¿Hacia el fin del derechoy el corporativismo agrario?1

Introducción

1. Presentación

Las últimas semanas

de 1991 y las primeras de 1992 fueronricas en la producción de importantesreformas al marco jurídico de nuestropaís. Sin duda, la reforma más trascendente y que provocó mayor númerode reacciones y comentarios es la relativa al Artículo 27 Constitucional en

materia agraria y la expedición de lacorrespondiente ley reglamentaria. Eneste caso estamos frente al fin del dere

cho agrario mexicano, construido durante y después de la Revolución Mexicana y ante los inicios de un proceso decambio cuyos resultados no pueden

Este texto le debe mucho a los valiosos comen

tarios de mis compañeros y amigos, los señoreslicenciados Max Gutiérrez Cohén y Carlos Ramos Bours. De sus errores, por supuesto, sólo elautor es responsable. El artículo es una versiónresumida de un texto más largo y completo actualmente en preparación. El autor es Rectorde El Colegio de Sonora.

Al

Jorge LuisIbarra M.

preverse en toda sumagnitud. Las reformas y adiciones a lanorma constitucional,publicadas el 6 de enero de 1992, vienen pre

cedidas de una larga discusión, y laLey Agraria publicada el 26 de febrerodel mismo año, recoge y amplía los contenidos de aquella en un intento ambicioso de normar y desregular extensosaspectos de la vida rural mexicana, alpunto de que deroga cinco cuerpos normativos que estaban vigentes antes desu aprobación2.

Las reformas citadas revierten las

bases de un derecho agrario caracterizado por la obligación de repartir tierra,por la conformación de una estructurade propiedad ejidal altamente burocra-tizada y controlada y por los principios

Los artículos 2"y 6° transitorios de la Ley Agraria derogan a la Ley Federal de Reforma Agraria, la Ley General de Crédito Rural, la Ley deTerrenos Baldíos, Nacionales y Demasías, laLey del Seguro Agropecuario y de VidaCampesino y la Ley de Fomento Agropecuario.

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de un Estado tutelar, protector e interventor. Se anuncia el fin del reparto a-grario, se desmantela la estructuracorporativa de vigilancia ycontrol sobreejidos y comunidades, se abren los cauces a una mayor libertad de asociacióny de disposición del ejidatario sobresus derechos y bienes, se constituyennuevos agentes de la propiedad y semodifican los términos, organización ycaracterísticas de la justicia y administración agrarias.

El cambio conlleva también la civilización del derecho agrario, es decir,la introducción franca dentro de éstede los principios e instituciones del derecho civil clásico. Basta observar lanueva situación de la propiedad y derechos agrarios, así como de los procedimientos para protegerlos para encontrar la preminencia del derecho civil ymercantil. Ello se observa, sobre todo,en lo relativo a las instituciones de los

derechos reales -propiedad, posesión,usufructo, prescripción, etcétera- y delas obligaciones. Predominan ahorapues, los asuntos y derechos individuales sobre los de carácter colectivo.

Pero aún con lo anterior, todavía sobreviven en la nueva legislación unaserie de limitaciones y acotaciones alos derechos individuales de los ejidatarios que, desde un punto de vistaestrictamente liberal parecerían restrictivos y ajenos a un concepto moderno y eficaz de propiedad. En cambio,para posiciones más proteccionistas eintervencionistas estaríamos frente a

una liberación de la propiedad cuyasconsecuencias serían el despojo de losejidatarios o, al menos, la pérdida desu control sobre el uso y disposición desus tierras y del derecho sobre las mismas3. Esta situación nos obliga, sin du-

Esla fue una posición reiterada por los críticosde las reformasen las discusiones previas a lasmismas.

da, a hacer un análisis objetivo y cuidadoso, ajeno a prejuicios o concepcionespredeterminadas, que nos permitaapreciarcon detenimiento los alcances,riesgos y posibilidades de la reforma.

Frente a todo esto, y a reserva de explicarlo con mayor detalle en las páginas siguientes, mi opinión es que estamos en una nueva situación que apuntahacia el fin del derecho agrario peroque se manifiesta como un híbrido enel que aún sobreviven elementos tutelares y de protección que sólo el futuronos dirá hasta dónde se convertirán en

realidad. Por todo ello me permito aventurar que nos encontramos frente auna ley de transición, de vigencia limitada, aunque indeterminada en el tiempo. La transición sería entre un concepto de propiedad ejidal estatizada,burocratizada y restringida, hacia unode propiedad basada en el dominio pleno y la libre disposición sin mediaciónpolítica alguna, y entre un estado interventor y controlador hacia uno quetoma distancia de los agentes propietarios.

La pregunta central que nos hacemos ahora consiste en determinar has

ta dónde ha sido desmantelado el cor-

porativismo agrario tal y como lo conocimos hasta hace poco, así como lasconsecuencias políticas y jurídicas quede ello podrían derivarse1. Más bien,nos preguntamos si estamos frente aun desmantelamiento total o simplemente en el caso de una recomposicióno reconversión.

Me parece que la mejor manera deprecisar qué es lo que ha cambiado y

Los aspectos mas debatidos en torno a estacuestión han sido los de las posibles consecuencias sociales y económicas. Las posiciones vandesde las que plantean el apocalipsis hasta lasque esperan el paraíso. En este trabajo no locaremos este punto.

FIN DEL DERECHO Y EL CORPORATIVISMO AGRARIO

qué es lo que permanece sería echandoun breve vistazo hacia atrás y revisarlos elementos centrales de la legislaciónanterior que conformaron al régimenejidal y al derecho agrario tal y como loconocimos y se construyó en el pasado.Para ello tendré que referirme brevemente a trabajos personales escritoscon anterioridad.

1.2 Antedecentes de la forma de propiedad ejidal y comunal

En mi libro Propiedad Agraria ySistema Político en México (MiguelÁngel Porrúa y El Colegio de Sonora,México, 1989) y en trabajos posteriorespresenté una descripción muy completaacerca de las características de la propiedadejidal en México. La tesis centralconsistió en que ésta se sometía a unsistema de control y sujeción cuyos antecedentes provenían desde las primeras leyes y circulares dictadas duranteel período revolucionario para regularla situación de la tierra en el país. Enefecto, la legislación agraria y las prácticas políticas del país conformaron uncorporativismo orgánico en el que lapropiedad ejidal se constituyó comouna forma jurídica, social y económicaaltamente dependiente y mediada porel Estado. De esta manera, el ejido sesobrepolitizó y se alejó de los principiosde la propiedad privada plena y libremente aprovechable y transmisible como lo sería aquella de matriz liberal,prevista y protegida en el derecho civily mercantil.

