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CAPTULO 2

EL PEREN EL NUEVOCONTEXTOINTERNACIONAL

agenda: PER

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INTRODUCCIN

Los cambios acelerados que se han venido pro-duciendo en el contexto internacional condicionanlos esfuerzos de desarrollo del Per, y exigen adap-taciones en la poltica exterior y en la manera enque el pas se vincula al resto del mundo. Este con-texto puede considerarse como el bastidor en el cualdebemos reconstituir el tejido social peruano durantelos prximos veinte aos, entrelazando las hebrasde la trama, que corresponden a las lneas estrat-gicas (captulos 3 a 6), y las hebras de la urdimbre,que corresponden a las reformas institucionalesasociadas con la gobernabilidad democrtica (ca-ptulo 7). Tal como muestra el diseo de la cubier-ta de este libro, cada uno de estos conjuntos dehebras sobrepasa el marco del bastidor y se pro-yecta hacia el mundo externo, al mismo tiempo quealgunas hebras provienen del exterior y se intro-ducen en la trama y en la urdimbre del tejido so-cial que debemos reconstituir.

Para estructurar el conjunto de vinculacionescon el entorno mundial es necesario tener una apre-ciacin adecuada de la evolucin del contexto in-ternacional, que se ha caracterizado por la emergen-cia de un orden global fracturado y por la gravita-cin que han adquirido los planteamientos ideol-gicos asociados con la globalizacin. A partir de estaapreciacin es posible identificar las lneas maes-tras para una gestin de la insercin internacionaldel Per, as como los lineamientos para el diseode una poltica exterior.

EL ORDEN GLOBAL FRACTURADO

La multiplicidad de cambios y tendencias quese han manifestado durante los ltimos tres dece-nios indica que somos testigos de un proceso acele-rado, segmentado y desigual de globalizacin. Laexpansin a escala mundial de las actividades pro-ductivas y de servicio, el crecimiento del comerciointernacional, la importancia decreciente de las fron-teras nacionales, y el intercambio masivo de infor-

macin y conocimiento por todo el planeta coexis-ten con la concentracin de actividades globalesen ciertos pases, ciudades y aun distritos, y tam-bin con la concentracin de dichas actividades alinterior de unos pocos cientos de corporacionestransnacionales.

La simultnea integracin y exclusin de re-giones, pases y grupos sociales son dos aspectosestrechamente interconectados del proceso multi-dimensional de globalizacin y fragmentacin enmarcha que est configurando un orden globalfracturado. Se trata de un orden global, pero nointegrado; un orden que nos pone a todos en con-tacto los unos con los otros, pero al mismo tiempomantiene profundas divisiones entre diferentes gru-pos de pases y de personas en estos pases; unorden que est beneficiando a una pequea partede la humanidad y segregando a la mayora de lapoblacin mundial.

La conformacin del orden global fracturadotiene antecedentes histricos muy antiguos. Las frac-turas que acompaan a la globalizacin empezarona surgir en los siglos 15 y 16, desde los inicios dela expansin mundial de Europa Occidental. Sin em-bargo, los procesos acelerados de cambio poltico,econmico, social, ambiental, cultural, cientfico ytecnolgico que tuvieron lugar a partir de la Segun-da Guerra Mundial han creado un contexto radical-mente nuevo para la evolucin de los seres huma-nos. Los avances de la ciencia y la tecnologa hanalterado profundamente las interacciones entre laspersonas, las concepciones de la naturaleza huma-na y las posibilidades para la evolucin futura denuestra especie. Todo esto obliga a una profunda re-visin de los conceptos de progreso y desarrollo,tanto en los pases ricos como en los pobres.

El cuadro 2.1 resume las principales tenden-cias que estn configurando el orden global fractu-rado. Ambigedades, contradicciones e inconsisten-cias, que generan confusin e incertidumbre, estnacompaando a este desigual proceso de globaliza-cin y fragmentacin. La variedad de fuerzas que

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Seguridadinternacional en unmundo posbipolar

Interdependenciaeconmica yfinanciera

Desigualdadespersistentes eincertidumbreeconmica

Condicionessociales

Sustentabilidadambiental

Cultura, religiny preocupacionesticas

Gobernabilidad ydiseminacinde las prcticasdemocrticas

La explosin delconocimientoy la fractura delconocimiento

Fin de la Guerra Fra y de la rivalidad Este-Oeste. Virtual eliminacin de la amenaza de una guerra nuclear total y de los conflictos basados en la ideologa de la Guerra Fra. Aparicin de nuevas preocupaciones de seguridad: conflictos ambientales, terrorismo, trfico de drogas, crimen internacional, pro-

liferacin de armas qumicas, biolgicas y de artefactos nucleares de pequea escala. Desgaste del poder de los Estados nacin como unidades para la formulacin y ejecucin de polticas (por presiones tanto desde

arriba como desde abajo). Aumento en el nmero e intensidad de conflictos regionales (tnicos, religiosos, fronterizos, por recursos). Mayor papel de las instituciones internacionales y regionales en el mantenimiento de la seguridad, y para las Naciones Unidas en

especial.

Rpido crecimiento y globalizacin de los mercados financieros. Cambios en los patrones de comercio: transformacin del contenido del comercio en favor de servicios y productos manufacturados

de alta tecnologa, emergencia del Pacfico Norte como rea dominante en el comercio internacional, multiplicacin de acuerdoscomerciales regionales, crecimiento del comercio al interior de empresas transnacionales, creacin de la Organizacin Mundial delComercio.

Nuevas situaciones en pases clave (EE.UU., Rusia, Japn, Comunidad Europea, China, pases recientemente industrializados delEste de Asia).

Disparidades persistentes y crecientes entre los pases ricos y los pases pobres. Crecientes desigualdades de ingreso y oportunidades al interior tanto de los pases ricos como de los pobres. Mayor inestabilidad del sistema econmico internacional. Creciente preocupacin y demandas por una mejor gobernabilidad econmica internacional.

Desbalances demogrficos: bajo crecimiento y envejecimiento de la poblacin en los pases ricos, y crecimiento relativamenteelevado de la poblacin en los pases pobres que cuentan con un gran nmero de jvenes.

Demandas sociales crecientes (alimentacin, educacin, salud, vivienda, saneamiento) en los pases pobres. Desempleo: los pases en desarrollo enfrentan el desafo de elevar la productividad laboral y a la vez absorber un nmero creciente

de entrantes a la fuerza laboral, y los pases desarrollados enfrentan cambios estructurales en los patrones de empleo. Exclusin social extendida y en aumento (relacionada con factores de gnero, tnicos, de edad, pobreza, educacin) tanto en los

pases ricos como pobres. Redefinicin de las relaciones de gnero.

Mayor conciencia de la importancia del uso sustentable de recursos naturales y de los problemas de la contaminacin. Amenazas a la sustentabilidad del medio ambiente y al uso adecuado de recursos: pobreza en los pases en desarrollo y consumo

excesivo en los pases ricos. Factores ambientales condicionan la seguridad internacional. Imperativo de contar con tecnologas apropiadas para el medio ambiente que sean capaces de garantizar el desarrollo sustentable. Aceptacin del peligro que representan los problemas ambientales globales.

Creciente importancia de los valores religiosos y espirituales. Emergencia del fundamentalismo religioso (islmico, cristiano, entre otros) como fuerza importante detrs de acciones polticas,

sociales y aun econmicas. Conflictos entre la tendencia hacia la homogeneizacin cultural y el deseo de reafirmar la identidad cultural, como resultado de la

globalizacin de los medios de comunicacin masiva, del transporte y de las comunicaciones. Importancia creciente de los temas ticos y morales en los temas de equidad y derechos humanos.

Crisis de gobernabilidad en los pases pobres y en los de altos ingresos (representacin vs. eficiencia; demandas sociales superana las capacidades institucionales).

El pluralismo poltico, la democracia y la participacin popular se han extendido en la mayor parte de las regiones del mundo. Los papeles del sector pblico, el sector privado y de las organizaciones de la sociedad civil estn siendo redefinidos en todas

partes. Las consecuencias sociales de las reformas de poltica econmica agudizan los problemas de gobernabilidad. Impacto de las tecnologas de la informacin en los sistemas polticos y en la gobernabilidad. Creciente importancia del capital social y del desarrollo institucional.

Crecimiento exponencial y mayor importancia del conocimiento cientfico y tecnolgico como factor de produccin; transicin haciala sociedad de la informacin y del conocimiento.

Cambios en la conduccin de la investigacin cientfica: costos en aumento, mayor especializacin, importancia de las tecnologasde la informacin.

