El Sector Lechero Uruguayo Contribución a las Políticas Públicas y la Institucionalidad...

7/24/2019 El Sector Lechero Uruguayo Contribucin a las Polticas Pblicas y la Institucionalidad SectorialClaeh

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XX REUNIN ESPECIALIZADA DE AGRICULTURA FAMILIAR (REAF) PPTV

Seminario sobre Produccin, Comercializacin y Polticas Pblicas para la Seguridad Alimentaria

Documento elaborado por un equipo integrado por:

Sr. Eduardo Viera

Productor lechero. Presidente de la Asociacin Nacional de Productores de Leche.Integrante del Consejo Directivo del Instituto Nacional de la Leche (INALE)

Dr. Federico Bengoa

Direccin General de Desarrollo Rural del MGAP

Ing. Agr. Gabriel BagnatoGerente del rea de Informacin y Estudios Econmicos

del Instituto Nacional de la Leche (INALE)

Ing. Agr. Ignacio Arboleya

Consultor contratado por el Programa FIDA-MERCOSUR.Vicepresidente del Centro Cooperativista Uruguayo (CCU).

Asesor tcnico de la Intergremial de Productores de Leche (IPL)

ELSECTORLECHEROURUGUAYO.CONTRIBUCIONESDELASPOLTICASPBLICASY

LAINSTITUCIONALIDADSECTORIALASUDESARROLLO


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Introduccin

Hacia el ao 1935 la situacin del abastecimiento de leche fluida y

pasteurizada era compleja en el Uruguay. En primer lugar, preocu-

paba a las autoridades y a la sociedad el problema de salud pblica

generado por la mala calidad de la leche y las consecuencias que

ello traa consigo. El segundo motivo de preocupacin era lo que en

su momento se llam el problema lechero. En efecto. el traslado de

la cuenca lechera que abasteca a Montevideo (capital del Uruguay

y principal ciudad) a otros departamentos, las dificultades de trans-

porte, un sistema industrial dbil que pagaba un bajo precio por la

materia prima y un fuerte atraso productivo y tecnolgico a nivel de la

produccin primaria configuraban una situacin crtica para el sector.

En contrapartida, hacia el ao 2012 el consumo de leche y productos

lcteos por habitante en Uruguay se ubica en torno de los 250 litrospor ao (equiparable al de los pases desarrollados), el 70 % de la

produccin se exporta a mltiples mercados y la tecnologa y orga-

nizacin de la produccin primaria la transforma en una de las ms

eficientes del mundo. La principal empresa del sector es una coope-

rativa (elemento distintivo en relacin con la regin), que opera como

un elemento de referencia en trminos de transparencia y prcticas

comerciales para el conjunto del sector. Se cuenta con una vasta

institucionalidad en continuo desarrollo y con un instituto pblico de

carcter no estatal (el Instituto Nacional de la Leche, INALE, integra-

do en su directorio por el Estado y los otros actores de la cadena)

que busca articular las acciones de los diferentes componentes dela cadena lctea en forma sinrgica.

El presente documento busca sintetizar el proceso de cambios y de

desarrollo del sector lechero uruguayo. Este proceso tuvo sus puntos

fuertes en las polticas pblicas generadas en diferentes momentos

de su evolucin, en la capacidad de organizacin e innovacin de sus

productores y tcnicos as como en un adecuado paquete tecnolgico,

tanto desde el punto de vista agroecolgico como econmico. Pero

tambin presenta sombrasen la disminucin del nmero de produc-

tores lecheros (especialmente familiares), aunque en menor cantidad

que en otros rubros donde tambin se han procesado fenmenos de

modernizacin tecnolgica y concentracin.

El documento presenta en forma sinttica las principales carac-

tersticas actuales del sector lechero uruguayo, cules fueron las

principales polticas y estrategias que posibilitaron su desarrollo y

qu desafos debe enfrentar. Se busca asimismo hacer una sntesis

interpretativa que pretende rescatar los principales factores que ex-

plican su desarrollo y que pueden ser tomados en cuenta fuera de

los contextos particulares del pas.

Por ltimo, parece clave resear que el presente trabajo es en s

mismo la conjugacin de un esfuerzo interinstitucional y cooperativo

entre diferentes organizaciones pblicas y privadas. Este elemento

ha caracterizado el proceso de desarrollo sectorial.


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1.1. Breve presentacin del sector agropecuario uruguayo

Para el Uruguay, el sector agropecuario siempre ha tenido una im-

portancia econmica y social estratgica. A la par de asegurar lasoberana alimentaria de su poblacin, es un importante generadorde trabajo y divisas para el pas. En efecto, el 70 % de las exporta-ciones son de base agropecuaria o agroindustrial. Las agroindustriastienen fuertes encadenamientos hacia atrs y generan un estmulodisperso en varios sectores de la economa; asimismo, los sectoresagropecuarios de produccin de cereales, frutales, ganado y lechetienen fuertes encadenamientos hacia delante.

Como resultado del impulso de la demanda internacional de alimen-tos, la aplicacin sostenida de un conjunto de polticas nacionalesy sectoriales, y un fuerte proceso de modernizacin de la produc-cin, el crecimiento del sector agropecuario en los ltimos aos hasido muy relevante. Las exportaciones agropecuarias de Uruguay semultiplicaron, en trminos corrientes, por ms de cuatro en una d-cada (USD 1.300 millones a USD 5.700 millones). Sin embargo, esteproceso de modernizacin y cambio sectorial presenta tambin de-safos en trminos de la concentracin de la produccin, la disminu-cin del nmero de productores y su sostenibilidad medioambiental.

A continuacin se presentan algunos datos bsicos que caracterizanal sector agropecuario uruguayo.

1.2. Descripcin actual del sector lechero

En el ao 2012 se produjeron 2.200 millones de litros de leche,de

los cuales el 93 % fueron remitidos a plantas industriales. Esta pro-duccin fue realizada por 4.500 productores(3.400 remitentes a in-dustrias y 1.100 artesanales) que contaban con un rodeo de 665.000cabezas (55 % de ellas son vacas en produccin) distribuidas enunas 850.000 hectreas.

Otro elemento caracterstico de la produccin lechera es la alta pre-sencia de productores familiares. La encuesta lechera del ao 2007de DIEA estima que el 61 % de los productores lecheros son fami-liares, de acuerdo con la definicin oficial. Estos controlaban el 24 %del rea destinada a la lechera y el 26 % de la produccin.

Los datos de DICOSE del ejercicio 2010-2011 ratifican la cantidad deestablecimientos pequeos presentes en el sector lechero:

Desde el punto de vista del tamao econmico (medido indirec-tamente por el volumen de leche remitido), se encuentra que el82 % de las explotaciones lecheras producen menos de 1.500litros por da (32 % de la produccin total)

Desde el punto de vista del tamao medido en superficie, el 68% de las explotaciones tienen hasta 150 hectreas (un 21 % deltotal de rea sectorial).

Los predios lecheros se ubican mayoritariamente en los departa-

mentos cercanos a Montevideo (cuenca histrica cuyo rol era abas-tecer la capital) y sobre el litoral sur del ro Uruguay.

FIGURA 1

Distribucin de los predios lecheros en el territorio nacional

Fuente:DIEA-MAGP, Anuario estadstico agropecuario 2012, con base en DICOSE.

Captulo 1.Principales caractersticas del sector lechero

CUADRO 1

Algunas caractersticas del sector agropecuario uruguayo

Superficie agropecuaria total:16,3 millones de hectreasPoblacin rural:Aproximadamente 170.000 personas (5 % del total)

N de establecimientos:44.890 (Ms del 70 % son productores familiares)

Distribucin:

56 % de las explotaciones tienen menos de 100 ha detamao y acumulan el 5 % de la superficie. 9 % de las explotaciones tienen ms de 1.000 hectreas

y acumulan ms del 60 % de la superficie.

Porcentajes de establecimientos por rubro:(medido como principal ingreso de la explotacin) Ganadera vacuna de carne y ovina: 55 % Lechera vacuna: 9,8 % Horticultura, fruticultura, vitivinicultura: 9,6 % Cereales y oleaginosas: 5,5%

Trabajadores agropecuarios: 157.000

Producto bruto de las producciones agroindustriales:USD 5.746 millones (ao 2011)

Fuente:MGAP, Censo agropecuario 2011; DIEA-MGAP, Anuario estadstico agropecuario 2012.