De acuerdo a nuestro análisis, lacorporativización de la propiedadejidaltenía su sustento en tres aspectos y regulaciones fundamentales. En primertérmino, en las reglas de acceso a la tierra, es decir en los mecanismos y procedimientos para solicitar y conceder tierra a los campesinos; en segundo lugar,

en las formas de representación yorganización del ejido, o sea, en sus estructuras formales de autoridad y enlos mecanismos de intervención delEstado en su vida interna; en tercer lugar en la forma específica de la propiedad ejidal, entendiendo por esto el tipode derechos de los ejidatarios y su forma de ejercerlos, conservarlos y transmitirlos. Sobre esos tres ejes podíaconstruirse y entenderse el conceptode propiedad ejidal y sus característicasy restricciones.

Todos estos elementos de aparentesobreprotección fueron consideradospor analistas de muy diversas tendencias como obstáculos a la productividadejidal y a la democratización de la vidarural. El ejido pues, si bien -constituyóun legítimo triunfo de las masas campesinas mexicanas también pudoversecomo un mecanismo de subordinación

y tutela que exigía profundos cambiosy reformas en su estructura legal y enlas prácticas políticas a que fue sometido. La reforma a la que haremos alusión en el presente trabajo responde enparte a esta necesidad.

El modelo anterior correspondíatambién, sin duda, a una concepcióndel Estado mexicano en la que ésteasumía un papel protagónico en la sociedad, se comprometía a acabar con ellatifundismo y llevaría justicia a loscampesinos sin tierra. El cambio actuales precedido de un nuevo concepto enel que el Estado se transforma a sí mismo y entra en un proceso de reformacaracterizado por una menor presenciaen la vida económica y social y un desprendimiento de su actitud reguladorae interventora5. De ahí que la reforma

Cualqu icr lectorcstá enterado deque el planteamiento de la reforma del Estado ramo estrategiacentral del actual gobierno se ha planteado coninsistencia desde el discurso de toma de posesión de Carlos Salinas de Gortari como Presi-

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al Artículo 27 Constitucional y la aprobación de la ley reglamentaria respectiva vengan precedidas de una serie dedecisiones prácticas de reconversióndel aparato gubernamental mexicanoy del anuncio de una nueva relaciónentre el Estado y los campesinos mexicanos6. También le anteceden importantes demandas del sector privadopor mayor seguridad en la tenencia dela tierra y porla privatización del ejido,así como relevantes experiencias deorganizaciones campesinas del país porlograr una mayor capacidad de autogestión y de control de los procesos productivos en que están inmersas7.

Las reformas que entraremos a a-nalizar con mayor detalle en los apartados siguientes rompen con el sistemaanterior, brevemente descrito, y plantean una nueva situación. Esta se cen

tra, fundamentalmente, en la desaparición de los procedimientos para repartirla tierra, en la modificación de las for- jmas de organización y de vida internadel ejido, en la liberación de la propiedad ejidal y comunal, en el surgimientode nuevos agentes propietarios y en latransformación de los mecanismos deadministración, procuración y justiciaagraria. Acada uno de estos elementosnos referiremos enseguida.

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dente de la República, así como en los informespresidenciales. En estos documentos puedenencontrarse los planteamientos más claros alrespecto.El planteamiento de una nueva relación entreel Estado y los campesinos, basada en elabandono de la tutela y del paternalismo estápresente desde la campaña de Salinas de Gortari por la Presidencia de la Repüblica. Losdocumentos más acabados y completos sobre eltema se encuentran en reiterados artículos,entrevistas y ponencias protagonizadas porGustavo Gordillo, hasta hace poco Subsecretario de la SARH y hoy de la SRA.Durante la década de los ochenta se repitierona lo largo del país valiosas experiencias de

2. El fin del reparto agrario

2.1 Antecedentes

El anuncio del fin del reparto agrariosignifica una de las decisiones mástrascendentes, que por sus posiblesconsecuencias políticas aparece también comouna medidaaudaz y valiente.Por fin, y después de reiterados anuncios y tímidas medidas legislativas tomadas desde fines de los años 20s, elGobierno de la República asume abiertamente su desentendimiento y liberación del compromiso de repartir tierrasa los campesinos que no la posean. Setrata ahora de poner fin a la ideologíaagrarista para dar entrada triunfal aprincipios centrados en la produccióny la estabilidad en el campo.

La cuestión agraria y el derecho quele dio orden, configuración y sistema,encontró en el reparto y los medios jurídicos y administrativos para lograrlo,a uno de sus aspectos esenciales y estelares. El tema de la tierra ha sido uno

de los motores centrales y uno de lospuntos más debatidos del país, aún ennuestra historia reciente cuando Mé

xico ya apuntaba a conformar un perfilurbano e industrial en la composiciónde la población y sus asentamientos.

La dependencia del campesino respecto de una resolución político-administrativa para acceder a la tierra constituyó uno de los elementos que le die-

autogestión campesina que planteaban unarelación de mayor autonomía y respeto con elaparato gubernamental. La experiencia sonorense de los Valles del Yaqui y Mayo es, quizá,de las más ilustrativas en este sentido. Por otra

parte, las demandas de COPARMEX, y de laConfederación Nacional de la PequeñaPropiedad, entre otros, por seguridad en latenencia y por darle fin al reparto son muyconocidas.

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FIN DEL DERECHO Y EL CORPORATTVISMO AGRARIO

ron el toque politizado a la propiedadejidal. Ello, además de que fue motivode manipulación política, propició también la ambigüedad respecto a la naturaleza y titularidad de la propiedad ejidal.

Al reconocer el derecho de los pueblos a la tierra, y al establecer los mecanismos jurídicos y administrativosnecesarios para garantizar aquel acceso, el Estado mexicano incorporó a supropia estructura las demandas de loscampesinos y a estos mismos a travésde sus aparatos y formas de representación. Esta corporativización, que porun lado tenía un aspecto justiciero, ypor el otro un intento de control y pacificación, se expresó en los titubeos,contradicciones, complicaciones, frenosy acelerones que en diferentes momentos de la etapa posrevolucionaria tuvoel reparto.

Pero si bien el reparto de tierras alos pueblos fue visto desde épocas tempranas de la Revolución como una víatransitoria y pacificadora de la insurrección campesina, y si bien el procedimiento agrario estuvo plagado deirregularidades, ambigüedades e irracionalidades, lo cierto es que en estepaís se distribuyó, por la vía ejidal y comunal, la mitad del territorio nacional;se ejidalizó la forma de tenencia de latierra a lo largo y ancho del país, seredistribuyó la población, se colonizaron regiones deshabitadas y se acabócon el latifundio tradicional. De acuerdoa datos del INEGI, México contaba en1988 con 28 mil ejidos y comunidadesque albergaban a 3 millones 70 mil ejidatarios y comuneros que poseían unasuperficie de 95 millones de hectáreas8.Sin embargo, y a pesar de los avancesanteriores, al anunciarse el fin del re-

Encuesta Nacional Agropecuaria. INEGI 1989.

parto todavía existían en trámite 7500solicitudes de tierras hechas por distintas vías9.

