1

Ideas para una Reforma Tributaria

Elmer Cuba

Abril, 2018

Para:

2

CONTENIDO

1. Sistema Tributario General

2. Impuesto General a las Ventas (IGV)

3. Impuesto a la Renta (IR)

4. Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)

5. Gastos Tributarios

3

SISTEMA TRIBUTARIO GENERAL

4

10.0

12.0

14.0

16.0

18.0

20.0

22.0

24.0

7,000 12,000 17,000 22,000 27,000

Pre

sió

n tribu

taria,

2016

(% d

el P

BI)

PBI per cápita, 2016(US$ PPA de 2011)

PERÚ TIENE LA MENOR PRESIÓN

TRIBUTARIA Y PBI POR HABITANTE

Presión tributaria y PBI per cápita por país1/

(%)

1/ No incluye seguridad social.

Fuente: CIAT, FMI. Elaboración: Macroconsult.

5

12.1

6.38.5

6.83.9

6.5

6.7

7.6

6.29.0

0.9

1.3

1.5

0.92.0

1.5

1.6 0.4

23.3

18.2 18.1

15.7 15.6

0.0

4.0

8.0

12.0

16.0

20.0

24.0

Brasil Colombia Chile Perú México

Impuestos generales sobre elconsumoImp. a la renta, utilidades yganancias de capitalSelectivos

Sobre la propiedad

Transacciones financieras

Comercio exterior

Otros

RECAUDAMOS MENOS EN INGRESOS Y

UTILIDADES

Presión tributaria por país y tipo de impuesto1/ , 2015(% de PBI)

1/ No incluye seguridad social.

Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult.

6

IMPUESTO GENERAL A LAS VENTAS (IGV)

7

19 1918

1716

6

8

10

12

14

16

18

20

Chile Colombia Perú Brasil México

Tasa del IGV (IVA), 2017(%)

Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult.

TASA DEL IGV ES SIMILAR A

NUESTROS VECINOS EN LA

REGIÓN

8

12.1

8.5

6.86.3

3.9

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

Brasil Chile Perú Colombia México

Recaudación por IGV1/, 2015(% del PBI)

Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult.

RECAUDACIÓN POR IGV

9 Fuente: Cepal. Elaboración: Macroconsult.

Evasión de IGV (IVA) por país, 2015(% de PBI)

1.3 1.3

2.2

2.6

3.3

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

México Colombia Chile Perú Brasil14.3 3.7 5.2 5.0 58.0

COMPLEJO SISTEMA DE PAGO DE IGV

RESULTA EN ALTA EVASIÓN DEL MISMO

Evasión de IVA (US$ miles de millones)

Perú 2016: 36% de la

recaudación potencial (S/

22.5 mil millones)

10

IMPUESTO A LA RENTA

11

Impuesto a la renta empresarial

12

3430

10

25.5

15

6

19.5 10

40

30 29.5

25.5 25

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Colombia México Perú Chile Brasil

TASAS DE IMPUESTO A LA RENTA

EMPRESARIAL

Impuesto a la renta empresarial(%)

Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult.

Más 10% si los

ingresos son

mayores a US$

73,640

Sobretasa de 6% para las empresas

con ingresos de más de US$

267,000Sobretasa de 19.5% si los ingresos son

mayores a US$ 18,800

13

5.6 5.4

4.9

3.3

1.9

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

Colombia México Chile Perú Brasil

Recaudación por impuesto a la renta empresarial, 2015(% del PBI)

Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult.

Perú 2017: 2.2%

RECAUDACIÓN POR IR

EMPRESARIAL

14

46.1

51.9 50.1

57.3

36.7

56.1

0

10

20

30

40

50

60

70

2007 2010 2013 2016 Chile, 2017 América Lat.,2016

ALTA EVASIÓN DE PAGO DE IR

EMPRESARIAL

Incumplimiento del IR de tercera categoría(% de la recaudación potencial)

Fuente: MEF, SII. Elaboración: Macroconsult.