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Desde el punto de vista de la generacin de puestos de trabajo anivel de la produccin primaria, se estima que la lechera ocupauna persona cada 45 hectreas aproximadamente, y genera unos20.000 empleos directos en la fase primaria.

El subsector industrial de la lechera uruguaya est compuesto porunas 40 empresasque cuenta con una capacidad de procesamientode 9,5 millones de litros diariosy ocupa a unos 5.000 trabajadoresen forma directa. Sin embargo, cinco empresas concentran el 85 % delrecibo lechero. Un elemento caracterstico del sector lechero uruguayoes que el sistema cooperativo capta el 71 % de la produccin, lo cualestablece un diferencial con respecto a la regin. De hecho, la Coope-rativa Nacional de Productores de Leche (CONAPROLE) es la principalindustria lechera del pas (con un 65 % de captacin de la produccinremitida) y una de las empresas privadas ms grandes del Uruguay.

El 70 % de la produccin de lechese destina a la exportacin. Sibien las exportaciones en el ao 2012 se encontraban relativamenteconcentradas en Brasil, Venezuela, Rusia, Mxico y Cuba, el nmerode pases destino ha venido aumentando paulatinamente. Los pro-ductos lcteos uruguayos llegan a ms de 65 pases. En el ao 2012

se exportaron poco ms de 245.000 toneladasde productos lcteos(principalmente leche en polvo y quesos) por un valor superior a los785 millones de dlares.

Un estudio financiado por la FAO para OPYPA en el ao 2009 esti-maba que la produccin de leche a nivel primario era la segundaactividad agropecuaria de mayor efecto multiplicador de produccin(cada dlar producido de leche se multiplica por 3,37 en la econo-ma, cuando en el sector agropecuario es de 3,11 y en el promediodel pas es de 3,09). Otro elemento diferenciador es que esa multipli-cacin tiene un efecto de distribucin local importante por la propialgica de funcionamiento del sector.

La lechera actual requiere la combinacin de diversos factores deproduccin que involucran no solo una dotacin de recursos natu-rales adecuada sino de la existencia de infraestructura (caminosapropiados, electrificacin, servicios) y fundamentalmente de capitalhumano e institucional especializado.

FIGURA 2

Composicin de las exportaciones lcteas segn producto

Queso

34%

Otros

11%

Manteca

13%

Leche en polvo

descremada

14%

Leche en polvo

entera

28%

Fuente:INALE.

Si se puede considerar a la institucionalidad como un conjunto hete-

rogneo de normas y convenciones formales e informales, prcticasindividuales y colectivas, as como organizaciones y arreglos queconstituyen un marco para las interacciones humanas, los intercam-bios y las relaciones sociales, la lechera uruguaya es uno de lossectores donde existe mayor institucionalidad.

Una sntesis resumida de la cadena agroindustrial lechera se pre-senta en la figura 3.

Finalmente, es necesario sealar que una caracterstica distintiva delsector es su gran tradicin en cuanto a cooperacin y a organizacinen sistemas asociativos. Un rol destacado lo cumplen las asociacio-nes de productores que, a la par de representar gremialmente los

intereses de los lecheros, se han constituido en prestadoras de ser-vicios fundamentales para el sector (campos de recra, distribucinde insumos, servicios de maquinaria, operativos de reserva de forra-je o granos, servicios sociales, de asesoramiento jurdico y contable,ventanilla de crditos, asesoramiento tcnico, etc.).

FIGURA 3

Esquema resumido de la cadena lctea, ao 2012

PRODUCCINPRIMARIA

A INDUSTRIA- Sistema pastorilescon uso de concentrado- Distintas escalas de pro-duccin y especializacin

ARTESANAL

2.000millonesde litros

RECOLECCINTRANSPORTE

Flota de transportePlantas de enfriado (tanquerefrigerado en tambo)

Integrados a las usinasAgentes especializados

PRODUCCININDUSTRIAL

Leche para consumo (fluida)Leche p/proc.- Leche en polvo- Quesos- Postres, yogures, otros.- Cooperativas- Otras empresas nacionales- Empresas extranjeras

DISTRIBUCIN,LOGSTICA Y TRANSPORTE

- Integrados- Agentes especializados

1.400millonesde litros

730millonesde litros

MERCADO

EXTERNOProductos: leches en polvo,quesos, manteca, sueros,caseinatos (commodities)

INTERNO

Productos msdiferenciados

CONSUMOINSUMOS Y BIENESDE CAPITAL- Insumos (biolgicos,ingredientes saborizantes,otros)

- Maquinaria y equipos- Servicios tcnicos, etc.

INSTITUCIONES DESOPORTE

- I & D (UDELAR, INIA)- Tecnologas (LATU)- Servicios de extensin- INALE

- MIEM- MGAP- MRREE- Industria- Gremiales lecheras y otros actores

INSUMOS Y BIENESDE CAPITAL

- Gentica animal- Ganado- Tierra

- Equipos de ordee/fro- Sanidad- Alimentacin- Tecnologa de proceso

130 millones de litros

Fuente:Gabinete Productivo, actualizado con base en esquema del captulo Cadena lctea, en Cadenas de valor (I), ao 2008.


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de materia seca) por los animales y el aumento de la disponibilidadde alimento (heno, silo, grano hmedo). Se ha logrado una mejorade la eficiencia individual de los animales (ms litros por animal)

y ha permitido simultneamente un incremento de la dotacin (deanimales por hectrea). Por otra parte, el sistema de produccin enla fase primaria logra bajar los costos de produccin de leche y seconstituye en uno de los principales factores de competitividad delcomplejo lechero uruguayo.

Este modelo tecnolgico admite diferentes variantes, que implicanun proceso de creciente intensificacin del uso de los recursos, ba-sado en la generacin de un incremento en la cantidad y calidad delalimento disponible.

FIGURA 4

Algunos valores representativos de los modelosde intensificacin lecheros

Pastoril mejorado

50 % pasturas mejoradasUso alto de heno420 kg de racin/vaca0.5 VM/ha2000 litros/haPrimer entore:18 a 24 mesesIntervalo interparto:16 meses

Modelo organizado

60 % pasturas mejoradasUso de silo y heno650 kg racin por vaca0.7 VM/ha3200 litros/haPimer entore:18 a 24 mesesIntervalo interparto:14 meses

Modelo controlado

60 % pasturas mejoradasUso alto de silo1200 kg racin por vaca1 VM/ha4800 litros/haPrimer entore:18 mesesIintervalo interparto:13 meses

Fuente: Henry Durn, Alejandro La Manna. INIA La Estanzuela, Colonia, Uruguay.

Finalmente se puede identificar un modelo avanzado, que implicauna mayor utilizacin de concentrados y ensilaje de calidad, quetiende a aprovechar el mximo potencial gentico del ganado leche-ro nacional y alcanza una produccin de 6.500 litros/hectrea.

La lechera especializada acumula la mayor cantidad de mejora-mientos en las pasturas, que son la base alimentaria lechera y ex-presan el cambio tcnico en uno de los rubros ms importantes de laproduccin. Tambin se destacan: las salas de ordee, las ordeado-ras, el tanque de fro para almacenamiento y el camin cisterna parala recoleccin de la leche. Con estas transformaciones se ordean

ms animales a la vez y, por tanto, se reduce el tiempo de ordee; semejoran las condiciones de higiene y tambin la calidad del produc-to. Adems, la posibilidad de almacenar en el predio otorga mayorautonoma de los procesos del establecimiento en relacin con losque le siguen en la cadena.

La remisin a plantas creci por el doble mecanismo del aumento dela produccin y de una mayor reorientacin de esta hacia las plantasindustriales. El dinamismo exportador se sustent en la competiti-vidad de la fase primaria, que produca leche a bajo precio a nivelinternacional.