Frente a la nueva situación quedanen pie dos preguntas fundamentales:

• ¿Cuál será el futuro de estos procedimientos y de los órganos encargados de sustanciarlos?.

• ¿Qué consecuencias políticas tendráel fin del reparto, en particular parael Presidente de la República quienera máxima autoridad en la mate

ria?.

Trataremos de responder enseguida.

2.2 La nueva regulación

El fin del reparto, de acuerdo alplanteamiento del Presidente de laRepública, apela a una voluntad decambio que responde a una "diferenterealidad demográfica, económica y devida social en el campo... que reclamanuevas respuestas para lograr los mismos fines nacionalistas". También busca detener el avance del minifundio10.Se trata entonces, según Salinas deGortari, de llevar justicia al campo porvías sustitutivas -no aclaradas porcierto- a la del reparto y de reconocer quela nueva realidad urbana del país hacede la distribución de la tierra un elemento de disminuida importancia yvalor en el México actual. Además, seafirma que "la realidad muestra quehay que establecer legalmente que el

Declaraciones de Víctor Cervera Pacheco,Secretario de la Reforma Agraria. LaJornada,25 de noviembre de 1991.

Exposición de Motivos de la iniciativa dereformas al Artículo 27 Constitucionalpresentada a la Cámara de Diputados por elPresidente de la República. Publicada en Suplemento Especial de El Nacional del día 8 denoviembre do 1991, pp. 5 y 6.

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reparto ya fue realizado dentro de loslímites posibles"11.

En el terreno legislativo el fin delreparto agrario se concreta en la reforma del párrafo tercero del artículo 27Constitucional, en la derogación de lasfracciones X a XIV del mismo artículo,en la desaparición del primer párrafode la fracción XV y en la derogación dela fracción XVI, con ello desaparece dela Constitución todo aquello relativo aafectaciones y expropiaciones agrariasy a los derechos de los pueblos a serdotados de tierra. No existe más pues,el pilar básico sobre el cual descansó elderecho agrario mexicano posrevolucionario.

Así, la Reforma Agraria, entendidacomo reparto y fraccionamiento de tierras llega a su fin. Se derrumba una columna fundamental de movilización

campesina y de legitimación gubernamental en aras de la seguridad en la tenencia de la tierra y en respuesta a unacreciente dificultad para encontrar tierras repartibles en el país, sobre todotierras que fueran viables para su explotación económica y que no provocaran conflictos políticos en caso de afectarse 12. El Estado mexicano renuncia

así a su facultad expropiatoria en materia agrariay al hacerlo renuncia también, a una de sus tradicionales y másimportantes fuentes de legitimidad política: el reparto de la tierra. Esto, sinduda, presenta un nuevo reto a las organizaciones campesinas y exige lacreación de nuevas formas de consenso

y de relaciones con el sector rural.

11

12

Ibid.

La iniciativa considera "necesario propiciar unambiente de certidumbre en la tenencia de latierra ejidal, comunal y en la pequeña propiedad, que fomente capitalización, transferenciay generación de tecnología para así contar con

No obstante lo anterior, debemosdistinguir entre la voluntad política dedar por concluido el reparto agrario ylos problemas prácticos y legales derivados de la situación jurídica de las solicitudes en trámite y de los terrenossujetos a investigación. Esta realidad,y considerando la existencia de más de7 mil solicitudes de tierra, puede llevara un largo período de incertidumbre,cuya solución se antoja largay tortuosa,a pesar de optimistas declaraciones13.

En efecto, si bien las fuerzas gobernantes de México han constituido una

nueva situación jurídica, no existe carpetazo ni podría haberlo en un Estadode Derecho-para los asuntos que estaban en trámite en el momento de la re

forma. Para ello, el artículo tercerotransitorio de las reformas al artículo27 constitucional, mantiene vigente laactividad y funciones de los órganos dela administración agraria anterior-Secretaría de la Reforma Agraria, CuerpoConsultivo Agrario, comisiones agrarias mixtas y las demás autoridadescompetentes-, los que "continuarán desahogando los asuntos que se encuentren actualmente en trámite en materia

de ampliación o dotación de tierras,bosques y aguas; creación de nuevoscentros de población, y restitución, reconocimiento y titulación de bienes comunales, de conformidad con las disposiciones legales que reglamenten dichas cuestiones y que estén vigentes al

nuevas formas de creación de riqueza en provecho del hombre del campo". Ibidem. p. 7.El Secretario de la Reforma Agraria ha afirmadoque se avanza con rapidez en la solucióndel rezago agrario, para lo cual se han firmado convenios con organizaciones campesinas y formado gru pos de trabajo. De acuerdo a la mismafuente en once estados se llevaba un avance del40 por ciento a mediados de 1992. La Jornada.4 de junio de 1992.

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momento de entrar en vigor el presenteDecreto".

Los expedientes de este tipo, de a-cuerdo al mismo numeral, deberán ponerse en "estado de resolución" y turnarse a los tribunales agrarios paraque "conforme a su Ley Orgánica, resuelvan en definitiva". Esto significaque las autoridades anteriores tendránuna vigencia indeterminada y seguiránfuncionando hasta que den por concluidos los expedientes por ellas sustanciados y los transfieran para sentencia a los tribunales agrarios. Elloindica también que existe un cambioen las reglas de los procedimientos señalados, en tanto que, la autoridadmáxima en materia agraria ya no es elPresidente de la República sino los tribunales agrarios.

La nueva situación llama a dos co

mentarios. Por un lado el relativo al

tiempo que tendrá que durar en funciones la administración agraria anterior y, por el otro, el de las consecuenciaspolíticas de los cambios presentados.En el primer caso estamos frente a unproblema con aristas políticas y jurídicas. De acuerdo a este criterio habría

la voluntad presidencial por acelerarla solución de los asuntos actualmente

en trámite, concediendo para ello apoyos extraordinarios a la Secretaría dela Reforma Agraria para que resuelvaen tiempo corto los miles de asuntosque quedaron bajo su competencia1"1.Pero aún así, y dependiendo del sentido

Con posterioridad a las reformas se publicaronrepetidos anuncios en los que el mismo Presidente de laRepúbl ica se comprometía a otorgarapoyos extraordinarios a la SRA para que acelerara el fin del rezago agrario. Con posterioridad, el titularde esta dependencia ha aparecidoreiteradamente en los medios de comunicaciónfirmando con venios con organizacionescampe-sinas para abatir el rezago.

de las resoluciones que dicten los tribunales agrarios, siempre quedaránproblemas prácticos derivados de la situación jurídica de los procedimientosy de los terrenos sometidos a investigación, lo que puede llevar a juicioslargos. En efecto, las resoluciones delos tribunales agrarios estarán sujetasal juicio de amparo, por lo que quedaránabiertos los caminos jurisdiccionalespara atacar por esta vía las sentenciasdictadas por tales órganos. Esto puedeobligar a reponer precedimientos, ampliar información y pruebas, etcétera,lo que permite prever una duraciónmayor de lo inicialmente pensado en elfuncionamiento de las autoridadesagrarias anteriores y en la conclusióndel rezago. (Véase artículo 200, LeyAgraria).

