicas para apartarse del conocimiento de la actuación administrativa, por lo que remitió el asunto para que fuera resuelto por la Viceprocuradora General, quien desestimó la recusación presentada. 5. Reasumida la competencia, el Procurador General de la Nación, mediante providencia de 27 de octubre de 2010, confirmó su decisión y con ello las sanciones disciplinarias impuestas a la ciudadana Piedad Córdoba (Corte Const. Sent. SU-712, 2013).
25
En aquella oportunidad, la alta corporación vuelve a apartarse del precedente
convencional, específicamente de lo establecido en el Caso López Mendoza vs.
Venezuela (CIDH; Sent. Serie C nro. 233; 1°, septiembre, 2011), aduciendo que los
precedentes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos deben ser
analizados y considerados a la luz de la realidad jurídica e institucional del Estado
colombiano (Corte Const., Sent. SU-712, 2013).
Lo anterior, porque en el caso citado la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, al interpretar el artículo 23 de la Convención Americana, determinó que
los ejercicios de los derechos políticos de los servidores públicos elegidos
popularmente solo pueden ser suspendidos por una sentencia judicial en firme y en
los eventos que determine la ley. En este sentido, las sanciones impuestas por la
Procuraduría General de la Nación al servidor público quedaban sin fundamento
constitucional, toda vez que el fallo se hacía de obligatorio cumplimiento para
Colombia, al haberse reconocido la competencia contenciosa de la CIDH el 21 de
junio de 1985, y luego de proferida la sentencia dentro del Caso Almonacid Arellano
vs. Chile, que obligaba a los Estados parte de la Convención Americana a acatar la
jurisprudencia del tribunal internacional, aun cuando el Estado no haya sido parte
en el litigio.
A pesar de ello, la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-712 de 2013,
dejó en firme la inhabilidad de la senadora Piedad Córdoba, bajo el argumento de
que la configuración y delimitación de las prerrogativas parlamentarias es un asunto
reservado al diseño institucional de cada Estado, que debe analizarse de acuerdo
a cada sociedad, a su historia y a su evolución, sin que puedan imponerse modelos
muy próximos, como el establecido por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos.
[….] En tal sentido es importante advertir que la configuración y
delimitación de las prerrogativas parlamentarias, entendidas como
26
garantías institucionales, es un asunto reservado al diseño institucional
de cada Estado dentro de lo que se conoce como procesos de ingeniería
constitucional, bien sea en los actos constituyentes originarios o en los
de enmienda constitucional. Todas ellas pretenden alcanzar una suerte
de equilibrio entre las garantías para el adecuado cumplimiento de la
función congresional en el foro democrático por excelencia, sin renunciar
a la existencia de controles al ejercicio de dicha actividad.
Lo anterior implica aceptar que para la regulación de las prerrogativas
parlamentarias y de los mecanismos de frenos y contrapesos, la realidad
constitucional de cada Estado, aun cuando se trate de modelos muy
próximos animados por una filosofía similar, no va a ser coincidente, ya
que las particularidades de cada sociedad, su historia y su evolución,
reclaman fórmulas que difieren en mayor o menor medida. Es por ello
por lo que resulta indispensable examinar cuál es la situación concreta
en el ordenamiento constitucional colombiano […]. (Corte Const., Sent.
SU-712, 2013) (Cursiva fuera del texto)
En este orden de ideas, la Corte Constitucional encontró que la destitución de la
senadora Piedad Córdoba estaba ajustada a derecho —a pesar de ir en contra de
la Convención Americana, por lo antes mencionado— y, como consecuencia,
confirmó la sentencia de primera instancia proferida por la Sala de Casación Civil
de la Corte Suprema de Justicia y negó el amparo constitucional solicitado.
Bajo este entendido, se pueden encontrar otras providencias (C-187 de 2006, C-
500 de 2014, C-269 de 2014 y C-469 de 2016), en donde la alta corporación reitera
su posición renuente a aceptar un control de convencionalidad con plenos efectos
en el ordenamiento jurídico colombiano.
27
Llama la atención, el hecho de que el Tribunal Constitucional del país se opusiera
en un primer momento a un control de convencionalidad totalmente robusto y sólido,
en oposición a otros tribunales nacionales como el Consejo de Estado, cuyas
posturas frente al control de convencionalidad son totalmente innovadoras y
garantistas frente a la convencionalidad.
Esta posición innovadora de las otras Cortes, obligó a la Corte Constitucional a
modelar su línea jurisprudencial y a producir fallos donde se aplicará de forma
directa y preferente la Convención Americana y las interpretaciones que de la misma
ha hecho la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sin que se pueda concluir
que dicho cambio fue absoluto.
Como ejemplos de dicho cambio jurisprudencial en pro del control de
convencionalidad, pueden citarse las siguientes sentencias de la Corte
Constitucional: T-352 de 2016, C-694 de 2015, C-214 de 2017, T-210 de 2018 y SU-
072 de 2018.
De estos fallos, se hace necesario destacar la Sentencia T-352 de 2016, dado que,
en ella, el Tribunal Constitucional, a través de la aplicación directa de la normativa
internacional y de un ejercicio de convencionalidad subjetivo, concluyó que la
caducidad del medio de control denominado reparación directa, establecida en el
artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, no podía aplicarse para los eventos en los que
se demande la responsabilidad patrimonial del Estado por delitos de lesa
humanidad.
En la ocasión, la alta corporación, aunque citando una jurisprudencia del Consejo
de Estado del 7 de septiembre de 2015, donde se hizo un ejercicio completo de
convencionalidad, determinó que en aquellos casos en los que se imputa la
responsabilidad al Estado, por los hechos cometidos por la Fuerza Pública contra
28
los civiles, se deberá observar con detenimiento lo relacionado con la caducidad del
medio de control, en concordancia con lo establecido en el bloque de
constitucionalidad (Corte Const., Sent. T-352, 2016).
En el mismo sentido, la Corte Constitucional, en Sentencia T-210 de 2018, tuvo en
cuenta los estándares convencionales del derecho a la salud y a la atención médica
de los migrantes, al resolver en sede de revisión de tutela los casos de dos
ciudadanos venezolanos (una mujer con cáncer de útero, a quien se le negó el
tratamiento de quimioterapia, y un menor con una hernia escrotal y umbilical, al que
se le negó una cirugía), y establecer que los Estados deben abstenerse de aplicar
políticas discriminatorias frente a la atención de los migrantes, determinando que
todas las personas deben ser atendidas en condiciones de igualdad y en todas las
fases del derecho a la salud, esto es, en la preventiva, la curativa y la paliativa
(Santofimio Gamboa, 2018).
Finalmente, la alta corporación, al examinar el modelo de justicia transicional de la
Ley 1592 de 2012, mediante la providencia C-694 de 2015, hace uso del modelo de
justicia definido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuando lo
considera un “elemento esencial para evitar la perpetuación de la impunidad” (Corte
Const. Sent. C-694, 2015) y, seguidamente, incluye la interpretación del Tribunal
Convencional en lo referente a la conexidad de los derechos a la verdad, la justicia
y la reparación, determinando que, entre los estándares fijados por la comunidad
para tal fin, se encuentra la indemnización a las víctimas y la obligación de los
Gobiernos a realizar dicha compensación (Santofimio Gamboa, 2018).
Examinando estos pronunciamientos, es posible identificar cómo la Corte
Constitucional realiza control de convencionalidad en dos escenarios distintos, el
primero, cuando hace el control de constitucionalidad de las leyes y, el segundo, al
resolver las solicitudes de amparo constitucional que involucran derechos
subjetivos, más exactamente, al revisar las acciones de tutela.
29
La revisión de las acciones de tutela por parte de la Corte Constitucional se ha
convertido en una herramienta de vital importancia para el ordenamiento jurídico
colombiano. La posibilidad que tienen las partes para que estas acciones, luego de
haber surtido las dos instancias, o una en caso de no haber sido apeladas, sean
revisadas por la alta corporación genera una mayor solidez del ordenamiento
jurídico, pues, a través de la revisión se pueden resolver errores de razonamiento
judicial, consolidar la jurisprudencia en temas de interés o con repercusión nacional,
y también adelantar el control de convencionalidad (Osuna Patiño, 2019).
Este procedimiento obliga a todos los jueces a remitir a la Corte Constitucional el
expediente de todas las acciones de tutela que hayan tramitado, para su eventual
revisión en lo relacionado con los derechos fundamentales y con aquellos
directamente conexos a estos (Corte Const., Auto 10, 2004). Las providencias de la
alta corporación en esta clase de control hacen tránsito a cosa juzgada, razón por
la cual la acción de tutela contra otro fallo de tutela procede excepcionalmente
(Corte Const., Sent. SU-627, 2015)12 y el control que se hace de la decisión es de
tipo formal y material (Corte Const., Sent. T-538, 1994).
La metodología de integración de principios, normas y reglas convencionales
realizada a través de la acción de tutela ha permitido contrarrestar en cierto punto
la problemática generada por el alto tribunal con la línea jurisprudencial que
desconoce la prevalencia del derecho internacional sobre el derecho nacional y que
impide el normal desarrollo del control de convencionalidad.
12 La tutela contra tutela es procedente cuando: i) se acredita la existencia de la cosa juzgada fraudulenta en una sentencia de tutela proferida por otro juez distinto a la Corte, ii) el juez de tutela vulnera un derecho fundamental en el procedimiento y antes de proferir sentencia, iii) el juez vulnera un derecho fundamental en el trámite del incidente de desacato.
30
Pero, no ha sido esta una solución definitiva, para cambiar la postura del Tribunal
Constitucional en lo referente a la integración de la normativa convencional al
ordenamiento jurídico colombiano, dado que esta corporación sigue implementando
el argumento según el cual la jurisprudencia convencional debe ser usada como
criterio de interpretación y no como criterio vinculante (Quinche Ramírez, 2017a, p.
218). Esto, en concordancia con la interpretación que mantiene el mismo tribunal
con relación a la integración de la normativa internacional a través del bloque de
constitucionalidad —explicado en párrafos anteriores— y que se hace evidente en
la Sentencia C-400 de 1998.
Habiéndose demostrado la contradicción existente entre la línea jurisprudencial de
la Corte Constitucional y la de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en
lo referente a la obligatoriedad de la normativa convencional en el ordenamiento
jurídico colombiano, se hace necesario emprender una interpretación más amplia
para determinar cuál es el lugar que le corresponde ocupar a la Convención
Americana y a la jurisprudencia de la CIDH dentro del sistema de fuentes
colombiano, según el fundamento normativo antes analizado y las reglas de
integración fijadas por el Estado colombiano para este tipo de normas.
Como se dijo, en el ordenamiento jurídico colombiano se pueden identificar ciertas
disposiciones que facilitan la integración de los distintos tratados y convenciones
ratificados por el Congreso de la República, a pesar de la renuencia de ciertos
tribunales nacionales para la adopción de medidas. Estas disposiciones, cumplen
entonces una doble función para facilitar la integración de la normativa internacional:
i) permiten que se amplié el catálogo de derechos fundamentales existente y ii) dota
dicha normativa de una jerarquía dentro del sistema de fuentes colombiano (Acosta
Alvarado, 2015).
La primera disposición de la normativa nacional que facilita e incentiva la
convivencia entre el ordenamiento jurídico nacional y los tratados y convenciones
31
ratificados por el Congreso, se encuentra en el artículo 93 de la Constitución Política
—transcrito en la nota de pie 7 de este trabajo—. La disposición hace referencia a
la jerarquía de los tratados de derechos humanos dentro del sistema de fuentes
colombiano, estableciendo que todos los tratados y convenios internacionales
ratificados por Colombia que reconocen derechos humanos y prohíben su limitación
prevalecen en el orden interno.
El artículo 93 superior, al igual que la Convención Americana, otorga un rango de
supraconstitucionalidad a aquellos tratados y convenciones que aparte de haber
sido ratificados por el Congreso reconocen derechos humanos. En su segunda parte
se hace referencia a las cláusulas de interpretación, conforme —y tomando como
ejemplos la Constitución Española de 197813 y la Portuguesa de 197614—, introduce
un mandato constitucional que obliga a los jueces y magistrados a interpretar las
normas de los derechos humanos en concordancia con la normativa internacional
(Acosta Alvarado, 2015).
Este mandato constitucional resulta de vital importancia en esta pesquisa, por
cuanto, gracias a él, se establece una obligación para todos los operadores jurídicos
nacionales de realizar en todos los casos una interpretación acorde con los
derechos humanos, que son los mismos que reconoce la Convención Americana y
la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, dotando así el
control convencional en el ordenamiento jurídico colombiano de un carácter
vinculante. Es menester recordar que este carácter se adquiere y se ve reforzado
por el compromiso adquirido por el Estado colombiano en 1985, cuando reconoce
13 Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España. (Const. Española, 1978, art. 10, num. 2). 14 Los preceptos constitucionales y legales relativos a los derechos fundamentales deben ser interpretados e integrados en armonía con la Declaración Universal de los Derechos Humanos (Const. Portuguesa, 1976, art. 16, num. 2).
32
la competencia contenciosa de la CIDH y con lo establecido por dicho tribunal en el
fallo Almonacid Arellano vs. Chile.
La segunda disposición de orden constitucional que facilita la integración de la
normativa de la Convención Americana, se encuentra en el artículo 94 de la
Constitución Política15 y hace referencia a las denominadas cláusulas de remisión
en materia de derechos fundamentales. Este artículo establece que este catálogo
de derechos no se restringe a aquellos reconocidos en el texto constitucional y en
los convenios internacionales, sino que se extiende a todos los derechos que sin
encontrase positivizados son inherentes a la persona humana (Acosta Alvarado,
2015).
Hecha esta aproximación histórica, y teniendo clara la obligatoriedad dentro del
ordenamiento jurídico colombiano de la Convención Americana y de las
interpretaciones que de la misma haga la CIDH, para continuar con el desarrollo de
esta investigación, en el próximo capítulo se analizará lo dicho por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, en su jurisprudencia, sobre los requisitos y
lineamientos que se deben cumplir para la admisión de los recursos destinados a la
protección de los derechos humanos, como la acción de tutela en Colombia
15 Artículo 94. La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos.
33
2. PARÁMETROS CONVENCIONALES PARA LA ADMISIÓN DE LAS
ACCIONES CONSTITUCIONALES DESTINADAS A LA PROTECCIÓN DE LOS
DERECHOS FUNDAMENTALES
En este capítulo se realiza el estudio de la jurisprudencia de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, en específico, de aquellos casos en donde este tribunal
internacional ha dispuesto las obligaciones a cumplir por los Estados parte al
momento de reglamentar el procedimiento para la admisión de las acciones
constitucionales destinadas a la protección de los derechos fundamentales, como
lo es la acción de tutela y el recurso de amparo, con el fin de establecer los criterios
de interpretación y los requisitos que debe cumplir el trámite para la admisión de la
acción de tutela en Colombia. Estos requisitos permitirán realizar un contraste con
los postulados establecidos por la Corte Constitucional, y así determinar si existe
concordancia o una contradicción.
Para la selección de los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, se estableció como patrón fáctico las órdenes dadas por la CIDH a los
Estados parte referentes a las adecuaciones o características que deben cumplir
las acciones constitucionales como la acción de tutela al momento del estudio de
su admisión.
En distintos pronunciamientos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
establecido los lineamientos que debe cumplir el proceso de admisión de todo
recurso destinado a la protección de los derechos fundamentales. Es importante
aclarar, que entre el recurso de amparo16 y la acción de tutela no existe una
16 Recurso de amparo. Es una institución compleja de origen mexicano que fue creada para la protección de los derechos fundamentales, la impugnación de normas generales consideradas como inconstitucionales, la impugnación de decisiones judiciales, entre otros. Su creación, se le otorga a Manuel Crescencio Rejón quien la introdujo en la Constitución de Yucatán de 1841, buscando fortalecer el sistema judicial a través de una figura similar al “Judicial Review” de los Estados Unidos
34
diferencia más allá de la denominación, dado que las dos son acciones destinadas
a la protección de los derechos consagrados en los textos constitucionales de forma
eficaz e inmediata.
Así, para el caso específico de los recursos de amparo o las acciones de tutela, la
CIDH ha establecido, en el artículo 25 de la Convención Americana17, la obligación
para los Estados parte de establecer un recurso sencillo y rápido, que pueda ser
interpuesto por cualquier persona y ante cualquier juez o tribunal competente, para
la protección de sus derechos fundamentales, sea que se encuentren consagrados
en la Constitución, en la ley o en la mencionada convención.
La selección de los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos se hizo de acuerdo con la metodología sugerida por el autor Diego López
Medina, en su libro El Derecho de los Jueces (2006), para la elaboración de líneas
jurisprudenciales, identificando aquellos que establecen los requisitos a cumplir en
el procedimiento hacia la admisión de las acciones de tutela.
Con fundamento en lo anterior, tal como lo sugiere López Medina (2006), se
procedió a hacer una búsqueda en la relatoría de la Corte Interamericana de
de América, pero de forma limitada al indicar que los efectos de la acción eran interpartes (Serna de la Garza, 2019, pp. 498-499).
17 Artículo 25. Protección Judicial. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
2. Los Estados partes se comprometen:
a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;
b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y
c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.
35
Derechos Humanos de las palabras recurso de amparo y acción de tutela, para
poder identificar los pronunciamientos donde dicho tribunal ha establecido los
elementos convencionales de las acciones destinadas a la protección de los
derechos constitucionales.
Luego de lo anterior, se identificó el pronunciamiento más reciente y, a partir del
mismo, se elaboró una lista de las citaciones jurisprudenciales allí aparecidas, para
poder establecer cuáles de estas sentencias compartían el mismo patrón fáctico.
En total se identificaron cinco sentencias y se seleccionaron aquellos casos que
tuvieran un patrón fáctico similar y relacionado con los requisitos o reglas que
deberán cumplir para su admisión los recursos de los Estados parte destinados a la
protección de los derechos fundamentales
2.1. CASO VELÁSQUEZ RODRÍGUEZ VS. HONDURAS
Patrón Fáctico: el caso fue seleccionado para esta investigación, porque en él la
Corte Interamericana de Derechos Humanos determina cuáles son los requisitos
que debe cumplir todo recurso de amparo o acción tutela, para garantizar una
efectiva protección de los derechos constitucionales y convencionales, y no
convertirse en un mecanismo ineficaz.
36
Cuadro 1. Descripción Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras
Estado
Parte de la
Convención
Procedimiento
Decisión
Tribunal
Interno
Decisión CIDH
Tema
Sentencia
Sí,
Honduras.
Agotamiento de
los recursos
internos, previo
a la
interposición del
recurso de
amparo.
La demanda
ante la CIDH
resulta
improcedente,
por no haberse
agotado los
requisitos
internos del
Estado parte,
destinados para
la protección de
sus derechos
constitucionales.
Rechaza la excepción
propuesta por el Estado
parte, al considerar que
los recursos
mencionados no
resultan ser recursos
idóneos y eficaces.
Eficacia y
eficiencia
del recurso
de amparo.
Fuente: elaboración propia con base en sentencia de la CIDH (Serie C nro. 4; 29, julio,
1988).
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos recibió una demanda en contra
del Estado hondureño, por la supuesta vulneración de los derechos humanos del
señor Ángel Manfredo Velásquez Rodríguez, más exactamente de los consagrados
en los artículos 4 (derecho a la vida), 5 (derecho a la integridad personal) y 7
(derecho a la libertad personal).
