ENASUNTOSde gobierno y administraci6n publica es 16gicoque la referenciaintelectual y profesional sea la acci6n del gobierno, la cual en America Latinadurante gran tramo del siglo xx se despleg6 en el marco de un Estado socialdesarrollador de limitada naturaleza republicana y democr<itica y de limita-da hacienda publica. La referencia fue cambiante, pues las ideas y las pnicti-cas de la gobernaci6n y la administraci6n publica (AP)se fueron modificandoa 10largo del tiempo, al compas del auge, el estancamiento, la decadencia, lacrisis y la reforma (inconclusa) del Estado desarrollador, asi como en corres-pondencia con el esplendor y el agotamiento del regimen politico autorita-rio populista y la larga batalla civica (inconclusa) por el establecimiento delestado de derecho y la democratizaci6n del regimen. Recientemente nuestrareferencia intelectual 0 profesional es en mayor 0 menor grade el enfoque dela "nueva gesti6n publica" y/o la "nueva gobernaci6n/gobernanza", que hansurgido con el prop6sito de neutralizar las malformaciones fiscales y admi-nistrativas de los gobiernos (autoritarios 0 no) de los Estados sociales delpasado, ofrecer respuestas gubernativas alas trans formaciones sociales yecon6micas que experimentan las sociedades contemporaneas y dejar atraslas criticas que desde varios frentes cuestionan la obsolescencia de la teoriaaceptada de la APy sus practicas defectuosas.

En el campo especifico de la AP,los interesados intelectual 0 profesio-nalmente en su estructura, normas, recursos, direcci6n, procesos y perso-nal tuvimos como referencia inicial, a la mitad del siglo xx, el protagonis-mo gubernamental, considerado como la condici6n necesaria para quenuestras sociedades "subdesarrolladas" salieran de su atraso y precariedad.Nuestra primera posici6n administrativa fue esencialmente de corte esta-tal(ista), gubernamental(ista), algo que del resto fue comun a todos losEstados sociales, hayan sido socialistas, socialdem6cratas 0 nacionalistaspopulares, como en muchos de nuestros paises. Nuestra valoraci6n del pre-dominio del Estado en la soluci6n de la cuesti6n del desarrollo tuvo el tonede un articulo de fe y, en corolario, concebimos la APcomo una actividadexclusivamente a cargo del gobierno. Posteriormente, hace unos 15 020ailos, en ocasi6n del colapso fiscal, politico y administrativo del Estado des-

arrollador de formato autoritario, nos movimos hacia el otro extremo yasumimos posiciones pesimistas sobre la capacidad y responsabilidad de laaccion gubernamental. Muchos llegaron a pensar que la mayor parte de lasfunciones y tareas que la AP emprendia para resolver los problemas denuestra vida asociada podia ser realizada con mayor calidad y eficaciamediante agentes extragubernamentales, como los mercados 0 las organi-zaciones voluntarias de la sociedad civil. Lugar comun fue afirmar que lamejor administracion publica era la minima administracion y los radicalesque nunca faltan ironizaron que la mejor politica publica era la politica denegocios. Hoy, tal vez demasiado optimistas, pero no sin buenas razones,hemos comenzado a desembarcar en un punto en el que circulan teorias,tecnologias, normas y pnicticas que, a manera de recapitulacion del reco-rrido del siglo xx, ya no cuestionan la necesidad 0 la importancia de la AP,

pero si reclaman con urgencia la modernizaci6n, reforma, reinvenci6n, rein-genieria, restructuraci6n, innovaci6n ... de su organizacion, direccion y ope-racion, a fin de que los gobiernos acrediten ser agentes capaces de prestarcon eficiencia y calidad los servicios publicos, resolver los problemas de sussociedades, conducirlas a superiores metas de convivencia y reconstruir asila confianza social perdida en su capacidad y seriedad.

Este primer capitulo trata de contribuir a la descripcion y amllisis delos perfiles que la gobernacionlgobernanza han ido adquiriendo en los ul-timos afios y adquiriran seguramente en las proximas decadas, debido alhecho de que se gobernara y administrara en condiciones mas firmes dedemocracia pluralista y competitiva, de gobierno de leyes, con exigenciasirrenunciables de estado fiscal riguroso y finanzas publicas ordenadas,frente a sectores sociales diferenciados e independientes, frecuentementecapaces de autorregulacion y hasta autosuficientes en varios campos de suvida personal y asociada. Se gobernara asimismo en condiciones de socie-dades abiertas, de conectividad y economia global, por 10 que habra queresponder a los requerimientos de aquellos sectores productivos de nues-tros paises que son mundialmente competitivos y, al mismo tiempo, habraque encontrar respuestas a los problemas pertinaces de la pobreza, la des-igualdad, la cronica incompetencia productiva de muchos sectores de nues-tra poblacion y los onerosos grandes territorios de nuestra vieja economiaindustrial y agropecuaria sin futuro significativo.

El foco de atencion de este primer capitulo sera la cuestion de la gober-nacionlgobernanza lode la direccion de la sociedad y,en conexion, la cues-

I No renuncio a seguir empleando el concepto de gobernaci6n para denotar el proceso

tion acerca del papel que desempefia el gobierrio en el proceso directivo dela sociedad y,por consiguiente, el aporte de la AP a la gobernanza de nuestrotiempo. Es una cuestion central por cuanto concierne a la averiguacion yaseguramiento de la requerida racionalidad y eficacia del poder publico enla conduccion de la sociedad y una cuestion que hoy se ha vuelto urgentedesentrafiar debido a los cambios notorios que han sucedido en las relacio-nes entre gobierno y sociedad y que han alterado el modo de dirigir a lasociedad y el papel directivo del gobierno.

La cuestion es importante porque en muchas sociedades (no solo) latino-americanas est<:men la memoria 0 a la vista las incapacidades directivas delos gobiernos en varias areas de importancia social, enredados en erroresde decision y gestion tanto economica como politica, que han ocasionadodafios y costos (directos y de oportunidad) a sus sociedades y Ie han cerradoalcances futuros. Pero tambien es importante, desde el pun to de vista estric-tamente teorico, debido a que hasta la fecha tanto la ciencia politica comola disciplina de la AP han prestado poca atencion al tema de la direccion de lasociedad, de sues) sujeto(s), modos, condiciones, instrumentos, alcances,limitaciones y resultados, y tampoco se han plante ado como problema prio-ritario la averiguacion acerca de las causas y los efectos de la transforma-cion que ha experimentado el papel directivo del gobierno en las ultimas

contemporaneo de direcci6n 0 gobiemo de la sociedad, terminG que considero repleto de sig-nificaci6n directiva, polftica y administrativa, aunque en el entendido de que se debe tomardistancia y revertir la denotaci6n de arbitrariedad y represi6n que la gobemaci6n (por obra ygracia de secretarias y ministerios de gobemaci6n) adquiri6 en varios pafses latinoamerica-nos en el siglo xx particularmente en los anos de la Guerra Fda. Otro motivo para conservarel terminG gobernaci6n es evitar introducir acrfticamente un terminG que, aunque tiene ante-cedentes arcaicos en el uso lingtifstico espanol, pareciera derivarse de la traducci6n simple yliteral del ingles governance, dado que la lengua inglesa, la lengua franca de este tiempo, care-ce del terminG governation, 10que representa un limite lingtifstico del ingles, no del espano!.Por 10demas los sufijos anza y aci6n, en espanol, coinciden en ser dos maneras de significarla realizaci6n concreta de la acci6n denotada por el verbo activo correspondiente. La RealAcademia Espanola en su Diccionano de la lengua espanola (22" edici6n) nos recuerda que elterminG gobernanza es una expresi6n antigua para denotar "Ia acci6n y efecto de gobernar 0gobemarse", que 16gicamente puede aplicarse a una persona, a una organizaci6n 0 a la socie-dad toda. Pero, a partir del ano 2001, de manera sorpresiva pero correcta, el diccionario de laAcademia resume el debate te6rico de los ultimos anos y define gobernanza como "arte 0 ma-nera de gobemar que se propone como objetivo ellogro de un desarrollo econ6mico, social einstitucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y elmercado de la economfa". En el texto utilizare gobernaci6n y gobernanza como sin6nimos,entendido como el proceso de direcci6n de la sociedad. A veces escribire gobernaci6n/gober-nanza (con una diagonal de por medio) y empleare con mayor frecuencia gobernanza paradeslindar su nuevo contenido conceptual del entendimiento tradicional de la gobemaci6ncomo acci6n exclusiva del gobierno y que se ejecuta ademas mediante instrumentos de man-do y contro!'

decadas, reduciendo en nuestros paises la riqueza del debate a la cuesti6n dela transici6n y consolidaci6n democratica.

La disciplina de politica publica, desde los afios cincuenta del pasadosiglo, fue la primera en Hamar la atenci6n sobre el hecho de que el procesodirectivo social del gobierno era algo opaco, desconocido, del que se tenianopiniones pero no conocimientos, puesto que no era objeto de estudio siste-matico y especializado de ninguna disciplina. La contribuci6n del estudiode las politicas publicas ha sido relevante en tanto que Hev6al concepto y a laluz publica el proceso directivo del gobierno, el modo como se formulabanlas politicas publicas, que son sus instrumentos directivos, ala vez que con-tribuy6 a mejorar la calidad de las decisiones y de su gesti6n. Pero no sepuede pasar por alto que la disciplina naci6 y se estructur6 en el contextodel patr6n de gobernaci6n que era propio de los Estados sociales de mitaddel siglo xx y que se caracterizaba por el incuestionable protagonismo delgobierno en la direcci6n de la sociedad, mientras que hoy el problema defondo consiste justamente en que el papel directivo del gobierno ha cam-biado en peso y estilo, por 10 que se ha ido configurando otra forma degobernaci6n, que merece ser problematizada y estudiada en sus compo-nentes, tendencias y efectos, sea por interes te6rico 0 por interes pnictico,entre otras cosas para conocer sus efectos en el futuro de la vida econ6micay social y, en nuestro caso, para conocer su impacto en la AP, que es uncomponente intrfnseco de toda gobernaci6n, par 10 que cambios en el pro-ceso de gobernar se traduciran en modificaciones de normas, estructuras yconductas administrativas.

De manera particular abordare el tema de LagobemabiLidad de las de-mocracias y de su propensi6n a la crisis. Tratare de mostrar las limitacio-nes del enfoque de la gobernabilidad (e ingobernabilidad) de las democra-cias, debido a que se enlaza con la ominosa idea de la probabilidad de sucrisis y encierra ademas un cuestionable concepto gubernamentalista desoluci6n de la crisis. Me esforzare en cambio por mostrar c6mo el conceptoo el enfoque de gobemaci6n/gobemanza integra y rebasa la problematic a dela (in)gobernabilidad y c6mo representa un enfoque mas productivo heu-rfstica y politicamente. La cuesti6n de la gobernabilidad es subsumida porla de la gobernanza, que la compendia, y va de suyo que gobernabilidad noes conceptualmente sin6nimo de gobernanza, pues las dos hacen referenciaa distintas interrogantes y realidades, aunque graviten alrededor de la pro-blematica del gobierno 0 direcci6n de la sociedad.

Al explicar las razones que han hecho posible el surgimiento de la go-

bernanza como problema y concepto en los ultimos 20 afios, identificar loscomponentes distintivos que integran su concepto y sefialar las implicacio-nes que tiene para la politica, las politicas y la AP del futuro, mi desarrolloargumentativo puede resultar prolijo por el afan de claridad y convenci-miento, pues me preocupa que un concepto de tanta potencialidad teoricay practica se vuelva una etiqueta de moda, un terminG de denotacion ambi-gua y versatil, un lugar comun trivial 0 simplemente una manera masatractiva de nombrar las ideas y practicas que desde antafio mantenemosinalteradas sobre el rol predominante y hasta unilateral que detent a el go-bierno en la direccion de la sociedad, mientras que gobernanza denotaraalgo mas que el mero actuar directivo del gobierno.

El enfoque de la gobernanza representa en las actuales condiciones unenfoque apropiado. Coyunturalmente, porque al considerarse conforme alguion transicionista que en muchos de nuestros paises ya ha sucedidosatisfactoriamente la transicion democratica, entonces el problema consis-te en que el gobierno democratico acredite ser un agente capaz de direc-cion, coordinacion y articulacion de sus sociedades, con resultados relevan-tes. Se trata del paso de la democracia como doctrina de forma de gobiernoala democracia como gobierno con capacidad gubernativa. Justamente losgobiernos democraticos nuevos sufren sus mayores dificultades en el asun-to critico de su capacidad para resolver problemas sociales, formular politi-cas adecuadas, prestar servicios de calidad, encuadrar conflictos, neutrali-zar los delitos y anticipar las adversidades. El bajo rendimiento de losgobiernos democraticos nuevos puede deberse a que en el pasado se con-centrola atencion social en el proceso electoral mas que en el gubernativo,por 10 que no se construyeron las capacidades requeridas para que las de-mocracias estuvieran en aptitud de gobernar.

Por otro lado, mas alla de la coyuntura actual, hay buenas razones estra-tegicas 0 estructurales para considerar que el enfoque de gobernanza esproductivo teorica y practicamente. Los efectos de "destruccion creadora"(K. Polanyi) que provocan la economia global, la nueva economia y laconectividad informativa, los cambios que experimentan las sociedadesnacionales debido a los vientos de libertad que han traido a sus vidas lademocratizacion, ellibre mercado y la apertura cultural, y la persistenciade circunstancias nacionales internas urgidas de desarrollo, seguridad e in-tegracion social, hacen absolutamente necesaria la accion de una instanciade conduccion social. Se requiere una instancia de gobierno para no nave-gar a la deriva. Pero, en las nuevas condiciones domesticas e internaciona-

les, gobernar dificilmente podra ser exitoso si el gobierno sigue usando susembotados instrumentos de intervencion dirigista y alineamiento politico,por 10 que hay que descubrir 0 construir el nuevo formato e instrumentaldirectivo que permita a una sociedad tener sentido y capacidad de direc-cion, alcanzar metas superiores y ampliar sus horizontes. En el nuevo en-foque de gobernanza, que se mostrara menos gubernamentalista y masasociado con los sectores privado y social, la AP mantiene su rango de com-ponente esencial del gobernar, en tanto contribuye a la correccion y efecti-vidad de las decisiones gubernativas, pero se vera inducida a cambiar suspracticas e instrumentos para ser productiva en las nuevas condiciones dela economfa y la politica nacional y mundial.

La perspectiva de mis consideraciones sera acaso mas administrativa quepolitica, pero seran desarrolladas desde un concepto de AP como compo-nente intrfnseco de la gobernacion/gobernanza, distante de toda forma dedicotomfa 0 separacion entre administracion y politica, sea esta entendidacomo politics 0 policy. En realidad, se ofrecera una consideracion teorica .sobre la gobernanza en condiciones de republicanismo democrMico y desociedad diferenciada, abierta y economicamente interdependiente conotras naciones, para desprender de ella una propuesta teorica sobre laorganizacion y funcionamiento de la AP contemporanea, que sera desarro-llada en el segundo capitulo. La exposicion sera analitica y argumentativa,pero no se renunciara a hacer observaciones valorativas, tomando partidopor un concepto de gobernaci6n/gobernanza posgubernamental(ista) y por unconcepto administrativo posburocratico, que me parece apropiado paravarias (no todas las) materias y circunstancias publicas.

1. LAs DOS TENDENCIAS

DE LA ADMINISTRACION PUBLICA CONTEMPoRANEA

Ala vuelta del siglo dos tendencias animan y reorientan a la AP, entendidaesta como estructura y proceso administrativo de las decisiones de gobier-no, como ejercicio profesional y como disciplina academica. La primeratendencia se orienta a reivindicar, recuperar y reconstruir la naturalezapublica de la AP, mientras que la segunda busca recuperar, reactivar yreconstruir la capacidad administrativa de la AP. Las dos tendencias tienenpuntos de convergencia y complementariedad, pero tambien orientaciones,preferencias, temas y acentos distintos, sin faltar tensiones recfprocas.

En parte, las dos tendencias, la publica y la gerencial, corresponden alas respuestas que en las dos decadas pasadas dieron los gobiernos y las so-ciedades, por conviccion 0 por fuerza, al problema de como enfrentar ysuperar la crisis politica y economica de los Estados sociales, sean asisten-ciales, de bienestar, socialdemocratas 0, como en nuestro medio, Estadossociales desarrolladores, de formato "burocnitico-autoritario". Por otraparte corresponden al modo de dar respuesta a los nuevos retos y riesgosque al Estado y a sus gobiernos plante an tanto la configuracion mas auto-noma, diferenciada y abierta de las sociedades contemporaneas como latransformacion acelerada de la economia del mundo, con sus extraordina-rias oportunidades y sus ominosos riesgos. Cada tendencia representa unarespuesta alas inconformidades con el pas ado gubernamental y adminis-trativo, al que cuestionan y critican, y cada una brota de las preocupacio-nes sobre el futuro social, tratando de anticiparlo y moldearlo.

La primera tendencia de reactivacion de 10 publico de la AP es una con-secuencia directa de la lucha reciente de muchos paises por democratizar asus regimenes politicos de caracter autoritario, prerrepublicanos y prede-mocraticos, y es resultado del despertar de los ciudadanos y las agrupacio-nes de la sociedad civil, que ahora dan seguimiento y evaluan la actuacionde los poderes publicos, se pronuncian frente a los asuntos publicos queson de interes para la supervivencia, convivencia y calidad de su vida per-sonal y social y que luchan por determinar los temas de la agenda de go-bierno y la politica publica. Es asimismo resultado del muy reciente des-cubrimiento social de la importancia del estado de derecho, en el sentidoespecifico de que la ley -su observancia y aplicacion mediante un sistemade justicia eficiente e imparcial- constituye el principio basico de la coor-dinacion social y convivencia en las sociedades libres, diferenciadas yabiertas, yen sociedades que se han vuelto inseguras y violentas por el cre-cimiento del delito, la impunidad y la desafeccion social.

La segunda tendencia, la que acentua la reconstruccion de la capacidadadministrativa de la AP, guarda indudablemente relacion directa con lasmedidas de ajuste y equilibrio hacendario, que fueron indispensables parapoder sacar al Estado desarrollador de su bancarrota fiscal y marasmo ad-ministrativo y que son indispensables para mantener la salud de las finan-zas estatales y asegurar la viabilidad del mismo Estado, su capacidad crei-ble para realizar sus funciones sociales basicas. Pero obedece tambien a lanecesidad de asegurar la capacidad de respuesta de las democracias (parti-cularmente de las nacientes) ala demanda social por bienes, servicios y

oportunidades que surge de una sociedad que tiene sectores cada vez masaut6nomos y hasta autosuficientes, pero que abriga tambien a grandesnucleos de poblaci6n, arruinados por la pobreza de sus condiciones de viday que penden del hilo de la acci6n gubernamental.

En el fondo, las dos tendencias renovadoras tienen mucho que ver conla definici6n y consolidaci6n del papel que el Estado y particularmente elgobierno habran de cumplir en el siglo XXI para provecho de sus comuni-dades en las condiciones ineditas de globalizaci6n econ6mica, revoluci6ntecno16gica de la informaci6n y telecomunicaci6n, nueva economia, regio-nalizaci6n, resurgimiento de las identidades locales, agudizaci6n de lasdesigualdades y anomias sociales, aceleraci6n de la migraci6n transnacio-nal, presencia creciente de las minorias de vario tipo en los Estados nacio-nales, aumento de los riesgos ambientales y el terror doctrinario.

Por recuperaci6n y reactivaci6n de la naturaleza publica de la AP entien-do basicamente el acento que hoy en la disciplina y practica administrati-va se pone en la legalidad de la elecci6n, designaci6n y actuaci6n de lasautoridades y los funcionarios, 10que significa combatir la arbitrariedad, ladiscrecionalidad, la excepci6n, la discriminaci6n en el trato y la impuni-dad. Entiendo tam bien el ejercicio legalmente respetuoso de los recursospublicos, que se traduce en bloquear cualquier forma de patrimonialismo ycorrupci6n, el acceso ala informaci6n sobre la actuaci6n del gobierno y lascondiciones de la sociedad, asi como la rendici6n de cuentas al publico ciu-dadano mediante la cuallos gobernantes informan y justifican las razonesque sustentan las decisiones del gobierno y los resultados alcanzados porsu acci6n. Entiendo asimismo por reactivaci6n de la naturaleza publica laexigencia de que las politicas publicas y los actos de autoridad perseverenincansablemente en su orientaci6n hacia el interes y beneficio publico de lacomunidad politica (en contrapunto alas tradiciones particularistas de clien-telas y prebendas, con 0 sin destinatarios corporativizados) y la exigenciade que los ciudadanos tomen parte en la deliberaci6n de los asuntos publi-cos y en la puesta en practica y evaluaci6n de las politicas publicas.

Dicho en negativo, la reivindicaci6n publica del gobierno y la adminis-traci6n pretende poner punto final ala larga oscura historia de una admi-nistraci6n publica sin publico, sin ciudadanos deliberantes sobre los asun-tos que conciernen a su vida asociada, sin ciudadanos contribuyentes almantenimiento de la hacienda publica, sin ciudadanos a los que se informasobre el desempeno del gobierno y a los que se trata de manera imparcialconforme a leyes, sin ciudadanos que se corresponsabilizan republicana-

mente de la soluci6n de los problemas de su vida en sociedad ... Dicho enpositivo, se trata de reconstruir los vinculos esenciales que ligan a la admi-nistraci6n publica con el republicanismo, es decir, con el gobierno de leyes,por cuanto la norma general es la que plasma de manera notoria y segurala esencia publica del gobierno, asi como con la esfera publica, el terrenoen el que convergen los poderes publicos y los ciudadanos para deliberarsobre las condiciones y la suerte de la vida en comun, identificar los proble-mas publicos, definir sus componentes y causas, descubrir las oportunida-des y recursos sociales desaprovechados, decidir y actuar corresponsable-mente en consecuencia.

Por recuperaci6n y reactivaci6n de la capacidad administrativa de la AP

entiendo basicamente el acento que hoy se pone en que las estructurasadministrativas incorporen nuevas formas organizativas y nuevos metodosgerenciales a fin de que los gobiernos den sentido de direcci6n a sus comu-nidades, esten en condiciones de manejar sus entornos adversos 0 favora-bles, sean factores de exito y agentes de futuro, aseguren economia-efica-cia-eficiencia (las E) y calidad en la provisi6n de los bienes y serviciospublicos y, sobre todo, aseguren que la acci6n de gobierno y administrativatenga como prop6sito y resultado la creaci6nJagregaci6n de valor (publico)a los activos de sus comunidades, sea porque desarrollan la capacidad delos ciudadanos (particularmente entre los pobres y vulnerables) 0 porqueincrementan la utilidad general de la comunidad y Ie disminuyen costos ydanos. Por estas razones, comienzan a introducirse en la AP esquemas deorganizaci6n posburocrMica y a emplearse los metodos avanzados de ges-ti6n financiera, direcci6n estrategica, administraci6n de calidad (control,aseguramiento, mejora continua y certificaci6n), gesti6n del desempeno,rediseno de procesos, gesti6n del conocimiento, formatos alternativos decontrol interno, presupuesto por resultados ... con exigencias de profesio-nalizaci6n del personal publico (con 0 sin el formato de los tradicionalesservicios civiles de carrera), la incorporaci6n del gobierno electr6nico 0

digital y con enfasis en la formulaci6n y observancia de c6digos de eticapublica.

Las dos tendencias coinciden en el punto de la centralidad del ciudada-no, que ambas recuperan y revaloran por diversas razones y caminos. Porla vertiente publica, la recuperaci6n del ciudadano ocurre cuando mediantevarios argumentos doctrinales y movilizaciones reales se vindica y recono-ce -en conexi6n con la tradici6n republicana mas que con la estrictamenteliberal y democrMica- el derecho 0 la obligaci6n 0 la libre opci6n de los

ciudadanos a comprometerse y corresponsabilizarse con el bien de su co-munidad politica y, por consiguiente, a constituirse en sujeto activo de ladeliberacion politica sobre los asuntos publicos, las politicas publicas, y ensujeto participante en el desarrollo de la politica publica y en la prestacionde los servicios publicos, en contrapunto a una larga tradicion teorica ypractica que en los mejores casos valoro al ciudadano como nacional, elec-tor, opinador, contribuyente y conscripto, pero que en la dimension guber-nativa y administrativa 10considero siempre objeto y destinatario de la ac-cion gubernamental: el ciudadano como el gobernado y el administradopor definicion.

Por la vertiente gerencial, la recuperacion del ciudadano ocurre cuandoen los enfoques de gestion estrategica se Ie entiende como el agente crucialdel entorno gubernamental, cuyos comportamientos y demandas en dife-rentes campos de la vida social y politica representan "oportunidades" 0"amenazas/adversidades" para la legitimidad, confiabilidad y efectividaddel gobierno, 0 cuando conforme a la filosofia de la administracion de cali-dad se Ie entiende como el usuario/cliente del servicio public02 cuyas ex-pectativas deben ser conocidas, incorporadas en el disefio de la prestaciondel servicio y correspondidas, y cuya eventual insatisfaccion por el serviciorecibido 10convierte en un potencial cuestionador del gobierno 0 en al-guien que pierde la confianza en su capacidad 0 buena disposicion, con elresultado de deteriorar la legitimidad de los gobiernos.

Un segundo punto de coincidencia de las dos vertientes es la supera-cion de la tradicional vision intemista de la AP, cuya autocontencion yensi-

2 Aunque en el capitulo IV se abordani el tema del ciudadano-cliente, conviene de antema-no precisar que la calidad de ciudadania posee mas atributos que simplemente el de ser usua-rio 0 "cliente" de los servicios publicos, de la misma manera que el Estado es mucho mas queuna agencia prestadora de servicios a sus ciudadanos, aunque con frecuencia sobren lospoliticos y ciudadanos que as! 10 conciban. Contra interpretaciones polemicas, que frecuente-mente provienen del ala convencional del saber administrativo, el ciudadano no es equivalen-te sin mas a cliente-consumidor-usuario del servicio publico, sino que posee intrfnsecamentemas atributos. La ciudadania, entendida como la calidad personal de ser portador de dere-chos y obligaciones civiles, polfticas, sociales en raz6n de ser miembro de una comunidadpolftica que se ha organizado como Estado (como organizaci6n social estructurada por leyesy poderes generales), consiste concretamente en ser sujeto obediente de las leyes, elector, con-tribuyente, opinador publico, participante en las polfticas publicas, eventualmente conscrip-to, corresponsable del bien de su republica y tam bien usuario de servicios publicos a los quese tiene derecho por ley.La perspectiva de la AP no ignora las otras dimensiones del ser ciuda-dano, pero destaca principalmente su cali dad de usuario del servicio publico, con corres-pondientes derechos y obligaciones. En terminos clasicos, el objeto formal de la disciplina yprofesi6n de la AP es la consideraci6n del ciudadano como usuario del servicio publico y, enconsecuencia, la AP es el proceso mediante el cual se presta de manera eficiente y con calidadel servicio publico.

mismamiento intentan corregir, complementar 0 sustituir. Por vision inter-nista 0 gubernamentalista de la AP entiendo la tesis bastante generalizadaque reduce la AP al conjunto de las organizaciones, procesos, programas ypersonal del gobierno, el cual por 10 demas suele ser pensado en muchospaises como el rector superior e independiente de una sociedad supuesta-mente atrasada, anomica e incompetente. De esta tesis se deriva que la AP

consista primeramente en la actividad de dirigir al conjunto de organiza-ciones, programas y personal que integran el gobierno (microadministra-cion) y, acto seguido, en la actividad de dirigir a la sociedad en su conjunto(macroadministracion) mediante las decisiones y acciones de ese cuerpo deorganizaciones gubernamentales. En esta tesis, en la que la AP consiste fun-damentalmente en dirigirse y administrarse a si misma y dirigir y adminis-trar a la sociedad desde si misma, no se acepta 0 no se resalta la posibilidadlegitima de que los ciudadanos -mas alla de sus representantes elegidos ymas alla de su derecho a opinar y deliberar sobre la actuacion del gobiernoy sobre los asuntos publicos de su comunidad- pudieran incidir en la de-cision sobre las politicas y programas publicos 0 sobre los estandares quedebe cumplir la provision de los bienes y servicios publicos 0 que pudieranmediante varias formas organizativas (privadas, civiles, comunitarias ...)convertirse en sujetos 0 actores administrativos publicos, que se hacen car-go de la provision de determinados bienes y servicios publicos para de-terminadas poblaciones, mediante esquemas varios de asociacion con elgobierno 0 de autorizacion par el gobierno. Distintivo de la vision conven-cional es el concepto de que la AP es un proceso de exclusiva competencia yresponsabilidad del poder publico, especificamente del poder ejecutivo,que no admite institucionalmente la presencia de los ciudadanos, los quepor definicion son los objetos de la administracion, los administrados. Masa fondo, ala raiz de esta vision se encuentra una concepcion inveterada queconsidera al gobierno el agente central de la gobernacion de la sociedad,considerando que esta es de suyo ingobernable 0 incapaz de autogobierno,tesis que se revisara adelante.

En contrapunto a esta arraigada postura, las dos tendencias admi-nistrativas contemporaneas revisan el arreglo y mando jerarquico tipico dela AP, dan forma a nuevas estructuras con menores niveles jerarquicos ymas descentralizadas, a estilos de operacion orientados directamente a laatencion del ciudadano y abiertos a formas de asociacion y coproduccioncon los organismos privados y sociales para atender las necesidades pu-blicas y crear beneficios publicos. En la nueva optica, la equivalencia entre

AP Yadministracion gubernamental (es decir, mediante organizaciones degobierno) comienza a debilitarse, as! como zozobra la equivalencia que sinmas se establece entre la AP y la burocracia, suponiendo que el formatoburocr:itico es su forma esencial 0 {mica de organizacion y direccion.3

La caracterfstica distintiva y el aporte peculiar de las dos tendencias con-temporaneas es haber (re)establecido la calidad de la AP como el principiosupremo de accion y haber remontado el enfoque de las decadas pasadas,centrado en el tema de la cantidad (de areas de intervencion de gobierno,de tamafio del aparato administrativo, de numero de program as y de perso-nal, de monto del gasto publico ...), que fue el signa y la consigna de las polf-ticas de ajuste de los afios ochenta y noventa en respuesta a la crisis fiscal yadministrativa del Estado social. En la disciplina y profesion administrati-va contemporanea hay un nuevo ambiente y una nueva agenda. Se transitade la discusion sobre el tamafio 0 la cantidad del sector publico (por ende,downsizing) hacia la de su tamafio idoneo (por ende, rightsizing), de acuer-do con las funciones por cumplir en un determinado contexto social y,sobre todo, hacia la calidad y mejora continua de las acciones del sectorpublico. Lo hoy relevante es el aseguramiento de las dos ces: calidad insti-tucional y calidad gerencial del gobierno y la administracion, que guardanrelacion directa con la reconstruccion de la naturaleza publica y de la capa-cidad de la AP. El hincapie en la conjuncion de las dos calidades publicas esalgo original de la reflexion latinoamericana reciente.4

3 Esta distincion tiene su fundamento en la distincion teorica e institucional mayor que seestablece entre la esfera publica y la esfera gubernamental 0 entre el publico constituyente y 10publico constituido. Araiz de la liberalizacion polftica y democratizaci6n de los regimenes lati-noamericanos ha aparecido 0 se ha ensanchado y consolidado la esfera publica, entendidaesta como el conjunto de actividades (formal 0 irrformalmente institucionalizado) en que losciudadanos y los poderes publicos mantienen un dialogo (polemico 0 no, productivo 0 no) so-bre los problemas publicos, su orden de prioridades, las polfticas publicas para abordarlos ysobre el desempeno del gobierno en el tema. Se puede tam bien afirmar que la democratiza-cion, combinada con la liberalizacion economica de los ultimos anos, ha "desestatizado" alassociedades latinoamericanas "estadocentricas" y ha provocado que ocurra finalmente el des-doblamiento tipico del Estado moderno entre la "sociedad civil" y la "sociedad polftica", asicomo ha desdoblado tambien a la sociedad polftica entre "esfera publica", habitada y animadapor el publico constituyente, por los ciudadanos deliberantes y actuantes sobre los asuntos pu-blicos, y 10 publico constituido, que se plasma en la constituci6n politica y leyes publicas, lospoderes publicos, la hacienda publica y, como resultante, la polftica publica.

4 En el medio de los paises angloamericanos, el tema de la calidad de gobierno se ha ligado

La calidad institucional tiene que ver no solo con la disposicion de losservidores publicos a actuar en el marco de las prescripciones de las leyes ylos reglamentos, sino con la misma calidad de la regulacion, 10 cual implicarevisar y reformar las normas vigentes, dado que regulaciones inapropiadas(por defectos 0 excesos) 0 autoridades reguladoras con mal disefio de suoperacion ocasionan costos e ineficiencias en los sectores economicos queregulan y en la convivencia social. Tiene que ver ademas con la calidad de lainteraccion y coordinacion entre los organismos de un gobierno y entre losdiversos ordenes de gobierno, asf como con la calidad de la interaccion delgobierno con los otros agentes de la sociedad. La segunda calidad conciernea la disposicion de los servidores publicos a actuar de manera emprendedo-ra, gerencial (que acentua el involucramiento personal en ellogro de losobjetivos publicos), con conciencia de costos, de manera economicamenteeficiente y con una oferta de servicios de calidad que por sus atributos res-pondan satisfactoriamente alas demandas legftimas de los ciudadanos.

El giro hacia la calidad significa un quiebre con la discusion recientesobre la reforma del Estado en condiciones de crisis 0 vulnerabilidad ha-cendaria, la cual centro su atencion en el ajuste de las finanzas publicas, enla necesidad de revisar el vasto ambito de la intervencion estatal en la eco-nomfa y en la vida social y, en consecuencia, en la necesidad de adelgazar elaparato gubernamental, con particular enfasis en el escrutinio del numero,funcion y desempefio de las empresas publicas. En consecuencia, la agendaactual de la AP ya no guard a una relacion significativa con el problema de lacrisis (fiscal, polftica, administrativa) del gobierno y la crisis economicanacional, que se convirtio en la referencia obligada de practicamente todoslos estudios y redisefios administrativos del fin de siglo, sino su foco de in-teres comienza a ser la gobemaci6n, la busqueda del tipo apropiado de go-bernar y administrar exitosamente una sociedad sectorialmente diferencia-da, polfticamente plural y economicamente interdependiente.

predominante 0 exclusivamente a la dimension financiera y gerencial del gobierno, como 10

muestran las reformas del llama do New Public Management, sin destacar suficientemente ladimension de la calidad institucional de la accion del gobierno, dando por supuesto que susdemocracias constitucionales funcionan cabalmente, aunque el tema de las instituciones poli-ticas (el proceso electoral norteamericano, como boton de muestra) comienza recientemente areactivarse, dadas las limitaciones y fallas que la gobernacion experimenta en las nuevas con-diciones sociales. En cambio, en el medio latinoamericano, el tema de la calidad institucionales fundamental, en tanto se Ie considera condicion necesaria para la consolidacion de las re-cientes democracias constitucionales y el funcionamiento eficaz de la AP. La contribucion teo-rica del pensamiento latinoamericano en estos ternas consiste en articular de manera inter-dependiente la dimension gerencial de la AP con la dimension institucional. No se trata solo degerencialismo sino de institucionalismo con equilibrios cambiantes.