En el segundo caso es de preverseque si lo que anima a la reforma es darseguridad en la tenencia de la tierra ypropiciar un ambiente favorable a lainversión, la tendencia será la de negaren el mayor número de casos posibleslas solicitudes de tierras hechas por loscampesinos. Esta situación quizá noresulte tan costosa para la figura presidencial en tanto el Presidente de la Re

pública ya no resolverá ningún juicioagrario, pero sí es previsible que generenuevos conflictos y presiones políticasdonde existen fundadas expectativascampesinas respecto de una resoluciónfavorable, conflictos que, por otra parte,también pueden presentarse como consecuencia de las reacciones de los propietarios afectados en caso de resoluciones positivas.

El gobierno está ahora, pues, entrela expectativa campesina de que el a-vance del fin del reparto se compensecon resoluciones favorables de los asun

tos en trámite, y la esperanza de los

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propietarios con tierras sujetos a procedimientos de queesamisma voluntadanunciada se exprese en resolucionesnegativas y en una protección de suspredios. Por ahora, sin embargo, todavía no tenemos elementos para llegar auna posición definitiva. Las decisionesy resoluciones de los próximos meses ylas respuestas a las mismas nos diránmás que cualquier especulación al respecto.

Otro elemento que aquí entra enjuego es el relativo al futuro de las organizaciones políticas de los campesinos. Es evidente que éstas tendrán queabandonar la bandera del repartoagrario y sacar de sus programas y líneasde acción la lucha por la tierra. La situación obligará a pensar en nuevasestrategias de lucha, en nuevas demandas y en nuevas formas de organización. Lo que parece viable y razonable es que ante el cambio las organizaciones campesinas privilegien la lucha económica, la búsqueda de mejores condiciones de producción y nuevas ¡formas de organización y gestión productiva, como muchas ya lo están ha- |ciendo en el país. Lo otro, sería que líderes y organizaciones asumieran ladeplorable actitud de convertirse ensimples intermediarios del rentismo,la venta y la privatización de las tierrasejidales.

Todo lo anterior, si bien no se presenta aún como un golpe mortal al corpora-tivismo actualmente existente, sí lequita uno de sus pilares principales,como lo es el manejo de la esperanzadel acceso a la tierra. El corporativismoen el campo, que tiene sustento en elementos fuertes de nuestra cultura política, tendrá que buscar nuevos caminos para su recomposición. Por ahoraha perdido uno de sus fundamentos or

gánicos, es decir su soporte constitucional y legal basado en el compromiso delEstado para distribuir tierras.

3. De la propiedad restringida eintervenida al dominio pleno

3.1 Antecedentes

Desde los orígenes de la legislaciónagraria, durante y después de la luchaarmada, si bien se concibió al ejido como una forma transitoria hacia la propiedad privada, también se fueron creando una serie de mecanismos de in

tervención sobre la vidaejidal quecons-truyeron una estructura estatizada yaltamenteintervenida. Estos mecanis

mos, junto con otros que veremos másadelante, conformaron una propiedaddependiente, carente de autonomía,que en ocasiones hacía aparecer al ejido como un apéndice del Estado.

Así fue que si bien la legislación reconoció personalidad jurídica al ejido ya la comunidad y designó a la asamblea general como la máximaautoridadde los núcleos agrarios, también superpuso sobre ésta y sobre los ejidatarios y comuneros instancias gubernamentales de vigilancia y control. Estaamplia intervención jurídica y económica burocratizó a la propiedad ejidal,reproduciendo formas antidemocráticas en su dirección y en la toma de decisiones. Además, y como resultado delo anterior, se crearon esquemas organizativos homogéneos que sin considerar las diferentes condiciones ejidalesy regionales se convirtieron en camisade fuerza. Ello -entre otros factores-

trajo como consecuencia caciquismos,conflictos internos, fracasos producti-

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vos y desaliento a la participacióncomunitaria15.

La situación anterior condujo a queen los últimos años surgieran seriospronunciamientos críticos respecto deesta realidad, y emergieran importantes experiencias rurales capaces deplantear una nueva relación entre elEstado y los campesinos, basada en u-na mayor autonomía y capacidad auto-gestiva de los productores. Este nuevoplanteamiento—cabe aclarar-se incorpora al discurso del Presidente Salinasdesde su campaña presidencial y alienta yjustifica a buena parte de la reformaque ahora analizamos.

La legislación derogada reconoció ados diferentes titulares de derechos: a)

el núcleo de población beneficiado, constituido en ejido o comunidad y b) los ejidatarios y comuneros particulares, sujetos de derechos individuales. De estaforma, el ejido y la comunidad se constituyen como forma corporada de propiedad, que combina derechos colectivos y derechos particulares.

Los principales derechos de los ejidatarios o comuneros, en tanto miembros de una entidad corporada y beneficiarios de una resolución presidencial,consistían en la participación en laasamblea general del ejido o comunidad, en el aprovechamiento de los bienes comunes, en la explotación de lasuperficie adjudicada y en la transmisión por herencia de los derechosejidales.

Pero además de lo expuesto, las particularidades de los derechos agrariosnos remitían a un tipo de propiedad específica, distinta de la propiedadprevista en la codificación civil y

Vid. Jorge Luis Ibarra Mendívil PropiedadAgraria y Sistema Político en México, p. 353 ysiguientes.

sustraída de las reglas de movilidad,transmisión e intercambio. Ello, sinduda, otorgó al ejido y a la comunidadun perfil y naturaleza únicos entre todas las formas de propiedad existentes.

De los derechos concedidos a los nú

cleos agrarios y a sus miembros no sedesprendía un dominio pleno, sino unaespecie de propiedad y usufructos restringidos e inmóviles, que limitaban lacapacidad de disposición de sus titulares. Más aún, dominaba una concepciónque obligaba al ejidatario y comuneroa la explotación personal y directa dela tierra, so pena de ser privado o suspendido de sus derechos16.