Captulo 2. La evolucin del sector lechero uruguayo: una construccin colectiva

2.1. Una breve retrospectiva

El sector lechero ha sido histricamente objeto de atencin del Esta-do. En algunos aspectos la actuacin gubernamental en la lecherauruguaya ha sido utilizada como ejemplo del mantenimiento de cier-

tas polticas a lo largo de sucesivas administraciones (polticas deEstado) que facilitaron la conformacin de un complejo fuertementeintegrado que abastece el consumo interno con productos diversos yde calidad y que tiene una clara vocacin exportadora.

Pero junto con el despliegue de las polticas pblicas y sus instru-mentos de apoyo, han jugado un rol fundamental las estrategiasasociativas y de cooperacin que se han dado a nivel de todos losactores de la cadena. La fuerte presencia asociativa y gremial, juntocon la accin gubernamental, permiti crear una institucionalidad fa-cilitadora del crecimiento. En este sentido, el ltimo logro institucio-nal del sector ha sido la creacin del Instituto Nacional de la Leche.

El tercer elemento clave de este proceso de desarrollo ha sido laconformacin de un modelo de produccin apropiado y apropiablepor el sector lechero. Gracias a la innovacin, cambios tcnicos y or-ganizativos, la lechera uruguaya ha logrado aumentar su produccintotal y por hectrea durante casi cuarenta aos, sin aumentar la su-perficie ocupada. En efecto, si se considera el ao 1975 como puntode partida del proceso de cambio tcnico (aunque la conformacindel paquete tecnolgico tiene orgenes anteriores), la produccin deleche se multiplic por tres en el ao 2011.

A continuacin se presenta una breve retrospectiva del sector leche-ro uruguayo mirado desde estos tres aspectos: la evolucin de su

desempeo productivo y sus causas, el rol que jugaron las polticaspblicas y las estrategias asociativas y de cooperacin sectoriales.

2.2. La evolucin del desempeo sectorial

La primera expansin de la produccin de leche en Uruguay ocurrientre los aos 1935 y 1955 (primer modelo: pastoril extensivo), ytuvo como destino el mercado interno, en el marco de un importanteaumento del consumo de alimentos. Esta expansin se debi tantoal aumento del nmero de productores como del rea dedicada a lostambos (Montevideo y cuenca sur: Canelones, Florida y San Jos). Enel ao 1936 se estableci CONAPROLE, cooperativa abierta a todos

los productores de leche que desearan integrarla, para lo cual sim-plemente deban enviar leche regularmente para su pasteurizacine industrializacin. La remisin a la planta representaba en ese pe-rodo aproximadamente un 30 % de la produccin y el consumo seconcentraba en Montevideo.

La tecnologa aplicada era escasa y se apoyaba en las buenas condi-ciones ambientales y de recursos naturales que contaba el Uruguaypara una ganadera de base pastoril. A esta oferta del campo naturalse le agregaba el suministro de concentrados, y resultaba una pro-duccin muy estacional y a un costo por litro elevado.

La segunda expansin de la produccin ocurri a partir de 1975aproximadamente y contina hasta nuestros das. Se ha fundamen-tado en la transformacin tecnolgica de los tambos. El cambio fun-damental se apoy en la utilizacin de un sistema productivo dondela fuente principal de alimento se genera mediante el consumo di-recto de las pasturas mejoradas (aportando mayor cantidad y calidad


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FIGURA 5

Evolucin de la remisin a planta

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250000

500000

750000

1000000

1250000

1500000

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1994

1996

1998

2000

2002

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2006

2008

2010

2012

Tasa decrecimiento anual

Histrica (70) 5%ltimos 20 aos 5%ltimos 10 aos 7%ltimos 5 aos 8%

Fuente:Elaborado por INALE con base en DIEA y FFDSAL.

FIGURA 6

Evolucin de volumen y monto exportado

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100

200

300

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600

700

800

1980 1990 2000 2010 2012

Cantidad (Ton) Facturacin (Miles USD FOB)

Fuente:Elaborado por INALE con base en DIEA y URUNET.

El proceso de crecimiento en la remisin de leche supuso que lasindustrias receptoras efectuaran ajustes en su capacidad de proce-samiento, para asegurar la utilizacin plena de la materia prima. Losdatos muestran un aumento sostenido de la capacidad industrial deprocesamiento de leche, que entre 1977 y 2012 aument 5,6 vecespara alcanzar los 9,5 millones de litros diarios. La mayor capacidad

se ha sumado a mejoras en la calidad de los productos, la incorpo-racin de nuevas lneas y la automatizacin de las tareas, buscandoalcanzar mayores grados de competitividad.

Sin embargo, estos procesos de modernizacin han tenido su costoen trminos del nmero de establecimientos dedicados a la leche-ra. En el Censo General Agropecuario de 1960 se relevaron msde 9.500 establecimientos lecheros, mientras que en los aos msrecientes, disponindose ahora de las declaraciones anuales juradasde DICOSE, habra poco ms de 4.500 establecimientos que se de-dican comercialmente a la produccin lechera.

Este fuerte ajuste en el nmero total de establecimientos se explicaen gran medida por la desaparicin de las unidades de menor tama-o y por el crecimiento de las que sobreviven, ya que durante todoeste proceso se observa un casi continuo crecimiento del tamaode los tambos. En el ao 1980 primer ao para el cual se dispone

de informacin confiable sobre reas dedicadas a la lechera, lasuperficie promedio de los tambos era de 59 hectreas, mientrasque para los aos ms recientes esa superficie es casi cuatro vecesmayor (180 a 190 hectreas).

FIGURA 7

Evolucin de la produccin total y nmero de productores lecheros

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1000

2000

3000

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6000

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1000

1200

1400

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1800

2000

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Produccin total Nmero de productores

Nmerodeproductores

Produccindeleche(milloneslt/ao)

Granelizacin

de la leche

Cambio tcnico

Inversiones

Endeudamiento

Relevo

generacionalCompetencia x tierra

Fuente:DIEA, 2010.

2.3. Las polticas pblicas y su vinculacincon el desarrollo sectorial

El sector lcteo ha sido siempre considerado por el Estado comouna actividad estratgica para el pas (apreciacin que data desde

principios del siglo XX). La forma de canalizar y expresar esta prio-ridad estratgica del Estado ha ido variando con el tiempo. As, enlas primeras fases de su desarrollo, el sector fue altamente reguladoy controlado por el Estado. Actualmente el rol de este es ms depromotor y articulador, si bien conserva potestades de control. ElMinisterio de Ganadera, Agricultura y Pesca (MGAP) es la institucinque define la poltica en materia lechera y realiza los controles sani-tarios y de calidad.

Respecto al marco normativo-institucional

La empresa lder de la rama, la Cooperativa Nacional de Produc-

tores de Leche (CONAPROLE), fue creada por la ley 9526, del 14de diciembre de 1935. La creacin se haca a travs de la expro-piacin y fusin de varias plantas procesadoras de leche. Los acti-vos fueron adquiridos por el Estado uruguayo y luego traspasadosa CONAPROLE, la cual asumi esa deuda. La cooperativa obtenatambin el monopolio del abastecimiento de leche fluida en la capitaly est legalmente comprometida a comprar una cuota mnima deleche a cada productor primario.

La intervencin del Estado en la creacin de la cooperativa era muyamplia. Entre otras cosas, la ley estableca que CONAPROLE fueradirigida por un directorio compuesto de cinco titulares y diez su-

plentes, elegidos por los productores que tuvieran al menos un aode antigedad. La eleccin del directorio sera instrumentada porla Corte Electoral. Tambin estaba prevista la participacin de unsndico del Banco Repblica que operaba como fiscal de la gestinde la cooperativa.


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El artculo 8 de la ley 9526 cre la Junta Nacional de Leche, com-puesta por cinco miembros donde ya participaban instituciones p-blicas y privadas. La Junta tena los siguientes cometidos: revisary fijar(dentro de ciertos lmites) los precios de la leche que debanregir para el consumo; conceder estmulos a los productores quese hubieran distinguido por la especial calidad de la leche remitidadurante el ao anterior; otorgar primas (subsidios) a la exportacinde productos lcteos realizada por cualquier industrial.