Por consiguiente, las nuevas tendencias tampoco parecen reproduciren sus tesis y propuestas los lineamientos deillamado consenso neoliberalde primera generaci6n -0 Consenso de WashingtonS para el caso de lospaises latinoamericanos-, que fueron oportunos y necesarios para superarla crisis fiscal de 10s Estados sociales y que representaron el enioque y dis-curso mundialmente dominante del fin de siglo. Se desplazan, en cambio,hacia 10 que suelo llamar Consenso OCDE, que incorpora, reelabora y di-vulga las tesis y metodos administrativos de la llamada NGP a traves de losestudios y recomendaciones de su Comisi6n PUMA,6 0 hacia 10 que en nues-tro medio comenz6 a llamarse apresuradamente Consenso de Santiago,7 enreferencia a la Declaraci6n de la Cumbre de Santiago, en ocasi6n de la

5 Por Consenso de Washington se entiende el consenso sobre politicas de reform a econo-mica al que llegaron en 1990 representantes de gobiernos latinoamericanos, funcionarios deorganism os internacionales y expertos academicos, que participaron en una conferencia orga-nizada por el Instituto de Economia Internacional en Washington, que se ha vuelto enigmati-camente mitica. El nombre se debe a John Williamson, directivo del instituto. Los consensossustantivos se tradujeron en 10 instrumentos de politica: disciplina fiscal, prioridad del gastopublico en educacion, salud e infraestructura, reform a tributaria, liberacion financiera 0 tasasde interes determinadas por el mercado, tipo de cambio competitivo, politicas comerciales delibre mercado, apertura a la inversion extranjera, privatizaciones, desregulaciones y certidum-bre en los derechos de propiedad. La importancia basica pero la limitacion de las reformaseconomicas para superar la crisis, generando estabilidad y crecimiento, ha llevado a recono-cer la necesidad de una "segunda generacion de reformas", las cuales ponen en e! centro a lareforma institucional, con particular enfasis en el reordenamiento del sistema judicial y delsistema financiero, a la reforma social (laboral, de pensiones, educativa, de salud) y a una re-forma de la administracion publica de orientacion posjerarquica y posburocratica. Para estenuevo desarrollo mas alia del Consenso de Washington, vease S. J. Budd y G. E. Perry (1998).

6 PUMA son las siglas del Public Management Committee de la OCDE, que tiene justamente asu cargo la informacion, analisis y propuestas de reforma de los asuntos relacionados con laadministracion publica de los paises miembros de la organizacion. La calidad de sus analisis yrecomendaciones en el campo administrativo, superior a la de otros organismos internaciona-les, ha convertido a PUMA en un referente mundial de las nuevas tendencias administrativas. Lafilosofia administrativa general de la OCDE se recapitula en su propuesta de "un nuevo paradig-ma de gestion publica, orientado a promover la cultura del desempefio en un sector publicomas descentralizado". Vease OCDE (1995).

7 La expresion Consenso de Santiago fue acufiada por primera vez por el presidente delBanco Mundial durante la cumbre, James D. Wolfensohn, y es utilizada con frecuencia en ellibro editado por S. J. Budd y G. E. Perry (1998). El capitulo VII esta dedicado especificamentea la "Administracion publica en America Latina y el Caribe: en busca de un paradigma de re-forma", en el que se examina "e!modelo jerarquico clasico (basado en sistemas de control y ensistemas presupuestarios, de personal y supervision muy centralizados y estrictos, caracteris-ticos de la Europa continental) y elllamado modelo de nueva administracion publica (basadoen la discrecion y responsabilidad gerencial, los contratos de desempefio y la competencia enla prestacion de los servicios ... ). Se concluye que probablemente sea necesario mantener yconsolidar algunas caracteristicas del modelo jerarquico clasico de administracion publicaantes de que la region pueda proceder a la implementacion de la nueva administracion publi-ca". En el capitulo II, apartado 3, se abordaran especificamente los contenidos del Consensode Santiago.

Segunda Cumbre de las Americas, que tuvo lugar en abril de 1998, 0 Con-senso CLAD,8 en referencia a los resolutivos de su reunion en Madrid, enoctubre de 1998, de los que hablaremos en el proximo capitulo. Se trata deun par de consensos que incluyen la responsabilidad financiera y la eficien-cia economica publica pero que valoran tambien los nuevos modos admi-nistrativos, de cara a los problemas institucionales y sociales que enfrentala consolidacion de la democracia latinoamericana.

Dicho de otra manera, la disciplina administrativa y el reordenamientoadministrativo de los gobiernos han comenzado a liberarse del apabullanteenfoque de {inanzas publicas 0, par 10 menos, a cuestionar sus limitaciones.Este enfoque, que fue el dominante en las dos ultimas decadas, insistio enla exigencia ineludible del ajuste financiero, en la estabilizacion macroeco-n6mica, en el sostenido equilibrio ingreso-gasto de los recursos, en la intro-duccion de formas de control interno para asegurar legalidad y eficienciaeconomica en el desempeno gubernamental. En consecuencia, difundio ydefendio las tesis acerca de la necesidad inaplazable de reducir los egresosdel Estado e incrementar sus ingresos y, por ende, en la necesidad de redu-cir los costos de operacion de la AP, maximizar economicamente el rendi-miento de las unidades y del personal de gobierno, reformar la estructuradel presupuesto publico y convertirlo en el instrumento inductor de la ra-cionalidad del gasto y del alto desempeno administrativo, ademas de pro-mover con mayor 0 menor exito reformas fiscales (aumento del numero decantribuyentes y de la masa gravable, progresividad de la recaudacion ... ),eliminar subsidios indiferenciados y fijar precios reales para los serviciospublicos.

Aunque la aplicacion del enfoque de finanzas publicas a la AP obedecioalas razones practicas de superar la crisis fiscal de los Estados desarrolla-dares y fue apuntalado por el consenso neoliberal mundial, el enfoque sepresento como un conjunto de propuestas de restructuracion, que se basa-ban en los teoremas de la economfa neoclasica y, mas especfficamente, enel neoinstitucionalismo economico, muy en boga desde los anos ochenta,

8 Una nueva gesti6n publica para America Latina, CLAD (1998). EI nueleo del documento esla "reforma gerencial" del Estado y su prop6sito es reconstruir su capacidad de conducci6nsocial, deteriorada en los afios neoliberales. La reforma gerencial tiene como premisa el cues-tionamiento te6rico y practico de 10 que se llama la "forma burocrMico-piramidal" de la AP tra-dicional. Valioso es el enfasis que se pone en la dimensi6n institucional de la reforma adminis-trativa, como una condici6n necesaria para la consolidaci6n del gobierno democrMico ennuestros paises, a diferencia de sus consideraciones cautelosas respecto de la dimensi6n ge-rencial de la AP. En el capitulo II, apartado 4, se abordaran especificamente los contenidos delConsenso CLAD.

con sus supuestos y modelos de "elecci6n publica" y particularmente consus modelos de "costos de transacci6n" que, debido ala asimetrfa de infor-maci6n y a la racionalidad limitada que caracteriza alas relaciones llama-das entre "principal-agente" (mandante-mandatario), sefialan el problemade las desviaciones oportunistas de conducta por parte del agente.9 Laaceptaci6n del enfoque de finanzas publicas se debe en mucho al predomi-nio academico que alcanzaron estos modelos en docencia e investigaci6n,hasta convertirse en la "verdad" del sector publico.

Es incuestionable el enfoque financiero por cuanto acentua la respon-sabilidad gubernamental de asegurar la estabilidad y prosperi dad de su so-ciedad mediante un horizonte macroecon6mico confiable y el asegura-miento de finanzas publicas sanas. Es asimismo justificado reconocer quetoda polftica y gesti6n publica consume recursos y, por ende, que es necesa-rio desarrollar en el gobierno la conciencia de costos y practicarla median-te finos analisis de costo-beneficio 0 costo-eficacia en la asignaci6n de losrecursos, con practicas de comb ate al desperdicio, a la ineficiencia en eldesempefio, no digamos a hechos de corrupci6n. Cualquier pretensi6n degesti6n estrategica y de gesti6n de calidad como la nueva forma de admi-nistrar las sociedades del siglo XXI es pnicticamente inviable si no descansaen una gesti6n financiera rigurosa y sostenida.

Sin embargo, no se puede aceptar pasivamente, como en afios pasados,que la AP pierda su especificidad institucional y operativa y se desvanezcala significaci6n de su aporte a la gobernaci6n de una comunidad polftica,por quedar absorbida, controlada y disminuida por el enfoque de finanzaspublicas con su imperativo de reducci6n de costos y eficiencia econ6micapor sobre todas las cosas. Tampoco es aceptable sin mas el enfoque "inter-nista" de la AP que a 10 largo de estos afios se ha propuesto unica 0 predo-minantemente racionalizar y estabilizar econ6micamente ala AP y reducirel monto de su gasto corriente en la composici6n del gasto publico, sinmirar mas alla de las fronteras del gobierno e interesarse en la calidad delos bienes y servicios publicos que se prestan a los ciudadanos y en la obli-gaci6n gubernamental de responder aceptable 0 satisfactoriamente a susnecesidades y expectativas, que con frecuencia expresan derechos de losciudadanos.1O

9 En el capitulo II, secci6n 3, se expondran y revisaran los principales argumentos del neo-institucionalismo econ6mico con sus propuestas administrativas.

10 El enfoque de finanzas publicas lleva al campo del gobierno y la AP el supuesto micro-econ6mico de la minimizaci6n de costos del producto 0 servicio, aceptado como el unico cri-

Poco valor publico y sentido administrativo tiene el enfasis en la puraeficiencia economica desvinculada de la eficacia social de los programaspublicos. Por 10 demas, asi como no se puede definir la eficiencia de unaaccion sin hacer referencia primero a su eficacia (al hecho probado de quees una accion causalmente idonea para producir los efectos esperados), asitampoco se puede definir la eficiencia economica de un programa sin ase-gurar primero su eficacia causal, su produccion de resultados de valor paralos ciudadanos. lustamente el trabajo y el proposito de la AP consisten enposibilitar y asegurar la eficacia de la accion publica y, dicho en tono radi-cal, la AP engloba las finanzas publicas con su enfoque de eficiencia, noviceversa. En resumen, la salud financiera y la eficiencia economica de losactos de gobierno son una dimension de la nueva AP, pero esta posee masatributos que las "e" basicas (economia, eficacia, eficiencia) de toda buenaadministracion financiera, tales como la calidad institucional de su actua-cion y la calidad del servicio publico, dos aspectos cuya plena satisfaccionqueda aun pendiente en la AP no solo latinoamericana.

El punto dialectico de aceptacion y superacion del enfoque de finanzaspublicas se encuentra en el nuevo enfoque estrategico y de calidad de la AP,

en el que la creaci6n/agregaci6n de valor publico a la comunidad politica quese gobierna es el principio de razonamiento de la disciplina administrativay su criterio de operacion.11 Por creacion de valor entiendo la accion deterio racional de decisi6n del productor 0 del consumidor en condiciones de escasez y compe-lencia. A ello se debe que no tome en consideraci6n ni siquiera complementariamente otrascaracteristicas de naturaleza mas gerencial 0 administrativa como el valor que tiene el pro-ducto 0 el servicio para su consumidor 0 usuario, que representa un punta central de la admi-nistraci6n estrategica y de calidad ("cadena de valor") ni conceda tampoco interes alguno a ladiferenciaci6n del producto 0 servicio y/o el valor intangible de la marca, que son factoresbasicos en la direcci6n estrategica a fin de alcanzar la excelencia 0 ventaja respecto de compe-lidores 0 de otros agentes que se desempenan en el mismo sector de actividad. Una diferenciaactual entre el sector privado y publico es que para aquella robustez financiera del negocio escondici6n para impulsar otras actividades y tener otros prop6sitos que son decisivos para lasupervivencia y posicionamiento de la empresa y que, s610si estos son realizados, la empresatendria retornos y utilidades, solvencia financiera. En cambio, en el sector publico, en loshechos, el cuidado de las finanzas publicas se ha convertido en la condici6n y prop6sito total,sobredeterminando todos los otros fines, actividades y productos publicos.

11 Aunque los autores del paradigma "posburocrMico" (principalmente Barzelay, 1992)hacfan menci6n de que el objetivo de las actividades de la AP era "generar resultados de valor alos ciudadanos" y que habia que transitar "de la eficiencia a la calidad y el valor" (p. 118), ins-pinindose en los principios y ellenguaje del management privado contemporaneo, el autor quede manera explicita aunque basica traspasa de la administraci6n privada a la publica el tema yel termino valor (0 valor agregado) es Moore (1995). En caso de no querer utilizar la nuevaexpresi6nvalor, esta es quizas asimilable al concepto tradicional de beneficio publico, aunque elconcepto del valor resalta mejor la dimensi6n de costos que acompana toda producci6n de be-neficios, cosa que no fue destacada por la expresi6n mas politol6gica y juridica de beneficiopublico, asi como destaca que el servicio publico se orienta directamente hacia los ciudadanos

gobierno que con respeto del marco legal y con la mejor relaci6n costo-efi-cacia produce los resultados esperados de beneficio publico para los ciuda-danos y sus comunidades de vida, disminuyendoles costos econ6micos (tri-butarios) y costos de otro tipo. En el nuevo enfoque, la estricta gerenciafinanciera publica contribuye de manera fundamental a la generaci6n devalor, por 10 menos en la medida en que logra disminuir los costos a los ciu-dadanos contribuyentes por los servicios publicos que a cambio reciben.Pero los costos y los beneficios publicos desbordan la dimensi6n estricta-mente financiera, medida por el sistema de precios publicos y/o cuentaspublicas, en tanto la provisi6n de bienes y servicios puede afectar 0 favore-cer otras dimensiones de la vida personal y colectiva de los ciudadanos, queno pueden ser reproducidas id6neamente por la contabilidad publica. Masaun, el valor del bien 0 servicio publico no es una calificaci6n que a priori yde modo exclusivo establece el gobierno con base en la valoraci6n de susanalistas y proveedores especializados, sino implica el juicio de valor que elciudadano cliente 0 usuario formula sobre el bien 0 servicio publico recibi-do al ponderar la mayor 0 menor correspondencia que guardan las propie-dades del bien 0 servicio recibido con sus requerimientos yexpectativas,estimando al mismo tiempo los costos que Ie implic6 su recepci6n. Porconsiguiente, en la estimaci6n del valor publico existe una interdependen-cia entre el juicio gubemamental y el juicio ciudadano sobre los productosde las politicas, los programas y los servicios.

Dicho tangencialmente, la introducci6n de la perspectiva de valor pu-blico presiona el principio tradicional de la AP, estructurado alrededor delconcepto e imperativo del cumplimiento de la funci6n publica, con el efec-to de que la disciplina academic a comienza a desplazarse de la funci6n pu-blica al valor publico, para entre otras cosas dar cuenta de las anomaliasobservables de una funci6n publica cuyos rendimientos carecen de valorpublico. Estan a la vista acciones administrativas correctas, que Bevan acabo impecablemente la funci6n publica prescrita de acuerdo con leyes, re-glamentos y procedimientos, pero que son inapropiadas para producir va-lor publico a los ciudadanos y a sus comunidades politicas. La naturalezapublica de la administraci6n no se reduce a la observancia de la ley publicasino engloba la generaci6n de valor para el publico ciudadano, en el enten-dido de que el cumplimiento de la ley facilita el cumplimiento de los objeti-vos de utilidad publica. El ejercicio administrativo publico y el valor signifi-

y que son estos los que en ultima instancia definen el valor del producto 0 servicio publico, encontrapunto a la tradici6n de autoadministraci6n publica.

cativo para el publico ciudadano han dejado de ser equivalentes y, cuandoocurre una disociaci6n entre ellos, se vive un contrasentido. Algo que noses historia conocida.

Gran parte de la producci6n mundial de la ciencia politica y de la AP de finde siglo tuvo como horizonte la crisis: la crisis efectiva de los Estadossociales y de las sociedades socialistas estatizadas, la probabilidad deldenumbe del capitalismo por su contradictoria estructura intema 0 la pro-babilidad de que la democracia de los Estados sociales industrializadosentrara en crisis ° la probabilidad de que las democracias emergentesentraran en crisis por no haber construido a tiempo sus capacidades basi-cas de gobiemo.

En consecuencia, la mayor parte de los estudios politol6gicos y admi-nistrativos de fin de siglo fueron explicaciones y pron6sticos de la crisis 0bien enunciados normativos (valorativos, institucionales, tecnicos) sobrelas formas de prevenirla ° superarla. Par 10demas, la crisis de la politica yla economia de la sociedad desarrollada 0 en vias de desarrollo alcanz6 talpopularidad en ellenguaje cotidiano, academico y mediMico que no s610seutiliz6 para describir las aciagas situaciones sociales que padecian numero-sos sectores de la poblaci6n, sino que se convirti6 en la categoria intelec-tual principal para describir, explicar y superar el agotamiento de la politi-ca y la economia industrial con su cauda de males personales y sociales. Enlas ultimas decadas del siglo xx hemos pensado la politica, el gobiemo y laAP desde el esquema mental de la crisis. 12

En mucho la aceptaci6n de la crisis como referencia basica en el mediointelectual y profesional publico se debi6 a que un buen numero de polit6-

12 El concepto de crisis social tiene muchas denotaciones, particularmente cuando preten-de poseer un canicter te6rico y contiene entonces enunciados sobre sus dimensiones centralesy sobre los factores causales que la provocan. En una definici6n descriptiva comun, se entien-de principalmente por crisis aquella situaci6n que se presenta cuando los problemas y conflic-tos de una sociedad superan la capacidad de respuesta de su instancia de gobiemo y/o de susotros recursos colectivos de supervivencia y convivencia (economia, infraestructura, tecnolo-gia, complejo educativo y de salud, familia y organizaciones intermedias ... ), con el efecto dedar inicio a procesos de debilitaci6n, desorganizaci6n y descomposici6n, que toman multiplesformas de agitaci6n, critica, conflicto, delito, desafecci6n y deserci6n y que representan unaamenaza a la viabilidad de la sociedad. Pero la situaci6n critica representa, en contraste, porlos problemas y amenazas que plantea a una sociedad, la oportunidad de encontrar nuevosprincipios organizativos e instrumentos directivos para construirse una nueva capacidad degobiemo y restablecer la integraci6n, el bienestar y la viabilidad social.

logos sobresalientes se adscribian al marxismo, cuyo enfoque dialectico dela historia social otorgaba un lugar fundamental y productivo a la crisis,considerada como el necesario des enlace de toda sociedad estructuradapor clases y la ocasi6n para su transformaci6n en una sociedad mas equili-brad a entre sus factores productivos.

El enfoque marxista habia sido reelaborado y revitalizado en los afiossetenta y ochenta con los trabajos de J. Habermas y K. Offe,13entre otros,que mostraban c6mo la proclividad inherente de la sociedad capitalista a lacrisis como destino habia sido detenida por la aparici6n de los Estadossociales de bienestar, que habian reconocido derechos sociales a sus ciu-dadanos 0 habian lanzado politicas sociales desde la asistencia hasta laseguridad social. Sin embargo, los Estados sociales, desde fines de los afiossesenta, comenzaban a dar sefiales de vulnerabilidad y desarrollaban ten-dencias de crisis desde su interior. En su enfoque, la ingobernabilidadsocial, derivada estructuralmente del intercambio desigual entre capital ytrabajo, se manifestaba en conflictos permanentes y crecientes entre lasclases (sectores de), que ocasionaban inestabilidad polftica y provocaban eldecaimiento econ6mico. La ingobernabilidad habia podido ser neutraliza-da por la acci6n legal, administrativa, polftica y social del gobierno, perono eliminada, debido a que la naturaleza injusta de la sociedad en la basede sus relaciones de producci6n permanecia intocada, incluso atenuada. Elgobierno del Estado social se habia acreditado y prestigiado a 10 largo delsiglo xx como un conductor y coordinador efectivo de su sociedad median-te multiples acciones de arbitraje y conciliaci6n de conflictos, soluci6n deproblemas y promoci6n de condiciones de bienestar y seguridad socialpara los trabajadores, empleados y capas sociales desfavorecidas. Por con-siguiente, los problemas y/o crisis que comenzaba a padecer el Estado so-cial en terminos de legitimidad valorativa y polftica (perdida de confianza ylealtad social, asi como desmotivaci6n de los ciudadanos a participar y per-tenecer) y en terminos de racionalidad financiera-administrativa (perdida

13 Mi intenci6n no es exponer sus tesis, sino referirme a estos y otros autores extraordina-rios a manera de plataforma para iniciar la reflexi6n. Me refiero especificamente al libro de J.Habermas (1973), y a los artfculos de K. Offe, Crisis de la gesti6n de la crisis (J 973), Ingoberna-bilidad: el renacimiento de las teorias conservadoras de la crisis (1979), reunidos y traducidosdespues con otros artfculos del mismo talante en su libro Contradictions of the Welfare State(1984). Cercano ala posici6n marxista y lefdo en su tiempo entre nosotros es el Iibro de JamesO'Connor (1973). Mas alia del marxismo, autores y libros lefdos e influyentes en eJ tema de lacrisis de las democracias son el libro de Samuel Huntington (1968) y el de Juan Linz (1978),que representa el ensayo te6rico de la colecci6n El colapso de los regimenes democrdticos publi-cado en 1978 y que incluy6 estudios de casos de America Latina.

de capacidad de respuesta a la demanda social en ascenso por bienes, servi-cios y oportunidades), eran sefiales que vaticinaban la crisis de la sociedadcapitalista industrializada, integrada en forma de Estado social,14aunqueel eventual colapso era explicado con argumentos que superaban el tipicoenfoque economicista y revolucionario de la interpretaci6n marxista tradi-cional e introducfan factores relacionados con el sistema politico-admi-nistrativo y el sistema cultural (con su l6gica propia de comportamiento yevoluci6n, no materialistamente determinada) y sus respectivos criterios delegitimaci6n.1s

En gran parte el auge intelectual y politico de la crisis, debido ala capa-cidad menguante de gobernar de los gobiernos sociales, se debi6 tambien-fuera de las tesis marxistas- alas preocupaciones sobre el futuro y laviabilidad de las democracias de las economfas industrializadas y sus Esta-dos sociales de bienestar, que alcanzaron su manifiesto mundial en el influ-yente libro La crisis de fa democracia: reporte sobre fa gobemabilidad de fas

14 En el debate sobre la legitimaci6n del Estado social, las criticas mayores 0 radicalestuvieron que ver con la injusticia 0 desigualdad intrinseca de la sociedad industrial, aun si encondiciones de Estado social, debido a la estructura capitalista, la cual habia sido neutraliza-da pero no removida, y al agotamiento de los principios igualitarios que legitimaron al Estadosocial y Ie permitieron inmunizarse frente alas propuestas revolucionarias de reorganizaci6nsocialista de la sociedad. En nuestros paises el cuestionamiento de fondo se dirigi6 al modelode desarrollo capitalista por semejantes razones, pero a las que se adicionaba el debate sobreel eje del intercambio desigual entre centro y peri feria ("teorias de la dependencia"), combina-do con las tesis del intercambio desigual interno (entre campo y ciudad) 0 "colonialismo inter-no". EI agotamiento econ6mico del "desarrollo" (151), junto con el agotamiento de los valoressociales que 10 hacfan valido y motivador para el conjunto social, erosionaron la legitimidadde nuestro Estado social desarrollador y se lleg6 al climax de su cuestionamiento en los arrossetenta, en ocasi6n de la maxima confrontaci6n ideol6gica y politica de la Guerra Frfa, quesacudi6 el continente.

15 En la teorizaci6n de la crisis, la contribuci6n relevante de J. Habermas consiste en la dis-tinci6n que establece entre integraci6n sistemica, relativa a la capacidad de autogobierno, en elsentido de soluci6n de problemas de un sistema social para mantenerse en existencia y des-arrollarse, y la integraci6n social, relativa a la aceptaci6n de la significaci6n y validez de lasnormas de interacci6n por los miembros de un sistema social. La crisis sobreviene cuando unsistema social (en raz6n de sus principios de organizaci6n) pierde capacidad de gobierno,carece de la capacidad para resolver problemas que son clave para su sobrevivencia 0 no tienela capacidad de reconstruir en un nuevo nivel su capacidad de gobierno y cuando, de manerasimultanea 0 secuencial, sus socios no aceptan la validez de las normas de convivencia y des-ciende su nivel de lealtad alas instituciones sociales y politicas que organizan y estabilizan ala sociedad. Desintegraci6n del sistema social por ineficacia y desintegraci6n de la vida socialpor anomia son los sintomas de la presencia de un proceso de crisis de la sociedad. Una fraserecapituladora de Habermas sobre la crisis es: "La contradicci6n fundamental del sistema ca-pitalista lleva a que, caeteris paribus, 0 bien 1) el sistema econ6mico no produzca la cantidadrequerida de valores consumibles, 0 bien 2) el sistema administrativo no aporte decisiones ra-cionales en el grade requerido, 0 bien 3) el sistema de legitimaci6n no procure motivacionesgeneralizadas en el grade requerido, 0 bien por ultimo 4) el sistema sociocultural no genere enel grade requerido sentido motivador de acci6n" (1973: 67-68).

democracias a la Comision Trilateral, publicado en 1975.16 Ellibro represen-ta un corte porque por primera vez, textualmente, introduce en la reflexi6npolito16gicay administrativa publica el planteamiento y concepto de la go-bemabilidad/ingobemabilidad de las democracias sociales y, en conexi6n,porque su tesis y pron6stico sobre la "sobrecarga" estructural del Estadosocial, que 10destina a bajo desempefio progresivo y a crisis tanto fiscaly administrativa como politica, enmarcara en gran medida el debate pos-terior sobre el futuro de las democracias industriales de ciudadanfa social.El gobierno democnitico en modo social esta en riesgo de perder la capaci-dad de gobernar a su sociedad (en el sentido de ingobernabilidad), decaeren crisis estatal y arrastrar al conjunto social al deterioro y colapso no s610econ6mico.

La probabilidad de que la creciente demanda social, estimulada por losderechos sociales garantizados y por las promesas sociales desbordadas delos partidos en busca del voto, rebase las capacidades fiscales, administrati-vas y de autoridad politica de los gobiernos se debe principalmente al pa-tron de gobernacion de los gobiernos de los Estados sociales, que en losafios de la posguerra han construido su legitimidad (la estima y confianzasocial) no s610ni ante todo con referencia a la aplicaci6n de leyes universa-les (el criterio de legalidad) sino mediante el discurso de una ideologfaigualitaria 0 equitativa de bienestar que se materializa en la provisi6n debienes y servicios a sus ciudadanos (el criterio de racionalidad), cuyosmonto, modo y destinatarios son determinados por las negociaciones queentablan el gobierno, los partidos politicos y particularmente las corpora-ciones del capital y del trabajo ("triangulos de hierro", "neocorporativis-

16 En este libro, obra de M. Crozier, S. Huntington y S. Watanuki, aparece por primera vezel concepto de la sobrecarga, que lograni difusi6n mundial y que sera la referencia para lastesis del ajuste fiscal y de la reforma neoliberal de los gobiernos con problemas inmanejablesde finanzas publicas en deficit. Por "sobrecarga" se entiende la desproporci6n que se abreentre las demandas sociales, estimuladas por la expansi6n democratica de la participaci6nciudadana y los activismos de los partidos politicos, y los recursos disponibles de gasto publi-co y de autoridad polftica de los gobiernos para poder dades respuesta. Este desequilibrio, sepresente como a1goestructural 0 como algo coyuntural, tiene como efecto debilitar las finan-zas publicas y desestabilizar aI regimen politico, con el efecto final de distorsionar (inflacionarcon estancamiento) la economia nacional. La propuesta practica, que se desprendera 16gica-mente de la propensi6n de la democracia social a la crisis, consistira en la necesidad de redu-cir la demand a social y/o incrementar la capacidad de desempeno y respuesta gubernamentala la demanda. En la practica gubernativa, la propuesta va a consistir en disminuir drastica-mente los egresos y/o incrementar los ingresos via imposici6n fiscal 0 precios publicos 0 ventade activos publicos, aunque mediante el sistema educativo y la cultura mediatica se promovie-ron simultaneamente valores a1ternativos en las creencias y expectativas sobre el Estado, talescomo la Iibertad y la responsabilidad personal, el autocontrol y la autoestima, la revaloraci6nde la sociedad civil y las ONG independientes y solidarias, etcetera.

mo", "pluralismo" de grupos de interes ...) sobre el crecimiento economicodel pais. Los arreglos de estos actores dominantes cristalizan en planescolectivos que deciden las acciones que los gobiernos (politicas economi-cas, salariales, de asistencia y seguridad social, industriales, agricolas ...) ylos mercados habnin de impulsar por un tiempo dado para producir elbienestar reclamado, aun cuando los actores politicos y economicos decisi-vos registran que la capacidad productiva de la sociedad no esta en condi-ciones de corresponder al alza de las exigencias sociales y a los objetivosacordados de la planeacion.

En la perspectiva de la Comision Trilateral, la ingobernabilidad proba-ble 0 inminente es resultado directo del patron de gobernacion del gobier-no social (gubernamentalista, dirigista, intervencionista, providencialista,igualitario, rehen de las negociaciones entre organizaciones empresarialesy sindicatos ... ), que destina al gobierno a ser rebasado por las expectativassociales y, en consecuencia, a suscitar la desconfianza social puesto que alno estar en condiciones de proveer a sus ciudadanos con los bienes y servi-cios que materializan su compromiso con la justicia y la seguridad socialdeja de ser leal a su principio de legitimidad. EI descenso progresivo de laeficacia del gobierno genera una caida progresiva del consenso social, quepodra manifestarse en diversos confIictos, inconformidades y cuestiona-mientos que deterioraran a su vez ulteriormente la capacidad de respuestadel gobierno, con 10 que se originara un circulo vicioso y una escalada deingobernabilidad.17

El peligro de ingobernabilidad concierne directamente al gobierno, asu capacidad de gobernar, y de ninguna manera se relaciona con la estruc-tura constitucional del Estado y menos con la estructura del sistema econo-mico 0 social. EI principio liberal de mercado como eje de la economia y elprincipio liberal-democrMico como eje del Estado estan logicamente fuerade discusion. Se trata de una crisis en la dimension de la accion gubernati-va, no una crisis de estructura del sistema, aunque la tendencia a la ingo-bernabilidad por el modo gubernativo, si no es revertida, conducira proba-

17 Para permanecer en contexto de Estados sociales de sociedades industriales, deben re-cordarse los movimientos extrainstitucionales de guerrilla urbana en Alemania e Italia a co-mienzos de los afios setenta, que denunciaban la crisis del Estado social por causa de su ar-ticulaci6n con la economia capitalista y que estimaban como (mica salida la radicalizaci6narmada a fin de oponerse a la refuncionalizaci6n politica del Estado social, que se queriahacer mediante "compromisos hist6ricos", es decir, pactos interpartidarios de largo alcanceque comprometian a los partidos comunistas y socialistas e incluian politicas industriales, fis-cales, laborales, salariales que en su opini6n posponian la crisis y neutralizaban la potencialrevuelta social.

blemente a colapsar al Estado y al sistema social. En resumen, la adverten-cia de la Comision Trilateral sobre el peligro de crisis apunta al patron degobierno de las democracias sociales y, en consecuencia, alas excesivascapacidades y/o facultades (normativas y fiscales) de intervencion amplia ydirecta en el ciclo economico y la vida social que el gobierno ha tenido queprocurarse para estar en condiciones de dirigir a su sociedad, 10 que en lapnktica significa poder responder a la demanda social desbordada.l8

Las consideraciones criticas dellibro al patron directivo del gobiernosocial tuvieron como efecto abrir la puerta alas tesis conservadoras (neoli-berales) que ahondaron en las causas de la previsible crisis e indicaronradicalmente que estas se ubicaban en los principios mismos (constitucio-nales) de la organizacion del Estado social y no tanto en el modo de operarde un gobierno, dotado de amplias facultades y un nutrido aparato admi-nistrativo. La tare a consiste entonces en modificar no solo la pnktica gu-bernativa (revisando, por ejemplo, la politica economica y social) y susfacultades legales de sosten, sino en modificar el principio mismo de orga-nizacion del Estado social del siglo xx. Hay que reordenar la relacion entreEstado y mercado en un formato de menor intervencionismo estatal y de

18 De manera apuntada (sin inscripciones te6ricas en alguna corriente particular) conside-ro que 10que solemos Hamar crisis de ingobernabilidad puede tener a) el sentido menor desituaciones problematicas de sociedad que rebasan las capacidades de soluci6n de un gobier-no especffico; b) el sentido intermedio de situaciones problematicas que rebasan la capacidadde respuesta de un gobierno no por el modo gubernativo que practica sino porque carece defacultades 0 capacidades (institucionalizadas) que favorezcan 0 incrementen su ejercicio gu-bemativo; 0 bien c) en el sentido mayor de situaciones problematicas que rebasan sin mas lascapacidades y alcances de los principios de organizaci6n 0 estructura organizativa de una so-ciedad/Estado. Dicho de otro modo, en la sociedad se presentan problemas cuya soluci6nrebasa respectivamente 10 que puede hacer un gobierno empirico 0 10 que puede hacer cual-quier gobiemo 0 10 que puede hacer un Estado/sociedad (un sistema social) a traves de su ins-tancia de gobierno. En el primer caso se trata de problemas de gobernabilidad (para usar eltermino) que son resolubles mediante alternancia -remoci6n de gobernantes incompetentes ynocivos-, hecho que no pone en riesgo al sistema politico (regimen, AP, instituciones) ni alsistema social 0 econ6mico en su conjunto. En el segundo caso se trata de problemas de go-beruabilidad, mas graves, acaso criticos, que son resolubles mediante reforma (reformas cons-titucionales, legales, fiscales, administrativas) que dotan al gobierno con las capacidades paradirigir y coordinar a su sociedad. En el tercer caso se trata en sentido propio y estricto de cri-sis de gobernabilidad, por cuanto supera las capacidades maximas del sistema social en suconjunto, Estado incluido, junto con el hecho de que los socios comparten la conciencia deque viven una situaci6n limite de amenaza a su identidad, viabilidad, supervivencia. La posi-ble soluci6n en esta situaci6n limite es el cambio de los principios de organizaci6n de la pro-ducci6n y coordinaci6n del sistema social, es decir, cambios en la configuraci6n de la estruc-tura econ6mica (reforma estructural de la economia) y en la configuraci6n del Estado (reformaconstitucional del Estado): cambios en las relaciones entre Estado y mercado, Estado y socie-dad civil y politica, entre Estado y Estados. A la vista estan los cambios ocurridos en nuestrospaises las dos ultimas decadas en estas tres dimensiones.

mayor liberacion de los intercambios, asi como reordenar la relacion entreel Estado y sus ciudadanos en un modo que los responsabilice de sus vidasy los despierte de su comodo letargo estatista. En el caso de los regimenesautoritarios sociales la reorganizacion pasaba ademas por la liberalizacionpolitica, la democratizacion del regimen y el reordenamiento de las relacio-nes entre gobierno nacional y gobiernos/comunidades locales.