Carcter crecientemente sistmico de la innovacin tecnolgica: se requiere mayor cantidad y diversidad de insumos, participa unmayor nmero de actores.

Cambio de paradigma tecno-econmico: de uno intensivo en energa (con el petrleo como factor clave) a uno intensivo en informa-cin (con el microchip como factor clave).

Importantes avances en las tecnologas de comunicacin e informacin; la biotecnologa y los nuevos materiales transforman lasactividades de produccin y servicios.

Desigualdades extremas y acumuladas en las capacidades de ciencia y tecnologa entre los pases industrializados y los pases envas de desarrollo.

Limitada capacidad cientfica y tecnolgica de los pases pobres para afrontar los desafos econmicos, sociales, polticos, cultura-les, ambientales y de la sociedad del conocimiento.

CUADRO 2.1

Principales dimensiones del orden global fracturado

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interactan para configurar el orden global fractu-rado no apuntan todas en una sola direccin. Estastendencias y fuerzas pueden producir efectos posi-tivos o negativos dependiendo de la perspectiva des-de la cual se les mire, de la estructura de las rela-ciones de poder asociadas con ellas, y de la capa-cidad de disear y ejecutar estrategias para apro-vechar las oportunidades y contrarrestar las des-ventajas que acarrean los cambios. Consideradas in-dividualmente, cualquiera de estas tendencias tieneimportantes consecuencias para el futuro de los pa-ses en desarrollo. Tomadas en conjunto representanun cambio de poca, un desplazamiento fundamen-tal de marco de referencia en el cual se insertan losesfuerzos por lograr la prosperidad y el bienestar.

El orden global fracturado plantea un conjun-to de demandas que exigen respuestas estratgicasde los gobiernos, las empresas y las organizacio-nes de la sociedad civil en los pases en desarrollo.El fin de la Guerra Fra y las nuevas preocupacio-nes de seguridad internacional (conflictos tnicosy religiosos, posibilidad de guerras qumicas ybacteriolgicas, terrorismo, proliferacin de armasnucleares en pequea escala, crimen organizado,trfico de drogas, disputas ambientales) exigen nue-vos arreglos para la seguridad internacional y regio-nal, as como nuevas doctrinas de defensa nacional.La creciente interdependencia econmica y finan-ciera, unida a los cambios en las relaciones econ-micas internacionales, exige nuevas estrategias parala insercin de las economas y empresas en un es-cenario internacional cada vez ms voltil y compe-titivo, en el cual la globalizacin de las finanzas juegaun papel de primer orden (recuadro 2.1).

Las condiciones sociales y las desigualdadespersistentes plantean enormes desafos para man-tener la cohesin social. Los desequilibrios demo-grficos entre pases ricos y pobres; el rpido cre-cimiento de las demandas de alimentos, salud, edu-cacin, vivienda y saneamiento en el mundo en de-sarrollo; la pobreza generalizada asociada a la ex-clusin econmica, social y poltica; y los proble-mas de empleo y subempleo, que afectan tanto alos pases ricos como a los pobres, requieren de res-puestas imaginativas y prcticas, tanto en el mbi-to internacional como en el de las estrategias ypolticas nacionales y locales. En forma similar, loscambios significativos que se han dado en las rela-ciones de gnero producto de la capacidad que hanadquirido las mujeres para regular su propia ferti-lidad con mayor facilidad tienen gran importan-cia en el mundo del trabajo y de la familia, y exi-gen una perspectiva diferente de la divisin con-vencional de responsabilidades entre hombres ymujeres, tanto en el mundo laboral como en el decrianza de los nios.

La toma de conciencia sobre la importancia dela proteccin del medio ambiente y del uso susten-table de los recursos naturales, asociada a la apari-cin de problemas ambientales de carcter regionaly global, exige respuestas para asegurar que el pro-ceso de desarrollo no restrinja las oportunidades delas generaciones futuras. La creciente importancia delos factores religiosos, culturales y ticos en la con-ducta de los asuntos de gobierno aade nuevas de-mandas a una recargada agenda pblica y pone so-bre el tapete temas como la tolerancia religiosa, elrespeto a los derechos humanos, y las tensiones en-tre la homogeneizacin y la afirmacin de la identi-dad cultural. Asimismo, la generalizacin de lasprcticas democrticas y el colapso de los sistemastotalitarios de partido nico en Europa del Este yen la antigua Unin Sovitica han llevado a cambiossignificativos en las estructuras institucionales de losEstados y gobiernos, y han puesto de manifiesto laimportancia que tienen el capital social y las institu-ciones en el desempeo poltico y econmico de lasnaciones.

Por ltimo, los avances cientficos y tecnolgi-cos, asociados al crecimiento exponencial del cono-cimiento, a la aceleracin de los procesos de inno-vacin y a la transicin hacia la sociedad de la in-formacin, han transformado los procesos producti-vos en las economas avanzadas y presentan desa-fos extremadamente difciles para la gran mayorade los pases en desarrollo. Las desigualdades en lacapacidad de generacin y utilizacin de conocimien-tos cientficos empequeecen cualquier otro indica-dor de desigualdad entre pases ricos y pobres: a prin-cipio de los noventa el gasto per cpita en investi-gacin y desarrollo de las economas de altos ingre-sos fue unas 220 veces mayor que el gasto corres-pondiente de los pases de bajos ingresos, mientrasque el ingreso por habitante del primer grupo depases fue unas 50 veces mayor que el del segundo.Estas diferencias se han mantenido por decenios yaun siglos, y debido al carcter acumulativo de pro-greso cientfico y tecnolgico, dificultan enorme-mente los esfuerzos para cerrar la brecha del cono-cimiento entre pases ricos y pobres.

Sin embargo, algunos pases de reciente indus-trializacin han logrado establecer capacidades cien-tficas y tecnolgicas significativas en el lapso de unageneracin (por ejemplo, Corea del Sur, Taiwan ySingapur), lo que indica que es posible tender puen-tes a travs de la fractura del conocimiento. Pero estorequiere de un esfuerzo muy grande por parte delEstado, el sector privado y la comunidad cientficay tecnolgica, esfuerzo que debe ser sostenido a tra-vs de varios decenios (captulo 5). En los alboresdel siglo 21, cuando estamos entrando de lleno a lasociedad del conocimiento, slo los pases que ten-

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RECUADRO 2.1

El desafo social de la globalizacin financiera

La globalizacin financiera plantea serios desafos para eldesarrollo social, entre otras razones porque ha socavado elgran acuerdo entre el capital y el trabajo que se forj en Euro-pa y Norteamrica a partir de la Segunda Guerra Mundial.Este acuerdo dio origen al Estado de bienestar y a la seguri-dad social, redujo el impacto negativo de la liberalizacin eco-nmica, permiti superar antagonismos que llevaron a con-flictos sociales e inestabilidad poltica en la primera mitaddel siglo 20, e hizo posible un crecimiento econmico mun-dial y avances sociales sin precedente. Un aspecto clave deeste acuerdo fue la recaudacin de impuestos a las rentas delcapital para financiar los servicios sociales asociados al Esta-do de bienestar, como educacin gratuita, salud pblica, se-guros de desempleo, subsidios para vivienda y transferenciasde ingresos para los ms pobres. Esto permiti un aumentogeneralizado del consumo, mejoras en los niveles de vida yun mayor bienestar para la mayora de la poblacin.

En algunos pases en desarrollo se puso en prctica polticassociales similares a las europeas y norteamericanas, aunquelos limitados recursos fiscales no permitieron extender estosbeneficios a la mayora de la poblacin. En donde no se con-cret un acuerdo social entre el capital y el trabajo, variosmecanismos institucionales alternativos permitieron mante-ner la cohesin social. Por ejemplo, la estabilidad laboral (queen algunos pases del Sudeste Asitico se supone garantizabael empleo de por vida), el apoyo de las vinculaciones y redesfamiliares, los servicios proporcionados por una variedad deorganizaciones sociales de base y las actividades de los movi-mientos religiosos, han cumplido funciones de apoyo y segu-ridad social en diversas partes del mundo en desarrollo.