La ley 10707, del 9 de enero de 1946, regula la ampliacin y funcio-namiento de CONAPROLE y aumenta el nmero de directores con unrepresentante del gobierno nacional y otro del gobierno municipal.La ley ampli la actuacin de la cooperativa e incentiv el ingreso deproductores de todo el pas. Tambin ampli la proteccin estatal fa-cilitando el crdito para inversiones en maquinaria y nuevas plantasde pasteurizacin en el interior del pas.

Una de las regulaciones ms importantes del Poder Ejecutivo fuela fijacin de precios diferenciados para la materia prima desti-nada a la elaboracin de leche (precio de la leche cuota) y aque-lla orientada a la produccin de derivados (quesos, yogures, etc.),

llamada leche industria. El primero, determinado sobre la base delos costos de produccin en los tambos y siempre superior al se-gundo, aseguraba al productor un ingreso estable y a la poblacinel abastecimiento de leche fresca. El Poder Ejecutivo tambin fijabael precio de la leche fluida al consumidor, buscando garantizar sudisponibilidad y accesibilidad. A mediados de los aos setenta, elprecio de la leche industriafue liberalizado y, en los primeros me-ses de 2008, se hizo lo propio con el precio de la leche cuota. Por lotanto, actualmente, el nico precio regulado de este sector atae ala leche fluida para el consumo.

El decreto ley 15640, del 4 de octubre de 1984, modifica la composi-

cin y competencias de la Junta Nacional de la Leche quitndole al-gunas funciones de ejecucin y dndole un mayor carcter de asesoral Poder Ejecutivo. De esta forma, la Junta pasa a tener competenciaconsultiva en los asuntos relacionados con la produccin y negocia-cin de la leche y derivados, y se le comete mantener relaciones conautoridades pblicas nacionales y extranjeras, entidades privadasy particulares, pudiendo a tal efecto otorgar mandatos generales yespeciales. Esta Junta, que funcionara en el mbito de la Oficina de

Planeamiento y Presupuesto, estaba integrada portres delegados del Poder Ejecutivo, dos por losMunicipios, dos por CONAPROLE, dos por lasempresas pasteurizadoras y dos ms por losproductores. Este decreto tambin desactivael monopolio de CONAPROLE para el abas-

tecimiento de leche fluida en Montevideo,pero establece la exigencia de que las in-

dustrias que participen de este mercadocuenten con una capacidad de pas-teurizacin y abastecimiento superiora los 100.000 litros diarios de leche.

La ley 17243, del 29 junio de 2000, ti-tulada de Servicios pblicos y priva-dos, seguridad pblica y condicionesen las que se desarrollan las activi-

dades productivas, incluy una sec-cin sobre CONAPROLE. All se elimi-nan los representantes del Estado enel directorio y el cargo del sndico del

BROU que cumpla funciones de fiscalizacin de la empresa. Tam-bin se elimina la obligacin de rendir cuentas al Estado, debiendohacerlo solamente a la Asamblea de Productores.

La ley 18242, Ley de Lechera, aprobada a fines de 2007, cre el Ins-tituto Nacional de la Leche (INALE), que sustituye a la Junta Nacionalde la Leche como organismo consultivo y de negociacin. El INALEtiene cometidos de asesoramiento al Gobierno en poltica lechera,coordinacin, articulacin y promocin del desarrollo de la produc-cin del sector. Su Consejo Ejecutivo est integrado por delegadosdel Poder Ejecutivo (Ministerio de Ganadera, de Industria, de Eco-noma y Finanzas y de Relaciones Exteriores), de las gremiales deproductores remitentes de leche, delegados de la industria lctea yde los productores artesanales.

Respecto al desarrollo sectorial

El primer objetivo de la poltica de apoyo al sector lechero estabareferido a asegurar el abastecimiento del mercado interno de pro-ductos lcteos de calidad. Pero a partir de mediados de la dcadade los setenta se producela segunda expansindel sector lechero.

A impulsos de la poltica econmica del momento se incentivaronlas exportaciones a travs de diferentes instrumentos que fueronvariando en el perodo considerado.

Como ya se ha mencionado, se producen cambios importantes enla base agropecuaria, en el desarrollo industrial y en la composicinde los mercados. Satisfecho el objetivo de abastecimiento de lechepasteurizada a la poblacin, se comienzan a destinar volmenescrecientes de leche a la produccin de derivados y a la exportacin.

Los cambios en la base agropecuaria estn sustentados por la dis-ponibilidad de un paquete tecnolgico basado en la utilizacin de

pasturas mejoradas que el Estado haba desarrollado inicialmentepara la produccin ganadera de carne pero que obtena sus mejoresresultados productivos y econmicos en las zonas lecheras.

Los modelos de produccin que pautan en cierta medida el carnetde ruta de innovacin tecnolgica sectorial fueron elaborados ensus orgenes sobre la base de la investigacin realizada en la rbi-ta del Ministerio de Ganadera, Agricultura y Pesca y la Facultad deAgronoma. Posteriormente en 1989 se cre el Instituto Nacional deInvestigaciones Agrcolas (INIA), que retoma y profundiza la investi-gacin en el sector y otras actividades afines. Finalmente una de lasdecisiones ms importantes del Gobierno en el quinquenio anterior

ha sido promover el desarrollo tecnolgico, mediante la creacindel Gabinete Interministerial de la Innovacin. Como resultado delanlisis y diagnstico realizado, el Gabinete recomend la creacinde la Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin (ANII), la cualtiene como cometido central la promocin y fomento de la ciencia,tecnologa e innovacin, mediante la coordinacin interinstitucionalen forma transversal, articulando las necesidades sociales y produc-tivas con las capacidades cientficas y tecnolgicas.

Diversas instituciones pblicas contribuyeron a la difusin del cam-bio tcnico en los tambos: comienzan los programas de apoyo ala produccin familiar (o de poltica focalizada), asistencia crediticiapblica, el apoyo a los servicios de asistencia agronmico-veteri-naria de la industria y las organizaciones de productores, etc. Para-lelamente se empiezan a apoyar instancias de formacin laboral ytcnica para productores, trabajadores y profesionales vinculados ala lechera en aspectos productivos, de organizacin y gestin.


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El papel del Estado tambin incide sobre la competitividad del sector,con roles tales como:

La funcin de contralor sanitario de animales lecheros y certifi-caciones de tambos.

El desarrollo de caminera apropiada para el transporte de in-sumos para la produccin y leche para las plantas y la electrifi-cacin rural. En la actualidad la mayora de los tambos cuentan

con electrificacin rural. El cambio tuvo la doble cualidad decontribuir al desarrollo de la actividad, pero tambin mejorar lascondiciones de vida de los residentes en el rea rural.

La implementacin en 1995 del Sistema Nacional de Calidad(SNCL) y a partir de 1997 la leche se calific de tal manera quesi la industria paga por calidad, debe hacerlo ajustndose a laspautas establecidas por el SNC. La forma de premiar la mejorcalidad depende de cada industria y est en funcin directa deltipo de producto elaborado. A partir de este ao (2013) el SNCLestar en la rbita del INALE. La leche recibida por las empre-sas lcteas para su posterior procesamiento industrial debercumplir con un mnimo de grasa de 2,9 gramos cada 100 cc yprotenas de 2,7 gramos cada 100 cc. El ltimo decreto indicaque el recuento bacteriano mximo permitido por mililitro serde 500.000 y de 800.000 para las clulas somticas. Al ao deentrada en vigencia del decreto, el recuento lmite de bacterianobajar a 300.000 y el de clulas somticas a 600.000. Finalmen-te, a los tres aos de la nueva normativa el mximo permitido enel primer caso ser de 100.000 y de 400.000 para las clulassomticas.

La realizacin acuerdos bilaterales, tratados comerciales y elapoyo a misiones de promocin y ventas para facilitar las expor-taciones. Acuerdos con Argentina y con Brasil desde la dcada

de 1970, acuerdos con ALADI en la dcada de 1980, Irn, Rusia,participacin en el MERCOSUR a partir de 1991, acuerdos conMxico en 2003, acceso al mercado cubano en 2005, acuerdoscon Venezuela, Corea del Sur y recientemente participacin enel mercado chino.

La aplicacin de reducciones arancelarias para la importacin demaquinaria y equipos vinculados al sector lechero.