La conciencia y auge intelectual del concepto de crisis (economica, po-litica, administrativa) se debio asimismo, desde otro mirador, al poderosorenacimiento de la economia neoclasica y al surgimiento de la sociologia dela acci6n colectiva, combinadas con tesis de la renacida filosofia liberal de lajusticia, que mediante modelaciones de eleccion racional y estudios com-parativos de casos empiricos mostraban que las economias estatizadas 0

colectivizantes, sea de los Estados sociales welfare democraticos 0 de los so-cialistas autoritarios 0 de los desarrolladores populistas, condenaban a em-presas y naciones a la decadencia, crisis y colapso.19Podriamos afiadir a lalista de los teoricos de la crisis tambien una literatura secundaria de la eco-nomia neoclasica que hablaba de "fallas del mercado" (tendencias ala in-eficiencia y al conflicto social), con el fin de sefialar el campo donde eraexigida y legitima la intervencion estatal (bienes publicos, monopolios na-turales, asimetrias de informacion, externalidades) y "fallas del Estado"(tendencias tambien ala ineficiencia y al conflicto social), para sefialarcmileseran las areas en las que el gobierno debia razonablemente retirarse,dejar hacer, 0 encontrar instrumentos directivos diversos a su ineficienteintervencion directa en el ciclo economico, tales como politica macroeco-nomica y hacendaria rigurosa, desregulacion, subsidios focalizados y pro-visionales, incentivos vinculados al desempefio ...

19 Son numerosisimos los autores y libros de la economia neoclasica, criticos de los mode-los de crecimiento estatalmente sostenidos, inspirados 0 no en los teoremas keynesianos. Elautor central de la sociologia de la acci6n colectiva es Mancur Olson con sus dos libros influ-yentes: L6gica de Laacci6n coLectiva (1965) y Auge y decadencia de Las naciones (1982), en losque se presentan varios argumentos y casos para demostrar que las gestiones de prop6sito co-lectivo e igualitario, democraticas 0 no, deterioran los activos y la riqueza social disponible ydesincentivan la producci6n, ocasionando multiples comportamientos oportunistas de desres-ponsabilizaci6n social y de ineficiencia econ6mica, que condenan firmas y naciones a la deca-dencia y crisis. La tesis de fondo, como es sabido, consiste en la afirmaci6n de la improducti-vidad de la cooperaci6n social en condiciones de distribuci6n colectivizada 0 igualitaria deutilidades. En estas condiciones, el comportamiento econ6mico de todo actor racional consis-te en ahorrarse los costos de producir beneficios que seran repartidos de manera igual, inde-pendientemente de la contribuci6n personal que se haga a la producci6n. El efecto es el para-sitismo social 0 la "gorronerfa" (freeriding), 0 el "rentismo" (rentseeking), que erosiona laproductividad de una organizaci6n 0 pais, a la vez que incrementa la distribuci6n mas aHadelos !imites razonables de la producci6n previsible de riqueza.

La advertencia sobre la posibilidad de la crisis y la ingobernabilidadprobable de las democracias de los Estados sociales se transformo en crisisreal en las sociedades industriales a partir de la mitad de los alios setenta.El punto de partida fueron las crisis de gobierno de las socialdemocracias,las democracias cristianas y los laborismos europeos, asi como los proble-mas criticos de finanzas publicas y de inflacion que ocasionaron las politi-cas sociales de los gobiernos estadunidenses democratas de esos alios. Lacrisis fue esencialmente una crisis fiscal del Estado, explosiva 0 dificultosa-mente manejada, debido al prolongado desequilibrio entre los ingresos yegresos de los gobiernos, ocasionado por el incesante ascenso de las de-mandas ciudadanas por mejores condiciones de vida, mientras la economianacional permanecia estancada 0 retrocedia con el resultado logico de laalza de precios (la "estanflacion" de los alios setenta europeos) y era prckti-camente imposible elevar mas el techo de los impuestos a los ciudadanos afin de reactivar el crecimiento sin desincentivar con ello inversiones y oca-sionar fugas de capitales hacia otras economias, empeorando la situacioneconomica nacional. En el caso de numerosos paises latinoamericanos, conMexico a la cabeza, la crisis fiscal fue detonada por el endeudamiento alque los gobiernos tuvieron que recurrir a fin de reactivar el crecimientoeconomico y responder todavia a la demanda social, preservando asi algode la legitimidad y confianza social que requerian para mantener en pie laestructura politica (autoritaria, corporativa, patrimonialista ... ) en que des-cansaban.

El acaecimiento de la crisis fiscal del Estado social (asistencial, de bien-estar y seguridad social, desarrollador) y, en nuestros paises, por arrastre,la crisis economica nacional, represento el cumplimiento del vaticinio de laingobernabilidad y puso de manifiesto la ingobernaci6n, a saber, el hechode que el gobierno habia dejado de gobernar a su sociedad, por 10 menos ensentido economico, dado que la habia conducido al estancamiento, la rece-sion 0 al hundimiento (con sus efectos de desempleo yempobrecimiento,entre otros) y/o el hecho de que el gobierno se mostraba como un agenteque carecia de la capacidad requerida para dirigir a su sociedad hacia obje-tivos positivos de bienestar 0 desarrollo, no obstante que se Ie habia otorga-do gran cantidad de poder y recursos para ese fin.20

20 Decir que el gobiemo ya no gobemaba a su sociedad no se refiere tanto a su capacidadcoactiva para mantener el orden 0 neutralizar inconformidades extrainstitucionales, sino a sucapacidad de gobemar a su sociedad en el doble sentido de conducirla hacia especificos obje-tivos de valia para la convivencia y de coordinar a los diversos sectores sociales para realizar-

Pensar que la ingobernacion habia sido solo un accidente, algo pasaje-ro, debido a defectos de gobernantes empiricos, remplazables, por 10 que sereconstruiria la gobernacion una vez pasado el trance era algo que ideologi-ca 0 politizadamente podia afirmarse y defenderse, hasta por razones elec-torales, pero carecia de fundamento analitico y de la honesta tension inte-lectual de preguntarse por que el gobierno habia conducido a su sociedad aestancarse en los paises industriales y al derrumbe economico en nuestrospaises. Afirmar que se habia tratado de un percance reparable sin conside-rar en serio las limitaciones, impotencias, deformidades y hasta perversio-nes del patron de gobierno, que era la punta del iceberg del sistema politicoy economico de nuestros paises, era una manera de consagrar la ingober-nacion en el concepto, justificada, y renunciar a problematizar sus dimen-siones y causas.

En ocasion de la crisis el gobierno mostraba que habia sido incapaz deconducir a la sociedad hacia metas aceptables de desarrollo, bienestar yseguridad social 0 que, por 10 menos, era una agencia insuficiente para darrespuesta a los problemas que su sociedad enfrentaba para realizar las con-diciones de vida deseadas 0 constitucionalmente exigidas. La crisis exhibiaen mayor 0 menor grade la incompetencia financiera, normativa, politica yadministrativa del gobierno: su incapacidad 0 insuficiencia directiva. Masaun, por sus resultados desastrosos, exhibia al gobierno como factor dedesgobierno, dano, costos, desorden, decadencia, que desencadenaba he-chos de conflicto, delincuencia, desafeccion alas identidades sociales (y ala identidad nacional, en casos extremos), empobrecimiento, con el efectoultimo de desunir y provocar la desercion de numerosos de sus miembroshacia otros paises. Sobran las evidencias latinoamericanas. Durante la crisis,eIgobiern 0 no quedaba tal vez enteramente rebasado y conservaba grandespoderes en varios territorios de la sociedad, especialmente en los camposde la seguridad publica 0 nacional, pero en las areas economicas y socialeslos errores de decision y las ineficacias operativas exhibian sus limites di-rectivos y suscitaban la desconfianza y desafeccion social. Rubo indudable-mente una retorica catastrofista exagerada y hasta caricaturesca, en tantoque servia a especificos intereses politicos, pero el nocivo desempeno di-rectivo de los gobiernos en el terreno del crecimiento economico y del des-

los. La crisis mostraba que, para ellogro de los objetivos de crecimiento econ6mico, desarro-llo y bienestar de la sociedad, el gobiemo ya no era un agente directivo confiable y sf factor dedesgobierno, aunque su capacidad coactiva quedara resguardada en otros asuntos y control a-ra a infractores, delincuentes y subversivos.

arrollo social fue algo inocultable. La crisis/ingobernacion puso de ma-nifiesto tam bien la crisis del esquema jenirquico 0 autoritario de las rela-ciones entre Estado y sociedad, entre el gobierno y las organizacioneseconomicas y sociales, y fue el detonador del giro (inconcluso) hacia laconstruccion de un nuevo tipo de relaciones directivas en modo menos ver-tical.

La crisis economica y politica fue una experiencia de vida tan generali-zada durante los afios ochenta y noventa en nuestros paises, que Ilego aconvertirse en la categoria central de descripcion, interpretacion y lamenta-cion de la realidad social y represento el objeto prioritario de estudio degran parte de las ciencias sociales, que se dieron a la tarea de explicarla yde identificar las acciones que impedirian reeditarla. Especificamente, enlas sociedades latinoamericanas, un buen numero de intelectuales y politi-cos coincidieron en afirmar que el modelo de desarrollo, iniciado en la pri-mera mitad del siglo xx, se habia agotado, asi como se colapsaban sin re-medio los sistemas politicos populistas, corporativos y autoritarios (militareso civiles), que surgieron en el continente en los afios centrales de la GuerraFria, justamente en el momenta en que el modelo ISI de desarrollo comenzoa mostrar sus limitaciones insuperables y a ser derrotado por el proyectosocialista de sociedad, que entonces se difundia beligerantemente en elcontinente como la alternativa de organizacion y desarrollo. En respuesta,la democratizacion del regimen politico y la liberalizacion de la economiafueron las estrategias que se consideraron obligadas e idoneas para superarla crisis y reconstruir en un nuevo nivella capacidad de gobernar de losgobiernos desarrolladores.

En el terre no de la politica la crisis ha sobrevivido como referencia cen-tral en el problema de la gobernabilidad de la democracia, cuyo plantea-miento estandar tiene un tono negativo por la preocupacion acerca de Iaingobernabilidad eventual-posibie-probable-inminente de los regimenesdemocr<iticos nacientes y, en consecuencia, por la pregunta de que hacerpara evitar la perdida de capacidad directiva de Ios nuevos gobiernosdemocr<iticos, la consecuente crisis politica y sus previsibles efectos des-tructivos en la vida asociada. La cuestion de la (in)gobernabilidad consisteespecificamente en la averiguacion de los poderes 0 capacidades que la de-mocracia requiere para estar en aptitud de gobernar a su sociedad, bajo lapremisa de que carece de las capacidades gubernativas basicas 0 de que Iasque posee son insuficientes, por 10 que sobre el gobierno democr<itico secierne la ominosa probabilidad de la crisis.

Los que te6rica 0 politicamente ponen el acento en la crisis y la drama-tizan pueden ser democraticos autenticos, pero hay tambien autoritariospopulistas 0 revolucionarios, que se convirtieron resignadamente a la de-mocracia, y aunque algunos de ellos no han dejado de esperar su despresti-gio y caida, otros han entendido que la democracia otorga poder politico alas masas y hace posible obtener mediante las urnas 0 las movilizaciones 10que antes se queria obtener mediante las armas. En cualquier caso, el climade inquietud por la amenaza de una posible 0 probable crisis deja traslucirque el arreglo democratico actual no esta suficientemente equipado paraasegurar la funci6n requerida de direcci6n de la sociedad, raz6n por la cualla pregunta sobre la capacidad directiva de los gobiernos democraticos seplantea de manera limitada y en negativo, pensando en c6mo anticipar losconflictos y problemas previsibles de un gobierno democratico que se en-cuentra todavia en fase de asentamiento, que carece de los recursos institu-cionales y fiscales fundamentales para conducir su sociedad hacia los obje-tivosdesbordados que despert61a misma democracia y que esta sujeto a lapresi6n de las practicas de los viejos regimenes autoritarios y de la culturapolitica predemocratica de los ciudadanos recien nacidos, ademas de tenerenfrente, irresueltas, las agudas necesidades de ingentes sectores sociales.

La cuesti6n sobre la gobernabilidad democratica con trasfondo mentalde crisis obedece en mucho a la inestabilidad que es visible en la mayorparte de nuestras j6venes democracias latinoamericanas, la mayoria de lascuales surgi6 en respuesta a la bancarrota fiscal y politica del Estado des-arrollador autoritario, de modo que la democracia en el continente se res-taur6 0 inici6 al mismo tiempo que habia que implantar las politicas deajuste fiscal y de liberalizaci6n econ6mica para sacar al Estado desarrolla-dor de su quiebra, ademas de que comenz6 a operar cuando la globalizaci6necon6mica irrumpia y afectaba las economias nacionales en proceso de re-construcci6n y cuando se imponia la hegemonia mundial estadunidensedespues de la caida del mundo socialista. Son democracias que tienen ade-mas que lidiar con las practicas resistentes de los pasados sistemas politi-cos y con los ofrecimientos tentadores de las revoluciones sociales panacea(que acaso ya no invocan al proletariado, pero si a otros sectores socialescomo los indigenas, las minorias sociales 0 los sectores desposeidos). Y,paracomplicar las cosas, se trata de democracias que estan todavia atrasadas enla construcci6n de sus instituciones politicas, que son la condici6n paracrear orden politico yen consecuencia orden social, y que aun no han podi-do mostrar satisfactoriamente que sus politicas tienen capacidad de res-

ponder a los problemas sociales determinados de la poblaci6n, entre otrosmotivos porque la liberalizaci6n comercial y restructuraci6n productiva delos afios pasados no han concluido 0 no fueron bien ideadas ni implemen-tadas (ocasionando grandes dafios) 0 simplemente no han generalizadoaun sus beneficios.

Comparada con la crisis de las democracias sociales maduras, el pro-blema de nuestras democracias en formaci6n reside en la debilidad de lascapacidades del gobierno (y de la sociedad), por 10 cual estas son rebasadascon facilidad por la demanda social, la cual se desborda con facilidad enpresiones y anomias, debido a que existen sectores sociales que mantienenla expectativa 0 la ilusi6n de que los gobiernos democrMicos tendnin unacapacidad de respuesta a sus problemas superior a la de los gobiernos auto-ritarios. En este contexto la ingobernabilidad resulta no por exceso sinopor defecto de la capacidad de la democracia para resolver los problemasde la sociedad. Es pertinente reproducir en extenso una cita de D. Achard yM. Flores (1997: 30):

En rigor, la teoria de la gobemabilidad nace como teoria de la ingobemabilidady se suscita en un escenario de pais desarrollado. AI trasladarse al espacio lati-noamericano, el problema es bien diferente, y ya no se puede hablar de una cri-sis de la democracia por exceso de la misma, sino que debemos situarnos en unproceso de construccion democratica. No se trata de una sobredemanda queponga en peligro a la democracia, sino de una subdemanda que apuesta a lademocracia para poder crecer, 10 que hace mucho mas dramaticos los pendien-tes por satisfacer. .. Se trata de crisis fiscales, que envuelven a un Estado que hadesempefiado un papel diferente al del estado de bienestar. .. y que es frecuen-temente un Estado nacional y popular de vocacion movimientista que buscapor 10 mismo integrar a todos los actores en un discurso unanime y politizadorde la sociedad ... Existe un "plus de ingobemabilidad" que es necesario enfren-tar en razon del subdesarrollo. Por otra parte, algunos afios despues, el comien-zo de la crisis de la deuda anticipo en poco tiempo el extendido fenomeno de lademocratizacion de los paises latinoamericanos. Al llegar, la democraciaenfrento no solo la necesidad de aplicar severos ajustes economicos, sino deprocesar cambios mas profundos en la estructura de su economia ... Asi, losservicios de la deuda, los ajustes y las restructuras debieron procesarse en elambiente de explosion de demandas y expectativas que, natural mente, habiansido estimuladas por la llegada de la democracia.

A su trasfondo mental de crisis se debe que la cuesti6n de la (in)gober-nabilidad de la democracia comience a dejar de ser la cuesti6n y referenciacentral del analisis politico y administrativo, aunque el termino de (in)go-bernabilidad se haya vuelto de uso generalizado y ductil en su denotaci6n.El preocupado pensamiento negativo sobre la probabilidad-riesgo-eventua-lidad-inminencia de que el gobierno democrMico sea desbordado y se des-plome en crisis pierde relevancia en la medida que en el nivel estrictamentete6rico el problema de la crisis de las democracias nuevas esta en principioresuelto si se dota al gobierno con las facultades institucionales, los recur-sos fiscales y las estructuras de operaci6n que el gobierno democrMico ne-cesita para estar en aptitud de gobernar a su comunidad y cuya eficaciaesta probada en diferentes regfmenes, aunque seguramente en el terrenopractico se enfrentaran resistencias que dificultaran que los gobiernosconstruyan sus capacidades y las pongan en practica.21

Pero, mas alla del necesario equipamiento institucional, fiscal 0 admi-nistrativo, la capacidad de gobernar consiste y se muestra en las pautas decomportamiento que los gobernantes practican al relacionarse con los di-versos grupos sociales para definir con ellos los objetivos de valor de la vidaasociada, procurar su aporte para realizarlos, atender sus problemas, amende las actividades de arbitraje de los conflictos y agravios que apareceninevitablemente en la convivencia humana. En suma, la cuesti6n de la

2\ Este parece ser el camino emprendido por D. Achard, y M. Flores (1997), que para atacar"Ios problemas de la gobernabilidad latinoamericana de fin de siglo" proponen "cuatro blo-ques de conceptos y abordajes a prop6sito del problema de la gobernabilidad, con que se sue-Ie trabajar tanto en la academia como en los organismos internacionales", cada uno de loscuales contiene a su vez varios subtemas que sefialan problemas especificos de gobernabilidadposible y tareas relevantes para neutralizarlos. Se trata de una propuesta integral para crear lacapacidad de gobierno de las democracias latinoamericanas en condiciones nacionales preca-rias y en condiciones mundiales desafiantes. La propuesta representa un universe de proble-mas y tare as que implican reformas del Estado, de la economia y de la gobernaci6n misma.Loscuatro bloques, enunciados sin sus subtemas especificos, son: "1. La gobernabilidad comola eficiencia del gobierno y del Estado para formular y aplicar politicas econ6micas y adminis-trar la gesti6n publica. 2. La gobernabilidad como el grade de sustentaci6n social que alcan-zan las politicas publicas en medio de los ajustes modemizadores. 3. La gobernabilidad comovariable polftica que resulta de la capacidad decisoria que emerge de las reglas de juego decada democracia y de las respectivas dotaciones de decisionalidad, representaci6n y participa-ci6n poJiticas que egresen de su sistema de gobierno, de su sistema de partidos y de sus siste-mas electorales, asi como la relaci6n entre dichas variables y los elementos distintivos de lacultura polftica de cada pais. 4. La gobernabilidad como capacidad de administrar los ajustesproducidos como consecuencia de los procesos de integraci6n econ6mica" (23-24). La even-tual debilidad de esta propuesta integral se ubica en que queda capturado por el enfoque gu-bernamentalCista) de la gobernabilidad, cuya limitaci6n se revisani despues, dado que notoma en consideraci6n las capacidades y los aportes de las organizaciones sociales y suponeque la acci6n de un gobierno capaz sea suficiente para la direcci6n de la sociedad.

(in}gobemabilidad, planteada esencialmente bajo los supuestos de una pre-visible crisis politica y centrada en la averiguacion y dotacion de las capaci-dades que requiere el gobierno para poder dirigir, se atenua 0 se desvanecea pesar de su dramatismo cuando es englobada por la cuestion de la gober-nacion/gobemanza, por la cuestion de la direccion de la sociedad, con susinterrogantes sobre sus requisitos, condiciones operativas, sujeto(s), instru-mentos y pautas de comportamiento, que contiene tanto la cuestion de lascapacidades de direccion del gobierno como la de las acciones directivasque llevan a la realidad y a efecto las capacidades.

En esta primera aproximacion desde la perspectiva de la (in)goberna-bilidad, el concepto de gobernacion/gobernanza incluye en su denotaciontanto la capacidad de gobernar del gobierno como elpatron 0 modo de direc-cion que este sigue en su ejercicio gubernativo de la sociedad, en el entendi-do de que las acciones (el tipo de acciones) que decide practicar el gobiernoal relacionarse con sus ciudadanos a fin de conducir a la sociedad son el fac-tor que determina y evidencia si el gobierno esta aprovechando 0 desapro-vechando las potencialidades directivas que Ie han otorgado las institucionesy otros recursos estatales y si, por consiguiente, efectivamente esta siendocapaz 0 no de gobernar a su sociedad, de realizar los objetivos que se hanconsiderado de valor social. El concepto de gobernanza expresa entonces lainterdependencia que existe entre las capacidades directivas que el gobier-no puede poseer y su accion directiva, que las pone en practica, 0 las traduceen acciones. Denota, en sfntesis, la capacidad directiva mediada y demos-trada por acciones y resultados.

El concepto de gobernanza incluye como precondicion las institucionesy los recursos (de autoridad, coactivos, economicos, informativos, adminis-trativos) que hacen que el gobierno este en aptitud de gobernar a su socie-dad, pero su aporte conceptual peculiar consiste en considerar alas institu-ciones y recursos estatales como componentes de la accion concreta delgobernar, con dos desenlaces posibles: a} las instituciones y recursos actua-les posibilitan que el gobierno lleve a cabo ciertas acciones de gobierno y,por ende, son factores que facilitan 0 dificultan que el gobierno desarrollepracticas apropiadas de interlocucion con los sectores sociales para definirtanto el sentido de direccion de la vida en comun como la forma de organi-zacion social idonea para efectuar los futuros deseados; pero b} las prac-ticas polfticas que el gobierno sigue en su interlocucion ciudadana para di-rigir a su sociedad pueden dilapidar 0 subutilizar el potencial y alcance delos recursos que posee 0, en sentido contrario, explotarlo cabalmente y lle-

varIo al maximo de su capacidad. No se hace mas de 10que se puede, aun-que se puede mas de 10que se hace, parafraseando un refran latinoameri-cano. En suma, las capacidades posibilitan 0 imposibilitan ciertas accionesy resultados de gobierno, as! como las acciones de gobierno aprovechan 0desaprovechan las capacidades que estan a su disposici6n, las hacen efecti-vas 0 inefectivas. Por consiguiente, las limitaciones que los gobiernos expe-rimenten en su tarea directiva daran pie a cancelar sus capacidades impro-cedentes 0 a reclamar nuevas capacidades con mayores alcances, mientrasque las capacidades disponibles serviran de criterio para evaluar si lasacciones directivas que los gobiernos emprenden son realmente las apro-piadas y han despertado todas las potencialidades que las capacidades con-tienen. Una suerte de dialectica abstracto-concreto, potencialidad-producto.

Las instituciones y los recursos del Estado que otorgan facultades di-rectivas al gobierno representan (legal y financieramente) posibilidades dehacer ciertas cosas, de llevar a cabo ciertas acciones y de lograr ciertos re-sultados, pero abandonan su estado potencial y se vuelven reales y efecti-vas, hacen cosas y producen efectos, s610mediante las acciones directivasque idea y decide el gobierno emprender. La capacid ad de gobernar semuestra en la acci6n y los resultados del gobernar, en las practicas de lagobernaci6n, no en la dotaci6n de poderes, facultades y atribuciones queun gobierno posee en abstracto, tal como se listan en las disposiciones deley,en el inventario de los recursos de su hacienda 0 en su sistema de gasto.Por consiguiente, en terminos aim preliminares, la gobernaci6n (desde laperspectiva de la gobernabilidad) se refiere especfficamente al modo comoel gobierno hace uso de las capacidades directivas que posee, "actualiza"sus potencialidades, las transforma en acciones que tienen como efecto quelas situaciones sociales deseadas sean situaciones reales.22

22 La distinci6n entre la cuesti6n de la gobemabilidad y la cuesti6n de la gobemaci6n pue-de ser acaso considerada como secundaria, en terminos l6gicos, pero es sustantiva polftica-mente. Ambas tienen como objeto la pregunta sobre las capacidades del gobiemo democniti-co, pero la primera se interroga y responde sobre las capacidades de gobierno entendidascomo los recursos 0 poderes que debe disponer el gobiemo para estar en aptitud de gobemara su sociedad, mientras la segunda pregunta se refiere alas capacidades entendidas comorecursos en movimiento, poderes en acci6n, cuyos resultados 0 efectos son las situacionesdeseadas de coordinaci6n, conciliaci6n, prosperidad social. "Capacidad" 0 "ser capaz" tieneuna doble denotaci6n 0 sentido. En la primera pregunta se refiere principalmente a los pode-res que se necesitan poseer de antemano para ser gobierno, para estar en condiciones de con-ducir una sociedad hacia sus objetivos, mientras en su segundo sentido denota las accionesque acreditan que un gobiemo es en realidad un agente directivo capaz y efectivo, que estasiendo efectivamente capaz de conducir su sociedad hacia sus objetivos, que esta gobernando.Ahorabien, la capacidad efectiva requerira modos y practicas productivas de relacionarse con

El concepto de gobernaci6n1gobernanza incluye la distinci6n entre ca-pacidad directiva y eficacia directiva del gobiemo. A diferencia de la proble-matica estandar de la gobernabilidad, no se da par obvio que la eficacia di-rectiva se siga del hecho de haber dotado a un gobierno con las capacidadesinstitucionales, fiscales, analiticas y administrativas para dirigir que se con-sideran necesarias 0 suficientes. Las capacidades 0 facultades 0 poderesconsisten basicamente en la posibilidad de hacer ciertas cosas y lograr cier-tos resultados, pero el hecho real de poder hacer ciertas cosas y producirciertos resultados depende de los esquemas especfficos de acci6n que prac-tican los gobiernos en su relaci6n con los diversos sectores de la sociedad((mando, supervisi6n, persuasi6n, disuasi6n, negociaci6n, asociaci6n, co-rresponsabilidad, aplicaci6n de la ley...?) a fin de que acepten la importan-cia de hacer suyos ciertos objetivos de valor general y actuar en conformi-dad para hacerlos hechos sociales. Disponer de las capacidades 0 facultadespara gobernar no significa sin mas ser eficaz en gobernar: "un Estado mascapaz puede ser un Estado mas eficaz, pero eficacia y capacidad no son lamisma cosa. Capacidad ... es la posibilidad de emprender y promover enforma eficiente acciones de interes colectivo... La eficacia es resultado de lautilizaci6n de esa capacidad" (Banco Mundial, 1997:4).

Por consiguiente, el foco de la atenci6n te6rica y politica se desplaza dela dotaci6n de las capacidades gubernativas -la cuesti6n de la gobernabili-dad- hacia la utilizaci6n efectiva de las capacidades gubernativas del go-bierno y, particularmente, hacia el modo id6neo de utilizarlas y, concreta-mente, hacia la averiguaci6n de las acciones directivas especfficas (modosde gobernar, pautas directivas) que los gobiernos han de poner en practicapara lograr que los diferentes actores politicos, econ6micos y sociales se en-tiendan, complementen, contrapesen y que como resultado de esa interac-ci6n ni tersa ni unidimensional identifiquen los problemas de su conviven-cia, definan el rumbo de sus sociedades y se organicen para realizar losobjetivos generales que aseguran futuro y beneficio ala sociedad. La crisis,sea que haya ocurrido 0 sea considerada probable, particularmente la cri-sis terminal que desploma a todo un sistema politico y/o econ6mico, dejade ser el referente principal y toma su lugar la gobernanza, que en tanto seaid6nea para el contexto social especffico, podra cerrar el paso a cualquierasomo de crisis 0, por 10menos, neutralizara 0 atenuara sus factores mas

la sociedad. La distinci6n entre las dos preguntas recuerda la famosa distinci6n aristotelicaentre "potencia" y "acto"; 0, en los terminos ciberneticos contemporaneos, recuerda y repro-duce tal vez la distinci6n entre "virtualidad" y "realidad"l"presencialidad".

destructivos socialmente. Obviamente, la cuestion practica de la goberna-cion consiste en identificar y ejecutar las acciones que en el actual contextosocial acrediten ser realmente directivas, en el entendido de que no todaslas acciones que los gobiernos practican con propositos directivos son real-mente directivas de su sociedad. Accion de gobierno y accion gubernativa 0

directiva no son sinonimos ni en el concepto ni en la realidad actual.

3. EL ENFOQUE DE LA GOBERNANZA:

MAs ALLA DE LA GOBERNABILIDAD Y DEL GOBERNAR DEL GOBIERNO

La cuestion de la gobernabilidad no se caracteriza solo por su referencia ala probabilidad de la crisis gubernativa, sino porque tambien hace suya lapremisa de que el agente central 0 unico de la conduccion social es el Esta-do, concretamente los poderes publicos y, en particular, el gobierno ejecuti-vomediante sus politicas publicas y su provision de servicios publicos. Estesupuesto es enteramente congruente con el vigoroso supuesto Estado cen-trico (en conexion, gubernamentalista, presidencialista), que es caracteris-tieo de la cultura politica de la mayor parte de nuestros paises latinoameri-canos y que va de la mana con el supuesto de la baja capacidad de nuestrassociedades para resolver sus problemas de supervivencia y convivencia.

El doble supuesto se ha mantenido en el tiempo, no obstante que mu-chas de las dudas sobre las posibilidades de exito del gobierno democr<iticode nuestros paises se deban al hecho de que, ala vuelta del siglo, crece elnumero y la importancia de actores politicos, economicos y sociales, inter-nos 0 externos a la comunidad nacional y local, que son poderosos, produc-tivosy autonomos, que muestran tener la capacidad de inconformarse conlas politicas gubernamentales 0 de evadirlas y que critican puntualmentesus debilidades informativas y analiticas y sus ineficacias operativas. Tam-bien, en paralelo, crece el numero y la importancia de sectores socialesmarginados y pobres, que con mayor independencia politica y autoorgani-zacion (permanente 0 periodica) demandan servicios y oportunidades paracompensar 0 superar la precariedad de sus vidas y que se agolparon en lasurnas porque atribuian esperanzadamente a la democracia una superiorcapacidad de respuesta a sus problemas.

En su planteamiento estandar, la cuestion de la gobernabilidad consisteen preguntarse sobre las capacidades de gobernar del gobierno, cons ide-rando ala sociedad como algo que por definicion ha de ser gobernado yad-

ministrado, dado que se la considera atrasada, incompetente, ignorante, di-vidida e incapaz de autorregulaci6n, autodesarrollo y autogobierno: "sub-desarrollada", se solia decir. La sociedad es entendida como el problemamas que como parte de la soluci6n de los problemas.23 El supuesto del go-bierno como el agente central 0 unico de la gobernaci6n de la sociedad, dota-do de un gran espacio de autonomia y soberania respecto de la sociedad, yde esta como una realidad ingobernable par si misma, no ha sido s610sin-gular de America Latina. Ha sido el enfoque politico y administrativo de lamayoria de los Estados sociales y socialistas del siglo xx que, a pesar de sudecidido compromiso social, se distinguieron parad6jicamente por su esta-tismo, que condujo a la total burocratizaci6n de la politica social y par suescepticismo respecto de las capacidades de sus sociedades.

A esta perspectiva dominante, llamada por varios autores "vieja gober-naci6n", "vieja gobernanza" (old governance), se debe que el problema de la(in)gobernabilidad se haya concentrado directamente en el gobierno comoinstancia de direcci6n social. Sin embargo, su premisa gubernamentalistarepresenta su principallimitaci6n heuristica y practica. Alconsiderarse quela sociedad es naturalmente ingobernable, desprovista de las capacida-des basicas de autogobierno, es 16gicoque carezca de sentido plantearse lacuesti6n de la (in)gobernabilidad en el plano de la sociedad y, sobre todo,

23 Este punto merece una breve consideraci6n alusiva. La formaci6n y fundamentaci6nte6rica del Estado moderno ha tenido dos vertientes: la que se basa en un concepto de socie-dad como intrinsecamente incapaz de entenderse, coordinarse y autorregularse, y la que sebasa en un concepto que reconoce la capacidad de autogobierno de la sociedad pero que regis-tra tambien que existen situaciones de convivencia que rebasan la capacidad social y que serequiere entonces de una organizaci6n exterior con el poder suficiente para restablecer elorden. la certidumbre de los intercambios. la coexistencia pacifica y el acuerdo sobre los obje-tivos generales de la convivencia. Dicho elementalmente. la primera vertiente es la linea euro-pea que va de Maquiavelo y Hobbes hasta Hegel y Weber. mientras la segunda vertienteencuentra su expresi6n en el asociacionismo norteamericano civil y civico. sefialado por Toc-queville. Entre nosotros. por muchas razones. reales y artificiales. la tesis de la incapacidad dela sociedad mas que la de su insuficiencia autorregulatoria y autoproductiva ha sido la tesisdominante y. en consecuencia. el Estado ha sido considerado como la condici6n absolutamen-te necesaria de organizaci6n para asegurar la existencia y el equilibrio de la vida en sociedad.por 10 que los dirigentes estatales han sido considerados como los agentes indispensables de lacoordinaci6n de una sociedad de suyo ingobernable y necesitada de poder. En esta visi6n. losactores privados y los de la sociedad civil (incivil, mas bien) no aportan nada relevante para lagobernaci6n de la sociedad; son mas bien el origen de los problemas y conflictos que, para susoluci6n y neutralizaci6n. requieren ser gobernados. Los miembros de Ja sociedad son "losnaturales", mientras que los poderes publicos son los agentes civilizatorios y, gracias a ello, lasociedad natural se transfigura en "sociedad civil". No hay civilidad social sin Estado: ese es elaxioma en el que se sustenta el Estado moderno e ideol6gicamente los Estados latinoamerica-nos. Corolario de este axioma es que los miembros 0 sectores de la sociedad pueden ser cual-quier cosa menos agentes de gobernaci6n y son. por definici6n. necesitados de ser gobernadosy administrados.

carezca de sentido esperar que de la sociedad economica (supuesta 0 real-mente mera asimetria, explotacion, improductividad, oportunismo ...) 0 dela Hamada sociedad civil (supuesta 0 realmente incivil, transgresora, insoli-daria y hasta incompetente) puedan recibirse aportes relevantes para la di-reccion de la sociedad, para definir sus objetivos e incrementar la capaci-dad de realizarlos. EI asunto de la gobernabilidad es esencialmente asuntodel gobierno, no de la sociedad. Asimismo el riesgo de ingobernabilidadconcierne directamente al gobierno, al agente de la gobernacion social porantonomasia, pues se presumen 0 se conocen circunstancias en las que elgobierno ha perdido 0 ha estado al borde de perder su capacidad de desem-pefiarse como el agente director de la sociedad por errores de decision 0 in-eficacias de operacion. En suma, la cuestion de la (in)gobernabilidad no re-visa ni cuestiona su premisa gubernamental(ista). EI gobierno sigue siendoconsiderado el actor central y suficiente para la conduccion social. La crisiseconomica y politica ha sido un desafortunado episodio imputable alasdeficiencias de gobernantes empiricos 0 de un sistema politico empirico yel desafio de la complejidad de las condiciones de la sociedad contempora-nea es valorado como algo manejable mediante los recursos del gobierno.

Por consiguiente, tanto teorica como practicamente, la cuestion consisteen como crear y consolidar la capacidad de gobemar del gobiemo 0, por 10 me-nos, en como evitar que pierda significativamente capacidad en dimensio-nes cruciales de la vida asociada. Y se da por supuesto 0 por segura que enel momenta en que se disponga de un gobierno dotado con las capacidadesnecesarias (institucionales, fiscales, administrativas, policiales), no se reque-rira mas para la gobernacion exitosa de una comunidad politica. Se suponetambien que los gobiernos pondran en practica solo las acciones que apro-vechen cabalmente las capacidades que les fueron otorgadas. EI principioes: un gobiemo capaz es suficiente para Lagobemaci6n de Lasociedad. Lacuestion consiste entonces en identificar las capacidades y poderes de losque carece el gobierno e idear el proceso politico para otorgarselos y latarea culmina cuando se dota al gobierno de las capacidades 0 poderes ins-titucionales, fiscales y administrativos basicos 0 suficientes. 0 bien, en casode que posea ya esos poderes pero su funcionamiento sea ineficaz, la tareaconsiste en reformar, modernizar, moralizar el aparato de gobierno y susrecursos humanos a fin de aprovechar las capacidades desperdiciadas yexplotarlas al maximo. En la perspectiva de la gobernabilidad, el asuntoqueda circunscrito al ambito gubernamental. No se requieren capacidadeso recursos extragubernamentales para gobernar a una sociedad y, en caso

de que existan, son irrelevantes, puesto que los actores economicos y socia-les, en tanto necesitados de guia y coordinacion, poco pueden aportar.