El fundamento de la demanda fue la detención violenta y sin orden judicial de la que
fue víctima el señor Velásquez Rodríguez, por miembros de las Fuerzas Armadas
hondureñas, entre el 12 y 17 de septiembre de 1981, en las celdas de la II Estación
de la Fuerza de Seguridad Pública, que estuvo acompañada según testigos de
37
interrogatorios bajo crueles torturas, por la supuesta comisión de delitos políticos
(CIDH; Sent. Serie C nro. 4; 29, julio, 1988).
Con fundamento en lo anterior, la Comisión solicitó al Gobierno hondureño
información sobre los hechos, pues los miembros de la Policía y de Seguridad
negaron la detención, sin embargo, el Gobierno tampoco respondió a los
requerimientos de la Comisión, por lo que se dio aplicación al artículo 39 de su
Reglamento18, presumiendo que los hechos eran verdaderos.
Una vez operó la presunción de veracidad de los hechos, el Gobierno hondureño
pidió la reconsideración de dicha decisión, proponiendo distintas excepciones,
dentro de las cuales se destacaba una preliminar, donde el Estado argumentaba
que en el caso en cuestión no se habían agotado todos los recursos internos para
la protección de los derechos constitucionales, dentro de los cuales se encontraba
el recurso de amparo; sumado esto a que a pesar de desconocerse el paradero del
señor Velásquez Rodríguez, el Estado estaba haciendo todos los esfuerzos
necesarios para establecer los hechos de investigación.
Como respuesta, la Comisión indicó que el agotamiento previo de los recursos
internos no debe entenderse como la necesidad de efectuar distintos trámites
formarles en un orden determinado, sino, como la posibilidad de que alguno de esos
recursos resuelva la situación de fondo y de forma eficaz. Por tal motivo, los
recursos que resultaban procedentes en esta oportunidad, por tratarse de la
desaparición de una persona eran: habeas corpus, apelación, casación y el recurso
18 Artículo 39. Reglamento Comisión Americana de Derechos Humanos. Se presumirán verdaderos los hechos alegados en la petición cuyas partes pertinentes hayan sido transmitidas al Estado en cuestión, si este no suministra información relevante para controvertirlos dentro del plazo fijado por la Comisión conforme al artículo 38 del presente Reglamento, siempre que de otros elementos de convicción no resulte una conclusión contraria.
38
extraordinario de amparo, el primero de los cuales se había intentado sin resultado
alguno.
En esta etapa del proceso, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
sometió dicho caso, para que la CIDH determinara si hubo o no vulneración de los
derechos fundamentales a la vida, la libertad y la integridad personal del señor
Velásquez Rodríguez, para lo cual la Corte realiza las siguientes observaciones en
lo que respecta al recurso de amparo:
Los recursos internos destinados por los Estados parte para la protección de los
derechos fundamentales deben cumplir con dos características, i) idoneidad y ii)
eficacia, lo que quiere decir que dichos recursos deben ser capaces de producir el
resultado para el que fueron concedidos, esto es, proteger los derechos en la
situación jurídica infringida.
Con base en lo anterior, la CIDH estableció que la excepción preliminar propuesta
por el Estado hondureño, del no agotamiento de los recursos no es procedente y,
por tal motivo, dicho Estado es responsable de la vulneración de los derechos de
libertad personal, integridad personal y del derecho a la vida del señor Ángel
Manfredo Velásquez Rodríguez.
Específicamente la Corte Interamericana de Derechos Humanos determinó, para
llegar a una decisión, lo siguiente:
[…]
64. Que sean adecuados significa que la función de esos recursos,
dentro del sistema del derecho interno, sea idónea para proteger la
39
situación jurídica infringida. En todos los ordenamientos internos existen
múltiples recursos, pero no todos son aplicables en todas las
circunstancias. Si, en un caso específico, el recurso no es adecuado, es
obvio que no hay que agotarlo […].
[…]
66. Un recurso debe ser, además, eficaz, es decir, capaz de producir el
resultado para el que ha sido concebido. El de exhibición personal puede
volverse ineficaz si se le subordina a exigencias procesales que lo hagan
inaplicable, si, de hecho, carece de virtualidad para obligar a las
autoridades, resulta peligroso para los interesados intentarlo o no se
aplica imparcialmente […].
Es de aclarar cómo la Corte Interamericana de Derechos Humanos llega a la
conclusión anterior, al considerar que la pesquisa por la desaparición del señor
Velásquez Rodríguez se realizó por parte del Estado hondureño como una simple
gestión, donde los recursos intentados no fueron eficaces, al punto de no dar ningún
resultado, y su impulso procesal dependió exclusivamente de los familiares de la
víctima, razón por la cual el agotamiento de los otros recursos, tales como es el
extraordinario de amparo, no iban a producir ningún efecto distinto al evidenciado,
por ser ineficaces e improductivos.
2.2 CASO TRABAJADORES CESADOS DEL CONGRESO (AGUADO ALFARO
Y OTROS) VS. PERÚ
Patrón Fáctico: el caso es pertinente dentro de esta línea de investigación, pues
se fundamenta en el rechazo de distintos recursos administrativos y judiciales
40
destinados para la protección de los derechos fundamentales, por no cumplir con
los requisitos de procedencia establecidos en la normativa interna del Estado parte,
permitiéndole a la Corte Interamericana de Derechos Humanos establecer
requisitos formales y sustanciales para el trámite de este tipo de acciones.
Cuadro 2. Descripción Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y
otros) vs. Perú
Estado Parte
de la
Convención
Procedimiento
Decisión Tribunal
Interno
Decisión CIDH
Tema
Sentencia
Sí, Perú.
Uso del recurso
interno en el
ordenamiento
jurídico peruano,
para la protección
de los derechos
humanos.
Niega el amparo
constitucional
solicitado, por no
cumplir las reglas
de procedencia.
Concede el amparo
convencional y
establece,
lineamientos para la
procedencia de los
recursos destinados
a la protección de los
Derechos Humanos.
Eficacia del
recurso de
amparo.
Fuente: elaboración propia con base en sentencia de la CIDH (Serie C nro 158; 24,
noviembre, 2006).
En esta oportunidad, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos somete a
la CIDH una demanda contra el Estado del Perú, por la presunta vulneración de los
artículos 8.1 y 25.1 de la Convención Americana, al haber despedido un grupo de
257 trabajadores del Congreso de la República de Perú, como consecuencia de la
Resolución del 31 de diciembre de 1992.
El contexto histórico comienza el 28 de julio de 1990, cuando el señor Alberto
Fujimori asumió la presidencia del Perú por un periodo de cinco años. A casi dos,
41
de haber sido elegido presidente, el señor Fujimori implementó una política que
tenía como fin modernizar la administración pública y reorganizar totalmente el
Poder Judicial, para lo cual decidió disolver temporalmente el Congreso, convocar
a elecciones y conformar uno nuevo denominado Congreso Constituyente
Democrático.
Los trabajadores que resultaron despedidos, luego de la implementación de las
anteriores políticas, interpusieron diferentes recursos judiciales y administrativos.
Pero, en el transcurso de dicha situación, se incluyó en los decretos-leyes una
disposición que impedía el uso del recurso de amparo para cuestionar los efectos
de las decisiones tomadas, desnaturalizando el procedimiento de amparo, pues se
excluyeron situaciones del control jurisdiccional.
Una vez en firme los despidos, los distintos trabajadores cesados iniciaron las
reclamaciones administrativas y judiciales pertinentes, dentro de las que se destaca
la interposición de un recurso de amparo, en el cual se cuestionaban los hechos del
despido. El recurso de amparo fue decidido de forma favorable para los trabajadores
en primera instancia, el 26 de junio de 1995, por el Vigésimo Octavo Juzgado
Especializado en lo Civil de Lima; sin embargo, se revocó en segunda instancia, el
21 de febrero de 1996, por la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de
Lima, al haberse demostrado una ausencia en el principio de la inmediatez y una
falta de diligencia por parte de los accionantes, quienes no pudieron demostrar por
qué razón no hicieron uso de esta acción constitucional durante los sesenta días
hábiles después de ocurrida la afectación (CIDH; Sent., Serie C nro. 158; 24,
noviembre, 2006; párr. 89.25)19. A su vez, esta sentencia fue confirmada por el
Tribunal Constitucional del Perú.
19 El artículo treinta y siete de la Ley [de habeas corpus y amparo] (número veintitrés mil quinientos seis) dispone que el ejercicio de la acción de amparo caduca a los sesenta días hábiles de producida la afectación, siempre que el interesado, en aquella fecha se hubiese hallado en la posibilidad de interponer la acción; […] que en el caso sub-litis, los accionantes no han probado de modo alguno, el hecho de no haberse hallado en la posibilidad de interponer la acción; […] que no proceden las
42
Luego de analizados los presupuestos fácticos y jurídicos del caso, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos concluyó que los Estados parte pueden
excepcionalmente establecer criterios formales para la procedencia de los recursos
de amparo, lo que faculta a los jueces a rechazar los recursos que no cumplan con
los mismos, sin necesidad de tener que realizar un pronunciamiento de fondo sobre
las pretensiones (CIDH; Sent., Serie C nro. 158; 24, noviembre, 2006).
Específicamente, el tribunal señaló:
[…]
126. La Corte considera que en todo procedimiento o proceso existente
en el orden interno de los Estados deben concurrir amplias garantías
judiciales, entre las cuales se encuentran también las formalidades que
deben observarse para garantizar el acceso a las mismas. Por razones
de seguridad jurídica, para la correcta y funcional administración de
justicia y la efectiva protección de los derechos de las personas, los
Estados pueden y deben establecer presupuestos y criterios de
admisibilidad de los recursos internos, de carácter judicial o de cualquier
otra índole. De tal manera, si bien esos recursos internos deben estar
disponibles para el interesado y resolver efectiva y fundadamente el
asunto planteado, así como eventualmente proveer la reparación
adecuada, no cabría considerar que siempre y en cualquier caso los
órganos y tribunales internos deban resolver el fondo del asunto que les
acciones de garantía en los casos de cese o irreparabilidad de la lesión; […] que el artículo veintiocho de la ley antes referida […] determina que no es exigible el agotamiento de las vías previas, cuando no ha sido regulada o ha sido iniciada innecesariamente por el reclamante; dado que la Resolución número mil doscientos treinta y nueve-A-noventidos-CACL dispuso que no se aceptaría recurso alguno contra las resoluciones que expidiera la Comisión Administradora del Patrimonio del Congreso, siendo pues última instancia […]. (Corte Superior de Justicia de Lima, Sala Quinta Civil; Sent. 21, febrero, 1996; citada por CIDH; Sent., Serie C nro. 158; 24, noviembre, 2006; párr. 89.25).
43
es planteado, sin que importe la verificación de los presupuestos
formales de admisibilidad y procedencia del particular recurso intentado
[…]. (CIDH; Sent., Serie C nro. 158; 24, noviembre, 2006) (Cursivas
fuera de texto)
Sin embargo, para la Corte esta no era la situación fáctica, porque los hechos
ocurrieron en un contexto que impedía asegurar el real acceso a la administración
de justicia y de paso garantizar la protección de los derechos fundamentales en los
términos establecidos en la Convención Americana. Concluyendo así que el Estado
del Perú transgredió lo establecido en los artículos 8.1 y 25 de la Convención.
Se concluye entonces que la Corte Interamericana de Derechos Humanos permite
que los Estados parte fijen criterios formales para la admisión de los recursos
destinados a la protección de los derechos fundamentales, no obstante, en el caso
en cuestión dicha excepción no podía ser aplicada, porque en el contexto en el que
se desarrollaron no se podía asegurar un verdadero acceso a la justicia.
2.3 CASO MYRNA MACK CHANG VS. GUATEMALA
Patrón Fáctico: el caso comparte el previamente establecido para adelantar este
estudio (Estado parte de la Convención Americana, uso interno del mecanismo
destinado para la protección de los derechos fundamentales, vulneración de
derechos convencionales), razón por la cual se consideró su inclusión. Este patrón
permitió a la Corte Interamericana de Derechos Humanos adelantar un análisis de
la convencionalidad de la acción constitucional y a trazar los lineamientos para
cuando se hace un uso abusivo de la misma.
44
Cuadro 3. Descripción Caso Myrna Mack Chang vs. Guatemala
Estado Parte
de la
Convención
Procedimiento
Decisión
Tribunal
Interno
Decisión CIDH
Tema
Sentencia
Sí,
Guatemala.
Uso abusivo del
recurso de
amparo, dentro
de un
procedimiento
ordinario.
Admisión y
correspondiente
rechazo de más
de quince
recursos de
amparo.
Concede el amparo
convencional y
establece
lineamientos para
evitar el uso
abusivo de los
recursos destinados
para la protección
de los Derechos
Humanos.
Uso abusivo
del recurso de
amparo
guatemalteco.
Fuente: elaboración propia con base en sentencia de la CIDH (Sent. Serie C nro. 101; 25,
noviembre, 2003).
En este caso, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sometió a la CIDH
una demanda en contra el Estado de Guatemala, por la ejecución extrajudicial de la
que fue víctima la señora Myrna Elizabeth Mack Chang el 11 de septiembre de 1990
en la ciudad de Guatemala.
La señora Mack Chang fue una antropóloga que estudio el fenómeno del
desplazamiento en Guatemala, entre los años 1980 a 1990, con ocasión del
conflicto interno presentado en el país. Durante su investigación, se acercó a las
distintas comunidades afectadas con las masacres que generaron el fenómeno, en
especial a la Comunidad del Quinche, una de las poblaciones más afectadas por
este.
45
En el desarrollo de la pesquisa, la señora Mack Chang logró evidenciar cómo
muchas de las masacres y ejecuciones extrajudiciales que se presentaron en las
distintas poblaciones víctimas del desplazamiento y en especial en la Comunidad
del Quinche fueron realizadas por el Ejército guatemalteco, por considerar que las
personas que las integraban eran enemigas del Estado.
Con ocasión de lo anterior, la antropóloga fue víctima de persecución por parte del
Ejercito, con seguimientos exhaustivos, que iban desde la intervención de su
teléfono a continuas amenazas, que finalmente terminaron con su asesinato, el 11
de septiembre de 1990, a manos de exmiembros del Ejército, luego de haberse
realizado una cuidadosa y elaborada operación de inteligencia militar a cargo del
Estado Mayor Presidencial.
El 12 de septiembre de 1990 la Comisión Guatemalteca de Derechos Humanos
presentó la denuncia en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la cual
abre el caso con la Denuncia 10 636 de 17 de septiembre de 1990. El 5 de marzo
de 1996, la Comisión lo admitió y corrió traslado a las partes de la denuncia con el
fin de llegar a una solución amistosa entre las partes.
Como respuesta, el 3 de marzo de 2000, el Estado guatemalteco reconoció su
responsabilidad internacional y por consiguiente se comprometió a impulsar el
proceso penal en el fuero interno. Para esto, se constituyó una comisión de
verificación, misma que, a través de dos informes (23 de agosto y 4 de octubre de
2000), determinó que el Estado de Guatemala no tenía ni la voluntad ni el
compromiso para juzgar y sancionar a los autores intelectuales del asesinato de la
señora Mack Chang, pues, a pesar del tiempo transcurrido la investigación
continuaba paralizada.
46
Por esta razón, la Comisión concluyó que el Estado guatemalteco, con la ejecución
extrajudicial de la Señora Myrna Elizabeth Mack Chang, había desconocido los
derechos a la vida, a las garantías judiciales y a la protección judicial de la víctima,
establecidos en los artículos 4, 8 y 25 de la Convención.
La Comisión llega a esta conclusión, porque durante dicho lapso la investigación
penal no arrojó ningún resultado y se evidenció cómo no existía voluntad por parte
del Estado y del órgano judicial a cargo de la pesquisa para esclarecer los hechos,
cuando este último había aceptado y tramitado distintos recursos judiciales y
constitucionales improcedentes, con el único fin de impedir el esclarecimiento de la
verdad.
Precisamente, uno de los recursos usados para impedir el desarrollo de la
investigación fue el de amparo, que, según los hechos probados, fue usado en más
de doce ocasiones, a pesar de que luego de tramitados fueron declarados
improcedentes e inconducentes, razón por la cual la Corte Interamericana de
Derechos Humanos determinó que en el caso en cuestión dicho recurso
constitucional fue usado como una herramienta para impedir el esclarecimiento de
la verdad y la judicialización de los responsables.
A manera de ejemplo, dentro de la sentencia Myrna Mack Chang vs. Guatemala, se
señala: “[…] En el presente caso los procesados han interpuesto al menos doce
recursos de amparo, tal y como se estableció en el capítulo de hechos probados,
todos los cuales fueron declarados improcedentes por las autoridades judiciales
respectivas […] (CIDH; Sent. Serie C nro. 101; 25, noviembre, 2003, párr. 204).
Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos, las autoridades judiciales no
fueron eficientes al tramitar estos recursos, porque la legislación los obliga a admitir
y resolver todos los recursos de amparo interpuestos contra cualquier autoridad
47
judicial, por cualquier acto procesal, así los mismos sean manifiestamente
improcedentes.
En lo relacionado con este defecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos
específicamente señala:
[…]
206. La Corte observa que, tal como se desprende del texto de “Ley de
Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad”, y de acuerdo con
el peritaje de Henry El Khoury, la propia ley obliga a los tribunales de
amparo a dar trámite y resolver todo recurso de amparo que sea
interpuesto contra cualquier autoridad judicial por cualquier acto
procesal. Por lo tanto, la ley misma obliga a dichos tribunales a dar
trámite a cualquier recurso de amparo, aunque este sea
“manifiestamente improcedente”, tal como fueron declarados varios de
los recursos planteados en este caso.
207. Sin embargo, la Corte llama la atención a que, en el proceso penal
referido, la interposición frecuente de ese recurso, aunque permisible por
la ley, ha sido tolerada por las autoridades judiciales. Este Tribunal
considera que el juez interno, como autoridad competente para dirigir el
proceso, tiene el deber de encauzarlo, de modo a que se restrinja el uso
desproporcionado de acciones que pueden tener efectos dilatorios. A su
vez, el trámite de los recursos de amparo con sus respectivas
apelaciones fue realizado sin sujeción a los plazos legales, ya que los
tribunales de justicia guatemaltecos tardaron en promedio
aproximadamente seis meses en decidir cada uno. Esa situación
48
provocó una paralización del proceso penal […]. (CIDH; Sent. Serie C
nro. 101; 25, noviembre, 2003) (Cursivas fuera del texto)
.
Por lo anterior, la Corte Interamericana de Derechos Humanos concluyó que el
Estado violó los artículos 8 y 25 de la Convención, en conexión con el artículo 1.1
de los familiares de la señora Myrna Mack Chang, pues, a pesar de haber aceptado
la responsabilidad internacional, nunca hubo una verdadera voluntad para lograr el
esclarecimiento de la verdad y la judicialización de los responsables, entre otras
razones, por una incipiente e inconvencional legislación del recurso de amparo.
2.4 CASO CASTAÑEDA GUTMAN VS. ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
Patrón Fáctico: la sentencia de este caso comparte el patrón fáctico establecido
para el desarrollo de este estudio, dado que permite a la Corte Interamericana de
Derechos Humanos pronunciarse sobre la convencionalidad de los criterios
formales para la admisión de los recursos de amparo.
Cuadro 4. Descripción Caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos
Estado Parte
de la
Convención
Procedimiento
Decisión
Tribunal
Interno
Decisión CIDH
Tema
Sentencia
Si, México.