15

56

32

26

108

0

10

20

30

40

50

60

México Brasil Chile Colombia Perú

POCOS ACUERDOS DE DOBLE IMPOSICIÓN

REPRESENTAN UNA DESVENTAJA

Número de Convenios de Doble Imposición (CDI), oct-16

Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult.

16

Impuesto a la renta personal

17

1.924

8 7.5

19

35 35

3027.5

33

0

5

10

15

20

25

30

35

40

México Chile Perú Brasil Colombia

Mínima Máxima

TASAS DE IR PERSONAL MÍNIMA Y

MÁXIMA

Tasas de mínima y máxima de impuesto a la renta personal(%)

Fuente: Sunat, ISS, DIAN, PWC, SAT, Bloomberg. Elaboración: Macroconsult.

18

TASA MEDIA DE PAGO DE IR PERSONAL

0

5

10

15

20

25

30

35

0

50

0

1,0

00

1,5

00

2,0

00

2,5

00

3,0

00

3,5

00

4,0

00

4,5

00

5,0

00

5,5

00

6,0

00

6,5

00

7,0

00

7,5

00

8,0

00

8,5

00

9,0

00

9,5

00

10,0

00

10,5

00

11,0

00

11,5

00

12,0

00

12,5

00

13,0

00

13,5

00

14,0

00

14,5

00

15,0

00

Tasa m

edia

de im

puesto

(%)

Salario mensual(US$)

Perú Chile Colombia

México Brasil

Fuente: Sunat, ISS, DIAN, PWC, SAT, Bloomberg. Elaboración: Macroconsult.

Tasa media de impuesto a la renta personal de individuos con renta mensual

menor a US$ 15,000 (%)

PaísRenta mensual

exenta (US$)

México 0

Brasil 553

Perú 750

Chile 1,072

Colombia 1,104

19

TASA MEDIA DE PAGO DE IR PERSONAL

Fuente: Sunat, ISS, DIAN, PWC, SAT, Bloomberg. Elaboración: Macroconsult.

Tasa media de impuesto a la renta personal de individuos con renta mensual

mayor a US$ 15,000(%)

20

22

24

26

28

30

32

34

3615,0

00

16,0

00

17,0

00

18,0

00

19,0

00

20

,00

0

21,0

00

22,0

00

23,0

00

24,0

00

25,0

00

26,0

00

27,0

00

28,0

00

29,0

00

30,0

00

31,0

00

32,0

00

33,0

00

34,0

00

35,0

00

36,0

00

37,0

00

38,0

00

39,0

00

40,0

00

Tasa m

edia

de im

puesto

(%)

Salario mensual(US$)

Perú Chile Colombia

México Brasil

20

3.3

2.7

2.1

1.6

1.3

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

México Chile Brasil Perú Colombia

BAJÍSIMA RECAUDACIÓN DE ESTE

IMPUESTO

Recaudación por impuesto a la renta personal, 2015(% del PBI)

Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult.

Perú 2017: 1.6%

Promedio: 2.2%

21

IMPUESTO SELECTIVO AL CONSUMO (ISC)

22

0.0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

1.4

1.6

0.0

5.0

10

.0

15

.0

20

.0

25

.0

30

.0

35

.0

40

.0

45

.0

ISC

(S/ p

or

gl)

Índice de nocividad (2018 - 2019)

ISC A LOS COMBUSTIBLES NO CUMPLE

FUNCIÓN DE CUIDADO AL

MEDIOAMBIENTE

Fuente: Ministerio de Energía y Minas, Ministerio del Ambiente. Elaboración: Macroconsult.

ISC a los combustibles vs. su nocividad

Gasohol

95-97

Gasohol 84

Diésel

B5 LS

PI 500

PI 6

Diésel B5

HS

Turbo

GLP

Gasohol

90

Solo el GLP y el Diésel B5 HS

(bajo azufre) cumplirían función

de reducir externalidades

negativas al medio ambiente

23

TABACO Y BEBIDAS ALCOHÓLICAS

Contrabando

Informalidad

24

GASTOS TRIBUTARIOS

25

Gasto no financiero total y gastos tributarios del gobierno general(% del PBI)

INTRODUCCIÓN: POLÍTICA FISCAL Y

CUASIFISCAL

Fuente: BCRP, MEF. Elaboración: Macroconsult.