La globalizacin financiera ha socavado las bases del acuer-do social entre el capital y el trabajo en los pases industriali-zados, y debilitado los arreglos institucionales alternativos quecumplan una funcin equivalente en otras regiones. La mo-vilidad sin precedentes del capital financiero ha limitadoseveramente las posibilidades que tienen los Estados de gra-var las rentas asociadas al capital. Esto deja a los gobiernoscon la poco atractiva opcin de aumentar en formadesproporcionada los impuestos a las rentas del trabajo. De

acuerdo al Fondo Monetario Internacional: La crecientemovilidad del capital limita la capacidad de las autoridadespara recaudar impuestos y transferir ingresos a los afectadospor la mundializacin. En la medida en que la movilidad delcapital es mayor a la movilidad de la mano de obra, la cargaimpositiva relacionada con el financiamiento de redes de pro-teccin social para los afectados por la mundializacin recaesobre los trabajadores. El economista Jagdish Bhagwati, ca-lificado apstol del libre comercio, ha criticado fuertementeel proceso de liberalizacin de los mercados de capitales, in-dicando que no tiene razn de ser desde una perspectiva debienestar econmico y que slo responde a los intereses delcomplejo Wall Street-Departamento del Tesoro, haciendouna comparacin con el complejo militar-industrial denun-ciado por el presidente de los Estados Unidos DwightEisenhower hacia fines del decenio de 1950.

El impacto econmico, social y poltico de la globalizacinse manifiesta tambin a travs de desregulacin competiti-va, que consiste en ofrecer cada vez ms ventajas al capitalextranjero para que coloque sus inversiones en el pas. Estoha llevado a suprimir regulaciones ambientales, liberalizar elmercado de trabajo, otorgar monopolios a inversionistas ex-tranjeros y a eliminar las regulaciones que afectan el flujo decapitales. En algunos casos extremos, convenios de estabili-dad tributaria y otras garantas ofrecen al capital extranjeromejores condiciones que a los capitales de origen local, y elEstado destina recursos pblicos a obras de infraestructurapara atraer a la inversin extranjera.

La globalizacin financiera exenta de regulacin ha puestoen peligro el acuerdo social que llev al Estado de bienestaren Europa, Amrica del Norte y Japn, y est agudizando lacrisis de las polticas sociales que se encontraban ya bajo pre-sin debido a los cambios demogrficos y el envejecimientode la poblacin. Adems, la excesiva movilidad de los capita-les est creando serios problemas en los pases en desarrolloy en las economas en transicin, ya que limitan severamenteel papel que pueden jugar los Estados, los gobiernos y lasorganizaciones de la sociedad civil para apuntalar las institu-ciones y programas que mantienen la cohesin social.

Fuentes: Jagdish Bhagwati, The Capital Myth, Foreign Affairs, Vol. 77 (1998), No. 3, pp. 7-16; Fondo Monetario Internacional, Debe ser la equidad un objetivo de la polticaeconmica?, Finanzas y Desarrollo, Vol. XXXV (1998), No. 3, pp. 2-5.; y Dani Rodrik, Has Globalization Gone Too Far?, Washington DC, Institute for International Economics, 1997.

gan acceso a los avances cientficos y tecnolgicos,as como la capacidad de utilizar, absorber y adap-tar las tecnologas, estarn en capacidad de escogersu propio camino hacia el desarrollo.

No obstante el avance de los procesos y ten-dencias que llevan a la globalizacin, es preciso re-cordar que slo algunos sectores de la economamundial servicios financieros, manufacturas dealto contenido tecnolgico, medios de comunica-

cin, entre otros han expandido su mbito de ac-cin por todo el planeta, mientras que una gran partede las actividades productivas y de servicio perma-nece firmemente anclada en los espacios locales yregionales. ste es el caso de muchas actividadesagrcolas, de la pequea industria y la artesana, deuna amplia gama de servicios de alcance geogrfi-co restringido y de prcticamente todas las activi-dades vinculadas a las economas de subsistencia.Es difcil estimar el porcentaje de la poblacin del

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mundo que permanece fuera de los circuitos de laproduccin, comercio, finanzas y consumo en elmbito global, pero es probable que una mayorasignificativa de quienes viven en los pases pobresno participen en estos circuitos y permanezca pocoafectada por ellos.

Es preciso acotar que nadie est dirigiendo enforma consciente y deliberada los procesos que lle-van hacia el orden global fracturado. No existe uncoordinador supremo que decide sobre el curso delos procesos contradictorios de globalizacin y frag-mentacin. Sus diversos componentes operan deacuerdo a su propia lgica y a sus turbulentas inte-racciones, sin que exista un plan maestro o un de-signio oculto. Sin embargo, esto no significa quelos procesos que estn llevando al orden global frac-turado carezcan de una orientacin general. Estaorientacin se deriva del modo de pensar predomi-nante al finalizar el siglo 20, que privilegia a lasfuerzas del mercado, promueve la liberalizacincomercial y financiera, y busca disminuir el papelque juegan los Estados en el desarrollo econmicoy social. Desde esta perspectiva, quizs el desafoms importante para la comunidad internacional enla transicin al siglo 21 es evitar que la multiplici-dad de fracturas en el orden global lleve a la crea-cin de sociedades aisladas que desconfan las unasde las otras, y que ignoran y abrigan sospechas acer-ca de sus respectivas motivaciones, aspiraciones ycapacidades.

GLOBALIZACIN, IDEOLOGA, ESTADO YPOLTICA EXTERIOR

La experiencia de los esfuerzos para promo-ver el desarrollo durante el ltimo medio siglo de-muestra que no es posible lograr la prosperidad y elbienestar aislndose de la comunidad internacional.Pero esto no implica en modo alguno una acepta-cin pasiva de todas y cada una de las manifesta-ciones del orden global fracturado. Por el contra-rio, una de las principales responsabilidades de loslderes gubernamentales, empresariales y de la so-ciedad civil en los pases en desarrollo es encontrarrespuestas creativas a los desafos del nuevo con-texto internacional. No se trata slo de poner enevidencia las mltiples fuerzas y los intereses queestn forjando el orden global fracturado, ni muchomenos de declararle la guerra a la globalizacin. Setrata de adaptarse a ella en forma creativa, de admi-nistrar sus consecuencias y, en la medida de lo po-sible, de gobernarla.

La primera tarea para contrarrestar las amena-zas del orden global fracturado, y para aprovecharlas oportunidades que ofrece, consiste en examinar

y entender la naturaleza y la lgica de las mlti-ples fuerzas que lo configuran, dejando de lado elpesimismo que ha caracterizado a muchas interpre-taciones ofrecidas por analistas de los pases indus-trializados (recuadro 2.2). Una de las dificultadespara apreciar adecuadamente las caractersticas delnuevo orden internacional es que su emergencia havenido acompaada de un conjunto de ideas precon-

RECUADRO 2.2

Globalizacin y pesimismo

La mayora de las interpretaciones del orden global fracturado, quepertenecen a estudiosos de los pases industrializados, son pesimistasacerca de las perspectivas futuras de los pases en desarrollo a lasque califican de sombras y desoladoras. Sin exagerar demasia-do podra decirse que los habitantes del Sur corren el peligro de con-vertirse en consumidores pasivos de los futuros globales ideados paraellos en el Norte.

El historiador Paul Kennedy muestra una de las expresiones ms cla-ras de este pesimismo: A medida que avanzamos hacia el prximosiglo, las economas desarrolladas parecen tener todas las cartas detriunfo en sus manos capital, tecnologa, control de comunicacio-nes, excedente de alimentos, poderosas compaas multinacionales,y, en todo caso, aquellas ventajas estn creciendo porque la tecnolo-ga erosiona el valor de la mano de obra y de los materiales, los princi-pales activos de los pases en vas de desarrollo. Un cierto fatalismooptimista mitiga el desaliento de Kennedy: En el improbable caso deque los gobiernos y las sociedades se decidan a transformarse, debe-mos reconocer que nuestros esfuerzos podrn tener slo un efecto mar-ginal sobre las profundas fuerzas impulsoras del mundo actual Nadaes cierto salvo que afrontamos innumerables incertidumbres; pero elreconocimiento mismo de aquel hecho nos ofrece un punto de partidavital debido al tamao y complejidad de los desafos globales queafrontamos, resulta demasiado sencillo y demasiado pronto llegar a latriste conclusin de que nada puede hacerse.

Robert Slater, Barry Schultz y Steven Dorr, especialistas en defensay relaciones internacionales, avizoran un futuro desolador para lospases pobres que deben superar obstculos tremendos y manejar unacombinacin desestabilizadora de variables polticas, sociales y eco-nmicas en un sistema global que asla y margina los casos ms pro-blemticos.