Recurso de
amparo para la
protección de
derechos
políticos.
Inadmisión del
recurso, por no
cumplir con los
criterios
formales de
admisibilidad.
Concede el amparo
convencional, pero
resalta que los
criterios formales de
admisibilidad del
recurso de amparo
son ajustados a la
Efectividad
y eficiencia
del recurso
de amparo
mexicano.
49
Convención
Americana.
Fuente: elaboración propia con base en sentencia de la CIDH (Serie C nro. 184; Sent. 6,
agosto, 2008).
Los hechos de este caso son: el 5 de marzo de 2004 el señor Castañeda Gutman
solicitó al Instituto Federal Electoral Mexicano la inscripción de su candidatura al
cargo de presidente de los Estados Unidos Mexicanos para las elecciones a realizar
el 2 de julio de 2006. El 11 de marzo de 2004, dicho instituto notificó al señor
Castañeda Gutman que no era posible acceder a su solicitud, de acuerdo con lo
establecido por la legislación electoral del país, que indica que solo los partidos
políticos tienen el derecho de postular candidatos a los cargos de elección popular.
Seguidamente, el señor Castañeda Gutman presentó recurso de amparo, el 29 de
marzo de 2004, el cual fue declarado improcedente en primera y segunda instancia,
debido a que, para controvertir disparidades entre las leyes electores y la
Constitución, el recurso que procede en México es la acción de inconstitucionalidad
y no el de amparo.
Al ser resueltas desfavorablemente las dos instancias del recurso de amparo
presentado por el señor Castañeda Gutman, este decidió presentar una petición a
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el 12 de octubre de 2005,
relacionada con la inexistencia en el ordenamiento jurídico mexicano de un recurso
efectivo y sencillo, que permita la defensa de los derechos políticos consagrados en
la Constitución.
50
Con base en la anterior solicitud, la Comisión solicita a la Corte Interamericana de
Derechos Humanos que declare responsable al Estado Mexicano, por la violación
del artículo 25 de la Convención Americana, quien establece que los Estados parte
deberán respetar y garantizar los derechos humanos y adoptar las medidas
legislativas o de otro carácter para hacer efectivos dichos derechos. Posteriormente,
el señor Castañeda Gutman solicita que se declare también responsable al Estado
Mexicano, por la violación de los artículos 23 y 24 de la Convención Americana
Sobre Derechos Humanos20 y de cualquier otro derecho de los consagrados en
aquella.
El 11 de septiembre de 2007, el Estado mexicano contestó la demanda y presentó
las excepciones correspondientes, aduciendo que la Corte Interamericana de
Derechos Humanos no era competente para conocer del mencionado litigio y que
además no vulneró ningún derecho de los consagrados en la Convención
Americana.
Así las cosas, la CIDH procede a realizar un análisis de los presupuestos fácticos,
jurídicos, y de las características que debe tener el recurso de amparo, para cumplir
con lo establecido en la Convención Americana y con la jurisprudencia de la Corte
20 Artículo 23. Derechos Políticos. 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:
a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;
b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y
c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.
Artículo 24. Igualdad ante la Ley. Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley.
51
Interamericana de Derechos Humanos y, de esta forma, establecer si existió o no
violación a los derechos convencionales del señor Castañeda Gutman, reiterando
que el artículo 25 de la Convención dispone la obligatoriedad para los Estados parte
de crear un recurso sencillo, rápido, idóneo y efectivo, para que cualquier persona
pueda tramitarlo, cuando considere que se han vulnerado sus derechos
constitucionales o convencionales.
La decisión de dicho recurso debe provenir de una autoridad competente, la cual
debe determinar si hubo o no violación a los derechos invocados por las partes y,
en caso tal de comprobar la vulneración alegada, esta autoridad debe proferir una
decisión capaz de restituir al interesado el goce de su derecho y su correspondiente
reparación. Paralelamente, el Estado debe proveer los recursos efectivos que
permitan impugnar dicha decisión a la parte que resultara vencida (CIDH; Serie C
nro. 184; Sent. 6, agosto, 2008).
Por último, la Corte dispone que la efectividad del recurso de amparo implica cómo
el órgano judicial encargado de tramitarlo deberá examinar los méritos de la
denuncia, esto es, hacer un análisis de las razones invocadas por el demandante,
sin que ello equivalga a decir que deba realizar un examen de fondo del recurso. Lo
anterior, según la Corte Interamericana de Derechos Humanos, tampoco representa
que los Estados parte no puedan establecer requisitos de admisibilidad para los
recursos de amparo, sino que la efectividad de los mismos dependerá de la
posibilidad de evaluar los méritos de la denuncia, cuando los requisitos se cumplan.
52
Específicamente, en la providencia proferida en aquella oportunidad se señaló:
[…]
94. Para la Corte el requisito de que la decisión sea razonada, no es
equivalente a que haya un análisis sobre el fondo del asunto, estudio
que no es imprescindible para determinar la efectividad del recurso. La
existencia y aplicación de causales de admisibilidad de un recurso
resulta compatible con la Convención Americana y la efectividad del
recurso implica que, potencialmente, cuando se cumplan dichos
requisitos, el órgano judicial evalúe sus méritos […]. (CIDH; Serie C nro.
184; Sent. 6, agosto, 2008) (Cursiva fuera del texto)
Con ello, la Corte Interamericana de Derechos Humanos finalmente determina que
el Estado mexicano sí violó, en perjuicio del señor Castañeda Gutman, el derecho
a la protección judicial consagrado en el artículo 25 de la Convención Americana,
dado que el recurso que el ordenamiento mexicano estableció para el caso en
concreto no resultó idóneo para la protección de los derechos constitucionales y
convencionales.
2.5 CASO DE LA MASACRE DE LAS DOS ERRES VS. GUATEMALA
Patrón Fáctico: esta sentencia comparte el criterio fáctico dispuesto para el
presente estudio, cuando permite a la Corte Interamericana de Derechos Humanos
reiterar su jurisprudencia convencional en lo referente al uso abusivo del recurso de
amparo.
53
Cuadro 5. Descripción Caso Masacre de las Dos Erres vs. Guatemala
Estado Parte
de la
Convención
Procedimiento
Decisión
Tribunal
Interno
Decisión CIDH
Tema Sentencia
Sí,
Guatemala.
Recurso de
amparo para la
protección de
derechos
políticos.
Inadmisión del
recurso, por no
cumplir con los
criterios
formales de
admisibilidad.
Concede el
amparo
convencional,
pero resalta que
los criterios
formales de
admisibilidad del
recurso de
amparo son
ajustados a la
Convención
Americana.
Uso abusivo del
recurso de
amparo.
Fuente: elaboración propia con base en sentencia de la CIDH (Serie C nro. 211; 24,
noviembre, 2009).
El tribunal internacional analizó la interposición masiva de recursos de amparo,
dentro de un proceso penal seguido en contra de unos exagentes estatales, por la
incursión armada que estos realizaron de forma conjunta con un grupo paramilitar,
entre los días 6 y 8 de diciembre de 1982, en el parcelamiento denominado Las dos
erres en Guatemala.
Estos agentes investigados interpusieron más de treinta recursos de amparo en
distintas etapas de la investigación penal, ocasionando así que dicho proceso
54
presentara distintas interrupciones y, por consiguiente, una dilación injustificada que
vulneró los derechos fundamentales de las víctimas.
Con base en los presupuestos fácticos y jurídicos expuestos, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, dentro de este fallo (CIDH; Serie C nro. 211;
24, noviembre, 2009), destina un acápite especial, para examinar el recurso de
amparo constitucional de Guatemala, realizando comentarios relacionados con los
siguientes aspectos:
1. El recurso de amparo dentro del caso en estudio fue utilizado como un
mecanismo dilatorio del proceso penal.
2. Los requisitos exigidos por la legislación de Guatemala para el trámite de los
recursos de amparo resultan insuficientes, porque no son de obligatorio
cumplimiento y porque se obliga al operador jurídico a dar trámite a todo
recurso, cuando este es interpuesto, sin importar que el mismo sea
manifiestamente improcedente.
3. Adicional a la anterior, el trámite de dichos recursos excedió los límites
temporales, en comparación con otros recursos de amparo tramitados
durante esa misma época.
4. La corte verificó que los recursos fueron presentados en distintos despachos
judiciales, que se declararon competentes sin serlo, desconociendo con esto
un pronunciamiento de la Corte Suprema de México, que indicaba solo a un
despacho como competente para el conocimiento de todas las acciones
presentadas (CIDH; Serie C nro. 211; 24, noviembre, 2009).
Así las cosas, la Corte Interamericana de Derechos Humanos concluyó que la
estructura actual del recurso de amparo en Guatemala y la falta de diligencia por
55
parte de los jueces y tribunales en su trámite han impedido que este recurso logre
la finalidad para la cual fue concebido. Específicamente la CIDH señaló:
[…]
109. […] La Ley de Amparo establece ciertos requisitos necesarios para
interponer este recurso. Sin embargo, los jueces no están obligados a
analizar previamente los requisitos de admisibilidad. Por el contrario, una
vez interpuesto el recurso, el fondo del mismo debe ser tramitado. La
solicitud del recurso no puede rechazarse aun cuando esta sea
manifiestamente improcedente. Lo anterior ha facilitado una
interposición indiscriminada de recursos de amparo por parte de los
imputados. La mayoría de estos recursos en el presente caso han sido
denegados y declarados improcedentes, por no cumplir con los
presupuestos procesales establecidos en la ley […]. (CIDH; Serie C nro.
211; 24, noviembre, 2009) (Cursivas fuera del texto original).
Por lo anterior, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ordenó al Estado
guatemalteco adoptar las medidas legislativas, administrativas y de cualquier otro
tipo que sean necesarias para modificar la ley de amparo y de esta forma adecuar
el procedimiento a su verdadero fin y objeto (Santofimio Gamboa, 2017, p. 337).
Una vez hecha la aproximación histórica a la CADH y luego de haber analizado los
parámetros de admisión de la acción de tutela en la jurisprudencia interamericana,
es posible concluir de esta primera parte de la investigación que:
1. Los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos son
vinculantes y de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano, desde
56
el 21 de junio de 1985, fecha esta en la que Colombia reconoció la
competencia contenciosa de dicho tribunal internacional.
2. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido dentro de sus
distintos pronunciamientos, los requisitos que debe cumplir la reglamentación
de cada Estado parte para la admisión de las acciones de tutela o los
recursos de amparo.
3. Dentro de los requisitos establecidos por la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos para la admisión de las acciones de
tutela o los recursos de amparo, deben prevalecer los criterios de eficacia y
eficiencia, buscando garantizar los derechos constitucionales y
convencionales.
4. Los requisitos de admisibilidad y procedencia para las acciones de tutela y
los recursos de amparo no son sinónimo de un exceso de ritual manifiesto.
5. Obligar a los operadores judiciales a tramitar todos los recursos de amparo
o acciones de tutela de las que tengan conocimiento, sin dotársele de
facultades para rechazar aquellos que resulten improcedentes por no cumplir
con los requisitos de admisibilidad, conlleva a un uso abusivo de este tipo de
acciones, que impide el correcto funcionamiento del aparato judicial.
57
PARTE II
ANÁLISIS CONVENCIONAL DE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIÓN DE LA
ACCIÓN DE TUTELA EN COLOMBIA
58
3. TRÁMITE PARA LA ADMISIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA EN EL
SISTEMA DE FUENTES DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO
Como quedó claro en la primera parte de este trabajo, la tutela es la acción
constitucional más representativa de la Constitución Política de 1991. Incluso,
algunos autores la identifican como una herramienta revolucionaria o, en palabras
de los editores de Aspectos Procesales de la Acción de Tutela, “lo más parecido a
una revolución” (Bejarano Guzmán, Moreno Cruz y Rodríguez Mejía, 2018, p. 17),
que promovió el desarrollo del derecho constitucional en el país y sirvió al Estado
colombiano para cumplir con los compromisos internacionales adquiridos, tanto en
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, suscrito en 1966, como en la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, suscrita en 1969.
Lo anterior ha permitido que, durante estos veintinueve años, la acción de tutela no
solo haya cambiado la cultura jurídica de los colombianos, sino también la social,
pues gracias a ella se ha logrado abandonar la idea de la subordinación del
ciudadano al poder, sea este público o privado (Carrera Silva, 2011).
El desarrollo normativo de la acción de tutela se concretiza en tres niveles (Quinche
Ramírez, 2015): constitucional, legal y reglamentario, y jurisprudencial. En lo
referente al nivel normativo constitucional, el artículo 86 de la Constitución Política21
21 Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, este lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión.
59
contiene el mandato, que determina la necesidad de desarrollar un procedimiento
preferente y sumario que le permita a cualquier persona solicitar la protección de
sus derechos constitucionales fundamentales.
En el nivel legal y reglamentario, se encuentran: i) El Decreto-Ley 2591 de 1991,
expedido por el presidente de la república César Gaviria Trujillo, en virtud de las
facultades otorgadas en el literal b) del artículo transitorio 5 de la Constitución de
1991. Esta norma establece todo lo concerniente al procedimiento y trámite del
mandato constitucional establecido en el artículo 86 superior. ii) El Decreto
Reglamentario 306 de 1992. Y, los Decretos iii) 1382 del 2000, que para algunos
estableció factores de competencia inconstitucionales (Quinche Ramírez, 2015),
porque la Corte Constitucional, al resolver las distintas excepciones de
inconstitucionalidad propuestas contra el artículo 1 de dicho Decreto, decidió
inaplicarlo por considerarlo contrario a la Carta (Corte Const., Auto 085, 2000)22, y
el reciente iv) 1983 de 2017, el cual modificó ciertas reglas en el reparto de la
acciones de tutela, que no resultan relevantes para el presente estudio.
En lo referente al nivel jurisprudencial, la Corte Constitucional, a través de distintos
fallos de tutela y de sentencias de unificación, ha delimitado y complementado todo
lo concerniente al procedimiento y trámite de esta acción.
Aclarado lo anterior, se pasa a revisar cada uno de los niveles normativos
identificados, específicamente en lo relacionado con los criterios de admisibilidad y
procedencia de la acción de tutela. En este punto, es menester comprender la
diferencia entre los vocablos admisibilidad y procedencia, con el fin de obtener una
mayor claridad de los niveles a analizar.
22 Primero. […] Resuelve: 1. Inaplicar, en relación con las acciones de tutela a que se refiere esta providencia el artículo 1º del Decreto 1382 de 12 de julio de 2000, por ser contrario a la Constitución Política conforme a lo expuesto en la parte motiva de este auto […]. (Magistrado Ponente: Beltrán Sierra, Alfredo).
60
Al estudiar los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad, en el Auto 212
de 2013, la alta corporación, con ponencia del magistrado Luis Ernesto Vargas
Silva, estableció las diferencias procesales existentes entre admisibilidad y decisión
de fondo, identificando la admisibilidad, como un concepto que se encuentra
vinculado con el cumplimiento de los requisitos previos, para el trámite de la
pretensión. En cuanto al vocablo procedencia, conceptualmente, la Corte lo
asemeja al estudio de fondo de la demanda por parte del órgano jurisdiccional, una
vez se ha admitido la pretensión.
Por su parte —como se verá más adelante— el Decreto 2591 de 1991, en su artículo
6, dispone cinco causales en las cuales la acción de tutela resulta improcedente. En
el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, al determinar la procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, identifica trece nuevas causales de
procedencia, que clasifica entre generales y especiales (Corte Const., Sent. SU-
116, 2018), lo que demuestra que la procedencia hace referencia a la factibilidad de
tramitar la acción.
Una vez señalada esta diferencia, se procederá con el análisis de los distintos
niveles normativos en el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico colombiano,
para identificar cómo se ha regulado el procedimiento para la admisión de la acción
de tutela en el contexto jurídico nacional.
3.1 ADMISIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA EN EL NIVEL NORMATIVO
CONSTITUCIONAL
Como se mencionó, el artículo 86 de la Constitución Política contiene el mandato
constitucional que obliga a desarrollar todo lo concerniente al procedimiento y
trámite de la acción de tutela, este precepto fue desarrollado en su en mayoría por
el Decreto 2591 de 1991. Sin embargo, la Corte Constitucional ha tenido que
61
complementar este último con distintas providencias (sentencias y autos), sea para
delimitar el alcance de los derechos o dar solución a las problemáticas que se han
venido identificando dentro del procedimiento de la acción de tutela.
3.2 ADMISIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA EN EL NIVEL LEGAL Y
REGLAMENTARIO
A continuación, se realiza una aproximación a nivel local del procedimiento para la
admisión de la acción de tutela, con el fin de identificar sus principales
características y sus implicaciones.
3.2.1 Decreto-Ley 2591 de 1991:
Este decreto fue expedido a través de las facultades extraordinarias concedidas al
Presidente de la República, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 5
transitorio de la Constitución 23 , y buscaba atender todo lo relacionado con el
procedimiento y trámite de la acción de tutela. No obstante, tal propósito resultaba
algo ambicioso para el momento, toda vez que lo pretendido era, nada más y nada
menos, que dar respuesta al total de necesidades y problemáticas de una acción
que hasta ahora se iba a implementar en el país.
La ambiciosa tarea conllevó la regulación prematura de ciertos aspectos que, con
el paso de los años, impactaron el trámite de esta acción constitucional, abriendo la
23 Artículo transitorio 5. Revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para: a. Expedir las normas que organicen la Fiscalía General y las normas de procedimiento penal; b. Reglamentar el derecho de tutela; c. Tomar las medidas administrativas necesarias para el funcionamiento de la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura: d. Expedir el Presupuesto General de la Nación para la vigencia de 1992; e. Expedir normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales.
62
puerta a distintas sugerencias en lo concerniente a su trámite. Tal circunstancia no
significa, sin embargo, que el Decreto 2591 de 1991 deba ser reformado en su
totalidad; por el contrario, el marco normativo fijado por esta disposición fue un gran
acierto, toda vez que, después de veintinueve años de vigencia, las modificaciones
efectuadas y las que aún se requieren son muy pocas y en su mayoría dependen
de una adecuación al contexto político, social y económico que se vive hoy en
Colombia.
En este estado de cosas y teniendo en cuenta que con este estudio se busca
determinar si el procedimiento para la admisión de la acción en Colombia se ajusta
a los postulados convencionales, se examinan a continuación los artículos 5, 6, 8 y
17 del Decreto 2591 de 1991, directamente relacionados con las reglas para la
admisión e inadmisión de la acción de tutela.
La primera disposición a analizar es el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, cuyo
texto reza:
Procedencia de la acción de tutela. La acción de tutela procede contra toda
acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o
amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta
ley. También procede contra acciones u omisiones de particulares, de
conformidad con lo establecido en el Capítulo III de este Decreto. La
procedencia de la tutela en ningún caso está sujeta a que la acción de la
autoridad o del particular se haya manifestado en un acto jurídico escrito.
(art. 5, Dec. 2591, 1991)
Como es posible observar, aunque el artículo determina los eventos en los cuales
resulta procedente la acción de tutela, el mismo está revestido de una amplia
generalidad, dado que no establece ningún requisito formal para la admisión y
63
simplemente señala que la acción de tutela resultará procedente en todos los casos
en que se vulnere un derecho fundamental, sea por acción u omisión de la entidad
pública o un particular.