Finalmente se deben mencionar dos elementos claves en esta breveresea de la trayectoria de polticas y medidas:

La alta exposicin del sector lechero uruguayo al mercado in-

ternacional de lcteos (uno de los ms complejos) junto conlas situaciones de crisis econmica y climtica por las que haatravesado el pas motiv que en diferentes circunstancias elGobierno instrumentara apoyos financieros directos a la lechera.Quizs los ms relevantes sean los fondos de financiamiento dela actividad lechera. En noviembre de 2002 se cre por Ley elFondo de Financiamiento de la Actividad Lechera, que tuvo comodestino financiar la produccin de leche y atender deudas delos productores con el Banco de la Repblica (luego de la crisisy devaluacin de junio de 2002). En el ao 2007 se conformun nuevo fondo, llamado Fondo de Financiamiento y DesarrolloSustentable de la Actividad Lechera (FFDSAL), a travs de la ley18100. Esta ley cre un Fideicomiso Financiero Fondo Lechero(FFAL II), con el producido de una prestacin pecuniaria que sepaga en la primera enajenacin de la leche (remisin a plantasindustriales, importacin, etc.). En esta oportunidad, el objetivono fue abatir deuda de los productores sino ms bien inyectarliquidez al sector y financiar su crecimiento.

Desde la dcada de 1980 hasta la actualidad se han desarrolladovarios mecanismos para que los productores familiares saquende sus predios la recra de reemplazos de animales lecheros, yliberen as tierra a los efectos de incrementar las cantidades deanimales en ordee, lo cual redunda en una mayor produccinde leche y mejora en su economa. Los reemplazos se remiten alos llamados campos de recra, que son unidades de produccinque se especializan en la recra asociativa de terneras y vaqui-llonas de una cantidad de productores lecheros. Esta estrategiaasociativa ideada por las organizaciones de productores y deapoyo planteaba la utilizacin de tierras del Estado mediante laforma de arrendamiento. La poltica, que se ha mantenido y enforma paulatina va creciendo, es la modalidad donde la tierra delEstado est asignada al Instituto Nacional de Colonizacin (INC)y este organismo estatal le arrienda los campos a las organi-zaciones de productores lecheros. Actualmente est compuestapor trece campos que funcionan en tierras del Estado, ocupanuna superficie de 17.000 hectreas y son usados por unos 620pequeos y medianos productores. En esos campos hay aproxi-madamente 15.000 vaquillonas lecheras.

FIGURA 8Breve esquema de las polticas pblicas vinculadas al sector lechero

1935-1975

1935: Creacin deCONAPROLE

Promocin de lalechera para abastecermercado interno

Sistema tarifado deprecios para darestabilidad al sistema

Primera Junta Nacionalde la Leche

1975-2000

Apoyo a exportacin

Caminera yelectrificacin

Primeros campos derecra

Sistema Nacional deCalidad de la Leche

Nuevo rgimen de venta

de leche fluida en elpas.

Creacin del INIA

2000-2013

Creacin de fondos definanciamiento

Programas de apoyofocalizados

Nueva Ley de Lechera

Fin de los preciostarifados al productor.

Creacin del INALE

Programas de fortaleci-miento institucional

Atencin a nuevaagenda: seguros,cambio climtico,inocuidad, conservacinrecursos naturales, etc.

Fuente:Elaboracin propia con base en diferentes fuentes.


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2.4. Un elemento distintivo:Las estrategias asociativas en el sector lechero

La competitividad de la cadena lctea depende de las caractersticasde cada eslabn y de la articulacin que se ha logrado entre cadauno de ellos. La caracterstica de alta perecibilidad del producto pri-mario (leche), impone un rol clave a la relacin entre la fase primariay el complejo agroindustrial. Esto ha determinado la conformacin

de una caracterstica muy particular a este sector, que refiere a unafuerte tradicin de cooperacin y organizacin en sistemas asocia-tivos, que ha permitido el desarrollo del sector y su consolidacincomo uno de los ms integrados, y referente obligado como modeloa seguir por otros sectores de la produccin agropecuaria uruguaya.Este modelo de integracin que no es patrimonio del Uruguay y sepuede observar en todos los pases lecheros permite asegurar ladisponibilidad de una materia prima altamente perecedera con unarelativa estabilidad en el mediano plazo.

Con este modelo se desarroll la Cooperativa Nacional de Producto-res de Leche, que se trasform en la mayor empresa del sector, conms del 60 % de la remisin de leche y asimismo constituyndoseen la principal empresa privada del Uruguay. Sin embargo, la propiacreacin de CONAPROLE como instrumento de una poltica pblicapara solucionar diversos aspectos (abastecimiento de leche pasteu-rizada, desarrollo del sector, etc.), fue posible porque previamenteen 1933 se haba creado la Asociacin Nacional de Productores deLeche (ANPL). Esta fue la impulsora de la creacin de una coopera-tiva, a la que dio sustento societario y movilizador. Resulta claro que,desde el ao 1935, la lechera cont con un mbito de discusin y deincidencia para la contribucin a la generacin de polticas hacia susector. Es obvio que durante ese largo perodo de tiempo su grado deincidencia fue variable, dependiendo de la voluntad de los diferentesgobiernos. Sin embargo, ha ido generando una prctica de coope-

racin institucional que se vuelve un factor clave de explicacin desu desarrollo.

La empresa ms grande, en tanto cooperativa, brind apoyo para lareconversin y cambio tcnico de sus productores socios a travs dela formacin de grupos de productores, que reciban asesoramientotcnico y bonificaciones en su produccin, como estmulo a su par-ticipacin en los grupos. Tambin cre una empresa, PROLESA, parala compra de insumos como raciones balanceadas, granos, semillas,productos veterinarios, que luego financia a sus socios.

Esta modalidad de relacin entre industria y productores implanta-

da por CONAPROLE estableci prcticas institucionales que fueronadoptadas en el conjunto de las plantas procesadoras, ya que sehan constituido en importantes estrategias de fidelizacin. El nivel deintegracin y articulacin alcanzado entre las empresas del sector(las cooperativas y las no cooperativas) con los productores, es sinduda una fortaleza importante que le da competitividad al rubro. Lasempresas lecheras han desarrollado un sistema de servicios al pro-ductor, tales como asistencia tcnica agronmica y veterinaria, in-sumos, crditos, pago de impuestos, otros servicios, etc., con lo queadems de contribuir a la consecuencia de los productores, facilitanla gestin y el desarrollo de estos. Esta relacin empresa-productor,articulando con otros servicios de apoyo, ha sido histricamente unpatrimonio de la lechera, y sin dudas ha contribuido a la competiti-

vidad del rubro.

Por otra parte, frente a los grandes desafos de los productores (pro-blemtica de la tierra y crecimiento en produccin por una mayortecnificacin), las gremiales lecheras han instrumentado estrategias

asociativas que fueron relevantes para atenuar los posibles efectossociales negativos de la modernizacin sectorial y los cambios en elsector agropecuario. Estas iniciativas, que surgen como respuestasde las necesidades de sus asociados por las organizaciones de pro-ductores, en muchos casos fueron respaldadas y amplificadas por lainstitucionalidad pblica agropecuaria (un caso emblemtico es elde los campos de recra).

Las organizaciones gremiales lecheras como tales actan en repre-sentacin de los intereses y el desarrollo de sus productores socios,brindan informacin y capacidad de anlisis en temas comunes tan-to sectoriales como nacionales y generan capacidad de propuestaconjunta. Pero tambin cumplen diferentes funciones asociadas asu objetivo gremial. As, tempranamente desarrollaron una multi-plicidad de servicios vinculados fundamentalmente a experienciasasociativas que permitan superar limitantes de escala, facilitar lagestin o la transferencia de tecnologa y brindar asistencia finan-ciera de sus asociados.A continuacin se presenta la significacin de tres estrategias aso-ciativas impulsadas por las gremiales lecheras en las ltimas tresdcadas:

Estrategia Finalidad Impacto

Sistemas de recra dereemplazos lecheroscooperativos.

Innovacin quecomienza en ladcada de 1980.

Mejorar la recra de

terneras y vaquillonasde un n de predioslecheros familiares.

Aumentar n de VO.

Incorporar mejora-miento gentico.

13 campos de recraarrendados al INC.