Los cientficos polticos Max Singer y Aaron Wildawsky van an mslejos, y plantean que el verdadero orden mundial est dividido endos partes: las zonas de paz, riqueza y democracia, y las zonas deconflicto, guerra y desarrollo. Aaden que desafortunadamente, sloel 15% de la poblacin mundial vive en las zonas de paz y democra-cia. La mayora de la gente vive ahora en las zonas de conflicto ydesarrollo, en donde la pobreza, la guerra, la tirana y la anarquacontinuarn devastando sus vidas. Para ellos el desafo para los pa-ses pobres consiste en acelerar el desarrollo en las zonas de conflic-to para completarlo en un siglo, en vez de dos o tres.

Fuentes: Paul Kennedy, Preparing for the Twenty-first Century, New York, Random House, 1993; MaxSinger y Aaron Wildawsky, The Real World Order: Zones of Peace, Zones of Turmoil, Chatham NJ,1993; Chatham House Publishers; Robert Slater, Barry Schultz y Steven Dorr, Global Transformationand the Third World, Boulder, Lynne Rienner Publishers, 1993.

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cebidas y de recomendaciones de poltica aparente-mente incontrovertibles y de validez universal. Estono es nada nuevo. En distintos momentos del ltimomedio siglo han prevalecido diferentes puntos de vistaacerca de las polticas y estrategias correctas parapromover el desarrollo, y tambin para orientar laaccin de los organismos financieros internaciona-les, las agencias de cooperacin para el desarrollo ylas investigaciones de la comunidad acadmica.

La ideologa de la globalizacin, que encuen-tra una variedad de expresiones en los campos dela economa y de la poltica, ha dominado la esce-na internacional durante el ltimo decenio. Comotodo pensamiento dominante, pone trabas al ejer-cicio del buen juicio y a la independencia de cri-terio para explorar opciones que se alejen de susplanteamientos. Por ejemplo, la principal contri-bucin de lo que se denomin el Consenso deWashington sobre polticas econmicas que ar-ticul el sentido comn prevaleciente a fines de losochenta en la comunidad acadmica y las institu-ciones financieras internacionales fue reconocerla importancia de los mercados y las limitacionesde la intervencin estatal. Sin embargo, muchosfuncionarios de organismos internacionales y anms importante, funcionarios gubernamentales res-ponsables de las polticas econmicas en AmricaLatina interpretaron el Consenso de Washingtonen forma sesgada e inflexible. Esto los llev a jus-tificar e imponer medidas extremas de liberaliza-cin comercial, desregulacin financiera, privati-zaciones apresuradas y recortes del gasto pblicosin establecer prioridades, sin tomar en cuenta cos-tos de oportunidad, sin considerar sus efectos se-cundarios y sin someterlos a discusin pblica.

Sin embargo, diez aos ms tarde una revisinde este consenso por quienes lo formularon llev amoderar varias de sus recomendaciones de polticaeconmica, y tambin a incorporar las reformas desegunda generacin para mejorar el desempeo delPoder Judicial, las agencias reguladoras, el sistemaeducativo y el funcionamiento de todo tipo de insti-tuciones. Por su parte, el Banco Mundial, el BancoInteramericano de Desarrollo y el Fondo MonetarioInternacional adoptaron en los ltimos aos interpre-taciones ms balanceadas de las polticas del Con-senso de Washington, las que complementaron conmedidas para reformar las instituciones pblicas, eli-minar la corrupcin, promover el respeto a los dere-chos humanos, y reforzar la participacin ciudadanay la gobernabilidad democrtica. Es preciso indicarque algunos pases de Amrica Latina no aceptaronlas versiones rgidas de las ideas del Consenso en losaos ochenta y las adaptaron a su propia situacin, yque en ciertos casos tambin se adelantaron a poneren prctica reformas de segunda generacin.

En forma similar, el fin de la Guerra Fra diolugar a interpretaciones superficiales acerca de lasuperioridad del modelo econmico y poltico deOccidente que, llevadas al extremo, presentaron asu expresin anglosajona de los ochenta asociadaa las polticas neoliberales del presidente norteame-ricano Ronald Reagan y de la primer ministro bri-tnica Margaret Thatcher como nica va hacia laprosperidad y el bienestar. La amplia diseminacinde estas ideas a travs de los medios de comunica-cin, agencias de cooperacin internacional y loscircuitos acadmicos dej la impresin de que eraintil explorar opciones alternativas, y que slo que-daba adaptarse pasivamente a las fuerzas que estnconfigurando el orden global fracturado. Sin embar-go, un decenio ms tarde los lderes polticos enNorteamrica y Europa han rechazado la idea demodelo nico y han propuesto una tercera vapluralista que combina, en diferentes medidas deacuerdo a sus distintas versiones, la liberalizacineconmica con un papel ms activo para el Estado.

Las tendencias globales imponen restriccionesa todos los actores en el escenario internacional yen especial a los menos poderosos. Sin embargo, elmargen de maniobra disponible para el diseo deestrategias y polticas en los pases en desarrollo esmucho mayor que el que sugieren las interpretacio-nes pesimistas de la globalizacin. Sin caer en elvoluntarismo que confunde los deseos con las posi-bilidades reales, es preciso evitar la pasividad aso-ciada con una visin fatalista del futuro global. Todoesto sugiere la conveniencia de adoptar una pers-pectiva crtica sobre las ideas, los esquemas concep-tuales y las recomendaciones de poltica que acom-paan a la globalizacin.

Al mismo tiempo, para disear estrategias y po-lticas de desarrollo viables y creativas es necesarioelaborar, desde nuestra propia perspectiva, marcosconceptuales que permitan apreciar y comprenderen toda su complejidad los procesos que estn con-figurando el nuevo contexto internacional. A modode ilustracin, el recuadro 2.3 y el grfico 2.1 resu-men un intento de describir tres componentes queconforman el orden global fracturado: el dominiode lo global, el dominio de las redes y el dominiode lo local, as como las fracturas y divisorias quelos entrecruzan. Desde este punto de vista, una ade-cuada insercin internacional exige medidas paraproyectar las acciones del Estado, del sector priva-do y de la sociedad civil no slo en los dominios delo local y de las redes, sino tambin en el nuevodominio de lo global.

Una segunda tarea para disear respuestascreativas a los desafos del orden global fracturadoconsiste en definir adecuadamente el papel que debe

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RECUADRO 2.3

Los dominios del orden global fracturado

La estructura del orden global fracturado puede visualizarseen trminos de tres dominios estrechamente interconectadosque se superponen parcialmente: el dominio de lo global, eldominio de las redes y el dominio de lo local (grfico 2.1).

El dominio de lo global est constituido por intercambiosmasivos, densos y casi instantneos de smbolos y de bienesintangibles en el mbito planetario, caractersticos de la so-ciedad de la informacin y del conocimiento. Los avances enlas comunicaciones y las tecnologas de la informacin delos ltimos tres decenios han liberado a las interacciones hu-manas de las restricciones que impone la experiencia inme-diata, anclada en el tiempo y en el espacio. Al extraer las re-laciones sociales de su entorno local, stas se transforman eninmensos y complejos conjuntos simblicos que se despla-zan, entremezclan y reestructuran fluidamente en el dominiode lo global. Imgenes, sonidos y smbolos que cubren rpi-damente el planeta a travs de los medios masivos de comu-nicacin; productos e conos culturales msica, pelculas,programas de televisin, modas y tendencias, ideas y con-ceptos, aspiraciones y valores que vinculan a sociedadesapartadas y virtualmente desconocidas entre s; y un inmen-so intercambio de mensajes, datos e informacin a travs deredes de telecomunicacin y la Internet, son la esencia queconstituye el dominio de lo global. En este dominio, que sur-gi explosivamente en el ltimo cuarto del siglo 20, es difcilidentificar los caminos recorridos por transacciones espec-ficas, ya que stas son efmeras, se producen a gran veloci-dad e involucran a muchos agentes a la vez.

El dominio de las redes est conformado por una multiplici-dad abrumadora de combinaciones de intercambios de bie-nes tangibles e intangibles comercio de productos y servi-cios, relaciones de poder y de influencia, intercambios deinformacin que fluyen a travs de una mirada de nodos ycanales identificables que conectan a los individuos y gru-pos sociales. Las interacciones en el dominio de las redescomprenden a toda clase de organizaciones institucionespblicas, corporaciones privadas y asociaciones de la socie-dad civil cuyas interrelaciones crean enmaraadas redestransgubernamentales, transcorporativas y transasociativasque se superponen las unas a las otras. El dominio de las re-des est en constante transformacin en la medida que se

crean, destruyen y evolucionan los canales y nodos que loconforman. Las relaciones sociales reflejadas en las combi-naciones de bienes tangibles e intangibles que se intercambianen el dominio de las redes estn parcialmente incorporadas yparcialmente desvinculadas de los entornos locales. El do-minio de las redes se ha forjado progresivamente a travs dela historia, sobre todo a partir del siglo 16, y debe su actualriqueza a los avances en el transporte y las comunicaciones.