Es claro que el artículo 5 no fija ningún requisito que faculte al operador judicial para
pronunciarse sobre la admisibilidad de la acción, por ejemplo, aquellas acciones
iniciadas con fines netamente dilatorios o que se interpongan de forma temeraria en
múltiples despachos judiciales, con el único fin de congestionar el aparato de justicia
y obtener fallos contradictorios.
En Colombia, esta marcada informalidad en el trámite de la admisión ha conllevado
a la aparición de un fenómeno denominado tutelatón, consistente en la radicación
masiva de tutelas por distintas personas, sin perseguir la protección real de un
derecho fundamental, sino en busca de otro tipo de pretensiones, como la
paralización de procesos judiciales, proyectos minero-energéticos o la protección
de intereses netamente económicos o políticos.
Como prueba de lo anterior, se podría citar la tutelatón suscitada con ocasión de la
destitución del entonces alcalde de Bogotá, Gustavo Petro, por parte de la
Procuraduría General de la Nación en diciembre de 2013. En este caso, se calcula
que cerca de ochocientas acciones de tutela fueron radicadas en todo el país,
incluso antes de que la decisión le fuera notificada formalmente al alcalde por la
Procuraduría (Jiménez Herrera, El Espectador; 12, diciembre, 2013). Esta
estrategia buscaba generar congestión judicial, la obtención de fallos contradictorios
y evitar que la decisión administrativa quedara en firme.
Igualmente, en el año 2017, ante el desarrollo del proyecto minero de Minesa en
Santander, sus opositores planearon la interposición de más de diez mil tutelas,
persiguiendo la suspensión del mismo (La W, W Radio; 25, septiembre, 2017),
64
situación que también se presentó con el proyecto Quimbo en el departamento del
Huila, donde se radicaron distintas tutelas con el fin de entorpecer su continuidad.
Más recientemente, los trabajadores de la EPS Medimás, como forma de frenar la
decisión que acaba con dicha entidad, han interpuesto más de sesenta acciones de
tutela, buscando que las acreencias laborares debidas les sean canceladas lo antes
posible (Colprensa, El Universal; 10, mayo, 2019). En el mismo sentido, los
trabajadores informales de Playa Blanca, en Cartagena, interpusieron distintas
tutelas para evitar el cierre de más de un kilómetro de playa ordenado con la
Resolución 0074 de 10 de mayo de 2018, del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible (Colprensa, Asuntos Legales; 8, junio, 2018) de igual forma, los
seguidores del expresidente de la República Álvaro Uribe Vélez con ocasión de la
detención preventiva impuesta por la Sala De Instrucción de la Corte Suprema de
Justicia interpusieron cerca de 400 tutelas de las cuales 177 fueron negadas por la
Sala de Casación Civil de ese mismo Tribunal, al considerar que se configuraba una
falta de legitimación y que no había vulneración a derecho político alguno (Corte
Suprema de Justicia, 2020). Las otras 223 tutelas radicadas, siguen en estudio por
parte de la Corte Suprema de Justicia.
Así, puede verse cómo la llamada tutelatón resulta ser una problemática presentada
por la generalidad del artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, misma que pretendió
solucionar el Gobierno con la expedición del Decreto 1834 de 2015. La disposición
se expidió a causa de la tutelatón ocasionada por la destitución del alcalde Gustavo
Petro. En esta se establecen ciertas reglas de reparto y reasignación de las
acciones de tutela, cuando se presentan de forma masiva, para que aquel despacho
judicial que hubiese avocado en primer lugar el conocimiento de la primera tutela
fuera quien resolviera todas las acciones que se llegasen a presentar (Dec. 1834,
2015).
65
Continuando con el estudio del articulado pertinente del Decreto 2591 de 1991, se
encuentra que el artículo 6 establece las causales de improcedencia de este
mecanismo de protección constitucional:
Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no
procederá:
1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo
que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que
se encuentre el solicitante.
Se entiende por irremediable el perjuicio que solo pueda ser reparado en
su integridad mediante una indemnización.
2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de
habeas corpus.
3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz
y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política.
Lo anterior no obsta para que el titular solicite la tutela de sus derechos
amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o
derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio
irremediable.
4. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño
consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del
derecho.
5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.
(art. 6, Dec. 2591, 1991)
66
Con relación a lo dispuesto por este artículo, hay que señalar que estas cinco
causales de improcedencia podrían reducirse solo a cuatro, si se tiene en cuenta
que la primera determina que la acción puede llegar a ser procedente, a pesar de la
existencia de otros mecanismos judiciales de defensa, siempre y cuando se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
A su vez, el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991 prescribe:
La tutela como mecanismo transitorio. Aun cuando el afectado disponga
de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la
sentencia que su orden permanecerá vigente solo durante el término que
la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la
acción instaurada por el afectado.
En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término
máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela.
Si no la instaura, cesarán los efectos de este.
Cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño
irreparable, la acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente
con la acción de nulidad y de las demás procedentes ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo. En estos casos, el juez si lo estima
procedente podrá ordenar que no se aplique el acto particular respecto de
la situación jurídica concreta cuya protección se solicita, mientras dure el
proceso. (art. 8, Dec. 2591, 1991)
67
En el artículo 8, como se observa, aunque se repite la excepción propuesta en el
numeral 1 del artículo 6 y se regula de forma concreta la procedencia de la acción
de tutela cuando existe otro mecanismo de defensa, y se alega un perjuicio
irremediable. En esta oportunidad, se limita en el tiempo la protección constitucional,
cuando se concede por la configuración del perjuicio irremediable; pero, tampoco
otorga potestad alguna a los togados para pronunciarse sobre aquellas acciones de
tutela que no cumplan los requisitos de admisibilidad.
Ahora, respecto a los artículos del Decreto 2591 de 1991 que establecen los
requisitos para la admisión de la acción de tutela, el artículo 17 es el único que
faculta a los jueces y magistrados para rechazar aquellas tutelas que no sean claras
en sus hechos y pretensiones y que no sean corregidas en tres días por el
accionante, lo cual puede identificarse como una causal adicional de improcedencia.
Su texto contempla:
Corrección de la solicitud. Si no pudiere determinarse el hecho o la razón
que motiva la solicitud de tutela se prevendrá al solicitante para que la
corrija en el término de tres días, los cuales deberán señalarse
concretamente en la correspondiente providencia. Si no la corrigiere, la
solicitud podrá ser rechazada de plano.
Si la solicitud fuere verbal, el juez procederá a corregirla en el acto, con
la información adicional que le proporcione el solicitante. (art. 17, Dec.
2591, 1991)
En este punto resulta de utilidad esclarecer la diferencia existente entre
improcedencia y rechazo de la acción de tutela, para una mejor comprensión de las
consecuencias derivadas de cada una de las disposiciones revisadas, en especial
de los artículos 6 y 17 del decreto bajo estudio.
68
Respecto de la improcedencia de la acción de tutela, tal y como se mencionó
anteriormente al estudiar el concepto procedencia, el artículo 6 del Decreto 2591 de
1991 establece cinco escenarios en los que tal acción resulta improcedente: cuando
el afectado cuenta con otro medio judicial de defensa, se invoca el habeas corpus,
se utiliza para proteger derechos colectivos, el daño se consumó o se trata de actos
de carácter general, abstracto e impersonal. En este sentido, la improcedencia de
la acción se relaciona específicamente con la factibilidad de tramitar la acción.
En el mismo sentido, para autores como Manuel Fernando Quinche Ramírez
(2017b), la procedencia e improcedencia de la acción se determina por el juicio que
hace el juez constitucional al examinar si se cumplen los criterios de subsidiariedad
e inmediatez y si ha acontecido la carencia actual de objeto o el daño consumado.
En lo que respecta al rechazo de la acción de tutela, la Sentencia T-149 de 2018 de
la Corte Constitucional, magistrado ponente Carlos Bernal Pulido, establece que el
rechazo hace referencia a una restricción al derecho de acción, lo que faculta al juez
constitucional para exonerarse de hacer el estudio de fondo de la pretensión. En el
mismo sentido, el máximo tribunal constitucional colombiano en la Sentencia T-461
de 2019, con el magistrado Alejandro Linares Cantillo como ponente, consigna la
diferencia existente entre los vocablos improcedencia y rechazo, señalando lo
siguiente:
[…] En consecuencia, el rechazo en materia de tutela alude a la etapa
procesal del inicio del trámite y no a una forma de dar por terminado el litigio
constitucional, razón por la cual, la presente providencia corregirá tal
imprecisión procesal. En su lugar, la correspondiente acción de tutela se
declarará improcedente […]. (Corte Const. Sent. T-461, 2019)
69
Precisado lo anterior, es claro que el Decreto 2591 de 1991 presenta un amplio
margen de posibilidades en el que la tutela resulta procedente, en oposición a las
limitadas causales que se establecen para determinar su improcedencia o rechazo,
debido a la inexistencia de requisitos de admisibilidad de la acción dentro del
mencionado Decreto. Lo anterior genera un desequilibrio procesal entre las partes,
traducido en un privilegio en cabeza de los accionantes o demandantes, quienes
podrán interponer acciones de tutela en contra de cualquier persona, sea esta
natural o jurídica.
Al contrario, la parte accionada o pasiva se ve desprovista de cualquier herramienta
que la faculte para oponerse al trámite de aquellas acciones de tutela que sean
manifiestamente improcedentes o que se interpongan con fines dilatorios.
Por supuesto, este desequilibrio obedece a un interés del legislador para garantizar
el acceso de todas las personas a la acción de tutela, sin embargo, ese acceso
ilimitado es la razón de algunas de las problemáticas ocasionadas, cuando se
recurre a la tutela con fines distintos a la protección de los derechos fundamentales.
Pues, es precisamente esta desigualdad procesal la que intenta corregirse en el
artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, al facultar al juez de tutela para rechazar
aquellas acciones que no sean claras en sus hechos y pretensiones, convirtiendo
los dos presupuestos en requisitos para la admisibilidad de la acción de tutela.
La facultad consagrada en el artículo 17 del Decreto 2591 de 1991 evidencia —
como se mencionó— que la voluntad del legislador —en este caso, del Presidente
de la República— no fue la de erradicar todos los requisitos de tipo formal del trámite
para la admisión de la acción de tutela, ya que, aunque mínima, existe una carga
procesal que la parte accionante deberá satisfacer so pena del rechazo de la
solicitud por parte del juez.
70
En conclusión, aun cuando el Decreto 2591 de 1991 busca, a partir de un
procedimiento informal, crear un mayor acceso a la administración de justicia, no
tuvo en cuenta cómo tal que alto grado de informalidad puede generar una
externalidad en el trámite para la admisión de la acción de tutela, como resulta ser
el reparto inequitativo de las cargas procesales entre las partes. A pesar de ello,
esta externalidad por sí sola no conlleva la inconvencionalidad de dicho decreto,
pues, ninguno de los artículos aquí estudiados contradice los postulados
establecidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de acuerdo con su
jurisprudencia.
Lo anterior, se puede explicar, porque el Decreto 2591 de 1991, aunque de forma
mínima, faculta a los jueces y magistrados para que rechacen aquellas tutelas que
se interponen con fines distintos a la protección de los derechos fundamentales, tal
y como se puede ver en sus artículos 17, 25 y 38.
3.2.2 Decreto-Ley 1382 de 2000:
Una vez implementado el procedimiento y trámite de la acción constitucional de la
tutela, comenzaron a surgir y a mostrarse los primeros problemas en su trámite. Fue
entonces cuando la Corte Constitucional, a través de su jurisprudencia, y el
Presidente de la República, mediante la expedición de decretos, buscaron darles
solución. Lo anterior, debido a la permisividad del Legislativo, que muy pocas veces
ha intervenido en pro del desarrollo del trámite de esta acción.
En relación con los efectos adversos como consecuencia del trámite de tutela, se
tiene que su marcada informalidad y el continuo desconocimiento de los derechos
fundamentales en el país llevó a que los despachos judiciales se vieran inundados
de estos trámites, impidiendo en muchas ocasiones que los jueces pudieran
71
continuar con el conocimiento y trámite de los demás procesos que tenían a su
cargo, lo que generó mayor congestión judicial.
El 12 de julio de 2000, el Presidente de la República, haciendo uso de la potestad
reglamentaria establecida en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución
Política, buscó dar respuesta a esta problemática y expidió Decreto-Ley 1382, con
el fin de racionalizar el reparto de la acción constitucional de tutela y de paso
descongestionar ciertos despachos judiciales. No obstante, para muchos dicho
reparto resulta inconstitucional, por no respetar un sistema de competencias
escalonado, acorde con lo establecido en los artículos 150 y 152 de la Constitución
(Quinche Ramírez, 2015), donde se determina que será el Congreso, y no el
Presidente, el encargado de dictar las leyes estatutarias y regular los derechos
fundamentales, tal y como sucede en este caso, cuando se determinó cuáles serían
los togados competentes para conocer de las distintas acciones de tutela.
Es así que, para el Tribunal Constitucional colombiano (Corte Const., Auto 108,
2000, MP. Barrera Carbonell), el mencionado decreto era inconstitucional, toda vez
que el Presidente de la República no tenía la competencia para introducir
modificaciones al artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, como la que efectivamente
introdujo en esta norma en el artículo 1 del Decreto 1382 de 2000. La Corte resaltó
que se trataba de una facultad exclusiva del Congreso de la República, de acuerdo
a lo prescrito en el artículo 150 de la Carta Política de 1991.
De igual forma, la Corte Constitucional consideró que el artículo 1 del Decreto 1382
de 2000 también trasgredía lo establecido en el artículo 86 superior, pues limitaba
el derecho a la acción de tutela, al asignar competencias a distintos funcionarios
judiciales, cuando la acción de tutela se interponía contra una autoridad pública
(Auto 133, 2001, MP. Tafur Galvis).
72
Es indudable entonces que el Decreto 1382 de 2000 fue expedido sin la fuerza
necesaria para dar solución a los inconvenientes de congestión judicial que se
habían generado en algunos despachos y, por consiguiente, resultó ser insuficiente
para solucionar las problemáticas que se venían presentando, tal y como se pudo
confirmar después del pronunciamiento hecho al respecto por el Consejo de Estado
(Sent. 200-6414, 2002, CP. Arciniegas Andrade).
3.2.3 Decreto-Ley 1983 de 2017:
En el año 2017, el presidente Juan Manuel Santos, buscando racionalizar y
desconcentrar el reparto de las acciones de tutela que se interpusieran contra
autoridades públicas y particulares, expidió el Decreto 1983. La norma establece
nuevas reglas de reparto de la acción, mas no de competencia, teniendo en cuenta
la discusión que se suscitó en torno al Decreto 1382 de 2000. En este sentido, el
nuevo decreto dispuso que las tutelas interpuestas contra cualquier autoridad del
orden departamental, distrital o municipal deberán ser conocidas por los jueces
civiles municipales; aquellas contra autoridades del orden nacional corresponderán
a los jueces del Circuito; contra altos dignatarios del Estado (Presidente, Contralor,
Fiscal, Procurador General, entre otros), a los Tribunales Superiores de Distrito
Judicial o Administrativos; y, las interpuestas contra jueces o tribunales, en primera
instancia, al superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada.
3.3 ADMISIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA EN EL NIVEL JURISPRUDENCIAL
Adelantado el análisis del nivel legal y reglamentario, se procede a realizar el
examen de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en lo relacionado con las
reglas establecidas para la admisión, improcedencia y el rechazo de la acción de
tutela.
73
Como se dijo, y de acuerdo con lo previsto durante la revisión de los anteriores
niveles, el desinterés del Legislativo y las soluciones incompletas del Ejecutivo
llevaron a que la jurisprudencia de la alta corporación se convirtiera en la principal
herramienta, para dar solución a las distintas problemáticas presentadas con
ocasión del uso abusivo y la admisión de la acción de tutela.
En este sentido, el examen del nivel jurisprudencial se convierte en un análisis de
especial importancia para los fines perseguidos en el presente trabajo, razón por la
cual se hizo necesario establecer un procedimiento para la adecuada selección de
los fallos a analizar, similar al que se usa para el estudio de una línea jurisprudencial.
Así las cosas, en un primer momento se rastrearon en el buscador de jurisprudencia
de la Corte Constitucional las palabras: rechazo, improcedencia y admisión. Luego
de esto, y para concentrar más la búsqueda, se procedió a filtrar los
pronunciamientos encontrados, seleccionando aquellos que hicieran expresa
referencia al artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, porque este es el unico artículo
que establece un requisito de tipo formal para la admisión de la acción de tutela,
ajustándose de este modo a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, pues faculta a los togados del país para que rechacen aquellas
acciones de tutela que no cumplan con los requisitos de claridad y coherencia en
sus hechos y pretensiones
El examen de las providencias de la Corte Constitucional busca contrastar dichos
pronunciamientos con los postulados de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos analizados en el capítulo anterior, para determinar si entre los mismos
existe una contradicción que haga inconvencional el procedimiento para la admisión
de tutela en Colombia.
74
3.3.1 Sentencia T-034 de 1994 de la Corte Constitucional.
Cuadro 6. Descripción Sentencia T-034 de 1994
Providencia
Patrón Fáctico
Decisión Corte Constitucional
Sentencia de
Tutela
Acción de tutela rechazada por
improcedente en primera
instancia por la Sala Penal del
hoy Tribunal Superior de
Bogotá y, en segunda instancia,
por la Sala Penal de la Corte
Suprema de Justicia.
En esta oportunidad, aunque la
Corte Constitucional no analiza un
caso por aplicación directa del
artículo 17 del Decreto 2591 de
1991, si hace referencia a este, al
mencionar que el rechazo de una
acción de tutela solo procede por
las causas ahí establecidas.
Fuente: elaboración propia con base en providencia de la Corte Constitucional (Sent. T-
034, 1994, MP. Hernández Galindo).
.
En esta providencia, la alta corporación revisa el rechazo in limine de una acción de
tutela por parte de la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santa
Fe de Bogotá, en primera instancia, y por la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia, en sede de impugnación.
En primera instancia, la acción de tutela es rechazada por improcedente, pues, la
Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá consideró que se había empleado una
vía no autorizada por el artículo 86 de la Constitución Política para el uso de la
acción de tutela. Luego de emitir esta orden, en el segundo punto de la parte
resolutiva de la sentencia, determinó que contra la decisión no procedía recurso
75
alguno y que tampoco iba a ser sometida a revisión del máximo tribunal
constitucional.
Por lo anterior, el Defensor del Pueblo, acudiendo a la facultad otorgada en el
artículo 33 del Decreto 2591 de 199124, solicitó la revisión de la sentencia en
cuestión, misma que fuera seleccionada por la Sala de Selección 4 de la Corte
Constitucional, donde se determinó cómo el mencionado trámite se había
pretermitido la segunda instancia de la acción de tutela, por lo que ordenó que se
notificara a las partes, para que pudiera ser impugnada antes de realizar un estudio
de fondo.
Una vez notificada, la sentencia fue impugnada por el accionante y el trámite de la
segunda instancia correspondió a la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia,
quien resolvió confirmar la sentencia de primera instancia. Cumplido lo anterior,
dicho pronunciamiento volvió a la Corte Constitucional que, a través de la Sentencia
T-034 de 1994, estableció las siguientes reglas:
1. Toda acción de tutela instaurada ante los jueces de la república debe ser
admitida, tramitada y fallada dentro del término constitucional.
2. No hay lugar al rechazo de la acción de tutela, pues el artículo 86 superior es
claro al establecer que la administración de justicia, cuando recibe una
petición, está en la obligación de verificar si los derechos fundamentales del
quejoso han sido vulnerados o amenazados.