La ejecución presupuestal en realidad no refleja todo el gasto del gobierno: hace falta considerar los

beneficios tributarios que existen en una economía y que no son visibles para el presupuesto

público, pero que tienen objetivos similares al de un programa de gasto.

17.8 17.4 18.0 17.0 17.1 18.120.1 19.9 18.8 19.6 20.9 21.5 21.3 19.9 20.0

1.9 1.8 2.12.2 2.2

2.11.8 2.2

2.0 1.91.9 2.1 2.2

2.1 2.2

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Gasto no financiero total

Gastos tributarios

26

CONCEPTO DE GASTOS TRIBUTARIOS

Según Surrey (1970), considerado el padre del concepto de gasto tributario, señala que este es

todo aquel beneficio tributario que otorga el Estado.

El Fondo Monetario Internacional (FMI, 2007): los gastos tributarios deben reconocerse como

beneficios que hacen que los tributos que pagan cierto grupo de agentes se aleja del código

tributario que podemos denominar “normal”.

En línea con lo señalado por el FMI, el Ministerio de Economía y Finanzas del Perú (MEF, 2002) indica

que los gastos tributarios pertenecen a “una amplia gama de instrumentos y canales de

transmisión de efectos de naturaleza fiscal, excluidos por definición del presupuesto, que

denominamos ‘política cuasifiscal’”

27

GASTOS TRIBUTARIOS

Sectores

Impuestos Total por sector

IGV IRPN IRPJ Ad Valorem Otros 1/ S/ millones% del

total

Agropecuario 987 0 249 0 0 1,236 11%

Minería 146 0 2 0 0 148 1%

Hidrocarburos 210 0 0 1 214 426 4%

Manufactura 65 0 11 0 0 75 1%

Construcción 76 0 0 0 0 76 1%

Comercio 115 0 0 0 0 115 1%

Transporte 436 0 0 0 0 436 4%

Intermediación financiera 1,882 172 0 0 0 2,054 18%

Educación 1,921 0 3 1 0 1,925 17%

Salud 67 0 0 18 0 85 1%

Cultura y deporte 47 0 0 0 0 47 0%

Otros servicios 446 0 0 0 0 446 4%

MYPE 186 0 0 0 0 186 2%

Aplicación general 1,236 1,290 1,017 860 1 4,405 38%

Total por

impuesto

S/ millones 7,820 1,463 1,282 881 216 11,661100%

% del total 67% 13% 11% 8% 2%

Relación de principales gastos tributarios, proyección 2018*(S/ millones)

*/ El total de este cuadro no coincide con la estimación de Sunat del monto de gastos tributarios puesto que algunos de ellos no

fueron considerados para la clasificación.

Fuente: Sunat (2017).

28

AGENDA DE INVESTIGACIÓN

La literatura es, en general, crítica con los gastos tributarios ya que existen mejores

medios para alcanzar los mismos objetivos. A pesar de esta disyuntiva entre la teoría y la

práctica, existe un gran déficit de estudios sobre gastos tributarios en nuestro país, aunque

haya una gran cantidad de este tipo de beneficios.

En ese sentido, los investigadores deben enfocarse a responder las siguientes preguntas:

– ¿El gasto tributario cumple con los objetivos propuestos en la ley que lo crea?

– De ser afirmativa la primera pregunta, ¿los beneficios generados son mayores que la

recaudación perdida?

– ¿Se puede diseñar algún programa de gasto presupuestario que genere los mismos (o

mayores) impactos?

29

NECESIDAD DE INFORMACIÓN

Información financiera

Encuestas

Bases de datos de gobiernos subnacionales Información de gastos tributarios específicos

Empresas

Dado el sesgo de las evaluaciones de los beneficios

tributarios hacia los impuestos con cobertura

nacional, se requieren bases de datos con

información económica y fiscal a nivel de distritos,

provincias y regiones.