El dominio de lo local est constituido por aquellas interac-ciones humanas ancladas en el tiempo y en el espacio quecomprenden la produccin, el intercambio y el consumo debienes y servicios tangibles, todos ellos necesarios para la su-pervivencia y evolucin de los seres humanos. Este dominioha existido desde los albores de la humanidad, y las relacio-nes sociales que comprende estn firmemente insertas en elmarco de la experiencia concreta. La mayor parte de nuestravida cotidiana se desarrolla en el dominio de lo local, el cualcontiene una gama extraordinariamente rica de transaccionescuyas caractersticas son relativamente fciles de identificar.Este dominio comprende tambin las interacciones cara a caraque permiten transmitir sentimientos, emociones, intuiciones,aspiraciones y valores, las cuales confieren a los seres hu-manos su naturaleza singular.

Una multiplicidad de fracturas y lneas divisorias de naturalezapoltica, econmica, social, ambiental, cultural, cientfica y tec-nolgica caracteriza al orden global fracturado y sus tres domi-nios. Estas divisorias frecuentemente se superponen y cambiande direccin, a veces se refuerzan y otras veces se contrarrestan.Configuran un panorama global de turbulencia e incertidumbre,en el cual una multiplicidad de procesos contradictorios gene-ran un conjunto extraordinariamente rico de oportunidades yamenazas. La integracin y la exclusin coexisten de maneraincmoda una al lado de la otra en cada uno de los dominios yaspectos del orden global fracturado. Eventos, actividades y fe-nmenos se proyectan desde el dominio de lo local hacia el do-minio de lo global y viceversa, que han dado lugar a localismosglobalizados y a globalismos localizados, respectivamente. Todoesto sugiere que vivimos un perodo de transformaciones pro-fundas y fundamentales, que desafan los hbitos convenciona-les de pensamiento, y que son similares a las que tuvieron lugarhace medio milenio durante el Renacimiento.

Fuente: Francisco Sagasti y Gonzalo Alcalde, Development Cooperation in a Fractured Global Order: An Arduous Transition, Ottawa, International Development Research Centre, 1999.

jugar el Estado en el contexto internacional de losprximos veinte aos (captulo 7). Durante los lti-mos decenios el Estado nacin ha venido perdien-do la capacidad de controlar cualesquiera de los fe-nmenos polticos, econmicos, sociales, ambien-tales, culturales o tecnolgicos que se presentanahora en el mundo. La preeminencia de los Estadosest siendo erosionada en muchos aspectos de la po-ltica exterior, como lo demuestran la renovada im-

portancia de las organizaciones regionales, como laOrganizacin del Tratado del Atlntico Norte, laUnin Europea, la Organizacin de Unidad Africa-na y las Naciones Unidas en la prevencin y solu-cin de conflictos.

Algo similar sucede con la soberana nacionalen la poltica econmica debido, entre otras razo-nes, a la capacidad de las instituciones financieras

50

Dominio de lo global Intercambio masivo, denso e instantneo de

smbolos y de bienes intangibles en el mbitoplanetario.

Interacciones humanas desincorporadas desus entornos locales.

Dominio de las redes

Intercambio intensivo de bienes tangibles eintangibles a travs de una multiplicidad decanales y nodos.

Redes transgubernamentales, transcorpora-tivas y transasociativas.

Interacciones humanas parcialmente desin-corporadas de su contexto local.

Dominio de lo local

Intercambio de bienes tangibles y serviciosfirmemente anclados en el tiempo y en elespacio.

Interacciones humanas plenamente insertas enel marco de experiencias de vida concretas.

GRFICO 2.1

Globalismoslocalizados

Localismosglobalizados

internacionales de establecer condiciones para elacceso a los recursos bajo su control, a la influen-cia de las empresas privadas que proporcionan in-formacin sobre riesgos a los inversionistas inter-nacionales, a la proliferacin de acuerdos comercia-les en todas las regiones del mundo, y al crecientepoder econmico de las corporaciones transnacio-nales y los inversionistas privados. Adems, la in-fluencia que han adquirido las organizaciones inter-nacionales, inclusive las no gubernamentales, encampos como los derechos humanos y la proteccindel medio ambiente condiciona el ejercicio irrestric-to de la soberana nacional.

Al mismo tiempo, la necesidad de mejorar laeficiencia de la gestin gubernamental, el deseode extender y profundizar las prcticas democrti-cas, la voluntad de reafirmar identidades cultura-les, y la proliferacin de conflictos tnicos y reli-giosos, empujan a los gobiernos centrales hacia lacesin de autonoma y la transferencia de compe-tencias a una amplia gama de entidades subnacio-nales de gobierno (distritos, provincias, autono-mas, estados, autoridades metropolitanas, conse-jos territoriales). Se est generalizando la delega-cin de responsabilidades para la administracin

de la educacin y la salud pblicas, para el mante-nimiento de la infraestructura fsica, y para mu-chos otros programas gubernamentales. Adems,la descentralizacin fiscal y la recaudacin de im-puestos locales han permitido a estas circunscrip-ciones contar con recursos financieros propios parareforzar su autonoma. En casos extremos de con-flictos violentos, esto ha llevado a la escisin devarios Estados, sobre todo en Europa Oriental, AsiaCentral y en frica al Sur del Sahara.

El Estado nacin una institucin concebidahace tres siglos para manejar las interacciones entreel dominio de lo local y el dominio de las redes estsiendo sometido a enormes tensiones que se origi-nan tanto dentro como fuera de su territorio. A lasfuerzas y demandas que se originan en el dominiode las redes se aadieron, durante los ltimos dece-nios, aquellas que provienen del dominio de lo glo-bal (recuadro 2.3 y grfico 2.1). Al sobrepasar lacapacidad de procesamiento y respuesta de las en-tidades gubernamentales e intergubernamentales atravs de las cuales actan los Estados, estas nue-vas demandas han generado incertidumbre, inesta-bilidad, turbulencia y una crisis global de goberna-bilidad. Para enfrentar esta crisis y crear un entor-

Los tres dominios del orden global fracturado

51

no internacional ms estable y favorable a los es-fuerzos de desarrollo ser necesario complementarla accin de los Estados, lo que implica crear nue-vas instituciones capaces de manejar las interaccio-nes entre el dominio de lo global y los dominios delas redes y de lo local.

No obstante, el Estado est an muy lejos dedesaparecer o de volverse obsoleto. Pese a las pre-siones que enfrenta desde arriba y desde abajo, y ala diversidad de agentes que intervienen para confi-gurar el orden global fracturado, durante los prxi-mos decenios los Estados continuarn siendo los ac-tores principales en el escenario internacional. Hanmostrado una gran capacidad para adaptarse a lascambiantes circunstancias, particularmente conside-rando el papel ms activo que juegan el sector priva-do y las organizaciones de la sociedad civil en losdominios de lo global, de las redes y de lo local.

Una tercera tarea para responder a los desa-fos del orden global fracturado consiste en deli-near un patrn de insercin internacional que per-mita acercarse a la visin de futuro y lograr el biencomn. A su vez, esto exige nuevas concepcionesy prcticas en la poltica exterior. Adems de con-tinuar con las funciones diplomticas de represen-tar internacionalmente los intereses del pas, con-tribuir a garantizar la seguridad externa y condu-cir las negociaciones con otros Estados, la polti-ca exterior de los prximos decenios deber incor-porar nuevas dimensiones.

De manera mucho ms intensa y urgente queen el pasado, el nuevo contexto internacional obli-ga a los Estados a mediar y compatibilizar las de-mandas internas asociadas al logro del bienestar conlas demandas externas derivadas de las fuerzas queconfiguran el orden global fracturado. Esto implicauna gestin activa de la insercin internacional delpas, buscando tanto amortiguar los impactos nega-tivos de la globalizacin como proyectar iniciativaslocales para aprovechar las oportunidades que ofre-ce. Desde esta perspectiva se desdibujan los lmitesentre la poltica exterior y las polticas domsticas.