Sin embargo, la creencia del gobierno como el actor central suficientepara hacer funcionar sus sociedades comenzo a debilitarse en las socieda-des industrializadas a partir de los afios setenta debido a los problemas decrecimiento que enfrentaban y en nuestros paises a fines de los afios sesen-ta ante el estancamiento cronico del desarrollo ISI, que provoco levanta-mientos politicos de variado tipo y desafio. La tesis termino por desmoro-narse con el colapso de los sistemas economicos y politicos de los Estadoscentralmente planificadores, economicamente intervencionistas y politica-mente controladores, mediante mando directo 0 mediante negociacion im-puesta a sus ciudadanos, artes de gobierno que proliferaron no solo enAmerica Latina. Si alas debilidades de conduccion economica del gobiernosumamos las represiones arbitrarias que padecieron grupos sociales nume-rosos en los afios sesenta y setenta por vindicar proyectos alternativos (so-cialistas) de organizacion y desarrollo social, se completa el negro cuadrode un gobierno que exhibio crudamente su incapacidad y hasta su perver-sion directiva.

La situacion inesperada de debilidad de los gobiernos fuertes, embota-das sus armas directivas de la intervencion economica y del control politico,dio pie a que surgiera la pregunta de si mas alIa del territorio del gobiernoexistian capacidades de solucion de problemas y realizacion de futuros de-seados y, en el caso, recurrir a ellas, detonarlas, para escapar de la ruina. AIvolver la mirada al mundo social se descubrio de gana 0 por fuerza que ensu ambito existen agentes privados y sociales productivos, capaces de auto-rregularse y de resolver sus problemas, dotados ademas de recursos rele-vantes para resolver (0 contribuir a resolver) muchos de los onerosos pro-blemas sociales que en el pasado se habian querido atender medianteprogram as gubernamentales, con el efecto de que los gobiernos habianremplazado con sus burocracias a estos actores 0 habian limitado su activi-dad economica y civil independiente. Dicho de otro modo, se descubrio queno todas las capacidades requeridas para la gobernacion del pais -particu-larmente en el campo del crecimiento economico y el desarrollo social- seencuentran en el ambito del gobierno y las que po see el gobierno, aun siextraordinarias (legislacion, coaccion, imposicion fiscal, servicios socialesuniversales ... ), son insuficientes frente ala magnitud de los nuevos y viejosproblemas de la sociedad. Se reconocio ademas que el gobierno ya no pue-de disponer de esos recurs os que necesita para su tarea directiva y que

estan en manos privadas y sociales, dictando como antes 6rdenes a susposeedores, planificando y sobrerregulando sus comportamientos, intimi-dandolos con expropiaciones 0 juicios penales 0 atrapandolos suavementecon mecanismos oscuros de complicidad, acciones todas que provocarianresistencias, conflictos y des6rdenes: desgobierno. En consecuencia, se des-cubri6 que para gobernar un pais hacia metas de bienestar se exigen mascapacidades, actores y acciones que las del mero gobierno y, dada la insufi-ciencia gubernamental y la necesidad del aporte social, se entendi6 que elmodo directivo de gobernar se tenia que modificar para hacerlo capaz dedisefiar la forma de crear interdependencias mas que dependencias, coordi-nar mas que subordinar, construir puentes mas que piramides.24 Fue toman-do forma entonces el componente esencial y peculiar de la gobernanza, dis-tinto del enfoque de la cuesti6n de la (in)gobernabilidad con su enfasisunilateral en las capacidades del gobiemo, que destaca la interdependenciao asociaci6n entre actores gubernamentales y sociales como la condici6nsin la cual no es posible que haya direcci6n de la sociedad.

Este descubrimiento, que representa la fecha de nacimiento del enfo-que y concepto de la gobernaci6n en sentido propio, no podia suceder sinohasta que se hicieron evidentes las situaciones criticas de las democraciassociales y de los autoritarismos socialistas 0 socializantes. Para los gobier-nos y sus sociedades fue dram<iticodescubrir en ocasi6n de la crisis que losabundantes poderes de intervenci6n social que el gobierno poseia para diri-gir a la sociedad habian sido precarios, con 10que el esquema establecidode las relaciones entre gobierno y sociedad en modo jerarquico 0 autoritarioperdi6 de golpe sentido, suscitando dudas e interrogantes sobre su perti-nencia. Este descubrimiento llev6 ados conclusiones. La primera, de ca-deter te6rico, sefia16que la capacidad directiva de un gobiemo no es equi-valente a un gobierno (0 Estado) superdotado de poderes de gran alcance,amplia autonomia e intervenci6n directa, por 10que el problema evolucio-na hacia la cuesti6n mas atinada acerca del rightsizing del Estado y,en con-secuencia, acerca de la talla apropiada del gobierno para realizar sus fun-

24 Esto no significa que la acci6n directiva del gobierno no implique coacci6n y subordina-ci6n. Al contrario, esta es exigida para asegurar el orden y enfrentar la transgresi6n de lasleyes y la criminalidad de delincuentes cada vez mas colectivos, organizados y transnaciona-les. Pero, en 10que respecta la acci6n de dirigir a la sociedad hacia metas de bienestar y segu-ridad social, relacionadas con el crecimiento econ6mico, la acci6n gubernamental es insufi-ciente y su actividad directiva Ie exige crear interdependencias con otros agentes, coordinarsecon ellos y coordinarlos. Dicho drasticamente, el Estado social requiere hoy de la nueva gober-nanza, mientras el estado de derecho, con la funci6n de asegurar orden y libertades, mantienesu ejercicio directivo en linea con los criterios de la Hamada vieja gobernanza.

ciones segun los diversos asuntos publicos y las diversas circunstancias so-ciales que encara. Para fines de gobernacion, la calidad institucional y di-rectiva es mas importante que la cantidad de instrumental gubernativo y deaccion directa. La segunda conclusion, de caracter practico, consistio encancelar las facultades probadamente improductivas de los gobiernos,construir las requeridas para una direccion social exitosa y examinar almismo tiempo si la accion directiva de la sociedad debia estar solo en ma-nos de los administradores del gobierno, 0 si habia que poner en juego aotros lideres economicos y sociales que actuaban fuera del gobierno. EI re-sultado final fue rehacer en el concepto y la practica un nuevo equilibrio enlas relaciones entre el Estado, el mercado y la organizacion social y, porconsiguiente, configurar un nuevo proceso directivo de la sociedad, unanueva gobernacion.

A raiz de ese descubrimiento, inquietante para la gran mayoria de losciudadanos socializados en la idea del Estado poderoso y providencial, los go-biemos tuvieron que tomar por conviccion 0 por fuerza medidas correctivasque han tenido como efecto hacerles perder adicionalmente gran parte delos poderes, las facultades, los activos e instrumentos que sustentaban suanterior patron directivo. Por ejemplo, con el proposito de salir de la crisisfiscal, evitar su reedicion y relanzar el crecimiento, los gobiernos procedie-ron a desprenderse de sus dispositivos ineficaces de direccion (legales, poli-ticos, de politicas, administrativos) y trataron de reconstruir su capacidadde gobierno con otros instrumentos y practicas. Fue asi que se cancelaronorganismos y programas publicos inutiles y onerosos, se liberaron los mer-cados, se fomento la organizacion social gubernamentalmente indepen-diente y se privatizaron importantes activos estatales. Para ello, se hicieronreformas constitucionales y se desregularon 0 se elaboraron regulacionesnuevas que liberaban y fomentaban las iniciativas de las organizaciones pri-vadas y sociales. Se crearon ademas agencias reguladoras y ejecutivas auto-nomas e independientes del gobiemo para mantenerlas al abrigo de los vaive-nes de la politica de partidos. Comenzo asimismo a ejecutarse la prestacionde algunos servicios publicos mediante proveedores y prestadores externos,se despidio personal, se promovieron comunidades economicas y politicastransnacionales y se impulsaron tratados de libre comercio con paises cir-cunvecinos 0 afines. Mas aun, cuando fue tambien evidente que la crisiseconomica se debia a la irresponsabilidad de los gobiernos de formatoautoritario se procedio a democratizar los regimenes, con el resultado deque se afirmo con rapidez la pluralidad politica, surgieron poderes publicos

autonomos, empezo a tomar forma un riguroso sistema de justicia, se libe-ralizo la opinion publica, hubo una explosion de organizaciones civiles in-dependientes, se descentralizaron politicas y los gobiernos locales amplia-ron sus margenes de independencia respecto del gobierno central...

Todos estos procesos de liberalizacion politica, financiera y administra-tiva del Estado, que han ocurrido vertiginosamente en estas ultimas deca-das, tuvieron como efecto despojar al gobiemo de sus capacidades directivasdirectas, limitar los alcances de su intervencion y privarlo de los instrumen-tos que hacian posible su estilo de mando imperativo directo sobre el gruesode los actores economicos y sociales, forzandolos a alinearse alas decisio-nes gubernamentales. Simplemente se redujeron 0 desaparecieron numero-sos poderes y posibilidades gubemamentales de hacer ciertas cosas, queademas habian perdido utilidad social y no gozaban de la confianza ciuda-dana. Si la superacion duradera de la crisis fiscal obligo al gobiemo a per-der capacidades y activos a favor de actores economicos y sociales externos,la democratizacion hizo perder capacidades y activos al ejecutivo, que has-ta entonces en la mayor parte de nuestros paises latinoamericanos habiasido el centro de la conduccion social mediante plan, gasto y control. El re-sultado neto de estos cambios fue poner punta final a un modo de gobernarque se habia extendido por decadas a 10 largo del siglo xx. Si a esto se afia-de la modificacion del perfil de la sociedad nacional y de la economia mun-dial, que ha traido a la escena a actores con perfiles mas independientes,autorreferidos, autonomos, vinculados con actores mas ana de las fronterasnacionales y que son adem as poseedores de recursos clave para el creci-miento (financieros, informativos, cognoscitivos, tecnologicos ... ), se com-pIeta el cuadro de un gobiemo que ha visto limitada su capacidad de con-duccion social en modo imperativo y directo y que, para reconstruirla,debera ser en otro nivel y modo, 10 que implicara en la practica relacionar-se con sus ciudadanos nacionales y los globales de una manera mas subsi-diaria y asociativa.

En el enfoque de la gobernanza no faltan las tesis radicales que insistenen la incapacidad del gobiemo para gobemar y en la necesidad de circuns-cribir su desempefio a 10 minimo indispensable, por 10 que en su lugar seponen en juego y ensalzan los recursos del mercado y de la solidaridad in-trasocial como instancias alternativas e instrumentos mas eficaces para darrespuesta a todas 0 a la mayor parte de las carencias y aspiraciones de lavida asociada, que antes se querfan resolver mediante los programas de go-biemo y las acciones de sus burocracias. Se afirma asimismo que las rela-

ciones de mercado y de sociedad civil organizada resuelven problemas so-ciales y generan formas de coordinacion social que antes, con magros re-sultados, se querian lograr a golpe de leyes, politicas y gasto publico. En su-ma, la direccion de la sociedad hacia su logro de metas puede ejecutarsemediante otras relaciones sociales que no tienen por que reducirse alasrelaciones politicas de mando y obediencia, ademas de que contiene masvertientes de accion que la gubernamental-burocratica.

En oposicion a esta tendencia radical, proclive a transformar en pana-cea a los mercados (nacionales 0 globales) y/o alas iniciativas de la solida-ridad intrasocial (desarrolladas por ONG, sociedades intermedias de la eco-nomia, grupos sociales naturales), el enfoque realista de la gobernanza esequidistante del gobierno jerarquico pero tambien del mercado y del soli-darismo social. Mantiene el principio de que el gobierno sigue siendo unainstancia imprescindible para dirigir a la sociedad en ciertos ambitos signi-ficativos e indispensables para la vida asociada, por ejemplo, para la provi-sion de los bienes publicos, particularmente en el campo de la seguridadpublica, 0 para la solucion de los problemas de vida de poblaciones vulne-rabIes. En efecto, la mayor independencia politica 0 economica que han al-canzado recientemente los agentes sociales respecto del Estado no significaque hayan alcanzado 0 incrementado su autonomia, su capacidad de auto-rregulacion y de solucion de problemas por ellos mismos. Independenciano es autonomia. La independencia social festejada a raiz de la democrati-zacion politica y la liberalizacion economica de nuestros paises no se hatraducido sin mas en un incremento de la capacidad de la sociedad econo-mica y civil para resolver sus problemas de productividad y realizar sus as-piraciones de desarrollo 0 de justicia. Es una evidencia.

Sin embargo, esta nota precautoria no ignora que el gobierno ha dejadode controlar la definicion y la realizacion del rumbo de la sociedad, como10 hacia en los afios legendarios de la planeacion nacional y/o de los pactosde produccion obrero-patronales que se discutian y suscribian bajo la tute-la gubernamental. En los asuntos de la conduccion social, que implica ladefinicion y realizacion de los futuros deseados de la vida asociada me-diante la definicion de los instrument os idoneos, los gobiernos estan ahorasujetos al cuestionamiento valorativo, informativo, operativo y cognosciti-vo de centros intelectuales, organizaciones empresariales, organismos civi-les, asociaciones politicas. Estos se articulan a su vez en redes nacionales einternacionales de negocios 0 de causas sociales que les confieren mayorcapacidad y mayor independencia de sus gobiernos, por 10 que poseen ma-

yor capacidad de resistencia, presi6n 0 elusi6n alas decisiones guberna-mentales. El gobierno tampoco posee ya el control de las variables clave delbienestar y la prosperidad social (el crecimiento econ6mico, el empleo eingresos sostenidos, la seguridad social, la superaci6n de la pobreza, etc.),que estan en manos de los actores nacionales y mundiales de la economiaprivada y social, por 10que a pesar de sus discursos honestos en respuesta ala ola gigantesca de la demanda por asistencia, desarrollo, bienestar y segu-ridad social el gobierno con sus solos recurs os y acciones ya no esta enaptitud de ofrecer una respuesta satisfactoria a estos asuntos cruciales parala direcci6n de la sociedad, imponerse a los agentes econ6micos y alinear-los a sus prop6sitos y planes. Revertir la situaci6n, reconstruir el poderiodel gobierno y restaurarlo como el director de la orquesta social, que esta-blece la partitura y la ejecuci6n, es una opci6n imaginable pero no realista,que al intentarse provocara desgobierno con una cauda de conflictos, des-afecciones y deserciones. Por consiguiente, el enfoque propio y distintivode la gobernanza es el que destaca la insuficiencia del actuar del gobiernopara gobernar las sociedades contemporaneas, aun en el caso de que conta-ra con la maxima capacidad institucional, fiscal y administrativa y supieraaprovecharla a nivel 6ptimo. El gobierno es insuficiente para la gobernaci6nde la sociedad.

La insuficiencia directiva del gobierno tiene como primer corolario lanecesidad de integrar al proceso de gobernar a actores diferentes e inde-pendientes del gobierno, que son importantes para trazar el rumbo social ydecisivos para realizar sus objetivos, debido a que poseen poderes, compe-tencias y recursos que son indispensables para resolver los problemas so-dales presentes y generar las situaciones deseadas de bienestar. Tiene tam-bien como segundo corolario que el modo de integrarlos a la gobernaci6nde la sociedad ya no podra ser mediante mando, dado que los actores so-dales clave ya no se sujetan incondicionalmente al gobierno ni pueden serforzados a entregar sus recursos sin estipulaciones, entre otros motivosporque las 16gicasque dominan su campo de actividad (por ejemplo, el eco-n6mico, el cientifico-tecno16gico, el profesional) y que definen el exito desus organizaciones y carreras personales difieren de las 16gicasde la politi-ca, la cual en el mejor de los casos puede ser una condici6n facilitadora consus leyes, procesos administrativos, servicios publicos e impartici6n de jus-ticia, pero no representa ya la condici6n decisiva de exito. Por consiguientesurge natural mente la pregunta sobre el proceso 0 modo de gobernar que esid6neo para favorecer y sustentar la integraci6n imprescindible de esos ac-

tares a la definici6n y realizaci6n de los objetivos de razonable interes ge-neral. Y se perfila como respuesta un gobernar nuevo, orientado ala cons-trucci6n de interdependencias entre estos actores y alianzas intersectoria-les, 10que modifica el papel e instrumental directivo del gobierno.

La premisa del gobernar contemponineo consiste en reconocer la pro-ductividad de los agentes duefios de los recursos necesarios para la direc-ci6n de la sociedad (recursos econ6micos, informativos, intelectuales, mo-rales, tecno16gicos ... ) y convocarlos a un trabajo conjunto. No basta la16gicade la acci6n gubernamental (aprobaci6n y aplicaci6n de leyes, coac-ci6n contra infractores, imposici6n fiscal, asignaci6n de recursos, provi-si6n de bienes publicos, prestaci6n de servicios, informaci6n, educaci6n,subsidios compensatorios ... ). Se requiere complementariamente la 16gicaproductiva-competitiva de los mercados y la 16gica cooperativa-solidariaque sigue aun presente en las organizaciones naturales y voluntarias. Porende, para el sentido de direcci6n de un pais (contra la percepci6n de ir a laderiva) y para la efectividad de un pais (contra la percepci6n de que se dete-riora la calidad de la vida asociada y se pierden posiciones productivas ycompetitivas frente a otros paises), se requieren mas capacidades que lasque posee el gobierno, mas actores que los agentes del gobierno, con los queeste ha de coordinarse y acaso coardinar en ciertas materias, y mas 16gicase instrumentos de acci6n que las peculiares del actor gobierno y los actorespoliticos. Se perfila y se restaura la idea profunda de la gobemaci6n/gober-nanza como proceso directivo de la sociedad en el que el actor gobierno esun agente integrante del proceso, empotrado en el proceso, con un papelsignificativo y hasta decisivo en determinadas materias, pero que ha dejadode ser el actor directivo unico, el que trasciende 0 domina la dinamica de lasociedad en todos los asuntos de su interes.

El aporte del enfoque de la gobernanza es importante en nuestras so-ciedades, puesto que (re)establece la valia y capacidad de los actores socia-les, en tanto que nos lleva a (re)descubrir 0 reivindicar que en la sociedadlatinoamericana contemporanea estan presentes agentes con capacidadrelativa de autogobierno y autorreproducci6n (familias, ONG, empresas,organizaciones sociales, iglesias, comunidades locales ... ), cuyos aportescontribuyen significativamente a la coordinaci6n intrasocietal y cuyascapacidades subutilizadas son superiores en ciertos campos de interespublico a las que posee el gobierno, raz6n por la cualla capacidad de darrumbo a la sociedad y de realizarlo va a depender de las formas de sinergiaanalitica, valorativa, normativa, tecno16gica, operativa que el gobierno

logre suscitar, facilitar y establecer con los sectores de la sociedad paraidentificar los problemas publicos, establecer las prioridades de las politi-cas publicas y del gasto publico y, en concreto, va a depender de la habili-dad gubernamental para articular y compatibilizar los intereses e iniciati-vas de los multiples actores sociales en proyectos de relevancia social yconvocados ala puesta en comun de recursos. En este sentido, el enfoquede la gobernanza representa un cambio en la idea del gobierno y del gober-nar: el paso de un centro a un sistema de gobierno y el paso de un modojerarquico de gobierno a uno mas asociativo y coordinador.

Por ultimo, el enfoque de la gobernanza es una propuesta sobre el modode gobernar aun para aquellas sociedades en las que no esta generalizadani consolidada la capacidad productiva de sus mercados ni de sus organiza-ciones sociales y menos aun sus capacidades de autogobierno 0 autonomiasocial. Pobreza, limitaciones educativas y de investigacion, improductivi-dad, baja competitividad, asi como conflicto, delincuencia y violencia sonrasgos concretos de muchas de nuestras sociedades, limitadas en capital,capital humano y capital social. En estas condiciones el peso gubernamen-tal es absolutamente necesario para que la sociedad no naufrague y, porconsiguiente, el concepto de gobernanza no es un concepto descriptivo delos procesos sociales que realmente ocurren y parece tener un tone exoticao el tone de una prescripcion importada, desvinculada de la realidad social.Sin embargo, habria que recordar que las posibilidades de detonar y soste-ner el desarrollo, de acuerdo con las teorias actuales y experiencias exito-sas, depend en de dar a luz formas de organizacion social de tipo asociativoentre varios agentes sociales y entre estos y el gobierno, que se caracterizanpor crear, enlazar y complementar capacidades y recursos de diversos tipos(legales, tecnologicos, financieros, intelectuales ... ) y porque la autorregula-ci6n de los participantes es indispensable para que la empresa de desarro-llo sea sustentable, exigencia que incluye alas agencias estatales que parti-cipan de lleno 0 en apoyo al proyecto. Si algo ha quedado suficientementeclaro a 10 largo del siglo xx, para decido generosamente, es la insuficienciadel gobierno (0 del Estado, en may(J.scula)en la cuesti6n del desarrollo.

El concepto de gobernaci6n/gobernanza es distintivamente un concepto pos-crisis, en tanto que la crisis y sus secuelas hicieron posible distinguir entrela accion del gobierno y la gobernacion de la sociedad 0 direccion efectivade la sociedad. La distincion fue posible de ser pensada y aceptada solo araiz de la crisis vivida, en la que habia sido evidente que el gobierno no bas-tab a para dirigir y que habia sido factor de desgobierno en dimensionesimportantes de la vida social, pero era algo impensable en el momenta deauge del Estado social, cuando la gobernacion de la sociedad estaba en ma-nos de poderosos gobiernos soberanos, dotados de autonomia decisoria, yse trataba ademas de una gobernacion exitosa, por cuanto que expandiaininterrumpidamente el bienestar social en los paises desarrollados eindustrializaba y modernizaba a sociedades rezagadas e inconexas, comolas nuestras. Sobraban evidencias para fundamentar la creencia de que elgobierno era el director social, competente y eficaz, asi como era razonablesubordinarse a sus decisiones ilustradas.

Pero el concepto de gobernanza surge tam bien porque registra lastransformaciones que la direccion de la sociedad experimenta debido a lacreciente diferenciacion interna de los ambitos de accion de la sociedadcontemporanea y su mayor independencia de la politica, asi como debido ala interdependencia economica e informativa que una sociedad domesticaconstruye con otras sociedades externas para estar en condiciones de resol-ver sus problemas y realizar sus aspiraciones. Gobernanza es entonces unconcepto bifronte. Por un lado, mira hacia el pasado oscuro de los gobier-nos de la crisis y otras formas arcaicas de direccion social (caudillismo,patrimonialismo, intervencionismo ...) y marca su deslinde de esos modosgubernativos desastrosos. Por otro lado, mira hacia el futuro perfil de la so-ciedad, cuyo funcionamiento es modelado por la presencia de nuevos suje-tos colectivos, mas independientes e interdependientes en sus actividades,e indica entonces el nuevo modo de gobernar que se ha ido configurandoobligadamente en ese nuevo contexto social. En parte, el concepto refiere ladescomposicion del sujeto clasico de la gobernacion de la sociedad, el go-bierno, y en parte hace referencia a la recomposicion que sucede en el pro-ceso actual de direccion de la sociedad mediante la construccion de nuevas

relaciones entre el gobierno y los nuevos actores colectivos de las ultimasdecadas, que suelen ser reticentes ala unilateralidad directiva del gobiernopor considerarla insuficiente, y eventualmente contraproducente. Con ellenguaje dialectico de otros tiempos se podria decir que la gobernanzarepresenta un nuevo nivel conceptual y pn'ictico que niega, conserva y reba-sa la forma gubernamental(ista) anterior de dirigir a la sociedad.

La aparicion del concepto de gobernanza quiere ser una respuesta posi-tiva a la pregunta de como evitar que una sociedad vaya a la deriva en lasnuevas circunstancias internas e internacionales que ponen a los gobiernosen situaciones de real dificultad, pues muchas de sus capacidades y pode-res estan siendo rehasados 0 acotados por otras organizaciones poderosasque actuan dentro y fuera de las comunidades que dirigen, por 10 que ya nopueden marcar la direccion a su sociedad ni llevar a buen terminG el es-fuerzo colectivo con su sola guia y empefio. Pero, por encima de cualquiernostalgia estatista 0 de cualquier entusiasmo neoliberal, el aporte del con-cepto de gobernanza es dar respuesta a la cuestion nueva y crucial acercadel proceso 0 modo de direccion de la sociedad contemporanea. Si ya no espracticamente viable la direccion de la sociedad mediante intervencion ymando gubernamental directo, (cual es entonces el proceso de direccionsocial en la presente circunstancia? (Cualla gobernacion exitosa de lasociedad? (Que significa gobernar, como gobernar, en circunstancias en lasque el gobierno parece haber perdido el gobierno pleno de su sociedad parla presencia de poderes independientes que poseen recursos tan 0 masdecisivos que los suyos para producir los resultados de interes social en elterreno del desarrollo economico y social (por 10 menos)? (Que Ie pasa a lasociedad cuando el legendario Leviatan ya no 10 es tanto y que cuandoquiere tomarse en serio su prescrito papel de autoridad soberana e intervie-ne directamente en la vida economica y social termina por generar masproblemas que soluciones?

En los afios ochenta y noventa comenzo a desarrollarse en la teoria po-litica y en la opinion publica ilustrada Ladistinci6n entre gobiemo y gobema-ci6n/gobemanza, la distincion entre el actuar del gobierno y la direccion dela sociedad, que tenia el proposito de describir, explicar y superar la situa-ci6n critica que las sociedades experimentaban debido a que la accion di-rectiva del gobierno habia arrojado resultados menores a los esperados 0

terminado en notorios fracasos. Ante estos resultados surgia l6gicamente lacuestion de si para la gobernacion de una sociedad bas tab a con la solaaccion del gobierno y si tenia aun eficacia directiva su estilo tradicional de

intervenci6n directa en la soluci6n de los problemas econ6micos y sociales.Esta es la cuesti6n central que dio pie a la construcci6n del concepto degobernanza.

La simple duda met6dica sobre la capacidad gubernativa del gobiernorepresentaba un sacudimiento de la percepci6n social y de la teoria politicaestablecida, que habian considerado axiomatica la equivalencia entre la ac-ci6n del gobierno y la gobernaci6n 0 direcci6n de la sociedad. En la pers-pectiva de la ciencia y la cultura politica tradicionallos casos de fracaso di-rectivo eran imputables a los gobernantes empiricos, a sus defectos degestion, ineptitudes y vicios personales, pero no a la instituci6n gobierno,que era la unica instituci6n creada para hacerse cargo del interes y benefi-cio general de la sociedad, para asegurar su cohesi6n, seguridad y prosperi-dad y que, para estar en condiciones de hacerlo y de poder disciplinar aagencias que con su operar particularista provocaban conflictos e inequida-des, se Ie habia dotado con facultades y recursos de alcance y efectividaduniversal. En esta perspectiva, el gobierno era el sujeto de la gobernaci6nde la sociedad, el unico legitimo y equipado institucionalmente para ser elagente del interes general de la sociedad, mientras que los demas actoressociales eran instancias particularistas, entregados a sus intereses privativos,que carecian de genuina intencionalidad social y provocaban desgobierno,por 10que estaban destinados a ser controlados, dirigidos y administradospar el gobierno.

Aunque el neologismo gobernanza pueda tener sus antecedentes con-ceptuales en el siglo XVII 0 XVIII en la lengua espanola, inglesa, francesa, ladenotaci6n actual del concepto es en gran medida un producto de la inteli-gencia internacional, expresado en la lengua franca del ingles, que fue ense-guida utilizado y desarrollado por los te6ricos de la administraci6n, losexpertos en politicas publicas y los polit610gosangloamericanos, en el am-biente liberal dominante en respuesta a la crisis del Estado social y del Es-tado socialista. La fecha de nacimiento del termino y de su denotaci6n con-ceptual parecer ser el reporte del Banco Mundial de noviembre de 1989:ElAfrica subsahariana: de la crisis al desarrollo sustentable. Una perspectiva delargo plaza, en la que se sena16 que la incapacidad de gobernar y adminis-trar del gobierno constituia el origen del fracasado desarrollo de la Africanegra, por 10que se requeria menos y mejor gobierno y que "un mejor go-bierno/mejor gobernaci6n (a better governance) requiere una reforma poli-tica" que debe incluir la afirmaci6n del imperio de la ley, la lucha contra lacorrupci6n, la rendici6n de cuentas, la transparencia en las transacciones y

construir 0 asegurar la capacidad de los gobiernos para gestionar los recur-sos economicos y sociales mediante un disefio correcto y una implementa-cion efectiva de las politicas economicas y de desarrollo social. El estudioafricano se transformo despues, audazmente, en otro estudio ambicioso delBM en el que se llegaron a formular las relaciones que vinculan Governanceand Development (1992). El terminG fue recogido por la Agencia para elDesarrollo de los Paises de Ultramar del gobierno britanico (en 1993), que10 resignifico como good governance, un termino que se ha popularizadoasumiendo un prematuro canicter prescriptivo y que, en el terreno empiri-co, es una inferencia mas bien tautologica, pues la gobernacion 0 es buena,en el sentido de razonablemente idonea y eficaz para los proyectos sociales,o es simplemente ingobernacion. Posteriormente 10 incorporo a su lengua-je, analisis y recomendaciones la Comision de Ayuda al Desarrollo de laOrganizacion para la Cooperacion y el Desarrollo Economicos (OCDE), otraorganizacion mundial promotora del concepto, y tambien 10 hizo suyo elPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que fue pione-ro en la construccion y difusion de un concepto preciso y estable en el mar-co del desarrollo sustentable (vease PNUD, 1997). Conviene advertir emperoque su primera utilizacion y primer intento de definicion no fue en el sectorpublico sino en el sector privado desde los afios ochenta, con la expresioncorporate governance.25 La idea corporativa de que el exito de una empresa

25 Con la expresi6n gobierno corporativo 0 gobernanza corporativa se busca recuperar lanoci6n de que una empresa, particularmente la de gran tamafio y preponderancia en su sectorde negocios, es una organizaci6n de propiedad comun (accionistas) y que su buen funciona-miento es de interes comun para muchos actores interesados en el desempefio de la empresa(empleados, c1ientes, proveedores, gobiernos, la comunidad en la que la empresa se asientafisicamente ...). Por consiguiente, las principales decisiones corporativas (tales como las estra-tegias de valoraci6n de la empresa en los mercados financieros, la diferenciaci6n de produc-tos, la magnitud y destino de las inversiones, la expansi6n transnacional...) no deben ser unafacultad exclusiva de los altos ejecutivos de la corporaci6n ni los motivos y resultados de susdecisiones deben ser opacos y mantenidos en secreto, particuJarmente cuando hay una histo-ria corporativa de errores de decisi6n, deficiencias 0 distorsiones gerenciales (contabJes yfinancieras) y propensi6n de los ejecutivos a buscar sus utilidades personales sin tomar enconsideraci6n la utilidad general de la firma. Aun antes que ocurrieran en afios recientes losgrandes escandalos financieros y contables de bancos y empresas globalizadas, el sector priva-do valor6 la importancia de definir con precisi6n las normas, procedimientos y practicas quese deben seguir en las decisiones corporativas y en su implementaci6n operativa a fin de ase-gurar el buen gohierno de la empresa. Se busc6 entonces establecer con precisi6n los requisi-tos, reglas, procedimientos, materias y alcances de las decisiones de los directivos personales ycolegiados (consejos), sus derechos y responsabilidades, el tipo de relaciones que deben man-tener con el conjunto de los miembros de la corporaci6n y los demas interesados en ella, almismo tiempo que se establecieron con precisi6n las materias, alcances y procedimientos departicipaci6n y la corresponsabilidad de los propietarios y miembros de la empresa en la tomade decisiones. En gran medida tiene que ver con la distribuci6n de la autoridad en la empresa

no depende solo de las decisiones de los altos ejecutivos -particularmentesi carecen de controles adecuados y compromisos precisos, sino que impli-ca que los miembros y duefios de la empresa y los interesados en su desem-pefio (proveedores, clientes ... ) se involucren en las decisiones y operacio-nes directivas que marcan el futuro de la empresa-, es similar a la ideaque se ha abierto paso en la gobernacion de las comunidades politicas.

En su denotacion primera el concepto de gobernanza es un conceptodescriptivo que muestra el cambio que al final del siglo xx han experimen-tado las relaciones entre gobierno y sociedad en muchos Estados para po-der reconstruir el sentido y la capacidad de direccion de la sociedad. Lo dis-tintivo del concepto desde su origen ha sido mostrar el hecho de que ladireccion de la sociedad trasciende la accion gubernamental, puesto quelos gobiernos, para reconstruir la posibilidad de que sus sociedades no en-traran en decadencia y alcanzaran sus metas en el campo economico y so-cial, tuvieron que integrar a su deliberacion y accion a agentes economicosy sociales independientes cuyas acciones ademas no se apegan a logicaspoliticas. Describe, en consecuencia, el hecho de que varias politicas socia-les y servicios publicos han comenzado a llevarse a cabo mediante formasque ya no son exclusivamente gubernamentales, burocrMicas, sino queincorporan mecanismos de mercado y de participacion de la sociedad yresefia que se introducen formas de asociacion y cooperacion del sectorpublico con el sector privado y social para atacar problemas sociales ende-micos y producir los futuros deseados.

El concepto destaca, en consecuencia, la mayor capacidad de decisione influencia que los actores no gubernamentales (empresas economicas,organizaciones de la sociedad civil, centros de pensamiento autonomos,organismos financieros internacionales) han adquirido en el procesamien-to de los asuntos publicos, en la definicion de la orientacion e instrumentalde las polfticas publicas y los servicios publicos, as! como da cuenta de quehan surgido nuevas formas de asociacion y coordinacion del gobierno conlas organizaciones privadas y sociales en la implementacion de las polfticasy la prestacion de servicios. Tambien la denotacion del concepto registra el

y con el modo de su ejercicio, pero se concentra en identificar y normalizar las pnicticas id6-neas de direcci6n y gerencia empresarial, bajo el principio de que el buen gobierno de la cor-poraci6n existe a condici6n de que exista una mayor conexi6n entre la alta direcci6n y losmiembros de la empresa. En este sentido, con el concepto de gobernaci6n corporativa se des-tac6 el hecho de que la direcci6n exitosa de la empresa no puede reducirse a la acci6n directi-va de los altos ejecutivos, sino que implica el involucramiento y el aporte de los diversosmiembros de la empresa en la conducci6n de la misma. Algo similar a la gobernanza publica.

hecho de que el mismo gobierno ha comenzado a institucionalizar formal-mente 0 a aceptar en la practica que las organizaciones privadas y socialesse hagan cargo por sf mismas de resolver problemas sociales, atender nece-sidades de grupos y comunidades, prestar servicios y generar oportunida-des, actividades que se consideraban publicas y que, por ser tales, conformeala noci6n tradicional de la AP, estaban directamente (monop6licamente) acargo del gobiemo, que era la autoridad publica,26 olvidando que el mono-polio estatal-gubernativo se ubica en el terreno de la coacci6n legitima(Weber), pero no necesariamente en el de la operaci6n administrativa.