Estudios ad hoc a cargo del Estado para levantar

datos de gastos tributarios específicos, por ejemplo

como el caso de las exoneraciones tributarias a la

selva.

Es necesario que el INEI las lleve a cabo anualmente para poder reconstruir su

información financiera y conocer características de ellas, de sus dueños y sus

trabajadores, tal como lo fue la EMYPE.

Disponibilidad para investigadores de la información financiera recogida por la SMV

e incluso de las declaraciones de impuestos como contribuyentes de la mano de

SUNAT.

30

¿Se han alcanzado los objetivos de desarrollo que

buscaba la ley de exoneraciones? ¿Se pueden

desarrollar programas de gasto para compensar a

las zonas beneficiadas en caso se elimine las

exoneraciones? ¿Cuál es la viabilidad política de

eliminar las exoneraciones?

¿Se podrá mejorar la progresividad

a través de un programa

alternativo?

¿Podríamos dedicarlo a mejorar la

logística portuaria?

EVALUACIÓN DE PRINCIPALES

INCENTIVOS

(1)

Gasto tributarioValor

(Millones)

Inafectación de IGV a la importación y prestación de servicios por

las instituciones educativas públicas o particulares S/ 1,921

Inafectación del IR a las Compensaciones por tiempo de servicio S/ 1,190

Beneficio de restitución arancelaria: drawback S/ 857

Exoneración del IGV a los productos agrícolas nombrados en el

anexo 1 de la Ley que crea dicho impuesto S/ 826

Inafectación de IGV a los servicios de crédito efectuado por

bancos S/ 793

Inafectación de IGV a las pólizas de seguros de vida S/ 613

Exoneración de IGV a la Amazonía S/ 607

Inafectación de IGV a los juegos de azar y apuestas tales como

las loterías, bingos, rifas, sorteos, y eventos hípicos S/ 438

¿Se hubiera podido llegar al mismo

resultado sin estos beneficios?

¿Contribuyó a la elevación de la

calidad de la educación? ¿Sería

mejor redireccionarlos hacia

actividades de investigación?

¿Es realmente esta compensación un

ingreso para el trabajador? ¿Podría ser

considerado un canon?

31

EVALUACIÓN DE PRINCIPALES

INCENTIVOS (2)

Gasto tributarioValor

(Millones)

Exoneración del IGV a los servicios de transporte público de

pasajeros dentro del país, excepto el transporte aéreo

nombrados en el anexo 2 de la Ley que crea dicho impuesto

S/ 436

Diferimiento del IGV: Régimen especial y sectorial de

recuperación anticipada S/ 349

Diferimiento del IR: depreciación especial para edificios y

construcciones S/ 335

Exoneración de IR a fundaciones afectas y asociaciones sin fines

de lucro S/ 267

IR de 15% para agricultura S/ 249

Inafectación del IR: drawback S/ 239

Inafectación de IGV a los servicios de las AFP y los seguros para

los trabajadores afiliados a las AFP S/ 231

Exoneración de ISC a la venta de combustibles por las empresas

petroleras a las comercializadoras o consumidores finales

ubicados en la Amazonía

S/ 214

¿Hubieran logrado multiplicar

su valor exportado por nueve

(entre 1999-2017) sin el

beneficio tributario?

¿Fue eficiente aplicar una

depreciación especial para los

edificios y construcciones?

32

CONCLUSIONES

Evaluar la efectividad de los gastos tributarios presenta los mismos problemas que evaluar

el gasto público. Por ello, ante la ausencia de microdatos, se debe apelar a enfoques más

heurísticos.

Toda estrategia de racionalizar y eliminar gastos tributarios deberá considerar la existencia

de grupos de poder que se resistirán al cambio. Por ello, se deben hacer al inicio de un

gobierno o cuando la coalición de fuerzas en el Congreso lo permita.