Por otra parte, la poltica exterior debe ayudara multiplicar las opciones estratgicas para el desa-rrollo, lo que implica un seguimiento sistemtico ycontinuo de la evolucin de las tendencias interna-cionales, una evaluacin de su impacto sobre el pas,y el diseo de una variedad de respuestas. Ademsde los aspectos polticos y econmicos que han sidolos temas tradicionales de la diplomacia y la polti-ca exterior, se tiene entre otros asuntos aquellos vin-culados al medio ambiente, la gobernabilidad de-mocrtica, el respeto a los derechos humanos, el tra-tamiento de conflictos internos, las amenazas del

crimen organizado y el trfico de drogas, la migra-cin internacional y la regulacin del ciberespacio.

Por otra parte, la proliferacin de redes trans-gubernamentales, que vinculan a una enorme diver-sidad de entidades pblicas de diferentes pases (aso-ciaciones y reuniones peridicas de bancos centra-les, agencias reguladoras del mercado, parlamentos,instancias judiciales, defensores del pueblo, recauda-dores de impuestos, fuerzas armadas y polica, entreotros), exige un gran esfuerzo de coordinacin gu-bernamental, que frecuentemente supera las posibi-lidades de los ministerios de Relaciones Exteriores.Algo similar sucede con las redes transcorporativasde empresas privadas y gremios empresariales y conlas redes transasociativas de organizaciones de la so-ciedad civil que trascienden fronteras y crean nue-vos vnculos entre el mbito nacional y el contextointernacional. Todo esto est cambiando la naturale-za de la poltica exterior y la hace ms compleja, so-bre todo para los pases en desarrollo.

HACIA UNA GESTIN ACTIVA DE LAINSERCIN INTERNACIONAL

Cada una de las dimensiones del orden globalfracturado tiene implicancias para el diseo y ejecu-cin de polticas en el mbito interno. A su vez, cadauna de las lneas estratgicas que se examinan en losprximos captulos transformacin productiva ycompetitividad; equidad, integracin y justicia social;gestin del medio ambiente, ciencia y tecnologa; yocupacin del territorio e infraestructura fsica tie-ne una proyeccin internacional y est condicionadapor lo que sucede fuera del pas. Por esta razn, lagestin activa de la insercin internacional debe arti-cular las polticas domsticas con la evolucin delcontexto externo, configurando una poltica exteriorque se adecue tanto a las exigencias de la estrategiade desarrollo como a las oportunidades y amenazasque presenta el orden global fracturado.

La poltica exterior y la gestin activa de la in-sercin internacional deben ser cuestiones de Esta-do, diseadas y ejecutadas con una perspectiva demediano y largo plazo. Deben estar basadas en unamplio consenso nacional que permita a los sucesi-vos gobiernos actuar con aplomo y energa en elcampo de las relaciones internacionales, y compren-der tanto iniciativas individuales como accionesconjuntas con otros pases. Las dimensiones del or-den global fracturado y sus implicancias proporcio-nan un punto de partida para explorar el contenidode la gestin activa de la insercin internacional. Elcuadro 2.2 presenta un resumen de algunas iniciati-vas que surgen de esta exploracin, e indica el am-plio espacio que existe para emprender acciones

52

Seguridad internacional en un mundoposbipolarNecesidad de adaptar las instituciones nacio-nales, regionales e internacionales vinculadasa la seguridad, a un contexto ms complejo,fluido y fragmentado, en el que una mayordiversidad de actores persigue objetivos di-vergentes y enfrentan nuevas amenazas a suseguridad.

Interdependencia econmica y financieraNecesidad de mantener la estabilidad delsistema internacional y de acomodarse rpi-da y efectivamente a un contexto financieroy econmico global en constante evolucin.

Desigualdades persistentes ycondiciones socialesNecesidad de reducir las desigualdades en-tre naciones, de establecer reglas del juegoequitativas en el mbito internacional, de ga-rantizar condiciones de vida compatibles conla dignidad humana para todas las personas,y de adecuar las interacciones entre nacio-nes a los profundos cambios sociales que seestn produciendo en la actualidad.

Sustentabilidad ambientalNecesidad de promover el uso sustentable delos recursos naturales, reducir las amenazasglobales al medio ambiente y de incorporarplenamente consideraciones ambientales enlas relaciones internacionales.

Establecer alianzas polticas con otros Estados para enfrentar las nuevas amenazas a la seguridad (problemasambientales, migraciones ilegales, terrorismo, trfico de drogas, crimen organizado, proliferacin de armasbiolgicas y electrnicas).

Promover acuerdos regionales para generar confianza, mantener la paz y evitar conflictos blicos entre pases,as como acuerdos para reducir los gastos militares.

Crear y fortalecer instituciones regionales e internacionales para resolver conflictos armados cuando stos sepresenten, y para hacer un seguimiento de los compromisos internacionales que adoptan los pases miembros.

Adoptar medidas para prevenir conflictos violentos al interior de los Estados, lo que implica adecuar las nocio-nes de soberana nacional y de intervencin en asuntos internos.

Participar activamente en los acuerdos de integracin comercial en todos los niveles, y promover acuerdosinternacionales para armonizar polticas econmicas y para regular los flujos financieros y comerciales.

Proponer medidas para avanzar hacia una red ms amplia y flexible de instituciones financieras internacionalespara apoyar a los pases en desarrollo.

Adoptar iniciativas para hacer frente al deterioro de los trminos de intercambio entre productos primarios yproductos con mayor valor agregado.

Disear y poner en prctica una estrategia de financiamiento externo con un horizonte de mediano y largoplazo.

Promover acuerdos para lograr mayor transparencia, equidad y estabilidad en las transacciones internaciona-les (propiedad intelectual, financiamiento externo, precios de productos primarios, acceso a mercados).

Fortalecer a las empresas privadas, agencias gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil parahacer frente a la globalizacin y participar activamente en ella.

Promover, en colaboracin con otros pases en desarrollo, iniciativas de cooperacin internacional para reducirla pobreza y las desigualdades entre pases ricos y pobres (reduccin de deuda pblica, acceso a mercados depases ricos, transferencia de tecnologa).

Integrar consideraciones demogrficas (estructura de edades, expectativas y necesidades de diferentes gruposde edad) en las relaciones internacionales, particularmente en lo referente a migraciones.

Poner en marcha iniciativas internacionales y regionales para la provisin de servicios sociales bsicos (accesoa salud preventiva, programas educativos, saneamiento y vivienda).

Explorar nuevos mecanismos para el financiamiento internacional del desarrollo social (canjes de deuda, fon-dos patrimoniales, apoyo al presupuesto nacional).

Participar activamente en las negociaciones sobre proteccin del medio ambiente en los mbitos regional,internacional y global, y en especial en las negociaciones sobre cambio climtico.

Proponer programas de conservacin de la biodiversidad como patrimonio de la humanidad, con el fin deobtener apoyo financiero internacional.

Intensificar las negociaciones para lograr la transferencia de tecnologas limpias y con menor impacto ambientala bajo costo.

Establecer normas internacionales sobre el desplazamiento de productos nocivos al medio ambiente (desechosnucleares, productos txicos, basura) que generalmente terminan almacenndose en los pases en desarrollo.

CUADRO 2.2

Dimensiones del orden global fracturado e iniciativas para la insercin internacional

Dimensiones e implicancias Iniciativas para la insercin internacional

orientadas hacia crear un entorno ms favorable paralos esfuerzos de desarrollo peruano.

La gestin activa de la insercin internacionalimplica determinar el tipo de vinculaciones que sedesea establecer con el dominio de lo global y el delas redes para poner en prctica la estrategia de de-sarrollo. A su vez, esto depende de la posibilidadde influir en la definicin de las reglas del juegoque rigen el comportamiento de una multiplicidadde actores en estos dos dominios del orden globalfracturado. La poltica exterior debe privilegiar lasiniciativas conjuntas con otros pases en desarrollopara modificar la estructura extremadamente asim-trica de las relaciones de poder entre las empresas,agencias gubernamentales y organizaciones de lasociedad civil de los pases ricos y aquellas de los

pases pobres. La poltica exterior peruana debecontribuir con ideas y planteamientos para renovarla arquitectura del sistema financiero internacional,disear nuevos mecanismos para la defensa de lademocracia y los derechos humanos, regular lasmigraciones internacionales, reorganizar las insti-tuciones de cooperacin para el desarrollo y parareformar el sistema de las Naciones Unidas, entreotras iniciativas orientadas hacia crear un entornoms favorable para los esfuerzos de desarrollo.