Estos elementos de precariedad enlos derechos ejidales constituyeronfactores adicionales en la corporativi-zación de la propiedad agraria y ayudaron a conformar el sistema ejidal taly como lo conocimos hasta antes de lasreformas objeto de este análisis. El carácter inalienable e inembargable delos derechos agrarios y las prohibiciones y sanciones para su libre disposicióncontribuyeron también a la creaciónde una forma de propiedad subordinaday dependiente, al apego obligatorio a latierra, a la falta de estímulos a la producción y a la ausencia de una culturade libertad y autosuficiencia. La propiedad, pues, se politizó en tanto provenía de una decisión administrativa,en razón de que se sometía a los contro-

16 El artículo85 déla LFRAcastigaba con pérdidade los derechos agrarios a los ejidatarios o comuneros que no trabajaran la tierra personalmente ocon la familia durante dos añosconsecu

tivos o mas y vendieran o arrendaran su unidad de dotación. A su vez, el artículo 87 castigaba con suspensión de derechos al ejidatarioo comunero cuando durante un año dejara decultivar la tierra, no ejecutara los trabajoscomunales o los que le correspondieran dentrode una explotación colectiva, sin motivo justificado. Véase también los artículos 52, 55, 75 y76 de la LFRA.

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les, manipulaciones y decisiones de a-paratos gubernamentales y se mantenía en estado permanente de debilidadfrente a posibles sanciones del poderpúblico.

No obstante lo anterior, el esquemaburocrático de control y dominio nosiempre se pudo aplicar. Ello ocurrióasí, entre otras razones porque para elaparato gubernamental fue imposibletender tentáculos que abarcaran a todoel universo ejidal y comunal; porqueéste se resistió a la subordinación yporque no hubo interés en influir en á-reas o zonas con ejidos poco productivos.Asimismo, la rigidez en la disposiciónde los derechos ejidales frecuentementese fracturó ante la persistencia de larealidad y pudimos conocer en ampliaszonas del país un extendido fenómenode arrendamiento -e incluso de venta-

de terrenos ejidales y de contrataciónde trabajo asalariado por ejidatariosgrandes y medianos17.

De ahí que el planteamiento a favorde la liberación de la propiedad ejidal-aunque con matices- fuera tambiénampliamente compartido por distintasfuerzas, grupos y sectores, aunque conénfasis distintos según la posición quese asumiera al respecto. En efecto,partidos y agrupaciones representativos del sector privado -e incluso algunas franjas de dentro de la burocracia-pugnaron por la privatización total delejido y la comunidad, mientras que enlas organizaciones campesinas dominómás la idea de la necesaria salida del

ejido de la subordinación del aparatogubernamental, pero conservando los

17 Este punto es ampliamente conocido, sobre todo en las zonas de riego, y fue siempre debatidosin nunca encontrarle fórmulas de solución.

elementos de propiedad restringida ajena a las reglas del mercado18.

Lo que hace ahora la nueva LeyAgraria es trastocar los principios deinmovilidad de la propiedad ejidal yflexibilizar sus mecanismos de uso ydisposición, dando así un giro en el derecho agrario posrevolucionario a través del rompimiento de algunos de susmitos o elementos que parecían intocables. El cambio pudo haber sido másradical y profundo desde el punto devista jurídico, pero se prefirió mantener, en algunos casos, mecanismos demediación y vigilancia para laadquisición del dominio pleno sobrebienes agrarios o para su transmisióna sociedades. No obstante, al ejidatario se le dio una amplia capacidad dedisposición de sus derechos sobre latierra.

En efecto, si bien toda la nueva nor-matividad está orientada a propiciar ypromover el ingreso al mercado de losbienes ejidales y comunales, no se decretó una privatización a rajatabla, lográndose crear algunos mecanismosrestrictivos y de tutela. Estos, sin embargo, se muestran débiles y quizásean poco efectivos. También, y comoveremos más adelante, la nueva situación traerá necesarias consecuencias

políticas y afectará al sistema ejidalcorporativo que vivimos durante lasdécadas pasadas.

3.2 Ajustes en los órganos internos ycambios en la intervención estatal

Al permanecer el ejido como agrupación social, titular de derechos agra-

Estas posiciones están presentesen los debatesy pronunciamientos hechos públicos por estossectores con anterioridad, durante y despuésde las reformas.

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FIN DEL DERECHO Y EL CORPORATIVISMO AGRARIO

rios, conserva su estructura organizativa anterior y su condición de ente social. De acuerdo con la Ley Agraria, losórganos del ejido son 1) La Asambleade ejidatarios, 2) El Comisariado ejidal y 3) El Consejo de vigilancia, por loque en principio se mantiene la formade representación existente en la legislación derogada. Lo que cambia ahorason las facultades de estos nuevos órganos y el debilitamiento de los mecanismos de intervención gubernamental en la esfera interna del ejido19.

De las facultades de la asamblea podemos distinguir entre aquellas quepueden ejercerse de manera totalmente autónoma y sin necesidad de requisitos adicionales y las que requierenmayorías especiales o tutela gubernamental, la que, como veremos, no desaparece del todo, pues sobrevive en formadiluida y ambigua.

Los asuntos que la asamblea puederesolver internamente y sin interferencia son -entre otros- los relativos a

la formulación y modificación del reglamento interno del ejido, la aceptación y separación de ejidatarios, laelección y remoción de los miembrosdel comisariado ojidal y del consejo devigilancia, los acuerdos sobre las cuentas y recursos del ejido, el otorgamientode poderes y mandatos, la aprobaciónde contratos y convenios que "tenganpor objeto el uso o disfrute por tercerosde las tierras de uso común" y la distribución de las ganancias del ejido(artículo 23, fracciones de la I a la VI).De esta nueva situación se deriva una

mayor capacidad de ejercicio de lasfunciones de la asamblea y el abandonodel excesivo intervencionismo estatal.

La LeyAgraria, denomina"órganos" a losqueanteriormente se consideraban como autoridades internas del ejido (artículo 21).

Cabe destacar la amplia libertadque se concede ahora a los ejidos paraque operen en base a su reglamento interno (R.I.), así como para la aprobacióndel mismo. De acuerdo con el artículo10de la Ley Agraria, losejidos operaránen base a su reglamento interno "sinmás limitaciones en sus actividadesque las que dispone la ley". De este artículo derivamos una amplísima facultad a los ejidos para establecer los modelos de organización que más les convenga o acomode, sin intervencionesexternas. Con ello, se rompe con camisas de fuerza que en el pasado quisieronimponerse a los ejidos, abriéndose asíla puerta a formas organizativas y deaprovechamiento acordes a la diversidad productiva, natural y cultural delas regiones yde losejidos en particular.

Pero no obstante lo anterior, en lalegislación agraria permanecen ciertosaspectos sobre los que por su importancia el legislador previo cierta vigilancia, exigiendo la presencia de un representante de la ProcuraduríaAgrariay de un Fedatario Público en las asambleas donde se abordaran los mismos.En este caso se trata, sobre todo, de a-suntos relativos a la delimitación delas tierras y a la transmisión operfeccionamiento de derechos sobre las mismas, entre los que destacan los siguientes: señalamiento de áreas paraasentamiento humano, fundo legal yparcelas; reconocimiento del parcela-miento económicoode hecho y regulari-zación de posesionarlos; autorizacióna ejidatarios para que adopten el dominio pleno sobre sus parcelas y la aportación de tierras de uso común a unasociedad; delimitación y destino de lastierras de uso común; división o fusióndel ejido; terminación del régimen ejidal; conversión del régimen ejidal al

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régimen comunal y tratamiento de lorelativo al régimen de explotación colectiva (artículo 23 fracciones VII aXIV).