17.000 hectreas

600 usuarios (40 %de los usuariospotenciales)

15.000 vaquillonas(50 % de la demandapotencial)

Servicios de maqui-naria colectivos.

Innovacin deimpacto en ladcada de 1990.

Prestacin deservicios para laboresque insumen unequipamiento que losproductores familiaresno pueden tener porrazones de escalapero que hace a sudesempeo productivoy econmico.

Referencia de

tarifas para servicios deterceros.

Actualmente los ser-vicios de maquinariatrabajan en unas25.000 hectreas de1.300 productores.

Esto es un 40 % delas hectreas sembra-das y un 50 % de losusuarios potenciales.

Suministro de

raciones y granos.

Innovacin de laprimera dcadadel 2000.

Produccin colectiva

de granos forrajerospara hacer reservascomo grano hmedo,con operativa detransporte y acon-dicionamiento en elestablecimiento delproductor.

Compra conjunta

de granos.

Atiende tendencia de

mayor peso en la dietade los concentrados.

No son significativas

respecto al totalproducido (10 %) peroalcanzaron el 25 %del total comercia-lizado por el sectorlechero y atienden a21 % de los usuariospotenciales (la mayo-ra de los productoresde menor escala).

Fuente:Elaboracin propia con base en el estudio de Gabriel Giudice y Adrin Tambler, La com-petencia por la tierra de los productores lecheros familiares lecheros del Uruguay y sus estrategiaspara enfrentarla, CCU, 2011.


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La agenda del sector lechero uruguayo est compuesta de temasactuales y futuros que pautarn su desarrollo en los prximos aos.

Algunos de estos estn vinculados a temticas estructurales que elpas an debe superar, otros son la consecuencia del claro sesgoexportador y los desafos que ello implica en un mercado altamentecompetitivo como el lcteo, y otros son consecuencia de cuestionesglobales (como la variacin y cambio del clima). La necesidad de po-lticas es algo tan dinmico como el concepto de desarrollo. Nuevasrestricciones y oportunidades requieren de una nueva generacinde polticas.

A continuacin se presenta una breve enumeracin de algunos delos principales temas de la agenda:

Mecanismos de acceso al recurso tierra:La lechera en trminosgenerales ha optado por controlar el recurso tierra bajo la combina-cin de dos modalidades en forma paritaria: propiedad y arrenda-

miento del recurso. De las 850.000 hectreas que actualmente sedestinan a la lechera, un 46 % se explotan bajo el rgimen de pro-piedad, otro 46 % bajo la forma de arrendamiento, y el 8 % restantebajo otras formas (pastoreo, medianera, aparcera, etc.). La tierraest en la base de competitividad del sector lechero; este recurso sevuelve ms o menos restrictivo segn la tecnologa disponible. Porello, la necesidad por la tierra adquiere relevancia en la medida quela brecha tecnolgica se va reduciendo. Una vez que los productoresagotan la adopcin de nuevas tcnicas para mejorar la productividady la competitividad, comienzan a pujar por la tierra disponible comoltima alternativa a seguir creciendo y reduciendo de esta forma loscostos unitarios de produccin. Un tercio de los productores ms

eficientes de la lechera nacional son familiares y tienen fuertes res-tricciones de tierra. Este sector de productores familiares es uno delos grupos objetivo prioritarios de la poltica pblica. A tales efectosel Estado est instrumentando dos fideicomisos financieros: uno enla rbita del Instituto Nacional de Colonizacin para la compra de tie-rras con destino a la creacin de colonias y de campos de uso aso-ciativo para productores familiares y asalariados rurales de diversosrubros pero con una opcin preferencial para la actividad lechera; elotro es instrumentado por el Ministerio de Ganadera, Agricultura yPesca y tiene como destino especfico facilitar el acceso a tierra aproductores lecheros.

Mejorar y ampliar los sistemas de transferencia tecnolgica y ex-tensin: A nivel del sector primario si bien el cambio tcnico ha sido

uno de los pilares de la evolucin de la lechera uruguaya, esposible an observar que independientemente del tamao ytipo de empresa (familiar o no) la base productiva est inte-grada por predios con diferentes niveles tecnolgicos, y haygrupos que presentan un importante grado de rezago relati-vo. Por otra parte, si bien el Gobierno ha venido desplegandoun conjunto creciente de programas de apoyo a la produccinfamiliar (y por ende a la lechera familiar), es posible obser-var que los establecimientos de menor escala en superficie(menos de 200 hectreas) reciben proporcionalmente menos

asistencia tcnica que los de ms escala (64 % para produc-tores de menos de 50 hectreas, 78 % para productores quetienen entre 51 y 199 hectreas, contra ms del 95 % del resto).

A nivel del sector industrialtambin se plantea la necesidad decontar con sistemas de transferencia tecnolgica que permitan

mejorar la capacidad y eficiencia de produccin de las indus-trias lecheras, especialmente a las de menor porte (mipymeslecheras) que cumplen un rol importante fundamentalmente enel mercado interno.

Promover la renovacin generacional de productores y trabaja-dores: El sector agropecuario uruguayo en general y el lechero enparticular no escapan al fenmeno de migracin del campo a la ciu-dad o (en aos ms recientes y fruto de la mejora en el empleo ylas remuneraciones a nivel urbano o el desarrollo de otros rubros)del pasaje de los trabajadores familiares y asalariados a otras acti-vidades. Revertir o mitigar este proceso supone la implementacinde una serie de polticas y acciones que tanto el Gobierno como lasorganizaciones de productores vienen trabajando en conjunto.

Investigacin y desarrollo: Anlisis de estrategias de intensificacin sustentables: Se plan-

tea el desafo de brindar nuevas respuestas tecnolgicas que in-tegren las diferentes dimensiones (incremento de la produccinsustentable econmicamente y ambientalmente) involucradas.Trabajo conjunto entre INIA, INALE, Universidad de la Repblica,servicios y redes de asistencia tcnica de industrias, organiza-ciones de productores y organizaciones de apoyo.

Profundizar en los aspectos de gestin y organizacin predial. Tra-bajo conjunto entre MGAP, INALE, organizaciones de productores.

Apoyos a la innovacin asociativa, esto es, a la identificacin yvalidacin de nuevas estrategias de cooperacin sectorial. Tra-bajo conjunto entre MGAP, INALE, INC, organizaciones de produc-

tores, organizaciones de apoyo. Investigacin e innovacin en productos y tecnologa industrial:

Temtica siempre presente en uno de los sectores productivosagroindustriales donde ms se innova a nivel mundial. Involucraacciones de diferentes ministerios (Industria, Agricultura), el La-boratorio Tecnolgico del Uruguay (LATU), la Universidad de laRepblica y la reciente creada Universidad Tecnolgica (UTEC).

Capacitacin de recursos humanos:Delinear programas de capa-citacin que alcancen a todos los actores del proceso de produccinde leche. En este punto se destaca el acuerdo de trabajo entre elINALE y el Instituto Nacional de Empleo y Formacin Ocupacional

(INEFOP) para la formacin de trabajadores de la lechera, los apoyosen formacin organizacional instrumentados en el marco del Progra-ma de Fortalecimiento Institucional del MGAP-INALE, etc. Tambincobra especial importancia la accin de la Escuela de Lechera de laUniversidad de Trabajo (formando tcnicos lecheros industriales) yel potencial que ofrece la reciente creada UTEC que ha definido queuna de sus primeras carreras ser la de tecnlogo lcteo.

Manejo sustentable de los recursos naturales: Uruguay necesitadisponer de indicadores que certifiquen que los sistemas de pro-duccin de leche son ambientalmente balanceados. En este sentidose viene trabajando en estandarizar y promover el tratamiento sis-

temtico de efluentes y acumulaciones de estircol as como en elmonitoreo del balance de nutrientes en suelo y agua a nivel de lossistemas lecheros, micro y macrocuencas.

Adaptacin a la variabilidad y cambio climtico: establecer losinstrumentos y programas de apoyo a las medidas de adaptacin.

Captulo 3.Los desafos futuros de la lechera uruguaya: Implicancias para la institucionalidad sectorial


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El MGAP junto con el INALE viene trabajando la factibilidad de laincorporacin del riego en la lechera, la implementacin de segurosde riesgo climtico sobre la base de ndices, etc.