Insercin econmica y transformacinproductiva

La gestin activa de la insercin econmica debeapuntar hacia establecer un patrn de comercio in-

53

Cultura, religin y preocupaciones ticasNecesidad de reafirmar la identidad cultural,de crear instituciones para promover el dilo-go y tender puentes entre culturas, religionesy grupos tnicos, y para reafirmar una culturade la paz y de integridad tica y moral.

Gobernabilidad y prcticas democrticasNecesidad de establecer un proceso deaprendizaje colectivo en el mbito internacio-nal, para mejorar las estructuras de goberna-bilidad en todos los niveles, a la vez que serespeta la diversidad de condiciones que pre-valecen en los pases en desarrollo.

Explosin de la generacin de conocimien-tos y fractura en la capacidad de realizaractividades cientficas y tecnolgicasNecesidad de establecer mecanismos de co-operacin internacional para encarar la enor-me desigualdad entre pases ricos y pobresen cuanto a la generacin y utilizacin del co-nocimiento cientfico y tecnolgico moderno,incluidas las iniciativas para rescatar y mejo-rar los conocimientos tradicionales.

ternacional que se base y que a su vez facilite latransformacin del sistema productivo y la mejora dela competitividad. Esta nueva forma de insercin debemodificar la manera en que el Per se ha vinculadoa la economa internacional a travs del tiempo, re-ducir la vulnerabilidad frente a las crisis y a los cam-bios bruscos en los flujos comerciales y financierosinternacionales, y aprovechar las oportunidades queofrece el cambiante mercado internacional para latransformacin del sistema productivo.

Uno de los aspectos ms importantes de la in-sercin econmica es la estructura del comercio in-ternacional y su evolucin a travs del tiempo. A lolargo de la historia los pases en desarrollo han sidoprincipalmente exportadores de materias primas eimportadores de productos manufacturados que pro-ducen los pases industrializados. Desde mediados delsiglo 20 principalmente gracias a los trabajos deRal Prebisch y Hans Singer se ha tomado concien-cia de que este tipo de vinculacin comercial estfuertemente sesgado en favor de los pases ricos. El

deterioro de los precios de intercambio se caracte-riza porque a lo largo del tiempo el precio promediode las materias primas que exportan los pases po-bres pierde terreno en relacin con el precio prome-dio de los productos manufacturados que exportanlos pases ricos. El grfico 2.2 muestra el deteriorode los precios de intercambio durante el siglo 20, ysi bien este indicador ha fluctuado en forma signifi-cativa (por ejemplo, mejor con el aumento sbitode los precios del petrleo en el decenio de los se-tenta), la tendencia secular es muy clara.

El deterioro de los precios de intercambio sig-nifica que es necesario exportar cada vez ms ma-terias primas para importar la misma cantidad deproductos manufacturados. La abundancia de recur-sos naturales con que cuenta el Per ha llevado aadoptar un modelo de desarrollo basado en la ex-plotacin y exportacin de materias primas y pro-ductos primarios (captulo 5). A menos que se lo-gre diversificar las exportaciones avanzando haciaproductos con mayor valor agregado que incorpo-

Promover y proyectar hacia el exterior una identidad cultural plural, basada en la tolerancia y el respeto a ladiversidad.

Apoyar los acuerdos y programas internacionales para el intercambio entre culturas, religiones y grupos tnicos,particularmente a travs de los medios masivos de comunicacin, la promocin del turismo (sobre todo dejvenes) y de los productos culturales (msica, literatura, artes plsticas, danza, cine).

Participar activamente en el diseo y puesta en prctica de cdigos internacionales de conducta con el fin deevitar prcticas dolosas y comportamientos no ticos.

Apoyar la labor de instituciones internacionales de defensa de los derechos humanos, lucha contra la corrup-cin y resolucin pacfica de conflictos.

Promover acuerdos internacionales sobre prcticas democrticas que deben ser reconocidas universalmente,pero que al mismo tiempo tomen en cuenta las diferentes circunstancias histricas y culturales de los pases endesarrollo.

Crear espacios de dilogo al interior y entre las redes transgubernamentales, transcorporativas y transasociati-vas, que faciliten un aprendizaje colectivo sobre gobernabilidad y prcticas democrticas.

Establecer mecanismos regionales e internacionales para hacer un seguimiento efectivo de los compromisosque adopten los pases sobre comportamientos y prcticas democrticas.

Explorar y crear nuevas estructuras y mecanismos de gobernabilidad para hacer frente a los problemas globa-les y regionales que rebasan la capacidad de accin de los Estados considerados individualmente.

Fortalecer los mecanismos internacionales de rendicin de cuentas, acceso a la informacin y transparenciapara las empresas privadas, instituciones financieras y agencias gubernamentales.

Redefinir los conceptos y las metas internacionales de desarrollo poniendo nfasis en la contribucin de lacapacidad de generar y utilizar conocimientos para reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida.

Facilitar el acceso a los pases pobres al acervo mundial de conocimientos, eliminando restricciones (legisla-cin sobre propiedad intelectual sesgada), estableciendo canales para el intercambio de informacin (teleco-municaciones, Internet) e incentivando la transferencia de tecnologa.

Establecer programas y mecanismos internacionales para apoyar la creacin de capacidades cientficas y tec-nolgicas en los pases pobres, canalizando recursos financieros y asistencia tcnica de los organismos inter-nacionales y las empresas privadas.

Promover acuerdos internacionales de cooperacin cientfica y tecnolgica, as como programas de intercam-bio de investigadores, profesores y estudiantes universitarios.

Rescatar el conocimiento y la tecnologa tradicional, introduciendo mejoras y proyectndolos en el mbito inter-nacional para satisfacer la demanda de productos naturales (cultivos orgnicos, productos medicinales tradicio-nales, artesanas).

CUADRO 2.2

Dimensiones del orden global fracturado e iniciativas para la insercin internacional

Dimensiones e implicancias Iniciativas para la insercin internacional

Viene de la pgina anterior

54

ren cada vez ms tecnologa y conocimientos no serposible salir de esta situacin desfavorable (captu-lo 3). El cuadro 2.3 presenta una lista de los 35 prin-cipales productos de exportacin a mediados de losdecenios de 1960 y de 1990. Muestra claramente lopoco que han cambiado nuestras exportaciones y que,durante el perodo en que se aceler la transicin ha-cia la sociedad del conocimiento en el mbito mun-dial, el Per sigui exportando prcticamente los mis-mos productos primarios. Ms an, los nuevos pro-ductos que aparecen en la lista de 1997 son de bajocontenido tecnolgico, si bien los textiles, las con-fecciones y las exportaciones agroindustriales tienenun valor agregado relativamente alto.

Un segundo aspecto de la insercin econmi-ca se refiere a la integracin comercial en los m-bitos subregional, regional, hemisfrico y global.Es necesario poner en marcha una estrategia devinculaciones comerciales cada vez ms intensasen mbitos geogrficos progresivamente ms am-plios. Por ejemplo, como parte del proceso detransformacin productiva, que debe llevar a laexportacin de productos con mayor grado de ela-boracin y contenido tecnolgico, en una primerainstancia se deben privilegiar las vinculaciones conla Comunidad Andina, para luego avanzar hacia laintegracin sudamericana (mediante acuerdos conel MERCOSUR) y posteriormente proyectarse ha-cia Amrica Central y Amrica del Norte, la cuen-ca del Pacfico y el resto del mundo. Esto no debeexcluir, en modo alguno, el aprovechamiento deoportunidades para saltar alguna de estas etapastal como se ha hecho, por ejemplo, con las ex-portaciones de confecciones a los Estados Unidosy Europa, pero en trminos generales se trata de

afianzar la presencia de productos peruanos enmercados de exportacin que permitiran mejorarla competitividad en forma progresiva. El recua-dro 2.4 presenta un breve recuento de las negocia-ciones comerciales internacionales en que el Perest involucrado al iniciarse el siglo 21.

Por otra parte, la insercin financiera y el ac-ceso al financiamiento externo son muy importan-tes para el proceso de transformacin productiva.Complementan el ahorro interno, apoyan la balan-za de pagos, y, en el caso de la inversin extranjeradirecta, vienen acompaados de transferencia de tec-nologa y asistencia tcnica. El aislamiento finan-ciero que experiment el Per durante la segundamitad del decenio de los ochenta puso de relieve laimportancia de mantener buenas relaciones con lacomunidad financiera internacional. Para atraer fi-nanciamiento externo es necesario adoptar polticasmacroeconmicas sensatas (captulo 3) y mantenerla estabilidad de las reglas del juego para los inver-sionistas, que deben fundamentarse en acuerdos yconsensos polticos que slo puede garantizar la go-bernabilidad democrtica.