24 Artículo 33. Revisión por la Corte Constitucional. La Corte Constitucional designará dos de sus magistrados para que seleccionen, sin motivación expresa y según su criterio, las sentencias de tutela que habrán de ser revisadas. Cualquier magistrado de la Corte, o el Defensor del Pueblo, podrá solicitar que se revise algún fallo de tutela excluido por estos cuando considere que la revisión puede aclarar el alcance de un derecho o evitar un perjuicio grave. Los casos de tutela que no sean excluidos de revisión dentro de los 30 días siguientes a su recepción, deberán ser decididos en el término de tres meses.
76
No obstante, lo anterior, existe una excepción en el artículo 17 del Decreto 2591 de
1991, en donde se establece que la tutela solo podrá ser rechazada cuando su
indeterminación no sea corregida oportunamente. Para la Corte, un rechazo por
razones distintas a lo establecido en este artículo trasgrede lo establecido en los
artículos 86, 228 y 229 de la Constitución, dado que todo juez que recibe una acción
de tutela debe examinar de fondo la solicitud presentada y por lo tanto emitir un
pronunciamiento.
Luego de realizar el respectivo estudio, la Corte Constitucional encuentra que los
pronunciamientos del Tribunal Superior de Bogotá y de la Corte Suprema de Justicia
se ajustan a derecho, pero ordenó modificar la palabra rechazo de los dos
pronunciamientos por negar, pues, como se mencionó en la parte motiva de la
sentencia, las acciones de tutela no podrán ser rechazadas, sino de forma
excepcional, cuando se cumpla con los presupuestos establecidos en el artículo 17
del Decreto 2591 de 1991.
3.3.2 Auto 227 de 2006 de la Corte Constitucional.
Cuadro 7. Descripción Auto 227 de 2006
Providencia
Patrón Fáctico
Decisión Corte Constitucional
Auto Corte
Constitucional
El patrón fáctico: Un
pensionado de la Policía
Nacional, solicita le sea
reconocida un prima de
actualización, su mesada
La Corte Constitucional decreta la
nulidad de todo lo actuado dentro
del presente trámite constitucional,
indicando que el rechazo
establecido en el artículo 17 es
excepcional, pues el juez de tutela se
77
pensional y una bonificación
a la que cree tener derecho.
encuentra en la obligación de aclarar
todos los hechos que no le resulten
claros, ya sea vinculando a otras
entidades o requiriendo información
a los accionados, porque una vez el
juez tiene conocimiento de la
acción, está obligado a tramitarla.
Fuente: elaboración propia, con base en providencia de la Corte Constitucional (Auto
227, 2006, MP. Sierra Porto).
Con esta providencia, la Corte Constitucional analizó el rechazo de una acción de
tutela por parte de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
donde el accionante —un pensionado de la Policía Nacional— solicitaba le fuera
reconocida una prima de actualización y una mesada pensional. Antes de tramitar
la acción de tutela, el Tribunal Administrativo solicitó al accionante indicar, en el
término de tres días, la mención de los derechos que consideraba le fueron
vulnerados.
El tutelante hizo caso omiso de la solicitud y el término fijado venció en silencio,
razón por la cual el Tribunal Administrativo rechazó el amparo constitucional
solicitado, argumentando que el término del artículo 17 es uno preclusivo, el cual, al
vencerse en silencio, trae como consecuencia inminente el rechazo de la acción de
tutela.
El accionante impugnó dicha decisión y correspondió su conocimiento, en segunda
instancia, a la Sección Segunda del Consejo de Estado, quien confirmó el rechazo
de la acción constitucional, al considerar que no podrían ser otras las consecuencias
derivas del incumplimiento de las obligaciones señaladas por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
78
Remitido el expediente, el caso fue seleccionado y se procedió a su revisión por
parte de la Corte Constitucional. Su estudio se inició, haciendo mención al derecho
fundamental al acceso a la administración de justicia y su relación con el debido
proceso, para luego resaltar cómo el primero es un derecho de aplicación inmediata,
que debe ser garantizado por las autoridades públicas.
Seguidamente, la Corte Constitucional señaló que los jueces tienen el deber de
resolver todas las acciones de tutela presentadas contra cualquier autoridad
pública, bien sea concediendo o negando el amparo y que, cuando la solicitud de
amparo es negada, los fundamentos de dicha decisión solo podrán ser por
improcedencia de la acción o ausencia de vulneración, pero, en ningún momento
dicha negativa puede darse por rechazo o no admisión, pues una decisión en este
sentido es trasgresora del derecho fundamental a la administración de justicia.
Con base en lo anterior, la Corte hace mención de su Sentencia T-034 de 1994,
donde se estableció que toda acción de tutela debe ser admitida, tramitada y fallada,
y que por ningún motivo puede ser rechazada, porque dicha decisión iría en contra
de lo señalado por el artículo 86 de la Constitución de 1991.
Como excepción al anterior planteamiento, el Tribunal Constitucional alude al
artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, el cual señala que la acción de tutela solo
podrá ser rechazada por falta de corrección de la información por parte del
accionante. Sin embargo, también reitera que dicho rechazo no es obligatorio y solo
se podrá utilizar cuando se cumplan los supuestos de la disposición en mención.
Además, agregó que el juez constitucional tiene distintos “deberes” (Corte Const.,
Auto 227, 2006), tales como requerir a las entidades accionadas, en virtud de los
artículos 19 a 21 del Decreto 2591 de 1991, cuando no se cuente con toda la
información sobre los hechos de la tutela, o vincular a todas las entidades, cuando
79
se pruebe que la parte accionada no ha quedado debidamente conformada, lo que
hace totalmente ineficaz al artículo 17 del Decreto 2591.
Así, la Corte concluyó que es deber del juez de tutela decidir todas las tutelas sobre
las que tenga conocimiento, fuere concediendo o negando el amparo constitucional,
a fin de que la totalidad de estos fallos sean susceptibles de una eventual revisión
por parte de dicha corporación; resaltando que el mismo juez tiene la obligación,
más que la facultad, de realizar todas las actividades para determinar si los
derechos fundamentales invocados por el accionante fueron o no vulnerados.
Entonces, con el Auto 227 de 2006, la alta corporación resuelve devolver el
expediente de tutela al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que este
emita una decisión de fondo sobre la acción de tutela interpuesta por el señor Pastor
Naranjo, y declara la nulidad de todo lo actuado desde el auto de rechazo.
3.3.3 Sentencia C-483 de 2008 de la Corte Constitucional.
Cuadro 8. Descripción Sentencia C-483 de 2008
Providencia
Patrón Fáctico
Decisión Corte Constitucional
Demanda de
Constitucionalidad
N/A
Para la Corte el artículo 17 del Decreto 2591 de
1991 es constitucional, en el entendido de que el
rechazo es de carácter excepcional y solo procede
cuando el juez, con sus poderes excepcionales, no
puede establecer las razones de la solicitud.
Fuente: elaboración propia, con base en providencia de la Corte Constitucional (Sent.
C-483, 2008, MP. Escobar Gil).
80
.
Con la Sentencia C-483 de 2008, la alta corporación analiza la constitucionalidad
del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991. Para el actor, el primer acápite de dicha
disposición resultaba inconstitucional, porque la posibilidad de rechazar una acción
de tutela, cuando el término para su subsanación vence en silencio, desconoce los
derechos fundamentales sobre los cuales se solicitó la protección, sometiendo su
amparo a una espera injustificada.
Según el demandante, ninguna acción de tutela debería ser rechazada, pues al
operar dicho fenómeno se niega la posibilidad de una protección inmediata de los
derechos fundamentales.
Así las cosas, el Tribunal Constitucional plantea un problema jurídico, en el cual se
pregunta sobre si el primer acápite del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991
trasgrede lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, acerca de la
protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando aquellos resulten
amenazados o vulnerados.
La Corte, al resolver el problema jurídico, estudia paralelamente el derecho
fundamental a acceso de justicia y el derecho fundamental de la acción de tutela,
resaltando que el procedimiento de esta acción constitucional no debe estar
sometido a fórmulas sacramentales ni a requisitos especiales, razón por la que no
puede ser negada con argumentos de tipo formal o por razones fácilmente
superables por el juez.
Seguidamente, cita la Sentencia T-034 de 1994 y, haciendo uso de la misma,
determinada que dicha corporación ha concluido que “[…] en principio, todas las
acciones de tutela deberían ser admitidas, tramitadas y decididas de fondo por el
81
juez competente […]”; no obstante, esta interpretación puede admitir excepciones,
en aplicación del principio de la libertad de configuración normativa.
La Corte agrega que el rechazo de la acción de tutela analizado es facultativo, pues
el apartado bajo estudio así lo dispone, por lo que el mismo solo será procedente
en el evento en que se cumplan todas las condiciones solicitadas y cuando el juez,
en uso de sus facultades, no pueda determinar el fundamento de la solicitud. Si el
juez, con el uso de sus facultades extraordinarias puede determinar el fundamento
de la solicitud, el trámite continuara sin objeción alguna.
Finalmente, la Corte Constitucional concluye que la mencionada disposición es
constitucional, considerando que ese rechazo debe ser entendido como
excepcional, restrictivo y no obligatorio para el juez, que cuenta con otras
herramientas para determinar el fundamento de las razones de la solicitud de
amparo (Sent. C-483, 2008, MP. Escobar Gil). Para fundamentar su decisión cita un
pronunciamiento de esa misma corporación —Sentencia T-288 de 1997, magistrado
ponente José Gregorio Hernández Galindo—25, donde el juez tramitó la acción
constitucional, a pesar de la falta de claridad en la solicitud.
25 En este caso el accionante presentó una solicitud de pensión vitalicia a Cajanal. En primera instancia fue conocida por el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Bucaramanga, quien negó el amparo solicitado por considerar que el accionante no allegó el material probatorio que demostrase la vulneración y porque no señaló el derecho fundamental vulnerado. El fallo fue impugnado y posteriormente confirmado por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bucaramanga. Luego, la Corte Constitucional procedió a la revisión de los fallos y revocó los mismos, tutelando el derecho fundamental de petición basada en lo siguiente: "[...] El papel del juez en esta materia, dado el sentido protector de la institución, no puede ser idéntico al que se cumple ordinariamente en los asuntos judiciales propios de los demás procesos. Recuérdese que, como ya tuvo ocasión de expresarlo esta corporación, la acción de tutela puede ser intentada por cualquier persona, con prescindencia de su edad, origen, raza, nivel económico, social o profesional y, por supuesto, sin que para tramitarla y decidirla sean indispensables los requisitos formales ni las fórmulas exactas y ni siquiera un escrito, por cuanto puede ser verbal. Corresponde a los jueces la tarea de buscar, como lo indican las normas citadas y otras del Decreto 2591 de 1991, las informaciones preliminares mínimas para administrar justicia dentro de su competencia, en orden a garantizar la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales. Dejar de lado las vías que la ley otorga al juez para llegar a una convicción cierta en relación con el caso materia de la solicitud de tutela, equivale a
82
3.3.4 Sentencia T-518 de 2009 de la Corte Constitucional
Cuadro 9. Descripción Sentencia T-518 de 2009
Providencia
Patrón Fáctico
Decisión Corte Constitucional
Sentencia de
Tutela
Acción de tutela rechazada in
limine por el Tribunal Superior
de Distrito Judicial de Cali, al
evidenciar una falta de
legitimación por activa.
Por haber sido rechazada de
plano la acción de tutela, el
tribunal tampoco concedió la
impugnación correspondiente.
Reitera que el rechazo de la acción
de tutela establecido en el artículo
17 del Decreto 2591 de 1991 es
una figura excepcional y
restrictiva.
Además, señala que para su
procedencia deben cumplirse
ciertos requisitos: i) que la duda se
presente sobre los hechos o
fundamento de la demanda, ii) que
se haya concedido al accionante un
término de tres días para corregir la
solicitud, iii) que el término
anterior haya vencido en silencio.
Fuente: elaboración propia con base en providencia de la Corte Constitucional (Sent. T-
518, 2009, MP. Pretelt Chaljub).
.
En sede de revisión, a través de la Sentencia T-518 de 2009, la Corte Constitucional
estudió el rechazo in limine, por parte del Tribunal Superior de Distrito Judicial de
convertir en ilusorio y vano un mecanismo instituido precisamente con el fin deliberado de acercar la teoría del ordenamiento jurídico a la realidad [...]”. (Corte Const. Sent. T-288, 1997, MP. Hernández Galindo).
83
Cali, de una acción de tutela, al haberse evidenciado una supuesta falta de
legitimidad por activa.
Para resolver lo anterior, la Corte Constitucional procedió a plantear un problema
jurídico, en el cual se pregunta si eran amparables los derechos alegados por la
parte accionante y, para contestar este interrogante, revisó el inciso primero del
artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, por ser este el artículo encargado de regular
el procedimiento en el trámite de la acción de tutela.
En dicha revisión, se comienza aclarando que la figura del rechazo de la acción de
tutela es excepcional y por consiguiente no obliga al juez constitucional, sumado
esto a que su procedencia requiere el cumplimiento de otros requisitos, que la
misma Corte se ha encargado de definir en los fallos anteriormente analizados. El
primero de estos hace referencia a que los hechos o la razón que fundamentan la
acción de tutela no puedan ser determinados. El segundo requiere que el juez
constitucional haya solicitado a la parte accionante la corrección de los datos sobre
los cuales se presenta la duda por un término de tres días y, el tercero, que este
término haya vencido en silencio.
Con base en lo anterior, la Corte Constitucional concluyó que el rechazo in limine
no era procedente, toda vez que no se cumplía con los requisitos establecidos en el
artículo 17 del Decreto 2591 de 1991 y por la jurisprudencia de dicha corporación.
Por lo tanto, revocó la decisión del Tribunal Superior de Cali y en su lugar declaró
improcedente la acción de tutela en lo referente a las peticiones de orden laboral y,
frente a los demás hechos, declaró una carencia actual de objeto (Sent. T-518,
2009).
84
En este caso de la Sentencia T-518 de 2009, se observa cómo la alta corporación
constitucional determinó los parámetros de procedencia del rechazo de la acción de
tutela y aclaró que esta figura es excepcional y restrictiva.
3.3.5 Sentencia T-149 de 2018 de la Corte Constitucional
Cuadro 10. Descripción Sentencia T-149 de 2018
Providencia
Patrón Fáctico
Decisión Corte Constitucional
Acción de
Tutela
Acción de tutela rechazada
por el Juzgado 29 Penal
Municipal de Medellín,
luego de que, en virtud del
artículo 17 del Decreto 2591
de 1991, se solicitara
información adicional sobre
el escrito de tutela, que no
fue aportada.
Declara la carencia actual del objeto
y exhorta al Juzgado 29 Penal
Municipal de Medellín, para que
cada vez que vaya a hacer uso de la
facultad establecida en el artículo 17
del Decreto 2591 de 1991, lo haga
de acuerdo al precedente establecido
por la Corte Constitucional, esto es,
que dicho rechazo es excepcional.
Fuente: elaboración propia, con base en providencia de la Corte Constitucional (Sent. T-
149, 2018, MP. Bernal Pulido).
Antes de ser analizado, resulta importante aclarar que este pronunciamiento del
Tribunal Constitucional no fue citado por la Sentencia T-313 de 2018 (a
continuación), usada como “punto arquimédico” (López Medina, 2006, p. 168) de
esta investigación, razón por la cual se identificará como una “cita genérica” (López
Medina, 2006, p. 172). Sin embargo, la Sentencia T-149 de 2018 instaura una forma
85
de interpretación del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991 y por ello se incluye
dentro del presente examen.
En esta providencia T-149 de 2018, la Corte estudió, en sede de revisión, el rechazo
de una acción de tutela por parte del Juzgado 29 Penal Municipal de Medellín, como
consecuencia de la aplicación del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, luego de
que la acción de tutela interpuesta no hubiera sido subsanada dentro de los tres
días establecidos en dicha norma.
La Corte Constitucional, en aquella oportunidad, determinó cómo, en virtud de la
primera facultad establecida en el artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, los jueces
solo podrán solicitar información relacionada con los hechos o razones que motivan
la acción de tutela y cualquier duda adicional deberá ser dilucidada por el juez,
debido a la informalidad y oficiosidad de la acción de tutela.
Así, el juez debe asumir un papel activo en el proceso, para interpretar la solicitud
de amparo y para adoptar la decisión de fondo; incluso, si lo considera necesario,
debe hacer uso del principio de la inversión de la carga de la prueba establecida en
el inciso 2º del artículo 167 del Código General del Proceso (Ley 1564, 2012).
En lo referente a la segunda facultad del artículo 17, acerca del rechazo de la acción,
la Corte aclaró que la misma debe entenderse como una opción y no como un deber
categórico del juez, haciéndose necesario el uso de un juicio crítico.
Entonces, el Tribunal Constitucional enfatizó en que para los jueces la regla general
en el trámite de la tutela es la admisión y la correspondiente obligación de proferir
una decisión de fondo. Por este motivo, el rechazo es excepcional, restrictivo y
potestativo y, por lo tanto, dicha facultad solo se activa si:
86
1. La duda del juez se relacionada con los hechos o las razones que
fundamentan la solicitud de amparo.
2. Si esa duda no es resuelta por el accionante, luego de ser requerido.
3. El juez no quiere hacer uso de la inversión de la carga de la prueba y adoptar
todas las medidas apropiadas para establecer las bases de la litis y dictar el
correspondiente fallo.
En el caso de la Sentencia T-149 de 2018, es posible observar cómo la Corte
Constitucional continúa sustentando que la facultad del artículo 17 debe ser usada
por los jueces de forma excepcional y facultativa; pero, por primera vez, el alto
tribunal señala que este procedimiento de indagación por parte de los togados debe
darse, garantizando en todo momento el derecho al debido proceso de las partes y
de los terceros con interés.
3.3.6 Sentencia T-313 de 2018 de la Corte Constitucional.
Cuadro 11. Descripción Sentencia T-313 de 2018
Providencia
Patrón Fáctico
Decisión Corte Constitucional
Acción de
Tutela
Acción de tutela rechazada
por la Sala Laboral del
Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Popayán,
luego de que, en virtud del
artículo 17 del Decreto 2591
Revoca la decisión de la Sala
Laboral del Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Popayán, al
determinar que el rechazo de la
acción de tutela derivado del
artículo 17 del Decreto 2591 de
87
de 1991, le fuera solicitada
información adicional sobre
el escrito de tutela no
aportada.
1991 solo puede darse para aclarar
los hechos o las razones que
motivaron la interposición de la
acción constitucional.
Fuente: elaboración propia, con base en providencia de la Corte Constitucional (Sent. T-
313, 2018, MP. Bernal Pulido).
Con la Sentencia T-313 de 2018, la alta corporación revisó el rechazo de una acción
de tutela por parte de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Popayán, luego de que en virtud del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991 se le
hubiera solicitado a la accionante la complementación de ciertos datos de la acción
de tutela, por el término de un día, que venció en silencio.
Para resolver lo anterior, la Corte Constitucional empezó su estudio, estableciendo
cinco reglas referentes al artículo 17 del Decreto 2591 de 1991:
1. El rechazo es excepcional y facultativo.
2. La información adicional que solicita el juez solo puede estar relacionada con
los hechos y las razones que motivaron la solicitud de amparo.