Nuevos mecanismos de financiamiento acordes para los nuevosdesafos:La volatilidad de precios y los riesgos climticos determinala necesidad de trabajar en nuevos instrumentos (innovadores en suconcepcin y diseo) que operen como un apalancamiento positivodel desarrollo sectorial.

Diversificacin de mercados de exportacin:Como ya se ha sea-lado, la cooperacin pblico-privada para la apertura y consolidacinde los mercados de exportacin del sector lcteo es fundamental. Lapoltica del Gobierno uruguayo ha sido sostenida en trminos de lapromocin sectorial a nivel internacional. La mayora de los merca-dos a los cuales exporta el sector lechero uruguayo han sido fruto deacuerdos comerciales gubernamentales con pases que implican in-tercambio de bienes y por lo tanto fijacin de prioridades en trmino

de polticas. Supone un trabajo conjunto del MGAP, la Cancillera, elINALE, el Instituto Uruguay XXI (de promocin del pas en el exterior)y las industrias lecheras.

Como se puede apreciar, la mayora de los temas no solo suponen undesafo para la institucionalidad pblica vinculada, sino que tambinimplican la profundizacin y mejora de las estrategias asociativas yde cooperacin sectorial. Tres ejemplos para ilustrar lo anterior:

El Consorcio Regional de Innovacin (CRI) consiste en la integra-cin de actores pblicos y privados, bajo el formato de consor-cio, en torno a la problemtica productiva de un mbito regionalpreviamente definido y con el foco puesto en la Innovacin de los

sectores involucrados. El consorcio constituye un desarrollo ar-ticulado de actividades entre empresas e instituciones pblicas,mediante una alianza pblico-privada, cuya finalidad es fortale-cer el conocimiento cientfico tecnolgico para que se traduzcaen valor econmico y social. La fuerte interaccin entre la inves-

tigacin y los usuarios de la tecnologa es la clave en el procesode cambio e innovacin. Una de las primeras alianzas de estetipo es el CRI Lechero del Litoral, que involucra a la Facultad deAgronoma, el INIA, el LATU, las industrias lecheras de la reginy las organizaciones gremiales de productores. El CRI realiz suprimer plan estratgico en el ao 2011.

Frente a las nuevas temticas productivas emergentes se plan-tean nuevos desafos para las estrategias asociativas. La preser-vacin de bienes pblicos como la calidad del agua en cuencaslecheras puede suponer la prestacin de servicios de recolec-cin de residuos lquidos y slidos de las piletas de tratamientode efluentes de los tambos. Este servicio puede ser instrumenta-do por las organizaciones de productores con apoyos estatales.Esta temtica viene siendo trabajada entre la Direccin Nacionalde Medioambiente, el INALE, el MGAP y las organizaciones deproductores.

La utilizacin del riego como medida de adaptacin a la variabi-lidad y cambio climtico supone un proceso de validacin que seest iniciando en la aplicacin de esta tcnica en campos de usoasociativo para la produccin de reservas, granos y forrajes. Laexperiencia de implementacin de los sistemas de riego es apo-yado por el MGAP y muchos de estos campos son del Instituto deColonizacin que los arrienda a organizaciones de productores.


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Captulo 4. Sntesis interpretativa

El objetivo de este captulo es realizar una breve sntesis interpreta-tiva del proceso de desarrollo del sector lechero uruguayo, tratandode identificar algunos de los elementos que pueden ser tiles msall del contexto nacional.

Como se ha buscado demostrar, en los orgenes del proceso urugua-

yo los fundamentos que sustentaron la aplicacin de ciertas polticaspblicas son muy similares a la realidad an presente en numerosospases de la regin: necesidad de abastecimiento de un alimentobsico en forma saludable y a un costo razonable para la poblacin,necesidad de contar con un eslabn productivo sustentable (segnlas posibilidades agroecolgicas y de recursos naturales) que operecomo factor de desarrollo territorial, que est articulado y que ase-gure mnimamente la soberana alimentaria.

Ms all de que la lechera uruguaya se realiza en una regin declima templado y dotada de muy buenos recursos naturales paraello (lo cual es una clara fortaleza), las caractersticas de su de-sarrollo se explican mejor por la aplicacin sostenida en el tiempode un conjunto de polticas pblicas, la temprana incorporacin deestrategias societarias cooperativas a nivel industrial (que signaronel tipo de desarrollo sectorial) y la especializacin productiva de unconjunto relativamente importante de productores medianos y pe-queos (la mayora familiares) que tuvieron la capacidad y el apoyopara implementar diferentes estrategias asociativas tendientes aatenuar los posibles impactos negativos del proceso de moderni-zacin tecnolgica.

4.1. El rol de las polticas pblicas

Una definicin sinttica de poltica pblica es la que la considera

como un programa de accin de una autoridad dotada de poder po-ltico y de legitimidad gubernamental que afecta (abarca) a un sectorde la sociedad o bien a un espacio geogrfico determinado.

El mantenimiento de ciertas polticas a lo largo del tiempo junto conuna integracin del sector de carcter positivo (presencia coopera-tiva) gener una institucionalidad adecuada a los requerimientos decrecimiento de un sector como el lechero.

En efecto, las caractersticas del producto y el ciclo productivo de lalechera requieren de un conjunto de polticas activas y estables quehabiliten su desarrollo. La experiencia de Uruguay indica que una

de las estrategias clave, desde la rbita de la poltica pblica, fuela creacin de un marco normativo institucional que facilitara el or-denamiento sectorial y diera un escenario estable para el desarrollolechero. Esto supuso:

La creacin de CONAPROLE (una experiencia temprana de fusinde industrias bajo la forma de cooperativa que actualmente espracticada en diferentes pases) que, a la par de fortalecer elrea industrial, estableci un tipo de relacionamiento industria-productor ms articulado y transparente.

El aseguramiento de ciertas porciones del mercado interno has-ta que el sector y la empresa se consolidaran (monopolio de la

venta de leche pasteurizada en Montevideo por casi 50 aos).

La implementacin de un sistema tarifado de precios de la ven-ta de leche pasteurizada que aseguraba un equilibrio entre losdiferentes componentes de la cadena (productor-industria-con-sumidor). Este sistema fue variando de acuerdo con la realidad

y evolucin del sector (actualmente ya no rige para el pago deleche al productor y solo se mantiene para asegurar el precio alconsumidor de leche pasteurizada).

La participacin activa del Estado, que fue variando su carcteren funcin de la evolucin sectorial, desde un claro rol interven-tor en sus etapas iniciales a un rol ms promotor y articulador delas capacidades pblico-privadas en el presente.

El fomento de la cooperacin al interior del sector pblico y delas alianzas estratgicas que se puedan formar con el sectorprivado y las organizaciones sociales involucradas. La institucio-nalidad pblica generada tuvo desde sus inicios un componentede articulacin interinstitucional tanto en la rbita estatal comocon el conjunto de los sectores involucrados.

La provisin de bienes pblicos necesarios para la produccinlechera, tales como la tecnologa y la sanidad agropecuaria, latransferencia tecnolgica, etc. En este sentido es clave contar

con alternativas tecnolgicas adecuadas a las caractersticasambientales, econmicas, sociales y culturales de cada pas.Pero la tecnologa disponible es condicin necesaria pero no su-ficiente si no existen sistemas de transferencia que potencien lascapacidades pblicas con las privadas (trabajo en red y fomentode la cooperacin tcnica).

La implementacin de polticas pblicas especficas dirigidas afacilitar la produccin tales como el crdito, el diseo de siste-mas de apoyo financiero en los momentos crticos (fruto de crisisde precios, econmicas del pas o por inclemencias climticas),el acceso al recurso tierra o la inversin en la infraestructuranecesaria (caminos, electrificacin, servicios), etc.

La implementacin de polticas comerciales adecuadas a cadamomento sectorial y la utilizacin de diferentes instrumentos deacuerdo con estas.