La participaciónque la LeyAgrariaconcede a la Procuraduría Agraria enestos asuntos, se orienta más a la verificación de que se cumplan las formalidades del procedimientoy a sancionarlas decisiones, que a la intervenciónsobre el sentido de éstas (artículo 28).Sin embargo, en ciertos asuntos se le o-torga una intervención mayor, comoocurre en el caso de terminación del régimen ejidal, ycuando la asamblea ejidal decida aportar tierras de uso comúna sociedades mercantiles y civiles (artículo 23 fracción XII y 75 fracción II).

Las asambleas especiales en las quese toquen los asuntos anotados más a-rriba deberán cumplir también con unaserie de requisitos ycondicionesde formalidad más rigurosos. (Artículos 24 y27).

Tales formalidades se crearon comoprotecciones que garanticen losintereses delejidoyel mayorconsensoposibleen decisiones que pueden afectar suintegración y equilibrio interno y sucontinuidad como forma soc\al y corporada de propiedad. Noobstante, cuandose trate de los derechos individuales delos ejidatarios, éstos tienen la más amplia libertad para disponer de los mismos,comoveremos más adelante, libertad cuyo ejercicio puede llevar en laprácticaal desmembramientodelejido.En todo caso, no conocemos aún cuálserá la posición que adopte la Procuraduría Agraria sobre estos asuntos ni laprofundidad o interés de su intervención sobre los mismos. ¿Se alentaránlas decisiones y políticas que tiendan amantener íntegros a los ejidos o por elcontrario se dejarán las cosas sujetas a

la inercia o al libre juego del mercado,sin compromiso gubernamental de ningún tipo en la materia? Esta es unapregunta que todavía no tienerespuesta.

Sin embargo, y aquí cabe señalarlotambién, salvo las anteriores limitaciones o precauciones, estamos anteuna ley que en su contenido y construcción induce y promueve la entrada almercado de las tierras ejidales. Y elloes así porque el acento está puesto enesta cuestión, sin que existan elementosque la inhiban o alienten su conservación como unidades productivasintegradas.

La combinación de elementos de liberación de los derechos de los núcleosagrarios ysus integrantes conla supervivencia de otros de supuesta tutela,nos llevan a afirmar que nos encontramos frente a una transformación de lasformas de intervención estatal en elcampo, transformación que ocasionaráuna nueva relación entre el Estado yloscampesinos yque plantea un cambiosustancial en el régimen ejidal. Estimoque, en la perspectiva de ver a esta leycomo transitoria, estamos ante el principiodelfindelcorporativismo orgánicotal y como lo conocimos. Nos encontramos frente a un abandono del Estadode su tradición tutelar, situación quese hace acompañar también de un francodebilitamientode la posición de aquélcomo agente promotor del desarrollo.

En la nueva situación el Estado noasume compromisos fuertes en cuantoa impulsar políticas o comprometer recursos en el desarrollo agropecuario,observándose la tendencia a dejar casitodo en manos de los particulares. Poreso la presencia que la Ley Agraria leconcede a los aparatos estatales tantoen la protección de los ejidos y comuni-

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dades como en la vigilancia de las superficies excedentes de los límites permitidos, parece derivada más bien dela necesidad de hacer ofertas de carác

ter político respecto de la integridadejidal, con el fin de lograr consensosalrededor de la ley, que de una voluntadreal de mantener al ejido como unidadproductiva y de representación social.

No obstante lo anterior, en un análisis de este tipo no debe olvidarse quela inercia, tradición y voluntad coopta-dora de los aparatos gubernamentalesde México es muy grande. Tendríamosque esperar más para saber si realmente se va a dar una recomposiciónde las burocracias ligadas al campo y siéstas abandonarán su vocación corporativa. A la inversa, tendremos que esperar también para saber con precisiónsi los cambios legales y el proceso socialque le anteceden terminarán con latradición de subordinación, dependencia y providencialismo que aún persiste-por muy diversas razones- en amplias franjas del campesinado mexicano. En este sentido la nueva normati-

vidad agraria puede alentar un procesoya en marcha de cambio cultural. Esdecir, no sólo está en posibilidades deser un medio para la producción y eldesmántelamiento de estructuras atra

sadas, ineficaces y subordinantes, sinotambién de convertirse en vehículo promotor de una nueva ética, social yeconómica.

3.3 Hacia lapropiedad plenay al findel ejido

Por principio de cuentas vale la penaseñalar que la fracción VII del artículo27 constitucional recientemente aprobado reconoce la personalidad jurídicade los núcleos de población ejidales y

comunales y "protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamientohumano como para actividades productivas". Asimismo, el artículo 99 dela Ley Agraria dispone que aquellospueden tener patrimonio propio por loque "son propietarios de las tierras queles han sido dotadas o de las que hubieren adquirido por cualquier otro título".

Cabe aclarar que tratándose de ejidos la Ley Agraria distingue, de acuerdoal destino de las mismas, tres tipos detierra. Estas son a) las tierras para elasentamiento humano, b) las tierrasde uso común y c) las tierras parceladas (artículo 44 Ley Agraria). Tal distinción es de la mayor importancia yaque sobre cada uno de estos tipos existen formas y derechos específicos de u-so y disposición, como lo veremos másadelante.

No sólo se mantiene al ejido y a lascomunidades como entidades corpora-das de corte social, sino que tambiénqueda manifestado en forma expresaque la nuda propiedad de los bienessujetos al régimen ejidal o comunal corresponde -en un primer momento— alos núcleos agrarios como tales y no asus miembros en lo individual o a enti

dad pública o gubernamental alguna.Pero si el ejido mantiene la propie

dad de la tierra, ¿cuáles son, entonces,los derechos específicos de los ejidatarios en lo individual? Para responderesto de una manera genérica, acudiremos a dos artículos de la Ley Agraria.El primero (artículo 14) hace una consideración de tipo general sobre la naturaleza del conjunto de derechos que laLey concede a los ejidatarios al afirmarque "corresponde a los ejidatarios elderecho de uso y disfrute sobre sus parcelas, los derechos que el reglamentointerno de cada ejido les otorgue sobre

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los demás tierras ejidales y los demásque legalmente la correspondan." Másadelante (artículo 17), se le concede alejidatario la facultad de nombrar sucesores sobre sus derechos, y en especialme interesa destacar el artículo 76 queotorga a los ejidatarios, para el casoespecífico de la parcela, "el derecho deaprovechamiento, uso y usufructo" sobre las mismas.