3. El plazo concedido por el despacho para realizar las respectivas correcciones
debe ser de tres días.
4. El auto que rechaza la acción de tutela se puede impugnar.
5. Es necesario remitir el mencionado expediente a la Corte Constitucional para
su eventual revisión, así haya sido rechazado.
88
Como se observa, esta providencia introduce dos cambios que hacen que el
rechazo de la tutela del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991 sea totalmente
ineficaz, dado que i) se exige que la información solicitada por el juez esté
relacionada solo con los hechos y las razones que motivaron la solicitud de amparo
y ii) que dicho rechazo sea excepcional y facultativo.
Seguidamente, el Tribunal Constitucional determinó que la restricción del artículo
17 del Decreto 2591 de 1991 afecta directamente el derecho fundamental al acceso
a la administración de justicia y, por tal motivo, su procedencia en cualquier
circunstancia debe responder a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad,
debiéndose consultar cada caso con lo establecido en los artículos 29, 228 y 229
de la Constitución Política.
Sumado a lo anterior, esta corporación señala que la acción de tutela no puede estar
sometida a reglas procedimentales muy estrictas, pues lo que busca su marcada
informalidad es precisamente que todas las personas tengan acceso a esta acción
constitucional (Corte Const., Sent. T-313, 2018).
Por tal razón, en la providencia estudiada, la Corte concluyó que cualquier solicitud
derivada del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, que no esté relacionada con la
complementación o aclaración de los hechos o las razones que motivaron la
interposición de la acción, resulta improcedente, dado que el juez constitucional, en
virtud del principio de la oficiosidad, tiene la obligación de asumir un papel activo en
el proceso y determinar los datos que, considera, no le permiten entender con
claridad la solicitud. Para la Corte Constitucional, una interpretación distinta hace
ilusorio e inalcanzable un procedimiento como el de la acción de tutela.
Especial atención llama esta providencia dentro de la presente investigación,
porque en ella se hace una interpretación más drástica de la facultad contenida en
el artículo 17 del Decreto 2591 que la hecha en la Sentencia T-149 de 2018, la cual
ni siquiera es citada en la parte considerativa del fallo analizado acá, a pesar de
89
tratarse del mismo magistrado ponente y de diferir en su pronunciamiento tan solo
unos meses.
Terminado el análisis de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se presenta a
continuación, en el Cuadro 12, una síntesis de las providencias acá consideradas,
que evidencia cómo ha cambiado la posición de esta alta corporación, con relación
a la facultad establecida en el artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, donde se
permite al juez de tutela rechazar todas aquellas acciones que no sean claras en
sus hechos y pretensiones.
Cuadro 12. Evolución de la Corte Constitucional frente al artículo 17 del Decreto
2591 de 1991.
Sentencias y Autos
Sí se puede rechazar
una acción de tutela,
cuando no son claras las
razones y los hechos
que motivan la misma,
T-313 de 2018
MP. Carlos Bernal Pulido
(Sentencia dominante)
T-149 de 2018
MP: Carlos Bernal Pulido
(Cita genérica.)
T-518 de 2009
MP. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo
(Sentencia confirmadora)
C-483 de 2008
MP. Rodrigo Escobar Gil
(Sentencia hito)
Auto 227 de 2006
MP. Humberto Sierra Porto
No se puede rechazar
una acción de tutela,
cuando no son claras las
razones y los hechos que
motivan la misma, de
acuerdo con lo
establecido en el
artículo 17 del Decreto
2591 de 1991.
90
de acuerdo con lo
establecido en el
artículo 17 del Decreto
2591 de 1991.
(Sentencia arquimédica)
T-034 de 1994
MP. José Gregorio Hernández
(Sentencia fundadora)
Fuente: elaboración propia, con base en el análisis de las providencias de la Corte Constitucional bajo
estudio.
Con el estudio realizado y la síntesis de la evolución de la posición de la alta
corporación mostrada en el Cuadro 12, se puede concluir que el juez constitucional
no cuenta con las herramientas que le permitan hacer un control efectivo de las
acciones de tutela interpuestas con fines dilatorios o de forma masiva, como sucede
en el caso de las tutelatones, al momento de tramitar la admisión de esta acción
constitucional, a pesar de lo establecido en los artículos 5, 6, 8 y 17 del Decreto
2591 de 1991.
La normativa analizada no establece ningún requisito a cumplirse previamente por
parte del accionante en el trámite de la pretensión, que faculte al juez en una etapa
procesal previa para inadmitir aquellas acciones de tutela que se interponen con
fines distintos a la protección de los derechos fundamentales, razón por la cual en
la totalidad los casos se debe activar todo el aparato judicial y realizar un
pronunciamiento de fondo sobre la solicitud del accionante, así la misma acción
carezca de sustento jurídico y fáctico.
Como se observó, la generalidad del artículo 5 del Decreto 2591 de 1991 permite
que una acción de tutela pueda ser interpuesta por cualquier razón, incluso sin
fundamento fáctico y jurídico; porque, al contemplar que la acción de tutela resulta
procedente por cualquier acción u omisión de la parte accionada, abre la posibilidad
91
infinita a la parte tutelante para justificar, con un alto índice de subjetividad, lo que
para la parte demandante resulte ser una acción u omisión.
En un sentido lógico, se pensaría que las causales de improcedencia de la acción
de tutela contenidas en el artículo 6 del citado decreto permitirían equilibrar las
cargas procesales del accionante frente a las del accionado en el trámite de
admisión; pero, esto no es así, dado que, como también se pudo observar, las
mencionadas causales resultan ser ineficaces, pues todas pueden ser susceptibles
de inaplicabilidad, cuando se argumente que la acción de tutela se interpone con el
fin de evitar un perjuicio irremediable, de acuerdo a lo prescrito por el artículo 8 del
Decreto 2591 de 1991.
Previendo esto, el artículo 17 del Decreto 2591 buscó regular esta situación, al
otorgar al juez constitucional la posibilidad de rechazar las acciones de tutela que
resultasen confusas u oscuras, siempre y cuando se observara un desinterés por
parte del accionante —omisión de respuesta ante los requerimientos realizados por
el togado—, que impidiera continuar con el trámite.
Tal posibilidad del artículo 17 estudiado permitía que el juez dejara de ser un simple
operador judicial y pasara a tener un papel activo dentro del trámite de admisión de
la acción de tutela, facultándolo para pronunciarse sobre los requisitos de
admisibilidad relacionados con la coherencia de los hechos y el fundamento de la
acción, con el fin de poder hacer un control sobre todas aquellas tutelas que
resultaran abiertamente improcedentes o fueran radicadas con fines netamente
dilatorios, como sucede con las denominadas tutelatones.
No obstante —como se verá más adelante—, las interpretaciones hechas por la
Corte Constitucional sobre dicho artículo han llevado a que los requisitos de
admisibilidad establecidos por el legislador, referentes a las exigencias mínimas de
92
coherencia de la acción, no sean tenidos en cuenta, porque el juez siempre se verá
obligado a admitir y tramitar el fondo de la acción, así esta resulte temeraria no
cumpla con los requisitos mínimos de coherencia y se interponga con los fines
dilatorios ya conocidos.
Así, de las providencias bajo estudio, se pueden identificar las siguientes reglas y
subreglas fijadas por el Tribunal Constitucional en lo referente al artículo 17 del
Decreto 2591:
1. Toda acción de tutela radicada en los juzgados y tribunales del país debe ser
admitida, tramitada y decidida dentro de los términos legales establecidos
para tal fin.
2. La admisibilidad de la acción de tutela en el ordenamiento jurídico
colombiano no puede estar sometida a ningún requisito de tipo formal.
3. La posibilidad de rechazo instaurada por el artículo 17 del Decreto 2591 es
excepcional y restrictiva y solo será procedente cuando se cumplan todas las
condiciones señaladas en dicho artículo y el juez evidencie que no pudo
establecer las razones que motivaron la acción.
4. El plazo establecido en el artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, para realizar
las correcciones de los hechos y las razones de la solicitud es de tres días.
5. Ninguna acción de tutela puede ser rechazada por el no cumplimiento de
requisitos de tipo formal.
Aclarado lo anterior, en el siguiente capítulo se concluye este trabajo de
investigación, determinando si los artículos 5, 6, y 8 del Decreto 2591 de 1991 y los
pronunciamientos de la Corte Constitucional con ocasión del artículo 17 de la misma
93
norma se ajustan a los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos analizados en el capítulo 2 del presente trabajo.
94
4. LA ADMISIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA EN COLOMBIA Y LOS
PARÁMETROS EXIGIDOS CONVENCIONALMENTE
Luego de estudiar los distintos pronunciamientos de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, donde se establecen los requisitos que deben cumplir para su
admisión, las acciones destinadas a la protección de los derechos fundamentales
de los Estados parte y de haber identificado la normativa colombiana que regula el
trámite de admisión de la acción de tutela, en este capítulo se procede a su análisis,
en relación con los parámetros exigidos por la Convención Americana de Derechos
Humanos.
La metodología que se usó contrastó cada una de las fuentes normativas nacionales
analizadas en el capítulo 3 con cada uno de los pronunciamientos jurisprudenciales
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos examinados en el capítulo 2,
verificando si los primeros cumplen con los requisitos establecidos por el tribunal
internacional.
Bajo estos presupuestos fácticos, es importante recordar que el análisis normativo
del ordenamiento jurídico colombiano se hizo en tres niveles: i) nivel constitucional,
ii) nivel legal y reglamentario y iii) nivel jurisprudencial; mismos que se conservarán
para adelantar el propósito de este último acápite.
4.1 ANÁLISIS DE LAS NORMAS CONSTITUCIONALES: ARTÍCULO 86 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA
En el nivel constitucional, el estudio de identificación de la normativa regulatoria del
trámite de la admisión de la acción de tutela se centró en el artículo 86 de la
Constitución Política, encargado de consagrar el derecho fundamental de la acción
95
de tutela. Dicha norma establece las principales características de la acción
constitucional: legitimación, término y aspectos de la orden de protección; sin
embargo, en lo referente a los requisitos formales para su admisibilidad, este
mandato constitucional guarda silencio.
Ahora bien, contrastando la obligación contenida en el artículo citado con los
pronunciamientos analizados de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, no
se observa contradicción manifiesta que permita determinar una
inconvencionalidad; aunque sí una omisión por parte del constituyente primario,
particularmente en aquello relacionado con la potestad referida por la CIDH en el
Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú, para
que los Estados parte establezcan criterios de admisibilidad, otorgando la facultad
a los togados de pronunciarse de forma previa sobre la admisión de las acciones
que resultaren improcedentes, con el fin de garantizar la seguridad jurídica, la
correcta y funcional administración de justicia y la posibilidad de la defensa en
igualdad de condiciones frente a las posiciones jurídicas de los accionados.
Esta omisión obliga a los jueces de la república a admitir todas las acciones de tutela
de las que tengan conocimiento, así estas sean abiertamente improcedentes,
generando con esto una de las principales causas de congestión en los distintos
despachos judiciales del país. Problemática esta última que, de acuerdo con el
Gobierno, para finales del año 2018 se sustentaba en la radicación de un promedio
de 1.663 tutelas al día en los juzgados colombianos (Castilla, Asuntos Legales; 19,
noviembre, 2018).
Sin embargo —como se indicó—, no se puede determinar una inconvencionalidad
entre el texto constitucional y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, porque la consagración de los requisitos de admisibilidad
puede entenderse como una potestad facultativa de los Estados al existir el vocablo
96
“podrá” en la sentencia del Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado
Alfaro y otros) vs. Perú.
4.2 ANÁLISIS DE LAS NORMAS LEGALES Y REGLAMENTARIAS: DECRETOS
2591 DE 1991 Y 1382 DE 2000
4.2.1 Decreto 2591 de 1991.
4.2.1.1 Artículo 5 del Decreto 2591 de 1991:
Como quedó claro atrás, el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991 expone las causales
de procedencia de la acción de tutela. Esto, reproduciendo casi de forma exacta lo
ya consagrado en el mandato constitucional, pues, simplemente agrega las
causales de procedencia de la acción contra particulares.
En este sentido, este artículo no modifica ningún aspecto del mandato
constitucional, ni establece algún requisito de admisibilidad de la acción que evite
su uso abusivo y propugne por el correcto funcionamiento de la administración de
justicia.
4.2.1.2 Artículo 6 del Decreto 2591 de 1991:
El artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 consagra las situaciones en las que la acción
de tutela es improcedente, señalando cinco supuestos en los que la solicitud del
accionante no es susceptible del amparo constitucional, además de una excepción,
relacionada con la alegación de un perjuicio irremediable, que obliga a los jueces y
magistrados a tramitar la acción constitucional, a pesar de haber evidenciado la
97
procedencia de otras acciones para proteger la supuesta vulneración alegada por
el accionante.
Esta excepción, hace que sea prácticamente imposible rechazar aquellas acciones
de tutela que son abiertamente improcedentes, dado que lo único que se necesita
es aducir que se alega un perjuicio irremediable, para que los jueces y magistrados
se vean en la obligación de tramitar el amparo constitucional y realizar un
pronunciamiento de fondo.
Llama la atención que la norma, además de contener un listado bastante limitado
de situaciones en las que la acción de tutela resulta improcedente, tampoco faculta
a los jueces y magistrados, para rechazar aquellas acciones abiertamente
improcedentes sin tener que hacer un pronunciamiento de fondo. Lo anterior,
asimismo, resulta contradictorio con lo establecido por Corte Interamericana de
Derechos Humanos en su pronunciamiento del Caso Trabajadores Cesados del
Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú, donde se establece que los Estados
parte pueden y deben fijar requisitos formales para la admisibilidad de las acciones
de tutela, siempre y cuando los mismos no se conviertan en un obstáculo para la
protección efectiva de los derechos fundamentales.
En el mismo sentido, es importante resaltar lo expresado por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Castañeda Gutman vs. Estados
Unidos Mexicanos (CIDH; Sent. Serie C nro. 184; 6, agosto, 2008, párrs. 88, 92 y
94), cuando asegura que una decisión razonada de un juez o magistrado al resolver
una acción de tutela no es equivalente a la existencia de un análisis de fondo sobre
el asunto y esta labor o estudio del juez o magistrado no es imprescindible para la
efectividad de la acción.
98
Por lo anterior, es dable concluir cómo el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 podría
resultar contrario a la convención, pues, dentro de las cinco causales de
improcedencia de la acción de tutela, no establece alguna relacionada con un
criterio de admisibilidad que les permita a los jueces y magistrados de la república
rechazar aquellas acciones de tutela que sean improcedentes, sin tener que
adelantar un pronunciamiento de fondo sobre el amparo constitucional solicitado.
4.2.1.3 Artículo 8 del Decreto 2591 de 1991:
Al prescribir que la acción de tutela será procedente en todos los casos en los que
se alegue un perjuicio irremediable26, el artículo 8 del Decreto 2591 reduce la
eficacia de las causales de improcedencia establecidas en el artículo 6 de la misma
norma; porque, con la simple manifestación en el escrito de tutela de una supuesta
configuración de un perjuicio irremediable por parte del accionante, se obligará al
juez o magistrado a realizar un pronunciamiento de fondo y a poner en
funcionamiento todo el aparato judicial, sin que pueda pronunciarse sobre la
admisibilidad del perjuicio irremediable de forma previa a la sentencia.
Sobre este aspecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el Caso de
la Masacre de las Dos Erres vs. Guatemala (CIDH; Sent. Serie C nro. 211; 24,
noviembre, 2009; párr. 109), prohíbe obligar a los jueces a emitir un
pronunciamiento de fondo, sin antes permitirle analizar si se cumple con los
requisitos de admisibilidad.
26 Definición perjuicio irremediable: i) Por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. (Corte Const., Sent. T-702, 2008, MP. Cepeda Espinosa).
99
En este orden de ideas, es claro que el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991,
supeditando el estudio de los requisitos formales a la alegación por parte del
accionante de la supuesta configuración de un perjuicio irremediable, hace que las
causales de improcedencia del artículo 6 sean ineficaces y obliga al juez
constitucional a admitir la acción de tutela, así la misma sea improcedente.
Examinado lo anterior, es evidente cómo la facultad de los togados para inadmitir
aquellas tutelas que no cumplan con los requisitos formales queda totalmente
limitada por el artículo bajo estudio, pues, al establecerse que la acción de tutela
siempre será procedente cuando se aduzca un perjuicio irremediable,
necesariamente se obliga al juez a realizar un análisis de fondo de la solicitud de
amparo y a activar todo el aparato judicial.
Entonces, como sucede con los anteriores artículos 5 y 6, este artículo 8 tampoco
faculta a los jueces de la república para inadmitir las acciones de tutela que no
cumplan los requisitos formales, sin necesidad de adelantar un pronunciamiento de
fondo.
Esta problemática —como se dijo— fue analizada por la CIDH en el Caso Masacre
de las Dos Erres vs. Guatemala. En esa ocasión, el tribunal internacional identificó
que las reglas para la admisión del recurso de amparo en Guatemala eran
permisivas, por admitir el uso abusivo de esta acción constitucional y distintas
prácticas dilatorias, como su interposición masiva dentro de los procesos ordinarios
que, para la sentencia examinada —una investigación penal—, consistió en usar el
recurso de amparo en más de treinta y tres oportunidades.
Por la anterior razón, el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991 —según se ha
asegurado acá— no comparte los parámetros establecidos por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en el Caso de la Masacre de las Dos Erres
100
vs. Guatemala (CIDH; Sent. 24, noviembre, 2009; Serie C nro. 211; párr. 109), al no
permitir a los jueces hacer un examen de su admisibilidad de la acción, sin tener
que activar todo el aparato judicial para tramitar el fondo de la acción, por el simple
hecho de alegarse un supuesto perjuicio irremediable.
4.2.1.4 Artículo 17 del Decreto 2591 de 1991:
Esta norma faculta a los togados a rechazar aquellas acciones de tutela sobre las
cuales no se tenga claridad sobre los hechos o las razones que motivan la solicitud
de amparo, convirtiendo los dos elementos en criterios para su admisibilidad.
Específicamente, el artículo 17 del Decreto 2591 de 1991 señala que si el juez o
magistrado que conoce de la acción de tutela no puede determinar con claridad
cuáles son los hechos o las razones que la motivan deberá solicitar a la parte
accionante, dentro de los tres días siguientes, las aclaraciones pertinentes, so pena
de rechazo.
En tal orden de ideas, resulta ser el único artículo del Decreto 2591 de 1991 que
faculta a los jueces de la república para pronunciarse, de forma previa a iniciar todo
el trámite de la acción, sobre sus requisitos formales e identificar aquellas acciones
que se interponen con fines distintos a la protección de los derechos fundamentales.
Al analizar convencionalmente este artículo, se observa cómo el mismo se ajusta a
los pronunciamientos de la CIDH antes citados, dado que otorga facultades a los
jueces de la república para pronunciarse sobre los requisitos de admisibilidad de las
acciones de tutela interpuestas con fines netamente dilatorios o sin justificación
alguna, buscando un correcto funcionamiento de la administración de justicia.
101
El artículo 17 se ajusta a lo establecido por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos en el Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros)
vs. Perú (CIDH; Sent. Serie C nro. 158; 24, noviembre, 2006), pues lo dispuesto en
él refleja una potestad del Estado para establecer los criterios de procedencia de la
acción.