El concepto describe particularmente que el poder gubernamental enlas areas del crecimiento econ6mico y del desarrollo social ha perdido suhabitual preponderancia y que opera en uni6n con poderes privados ysociales, que acreditan razonable capacidad de autogobiemo y soluci6n deproblemas de interes social, en tanto que sus recursos, actividades y pro-ductos responden alas expectativas vitales de personas y sectores y lesresuelven problemas acuciantes (tales como empleo, ingresos, bienes y ser-vicios, oportunidades de desarrollo). En este sentido, la denotaci6n del con-cepto de gobemaci6n indica tanto la disminuci6n de la confianza social enla capacidad directiva de los gobiemos por 10 menos en el terreno socioeco-n6mico de la prosperidad y bienestar, as! como el (re)nacimiento de la con-fianza de la sociedad en sus propias capacidades, la toma de conciencia desu corresponsabilidad en el destino social y la valia de su aporte a la solu-ci6n de los problemas de la convivencia 0 supervivencia que antes se quisie-ron resolver mediante program as gubemamentales y burocracias.

En continuidad, el concepto de gobemanza comenz6 tambien a signifi-car el concepto empleado para denotar el (re)surgimiento, la (re)valoriza-

26 La primera manifestaci6n de la intervenci6n de la sociedad econ6mica y civil en la ac-ci6n de gobierno tuvo lugar en el marco de las polfticas de ajuste fiscal. Fue la privatizaci6n,en su doble sentido de a) transferencia de derechos de propiedad del sector publico al privado(venta de empresas y activos del Estado) y b) contrataci6n de empresas privadas lucrativaspara la provisi6n de determinados bienes y la prestaci6n de determinados servicios {outsour-cing, contracting out}. Posteriormente, en continuidad y discontinuidad con el consenso neoli-beral, vinculada a la resurrecci6n de la sociedad civil y al resurgimiento del republicanismo,comenz6 a afirmarse la idea de Lo Publico como una realidad/espacio de interlocuci6n entrelos ciudadanos y entre estos y los poderes publicos, en el que se identifican los asuntos publi-cos, se definen las polfticas publicas y se juzga el desempeno del gobierno. Por consiguiente, elambito publico comenz6 a dejar de ser sin mas equivalente a Lo Gubernamental y se fue afir-man do tanto en la teorfa como en la practica la posibilidad legftima de que los ciudadanos or-ganizados se hicieran cargo de la prestaci6n de ciertos servicios publicos (particularmente enel campo social) mediante formas de asociaci6n con el gobierno 0 mediante formas de delega-ci6n-autorizaci6n ("empoderamiento") del gobiemo alas organizaciones sociales que podianacreditar profesionalismo y moralidad cfvica.

ci6n 0 la consolidaci6n de formas sociales independientes de autorregu-laci6n, autogobierno y coordinaci6n social -de la autonomia social- quesegun teorizaciones, posiciones valorativas 0 simplemente opiniones razo-nadas tienen lugar: a) en el mercado, mediante las transacciones reciprocasde utilidades entre personas y grupos y mediante los equilibrios que tienenlugar entre oferta y demanda, producci6n y consumo, precio y valor de losproductos para el consumidor; b) en los comportamientos de cooperaci6n,solidaridad, mutua ayuda y compasi6n que se manifiestan en las multifor-mes organizaciones de la sociedad civil (desde los grupos naturales, comola familia, hasta las agrupaciones voluntarias 0 sociedades intermediaspara mutuo beneficio 0 de beneficio para terceros 0 de utili dad publica):"capital social"; y, recientemente, c) en la libre "conectividad", facilitadapor las tecnologfas de la informaci6n y la comunicaci6n (leT), que se ha vuel-to una forma de comunicaci6n de valor vital entre personas y entre organi-zaciones y el recurso indispensable para el trabajo, la administraci6n, lasganancias, la investigaci6n 0 la satisfacci6n de las inclinaciones de perso-nas y grupos. Este redescubrimiento tuvo su expresi6n en las tesis contem-ponineas de que en la sociedad existen varios "mecanismos de coordinaci6n"que contribuyen a su equilibrio y progreso, ademas de la conocida coordi-naci6n polftica que realiza el gobierno, y que son los mecanismos de coor-dinaci6n econ6mica y los vfnculos eticos de las redes sociales naturales 0

voluntarias. La coordinaci6n polftica, gubernativamente protagonizada,sigue siendo relevante e imprescindible en numerosas materias, pero el re-sultado de la acci6n gubernamental sola no es la coordinaci6n sin mas de lasociedad. El actuar del gobierno no esta en condiciones de dirigir a la socie-dad a menos que conjunte y coordine sus recursos directivos y mecanismosde coordinaci6n con los recursos y mecanismos directivos de otras instan-cias sociales, el mercado y la sociedad civil organizada.27

En su sinuoso pero acumulativo proceso de construcci6n el conceptocomenz6 a perder su denotaci6n descriptiva y a transformarse en un con-

27 En el medio latinoamericano N. Lechner (1997), en correspondencia con los desarrollosalemanes de la Steuerungstheorie (teoria de la direcci6n), ha hecho agudas observaciones eneste punto. Tres son los dispositivos de coordinaci6n social. EI primero es la coordinaci6npo]ftica, que tuvo su expresi6n en el Estado desarrollista latinoamericano y que se manifiestamediante dispositivos jenirquicos de mando. Pero tambien, en respuesta a la decepci6n gene-ralizada por las fallas de la coordinaci6n politica durante la recesi6n y la crisis, se asiste 0 res-tablece la coordinaci6n social mediante el mercado y,por ultimo, existe la coordinaci6n socialmediante redes. La conclusi6n es equilibrada: "parece obvio que es insuficiente una coordina-ci6n centralizada por parte del Estado e inadecuada una coordinaci6n entregada exclusiva-mente alas leyes del mercado" (Lechner, 1997).

cepto normativo, que indicaba el proceso 0 arte de gobemar que se conside-raba el apropiado, eficaz u obligado para las condiciones sociales de lavuelta del milenio, par 10 que gobernanza paso a denotar en ciertos autoresy organismos internacionales "buen gobierno" 0, por 10 menos, a denotar"las mejores practicas de gobierno", de modo que se elaboraron indicado-res empiricos que supuesta 0 confiablemente mostraban y aseguraban elbuen gobiemo y median "la calidad de la gobemanza". El componente co-mun que enlaza el concepto descriptivo de gobemanza con el normativo esla distincion que establecen respecto del mero actuar del gobiemo, conno-tando que la gobernacion de la sociedad implica en las actuales circunstan-cias mas actores que el simple gobierno y que la accion y los recursos de losacto res extragubernamentales son una condicion necesaria para que lasociedad tenga sentido de direccion y capacidad de producir sus objetivosdeseados de convivencia. En corolario, gobemacion connota los obligadosnuevos modos de relacionarse del gobierno con la sociedad para poder diri-girla, que se caracterizan por dejar atras su dominancia decisoria y su ac-cion directa, explicables acaso en los asuntos de seguridad publica y nacio-nal, pero improductivas en los asuntos economicos y sociales, en los que seconsolida un formato e instrumental directivo mas horizontal 0 "en red".28

La mayor parte de los hacedores y usuarios del concepto destacancomo su nota esencial que la conjuncion del actuar del gobierno con losagentes del mercado y de la sociedad civil es el hecho observable de comose practica hoy la direccion de la sociedad. Otros, los menos, pero belige-rantes y agudos, han pensado polemicamente el concepto de gobernanzacomo algo no solo distinto del actuar del gobiemo, sino de el distante y has-ta contrario.29 El concepto asume un tono polemico y sirve de vehiculo

28 En la literatura angloamericana, despues de que uno ha logrado abrirse paso entre el bos-que de sus conceptos, confusiones (con la administracion publica 0 el regimen institucional) yret6rica, es posible distinguir entre government, la instituci6n responsable del gobiemo de unasociedad; governing, el gobernar entendido como la acci6n de gobernar del gobiemo mismo;governance, como el proceso mas 0 menos formalizado de gobernar(se) 0 conducir(se) a(de)una sociedad, tal como ocurre en un determinado tiempo social y en el que el gobierno es unactor con mayor 0 men or capacidad de decision e influencia directiva. Las denotaciones sehan movido empero con el reciente libro de J. Kooiman (2003): Governing as Governance,cuyo titulo y tesis denotan que el gobemar del gobierno (el governing) no puede ser hoy masque en modo de gobernanza, 10 que quiere decir que el gobernar modemo consiste en un "pro-ceso politico-social" y no solo gubernamental. que implica el aporte y la coordinacion de acto-res de gobiemo y acto res sociales.

29 El concepto de gobernaci6n/gobernanza, particularmente cuando es expresado como"nueva gobernanza", new governance, presiona tanto la idea aceptada de que la acci6n degobemar a una sociedad sea equivalente 0 se reduzca a la acci6n directiva del gobierno y/o a lainstancia-instituci6n gobiemo, como la idea convencional de que el gobemar del gobiemo se

para formular su programa de governance without government, que repro-duce en el terre no de una comunidad politica particular la situaci6n de des-centramiento del poder que caracteriza alas relaciones internacionales30 yalas relaciones de mercado. Asimismo, como resultado de la mengua decapacidades directivas direct as que ha sufrido el gobierno y de la incorpo-raci6n de actores extragubernamentales a la tarea directiva de la sociedad,el concepto comenz6 a incluir congruentemente la denotaci6n de "gobier-no indirecto" 0 "gobierno mediante terceros" (indirect governance, govern-ment by proxy) y, en algunos casos, fue empleado para decir la forma degobierno que se derivaba de 10 que ha sido Hamado con tono ret6rico y dra-matico el "vaciamiento del Estado" (the hollowing out of the state). 31 El con-cepto de la gobernaci6n registra estas situaciones nuevas y de eHas nace,pero su denotaci6n de fondo no deja de destacar el papel que juega elgobierno en la conducci6n de la sociedad, aun si ha perdido protagonismodirecto y su actividad directiva es insuficiente.

reduzca a acciones de mando y control, sin inclusion nj participacion de la sociedad en la defi-nicion de los objetivos sociales y sin espacio para otras formas de direccion de la sociedad me-nos verticales e impositivas.

30 En el campo internacional dos libros me han resultado utiles y relevantes. Rosenau yCzempiel (1992) y Young (1999). La polemica expresion de Rosenau quiere decir que se hablade gobierno cuando se trata de "actividades que se desarrollan basadas en el ejercicio de laautoridad formal", mientras gobernanza significa "actividades que se desarrollan basadas enobjetivos compartidos". Por consiguiente hay "gobernacion/gobernanza sin gobierno" cuando"en una esfera de actividad hay mecanismos reguladores que funcionan eficazmente sin quedispongan de una autoridad formal" (1992: 3-6). En linea semejante se mueven las considera-ciones de otro par de renombrados internacionalistas, Keohane y Nye (2000: 12):"Por gobernacion/gobernanza entendemos los procesos e instituciones, tanto formales comoinformales, que gufan y enmarcan las actividades colectivas de un grupo. EI gobierno es unsubconjunto que actua con autoridad y crea obligaciones formales. La gobernanza no requie-re exclusivamente la conduccion de los gobiernos. En la gobernanza se involucran firmasprivadas, asociaciones de firmas, organizaciones no gubernamentales y asociaciones de ONG,frecuentemente en asociacion con las entidades de gobierno, aunque algunas veces sin la au-tori dad gubernamental".

31 La situacion de las empresas globalizadas sin unidades territoriales propias yestables,cuyo proceso de negocio esta disperso en varios sitios y esta horizontalmente integrado, fuedescrita con el termino corporaciones vadas (hollow corporations), que emigro luego a la politi-ca y dio pie a hablar del "Estado vado" (Milward, 1993, 1994) 0 de vaciamiento del Estado(Rhodes, R. A.W, 1997), que en contexto britanico y europeo significa "Ia perdida de funciones"del Estado/gobierno nacional que ocurre desde arriba, en razon de su integracion a la UnionEuropea; desde abajo, debido a que el poder se descentraliza hacia las comunidades locales y/oa entidades publicas autonomas, de propositos especiales, y desde fuera, en tanto que crece elnumero de organizaciones privadas y sociales que se hacen cargo de realizar las tareas publicasy que influyen de manera determinante en el sentido de direccion de la comumdad politica y enlas politicas. En el caso de pafses de instituciones polfticas debiles, como ciertas democraciasrecientes latinoamericanas, podria afiadirse un vaciamiento desde adentro, que se agrava porlos defectos de su clase politica y sus funcionarios que motivan la desconfianza de la ciudada-ma, particularrnente en los asuntos de la justicia y la seguridad puWica.

En resumen, el enfoque 0 concepto de gobernacion/gobernanza, parti-cularmente cuando se habla de "nueva gobernanza" (new governance), co-menzo a significar el proceso que la sociedad contemponinea sigue paradefinir sus valores y objetivos de convivencia y coordinarse para hacerlosreales, con la caracteristica resaltada de que se incluyen y valoran las for-mas de autoorganizacion y autogobierno de la sociedad en razon de su realo supuesta productividad y utilidad (particular 0 hasta general) y que estasse eslabonan con las actividades de la direccion gubernamental, la cual ad-quiere naturalmente perfiles mas horizontales, interactivos y asociativos.

En medio de polemicas antiestatales y de registros mas ecuanimes delcambio politico y administrativo que sucedia en las relaciones entre gobier-no y sociedad, la resultante fue que el concepto de gobernanza comenzo adenotar que la sociedad en su conjunto es tanto el sujeto como el objeto des-tinatario de la gobernaci6n y que de ese proceso directivo social forma parteel gobierno como una instancia relevante pero no la unica ni la dominanteni la decisiva en buena parte de los temas y circunstancias sociales (a des-cubrir empiricamente segun las condiciones peculiares de cada sociedad).El mundo gubernamental pierde en muchas materias de interes publico sutradicional independencia y soberania frente a la independencia y com-petencia que sectores de punta de la sociedad economica y civil habianalcanzado al cierre del siglo xx, con el doble efecto de que se transforma ladireccion de la sociedad en una actividad del conjunto social, en una copro-duccion gubernamental-social, y de que la actividad directiva del gobiernose ve obligada a redefinir sus instrumentos, practicas y alcances.

Unos festejaban el giro conceptual y practico porque 10 entendian comola reabsorcion del Estado por parte de la sociedad, con el efecto de que seincrementaba la capacidad social neta de un pais 0 de una region para rea-lizar sus objetivos. Otros opinaban cautelosamente que el cambio de modoe instrumental de la gobernacion no era del todo plausible pues daba pie aque intereses particulares poderosos (particularmente en sociedades desor-ganizadas y de debiles capacidades) intervinieran en la dinamica de la vidasocial y la doblegaran para sus intereses privativos, sin que existiera en lasociedad una instancia fuerte con la capacidad de disciplinarlos, sujetarlosa los intereses generales y evitar la fragmentacion y la deriva social. Tampo-co faltaron voces que advirtieron que la nueva gobernacion, particularmen-te cuando dejaba de ser un concepto descriptivo y se convertia en uno pres-criptivo, dificilmente podria tomar forma, acreditar capacidad directiva yproducir beneficio social en aquellas sociedades en las que era evidente que

el descenso de la capacidad directiva del gobierno no se acompanaba (0 nopodia acompanarse) con el ascenso de la capacidad directiva de los merca-dos y de las redes de asociacion y solidaridad social. La perdida de autori-dad de los gobiernos sin que los mercados y las redes sociales muestrensuficiente capacidad de autorregulacion y de solucion de problemas socia-les conduce a una mayor ingobernacion, desgobierno, no a la gobernanzaesperada.

Por gobernacion/gobernanza se entiende hoy, espontaneamente, el procesoo conjunto de acciones mediante el cual el gobierno dirige 0 conduce a lasociedad. Pero, examinada a fondo, la direccion de la sociedad supone eimplica definicion de objetivos comunes, la aceptacion social suficiente delos mismos, la participacion directa 0 indirecta de la colectividad en la rea-lizacion de los objetivos comunes y la coordinacion de las multiples accio-nes de los actores sociales para posibilitar y/o asegurar su realizacion. Porconsiguiente, la gobernanza implica preguntas y respuestas a preguntastales como: cuales han de ser los objetivos de la vida asociada, quien(es)decide(n) los objetivos y como se deciden, como se incentiva y asegura laorientacion de los sectores sociales 0 del conjunto social hacia los objetivos(la aceptacion social de esos objetivos), como se define y lleva a cabo ladivision social del trabajo y la distribucion de la autoridad para que unasociedad este en condiciones de que las acciones de sus diversos sectores secoordinen y esten en aptitud de realizar efectivamente sus objetivos proyec-tados, como se procede a introducir correcciones en casos de estancamien-to y desvio de la accion social 0 de la aparicion de situaciones imprevistas,como se resuelven los conflictos y deserciones que se suscitan durante eltrayecto ...

Entiendo por gobernacion/gobernanza el proceso mediante el cuallosactores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia -fundamenta-les y coyunturales- y las formas de coordinarse para realizarlos: su sentidode direcci6n y su capacidad de direcci6n. El concepto implica dos dimensio-nes fundamentales de la vida humana en sociedad: la intencionalidad so-cial y la capacidad social de transformar los propositos en realidades. Laprimera dimension se refiere a la definicion de los objetivos preferidos dela sociedad a fin de mantenerse razonablemente cohesionada e incremen-tar sus niveles de calidad de vida, mientras la segunda concierne a la defini-

cion del arreglo y el proceso productivo que se considera causalmente ido-neo y eficaz para realizar los objetivos proyectados, hacerlos reales.

La gobernanza contiene entonces una dimension valorativa (teleologi-ca) y una dimension factual (causal, tecnica). Por un lado, es el procesomediante el cual se define el futuro social deseado, que es deseable en tantoque representa los valores de la convivencia humana que se aprecian y enlos que se cree y, por ende, es considerado algo digno de ser fin u objetivode la accion de la sociedad: agenda social. El futuro valorado implica siem-pre en algun grado una desvaloracion del presente social que se vive, el cuales juzgado negativamente porque se considera que contradice 0 se contra-pone a la situacion que se valora y desea 0 porque dista significativamentede ella, razon por la cualla situacion presente que se vive suele calificarsecomo un problema por resolver 0 como una carencia por superar.32 En estesentido, la agenda social de futuro es en gran medida una agenda de solu-cion de los problemas y las necesidades sociales actuales.

Por el otro lado, es el proceso mediante el cual se define la maneracomo se dividini el trabajo y se distribuira la autoridad y la responsabilidadentre los varios agentes sociales a fin de que contribuyan con sus recursos,competencias, especializaciones, destrezas, acciones y productos que de-ben realizar los objetivos sociales deseados. La dimension valorativa de lasociedad deseada, intencionada, se plasmara en normas (eticas, juridicas)de convivencia, a fin de asegurar la cohesion social, mientras la dimensionfactual se plasmara en normas tecnicas y en procedimientos gerenciales afin de asegurar la realizacion de 10 deseado. Va de suyo que sin una agendasocial compartida en razon de los beneficios que arroja se desvanece la in-tencionalidad social y se aflojan los vinculos sociales con deserciones pro-babIes. Asimismo, sin norm as tecnicas de operacion para asegurar su efica-cia y eficiencia y sin procedimientos gerenciales de acompafiamiento yevaluacion de las operaciones y sus productos se carece de la capacidad deproducir los objetivos, resolver los problemas y las carencias, de modo quelos objetivos sociales mas valiosos permanecen en el mundo de las buenasintenciones pero no se materializan en realidades.

32 Por problema entiendo aquella situaci6n de la organizaci6n social, calificada negativa-mente en raz6n de que su existencia 0 sus propiedades actuales son opuestos a la situaci6n so-cial valorada, deseada, la contradicen 0 impiden su ocurrencia, por 10que es una situaci6ndestinada a ser removida, disuelta, resuelta. Por carencia 0 necesidad entiendo tambien unasituaci6n real de la organizaci6n social, calificada negativamente en raz6n de que sus propie-dades 0 atributos actuales distan de los de la situaci6n social valorada, por 10 que es tambienuna situaci6n destinada a ser removida mediante el desarrollo y mejora de sus propiedades afin de cerrar la brecha entre la situaci6n actual y la situaci6n futura deseada.

El proceso de direcci6n de 1<)- sociedad genera (y/o consiste en/o se fun-damenta en) principios, normas, procedimientos, practicas para decidircolectivamente sobre las metas comunes de la convivencia y sobre la mane-ra de coordinarse para realizar los objetivos decididos.33 Ese conjunto(mas 0 menos) coherente de principios, normas y procedimientos da ori-gen a un modo 0 patr6n peculiar de direcci6n de la sociedad, que terminapor generar un orden (instituciones polfticas y administrativas), aceptadomayoritariamente, relativamente estable y duradero, que regula y normali-za las actividades especfficas de interacci6n entre los miembros de la socie-dad a fin de conocer sus problemas y proyectos y, en consecuencia, definirtanto los objetivos sociales (es decir, la formaci6n de la agenda socialcomun) como las actividades id6neas para su realizaci6n (es decir, la for-mulaci6n de leyes, polfticas publicas, asignaciones de recursos publicos,proyectos de inversi6n, procesos de servicio). La gobernaci6n/gobernanzaes, en este sentido, un proceso de direcci6n de la sociedad, cuyo desplie-gue, modo y alcance de actividades esta estructurado por un orden norma-tivo, que incluye desde principios valorativos de la existencia humana ynormas jurfdicas de comportamiento de los miembros de la sociedad hastanormas tecnicas para efectuar los objetivos y procedimientos y estandaresde direcci6n, gerencia y operaci6n para estar en condiciones de realizarlos.Por consiguiente, gobernanza es un proceso estructurado institucional y tec-nicamente en sus actividades de definici6n del sentido de direcci6n y derealizaci6n del sentido, que articula las instituciones con las practicas polf-ticas y con los procedimientos tecnicos del analisis y de la gesti6n. Obvia-mente los acotamientos institucionales y las prescripciones tecnicas de la

33 Por principios se entienden las valoraciones fundamentales acerca de las caracteristicasy finalidades de la persona, la existencia humana. la vida asociada. el poder. la producci6n ydistribuci6n de los bienes ... que representan los ideales y objetivos de la convivencia 0 socie-dad buena. Por normas se entienden las prescripciones que regulan la interlocuci6n. interac-ci6n e intercambio de los miembros de una sociedad. que pueden ser religiosas. eticas. con-suetudinarias. jurfdicas, cientffico-tecnicas. esteticas ... y que en el caso son las normas quedefinen los comportamientos a seguir por los diversos actores sociales en la definici6n de losobjetivos de la convivencia y las normas que determinan el papel que cada sector social ha dedesempeiiar (el aporte que ha de dar) en la realizaci6n de los objetivos de la vida asociada. Porprocedimientos se entienden las reglas de operaci6n 0 reglamentos que los miembros de lasociedad (todos 0 sectores especificos) siguen 0 deben seguir a fin de asegurar que se respetenlos principios y/o se cumplan las normas establecidas en determinados campos de acci6n. Porprdcticas se entienden los patrones de acci6n que desarrollan 0 siguen en sus interacciones losdiversos miembros de la sociedad y que plasm an la manera concreta como entienden y cum-plen las normas (la manera que socialmente se considera correcta) y ejecutan los procedi-mientos (la manera que se considera tecnicamente correcta) y que pueden ser resultados de sudecisi6n 0 de una exigencia social impuesta.

gobernanza pueden cronologicamente transitar de aceptaciones informa-les a reglas formalizadas.

Por muchos motivos, particularmente de racionalidad operativa y or-den practico,341a gobernanza genera (cuenta con) una instancia de gobier-nO,35 cuya funcion especializada consiste en contribuir mediante sus activi-dades (normas, polfticas, presupuestos, servicios, coacciones ... ) a construirla orientacion de la sociedad y a mantener la coordinacion del diferenciadoconjunto social mediante normas legales, normas tecnicas y actividades degerencia.36 Para ellogro de ese fin se dota a la instancia de gobierno conpoderes y capacidades normativas, monetarias, tecnicas, fisicas ... Por con-siguiente, la gobernanza en tanto proceso de construccion social de ladireccion de la sociedad es un proceso mayor, que engloba la accion del go-bierno y delimita (configura, estructura) el ejercicio gubernativo del gobier-no: sus roles, facultades, instrumentos y alcances, su modo de conducirse yconducir. La gobernanza es entonces un proceso distinto del mere actuardel gobierno y un proceso superior al actuar del gobierno, en tanto 10 con-tiene y sobredetermina. En el concepto se resalta el proceso directivo masque el(los) sujeto(s) directivo(s), la direccion mas que el(los) director(es),en el entendido de que el gobierno es un sujeto con otros y cuyo range einfluencia sobre los demas actores depended de la historia social.

Definir la gobernacionJgobernanza como un proceso social de defini-cion de los objetivos de la vida en com(m y del modo colectivo de coordi-narse para realizarlos no implica necesariamente que los miembros de unasociedad compartan (0 deban compartir) visiones sustantivas precis as yhomogeneas acerca de su futuro 0 acerca de la configuracion que debetomar necesariamente la sociedad, a la manera de los proyectos socialistaso nacionalistas del siglo xx (jel proyecto nacional!, como solemos decir ennuestros paises), aunque no se puede excluir que en determinadas condi-

34 Los motivos predominantemente practicos de tener una instancia de gobierno, especiali-zada para !levar a cabo la tarea de conducci6n/coordinaci6n social, se han transfigurado confrecuencia en teorizaciones religiosas, morales, jurfdicas 0 politol6gicas que otorgan rangotrascendente al gobierno por encima de la sociedad. La modernidad politica y social, desde sufundaci6n, esta !lena de concepciones apote6sicas del Estado 0 del gobierno, algo que posible-mente sera revisado y redimensionado a 10 largo del siglo XXI, sin dejar de reconocer la necesi-dad de Estado, de leyes y poderes generales, para la convivencia y supervivencia de la especiehumana.

35 Esta instancia es multiple y cambiante; puede ser formal 0 informal, personal 0 colegia-da, elegida 0 impuesta, representativa 0 delegada, soberana 0 controlada por otras agenciassociales mediante norm as pactadas.

36 Hoy la funci6n de coordinaci6n engloba tam bien la tarea de coordinar las actividades deldiferenciado conjunto de la AP, dada la gran variedad de sus entidades. polfticas y program as.

ciones sociales es probable que ocurra esta producci6n colectiva de sentidoy que la representaci6n de un futuro unitario sea universal 0 mayoritaria-mente aceptada. En contraste, es posible que el objetivo comun de la socie-dad sea algo mas formal y que signifique la afirmaci6n de los valores prefe-ridos de la vida asociada (asegurados constitucionalmente), tales como lalibertad 0 la equidad, pero sin que esto implique proyectar una unica confi-guraci6n de vida social, que no deja espacio a opciones diferentes de vidapersonal y asociada, 0 un unico programa de gobierno. En este caso de ob-jetivos mas formales que sustantivos de la vida en comun, se acentuani enel concepto de gobernanza simplemente la coordinaci6n social (en el senti-do de coexistencia pacifica, convivencia respetuosa ... entre proyectos va-rios) para dejar en claro que los objetivos generales de una sociedad buenano pueden ser sino aquellas situaciones de sociedad en las que a cada unode sus miembros Ie sea posible perseguir sus fines particulares sin intromi-siones externas y sin generar problemas a los demas. En esta eventualidad,la acci6n directiva del gobierno se orienta a lograr que los miembros de lasociedad respeten esos valores en sus actividades mas que a producir unaconfiguraci6n social especifica y a considerarla como la correcta materiali-zaci6n de los valores de la vida humana en sociedad.

La gobernanza tampoco implica suponer 0 afirmar que es un procesoen el que los sectores sociales participan de manera igualitaria, simetrica,cooperativa. La importancia y hasta predominio que algunos actores (0subsistemas) sociales tienen sobre otros en el proceso de definici6n de losobjetivos de una vida asociada valiosa y en su proceso de realizaci6n, en ladefinici6n de los problemas de la convivencia y de las acciones para su so-luci6n, depende de la configuraci6n que en una sociedad han asumido lasrelaciones sociales fundamentales (de propiedad, producci6n, conocimien-to, poder...) y de su socializaci6n en un determinado tiempo de la sociedady como producto sedimentado de una larga historia social. Asimismo la im-portancia y hasta el dominio que en el proceso de gobernaci6n puedealcanzar la acci6n de la instancia formal de gobierno sobre los demas acto-res sociales depende de las relaciones que se han hist6ricamente confor-mando y estabilizado entre Estado y sociedad, entre los poderes publicos ylas capacidades de las organizaciones sociales. El tipo de tejido de las rela-ciones que hay entre gobierno y sociedad para fines directivos es algo queel concepto de gobernanza resalta especificamente y en 10 que el conceptofundamentalmente consiste.

Este tejido de relaciones entre sociedad y gobierno, que define el pro-

ceso de gobernaci6n, es diverso y mutable. En las condiciones en las quese supone 0 es real que los actores sociales son relativamente limitados, in-competentes, inmoderados y conflictivos (sin capacidad de autorregula-ci6n y autorreproducci6n) en sus relaciones de comunicaci6n e intercam-bio, raz6n por la cual no logran establecer un proyecto de vida en comtin ymenos estar en aptitud de realizarlo, es 16gicoque el proceso de goberna-ci6n de la sociedad haya tenido que configurarse como un proceso necesa-riamente externo al conjunto social y haya sido dominado por la instanciade gobierno, que se constituy6 necesariamente en el protagonista indepen-diente de la orientaci6n y la coordinaci6n social y de la realizaci6n de losobjetivos sociales. En este tipo de sociedad debil, expuesta a la precarie-dad, la infracci6n, el conflicto y la desintegraci6n, s610una fuerza externae independiente del conjunto social, que concretamente suele ser un grupocon la capacidad de ordenar al conjunto social (por su fuerza, por su dis-curso 0 por sus recursos), es el factor y actor de la gobernaci6n, que indu-ce al entendimiento, ala cohesi6n y la convivencia. Se trata de una so-luci6n hobbesiana, dada la pertinaz naturalidad mas que civilidad de lasociedad.

En estas condiciones sociales proclives al desgobierno es natural, 16gico,que la gobernaci6n de la sociedad haya tenido ademas que ejercerse de mo-do vertical, jerarquizado, centralizado y operar mediante dispositivos demando y control estricto 0 de negociaci6n vertical asimetrica y compulsiva.En las condiciones de sociedad debil, a punta de disociarse por su conflicti-vidad e incapacidad, ha sido ademas natural que la gobernaci6n sea equi-valente a la intervenci6n del gobierno y que este haya gozado de un granambito de autonomia, que no requiere abrir espacios relevantes ala partici-paci6n y corresponsabilizaci6n de los ciudadanos (por asi llamarlos), pues-to que en esas condiciones no se puede esperar de ellos aportes relevantes yresponsables para la calidad de la vida en comtin. La sociedad es puro pro-blema y defecto, incapaz de ir mas aHa de sus intereses particulares e in-mediatos, por 10que no tiene nada relevante 0 creible que decir en 10querespecta a los fines comunes 0 ptiblicos y al modo de efectuarlos. En estacircunstancia, gobernaci6n y gobierno (la acci6n del gobierno) son enten-didos y vividos como equivalentes. La gobernaci6n/gobernanza se confi-gurara como una acci6n directiva necesaria y exclusiva del gobierno (un"presidente fuerte", en muchos paises latinoamericanos) en aquellas condi-ciones en las que los actores del conjunto social representan s6100 princi-palmente desgobierno (carencia de sentido de direcci6n, descoordinaci6n,

incompetencia, improductividad, conflicto) y sus recurs os para resolver losproblemas de la convivencia son limitados 0 practicamente inexistentes,por 10 que son fuente de problemas mas que parte de la soluci6n y objetosmas que sujetos de gobierno. Es la oscura historia de muchas sociedades yla forma caracteristica de la old governance.

En cambio, el modo de gobernar esta destinado a ser diferente, menosjerarquico, en aquellas condiciones sociales, como las contemporaneas delas sociedades avanzadas 0 las de algunas regiones y sectores de nuestrassociedades en interfase, en las que es notoria la diferenciaci6n que han al-canzado los ambitos (subsistemas) de la vida sociaP7 y es creciente la inde-pendencia, interdependencia, autonomia (autogobierno, autocontrol) yhasta relativa autosuficiencia de un buen numero de actores econ6micosy sociales en varios asuntos de su vital interes.38 En estas sociedades, porsus caracteristicas, los problemas de la vida asociada se distinguen por su

37 Me refiero especificamente a la diferenciaci6n social que formula N. Luhmann en su teo-ria sistemica de la sociedad y particularmente a su concepto de "Ia sociedad diferenciada porfunciones" (no la diferenciacion segmentaria 0 centro-periferia 0 estratificada, en sus termi-nos). Cada sistema parcial del sistema social total se define con base en la funcion especificaque desarrolla, por 10 que se estructura de acuerdo con reglas, instrumentos y medios de co-municacion propios ("codigos"), que son probadamente idoneos y eficaces para realizar sufuncion (realizar sus objetivos). Cada sistema parcial 0 subsistema posee entonces su propiaautonomia de accion y desarrollo, que no admite interferencias extemas a su logica de acciony comunicacion, las cuales por definicion serian impertinentes y degradantes. Diferenciacionlautonomia de los subsistemas significa su autorreferencia y, en consecuencia. su independen-cia respecto de los demas subsistemas particulares. El intercambio que cada uno requiere ha-cer con los demas, su interdependencia natural, es procesada conforme a su codigo intrinsecoy para fines de su autodesarrollo singular. Independientemente del hecho que en esta visionteorica la sociedad deja de tener sentido 0 intencionalidad, el resultado final de la diferencia-cion es que no existe ni puede haber una jerarquia entre los sistemas parciales de una socie-dad pues todas las funciones son socialmente necesarias, por 10que "Ia sociedad no tiene nicentro ni vertice". Los principales subsistemas son el politico, el economico. el juridico, el deciencia, educacion, familia, religion, arte. La teoria sociologica de Luhmann representa en-tonces el gran desafio a la capacidad directiva del sistema politico, el cual seria un subsistemamas, igualmente autorreferido y autonomo, que como tal no puede erigirse como centro de di-reccion de los demas 0 del conjunto social. El funcionamiento del (sub)sistema politico no esequivalente a gobemacion y su efecto no es la gobemacion de la sociedad. Algo tan desencan-tador como aleccionador para la suerte futura de la sociedad.