Polticas pblicas dirigidas a proteger y apoyar a la produccinlechera familiar. La experiencia uruguaya ratifica la crecienteopinin regional de que los productores lecheros familiares sonuna fortaleza y no un problema sectorial. Por un lado, una ade-cuada articulacin de la cadena les permite a los productoresfamiliares generar condiciones de ingresos y calidad de vida queotros rubros no posibilitan. Por otra parte, aseguran un volumende leche clave para las industrias que no se modifica por even-

tuales coyunturas de mercado.

4.2. El rol de una institucionalidad de carctercooperativo-asociativo

El sector lechero uruguayo estuvo signado en las ltimas dcadas porun crecimiento en produccin y productividad, manteniendo un poolde pequeos productores familiares y siendo liderado por una coo-perativa que insert al complejo agroindustrial a nivel internacional.

La caracterstica de liderazgo de la produccin cooperativa en elsector no es patrimonio exclusivo del Uruguay, sino que est presen-

te en la mayora de los pases mayores productores de leche. A pesarde que estos pases difieren mucho en trminos de tamao, polti-ca agrcola, estructura del sector primario, sistemas de produccin,productividad y costos de produccin, tienen una caracterstica co-mn: el primer manejo de la leche (la recogida de leche y su primerprocesamiento) est dominado por cooperativas de productores.


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Uno de los aspectos claves que se identifican en el caso uruguayoes que la presencia de liderazgo cooperativo, contribuy a generarun nivel de integracin y articulacin entre las empresas del sector(las cooperativas y las no cooperativas) con los productores que latransform en una fortaleza importante sectorial. En este sentido laprestacin de diversos servicios refuerza la estrategia de fidelizacin

de los productores:

Provisin de insumos que mejora capacidad de compra y/o faci-lita su acceso a productores de menor escala.

Muchas veces son fuente de financiamiento (generalmente deinsumos pero tambin de inversiones como tanques de fro) delos productores.

Brindan asistencia tcnica y/o bonifican el precio de la leche parafacilitar que los productores incorporen la asistencia tcnica.

Quizs uno de los elementos ms importantes es que operan

como agentes de retencin para el pago de crditos, de ser-vicios prestados por sus organizaciones gremiales, de pago dearrendamientos, etc. Este elemento facilita los dispositivos ad-ministrativos y financieros de los productores y sus proveedores.

En otro orden, las estrategias asociativas a nivel de la produccinprimaria son herramientas tiles para atemperar las tendencias ex-cluyentes del cambio tcnico. El proceso de modernizacin y creci-

miento de la produccin muchas veces impone exigencias crecien-tes de recursos, escala y gestin.

Una buena parte de los productores familiares no pueden incorporarpor s solos estas tecnologas pero s es viable cuando lo hacen enforma asociativa. Los campos de recra de reemplazos lecheros, la

maquinaria en comn, los campos de produccin de granos y forra-jes con riego y otras opciones son respuestas a necesidades objeti-vadas de la produccin familiar.

Estas necesidades varan de acuerdo con el momento, modelo pro-ductivo y caractersticas de cada emprendimiento. La clave est enlograr una institucionalidad facilitadora para la concrecin e innova-cin de estos procesos.

Tambin se ha comprobado que los efectos de las estrategias aso-ciativas son ms viables y sustentables si se dan en complejos in-tegrados, con una trama institucional diversa y con un marco depolticas estables.

Finalmente es conveniente aclarar que las estrategias de coope-racin-articulacin no significan inexistencia de intereses diversosentre los diferentes actores de la cadena. Vale decir que un com-plejo articulado no elimina el conflicto de intereses (tampoco es sufinalidad), sino que le da un marco institucional adecuado para suresolucin, en el cual el Estado cobra un rol fundamental.


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ANEXO: Informacin complementaria

Informacin sobre el abastecimiento de leche y productos lcteos a

la poblacin.

El objetivo de incrementar el consumo de leche pasteurizada enMontevideo se logr rpidamente. Se pas de 53 millones delitros en 1936 a 166 millones en 1960 para luego crecer y man-tenerse estable en los 200 millones de litros.

Hacia la dcada de 1970 se fue capaz de abastecer al mercadode productos de buena calidad adecuados al consumo de masaimpidiendo que, como sucedi en otros pases latinoamericanos,este mercado fuera captado por las trasnacionales.

El Uruguay es el pas de Latinoamrica que registra el mayorconsumo anual per cpita de leche equivalente (fluida y comoproductos): 250 litros

Uruguay es uno de los pases donde el costo de la leche pasteu-rizada a la poblacin es ms bajo.

FIGURA 9

Consumo de litros de equivalente leche por persona y por ao

0

50

100

150

200

250

300

Uruguay

Argentina

CostaRica

Brasil

Chile

Colombia

Ecuador

Venezuela

Mxico

ElSalvador

Paraguay

Honduras

Cuba

Nicaragua

Panam

R.

Dominicana

Per

Guatemala

Bolivia

L

itros

de

equivalente

leche

porpersona

y

porao

Fuente: FAO-FEPALE, Situacin de Amrica Latina y el Caribe 2011.

FIGURA 10

Precio del litro de leche pasteurizada al consumidor (USD por litro)

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1

1,1

1,2

Argentina

Brasil

Colombia

CostaRica

Ecuador

Honduras

Mxico

Panam

Paraguay

Uruguay

Promedio

Fuente:FAO-FEPALE, Situacin de Amrica Latina y el Caribe 2011.

Rol de la transferencia tecnolgica y las estrategias asociativas

en la lechera familiar

Como se ha sealado, el sector lechero no ha escapado a la

tendencia general de la disminucin del nmero de estableci-mientos agropecuarios que opera en el pas y la regin. Si bienlas acciones de transferencia tecnolgica y/o la implementacinde estrategias asociativas para superar problemas de escala nofrenan este proceso, es claro que han sido efectivas para miti-garlo. Para un sector de productores familiares estas estrategiasfueron relevantes para seguir en el circuito productivo y mejorarsus ingresos.

FIGURA 11

Tasa anual de reduccin de explotaciones lecheras (%)

0

2

4

6

8

10

12

14

Espaa

Dinamarca

Italia

ReinoUnido

UninEuropea

Suecia

Holanda

EUA

Austria

Irlanda

Francia

Uruguay-18

Uruguay-8

NuevaZelanda

Fuente:M. Taverna 2009 con base en (GEB/IE 2006, ADP 2007, USDA 2007)

Los productores familiares ms productivos se ubican entre los300.000 y los 400.000 litros de produccin anual y representanen la actualidad en torno al 20 % de la poblacin de remitentes.

La tecnologa disponible permite que estos logren una mayorproduccin y remuneracin del trabajo familiar. En contrapartidasupone una fuerte capacidad de gestin y produccin y ciertavulnerabilidad a los cambios de precios (de la leche y de losinsumos), as como a las inclemencias climticas.


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CUADRO 2

Comparacin de dos modelos de produccin lechera familiar(promedio y avanzado)

Indicadores Modelo familiarpromedio Modelo familiaravanzadoProduccinleche

litros/ao 318.884 359.844

Produccincarne

kilos/ao 9.370 8.775

Produccinleche equiv.

litros/ao 384.474 421.269

Superficielechera

Hectreas 114 76

Superficie total Hectreas 114 79

Vacas ordee Cabezas 54 50Vacas masa Cabezas 69 60Relacin VO/VM 0,78 0,84

Carga VM/ha lechera 0,61 0,79Productividadanimal

litros/VO/da 16,2 19,7

Productividadanimal

litros /VM 4.622 6.025

Productividadtierra

litros /ha lechera 2.809 4.752

Productividadtierra

litros equiv./hatotal

3.373 5.366

Ingreso pormes disponiblepara remunerartrabajo familiar*

Salarios mnimosnacionales**

5 8

* Descontados costos de produccin, renta, intereses, y gastos por inversin.

** (1 SMN = USD 360/mes).

Fuente:Elaborado con informacin de DIEA e INALE.

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La publicacin de este informe es posible gracias

al apoyo del Programa Regional Fida Mercosur Claeh.

Maquetacin:Eliana GonnetCorreccin:Alejandro Coto

Agradecemos al Ing. Agr. Gabriel Bagnato las imgenesfotogrficas cedidas gentilmente para esta publicacin.

NOVIEMBRE DE 2013.

El Sector Lechero Uruguayo Contribución a las Políticas Públicas y la Institucionalidad...

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