La norma también resulta acorde con lo establecido en los casos Castañeda
Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos y Dos Erres vs. Guatemala, pues implica
cómo el juez o magistrado no necesariamente debe tramitar el fondo de la acción,
cuando se evidencia el no cumplimiento de los requisitos formales establecidos para
la procedencia de la solicitud de amparo. Este examen de validez previo conlleva
un correcto funcionamiento de la administración de justicia, al impedir el trámite de
acciones de tutela improcedentes o interpuestas con fines netamente dilatorios.
En conclusión, este artículo es convencional, dado que comparte lo instaurado por
la Corte Interamericana de Derechos Humanos en todas las sentencias acá
mencionadas.
4.2.2 Decreto 1382 De 2000.
En lo referente al Decreto 1382 de 2000 es importante recordar que es un decreto
controversial, al haber sido aplicado de forma distinta por cada una de las altas
cortes del país. Así, para la Corte Constitucional, el decreto solo estableció reglas
de reparto, mas no de competencia, porque de hacerlo este artículo se tornaría
inconstitucional (Corte Const., Auto 392, 2014, MP. Palacio Palacio).
Por su parte, la Corte Suprema de Justicia asegura que la norma sí establece reglas
de competencia, que no pueden ser desconocidas, so pena de menoscabar el
debido proceso de los sujetos procesales, dado que las formas de cada juicio no
102
pueden ser inobservadas (CSJ, Acción de Tutela 001-02-03-000-2011-00327-00,
MP. Arrubla Paucar). Finalmente, el Consejo de Estado, con la sentencia del 18 de
julio de 2002 (Sección Primera, Sala Contencioso Adm., Acción Nulidad, Rad.
11001-03-24-000-2000-6414-01(6414-6424-6447-6452-6453-6522-6523-6693
6714-7057, CP. Arciniegas Andrade), mantuvo incólume la mayor parte de dicho
decreto, desconociendo los pronunciamientos de la Corte Constitucional, que lo
inaplicaban a través de la excepción de inconstitucionalidad por encontrarlo
inconstitucional.
Pero, al resultar una normativa que no establece ningún requisito para la admisión
de la acción, se hace innecesario realizar un estudio convencional del Decreto 1382
de 2000.
No sucede lo mismo con el Decreto 2591 de 1991, el cual —como pudo
observarse— es el principal referente normativo de la acción de tutela, porque
desarrolla el mandato constitucional y regula los principios, objeto y procedimiento
que ha de seguirse en los estrados judiciales para el trámite de esta acción.
En suma, y luego de realizar el anterior estudio, es posible determinar que solo el
artículo 17 del Decreto 2591 de 1991 se acoge los postulados establecidos por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos para el trámite de la admisión de la
acción de tutela. Por esta razón, teniendo en cuenta los fines y la hipótesis
planteada en esta investigación, sería innecesario profundizar en el estudio
jurisprudencial de los artículos 5, 6 y 8 del Decreto 2591 de 1991 y del artículo 86
de la Constitución Política. De manera que, dentro del nivel jurisprudencial siguiente,
solo se examinan los pronunciamientos de la Corte Constitucional relacionados con
el artículo 17 del Decreto 2591 de 1991.
103
4.3 ANÁLISIS DE LAS NORMAS JURISPRUDENCIALES
Antes de realizar el análisis correspondiente, es menester traer a colación cómo la
Corte Constitucional se ha encargado de desarrollar, en mayor parte, todo lo
atinente al procedimiento y trámite de la acción de tutela, como consecuencia de la
inactividad frente al tema del legislador. Por tal motivo, la búsqueda de
pronunciamientos jurisprudenciales referentes a la normativa aplicable al trámite de
admisión de la acción de tutela se enfocó expresamente en el Tribunal
Constitucional.
Ahora bien, en lo relativo a la consecución de tales disposiciones, la misma se basó
exclusivamente en aquellas relacionadas con el artículo 17 del Decreto 2591 de
1991, haciendo el rastreo en el buscador de jurisprudencia de la Corte
Constitucional de las palabras: rechazo, improcedencia y admisión. Luego de la
anterior identificación, se tomó el pronunciamiento más reciente de los mostrados
por el buscador, es decir, la Sentencia T-313 de 2018, cuyo magistrado ponente es
Carlos Bernal Pulido.
4.3.1 Sentencia T-313 de 2018 de la Corte Constitucional.
Como se mencionó en el capítulo 3 del presente estudio, la Corte Constitucional en
esa oportunidad analizaba, en sede de revisión, el rechazo de una solicitud de
amparo, por parte de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Popayán, derivado de la aplicación del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, luego
de que el término judicial concedido por dicho Despacho fuera de un día y el mismo
venciera en silencio.
104
La Corte, en aquella oportunidad, determinó distintas reglas para la aplicación del
procedimiento derivado del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, dentro de las
cuales se destacan tres:
1. El rechazo es excepcional y facultativo.
2. La información adicional que solicita el juez solo puede estar relacionada con
los hechos y las razones que motivaron la solicitud de amparo.
3. El plazo concedido por el despacho para realizar las respectivas correcciones
debe ser de tres días.
Como se observa, el máximo tribunal constitucional de Colombia limita totalmente
la facultad concedida a los jueces de la república para pronunciarse sobre los
requisitos de admisibilidad de aquellas acciones constitucionales que resultaran
claramente improcedentes y no tiene en cuenta el principio del efecto útil de las
normas, que busca la interpretación normativa que permita consecuencias jurídicas
sobre la que no las prevea27.
Para justificar lo anterior, se señaló que el trámite de la acción de tutela no puede
estar sometido a reglas procedimentales muy estrictas, eliminando la posibilidad de
exigir cualquier requisito de tipo formal para su procedencia, porque, según dice, lo
que busca este tribunal es que todas las personas tengan acceso a la acción
constitucional (Corte Cont. Sent. T-313, 2018), sin tener en cuenta lo instaurado por
la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el Caso Trabajadores Cesados
del Congreso (Aguado Alfaro y Otros) vs. Perú, al equiparar que “acceso a todas las
personas” es igual a “trámite sin requisitos formales” (CIDH; Sent. Serie C nro. 158;
24, noviembre, 2006; párr. 126).
27 Bejarano Guzmán, Ramiro (2020). Procesos declarativos, arbitrales y ejecutivos, 9a. ed., Editorial Temis.
105
Esta determinación de la Corte Constitucional no permite que los jueces realicen un
estudio previo de la admisibilidad de la acción, pues obliga a los jueces a admitir y
tramitar todas las acciones de tutela de las que tengan conocimiento, así las mismas
sean improcedentes, lo cual podría contrariar lo prescrito en el Caso de la Masacre
de las Dos Erres vs. Guatemala, cuando se determina que una de las razones de la
necesidad de reforma del procedimiento de amparo en Guatemala deriva de la
obligación que impone a los jueces de tramitar todos los recursos de amparo de los
que tengan conocimiento, así estos sean manifiestamente improcedentes (CIDH;
Sent. 24, noviembre, 2009; Serie C nro. 211; párr. 110) y también lo establecido en
el Caso Myrna Mack Chang vs. Guatemala (CIDH; Sent. Serie C nro. 101; 25,
noviembre, 2003).
Nadie niega que la tutela es la acción más representativa de la Constitución de 1991
y que su principal fundamento es que cualquier persona tenga acceso a la misma,
pero tener acceso a una acción no implica eliminar cualquier requisito para el
estudio de su admisibilidad, ni mucho menos obligar a los jueces de la república a
tramitar el fondo de todas a las acciones, así sean improcedentes.
Por supuesto, es necesario enmarcar el trámite de la acción de tutela, como la
acción constitucional más trascendente e importante del ordenamiento jurídico
colombiano, pero tal importancia debe tener en cuenta el correcto funcionamiento
de la administración de justicia y velar por la garantía del derecho fundamental al
debido proceso de la parte accionada y de los terceros con interés.
Al respecto, vale la pena recordar el pronunciamiento de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en la Sentencia del Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras,
donde se determina que los procedimientos destinados a la protección de los
derechos fundamentales deberán ser idóneos y eficaces, y se preferirá aquella
interpretación de la norma encaminada a producir algún efecto (CIDH; Sent. Serie
C nro. 4; 29, julio, 1988; párr. 64).
106
En conclusión, la Sentencia de la Corte Constitucional T-313 de 2018 no sigue los
parámetros establecidos por la Corte Interamericana, en los casos Velásquez
Rodríguez vs. Honduras, Mack Chang vs. Guatemala y Masacre de las Dos Erres
vs. Guatemala, por hacer una interpretación normativa que evita la producción de
efectos jurídicos, al limitar a los jueces la posibilidad de realizar un estudio de los
requisitos para la admisibilidad de la acción.
4.3.2 Sentencia T-149 de 2018 de la Corte Constitucional
Recuérdese que este pronunciamiento no se encuentra citado en la sentencia T-
313 de 2018, usada como punto arquimédico (López Medina, 2006) para esta
investigación. No obstante, se acudió a su examen, porque instaura una forma de
interpretación del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991.
En esta sentencia —se dijo anteriormente—, la Corte Constitucional hace una
interpretación normativa menos rigurosa de la facultad contenida en el artículo 17
del Decreto 2591 de 1991, dado que en ningún momento hace referencia a que los
togados tienen la obligación de admitir todas las acciones de tutela de las que
tengan conocimiento y, por primera vez, el Tribunal Constitucional se refiere al
derecho fundamental al debido proceso de las partes y de los terceros con interés,
en lo que respecta al procedimiento mediante el cual el juez constitucional hace la
suposición de los hechos y pretensiones de la acción, cuando los mismos no son
claros y se aplica el principio de la carga dinámica de la prueba establecido en el
artículo 164 del Código General del Proceso (Ley 1564, 2012).
Al contrastar este pronunciamiento con las sentencias analizadas de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, se puede observar que no hay mayor
discrepancia entre las mismas, toda vez que en esta ocasión la alta corporación
cambia su postura y no obliga a los jueces a admitir y tramitar todas las acciones de
107
tutela de las que tengan conocimiento. Asimismo, por primera vez el Tribunal
Constitucional hace referencia al derecho fundamental al debido proceso de todas
las partes en el trámite de admisión.
Sin embargo, cuando asegura que toda duda no relacionada con los hechos o las
razones de la tutela debe ser dilucida por el juez, la Corte Constitucional contradice
lo establecido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia
del Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras, del 29 de julio de 1988, en lo referente
a que recursos como la acción de tutela deben ser eficaces o, en otras palabras,
capaces de producir el resultado para el que fueron concebidos. En este sentido, el
hecho de que se le permita al juez constitucional dilucidar ciertos elementos de la
acción de tutela que resulten confusos, hace que el propósito y fin para el que fue
creada la acción de tutela se desconozca y pase a ser una acción oficiosa del togado
y no de la parte.
Asimismo, cuando la Corte Constitucional determina que el rechazo de la tutela es
excepcional y cómo el juez constitucional puede establecer las bases de la litis y
dictar el correspondiente fallo, a pesar de que el accionante se haya negado a
contestar el requerimiento de información adicional, va en contra de lo pronunciado
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia del Caso
Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú, relacionado
con las garantías judiciales de tipo formal (requisitos de procedibilidad) que los
Estados deben fijar para garantizar el acceso a este tipo de recursos.
En este orden de ideas, se evidencia que la Corte Constitucional acá se aleja los
planteamientos establecidos por la CIDH, en lo referente a los requisitos que deben
cumplir los procedimientos para la admisión de este tipo de acciones, resaltando
cómo el máximo tribunal constitucional del país además establece la posibilidad del
juez de continuar con el trámite, a pesar de la omisión de la parte accionante,
justificándose en la informalidad del trámite.
108
Con lo anterior, también se desconoce el derecho fundamental a la acción de tutela,
convirtiéndolo en un trámite oficioso que incluso le permite al juez subrogarse los
derechos fundamentales de la parte accionante, y de paso desconocer el derecho
fundamental de la parte accionada al impedírsele defender en igualdad de
condiciones sus posiciones jurídicas particulares, pues el otro extremo de la litis no
solo estará compuesto por la parte accionante, sino también por el juez de tutela.
Hecho lo anterior, se procede a estudiar los demás pronunciamientos identificados
en la Sentencia T-313 de 2018, usada como punto arquimédico en esta
investigación.
4.3.4 Auto 227 de 2006 de la Corte Constitucional
El Auto 227 de 2006 nuevamente establece las reglas de interpretación del artículo
17 del Decreto 2591 de 1991, mencionando que al juez constitucional no le es dable
rechazar las acciones de tutela de las que tenga conocimiento, porque la disposición
constitucional es clara al referir que se trata de una obligación, para el juez o
magistrado, determinar si han sido vulnerados o amenazados los derechos del
accionante y esto requiere un pronunciamiento de fondo.
Con igual sentido, la Corte Constitucional expresa que en el artículo 17 el rechazo
es excepcional y no es obligatorio para el juez, incluso si no se cumplen los
presupuestos en él establecidos, esto es, que el accionante no subsane y aclare lo
solicitado dentro de los tres días concedidos. La corporación justifica esto, porque
considera que, en sede de tutela, el togado tiene el deber de desplegar toda la
actividad probatoria necesaria en aras de establecer la veracidad de los hechos.
109
En este orden de ideas, si para el juez no son claros los hechos y las pretensiones
que fundamentan la solicitud de amparo, podrá solicitar la información faltante a los
accionados, en virtud de lo prescrito en los artículos 19 a 21 del Decreto 2591 de
1991.
Por esta razón, es claro que con este Auto se hacen nugatorias las pocas facultades
con las que cuenta el juez de tutela para rechazar aquellas acciones que sean
manifiestamente improcedentes, obligándolo a tramitar el fondo de todas las
acciones, así no se cumpla con los pocos requisitos de índole formal.
Este pronunciamiento del alto tribunal colombiano es opuesto a lo establecido por
la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el fallo del Caso de la Masacre
de las Dos Erres vs. Guatemala, toda vez que para ese tribunal internacional el
obligar a los jueces a tramitar el fondo de las acciones constitucionales, sin la
observancia de los requisitos de tipo formal, facilita la interposición indiscriminada
de los recursos de amparo, razón por la cual ordenó que se tramitara una reforma
en la normativa de este recurso en Guatemala (CIDH; Sent. Serie C nro. 211; 24,
noviembre, 2009; párr. 310 - 8).
Con base en lo anterior, el Auto 227 de 2006 de la Corte Constitucional es
inconvencional, porque se obliga al juez de tutela a tramitar el fondo de las
solicitudes de amparo, así estas no cumplan con los requisitos de índole formal y
sean manifiestamente improcedentes. Este pronunciamiento, además de no
compartir lo establecido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, puede
generar un uso indiscriminado y con fines dilatorios de la acción de tutela.
Dentro de este pronunciamiento se hace mención a la providencia T-034 de 1994
—que se estudia a continuación— y que es la sentencia fundadora de línea, por fijar
los primeros parámetros de interpretación del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991.
110
4.3.5 Sentencia T-034 de 1994 de la Corte Constitucional.
A pesar de no revisar un caso específico de aplicación del artículo 17 del Decreto
2591 de 1991, el Tribunal Constitucional hace referencia a este en su Sentencia T-
034 de 1994, cuando determina que todas las solicitudes de amparo deben ser
tramitadas y decididas de fondo y señala cómo la única excepción a esta regla se
encuentra en dicha disposición, situación en la que la tutela podrá ser rechazada de
plano, cuando el accionante no corrige la solicitud dentro del término concedido por
el juez.
No obstante, la Corte Constitucional nuevamente indica que la posibilidad de
rechazo de la acción de tutela es una potestad facultativa y no obligatoria para los
jueces, pues, según esta corporación, el rechazo sin una interpretación restrictiva
contradice lo establecido por los artículos 86 y 229 de la Constitución, por no
garantizarse el principio de acceso a la administración de justicia y el postulado
básico de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal.
Con el examen pertinente de esta providencia, se puede concluir que la misma es
parcialmente inconvencional, pues, aunque no elimina la facultad de los jueces
consagrada en el artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, tampoco corrige la omisión
identificada en esta investigación, y continúa sin establecer los criterios formales
que faculten a los togados a rechazar aquellas acciones de tutela manifiestamente
improcedentes o que se interpongan con fines netamente dilatorios, de acuerdo con
lo ordenado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los casos
Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú (CIDH; Sent.
Serie C nro. 158; 24, noviembre, 2006; párr. 126) y Masacre de las Dos Erres vs.
Guatemala (CIDH; Sent. Serie C nro. 211; 24, noviembre, 2009; párr. 109).
111
4.3.6 Sentencia C-483 de 2008 de la Corte Constitucional.
Otro de los fallos citadas por la Corte Constitucional en la Sentencia T-313 de 2018,
que cumple con el patrón fáctico propicio para este estudio (pronunciamientos
donde se establezcan los criterios de interpretación y aplicación del artículo 17 del
Decreto 2591 de 1991), es la providencia C-483 de 2008. Esta sentencia resulta de
vital importancia, toda vez que en ella se analizó la constitucionalidad de la norma
citada.
A través de la Sentencia C-483 de 2008, la alta corporación determinó que el artículo
17 del Decreto 2591 de 1991 es constitucional, si se entiende que la facultad
concedida a los jueces de rechazar las acciones constitucionales es facultativa y no
obligatoria. Para preceptuar lo anterior, el tribunal hace un recuento jurisprudencial
donde se han trazado las reglas con relación al rechazo de las acciones de tutela
por el no cumplimiento de los requisitos formales.
En dicho recuento, la Corte cita distintos pronunciamientos donde se ha establecido
que todas las acciones de tutela deben ser admitidas, tramitadas y decididas de
fondo por el juez competente (Corte Const. Sent. T-034, 1994, MP. Hernández
Galindo).
En resumen, la Corte Constitucional admite la constitucionalidad del artículo 17 si
se entiende que el rechazo consagrado en él no es obligatorio para el juez. Además,
el alto tribunal considera como obligación de los togados averiguar los hechos y las
pretensiones de las acciones de tutela, cuando estos no son claros, porque su papel
dentro del trámite de la acción debe ser activo, en concordancia con los principios
de oficiosidad e informalidad.
112
Se concluye entonces que esta sentencia no se ajustaría a los parámetros
establecidos en los casos analizados de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos. Más allá, cabe resaltar cómo este pronunciamiento de la Corte
Constituiconal se aleja de todos los pronunciamientos de la CIDH que establecen
los requisitos para la admisión de la acción de tutela, cuando obliga a los operadores
judiciales a deducir los hechos de aquellas acciones que no sean claras, bajo el
supuesto cumplimiento del principio de la oficiosidad.
Al determinar que los jueces están obligados a admitir, tramitar y decidir sobre el
fondo de todas las acciones de tutela, el Tribunal Constitucional se aleja de lo
establecido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia del
Caso de la Masacre de las Dos Erres vs. Guatemala, del 24 de noviembre de 2009
(CIDH, Sent. Serie C nro. 211, párr. 109). Y, cuando determinó que los jueces deben
admitir aquellas acciones de tutela que no cumplan con los requisitos formales, se
alejo de lo establecido por la corte internacional en el Caso Castañeda Gutman vs.
Estados Unidos Mexicanos, sentencia del 6 de agosto de 2008 (CIDH, Sent. Serie
C nro. 184, párr. 94).
Finalmente, cuando la Corte Constitucional establece que en el trámite de admisión
de la tutela no se deben tener en cuenta los criterios formales de admisibilidad, está
contradiciendo lo establecido en el Caso Trabajadores Cesados del Congreso
(Aguado Alfaro y otros) vs. Perú (CIDH; Sent. Serie C nro. 158; 24, noviembre,
2006).