38 En gran medida, la independencia de los actores politicos y civiles es causa y efecto delas actividades realizadas para revalorizar el estado de derecho, que implico movilizacionesreivindicativas de derechos humanos, garantias individuales, igualdad de trato, equidad de ge-nero, imparcialidad de los organ os de justicia ... Es asimismo causa y efecto de las actividadesemprendidas para democratizar el regimen-sistema politico y dar reconocimiento institucio-nal a la pluralidad politica. Por su parte, la independencia de los actores economicos se rela-ciona con los movimientos politicos y civiles anteriores, pero sobre todo con los hechos re-cientes de la Iiberalizacion de la economia, el reflujo de la intervencion estatal en el mundo delos negocios y del trabajo y, en remate, su incorporacion ala globalizacion productiva, comer-cial y financiera.

mayor complejidad (par ejemplo, el problema crucial del empleo), en razonde que los componentes y las causas del problema son multiples, multidi-mensionales e interdependientes. Lo caracterfstico de buena parte de nues-tros problemas colectivos mas serios es que han dejado de ser efectos sim-ples que resultan de la accion de un grupo identificable de actores aislables(aclases sociales", "grupos de intereses creados", "sindicatos", "empresa-rios", por ejemplo) y de un grupo ademas controlable en principio, en tantopuede ser sujetado, persuadido 0 disuadido. Son en cambio los resultadosde la accion de multiples actores polfticamente independientes (lo~ales,nacionales, transnacionales, globales), que son tambien interdependientespor las multiples relaciones que tejen entre ellos y que les son necesariaspara poder realizar sus fines particulares y que, por consiguiente, puedenofensiva 0 defensivamente oponer resistencia alas decisiones gubernamen-tales. Conocer esta constelacion de actores con espacios de autonomfa re-levantes, su entramado de transacciones, su eslabonamiento causal (no li-neal) y tratar particularmente de controlarlos escapa alas capacidades deun unico actor, aun del mas poderoso e informado. La solucion del proble-ma requiere entonces la puesta en comun 0 el intercambio de varios recur-sos (informativos, cognoscitivos, economicos, tecnologicos, morales, politi-cos) que estan dispersos en manos de diferentes actores, a los que hay queidentificar primero y a los que hay que ofrecer luego los incentivos idoneospara que reconozcan que el problema tiene significacion social, que losconcierne y afecta, por 10 que es razonable concurrir, compartir y cooperarentre ellos y con el gobierno en su cura. Por ende, la solucion de los proble-mas actuales en el terreno economico y social requiere acciones (leyes y po-lfticas publicas) que congreguen a actores y recursos de variado tipo y ori-gen y cuyos varios intercambios, acoplamientos y cooperaciones entre ellosno tengan como balance final sacrificios 0 perdidas que vayan mas alla de10 tolerable por un lapso razonable.

En estas sociedades ha sido natural que se reclamen y aparezcan nue-vas formas de direccion social, a consecuencia de que es evidente que losrecursos a disposicion del gobierno (informacion, conocimiento, dinero,normatividad, poder, coaccion, reputacion, relaciones interorganizaciona-les e internacionales ... ), aun si de gran alcance, no bastan para conocer ycontrolar las causas que ocasionan los problemas socialmente relevantesy que hac en posible que la sociedad tenga viabilidad y exito. La relacionentre sociedad y gobierno se inspira ahora en nuevos principios, normas,procedimientos y practicas que han dado origen a un nuevo orden institu-

cional y a un nuevo modo de gobernar que es mas horizontal, descentrali-zado, dial6gico, asociativo, en el que el gobierno no puede mas que incor-porar la deliberaci6n de los ciudadanos (de las organizaciones privadas ysociales, domesticas y/o extranjeras 0 multinacionales) sobre la naturalezay la prioridad de los asuntos publicos, sobre las acciones que se emprendenpara atenderlos y, sobre todo, incentivarlos a que comprometan sus recur-sos y los intercambien con los otros actores sociales y gubernamentales,pues s6lo de esa manera se abordan con alguna probabilidad de exito losasuntos publicos socialmente importantes. Esta configuraci6n de sociedadde actores diferenciados, independientes y productivos, que coexiste con laperdida de autonomfa soberana del Estado en las ultimas decadas, es la queha dado origen a la new governance, estructurada por la (construcci6n de)confianza recfproca entre el gobierno y las organizaciones sociales y por elenlace de los recursos publicos con los privados (nacionales y extranjeros),a fin de que la sociedad este en aptitud de definir y realizar sus futurosdeseados.

En la practica, ademas de dejar en libertad alas empresas y alas orga-nizaciones sociales en los asuntos que son propios de su ambito (subsiste-ma) de acci6n y que pueden razonablemente manejar aut6nomamente consus c6digos, recursos e instrumentos produciendo resultados de beneficiodirecto 0 indirecto para el conjunto social, el gobernar se lleva a cabo me-diante numerosas formas de consulta, negociaci6n, asociaci6n y sinergiaentre gobierno, empresas privadas, organizaciones sociales, centros de pen-samiento ... , que pueden ser integrantes de la comunidad polftica 0 ser ex-ternos a ella. Y,mas avanzadamente, el gobernar 0 administrar se vuelvemas indirecto, al practicarse mediante regulaciones, asociaciones, formasde facultaci6n ("empoderamiento") y responsabilizaci6n de actores socialesno gubernamentales, para que estos se hagan cargo por sf mismos de reali-zar determinadas tareas de interes comun ... en las que el gobierno, segunasuntos y circunstancias, participa con diferentes roles, tales como agentefinanciero, promotor de asuntos, facilitador de la acci6n colectiva, regulador,arbitro de inconformidades y conflictos, asesor tecnico, contratista de ser-vicios, socio en proyectos, evaluador de las actividades y resultados de losactores externos al gobierno ... Estas nuevas formas asociativas 0 delegati-vas de gobernar pueden tomar la forma de redes (formales 0 informales),las cuales comienzan a ser el modo de atender los asuntos que se conside-ran cruciales para sostener la orientaci6n y la coordinaci6n social y, sobretodo, para atender aquellos asuntos en los que el gobierno ha dejado de

tener en sus manos los recursos clave de exito 0 ha visto reducido su mar-gen de maniobra, como el crecimiento economico.39

La nueva gobernanza toma entonces la forma de coordinacion de la ac-cion colectiva mas que el de la subordinacion imposible de actores inde-pendientes, particularmente en las areas decisivas del crecimiento econo-mico. En el nuevo proceso 0 modo directivo el agente gobierno se asumecomo el nodo de una red de interacciones, interdependencias y cooperacio-nes que tienen lugar entre actores gubernamentales, privados y sociales. Elconcepto de nueva gobernanza consiste entonces en que el proceso socialde decidir los objetivos de la convivencia y las formas de coordinarse pararealizarlos se lleva a cabo en modo de interdependencia-asociaci6n-coproduc-ci6n/corresponsabilidad entre el gobierno y las organizaciones privadas ysociales.

El corazon del concepto de la (nueva) gobernanza es un concepto des-centralizado de la direcci6n social. La sociedad ya no puede ser dirigida(controlada) por un centro de inteligencia (el Estado 0 el gobierno). Losinstrumentos sociales de control y direccion de la naturaleza y la sociedad,comenzando con el recurso intelectual de la informacion y del conocimien-to dentifico y tecnologico y siguiendo con los recursos financieros y geren-ciales, estan dispersos y distribuidos entre una multiplicidad de actores.Dirigir una sociedad es lograr la coordinacion de esta multiplicidad de uni-dades y la coordinacion no puede lograrse mediante mando y subordina-cion ni tampoco mediante mana invisible 0 armonia prestablecida (comoafirman algunos teoricos del "orden espontaneo" de los mercados), sino a

39 En condiciones de sociedad fuerte (0 de sectores 0 regiones sociales fuertes), en raz6n dela diferenciaci6n de los subsistemas sociales (el econ6mico y el cientifico-tecnoI6gico, en par-ticular) y en raz6n de la autonomia y la relativa autosuficiencia de muchos actores para aten-der numerosas exigencias de su vida personal y asociada, es notorio que los objetivos genera-les de la convivencia y las formas de coordinaci6n ya no pueden ser establecidas unilateral 0predominantemente por el gobierno y por el(los) partido(s) politico(s) de su soporte. El campode juego de la gobernaci6n exitosa ha dejado de ubicarse s610en el campo de la sociedad poli-tica y de las negociaciones internas entre politicos y funcionarios profesionales. Por ejemplo,el objetivo crucial del crecimiento econ6mico del pais no podra ser definido s610a partir de lasnecesidades y convicciones de la clase polftica en el gobierno y de sus aliados politicos 0 de supersonal tecnoburocrMico. A sus puntos de vista, intereses y prop6sitos habra que sumar 10que quieran 0 no quieran hacer las organizaciones financieras y productivas del capital y deltrabajo (incluyendo Jas empresas extranjeras y globales) y hasta los organismos financieros in-ternacionales. Se trata entonces de entidades que no son sin mas subordinables 0 forzablespor el gobierno nacional, sino son sujetos de negociaci6n y entendimiento, que actuan desdela perspectiva de sus intereses, prop6sitos y responsabilidades (es decir, desde la l6gica y me-dios de su subsistema social). El coordinarse del gobierno con esos actores cruciales y el sabercoordinarlos restablece la perdida naturaleza social del proceso de gobernaci6n, que termin6anquilosado y apocado al reducirse al heroico actuar gubernamental en solitario.

traves de interacciones deliberadas entre los actores gubernamentales yextragubernamentales que para realizar sus fines personales tienen quetomar en consideraci6n los fines de los demas e intercambiar informaci6ny otros recursos con los acto res que los poseen. Esto da forma a 10que sellama gobernaci6n reticular 0 por redes (networkgovernance), la gobernan-za por redes interorganizacionales (Messner, 2002: 2).

Lo caracteristico del gobernar del gobierno en las condiciones socialescontemporaneas consiste en coordinarse con/coordinar a otros actores,gubernamentalmente independientes, que poseen recurs os clave (poder,factores productivos, conocimiento, ascendiente mora!...) para realizar losobjetivos deseados de la vida en comun. La relaci6n de la sociedad con elgobierno no es obviamente paritaria en todos los asuntos publicos, perotampoco de subordinaci6n. En el formato gubernativo de coordinaci6n elgobierno pierde capacidad decisoria independiente y soberana en un buennumero de problemas de interes publico, asi como esta obligado a conver-sar y convenir con los actores extragubernamentales conforme a reglas in-formales 0 formalizadas que han sido tambien convenidas segun los asun-tos y circunstancias de la vida asociada. La afirmaci6n de la insuficienciagubernamental para la gobernaci6n de una sociedad y, por ende, la nece-sidad de la asociaci6n y coordinaci6n del gobierno con organizacionesexternas a el constituye la contribuci6n singular del concepto gobernanza ala acci6n politica y a la explicaci6n polito16gica y representa, por ende, laprueba de fuego para su utilidad 0 inutilidad heuristica y practica.

El concepto de gobernanza ha sido en gran medida un producto de los in-vestigadores academicos, que registraron oportunamente los cambios quetenian lugar en sus paises en la manera como se hacia politica, se decidianlas politicas publicas y se administraban los servicios publicos, y que obser-varon ademas que la gobernaci6n tomaba una forma mas descentralizada,horizontal, asociada con otros agentes y hasta reticular, en lugar de la tra-dicional forma piramidal 0 vertical de gobernar. Pero, debido a las implica-ciones practicas que el cambio politico-administrativo tenia para el futurode las sociedades, fueron tambien los organismos internacionales, tan in-fluyentes hoy en los gobiernos y en los centros de conocimiento, los queprocedieron a estabilizar las caracteristicas del concepto de la nueva gober-

nacion y a recomendarlo 0 prescribirlo como el "buen gobierno" 0 la "bue-na pnictica de gobierno" (good govemance).40

Desde el punta de vista disciplinar, la cuestion y el concepto de gober-nanza comenzo a tomar forma en el contexto del andlisis de las politicas pu-blicas, cuyo proposito cognoscitivo ha sido la mejora analltica y operativade las decisiones directivas del gobierno. Fueron particularmente los ana-listas de politicas publicas y administradores publicos alemanes, F. Scharpf,R. Mayntz, F. X. Kauffman, entre los mas importantes, quienes desde losafiossetenta se plantearon par primera vez la cuestion de la Steuerung (Steer-ing, en ingles) de la sociedad, la cuestion de la direccion de la sociedad, queantes no habia sido considerado un problema dado que la accion directivadel gobierno era exitosa y representaba mas bien la solucion de muchosotros problemas sociales, adem as de que el proceso decisional del gobiemohabia quedado sustraido a la mirada de la ciencia. Sin embargo, a partir deesos afios la direccion gubernamental de la sociedad se volvio empero pro-blema y objeto teorico, necesitado de conocimiento y explicacion, porquesobraban las razones economicas y sociales para preocuparse teorica ypracticamente del desempefio directivo del gobiemo. Torno entonces formala Steuerungstheorie, la teoria de la direccion de la sociedad, que a semejan-za de los demas campos teoricos, comenzo a preguntarse e indagar sobre elsujeto 0 los sujetos de la direccion de la sociedad, sus principios y reglas,sus condiciones, instrumentos, patrones de operacion y sobre sus llmites yalcances, hasta llegar a la pregunta central sobre si la accion estrictamentegubemamental tenia la capacidad suficiente para dirigir a la sociedad delmomento.

Las primeras indagaciones apuntaron de inmediato hacia la planifica-ci6ny la regulacion (con su soporte de negociacion corporativa entre capitaly trabajo), que habian sido los instrumentos directivos de los gobiemos de lasociedadindustrial europea del siglo xx, y se preguntaron si eran todavia ins-trumentos directivos eficaces en sociedades en transformacion economica,como la alemana, que comenzaban a dejar atras la producci6n fordista de

40 Ellibro pionero, que recogi6 un buen numero de expertos en politica y administraci6npublica, como R. Mayntz. A. Dunsire, T. B. Jorgensen, con articulos te6ricos y politicos re-Jevantes,es el coordinado por J. Kooiman (1993). En esta misma linea hay otros autores de-cisivos para la construcci6n y difusi6n del concepto, como J. Pierre, G. B. Peters, P. Hirst,J. N. Rosenau, R. A. W.Rhodes, G. Stoker y otros, que compendiaron sus avances en ellibrohasta ahora mas elaborado en el tema, Debating Govemance (2000). En el medio hispanoame-ricano, el Institut Internacional de Gobernabilitat de Catalunya (lIce), bajo la direcci6n deJoan Prats, y su revista Gobemanza son una referencia basica para los interesados en la pro-ductividadanalitica, politica y administrativa del concepto (www.iigov.org).

productos basicos en serie y se desplazaban postindustrialmente a la combi-naci6n de productos y servicios frente a consumidores mas diferenciados ensus demandas, enfrentaban una competencia internacional mas activa en sumismo territorio, a la vez que transnacionalizaban sus empresas y merca-dos. Asimismo se preguntaron si eran todavia instrumentos apropiados paraconducir una sociedad en transformaci6n cultural e institucional, que secaracterizaba por la creciente diferenciaci6n funcional e independenciapolitica de sus sectores, una mayor independencia y pluralidad de susmiembros en sus proyectos de vida personal y asociada y, crecientemente,por una caida de su compromiso cfvicoy sentido de pertenencia social.

Un bot6n de muestra de la nueva situaci6n 10representaba el estanca-miento econ6mico de las sociedades industriales europeas de esos afios,que suscitaba incertidumbre sobre el futuro de la seguridad y bienestarsocial alcanzado, pero de inmediato se advertia que se trataba de un pro-blema complejo que en el marco de economias transnacionalizadas com-petitivas y en entornos de sociedad mas diferenciados y aut6nomos ya nopodia ser resuelto mediante planes nacionales mas pormenorizados, regu-laciones mas precisas y pactos corporativos mas exigentes. La planeaci6n yregulaci6n estatal perdian fuerza directiva por cuanto sus prescripciones 0polfticas eran insuficientes 0 anodinas para el tipo de problemas que las or-ganizaciones (empresariales, sindicales y sociales) vivian y para el tipo deobjetivos que buscaban. En suma, la direcci6n social ya no podia ser asegu-rada desde un centro de visi6n y mando como si se viviera todavia en elmundo unitario de la industrializaci6n en su fase primaria, territorial yrelativamente cerrada, yen una "sociedad de clases" simple, en la que la si-militud de intereses y proyectos de vida entre los miembros de las clasesera 10distintivo.

Dos conclusiones se desprendian de la nueva situaci6n: el gobierno, apesar de sus esfuerzos mas responsables, ya no puede por si solo dirigir a lasociedad ni dirigirla con los instrumentos verticales tradicionales de la pla-neaci6n, la regulaci6n y la negociaci6n corporativa, que acaso permitentodavia lograr pacfficamente equilibrios aceptables entre los factores deproducci6n pero que son irrelevantes para relanzar el crecimiento yasegu-rar rendimientos alas empresas particulares y a la sociedad toda, dado queel espacio econ6mico nacional, con sus empresarios y trabajadores, ha de-jado de ser la referenda ultima y se ha vuelto poroso e interdependientebajo la presi6n dellibre comercio y la competencia. La insuficiencia guber-namental hacfa 16gicamente obligatorio 0 conveniente que las organizacio-

nes empresariales se hicieran responsables del manejo de sus asuntos, perola responsabilizacion ocasionaba una mayor independencia de los sectoresindustriales respecto de las politicas gubernamentales.

Mas alla de los problemas del desarrollo economico de la sociedad, elconcepto de gobernacion/gobernanza fue tomando forma alrededor de al-gunos resultados de la disciplina de politicas publicas, la cual, desde sufundacion, habia sido la primera en seiialar que la accion directiva del go-bierno no era objeto de estudio de ninguna disciplina, por 10 que debia sertematizada, problematizada, y habia que estudiar sistematicamente la he-chura del proceso directivo (policydecisionmaking), sus sujetos, fases, ope-raciones, instrumentos, resultados, estilos 0 patrones. Sin embargo, fueronalgunos resultados de investigacion de la disciplina, como el concepto de"redes de politica" (policy networks), los que ofrecen las primeras eviden-cias de que el proceso directivo, como se manifiesta en la decision y des-arrollo de las politicas publicas, empieza a modificarse en un sentido pos-gubernamental.

En determinados campos de problemas y politicas publicas, existen mw-tiples actores, gubernamentales, privados y sociales, que se necesitan losunos a los otros para que ciertos problemas de su interes logren ser consi-derados de importancia publica y entren a formar parte de la agenda del go-bierno y, sobre todo, que se necesitan para sumar e intercambiar recursosque son basicos para poder estar en condicion de resolverlos. Estos actoresinterdependientes, publicos y privados, politicos y civiles, cuya accion aso-ciada toma multiples formas de interaccion, se convierten mas tempranoque tarde en los que dominan la dinarnica de un determinado campo de po-litica y los que deciden tanto la formulacion como la implementacion de laspoliticas, especialmente en el campo de la politica economica y social.Estos conjuntos de actores interdependientes, cuya accion asociada es con-ceptualizada razonablemente como "red", muestran que en determinadaspoliticas el poder de decision esta disperso entre varios actores, publicos yprivados, y que la cooperacion entre ellos es clave para la definicion y larealizacion de la politica publica. Las redes, por ende y por 10 menos, po-nen de manifiesto la insuficiencia del gobierno en la solucion de los proble-mas sociales y la desburocratizacion de la politica publica. Las redes desta-can tam bien que el gobierno como dirigente de la sociedad requiere tenerla habilidad para articular las iniciativas de multiples actores alrededor demetas de interes publico y fomentar la cooperacion, pues su mando jerar-quico ha perdido el filo.

Otro punto clave para la afirmacion del enfoque de la gobernanza fue lamanifiesta ineficacia e ineficiencia del proceso mediante el cual se im-plementaban las polfticas, que dejaba en claro que estas no arrojaban losresultados previstos 0 que estos eran distantes de los previstos y deseados.El fracaso mayor 0 menor de las polfticas fue normal mente imputado a de-fectos y dificultades de implementacion, pero no al analisis que inspiro suformulacion. Los primeros estudios sobre la implementacion de las polfti-cas indicaron que los defectos e incumplimientos se debian a "la compleji-dad de la accion conjunta" (Pressman y Wildavsky, 1973), que atravesabatodo el proceso de la puesta en pnictica de la polftica y que mostraba queen ella participaban desordenadamente actores gubernamentales, privados,sociales y los destinatarios mismos de la polftica, con diferentes perspecti-vas, expectativas y urgencias. Como minimo fue evidente que el enfoquetop-down gubernamental, que daba por segura la disciplina y capacidad desu burocracia, era inoperante, asi como se mostro 10 importante que eranlas interacciones de los operadores publicos con los destinatarios para quela politica pudiera arrojar resultados. El destino de la polftica quedaba con-dicionado por actores que no estaban en el gobierno ni en la cumbre delgobierno sino que eran operadores que interactuaban directamente con losciudadanos. No fue casual que, en respuesta a polfticas fracasadas, la se-gunda generacion de estudiosos y disefiadores de programas de implemen-tacion revirtieran el enfoque jerarquico y burocratico y propusieran esque-mas alternativos bottom-up, implementaciones adaptativas, no programadas,en los que se otorgaban un papel decisivo a los actores no gubernamenta-les. En opinion acertada de R. Mayntz, con este necesario giro se rompia "elparadigma fundamental: la elaboracion de las polfticas como accion de go-bierno y la implementacion como accion de las agencias publicas" (1999: 7).En efecto, en la disciplina de politicas publicas y de AP, el gobierno habia si-do permanentemente considerado el sujeto de la direccion polftica, asi co-mo los ciudadanos habian sido considerados unicamente los destinatariosde la polftica, los objetos de control polftico.

Apartir de las vicisitudes de la implementacion se descubrio que ciuda-danos, sectores privados, organizaciones sociales eran actores que habiande ser tornados en consideracion e integrarlos de algun modo como actoresque participan en la decision de la politica, en su disefio y destino, si es queinteresaba aun al gobierno que su polftica fuera exitosa y no solo una decla-racion de buena voluntad. Las acciones de resistencia 0 involucramiento delos actores privados 0 sociales surgieron entonces como factores que defi-

nian la suerte directiva del gobiemo, que facilitaban 0 impedian que pudieradirigir, que sus politicas directivas pudieran arrojar resultados beneficio-sos, en el entendido de que reeditar la compulsi6n gubemamental (regula-ciones, planes, programas) en determinadas areas de politica, justamenteen las relacionadas con el desarrollo social, era una medida ineficaz y con-traproducente.

Por eso es acertada la distinci6n que, a raiz de los problemas de la im-plementaci6n de las politicas, Mayntz hace entre Steuerungsfahigkeit (capa-cidad de direcci6n), que es una propiedad del gobiemo, y Steuerbarkeit(posibilidad de ser dirigidos, disposici6n a ser dirigidos), que es una pro-piedad de los actores econ6micos, civiles y politicos. En esta perspectiva,con evidencias a su favor, quedaba claro que la mayor capacidad institucio-nal, fiscal, administrativa de un gobierno no arroja resultados de valor silos dirigidos 0 los destinatarios de los supuestos magnificos beneficios gu-bernamentales no estan dispuestos a someterse alas politicas, no aceptansus prescripciones, entre otros motivos porque no les resultan importantes,debido a su independencia, autosuficiencia 0 interdependencia de recursosclave con actores externos al gobierno 0 ala misma comunidad politicadomestica. Esta distinci6n abre y expresa la conciencia de la insuficienciagubemativa del gobierno. La conclusi6n era previsible. Si la direcci6n 0

coordinaci6n de la sociedad por medios politicos 0 jerarquicos se ha vueltoineficaz, hay que ir a buscar otros dispositivos de direcci6n social, los cua-les se creyeron encontrar en los mecanismos de mercados y en las variadasformas de organizaci6n social solidaria 0 mutualista. El descubrimiento deotras formas de gobiemo social, altemativas a las del gobiemo politico me-diante mando, representa la base para la afirmaci6n del concepto de gober-nanza. R. Mayntz es precisa:

Las investigaciones (sobre la implementaci6n de las politicas) contribuyeron aminar las bases mismas del modelo de la gobernaci6n politica, es decir, las ba-ses de la idea de que el Estado, aun en caso de encontrar resistencia en los gru-pos sometidos a sus iniciativas, segufa siendo el fulcro del control de la socie-dad. La desilusi6n por el hecho de que ya no existfa un centro eficaz de controlpolitico llev6 a prestar atenci6n a formas alternativas de "gobernaci6n social"(societal governance). La busqueda se concentr6 alrededor de dos principios dedirecci6n nuevos y distintos, los principios del mercado y de la autoorganiza-ci6n horizontal, que fueron analizados como altemativas al control politico je-nirquico [1999: 7].

En el medio latinoamericano, las crisis econ6micas y politicas de losafios ochenta y el descubrimiento de los limites de las reformas econ6micasy politicas emprendidas (democratizaci6n incluida) nos ofrecian elementosde sobra para plantearnos la cuesti6n acerca de la direcci6n social de nues-tros paises y para plantearla desde premisas de escepticismo 0 de cautelarespecto del gobierno como el agente directivo central. La ingobernaci6ndel autoritarismo y las notorias limitaciones gubernativas de las nuevas de-mocracias eran motivos mas que suficientes para plantearnos la cuesti6nde la gobernanza de la sociedad.

Sin embargo, la cuesti6n de la direcci6n social no surgi6 desde aden-tro de los problemas de nuestros paises, por 10 que da la impresi6n de seruna cuesti6n importada. Debido a razones explicables por nuestras condi-ciones y creencias latinoamericanas, el grueso de nuestros politicos e inte-lectuales, incluyendo a los que practican la disciplina de la politica publica,no han podido 0 querido plantearse el problema de la gobernanza, pese alasincapacidades y restricciones directivas de los gobiernos, porque el enfoquegubernamentalista de direcci6n de la sociedad nos es como una segundanaturaleza y ha permanecido intocado no obstante nuestros neoliberalis-mos y transiciones democraticas. Las transiciones democraticas significa-ron el refrendo de la concepci6n gubernamentalista de la gobernaci6n, nosu problematizaci6n. La democracia nos liberaba de lideres incompetentesy catastr6ficos, pero en nuestra creencia los gobernantes democraticos re-presentativos sedan los dirigentes de exito que esperabamos, que tomarianlas riendas de la conducci6n nacional y nos llevadan a la tierra prometida.La democracia incrementaba la capacidad del gobierno de gobernar a susociedad. Una verdad a medias. La mayor parte de nuestras consideracionescriticas se encaminaron entonces a cuestionar los instrumentos directivosdel gobierno, como las politicas de ajuste, las politicas neoliberales, los mer-cados globales, pero jamas apuntaron sus armas a la capacidad de gober-nar del gobierno a la sociedad. El neoliberalismo como instrumento y forma-to ha sido el blanco, no la capacidad directiva del gobierno democratico, quecomo antafio es considerado el unico director de la orquesta social.

En nuestro imaginario circula todavia la idea de que el gobierno es ca-paz de gobernar exitosamente si se libera de los instrumentos inadecuadosque ha empleado recientemente para dirigir a su sociedad, a saber, los dis-positivos de mercado, que son considerados en el grueso de nuestros paiseslos reales factores de desgobierno de ahora y siempre. El gobierno es capazde dirigirnos con los instrumentos estatales y se ha vuelto incapaz justa-

mente por haberse desgubernamentalizado, par haber incorparado antina-turalmente en su gobernaci6n los dispositivos del mercado y de la sociedadcivil.El acento inalterado en la capacidad gubernamental parece entoncessugerir que damos por probable la existencia de una sociedad subordinablea un centro de poder unitario, ala manera de los tiempos autoritarios de la"viejagobernanza", 0 que consideramos que la sociedad se encuentra per-fectamente representada en las decisiones del poder publico, a la manerade los tiempos recientes del radicalismo democnitico inocente. Tal vez laraz6n de fondo para no descubrir 0 tomar en serio el problema de la gober-nanza es que en nuestras sociedades no se observan extendidos 0 consoli-dados los sectores de una economfa productiva y competitiva ni los de unasociedad civil mutualista y solidaria, raz6n por la cual fuera del agente go-bierno parecen no existir poderes sociales con capacidad de soluci6n deproblemas y de autorregulaci6n, cuyas actividades y resultados contribu-yan a la conducci6n de la sociedad hacia metas de vida de mejor calidad.En estas condiciones, como ya he afirmado, la gobernanza no puede sermas que el actuar directivo del gobierno.

Fuera de nuestro contexto latinoamericano, la producci6n academicamundial en los ultimos 10 afios es abundante, aun si con frecuencia losautores emplean el termino de gobemanza con un sentido generico de dic-cionario de bolsillo ("modo de gobierno") sin explicar su aparici6n y uso ysin definir con precisi6n los componentes y las condiciones del nuevomodo directivo, 0 bien contribuyen a reproducir la laxitud del concepto asi-milandolo a otros conceptos que nos son mas familiares (regimen, sociedadpolftica, gobierno, AP, sistema polftico-administrativo, patr6n de policyma-king ... ) 0 10 emplean con tranquilidad dando por supuesta su univocidadconceptual y aceptaci6n genera1.41 S6lo muy recientemente comienza a

• 41 Por ejemplo, una mirada a un libro recientfsimo del prestigiado Donald F. Ketti (2003)ofrece s610definiciones genericas y hasta elementales. Por ejemplo, "crece la brecha entre go-biemo (government) y gobernaci6n (governance). Gobierno se refiere a la estructura y funci6nde las instituciones publicas, mientras Gobernaci6n es la manera como el gobierno hace sutrabajo, cumple su funci6n" (2003: Xl). a "gobernaci6n es una manera de describir los vfnculosentre el gobierno y su entorno polftico, social, administrativo. Es tam bien una manera de desig-nar las iniciativas que los Estados han emprendido en todo el mundo para reducir su tamafto,sin dejar de responder alas demandas de sus ciudadanos" (2003: 119). Es notorio el uso ele-mental del concepto, que termina por volverse sin6nimo de cualquier cosa en el ambito polftico-administrativo. En el otro extremo se ubica ellibro de March y Olsen (1995), que rebasa laproblematica especffica del proceso de gobernaci6n, aunque ofrece consideraciones notables,dado que intenta una teona general de la estructura y funcionamiento de la democracia contem-poranea desde un fuerte enfoque institucional (de identidades y comportamientos apropiadosmas que el neoinstitucional econ6mico de intercambios utilitaristas). Gobernanza compendia

estabilizarse la denotaci6n del concepto y se profundiza en las razones desu aparici6n y en los componentes de su denotaci6n. Un resumen acertadode las vertientes del debate academico sobre la gobernanza es ofrecido porJ. Pierre (2000: 3-4), al afirmar que

la literatura sobre la gobernanza es algo confusa en 10 que concierne a su con-ceptualizaci6n y tiene un doble significado. Por un lado, es un concepto que serefiere a los intentos empiricamente notorios que ha hecho el Estado a fines delsiglo pasado para adaptarse a su entorno y, por el otro, denota la representa-ci6n conceptual 0 te6rica de la coordinaci6n de los sistemas sociales y del rol queel Estado desempefia en ese proceso ... En el primer enfoque, que podria califi-carse de Estado centrico, la cuesti6n central de investigaci6n consiste en deter-minar en que medida el Estado tiene la capacidad politica e institucional de diri-gir a su sociedad y c6mo se relaciona el Estado con los intereses de otros actoresinfluyentes. En el segundo enfoque, mas sociocentrico, el foco de la investiga-ci6n es la coordinaci6n y el autogobierno que caracteriza a varios tipos de re-des y asociaciones. Sin embargo ninguno de los dos enfoques prejuzga en d6n-de se ubica el sitio del poder. En el debate publico, gobernanza significa en granmedida la coordinaci6n y cohesi6n sostenida entre multiples actores con dife-rentes prop6sitos y objetivos, tales como actores e instituciones politicas, inte-reses corporativos, sociedad civil y organizaciones transnacionales. Lo queantes eran roles incuestionables del Estado son considerados ahora problemascomunes y genericos de la sociedad que pueden ser resueltos por las institucio-nes politicas 0 por otros actores. El pun to central es que las instituciones politi-cas ya no monopolizan la orquestaci6n de la gobernanza. En este sentido, sepuede decir que gobernanza expresa de manera resumida la visi6n dominanteque se tiene del gobierno en el Zeitgeist de fin de siglo. Gobernanza, a 10 largodel debate, representa la cuesti6n de c6mo mantener el rol directivo de las ins-tituciones politic as a pesar de los desafios internos y externos al Estado. Y pre-sumiblemente es algo mas agradable que "gobierno", que se ha vuelto un con-cepto bastante peyorativo.

£1 merito de Jan Kooiman es haber sido el primero en Hamar la aten-ci6n sobre el hecho de que al final del siglo xx cambiaba el equilibrio entreel gobierno y la sociedad en la realizaci6n de las metas colectivas deseadas

entonces todos los componentes que integran el mundo de la politica: regimen, sociedad poli-tica. sociedad civil, acci6n politica, politicas publicas, gobiemo y proceso de gobernar, organi-zaci6n administrativa .... aunque procesados como dimensiones del gobierno democrMico.

y, en consecuencia, el primero en haber distinguido entre la accion del go-biemo y la gobemanza de la sociedad y en haber planteado el problema dela gobemacionJgobemanza como algo merecedor de analisis y algo crucialpara el futuro de las sociedades. Desde su primer planteamiento y contribu-cion conceptual (en Kooiman: 1993) hasta sus ultimos retoques y refina-mientos conceptuales (en Kooiman, 2000 y 2003), sus escritos representanuna referencia fundamental en el tema de la gobernanza debido a su traba-jo incesante por pulir el concepto y por construir una explicacion teorica desu aparicion, aunque sus escritos reproduzcan el mismo formato de razo-namiento, sus conceptos tardan en estabilizarse y recientemente parezcalanzarse atrevidamente a una teoria de la sociedad.

La cuestion de la gobernanza tiene su punto de partida en la observa-cion de que en las ultimas decadas gobiemo y sociedad han comenzado acompartir la tarea y responsabilidad de resolver los problemas de su socie-dad y, por ende, a abandonar el trabajo en solitario 0 en rivalidad (el Estadocontra el mercado, la burocracia contra las organizaciones de la sociedadcivil)y a entender la utilidad de la cooperacion. El cambio se debe a la noto-ria perdida de capacidad de los gobiemos en la conduccion de la sociedady, en consecuencia, pretende responder alas interrogantes sobre el modo degobernar a la sociedad contemporanea a fin de preservar los niveles de vidaalcanzados y moverse hacia niveles superiores de bienestar y seguridad. Elpoder publico ha perdido relativamente fuerza respecto del poder privadoen la solucion de los problemas de la sociedad y en la creacion de sus nue-vos horizontes, pero las circunstancias contemporaneas muestran que losactores politicos y economicos tratan mas bien de interactuar y comple-mentarse.42 Esta interdependencia 0 interacci6n,43 como el prefiere decir,

42 Me parece perspicaz la afirmaci6n de Kooiman: "Hoy es mas apropiado hablar de rolescambiantes (shifting) del gobierno que de roles decrecientes (shrinking) del gobierno ... Lareducci6n de las tare as del gobierno y la conciencia mas clara de que el gobierno tiene quecooperar con otros acto res sociales no hace de ningun modo obsoleta la intervenci6n guberna-mental. Significa mas bien saber que el mando y control es un mecanismo limitado de gobier-no y que las respuestas a los problemas de la sociedad requieren de un conjunto mas ampliode enfoques e instrumentos" (2000: 139).

43 La interacci6n es 16gicamente una pieza central de su teoria de la gobernanza, que esdefinida tambien como interactive governance, aunque su concepto de interacci6n haya sidosometido a diversas reelaboraciones que pretenden terminar en una teoria de la interacci6nsocial (vease capitulo II en Kooiman, 2003) de rakes sociol6gicas. Su concepto es fundamen-talmente descriptivo y se relaciona con la noci6n de interdependencia, en el sentido de queningun actor posee todos los recursos necesarios para resolver sus problemas y los de la vidaen comun, por 10que entra en varios tipos de intercambio con otros actores. Nada nuevo. Esadenotaci6n permanece a 10largo de sus diversos artkulos: "una interacci6n puede ser conside-rada como una relaci6n de mutua influencia entre dos 0 mas actores 0 entidades" (2003: 13) y

es algo logico y obligado, porque en las actuales condiciones sociales nin-gun actor social es 10 demasiado dominante para imponer a los demas unadeterminada linea de comportamiento 0 para transferir los costos de la so-lucion de problemas sociales hacia otros actores y obtener ganancias exclu-sivas, ademas de que "ningun actor, publico 0 privado, tiene la informaciony el conocimiento requerido para resolver problemas complejos, dinamicos ydiversificados, ni tiene el mirador suficiente para seleccionar los instru-mentos eficaces y menos el poder suficiente para dominar unilateralmente"(Kooiman, 1993:4; 2000: 142).