De lo expuesto hasta aquí ha quedado claro que el ejidatario es titular deuna serie de derechos, pero que tratándose de la parcela que se le ha adjudicado, de ninguna manera se le concede,en un primer momento, el derecho depropiedad plena. Sin embargo, y aquíviene uno de los aspectos más novedosos de la ley, el ejidatario posee ahorala más absoluta libertad para disponerde sus derechos, sin necesidad de autorización o mediación alguna de la asamblea ejidal o de cualquiera otra instanciaexterna al ejido. En efecto, el artículo79 de la Ley Agraria prescribe que:

"El ejidatario puede aprovecharsu parcela directamente o concedera otros ejidatarios o terceros su usoo usufructo, mediante aparcería,mediería, asociación, arrendamiento o cualquier otro acto jurídico noprohibido por la ley, sin necesidadde autorización de la asamblea o decualquier autoridad. Asimismo podrá aportar sus derechos de usufructo a la formación de sociedades

tanto mercantiles como civiles".

Esta disposición representa un grancambio respecto de la regulación anterior de los derechos ejidales, cambioque se ha reforzado y acentuado por elartículo 80 de la L.A., que autoriza alos ejidatarios a "enajenar sus derechosparcelarios a otros ejidatarios o avecin

dados del mismo núcleo de población".Con estos dos elementos, y a pesar delas restricciones para la enajenación,se avanza significativamente en lospropósitos de liberación y flexibiliza-ción de la propiedad ejidal dando fin a-sí a una larga tradición de rigidez.

Hasta aquí nos encontramos en unmomento que podemos llamar establede los derechos ejidales. Es decir el núcleo mantiene la propiedad y el ejidatario sus derechos parcelarios y la libredisposición sobre los mismos, libertadque, incluso, le puede llevar a perdersu calidad de ejidatario por un acto devoluntad que no requiere sanción alguna y que se perfecciona con la celebración de un contrato privado. Sinembargo, el artículo 27 constitucionaly la Ley Agraria contienen un elementodinámico que permite llegar a otro momento y situación jurídica, consistenteen el perfeccionamiento del derecho depropiedad, es decir en la adquisicióndel dominio pleno de los ejidatarios sobre sus parcelas, por una vía jurídicamente sencilla, aunque no exenta deciertas acotaciones y restricciones.

En efecto, la fracción VII del artículo27 constitucional en su tercer párrafodispone que la ley reglamentaria "...fijará los requisitos y procedimientosconforme a los cuales la asamblea ejidalotorgará el dominio sobre su parcela".La Ley Agraria recoge este principioconstitucional y en su artículo 81 determina los mecanismos para que elsupuesto anterior se convierta enrealidad.

Indudablemente que con lo anteriorse abre un camino mayor a la libertaddel ejidatario, al que se le permite entrar así al mundo de los propietariosprivados, pero sin duda que también seposibilita el desmembramiento y terminación paulatina del ejido.

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En este caso estamos frente a una

solución intermedia entre la privatización total, definitiva y por decreto de lapropiedad ejidal y su mantenimientocomo una forma de propiedad restringida y corporativizado. Ante las dificultades políticas para decretar el findel ejido, se produce una alternativaen la que cumplidas ciertas formalidades la voluntad colectiva de los ejidatarios determinará el régimen de propiedad que más convenga o acomode. Estees un elemento que, sin duda, le da uncarácter ambiguo y transitorio a la legislación agraria; ambiguo en tantoque de entrada no se concede el dominiopleno sobre sus parcelas a los ejidatarios, pero se abren las vías para hacerlo;y tansitorio en el sentido de que muyprobablemente esta fórmula de regulación signifique un primer paso haciauna privatización legal indiscriminadaque vendría en el futuro si los vientosy las condiciones políticas nacionales einternacionales lo permiten.

Otra vía por la cual no sólo se adquiere el dominio pleno sobre las tierrasejidales, sino que se da fin a un ejido, sepresenta cuando los ejidatarios resuelven terminar el régimen ejidal, conforme al artículo 29.

La amplia movilidad de la propiedadejidal también se advierte en el caso delas tierras de uso común. Estas, que enprincipio se mantienen como inalienables, imprescriptibles e inembargablescomo pura fórmula declarativa (artículo 74), pueden ser objeto de contratosde asociación y de aprovechamientopor terceros u otorgarse en garantíapara su explotación, si así lo dispone elnúcleo agrario (artículo 45). Incluso,este tipo de tierras podrán salir del dominio ejidal para formar parte del patrimonio de sociedades mercantiles en

que participen el ejido o los ejidatarios,mediante el cumplimiento de requisitosespeciales de asamblea y votación yprevia existencia de un proyecto productivo (artículo 75). Este último requisito, por cierto, no está debidamenteregulado en la legislación respectiva.

Las tierras para el asentamientohumano mientras estén destinadas a

este fin permanecen también bajo lacalidad de inalienables, inembargablese imprescriptibles. Pero una vezasignados los solares, los titulares adquieren el dominio pleno sobre los mismos, e incluso el ejido puede arrendaro enajenar solares excedentes y aportartierras del asentamiento a los munici

pios o gobiernos estatales, para dedicarlos a servicios públicos (artículos61, 64).

Por último cabe destacar aquí quela corriente flexibilizadora de la propiedad agraria no se detuvo en el ejido sino que también entró a la comunidad.Sobre este punto, aclaro de entradaque todo lo anteriormente expuestopara el caso del ejido sería aplicable alas comunidades, por el simple hechode que estas adoptaran el régimen ejidal, acogiéndose al artículo 104 de laLey Agraria y siguiendo las formalidades que el mismo exige. Pero mientraslas comunidades permanezcan bajo talcondición jurídica, la característica desu propiedad será laque a continuaciónseñalaremos.

En principio las tierras de las comunidades también son inalienables,imprescriptibles e inembargables (artículo 99). No obstante, pueden transmitir el dominio de áreas de uso común

a sociedades mercantiles y civiles delas que la comunidad forme parte (artículo 100). Asimismo, la comunidad tiene facultades para formar sociedades,

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"asociarse con terceros y encargar laadministración oceder temporalmenteel uso ydisfrute de sus bienes"(artículo100). Por otro lado, los comuneros en loindividual, al igual que los ejidatarios,cuentan ahora con la autorización legalpara cederlos derechos de uso ydisfrutede su parcela y el aprovechamiento ybeneficio de los bienes de uso común enfavor de familiares o avecindados (artículo 101). Los beneficiados por estosactos jurídicos adquieren la calidad decomuneros.

Como vemos, la entrada al reino delmercado de la tierra también está garantizada para los comuneros, a pesarde las declaraciones genéricas de quesus bienes no son enajenables y de queel artículo 27 constitucional estableceque "La Leyprotegerá la integridad delas tierras de los grupos indígenas".