4.3.7 Sentencia T-518 de 2009 de la Corte Constitucional.
El último pronunciamiento a analizar es la Sentencia T-518 de 2008, providencia
que también es mencionada en el fallo T-313 de 2018 y que —como se vio— cumple
con los requisitos establecidos en este trabajo para la selección de
pronunciamientos.
113
En esa ocasión, la Corte Constitucional estudia el alcance del inciso 1 del artículo
17 del Decreto 2591 de 1991, para determinar si el rechazo de una acción de tutela
por parte del Tribunal Superior de Cali se ajustó o no a lo establecido por la
jurisprudencia constitucional.
El Tribunal Constitucional señaló que el rechazo es facultativo y no obligatorio,
concluyendo que en el caso en cuestión el rechazo no era procedente, porque no
se solicitó al accionante aclarar la petición y porque la Corte había dispuesto que el
juez de tutela está en la obligación de entrar a decidir el fondo de cualquier acción
de tutela de las que avoque conocimiento, sin que pueda negarse a tramitar la
solicitud (Corte Const., Auto 133, 2007, MP. Sierra Porto).
Nuevamente, se observa cómo este pronunciamiento de la Corte, igual a todos los
analizados a lo largo del presente estudio, se aleja de los postulados
convencionales, porque obliga a los jueces constitucionales a tramitar todas las
acciones de tutela de las que avoquen conocimiento, así sean manifiestamente
improcedentes, lo cual va en contra de lo señalado por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en el Caso de la Masacre de las Dos Erres vs. Guatemala.
Es claro que la Corte Constitucional ha buscado dotar el procedimiento de la acción
de tutela de una informalidad manifiesta, sin ser la normativa para la admisión una
excepción. Por ello, se hace notaria una contradicción entre los pronunciamientos
del Tribunal Constitucional y los de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
en lo referente a las facultades de los jueces y magistrados para pronunciarse de
forma previa sobre los requisitos de admisibilidad de la acción de tutela y facultarlos
para rechazar aquellas acciones de tutela manifiestamente improcedentes.
114
Sin embargo, queda por determinar si estas decisiones de la alta corporación
pueden generar contradicción, de tal entidad, que configure una inconvencionalidad
o si, por el contrario, las interpretaciones de los tribunales constitucionales se
encuentran excluidas de cualquier examen convencional, por no tener la virtualidad
de generar algún efecto en el ordenamiento jurídico colombiano.
Al respecto, es posible identificar distintos pronunciamientos de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, donde esta corporación ha hecho notoria la
inconvencionalidad de las sentencias de los tribunales de cierre de los Estados
parte. En lo atinente a los tribunales constitucionales se pueden traer a colación
aquellos que involucran a los de Costa Rica y República Dominicana.
En el primero de estos casos, Artavia Murillo y otros vs. Costa Rica (CIDH; Sent.
Serie C nro. 257; 28, noviembre, 2012), la Corte Interamericana de Derechos
Humanos cuestiona una decisión de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia de Costa Rica, que prohibió la fecundación in vitro. Según la CIDH, este
Tribunal Constitucional no realizó una ponderación entre los derechos en tensión,
sino simplemente se limitó a proteger los derechos del embrión en oposición a otros
derechos como el de la vida privada y el de la vida en familia.
Por tal razón, la Corte Interamericana de Derechos Humanos declaró que la
decisión en mención era inconvencional, por trasgredir los artículos 5.1, 7, 11.2 y
17.2 (Santofimio Gamboa, 2018).
En el segundo caso, Personas dominicanas y haitianas expulsadas vs. República
Dominicana (CIDH; Sent. Serie C nro. 282; 28, agosto, 2014), la Corte
Interamericana de Derechos Humanos analizó la decisión proferida por el Tribunal
Constitucional de República Dominicana en la Sentencia TC/0168/13. En ella, el
tribunal dominicano estableció que los hijos de los extranjeros que se encontraran
115
sin legalizar su situación migratoria no tienen derecho a solicitar u obtener la
nacionalidad dominicana.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos consideró que la Sentencia
TC/0168/13 era inconvencional, por generar discriminación hacia los hijos de las
personas que se encontraban sin legalizar su situación migratoria, razón por la cual,
ordenó al Estado dominicano adoptar todas las medidas necesarias para dejar sin
efectos aquellas normas e interpretaciones que contemplaran que la estancia
irregular de los padres extranjeros genera la negación de la ciudadanía para las
personas que nazcan en territorio dominicano (Santofimio Gamboa, 2018).
Hecho el anterior análisis convencional, se procede a realizar las respectivas
conclusiones. En ellas no solo se contesta la hipótesis planteada en la primera parte
de esta investigación, sino que se propone solución, para que dicha
inconvencionalidad pueda ser saneada o solventada.
116
CONCLUSIONES
Luego de haber analizado las cinco sentencias donde la Corte Interamericana de
Derechos Humanos establece los requisitos que debe cumplir la reglamentación
para la admisión de las acciones destinadas a la protección de los derechos
constitucionales, se puede establecer que dicho tribunal internacional enfoca su
jurisprudencia en cuatro objetivos específicos.
1. Estas acciones no solo deben proteger los derechos constitucionales sino
también deben garantizar el correcto funcionamiento de la administración de
justicia.
2. Para garantizar el correcto funcionamiento de la administración de justicia los
Estados parte deben instaurar criterios de procedencia formales y
sustanciales para este tipo de acciones constitucionales.
3. Los jueces deben estar facultados para rechazar aquellas acciones de tutela
que no cumplan con los requisitos de amision y procedencia, evitando así un
desgaste injustificado del aparato judicial y el trámite de acciones
interpuestas con fines dilatorios.
4. La solicitud de requisitos formales para la admisión de las acciones de tutela
no está prohibida.
Al contrastar dichos pronunciamientos con la normativa del país, se puede concluir
lo siguiente:
1. El control de convencionalidad es la revisión que se hace para establecer si
la normativa interna de un Estado Parte es concordante con lo establecido
en la Convención Americana de Derechos Humanos y por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.
117
2. Se comprueba la existencia de discrepancia entre la normativa colombiana
referente a la admisión de tutela y los postulados de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos. Tal discordancia es observable en todos los niveles
normativos analizados, pero se agudiza en el jurisprudencial, lo que
ameritaría la sugerencia de distintas acciones para consolidar un sistema
pleno y unificado de convencionalidad.
3. La Corte Constitucional ha intentado desarrollar todo lo concerniente al
procedimiento y trámite de la acción de tutela, no obstante, en lo referido a la
aplicación e integración del control de convencionalidad, se ha alejado de los
lineamientos establecidos por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos.
4. En las sentencias analizadas de la Corte Constitucional colombiana, se
instaura que los jueces de la república están obligados a admitir y tramitar el
fondo de todas las acciones de tutela de las que avoquen conocimiento, así
estas sean manifiestamente improcedentes o no cumplan con los criterios de
admisibilidad establecidos en la ley, lo cual se aleja de lo dispuesto por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso de la Masacre de
las Dos Erres vs. Guatemala, en su sentencia del 24 de noviembre de 2009.
5. En el mismo sentido, se evidenció cómo la Corte Constitucional se ha
mostrado opuesta a la exigencia de requisitos de tipo formal para la admisión
de la acción de tutela, porque para el alto tribunal la informalidad es sinónimo
de garantía de acceso de todas las personas a la administración de justicia,
así ello no sea consecuente con lo establecido por la Corte Interamericana
de Derechos Humanos en el Caso Trabajadores Cesados del Congreso
(Aguado Alfaro y Otros) vs. Perú, dado que en dicha sentencia la CIDH
determina que los Estados parte deben establecer criterios de admisibilidad
118
de tipo formal para los recursos de amparo, con el fin de garantizar la
seguridad jurídica y la correcta y funcional administración de justicia.
6. La exacerbada informalidad ha generado un desequilibrio procesal entre las
partes y entre los distintos sujetos que intervienen en el procedimiento,
llegando al punto de obligarse al juez a convertirse en coadyuvante de la
parte accionante, cuando se le permite deducir los hechos y las razones de
la acción que no resultan claros.
7. Esta interpretación desconoce que el derecho fundamental a la
administración de justicia es uno de contenido múltiple (Corte Const., Sent.
C-227, 2009, MP. Vargas Silva), que no se agota con la simple posibilidad de
acudir a ella y ser parte de un proceso. Dentro de los otros elementos que
componen esta garantía fundamental se destacan: el derecho a obtener una
decisión de fondo en torno a las pretensiones, el derecho a que existan
procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la decisión de las
pretensiones y las excepciones, el derecho a que los procesos se resuelvan
en un término razonable y con las garantías del debido proceso y, finalmente,
el derecho a una gama amplia de acciones y recursos que permitan la
efectiva solución de los conflictos (Corte Const., Sent. C-426, 2002, MP.
Escobar Gil).
8. En este orden de ideas, es claro que la informalidad propiciada por la Corte
Constitucional en el trámite para la admisión de la acción de tutela no
garantiza una mayor protección del derecho fundamental al acceso a la
administración de justicia, por el contrario, desconoce los otros elementos
que componen aquel derecho fundamental y que, de interpretarse como lo
exige la Corte Interamericana de Derechos Humanos, lo garantizaría en
mayor medida, por tener en cuenta los demás elementos que lo integran y
por garantizar el derecho fundamental al debido proceso de las partes y de
los terceros con interés.
119
9. Eliminar las pocas facultades con las que cuentan los jueces de la república,
para exigir un mínimo de rigor en el trámite para la admisión de una acción
de tutela, no solo genera que se interpongan acciones de tutela claramente
improcedentes, sino que además origina un desequilibrio procesal entre las
partes, porque se lleva a que los accionados tengan que responder acciones
de tutela que, además de temerarias, no son claras en sus hechos y
pretensiones, impidiéndoles defender sus posiciones jurídicas con las
mismas garantías procesales con las que cuentan los accionantes, tal como
lo consigna la Corte Interamericana de Derechos humanos, en su sentencia
del 21 de junio de 2002, expedida en el Caso Hilaire, Constantine, Benjamin
y otros vs. Trinidad y Tobago (CIDH; Sent. Serie C nro. 94; párr. 186).
De lo anterior, surge entonces el cuestionamiento sobre cuál debería ser la solución
que ofrezca una respuesta de fondo a las problemáticas antes identificadas y
garantice el cumplimiento de los requisitos para la admisión de tutela establecidos
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Al responder esta pregunta, necesariamente se abre la puerta a distintos
escenarios, que pueden ir desde una solicitud a la Corte Constitucional para que
module sus fallos, teniendo en cuenta los postulados de la CIDH, hasta la posibilidad
de una reforma constitucional o legal que abarque dicha problemática.
En este sentido, es importante aclarar que, dependiendo de estos resultados, se
privilegiará aquella medida que afecte en menor medida la integralidad de la acción
de tutela, considerando que la circunstancias adversas evidenciadas se focalizan
estrictamente en la normas que regulan el procedimiento para la admisión de la
acción de tutela y que un procedimiento muy ambicioso podría acarrear serias
consecuencias para aquella integralidad, por permitir la reforma de otros elementos
que no resultan contradictorios con los pronunciamientos de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos.
120
Aclarado lo anterior, se resalta que las soluciones acá propuestas obedecen a las
características y los problemas evidenciados en cada uno de los niveles normativos
analizados en este estudio.
Nivel constitucional:
El artículo 86 de la Constitución Política no presenta cotradiacción alguna con los
postulados establecidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos para la
admisión de la acción de tutela, ya que dicha norma se limita a hacer un llamado a
la Rama Legislativa para que establezca todo lo concerniente al trámite de esta
acción constitucional.
Así las cosas, no es necesario realizar modificación alguna en este nivel normativo,
lo cual es favorable, porque una reforma constitucional, aparte de ser un riesgo para
la integridad misma de la acción de tutela, es un procedimiento complejo que no
necesariamente garantiza que las contradicciones evidenciadas puedan ser
corregidas.
Nivel legal y reglamentario:
En el nivel legal y reglamentario, la situación —como pudo apreciarse— es distinta,
porque existen ciertas omisiones que llevan a pensar que se desconocen los
postulados establecidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los
fallos examinados.
121
En el capítulo 3 se observó que la marcada informalidad en el procedimiento de la
acción de tutela genera una distorsión en el momento de su admisión, que se
traduce en un reparto inequitativo de las cargas procesales entre las partes, donde
se privilegia en exceso a la parte accionante y no se faculta a los togados para
rechazar aquellas acciones de tutela que sean manifiestamente improcedentes.
En este sentido, el artículo 17 del Decreto 2591 resulta insuficiente para corregir la
omisión evidenciada, pues, por sí solo no logra impedir que las tutelas
improcedentes sean tramitadas ni tampoco equilibrar las cargas procesales entre
las partes al momento de la admisión.
Basados en lo anterior, se configura una omisión normativa en el Decreto 2591 de
1991, dado que no contiene artículo alguno que faculte al juez para hacer un control
previo de tipo formal en el trámite de la admisión de la acción, razón por la cual, se
ve obligado a tramitar el fondo de todas las solicitudes de amparo de las que tenga
conocimiento, así las mismas sean manifiestamente improcedentes.
A este respecto, se sugiere realizar un ejercicio convencional en el que se tenga en
cuenta lo instaurado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso
Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú, en relación
con la obligación de los Estados parte de fijar presupuestos de admisibilidad para
los recursos de amparo, evitando que los jueces y magistrados que conozcan de
estas acciones se vean obligados a tramitar el fondo de aquellas netamente
improcedentes (Ibáñez Rivas, 2019).
Para lo anterior se sugieren dos soluciones, la primera: referente a la modificación
de la redacción del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, que tiene en cuenta el
principio del efecto útil de la norma, y la segunda: relacionada con la posibilidad de
122
la inclusión de un artículo que sancione el uso de la acción de tutela con fines
distintos a los de la protección de los derechos fundamentales.
La primera sugerencia, atinente al cambio de redacción del artículo 17 del Decreto
2591 de 1991, pretende controvertir la generalidad en el procedimiento para la
admisión, al cambiar la palabra podrá —que hace referencia a algo facultativo— por
la palabra será. En este orden de ideas, el texto sugerido para el nuevo artículo se
muestra a continuación:
Artículo 17. Si no pudiere determinarse el hecho o la razón que motiva la
solicitud de tutela se prevendrá al solicitante para que la corrija en el término
de tres días, los cuales deberán señalarse concretamente en la
correspondiente providencia. Si no la corrigiere, la solicitud será rechazada
de plano.
Con este cambio, se podrían equilibrar las cargas procesales al momento de
tramitar la admisión de la acción de tutela, porque se faculta al juez para que
rechace las acciones de tutela que no cumplen con los criterios de admisibilidad
y al mismo tiempo se obliga a la parte accionante a cumplir con un mínimo de
coherencia en sus solicitudes.
La certeza en el accionante del rechazo de la acción, por el no cumplimiento de
una carga mínima de coherencia, lo invitaría a desistir de la interposición de
acciones incoherentes que congestionan el aparato judicial. Sin duda, el
cumplimiento de esta carga cercenaría de forma grave la posibilidad de acceso
a la administración de justicia, al pensar cómo el rechazo al que hace referencia
la Corte Interamericana en las sentencias estudiadas es facultativo y no
obligatorio.
123
La segunda sugerencia, relacionada con la inclusión de un artículo que sancione el
uso temerario de la acción de tutela, pretende cumplir con los postulados
establecidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los fallos: Caso
de la Masacre de las Dos Erres vs. Guatemala, Caso Myrna Mack Chang vs.
Guatemala y Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras; en lo referente a que los
ordenamientos jurídicos deben garantizar que el trámite de la acción de tutela
permita que dicho recurso cumpla con la finalidad para el que fue destinado.
Esta finalidad, de acuerdo con lo dispuesto por la misma Corte Interamericana de
Derechos Humanos, puede garantizarse con la adopción de algunos requisitos de
tipo formal para la admisión de la acción de tutela, sin que esto signifique una
trasgresión al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia o un
obstáculo insalvable que impida el acceso a la acción.
El artículo que se propone incluir pretende también regular todo lo concerniente al
fenómeno de la tutelatón, dado que —como se pudo verificar— esta problemática
afecta de manera significativa todo el procedimiento de la acción de tutela, al punto
de convertirlo en un trámite inconvencional, por no permitir cumplir con la finalidad
para la cual fue creado.
Además, porque este fenómeno se ha convertido en el medio por excelencia para
dilatar y entorpecer el normal desarrollo de los procesos judiciales y administrativos
en todo el país; pues, con este se ha buscado falsear la administración de justicia,
para obtener fallos contradictorios en acciones de tutela que comparten una
identidad fáctica y de pretensiones.
En estas situaciones, la acción de tutela se torna ineficaz, porque la administración
de justicia es falseada, y la acción no puede cumplir el fin para el cual se creó, este
es, la protección de los derechos fundamentales. Adicional a lo anterior, el
124
procedimiento resulta ineficaz, porque su trámite se torna contrario a las reglas del
debido proceso (Ibáñez Rivas, 2019).
Así, ha de incluirse un artículo que establezca una multa económica para aquellos
eventos en los que se verifique, por más de cuatro funcionarios judiciales, que
existió una clara intención de un grupo de personas de radicar masivamente
acciones de tutela, con fines netamente dilatorios o persiguiendo decisiones
contradictorias entre los distintos despachos involucrados.
El recaudo de estas multas será a favor de la Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, en la misma forma en que lo hace el
artículo 206 de la Ley 1564 de 2012 referente al juramento estimatorio.
Lo anterior garantizaría que el proceso de la admisión de tutela cumpla con los
requisitos establecidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los
fallos analizados; esto es, que sea un procedimiento eficaz y eficiente que no
obligue a los jueces a tramitar las acciones de tutela interpuestas con finalidades
distintas a la protección de los derechos fundamentales.
Nivel jurisprudencial:
En este nivel normativo la solución está encaminada a sugerir un cambio en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, donde en lugar de eliminar la facultad
consagrada en el artículo 17 del Decreto 2591 de 1991 esta se restablezca,
permitiéndosele a los jueces hacer un mayor control sobre los requisitos de
admisibilidad de la acción, sin la necesidad de activar todo el aparato judicial para
realizar un pronunciamiento de fondo.
125
Por supuesto, tal cambio jurisprudencial debe ir acompañado de una pedagogía que
permita restablecer la confianza en los togados y que, además, elimine la
concepción persistente de relacionar la informalidad de la acción con su efectividad.
Las soluciones planteadas responden a la problemática visibilizada en el desarrollo
de la presente investigación, una vez se comprueba cómo la normativa colombiana
dispuesta para el trámite de admisión de la acción de tutela no es concordante con
los parámetros establecidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
126
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cual se adiciona el Decreto número 1069 de 2015, Decreto Único
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2000]. Diario Oficial: 44 082 de 14 de julio de 2000.
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cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del
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cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la
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y adiciona el Código Penal. [Ley 890 de 2004]. Diario Oficial: 45 602, 7 de
julio de 2004.
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Congreso de la República de Colombia (18 de enero de 2011). Por medio de la cual
se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. [Ley
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cual se introducen modificaciones a la Ley 975 de 2005, “por la cual se dictan
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organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la
consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos
humanitarios” y se dictan otras disposiciones. [Ley 1592 de 2012]. Diario
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https://www.cidh.oas.org/basicos/basicos3.htm