Los nuevos modos de interaccion entre el gobierno y la sociedad estana la vista en las areas de politicas de bienestar social, proteccion ambiental,educacion, salud, infraestructura fisica ... y han producido cambios tantoen el gobernar como en la gobernacion/gobernanza. La tormentosa prime-ra produccion de Kooiman (1993) se debe a que el (como nosotros) a co-mienzos de los afios noventa segufa atrapado por la tension entre la ideatradicional de que el gobiemo es el agente de la direccion social y el hechoobservable de que las formas de gobemar 0 dirigir a la sociedad se habfanmodificado y abarcaban a actores extragubemamentales. Por consiguiente,su pensamiento se construye meticulosamente alrededor de la distincionentre el gobernar del gobierno (governing), que es el ojo que mira hacia elpasado, y el proceso de gobemacion 0 direccion de la sociedad (governan-ce), notoriamente posgubernamental, que calificara correctamente como"politicosocial" y que es el ojo que mira hacia el presente y el futuro. Gober-nanza es justamente la manera de nombrar distintivamente la nueva reali-dad que surge y que atafie a la direccion 0 gobemacion de la sociedad, peroque es una realidad distinta de la del gobemar del solo gobiemo e incluye eintegra las interacciones de varios actores. Gobernanza es el nombre pro-pio de la manera como se gobierna y se puede gobemar en las condicionescontemporaneas de "dinamica, complejidad y diversidad", como sueledecir e insistir.44

Es logico entonces que en su ultima produccion (2003) la distincion ini-cial pierda sentido y concluya congruentemente con la poderosa afirma-observa que en toda interacci6n hay una dimensi6n intencional y una dimensi6n estructural 0contextual, por 10que cada interacci6n "esta compuesta de procesos y estructuras", algo socio-16gicamente correcto. La interacci6n se presenta en tres clases: interferencias, interjuegos (in-terplay) e intervenciones (2000: 143-145; 2003: 12-25).

44 "La complejidad, dinamica y diversidad crecientes de nuestras sociedades, causadas porlos desarrollos sociales, tecnol6gicos y cientificos, ha puesto a los sistemas de gobierno frentea nuevos retos en los que se requieren nuevos modos de entender la gobernaci6n de la socie-dad" (1993: 6).

cion de "gobernar como gobernanza" (Governing as Governance): la gober-nanza no es otra cosa que el modo y proceso de gobernar una sociedad enlas condiciones sociales contemponineas. Hoy no hay manera de gobernarmas que posgubernamentalmente, mediante "gobernanza sociopolitica,que ha de entenderse como los arreglos de los actores publicos y privadosen cuyo marco se dirigen al objetivo de resolver los problemas de la socie-dad y de crear oportunidades a la sociedad, asi como se dirigen al objetivode cuidar las instituciones sociales que enmarcan estas actividades de go-bierno" (2000: 139). Sorprendentemente la misma definicion es retomadacasi textualmente tres afios despues pero aplicada a gobernar: "gobernarpuede entenderse como la totalidad de las interacciones en las que partici-pan los actores publicos y privados a fin de dirigirse al objetivo de resolverproblemas de la sociedad y crear oportunidades, prestando atencion alasinstituciones que son los contextos de esas interacciones de gobernar yestableciendo un fundamento normativo de todas esas actividades" (2003:4).Desvanecida la distincion, la conclusion es que la gobernanza no es unarealidad empirica sino el concepto del gobernar: "la totalidad de las concep-cianes teoricas de gobernar" (2003: 4). Es el concepto abstracto de la activi-dad concreta de gobernar a la sociedad, pero que tiene que denominarsegabernanza a fin de denotar que la actividad directiva de la sociedad hadejado de ser s610gubernamental, es decir, la accion del gobierno. En estesentido, gobernanza y gobernar son iguales si tomamos en cuenta que go-bernanza es solo el concepto del hecho real de la accion gubernativa y quesu contenido real denotado es gobernar. Su unica distinci6n es que la go-bernanza pertenece al orden mental y gobernar al orden real.

Lo que esta a la vista al final del siglo xx es, segun Kooiman, que el go-bierno gobierna mediante "coacciones" (colaboraciones, concurrencias),que toman las formas de la coproduccion, codirecci6n, corregulacion, co-gestion, asociacion entre actores publicos y privados, pero con caracteristi-cas diversas alas formas tradicionales de union de la accion publica con laprivada. Gobernar mediante coacciones entre el gobierno y los actores eco-nomicos y sociales depende de un contexto de condiciones sociales queinducen u obligan a esas practicas interactivas de gobierno, las cuales pro-gresivamente se van sedimentando y estabilizando en patrones de goberna-cion.45 Por un lado, la gobernanza es definida como "el patr6n 0 la estruc-

45 "Por gobernar entiendo las actividades que actores sociales, politicos y administrativosemprenden de manera deliberada para guiar, dirigir, controlar a (sectores 0 dimensiones de) lasociedad... Por gobernanza entiendo los patrones que resultan de esas actividades gubemativas

tura que surge en un sistema sociopolftico como el resultado comun de losesfuerzos de interaccion de todos los actores involucrados" (1993: 236), elpatron directivo que surge de las interacciones publico-privadas. Pero, porotro lado, la gobemanza es el orden 0 el arreglo que enmarca y regula esasinteracciones que se llevan a cabo para fines de gobierno. Hay un ciclo decausa-efecto entre gobernar y gobernanza. "La definicion de la gobernanzacomo 'el patron u orden emergente de un sistema', que es el resultado deprocesos (interacciones) sociales y a la vez el medio a traves del cuallos ac-tores pueden actuar e interpretar este patron, ofrece la pista para entenderlas relaciones entre gobemar y gobemanza" (1993: 236).

El comun denominador de los dos conceptos es su canicter sociopolfti-co: "el gobemar sociopolftico", "la gobernanza sociopolftica", que asi se de-nominan para destacar que gobernar ya no se circunscribe a los actos delgobiemo (de la instancia 0 institucion gobierno), sino que comprende pro-cesos de interaccion entre diferentes actores sociales, publicos, privados.46

En resumen, la gobernanza, que en su primera produccion fue definidacomo el patron de gobernacion y, por consiguiente, como ellineamientogeneral, constante y caracteristico de las variadas (co)acciones concretasque tienen lugar entre actores publicos y privados para gobernar la socie-dad, concluye coherentemente en la gobemanza como el concepto precisoy univoco de 10distintivo de los muchos actos de gobierno que se requierenen las diversas y cambiantes circunstancias sociales: su naturaleza socio-politica. En su produccion tardia 10denotado como "sociopolftico" serapreferentemente denotado como "societal" (societal governance), es decir,como un hecho 0 proceso de la sociedad toda mas que gubernamenta1.47

Una aclaracion precisa y contundente.La propuesta de Kooiman, que se extiende de 1993 a 2003, no es solo

un esfuerzo por afinar los conceptos centrales, sino un desarrollo teoricoque quiere precisar "los diferentes niveles, modos y ordenes de la gobeman-

de los actores sociales, politicos y administrativos. Los patrones son un resultado de las activi-dades, pero tambien son el marco mas abstracto y superior para los esfuerzos del gobemar co-ticliano" (1993: 6). Este marco de acci6n sera despues Ilamado fluidamente arreglo, orden, re-glas del juego, sistema.

46 "La gobemanza es una realidad de la sociedad en la que participan 'gobemantes' (gover-nors) publicos y privados" (2000: 139). "La gobemanza es una calidad de la sociedad, creadapor gobemantes publicos y privados, por 10 cual es sociopolitica" (2003: 3).

47 En la reflexi6n de Kooiman hay un tercer concepto relacionado con el sentido y la capa-cidad de gobierno, el que nos es mas familiar y llamamos gobernabilidad, que es definidocomo un proceso de equilibrio entre las necesidades y capacidades de gobiemo, pero que notiene relevancia en su teorizaci6n, en tanto que el equilibrio perdido en el tiempo de unagobemaci6n gubemamentalista se logra ahora por el gobernar 0 la gobernanza sociopolftica.

za" (2000: 138). En 10 que respecta a los "modos de gobemanza", que estanpresentes en las interacciones entre los actores publicos y privados y quelas determinan, tres son los principales: autogobierno (self governance),cogobiemo (cogovernance), gobiemo jenlrquico (hierarchical governance).48Toda la gobernaci6n societal puede ser entendida como el resultado de lacombinaci6n de estos tres modos de gobiemo que tienen lugar en la socie-dad. Autogobierno: se refiere a la capacidad de los actores y organizacionessocialespara regularse y gobernarse a sf mismos y se relaciona con su auto-nomfa y consiste en su capacidad de determinar su sentido de direcci6n ydesarrollar y mantener su propia identidad. Va de suyo que si en una socie-dad no existen entidades con la capacidad de autogobemarse (autodirigirse,autorregularse, autocontrolarse) la "gobernanza societal" carece de las con-diciones para existir, por 10 que la jerarqufa sera el obligado modo degobiemo. (La autogobemaci6n se desarrolla a partir de los conceptos de laautop6iesis de los sistemas vivos y sociales.) Cogobierno: se refiere alas for-mas de interacci6n entre varias unidades u organizaciones con el prop6sitode gobernarse. Sus formas son horizontales, pues los actores se comuni-can, colaboran 0 cooperan sin la presencia de un actor gobernante centralo dominante que defina rumbo e instrumentos. Su manifestaci6n son lasmultiples redes de cooperaci6n entre actores privados que tiene lugar en lasociedad civil y las multiples asociaciones entre los actores privados y losactores publicos, que tienen lugar en la sociedad politica y en las activida-des de gobemaci6n. Gobierno jertirquico: es el modo de interacci6n clasicoentre los acto res publicos y los privados para fines de gobernaci6n, queasume patrones de comportamiento verticales y formales a traves de leyes ypoliticas. Su caracteristica es la existencia de entidades gobernantes queinfluyen en el comportamiento de otros actores que participan en las inter-acciones y que se refuerzan con sanciones en caso de incumplimientos.

En resumen, la gobernanza de la sociedad segun las distintas circuns-tancias que viva y las diversas materias que aborde combina estos variadosmodos de conducirse teniendo un modo mas peso que otros. Si algo convie-ne observar es que la jerarqufa, el gobernar del solo gobierno, entra al finalpor la puerta trasera y es un modo de la gobernanza de la sociedad con ple-no derecho. Es una manera de reconocer que las leyes y las politicas del go-biemo son necesarias aunque insuficientes, que la gobemanza sociopolitica

48 Sintomatico de su pensamiento en movimiento es que Kooiman apenas tres alios anteshabra relacionado 10smod os con el gobernar y no con la gobernanza, hablando de modes ofgoverning y clasificandolos como selfgoverning, cogoverning y hierarchical governing.

o societal (en tanto interacci6n publico-privada) tiene su propia identidad yaporte y que en los casos olvidados de excepci6n y anomia socialla jerar-quia es el unico recurso social disponible para reconstruir la normalidad ycrear las condiciones de una vida digna y segura.

R. A. W.Rhodes. Los escritos de Rhodes49 son una caracterizaci6n precisade los variados ensayos sobre la ("nueva", "moderna") gobernanza, cons-truida desde la perspectiva europea. Mas que un te6rico con aportes origi-nales, es un fino y preciso recapitulador de la producci6n te6rica. En suopini6n, los academicos convergen en afirmar que el concepto de goberna-ci6n ha suplantado al de gobierno en los ultimos afios y comparten la ideade que ha ido tomando forma un nuevo proceso-condici6n-metodo de go-bernar. Sin embargo, cuando los expertos proceden a describir 0 definir elnuevo proceso 0 metodo gubernativo el concepto se vuelve mutable. Sepueden registrar siete usos 0 denotaciones del concepto: la gobernaci6n esequiparada a "estado minimo", "gobernaci6n corporativa (de una organiza-ci6n)", "nueva gesti6n publica", "buena gobernaci6n", "sistema sociociber-netico", "redes autoorganizadas".50 El resumen de Rhodes es interpretati-vamente correcto, contribuye a poner orden en el usa del termino y, en suopini6n, el meollo del concepto de gobernaci6n es el proceso de gobiernode redes 0 por redes. Es tan fina como recapituladora la siguiente cita(Rhodes, 1997:53):

Gobernaci6n se refiere a redes interorganizacionales y autoorganizadas ... Lascaracterfsticas comunes de la "gobernaci6n" son: 1) Interdependencia entre lasorganizaciones. Gobemaci6n es algo mas amplio que gobiemo y abarca a acto-res no estatales. Cambiar las fronteras del Estado ha significado que las fronte-ras entre los sectores publico, privado y voluntario se han vuelto cambiantes yopacas. 2) Interacciones permanentes entre los miembros de la red, debido a lanecesidad de intercambiar recursos y de negociar los prop6sitos comunes.3) Las interacciones se basan en la confianza y son reguladas por reglas del jue-go que han sido negociadas y acordadas por los participantes en la red. 4) Exis-

49 Hago referencia ados textos, uno de su autorfa, Rhodes (1997), y otro editado por J. Pie-rre (2000), en el que Rhodes escribe el articulo "Governance and Public Administration".

so En su articulo posterior sobre "Gobernaci6n y administraci6n publica", en Pierre (2000),retoma y readapta las siete definiciones mas usuales de gobernaci6n en ellenguaje academi-co que formul6 anteriormente y que ahora se vuelven gobernaci6n como "gobernaci6n corpo-rativa", "nueva gesti6n publica", "buen gobierno", "interdependencia internacional", "sistemasociocibernetico", "nueva economia polftica" y "redes" 0 "gobierno por redes".

te un gradosignificativode autonomfarespectodel Estado.Lasredesno tienenresponsabilidadpublica (no son actorespublicos-T.), aunque estimautoorga-nizadas.EIEstado no ocupa la posicionsoberana,pero puede dirigir indirectae imperfectamentelas redes.

La (nueva) gobernanzaS1 es el resultado y el testigo de la transici6nocurrida de "un Estado unitario a un regimen diferenciado" (differentiatedpolity), que se caracteriza por la dispersi6n y fragmentaci6n del poder cen-tral y, en positivo, por la aparici6n de "redes interorganizacionales autoor-ganizadas", "capaces de autogobierno" (self-steering, self-organizing interor-ganizational networks), que se hacen cargo de numerosas tareas public as endiversas materias publicas. Las redes estan integradas por actores publicos,privados, sociociviles, intergubernamentales. Las mas notorias e influyen-tes son las "redes de politic a" (policy networks), que controlan el campo deespecfficaspoliticas publicas y son las que deciden su formulaci6n e imple-mentaci6n. Las redes se caracterizan por la interdependencia e intercam-bio de recursos de sus actores , por reglas de interacci6n compartidas y poruna autonomfa significativa frente al gobierno. Este no pierde tal vez unsitio central en la red pero su papel de centro es limitado y reducida su ca-pacidad directiva, en tanto sus decisiones y la implementaci6n de sus deci-siones dependen de la aceptaci6n, los recursos y la acci6n de las demasorganizaciones que integran la red. Por consiguiente, el mando guberna-mental central coexiste con el poder fragmentado entre los diversos nodosde la red involucrada en la atenci6n de los problemas publicos, asf como elcontrol gubernativo coexiste con la independencia de los otros actores, delos que no puede prescindir sin perder eficacia en sus acciones y con loscuales establece equilibrios cambiantes y pactados segun las circunstan-cias, materias y politicas. En este sentido, la gobernaci6n toma la forma de

51 La nueva gobernanza, en la denotaci6n de Rhodes, es un concepto construido en refe-rencia con los cambios que ha experimentado elllamado Modelo Westminster del Estado bri-tanico, que convencionalmente se caracteriza por su caracter unitario, centralizado y sobe-rano, en raz6n de un parlamento soberano, un fuerte gobierno de gabinete, el control delejecutivo por parte del partido mayoritario, una oposici6n institucional... caracterfsticas queotorgan al gobierno la capacidad de decisi6n independiente y liderazgo. Mas aHa del Estadobritanico los Estados unitarios con Ejecutivos fuertes son el blanco conceptual y son los quehan cambiado deliberadamente 0 sobre la marcha su estructura politica y su gobernaci6n,hasta el punta que hoy Gran Bretafia es "un regimen politico diferenciado y una Corona vacia"(2000:62), algo que anal6gicamente puede afirmarse de otros Estados en los que es visible lafragmentaci6n del poder, la insuficiencia del mando gubernativo y su interdependencia conotras agencias sociales poseedoras de recursos que son necesarios y hasta decisivos para queel gobierno pueda conducir a su sociedad hacia metas significativas y aceptadas.

"direcci6n indirecta" (indirect management). El gobierno gobierna a travesde organizaciones externas al gobierno, que muestran capacidad de auto-nomia/autogobierno, estan vinculadas a otras organizaciones y dan lugar aasociaciones de las que forma parte el gobierno con un papel directivo limi-tado pues su capacidad decisoria es compartida 0 condicionada en sus pro-cedimientos y alcances por los demas socios participantes. En el fondo,surge una nueva estructura/proceso de gobernaci6n social, las "redes", querepresentan una alternativa alas "jerarquias" (las burocracias) y los "mer-cados" como formas de organizaci6n social. Aparece y se afirma "la formareticular de gobernaci6n" (the network form of governance). 52

Paul Hirst. Sus consideraciones sobre Democracy and Governance (2000)son relevantes de la preocupaci6n y posici6n europea. Abre con la observa-ci6n de que "gobernanza expresa por 10 general una alternativa al gobierno,al control estatal" y sefiala que existen cinco denotaciones 0 versiones de lagobernaci6n: a) la llamada buena gobernaci6n 0 buena gobernanza paraasegurar el desarrollo econ6mico, cuyos requisitos institucionales, politicosy administrativos difunden y exigen los organismos internacionales, comoel BM; b) la insuficiencia reconocida de los Estados nacionales para resolverproblemas domesticos que son mundialmente interdependientes, 10 queconduce a una gobernaci6n internacional compartida con nuevos actores yrecursos, como organismos superestatales independientes, corporacionesprivadas globales, redes internacionales de ONG; c) la gobernanza corporati-va, relativa a la transparencia y responsabilidad de las decisiones y gesti6nde los altos ejecutivos de las empresas frente a la dispersi6n de los accionis-tas; d) la gobernanza como las innovaciones directivas de la nueva gesti6npublica ye) la gobernanza denota la emergencia de asociaciones, redes yforos deliberativos como actores y dispositivos de gobierno en lugar de lasruinosas representaciones jerarquicas y centralizadas de los (neo)corpora-tivismos de los Estados sociales welferistas.

Todas estas tendencias novedosas de direcci6n de la sociedad plante anproblemas de control democratico y de responsabilidad de los gobiernos

52 En el campo internacional Keohane y Nye (2000: 37) se expresan de manera semejante:"La elaboraci6n y la interpretaci6n de leyes en la gobernanza global se ha pluralizado. Las le-yes ya no son unicamente asuntos de los Estados y de los organismos internacionales. Las em-presas privadas, las ONG, las subunidades de gobiernos con sus redes transnacionales y trans-gubernamentales todas desempefian un papel en uni6n con las autoridades centrales de losEstados y las organizaciones internacionales. EI resultado es que cualquier pauta de goberna-ci6n que surja tendra que ser en forma de red mas que en manera jerarquica y los objetivosseran mfnimos mas que ambiciosos".

representativos elegidos, pero que no hemos descubierto ni planteado bienpor cuanto creemos que todavia sigue vigente "la arquitectura de una socie-dad liberal clasica", 53 mientras la separacion nitida entre el Estado (gobier-no) y la sociedad civil, que constituia el eje central de esa arquitectura, seha ido desvaneciendo. Lo actual y correcto es

ver al Estado como parte de una organizational society, la cual se caracterizapor la presencia de grandes instituciones jenirquicas de control, ubicadas enambos lados de la frontera divisoriaentre 10publicoy 10privado, institucionesque no son responsablesni rinden cuentas ni responden a los ciudadanos 0 10hacen s610de manera debil.La divisi6nentre 10publicoy 10privadoha dejadode ser 10clara e importante que era en la sociedadliberal clasica [20].

En la "sociedad de organizaciones", distintiva de estos tiempos, sobranevidencias acerca de la influencia que tienen las decisiones de las corpora-ciones privadas y de las redes sociales del voluntariado en la configuraciony coordinacion de la vida asociada en general, no obstante que se Ie siganconsiderando organismos estrictamente privados, asi como sobran eviden-cias de como el gobierno gobierna en modo corporativo y realiza funcionespublicas mediante agencias 0 cuerpos publicos politicamente independien-tes y con un formato corporativo de organizacion y decision. "El Estado noha reducido en gran medida su escala y alcance ni tampoco ha sido vacia-do, mas bien se ha fragmentado y se ha combinado 0 fusionado con enti-dades no estatales ni publicas" (21). Este dominio creciente de las orga-nizaciones en la orientacion y la convivencia de la sociedad borra lasfronteras del mundo publico y privado y representa una "amenaza a lademocracia" en su forma conocida, puesto que un gran numero de decisio-nes socialmente trascendentes escapan a los centros de la decision demo-crMica y fragmentan el mundo publico hasta el punta que este carece deun centro responsable, razon por la cual es necesario emprender reformaspara neutralizar consecuencias indeseadas y previsibles de desgobierno.54

Lo mismo puede decirse en el ambito internacional donde el Estado-53 El modelo se caracteriza "por un Estado limitado, controlado por un gobierno represen-

tativo y acotado por el imperio de la ley, y por una sociedad civil independiente del Estado,capaz de autoorganizaci6n y protegida por las leyes y procedimientos administrativos del Es-tada" (19)

54 "El problema con la sociedad de las organizaciones es que la reforma democratica impli-ca muchos focos de control y nuevas practicas de responsabilidadJrendici6n de cuentas/res-ponsividad, as! como procedimientos para cambiar las cosas en diferentes ambitos politicos ypor metodos diferentes" (2000: 21).

naci6n y su responsabilidad ante su demos se ha debilitado 0 vuelto difusay compartida.

La respuesta de Hirst a las nuevas condiciones sociales y al desafio de-mocratico es la "associative democracy", tema sobre el que ya habia escritoen 1994. No se menosprecia la democracia mayoritaria electoral, pero sereconoce su creciente perdida de significado para asegurar que los gobier-nos elegidos tengan capacidad directiva. Empieza a revisarse la premisa deque elecci6n de gobiernos y capacidad de gobierno tengan una relaci6n po-sitiva asegurada. Por consiguiente se pone complementariamente el acentoen la permanente comunicaci6n de ida y vuelta entre gobierno y sociedad, enel intercambio sostenido de informaci6n y opini6n, en el dialogo formadorde consenso, que es urgente crear 0 restaurar pues las grandes corporacio-nes no consultan a los gobiernos y menos alm a los que saldran afectadoscon sus decisiones y porque el gobierno fragmentado en su ejercicio de go-bierno, al que resulta dificil dar coherencia a sus acciones, Ie resulta aunmas dificil comunicarse con el publico ciudadano, rendirle cuentas, por ca-recer de explicaciones convincentes y s610de su competencia. En una so-ciedad de organizaciones el intercambio y el dialogo deben tener lugarentre el gobierno y las organizaciones sociales formalmente estructuradas ya fin de que el dialogo pueda ser social 0 publicamente productivo las orga-nizaciones sociales habran de estructurarse de manera democrcitica. Apesar de 10prescriptivo y hasta idealista de su propuesta de reforma, quedaregistrado que la unica gobernanza posible y democrciticamente responsa-ble en las condiciones sociales contemporaneas implica asociaciones y aso-ciaci6n, dialogo entre asociaciones publicas y privadas en busca de consen-sos sobre una agenda y direcci6n social compartida.

La reforma politico-institucional, que en su opini6n involucra e impactatanto al gobierno como alas organizaciones de la sociedad civil, consiste en

adoptar el modelo de democracia asociativa, que implica devolver a la sociedaden la medida de 10 posible funciones que fueron concentradas por el Estado (re-teniendo la del financiamiento publico) y democratizar 10 mas que se pueda alas organizaciones de la sociedad civil. El objetivo final es restaurar el gobiemolimitado y "politizar" ala sociedad civil, transformar sus organizaciones queson burocracias verticales y jerarquicas en asociaciones constitucionalmenteestructuradas y democraticamente autogobernadas. Habria entonces que in-tentar separar provision de servicios y supervision de la provision en todos losniveles de gobiemo del Estado nacional. Al simplificar las tareas de las institu-

cionesrepresentativasy hacerlas fundamentalmente vigilantes (watchdogs), elresultado podni ser que mejorara notablemente su capacidad para asegurarque Iosserviciosse presten efectivamentey de manera apropiada... La respues-ta es devolverIa provisi6nde Ios serviciosa asociacionesvoluntariascon capa-cidad de autogobierno ... EI autogobierno asociativo daria una Iegitimidaddemocniticabasica alas organizaciones,por 10 que se reduciria Ia necesidaddeuna gobernaci6n externa para proteger a Ios afectados y Ia necesidad de esta-blecerIeyesdesde afuera para cualquiercontingencia[Hirst,2000: 28-29].

Lester M. Salamon. Otra conceptualizaci6n estructurada, desde una pers-pectiva norteamericana y particularmente desde la 6ptica del Tercer Sectorno lucrativo, es la de Salamon, 55 que Hega a conclusiones similares. En va-rios de sus escritos anteriores habfa Hamado la atenci6n sobre el hecho deque desde decadas atr<is se habian ido estableciendo y generalizando nue-vas relaciones del gobierno (asociaci6n, contrataci6n, delegaci6n ... ) con lasorganizaciones no gubernamentales/no lucrativas, particularmente en elcampo de la politica social y los servicios. Para destacar su peculiaridadacun6 el sugerente concepto "Gobierno de/mediante terceros" (Third-PartyGovernment) y subray6 que esa nueva forma de gobernar empleaba "herra-mientas", "tecnologias", "instrumentos", 56 que eran distintos de los quesuele emplear la tradicional AP directa y jenirquica, asf como diferentes delos aplaudidos instrumentos recientes de la privatizaci6n y la eficiencia ad-ministrativa de la nueva gesti6n publica. El nuevo modo de gobernar conotros instrumentos y mediante actores terceros 0 externos al gobierno esahora reconceptualizado por Salamon como "Ia nueva gobernaci6n". Se tra-ta de gobernaci6n y no de gobierno porque en la formulaci6n de las politicaspublicas y en la prestaci6n de los servicios publicos participan mas actoresque el gobierno y porque "en el futuro la esencia del proceso de soluci6n deproblemas sera muy probablemente de naturaleza colaboradora, dado quela atenci6n a los problemas publicos y la realizaci6n de los objetivos publi-

55 Me refiero principalmente allibro del que es editor Salamon (2002), en el que escribe elarticulo te6rico de base, que recapitula sus ideas sobre el Tercer Sector y sobre las herramien-tas que en los ultimos aiios utiliza el gobierno en la direcci6n de su sociedad. .

56 Por herramientas 0 instrumentos se entiende un "metodo identificable por medio del cualse estructura la acci6n colectiva para abordar los problemas publicos" (2002: 19). Un instru-mento es una determinada actividad 0 un determinado producto que emplea determinadosprocedimientos y dispositivos para realizar la actividad 0 para proveer el producto, forma par-te de un sistema de provisi6n (el conjunto de las organizaciones que son responsables de cum-plir esas actividades 0 de proveer esos bienes 0 servicios) y supone y sigue reglas de produc-ci6n, provisi6n e interrelaci6n.

cos dependera no solo del gobierno sino de un buen numero de otros acto-res autorizados" (Salamon, 2002: 8).

El concepto se eleva hasta convertirse nlpidamente en "el paradigm a dela nueva gobernacion", que culmina los cambios que han ocurrido en "launidad de amllisis" de la AP norteamericana como disciplina y como profe-sian. A 10 largo del siglo xx el instrumental empleado por el gobierno paraatender los problemas de su sociedad, para "administrarla", ha cambiado.Primero ocurrio "el transito de la agencia administrativa al programa",impulsado por la disciplina de las polfticas public as que llama la atencionsobre la importancia que para una buena conduccion de la sociedad tienenlas decisiones y polfticas del gobierno, a las que subordino el aparato de laAP, cuyo encargo se reducia a llevar a cabo las polfticas, a implementarlas.Luego, mas recientemente, sucedio "el transito del programa a los instru-mentos", debido a los resultados que arrojaron las evaluaciones de la im-plementacion de las polfticas, que sefialaban multiples ineficiencias y des-vios. El gobierno tuvo entonces que modificar su actuacion y sustituir suinstrumental burocratico clasico (linea de mando, division funcional, proccedimientos, asignaciones, reglamentaciones, operacion directa y exclusi-va... ) para impedir la repeticion de los fracasos y alcanzar mayor eficaciaen la solucion de los problemas sociales. Lo central y distintivo del ultimocambio es "el transito de la jerarquia alas redes", el abandono progresivode la organizacion, gestion e instrumental burocratico de las unidades ad-ministrativas del gobierno al desarrollar las polfticas y prestar los serviciospublicos y su progresiva sustitucion por "redes interorganizacionales", quedescansan en la interdependencia entre las entidades publicas y actores ter-ceros, que puede ser organizaciones privadas 0 sociales. La nueva goberna-cion se transforma entonces de vertical en reticular, en gobernacion por re-des, y la teoria de redes surge como el enfoque de la nueva gobernacion queda cuenta del cambio de los instrumentos directivos del gobierno y sefialael futuro gubernativo.57

Este giro en la atencion de los asuntos publicos implica simultanea-mente que la oposicion entre 10 publico y 10 privado, que fue tan caracteris-tica tanto de la AP tradicional como de los privatizadores neoliberales de losultimos afios, se transforma en complementacion, asi como el burocraticomando y control en negociacion y persuasion y las habilidades de manejo

57 Algunos comentarios que hace sobre las caracteristicas de las redes son pertinentes: sucaracter multiforme, su autorreferencia, su interdependencia asimetrica (contra cualquiercandor sobre la operaci6n armoniosa de las redes), su dinamica de cambio.

de personal en habilidades de facilitaci6n (la habilidad para activar iniciati-vas sociales, coordinarlas, "orquestarlas", modularlas). Es recapituladora lasiguiente cita en extenso:

El crecimiento de los instrumentos de la accion publica requiere un nuevo en-foque del proceso de solucion de los problemas publicos, una nueva goberna-cion que reconozca tanto el caracter cooperativo que implica la accion publicamoderna como los retos que conlleva la colaboracion. Lo central de la nuevagobemacion es el cambio del paradigma en la accion orientada a los problemaspublicos. En vez de prestar atencion exclusivamente alas agencias publicas 0 alos programas publicos, la nueva gobernacion centra la atencion en los instru-mentos y las tecnologfas que se usan para abordar los problemas publicos ydestaca que los diversos instrumentos por sus caracterfsticas provocan un giroen la operacion de los programas publicos. Los instrumentos estructuran demanera significativa el proceso de implementacion de la polftica despues de suaprobacion, pues especifican la red de actores que desempenaran roles impor-tantes en el proceso y la naturaleza de los roles. En estas circunstancias, es na-tural que cambie la naturaleza de la gestion publica. En lugar de mando y con-trol, hay que poner el acento en la negociacion y la persuasion. Y en lugar desolo habilidades de direccion de la gente, se requieren habilidades de facilita-cion. Los nuevos instrumentos complican la tarea de la soluclon de los proble-mas publicos, no la simplifican, aun si incrementan las opciones de accion yaumentan el conjunto de recursos [Salamon, 2002: 18].

Dirk Messner. Desde la tradici6n alemana de la ciencia politica y de politi-cas, Dirk Messner ha ofrecido un estudio estructurado sobre la gobemanza:Die Netzwerkgesselschaft (1995).58 Messner llega al mismo punta que otrosautores mas conocidos, que es la gobernaci6n por redes; pero 10 hace des-pues de un itinerario que se distingue por una revisi6n del debate te6ricocontemporaneo. El ambiente del razonamiento de Messner es la discusi6npolarizada que tuvo lugar a final de los anos ochenta sobre el rol del Esta-do, el mercado y las organizaciones sociales en la gobernaci6n de la socie-dad, bajo la premisa de que el Estado ya no puede ser considerado el centrode la gobemaci6n de la sociedad, como 10 muestran los hechos de la flaque-za del intervencionismo estatal y la erosi6n de las capacidades de los Esta-dos nacionales frente a la dinamica globalizadora y como, mas a fondo, 10

58 Existe traducci6n en ingles, The Network Society (1997), de la que tomo las citas y hagolas traducciones.

explican diversas teorias sociales, especialmente "la teoria de sistemas" deNiklas Luhmann, cuyos resultados representan la ofensiva mas frontal a lacapacidad directiva del Estado. La posicion de Luhmann sobre el debilita-miento directivo de la politica y del gobierno en la sociedad actual se derivade sus teoremas sobre la marcada diferenciacion funcional (autorreferen-cia, autonomia y autoproduccion) de los subsistemas sociales particulares(la economia, la ciencia, la politica ...) que componen el sistema contempo-raneo de sociedad, sobre la complejidad social que resulta de esa estructuray, en consecuencia, sobre la complejidad practicamente inmanejable de losproblemas que suelen considerarse socialmente generales 0 publicos, en ra-zon de que resulta imposible que un subsistema singular este en condicio-nes de gobernar a los demas y pueda sefialar un rumbo valido a la sociedaden su conjunto. En el esquema teorico, el Estado 0 el sistema politico es unsubsistema mas de la sociedad, tan autorreferido como los demas, por 10que de ninguna manera representa el centro 0 la cumbre de la sociedad y,como dice extraordinariamente Luhmann, "el efecto del sistema politico yano es la gobernacion y sus efectos tampoco son gobernables". El gobiernoya no puede dar direccion y coordinar a su sociedad y ni siquiera tiene elcontrol sobre los efectos de su accion.

La cuestion es entonces clara y radical: "como es posible la capacidadde gobernacion de la sociedad en sociedades cada vez mas diferenciadas ycomplejas y en condiciones de crisis de la tradicional intervencion delgobierno" (Messner, 1997:43). Este problema cobra importancia en el con-texto de la cuestion del desarrollo y la competitividad, que son el objetoespecifico del interes intelectual de Messner, puesto que las investigacionesofrecen evidencias de que el desarrollo y la competitividad de una region 0

una nacion surgen no solo por las estrategias de innovacion de las empre-sas, aun si estan apoyadas por politicas publicas de un gobierno eficiente, 0

solo por el fomento y la intervencion estatal, sino por multiples formas deasociacion, organizacion y (auto)gobernacion social en practicamentetodos los pIanos (subsistemas) de la vida social y entre todos los pIanos yactores de la vida social, el politico, el economico, el cientifico-profesional,el de la pertenencia y confianza social.S9 Por 10 menos, en los asuntos rela-

59 "La competitividad surge no s610en el nivel de las empresas particulares, sostenidas porpolfticas amigables con la innovaci6n, decididas por un Estado eficiente. Si este fuera el caso,seria posible desarrollar la competitividad de los pafses mediante un programa de fomento alas inversiones directas, complementado con esfuerzos de modernizaci6n del Estado (en lajerga actual de las polfticas de desarrollo, con good governance), e implementar una polfticaecon6mica similar a las de los casos exitosos de la economfa mundial. EI hecho es que la cre-

tivos al desarrollo productivo y competitivo de una naci6n 0 una regi6n,toma forma como condici6n necesaria un "nuevo paradigma de produc-ci6n", que se expresa y realiza en una nueva estructura social (interdepen-diente, integrada en forma de red) con capacidad de autonomia, con untipo de gobernanza posestatal, pero que incluye al poder estatal. Pero (estemodo de desarrollo, que se hace presente en algunas regiones del mundo,podra ser algo posible y duradero, algo estructural, cuando se ignora sufuncionamiento y su alcance, pues las formas asociativas entre Estado,industria y otros actores sociales arrojan resultados contradictorios, oraproducen coaliciones distributivas de rentas que bloquean el desarrollo,ora provocan desintegraciones sectoriales y territoriales respecto del con-junto social, ora generan dinamicas creativas de progreso que jalan a susociedad?