De lo visto en este apartado relativoa la propiedad ejidal y comunal se desprende que estamos frente a un cambiosustancial tanto en su naturaleza comoen sus modos de disposición, de tal manera que podemos afirmar que el concepto de propiedad rígida e inflexibleha quedado atrás y con ello también losprincipios que normaron al ejido y a lacomunidad en el derecho agrario posrevolucionario. En este derecho hanpenetrado los conceptos, usos, instituciones y categorías del derecho civil ymercantil, aunque a través de una seriede mediaciones que al final dejan abierta la posibilidad jurídica de la privatización de ejidos y comunidades. Estosignifica, indudablemente, una mayorlibertad para los campesinos y unarecuperación y revaloración de lo individual por encima de lo colectivo y losocial. De ahora en adelante lo que decidan los ejidatarios y comuneros en loparticular marcaráel ritmo de la trans

formación de ejidos y comunidades,quedando pocosasuntos a la autoridadde la asamblea o de los organismos a-grarios. Esto se refleja, sobre todo, enla amplia libertad de asociación y en lalibre disposición de ejidatarios y comuneros de sus propios derechos. Este paso trascendente, si bien puede ser vistocomoun avance democratizadorno dejade tener aspectos que pondrán en riesgola integridad e, incluso, la continuidadcomo tales de muchos ejidos y comunidades.

El ritmo y velocidad que vayan a adquirir en el futuro los fenómenos derentismo, venta de derechos, la privatización o la terminación de núcleos agrarios no puede verse por adelantado.Por lo pronto cabe destacar que lascondicionesjurídicas están puestas para que ello ocurra, y la Ley Agraria contiene pobres mecanismos paraevitarlo.Por supuesto que las características deeste proceso también estarán determinadas por la voluntad y la políticas queadopte la Procuraduría Agraria y otrasautoridades para moderarlo o encausarlo, así como por las condiciones económicas del campo y por las diferentesrealidades regionales.

El impacto, pues, que presente lanueva legislación no será homogéneoen todo el país, sino que va a dependerde situaciones muy variadas en la quetambién incluyo la capacidad organizativa de ejidos y comunidades. Parececlaro, sin embargo, que las condicionesde descapitalización y falta de rentabilidad del agro mexicano en su conjuntoson favorables para que al amparo dela nueva legislación, se presenten fenómenos de selección y concentración detierras al interior de ejidos y comunidades. La fuerza, magnitud, intensidady modalidades de estos efectos no pue-

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FIN DEL DERECHO Y EL CORPORATIVISMO AGRARIO

den preverse con anticipación, peropor lo pronto ya se escuchan declaraciones y voces que alertan sobre losmismos.

De cualquier manera, es previsibleque la nueva deje atrás las bases del 3.viejo corporativismo agrario. A la mayor libertad campesina para disponerde sus derechos corresponderá tambiénun horizonte más amplio de relacionesy por tanto una menor dependencia delsector gubernamental. Este, porsu parte ha perdido las atribuciones jurídicasque sustentaban su control y vigilanciadel sector ejidal.

A manera de conclusiones

De todo lo anteriormente expuestopodemos derivar de manera sintéticalos siguientes elementos conclusivos:

1. Loscambios en la legislación agrariamexicana significan una ruptura-aunque no total ni definitiva— conla anterior legislación y se dan en elmarco de una revisión del papel delEstado, de una reforma de los aparatos gubernamentales y en un contexto de revalorización de lo privadopor encima de lo colectivo y lo social.De ahí la fuerte introducción al inte

rior de este derecho de instituciones

propias delderechocivilymercantil, j2. Los aspectos más sobresalientes de

la reforma contienen un desmante-

lamiento de las viejas bases del cor- 5.porativismo agrario como lo eran elmanejo de la esperanza del repartode tierras, las formas de propiedadrestringidas y controladas y el excesivo intervencionismo estatal en la

vida rural. Ello no quiere decir, sinembargo, que estemos frente al fin

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completo del corporativismo, perosí ante la posibilidad de su recomposición, aún cuando sus pilarescentrales se hayan erosionado sensiblemente.

El anuncio del fin del reparto agrario, si bien es una medida audaz ysustentada en la realidad, no significa por sí mismo que este procesovaya a estar exento de complicaciones jurídicas y políticas, quepueden prolongar más allá de loprevisto la solución a los expedientes en curso. Esto provocará, también, el cruzamiento y empalme dedistintos órganos y aparatos administrativos con competencias complementarias o límites pobrementeesclarecidos.

La flexibilización de las formas de

propiedad ejidal y comunal representan una mayor libertad de loscampesinos y un giro completo alanteriorsistema de propiedad rígiday burocratizada. Sin embargo, nodebe soslayarse que este cambiotambién conlleva en sí mismo as

pectos de riesgoque provocarán desmembramientos, procesos de concentración interna, privatizacionese incluso posibles desaparicionesde ejidos. Esto, por supuesto, puededarse de manera y ritmo distintossegún las diferentes regiones delpaís y de acuerdo a las diferentescondiciones que el sector ejidal y comunal viven.

Si bien la nueva regulación de los a-paratos agrarios implica un repliegue del intervencionismo estatal enel campo, sobreviven algunos aspectos de tutela sobre los campesinos, aunque con débiles contenidosjurídicos que no garantizan evitarlos posibles fenómenos previstos en

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el punto anterior. Aún así, no debedescartarse en un análisis de estetipo la profunda vocación de controlque aún persiste en los aparatos gubernamentales del país, así como lacultura del providencialismo sobreviviente en amplios sectores de lasmasas campesinas. De ahí que pueda derivarse unnuevo paternalismoen la relación de la Procuraduría A-graria y los campesinos.

6. La creación de los tribunales agrarios, significa un paso importanteen la clasificación y autonomía de lajusticia agraria; pero ello no impideobservar que los juicios y procedimientos previstos en la Ley Agrariason insatisfactorios desde el puntode vista jurídico. En este aspecto,como en muchos otros de este ordenamiento, es observable la premuray el poco cuidado técnico en su elaboración.

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7. No fue un aspecto debidamente desarrollado en el texto pero es observable la falta de sólidos contenidos

jurídicos en la Ley Agraria, que revelan a su vez la ausencia de voluntad política, para prevenir y sancionar los excesos en las superficies detierra legalmente permitidos.

8. De todo lo anterior se concluye quela Ley Agraria representa una nor-matividad de transición, indeterminada en el tiempo, que estará sujeta a la prueba de la experiencia.Hablamos de una transición entre

una propiedad burocratizada y unacompleta liberada, y entre un Estado interventor y otro completamentedesprendido de vocación de tutela yprotección. En todo caso, sin embargo, estamos frente al fin del derecho agrario posrevolucionario•

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