La otra pregunta, des de la vertiente te6rica, es mas exigente y radical:

<.A partir de las tesis de Luhmann acerca de la creciente diferenciaci6n de lassociedades y de la creciente complejidad intema de sus subsistemas se debe in-ferir la imposibilidad de la gobemaci6n? <.0 son posibles formas de gobemanzay de coordinaci6n, patrones de organizaci6n social que, a pesar de sus altosniveles de complejidad, falta de transparencia y el peligro innegable plante adopor la autorreferencialidad de los subsistemas (independencia e interdependen-cia), sean capaces de abrir paso a una gobernaci6n deliberada, de objetivos,con un minima de autorreproducci6n racional de las sociedades altamentediferenciadas, aunque esto nada tenga que ver con la caprichosa omniscienciade los planificadores del pasado? [105].

(Es posible seguir hablando, al viejo estilo, de una intencionalidad de lasociedad (de la historia social), de la posibilidad de que un protagonista, elgobierno, 0 en su lugar, en este tiempo, un conjunto de agentes asociados,puedan sostener la funci6n directiva de la sociedad en su conjunto? (Sepuede hablar todavia de direcci6n, de gobemaci6n, de la sociedad?

El punto de partida para pasar "del Leviatan al Estado cooperativo",60 a

ciente importancia de los clusters industriales, las zonas econ6micas regionales y el trabajo enred de las empresas, factores que son considerados fundamentales para la eficiencia colectiva(cosa que Porter y los te6ricos de los distritos industriales han acenluado), muestran que lacompetitividad internacional se basa en determinados patrones de organizaci6n social del sis-tema econ6mico y del social, si bien poco se sabe hasta ahora sobre sus estructuras, l6gicainterna y dinamica de desarrollo" (1997: 9).

60 Ellema del "Estado cooperativo", en contrapunto a la tradici6n del Estado coactivo, que

la gobernanza social por redes, es motivado por el interes que Messner tie-ne en la cuestion del desarrollo social. Su punto de partida es la "competiti-vidad sistemica",61que en parte es un marco de referencia para el analisis yla decision de desarrollo y en parte es un concepto que da cuenta de las ex-periencias exitosas locales, regionales, nacionales de desarrollo. Los des-arrollos exitosos muestran la necesidad pero la insuficiencia de la interven-cion estatal, a la vez que dejan ver que son resultado de nuevas formas deorganizacion social de la economia y de la polftica, que se caracterizan porla interdependencia-interaccion-coordinacion entre empresas, gobiernos,instituciones privadas y publicas (universidades, por ejemplo), organizacio-nes sociales. En estas iniciativas de desarrollo la gobernacion por jerarquiano existe 0, dicho de otro modo, la gobernacion social no ocurre por el go-bierno ni la coordinacion social se ejecuta por coordinacion polftica. Rastaaqui nada nuevo, aunque 10 haya dicho desde la perspectiva del desarrollo.

Messner tiene dos contribuciones relevantes. La primera de ellas con-siste en ofrecer elementos que ayudan a ordenar la definicion de la gober-nanza (68-70). El concepto se inscribe en la teoria de la accion, por 10 quesupone un sujeto (governance actor) que usa su influencia para conducir asu sociedad (governance object) hacia ciertos futuros deseados 0 conducirlaen su transito de un determinado estado de cosas a otro (governance goal) ypara ello emplea toda una gama de medios de interaccion con el conjuntode la sociedad, que pueden ser mando, leyes, mercado, solidaridad ... (go-vernance instruments, governance media). Las acciones relacionadas con lagobernacion, con sus sujetos, objetivos e instrumentos, que no pueden serni unicas ni fijas, deben ser entendidas como "un proceso de busqueda yaprendizaje de los actores sociales": como un proceso (governance process).

Su segunda contribucion consiste en el desarrollo de la teoria de la socie-dad de redes que parte de las "redes de politicas", sobre la que escribieronsus connacionales F. Scharpf y R. Mayntz, pero va mas alIa cuando afirma

pierde sentido en el area de la politica econ6mica y social, es algo distintivo de los polit6logosy analistas de politica publica alemanes. R. Mayntz (2001: 9) es explicita: "Gobemanza moder-na significa una forma de gobernar mas cooperativa ... En la gobernanza modern a las institu-ciones estatales y no estatales, los actores publicos y privados, participan y a menudo coope-ran en la formulaci6n e implementaci6n de las politicas publicas".

61 "Competitividad sistemica" es un marco de referencia producido en el Instituto de Desarro-llo Aleman, que integra cuatro niveles de acci6n que en su interdependencia y complementa-ci6n se consideran determinantes para el desarrollo de las ventajas competitivas nacionales.Los cuatro niveles son el "nivel micro", de la acci6n de la empresa; el "nivel meso", relativo apolfticas publicas (educativas, tecnol6gicas, laborales, de infraestructura ... territoriales); el"nivelmacro", relativo a la politica macroecon6mica, y el "nivel meta", que tiene que ver con va-lores socioculturales, patrones de organizaci6n y direcci6n politica (gobemanza) y econ6mica.

que las redes son patrones de organizaci6n que procesan la dependenciarecfproca, en el sentido de que los actores particulares no tienen todos losrecursos que necesitan para realizar los resultados que aspiran, puesto quelos recursos (econ6micos, intelectuales, tecno16gicos, morales, de poder einfluencia) esHindispersos entre varios actores. Esto fue 10que defini61a teo-ria organizacional de la dependencia de recurs os "como interdependencia"

y las redes son las formas de organizaci6n y gobierno capaces de articular losfen6menos de la creciente y simultanea independencia e interdependencia,enfatizada por Luhmann. En este sentido la organizaci6n reticular se contrapo-ne a la autorreferencialidad de los subsistemas singulares que Luhmann consi-der6 como inevitable. Lo que surge es cualitativamente un nuevo modo degobernanza[173J,

mas alIa de la polarizaci6n entre las jerarquias y los mercados.La organizaci6n por redes es el resultado de los desarrollos mas avan-

zados de la sociedad moderna, que es una sociedad de organizaciones for-males, diferenciadas, aut6nomas, dotadas con poderes relevantes pero nouniversales. Messner dedica la parte IIIde su libro a desarrollar su teoria deredes, que contiene apartados sobre los elementos basicos de la definici6nde la red, el problema del numero de sus nodos y las relaciones derivadasque se manifiesta en problemas de coordinaci6n y decisi6n, las tensionesentre conflicto y cooperaci6n, los dilemas de la negociaci6n, su ciclo deauge, agotamiento y trastorno ... que generan 0 representan "los cinco pro-blemas centrales de la gobernaci6n por redes": 1) el bloqueo del decision-making debido a posiciones de veto; 2) la propensi6n a una orientaci6nconservadora de acci6n; 3) la propensi6n a la desintegraci6n por vinculoslaxosy a la reticencia a la innovaci6n por la densidad de las relaciones; 4) elriesgode obstruir negociaciones entre soluciones alternativas de problemaspor la existencia de diferentes criterios distributivos; 5) problemas de in-temalizaci6n de costos. En conclusi6n, la discusi6n sobre las redes muestraque la 16gicade la gobernaci6n por redes se enfoca a hacer posible la comu-nicaci6n intersistemica 0 interorganizacional de la sociedad. Sin duda lossistemas de gobernaci6n jerarquicos y sus decisiones verticales son cadavezmenos capaces para influir en la dinamica de los subsistemas socialesque son autorreferidos y tienen prop6sitos propios, pero las redes de politi-ca que aparecen como resultado de la dependencia reciproca de los actoresen materia de recurs os pueden ser capaces para articular la 16gicade la in-

dependencia y la interdependencia de los subsistemas. Los actores invo-lucrados en redes estan obligados a coordinar y aprenden a coordinar susintereses y logicas de accion con las de los otros participantes. El Estadocon frecuencia forma parte de redes 0 es capaz de incidir en su marco dereglas y condiciones ("autocoordinacion a la sombra de la jerarqufa", comodice Scharpf). En suma, el problema de la complejidad no se resuelve con laexistencia de estructuras de redes, pero su abordaje es mejar que con los ins-trumentos interventores del optimismo de la planificacion estatista 0 conlas estrategias neoconservadoras y neoliberales que se han estado discu-tiendo desde los afios setenta como la solucion a la crisis del Estado (333).

Joan Prats. En nuestro medio hispanoamericano, Joan Prats, director delInstitut Internacional de Gobernabilitat de Catalunya (UGc), ofrece una de-finicion de gobernanza centrad a en la idea de "gobierno interactivo". Lapremisa de su desarrollo es la observacion correcta de que durante las ul-timas decadas ha ocurrido un desplazamiento teorico y practico "de la bu-rocracia a la gerencia y de la gerencia a la gobernanza". El actual foco delinteres intelectual y politico ya no es la estructura y/o el funcionamientoresponsable y eficaz de la AP, sino que la reforma administrativa se enmar-ca ahora en la problemMica mayor acerca de cual es el proceso 0 modo degobernacion contemporanea de la sociedad. EI resultado de este plantea-miento (que comparto) es reubicar y reincorporar el proceso financiero-administrativo de la NGP en el proceso de gobernacion, tomando distanciade la arraigada dicotomfa entre administracion y polftica, tfpica de la tradi-cion angloamericana, en correspondencia con su modelo Westminster par-lamentario.62 La definicion de Prats, que se inspira al parecer en ellibropionero editado par J. Kooiman (1993) y en desarrollos europeos recientes,es precisa al afirmar que "desde mediados de los noventa, surge un consen-so creciente en torno a que la eficacia y la legitimidad del actuar publico se

62 Como he dicho inicialmente en este capitulo, el aporte del pensamiento hispanoamerica-no y/o latinoamericano en las cuestiones de nueva gesti6n y nueva gobernaci6n consiste en nomantenerlas desvinculadas 0 en entenderlas predominantemente en modo administrativo,gerencial. El horizonte institucional-polftico de la NGP no es s610apropiado y necesario paranuestros gobiernos en consolidaci6n democnitica, sino fundamental para una s6lida y sosteni-ble visi6n te6rica de la AP en modo de NGP, cuya naturaleza publica no puede ser subordinadasin mas a la dimensi6n administrativa de la eficacia. De hecho, hay una confTontaci6n entredos tradiciones institucionales y te6ricas: la cultura "sigma" administrativa de la eficiencia y eldesempefio VS. la cultura "theta" de legaJidad, honestidad, certidumbre juridica (Hood, 1989),que se reproduce en la tensi6n que se presenta entre el enfoque de finanzas publicas de la AP yel enfoque de ley publica/polftica publica (si esta, de nuevo no es estructurada s610por el enfo-que angloamericano).

fundamenta en la calidad de la interacci6n entre los distintos niveles degobierno y entre estos y las organizaciones empresariales y de la sociedadcivil. Los nuevos modos de gobernar en que esto se plasma tienden a serreconocidos como gobernanza, gobierno relacional 0 en redes de interac-cionpublico-privado-civil a 10 largo del eje local/global" (2004: 31).

El argumento para sustentar la pertinencia y productividad del concep-to de gobemanza se centra en la insuficiencia directiva del gobierno en lascondiciones sociales actuales y, en consecuencia, en la necesidad de que elgobierno se abra a nuevos actores para estar en grade de cumplir su fun-cion publica directiva. Emplea una frase expresiva y polemica para recapi-tular su tesis: "No hay interes general trascendente a los intereses sociales yprivados. No hay monopolio de los intereses generales por las organizacio-nes gubernamentales". La naturaleza interactiva, relacional, del nuevo mo-do de gobernar es conceptuada como "gesti6n de redes", con la observaci6nde que el gobierno no es un actor mas en la red, dado que es el unico parti-cipante que posee la representatividad y autoridad democr<iticade su socie-dad (algo a no olvidar, como ocurre con otros autores), pero su incorpora-cion obligada a redes especfficas de interes publico para tener la capacidadde dirigir hace mas complejo su papel directivo, que segun las circunstan-cias tomara el papel de emprendedor, facilitador, mediador, negociador,arbitro de conflictos y formulador de reglas ... aunque otros actores inte-grantes de la red puedan llevar a cabo esas mismas funciones de cohesi6ninterna de la red. La exigencia irrenunciable de la naturaleza democr<iticade las redes de gobemanza exige "la inclusi6n simetrica" de los participan-tes e interesados en el tratamiento de un asunto publico 0 en el rumbo de lasociedad en general. En la practica, el gobierno tiene la opci6n ineficientede no incorporarse a una red para poder estar en grade de gobernar en ge-neral 0 en un asunto particular, pero puede decidir racionalmente incorpo-rarse a la red y practicar entonces formas de cooperaci6n con los demasactores 0 puede ser gestor de redes, facilitando la interacci6n de sus actoresnodales (con particular atenci6n a superar bloqueos), 0 puede crear redesen asuntos publicos que son clave para resolver problemas sociales impor-tantes y aprovechar oportunidades desperdiciadas.

Por ultimo, en conexi6n con ellibro blanco de la Comisi6n Europea, for-mula los cinco principios de la buena gobernanza: "apertura, participaci6n,responsabilidad, eficacia y coherencia", con la congruente observaci6n cau-telar de que no podra existir un modelo universal de buena gobernanza,aplicable a cualquier sociedad, y que las nuevas relaciones entre los pode-

res, entre los gobiernos y entre estos y la sociedad que caracterizan a la go-bernanza actual deberan institucionalizarse si es que se pretende asegurarsu ejercicio directivo de manera duradera, cierta y responsable: "un dere-cho administrativo renovado ... que vaya estableciendo los principios insti-tucionales que nos permitan orientar la construccion y proceder a la valo-racion de la gobernanza" (2004: 31-35). Esta observacion de Prats espertinente por cuanto el grueso de los teoricos y propagandistas de la pro-ductividad directiva de la new governance consideran (mica 0 principal-mente que esta es un modo alternativo de gobierno, indispensable 0 conve-niente porque ha acreditado eficacia y aceptacion en las nuevascondiciones sociales, sin que hayan prestado atencion a su dimension insti-tucional, la cual es empero crucial para que ese modo de gobernar no seaun estilo circunstancial de gobiernos empiricos, sino un proceso directivoinstitucionalizado, publicamente reconocido y autorizado.

Por ellado de los organismos internacionales, en que la (buena) goberna-cion es considerada una condicion absolutamente necesaria para detonar ysostener el desarrollo, el Banco Mundial (1992) entiende por tal: a) la for-ma del regimen politico, las instituciones politicas; b) el ejercicio de la au-toridad politica y la administracion de los recursos economicos y socialesde un pais para su desarrollo; c) la capacidad del gobierno para diseiiar,formular e implementar sus politicas y para cumplir sus funciones. Engran medida el Banco Mundial reproduce la definicion convencional delenfoque predominantemente gubernamentalista de la direccion de la socie-dad, correspondiente ala premisa de la notoria debilidad de las sociedades,particularmente de aquellas atrasadas y pobres, que son el interes particu-lar del banco cuando incursiona en los temas de la gobernanza.

En cambio, por la vertiente de una gobernacion no gubernamentalistase mueven los resolutivos de 1995de la Commission on Global Governancede la oeDE,cuando es definida como

la suma de las numerosas maneras como los individuos y las organizacionespublicas y privadas dirigenlmanejan sus asuntos comunes. Se trata de un pro-ceso permanente de ajuste entre sus intereses diversos 0 en conflicto y de im-pulso a acciones de cooperaci6n. Por consiguiente, incluye las instituciones for-

males y los organismos encargados de asegurar su observancia, as! como losarreglos informales que las gentes y las instituciones pactan 0 consideran queson de su interes y utilidad.

Recientemente la OCDE, en continuidad con su posicion primera y enrelacion con los asuntos metropolitanos; define la gobernacion como "elprocesomediante el cuallos ciudadanos resuelven colectivamente sus pro-blemasy responden alas necesidades de la sociedad, empleando al 'gobier-no'como el instrumento" (OCDE, 2000). Es una definicion precisa, similar aladenotacion conceptual que comienza a normalizarse entre los estudiososdeltema, aunque resulta discutible reducir el papel de gobierno al de uninstrumento, a menos que el termino se refine.63

Por ultimo, de manera mas sistematica y aguda, el Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) [1997] seiiala y acentua, a lamanerade la OCDE, que la gobernacion contemporanea consiste en un pro-cesoque incluye la interaccion/asociacion multimodal entre el gobierno ylosactores (economicos y no) de la sociedad civil, entre actores guberna-mentalesy no gubernamentales. La gobernacion acertadamente consiste en"elconjunto de mecanismos, procesos, relaciones e instituciones medianteloscuales los ciudadanos y grupos articulan sus intereses, ejercen sus dere-chos y obligaciones, concilian sus diferencias ..." Tres son las instanciasimportantes de gobernacion para lograr el desarrollo humano sustentable,a saber: "el Estado (las instituciones politicas y gubernamentales), las orga-nizaciones de la sociedad civil y el sector privado" (9). La gobernacion yanoes la actividad de un agente central sino constituye un "sistema de gober-naci6n" (governance system). De manera recapituladora el PNUD afirma que"elsistema de gobernacion es la estructura institucional formal y organiza-tivadel proceso de decision vinculante del Estado moderno" (10), en la queconcurren, influyen y se ajustan mutuamente gobierno, empresa privada yagrupaciones sociales. Parafraseando la denotaci6n del PNUD, por sistemaquieroentender mas precisamente un proceso de decision colectiva sobreel futuro de la sociedad que resulta de la interdependencia de multiples

63 En esta linea de gobernacion alternativa en asuntos metropolitanos escribe Ronald K.Oakerson (1999), cuando en el capitulo 5, titulado "Gobernacion metropolitana sin gobiernometropolitano", sefiala que el gobierno no es la condici6n necesaria de la gobernacion metro-politana: "La condicion necesaria -la capacidad de establecer normas generales en el area(metropolitana)- se puede alcanzar sin crear una unidad de gobierno de cobertura metro-politana, dotada con la capacidad de tener bajo su control todo el campo de asuntos relacio-nadoscon la provision de la economia publica metropolitana" (80).

agentes que disponen y ponen en comun recursos para definir el sentido dedirecci6n de sus sociedades y para hacer que sus sociedades esten en condi-ci6n de realizar los objetivos deseables de su supervivencia, convivencia ysu viabilidad/posicionamiento en el futuro. El aporte conceptual y progra-matico del PNUD consiste en dejar en claro que la gobernaci6n de una comu-nidad no es la actividad particular 0 dominante de un centro de mando,ubicado en la instancia institucional del gobierno, sino la actividad y el pro-ducto de un sistema (relacionado e interdependiente) de actores sociales, asaber, poderes publicos y organizaciones privadas y sociales.

El Departamento de Asuntos Econ6micos y Sociales de las NacionesUnidas (UNDESA) retoma la posici6n del PNUD y la especifica operativamen-te, desde la perspectiva de los impactos que la globalizaci6n ha causado enlos Estados nacionales, redimensionando sus poderes y alcances.

La globalizaci6n no ha debilitado a los Estados que siguen siendo losactores clave en la arena polftica interna e internacional. Pero estan cam-biando sus roles. Los Estados dejan de ser los proveedores universales paraconvertirse en catalizadores, habilitadores, protectores, orientadores, nego-ciadores, mediadores y constructores de consensos. La globalizaci6n estaproduciendo un nuevo ordenamiento de roles, asociaciones entre los go-biernos, los ciudadanos y las empresas y fortalece la influencia del publicoen las instituciones y los gobiernos ... Crecientemente el Estado es Hamadoa actuar como el vinculo entre los diversos actores implicados en los proce-sos de planificaci6n, regulaci6n, consulta y toma de decisiones. El Estadosigue procurando su funci6n de cohesi6n social pero ahora aparece comoel centro de operaciones (hub) que conecta distintos actores de los masdiversos campos, actividades, regiones, culturas, profesiones e intereses.Para eso no sirven las viejas estructuras burocraticas decisionales jerarqui-cas. La diferenciaci6n creciente de necesidades, tecnologias, habilidades,ideologias e intereses ha producido una gran difusi6n del poder. Las estruc-turas monocraticas, compactas, piramidales que constituyen ellegado delracionalismo del XVIII ya no representan la realidad de las administracionespublicas contemporaneas ... (UNDESA, 2001, citado por Prats, 2004: 8).

Recientemente la Comisi6n Europea ha publicado La gobernanza euro-pea: Ellibro blanco (2001),que "se refiere ala manera como la Uni6n Europea(UE) utiliza los poderes que Ie otorgan sus ciudadanos" y "se propone abrirel proceso de elaboraci6n de polfticas de la UE con el fin de asociar unmayor numero de personas y organizaciones en su formulaci6n y aplica-ci6n". En gran medida ellibro quiere ser una respuesta a los desencantos y

lascriticas de los ciudadanos ala actuaci6n de la UE. Por un lado, los ciuda-danosesperan que la UE tenga la capacidad de aprovechar las oportunida-des que abre la globalizaci6n y responder as! a los problemas socialesnacionales, particularmente a los del desempleo, medio ambiente, seguri-dadalimenticia y crecimiento de la delincuencia: por otro, se trata de ciuda-danosque manifiestan cada vez menos confianza en los politicos y la politi-camisma y que perciben a la UE como "una realidad lejana y a la vez unarealidaddemasiado invasora" (p. 69). La debilidad gubernativa de los 6rga-nosde gobierno de la UE (comisi6n, consejo y parlamento) par 10 inedito y10 complejo de la conducci6n polftica de una comunidad polftica transna-cional,en un contexto continental y mundial mas incierto, obliga a revisary reformar el proceso de la gobernaci6n europea.

La gobernanza es definida como "Ias normas, procesos y comporta-mientos que influyen en el ejercicio de los poderes a nivel europeo, espe-cialmentedesde el punto de vista de la apertura, la participaci6n, la respon-sabilidad, la eficacia y la coherencia" (Comisi6n Europea, 2001: 8, nota 1).Estosson los cinco principios constitutivos de la gobernaci6n, la cual se ca-racterizara por la comunicaci6n permanente de los gobernantes con losciudadanos y el acceso de estos al proceso de gobierno, por la cultura deldialogoy la consulta, por la implicaci6n de la sociedad civil en las decisio-nesde polftica y acuerdos de asociaci6n publico-privada, por la definici6nprecisade las responsabilidades de cada una de las instituciones de la UE yla (co)responsabilizaci6n de los Estados miembros y agentes sociales en losasuntos de interes comun, por una direcci6n que se distinga por sus objeti-vosclaros, acciones de eficacia probada, obtenci6n de resultados y evalua-ci6ndel desempefio, por la coherencia entre el conjunto de todas las politi-cas,algunas de las cuales rebasan las fronteras de las polfticas sectoriales.Laaplicaci6n de los principios conduce a la propuesta de cambios en cua-trograndes dimensiones de la actividad gubernativa.64

64 Los cambios apuntan a: 1) Mayor participacion de todos los acto res sociales, 10 que implicatransparentar el funcionamiento de la UE, interactuar mas sistematicamente con las institucio-nesy gobiemos locales, integrar mas a la sociedad civil en la hechura de las po!fticas, estable-cer mas y mejores vfnculos con las redes (sociales, academicas, profesionales, empresarialesetc.)europeas e internacionales. 2) Mejora de la calidad y aplicacion de politicas y nonnas, queimplica asegurar la calidad, eficacia y simplicidad de reglamentos y po!fticas, flexibilizaci6ndelas directrices comunitarias, redefinir los instrumentos jurfdico-polfticos en la UE, simplifi-car el derecho comunitarfo, crear nuevas agencias reguladoras y mejorar la aplicaci6n nacio-nalde las norm as comunes. 3) Reforzamiento de la vinculacion entre la gobernanza europea y lagobemanza mundial, que implica promover mas activamente en el exterior los prfncipios rec-tares de la UE (paz, crecimiento, empleo y justicia) con el fin de "mejorar la eficacia y la legiti-midad de la gobernanza mundial", por 10 que se hace necesario disefiar nuevos instrumentos

Las tesis de Ellibro blanco han sido cuestionadas por varios expertos enderecho y polftica comunitaria, de modo que ellibro no parece haber obte-nido ningun resultado pnictico hasta el momenta ni tampoco influido en eldebate considerado mas trascendente: el de la Constitucion europea. Lasprincipales crfticas se concentraron en exhibir el proposito conservador dela Comision Europea (mantenimiento del poder de la comision con menos-cabo de los poderes estatales nacionales) a pesar de sus propuestas de van-guardia y mostrar una serie de contradicciones en puntos centrales, comoeillamado "metodo comunitario", al pretender extender el voto de mayoriacalificada de la comision al consejo y convertirlo en la norma de decision detodas las materias que son competencia de la UE, aboliendo en la practica elderecho de veto de los gobiernos nacionales particularmente en aquellasmaterias que afectan directamente la soberania popular y el mandato delgobierno nacional.

A pesar de la diversidad de autores, teorizaciones 0 simples puntos de vistasobre el concepto de gobernacion,65 existe un haz de afirmaciones compar-tidas. Estos enunciados son: a) gobernacion/gobernanza es el proceso dedireccion de la sociedad, estructurado institucional y tecnicamente, queimplica definir tanto su sentido de direccion, sus objetivos y metas genera-les, como su capacidad de direccion, la manera como se organizara la pro-duccion de los objetivos y metas elegidos (es decir, distribucion de la auto-ridad, division del trabajo, intercomunicacion, coordinacion); b) la acciondirectiva de la sociedad no es equivalente (no se reduce) al actuar directivodel gobierno, pero 10 incluye en diversos modos y niveles, a men os que lasociedad, por carecer de la capacidad de darse direccion y de coordinarse aniveles basicos, no tenga mas opcion que dejar la gobernacion de la socie-dad a cargo de una instancia exterior de gobierno con los poderes suficien-

de politica exterior para hablar con una sola voz. 4) Redefinici6n del papel de las instituciones,10que significa definir mas claramente los objetivos a largo plaza de la UE (mejorar la capaci-dad de planeaci6n estrategica), redefinir y "centrar" el papel de sus instituciones, restructu-rando las relaciones entre ellas para lograr equilibrios y sinergias, a tiempo que promover quelos ciudadanos entiendan con mayor claridad el funcionamiento y el proyecto de la UE.

65 Rhodes (en Pierre, 2000) hace una recapitulaci6n de 10que llama las siete definicionesmas usuales de gobernaci6n en ellenguaje academico y funcionarial, a saber: Gobernaci6ncomo gobernaci6n corporativa, como nueva gesti6n publica, como buen gobierno. como in-terdependencia internacional, como sistema sociocibernetico, como nueva economfa politica,como gobierno por redes.

"\tes; c) en las condiciones actuales, para la definicion y realizacion de losobjetivosde la vida en comun son necesarias pero insuficientes las capaci-dades, recursos y actividades del gobiemo, particularmente en las areas delcrecimiento economico y del bienestar-seguridad social; d) se requierencomo condicion necesaria de direccion los recursos de otros actores diver-sos del gobiemo para que una sociedad este en aptitud de formular y reali-zar los objetivos de la vida en comun; e) la capacidad de resolver problemasvarios de la sociedad y la capacidad de autorregulacion de estos otros gru-pos de actores (empresas, organizaciones civiles, centros de pensamien-to...) esta suficientemente probada en ambitos circunscritos de la vida aso-ciada y tambien en el ambito del interes publico, en el que sus recursos deinformacion, analisis y produccion (tecnicos y economicos) son necesariosy aun decisivos para el desarrollo de las politicas publicas y para la presta-cion de los servicios publicos; f) la gobemacion contemporanea se ejercecomo un proceso interdependiente entre el gobierno y otros actores, quesuele tomar la forma de asociaciones y/o de redes (con particular enfasis) yse considera que la interdependencia publico-privada-social es la condicioncrucial para que la sociedad no vaya a la deriva 0 entre en decadencia;g) esta asociacion y coordinacion necesaria pone en evidencia que las dis-tinciones tradicionales entre 10 que es propio del ambito publico y 10 que espropio del ambito privado se han vuelto menos claras y estables en el abor-daje de los problemas considerados de interes 0 beneficio publico y que suscombinaciones bien administradas arrojan resultados beneficos a la vidaen comun; h) estas nuevas formas gubernativas aparecen inicialmentecomo practicas e instrumentos, que no estan formalmente institucionaliza-dos, pero pueden asumir selectivamente la forma institucional de leyes, re-gulaciones, procedimientos 0 la forma de organismos publicos especializa-dos, normalmente descentralizados y autonomos respecto del gobierno ensu ejercicio. Sin embargo, i) definir la nueva gobernanza como "goberna-cion por redes" (en sentido teorico propio y estricto, no metaforico) puedeser algo teoricamente ilustrativo pero no es en este momento la representa-cion de una realidad gubemativa 0 administrativa institucionalizada, debi-do entre otras cosas a la indisposicion del derecho administrativo publico arestringir la superioridad y responsabilidad del gobierno en el ambitopublico 0 a reconocer a los actores civiles como agentes titulares y respon-sables de la funcion publica.

Resumido de otra manera, sucinta y clara, el concepto de gobernacionregistra y comprende las siguientes caracteristicas: a) implica un conjunto

de instituciones y actores que se encuentran dentro y fuera del gobierno;b) registra que las fronteras y responsabilidades de 10 publico y 10 privadoson hoy permeables en el abordaje de los problemas econ6micos y socialesde una comunidad; c) reconoce la interdependencia (de poder, informa-ci6n, recursos) de las instituciones y los actores en la realizaci6n de susobjetivos; d) reconoce la existencia de redes sociales de actores aut6nomosque tienen capacidad de autogobierno en asuntos vitales para sus vidas yconvivencia; e) reconoce que se pueden realizar situaciones deseadas sinnecesidad de la autoridad y mando del gobierno (Stoker, 1998: 17-28).Ensuma, el gobierno como el agente central y dominador de la gobernaci6nde su sociedad es una reliquia del pasado, aunque tenga sus fundamentosen las grandiosas teorias polfticas de la modernidad y del Estado social y surespaldo en la cultura polftica de la grandeza, soberania y capacidad delEstado que se ha sedimentado en nuestras mentes.

A primera vista se podria tener la impresi6n de que el concepto de go-bernanza no afiade nada nuevo ni nada relevante a la comprensi6n de lamanera como el gobierno dirige a la sociedad. Se podria tambien argumen-tar que el nuevo concepto simplemente acentua la aparici6n de ciertosmodos de relacionarse del gobierno con sus ciudadanos, ahora mas inde-pendientes y participativos, a fin de cumplir su tarea de gobernar en lascondiciones sociales contemporaneas. Desde siempre los gobiernos, parapoder gobernar, han tornado en consideraci6n y han integrado las aspira-ciones y opiniones de los diferentes grupos sociales interesados en algunostemas particulares; asi como tam bien han debido entenderse y negociarcon los sectores socialmente poderosos y decisivos. A 10 largo del siglo xxsobran los ejemplos de esta interlocuci6n del gobierno con sectores socialessignificativos y de su corresponsabilizaci6n. En las sociedades industria-lizadas hemos registrado y hasta celebrado "los triangulos de hierro", los"neocorporativismos" y el "pluralismo de los grupos de interes", cuyosacuerdos definian el desarrollo y los alcances de la sociedad durante untiempo definido, asi como sabemos de "redes de polfticas", y en nuestrosEstados desarrolladores de sociedades rezagadas sobran los ejemplos de"corporativismos", los agrupamientos empresariales, obreros y campesinosde debil representatividad, independencia y autonomia, que suscribieroncasi por un siglo acuerdos dictados por el alto mando gubernamental.

Estas evidencias, si algo destacan, es justamente la insuficiencia del ac-tuar directivo del gobierno y contribuyen a entender mejor el sentido de suinsuficiencia directiva. Hay que precisar que el punta original del concepto

degobernaci6n no reside principalmente en reconocer algo bastante obvio,a saber, la necesidad del gobiemo de producir y disponer de consensos so-ciales basicos para que sus leyes y politicas directivas sean aceptadas. Sinembargo, no esta de mas destacar este supuesto de que el gobiemo para go-bernar necesita de los consensos sociales, despues de decadas en que nues-tras gobiernos actuaban por cuenta propia sin preocuparse de armar con-sensossociales basicos en varias materias publicas 0 creaban artificialmentelas consensos mediante multiples formas blandas y duras. La busqueda decansensos no es contraria alas practicas de vieja gobernaci6n del gobiernoautoritario. AIcontrario, los gobiernos autoritarios son los mas avidos de laaprobaci6n social. En estas circunstancias preliberales y predemocrMicas,en las que no hay lugar para el desdoblamiento entre gobernaci6n y (actuardel) gobierno, la busqueda del consenso con las fuerzas politicas y socialesacurre mediante negociaci6n con elias, pero desde una posici6n clara desuperioridad bonapartista del gobiemo. La busqueda gubemamental de con-senso no es contraria a la idea del protagonismo del gobierno en la gober-naci6n.

El punto original del concepto de gobemaci6n consiste en reconocer lainsuficiencia del actuar del gobiemo para dirigir a su sociedad y de maneradecisiva consiste en reconocer que necesita de los recursos y las accionesde actores extragubernamentales, que son actores capaces de autogobiernoy tienen la capacidad de resolver problemas que son de interes de la socie-dad. En esta 6ptica, la regulaci6n, la planificaci6n, la politica publica, laprestaci6n de servicios publicos ... del gobiemo no s610 deben integrar elpunta de vista de los actores extragubernamentales independientes, sinosabre todo deben integrar sus capacidades, sus recursos y sus acciones. Y siesto no ocurre, simplemente la sociedad va a la deriva, entra en conflicto 0decae.

En la practica esto significa, en primer lugar, reconocer la productivi-dad de esos actores independientes, dejarlos actuar, favorecer su actuaci6nmediante legislaciones apropiadas y politicas publicas abiertas, sin desco-nocer que hay fallas de mercado 0 simulaciones de mercado que obligan aintervenir, as! como hay fallas de la cooperaci6n voluntaria. Las organiza-ciones econ6micas y sociales resuelven empero de manera eficaz y hastaeficiente muchos de aquellos problemas sociales que en el pasado querianresolverse mediante acci6n directa del gobierno y de sus burocracias. Ensegundo lugar, esto significa que el gobierno reconoce que esos actores eco-n6micos y sociales acreditan ser competentes en la soluci6n de varios pro-

blemas y aspiraciones de la vida social (empleo, educaci6n, salud, cuidadoambiental, compasi6n, defensa de los derechos ...), raz6n por la cual el go-biemo ha comenzado a desarrollar con exito sus (ciertas) politicas publicasy prestar sus (determinados) servicios publicos, suman do las capacidades yrecursos (econ6micos, tecnicos, intelectuales, morales) de las empresas pri-vadas lucrativas y de las organizaciones no lucrativas mediante diversasformas de asociaci6n y contrataci6n.

La gobemaci6n en solitario del gobiemo ha perdido sentido y eficacia.Asistimos al transito de un centro protag6nico a un sistema de goberna-ci6n, en correspondencia con la complejidad y descentramiento de la socie-dad contemporanea y, acaso, dicho entusiastamente, de acuerdo con losprincipios de la tradici6n republicana que cruza con altibajos la historiapolitica de Occidente.