Los flujos financieros privados hacia los pa-ses en desarrollo han crecido en forma explosivadurante el decenio de los noventa, al mismo tiempoque el financiamiento oficial de agencias bilatera-les y organismos multilaterales prcticamente seestanc. Sin embargo, los flujos privados se han con-centrado en una decena de pases y, si bien la inver-sin extranjera directa ha mantenido su ritmo de cre-cimiento, los flujos de deuda (prstamos bancarios,emisiones de bonos) y las inversiones de portafolio(en bolsa y en instrumentos de corto plazo) han ex-perimentado grandes fluctuaciones durante este pe-rodo (ver grfico 2.3 en la pg. 57). Por esta razn,es necesario disear y poner en prctica una polticade financiamiento externo con una perspectiva de me-diano y largo plazo, que considere las fuentes y usosde estos recursos en funcin de los objetivos de laslneas maestras de la estrategia de desarrollo.

Los flujos de financiamiento externo neto enrelacin con la inversin bruta en el Per han varia-do significativamente a lo largo de los ltimos trein-ta aos, y muestran tanto el impacto de los cambiosen el contexto internacional como el efecto de laspolticas econmicas adoptadas por los sucesivosgobiernos. El grfico 2.4 indica que durante 1985-1991, perodo en el que Per estuvo aislado de lacomunidad financiera internacional, los flujos ex-ternos representaron menos del 10% de la inversinbruta, situacin que se revirti dramticamente apartir de 1993 como resultado de la reinsercin fi-nanciera, las privatizaciones de activos estatales yde la explosin de flujos de capital que gener la

Fuente: Javier Len y Raimundo Soto, Structural Breaks and Long-Run Trends in Commodity Prices, Journalof International Development; 9(3), mayo-junio 1997, pp. 347-366.

GRFICO 2.2

Deterioro a largo plazo de los preciosde materias primas

200

180

160

140

120

100

80

60

401900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990

55

Producto

Harina de pescado, crustceos ymoluscosCobre con riqueza superior al 90% has-ta 99% (excepto cobre blister)Algodn desmotado TangisMinerales de hierro en brutoAzcares de caa que polaricen hasta97% de sacarosaAlgodn desmotado Pima blancoCaf crudo (verde o en grano)

Cobre refinado, trmico o electroltico,con riqueza > 99%Minerales concentrados de plomoPlata refinadaPlomo refinado

Minerales concentrados de zincZinc en bruto (barras)Grasa y aceites de anchoveta (semi-rrefinado)Minerales concentrados de cobreMinerales concentrados de hierro

Aceites crudos de petrleoPelos finos de alpaca primera

Algodn desmotado tipo CerroGrasa y aceites de anchoveta(refinado)Bismuto en bruto (barrras)Grasa y aceite en bruto de anchovetaConservas de bonito en aceite SoliPack, latas de 7 onzasAceites diesel oil y fuel oilCobre en brutoTortas y residuos de algodn

Minerales concentrados de molibdenoCadmio en bruto (barras)Minerales en bruto de plomoMinerales concentrados de tungstenoAlgodn cocopado Tangis

Grasa y aceites (en bruto) de ballena,cachalotePelos finos de alpaca segundaSulfato de bario natural

Aceites de petrleo pesados como com-bustible Bunker C

Total de los 35 productos

Valor Porcentaje deFOB exportaciones

155 23.3

82 12.3

47 7.137 5.637 5.5

30 4.529 4.3

26 4.0

24 3.624 3.624 3.6

23 3.515 2.214 2.1

13 2.010 1.4

6 0.96 0.8

5 0.85 0.8

4 0.64 0.62 0.3

2 0.32 0.32 0.3

1 0.21 0.21 0.21 0.21 0.2

1 0.2

1 0.21 0.2

1 0.2

639 95.8

CUADRO 2.3

Principales productos de exportacin 1965 y 1997(millones US$ y porcentaje de las exportaciones totales)

1965 1997

Nota: Los productos que no aparecen en 1965 se encuentran sombreados.

Fuente: Cunto. Per en nmeros 1999, Lima, Cunto, 2000.Superintendencia Nacional de Aduanas, Estadsticas de Comercio Exterior 1965, Lima, Ministerio de Hacienda y Comercio, 1967.

Valor Porcentaje deFOB exportaciones

1,030 15.3

786 11.7

500 7.4397 5.9396 5.9

239 3.5159 2.4

153 2.3

141 2.1117 1.7105 1.6

94 1.492 1.491 1.3

63 0.960 0.9

54 0.853 0.8

52 0.852 0.8

48 0.747 0.746 0.7

46 0.744 0.738 0.6

36 0.533 0.533 0.532 0.532 0.5

29 0.4

28 0.427 0.4

27 0.4

5,180 76.8

Producto

Harina de pescado sin desgrasar

Ctodos y secciones de ctodos decobre refinadoOro (en bruto, platinado, dems formas)Minerales de zinc y sus concentradosAceites crudos de petrleo o mineralesbituminososCaf sin descafeinar y sin tostarMinerales de plomo y sus concentra-dosCobre blister sin refinar

Minerales de cobre y sus concentradosZinc en bruto sin alearPlata en bruto sin alear (incluye platadorada)Artculos de joyera y sus partesEsprragos preparados o en conservaMinerales de estao y sus concentra-dosCamisas de punto de algodnGrasa y aceite de pescado y sus frac-ciones en brutoPlomo refinado en brutoT-shirts y camisetas de punto de algo-dnMerluza congelada y en filetesMinerales de hierro y sus concentrados,aglomeradosLos dems fueloilsResidual 6Azcar de caa en bruto

Aleaciones de zincLangostinos congeladosDems moluscos, separados de susvalvasCochinilla e insectos similaresDems discos hexgonos de zincChalecos de algodnEsprragos frescos o refrigeradosMinerales de molibdeno y sus concen-tradosBlusas, camiseras, poleras de punto dealgodnAlambre de cobre refinadoDems preparaciones y conservas depescadoMinerales de plata y sus concentrados

Total de los 35 productos

56

RECUADRO 2.4

Procesos de negociacin comercial en marcha

En la actualidad se vienen negociando acuerdos multilatera-les de liberalizacin comercial en diferentes niveles Comu-nidad Andina, Foro de Cooperacin Asia y Pacfico (APEC),rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), Organi-zacin Mundial del Comercio (OMC), algunos de los cua-les abarcan tambin la armonizacin de polticas econmi-cas y financieras. Esta situacin, a la cual es preciso aadirlas negociaciones comerciales bilaterales (por ejemplo, conChile y con Brasil), presenta un complejo panorama de ne-gociaciones simultneas en diferentes escenarios y con dife-rentes plazos, que deben ser armonizados y organizados enforma secuencial para lograr una insercin comercial msfavorable para el Per.

El objetivo comn de todos estos procesos es abrir nuevosmercados para los productos peruanos mediante compromi-sos de liberalizacin comercial, que deben crear nuevos flu-jos comerciales y no limitarse a desviar el comercio con elresto del mundo hacia los pases miembros de los acuerdos.Sin embargo, para materializar los beneficios que se deri-van de estos acuerdos es necesario mejorar la competitivi-dad de las empresas peruanas, generar una mayor ofertaexportable y crear las condiciones institucionales para faci-litar las exportaciones (informacin sobre mercados, crdi-to y seguros de exportacin, certificacin de calidad). Todoesto implica un cambio de mentalidad en el empresariado yseveros ajustes en el sector productivo, no slo para expor-tar sino tambin para competir con los productos importa-dos en el mercado local.

Las negociaciones en los procesos de integracin econmi-ca abarcan, adems de los asuntos comerciales, la armoni-zacin de polticas econmicas (los beneficios de una re-duccin de aranceles pueden ser eliminados por una deva-luacin), polticas financieras (los crditos subsidiados paraexportacin mejoran artificialmente la competitividad) ysobre propiedad intelectual, estndares laborales y de pro-teccin ambiental. Esto obliga a constituir equipos de pro-fesionales especializados, tanto en el sector pblico comoen el privado y en los centros acadmicos, para conducirlas negociaciones por buen camino.

Los tres procesos de integracin econmica en marcha msimportantes para el Per son los de la Comunidad Andina, elrea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) y el Forode Cooperacin de Asia y Pacfico (APEC).

Comunidad AndinaLuego de un difcil perodo de desencuentro con sus sociosandinos en la segunda mitad de los noventa, el Per se rein-corpor plenamente a las actividades de este acuerdo de in-tegracin econmica, que apunta hacia un mercado comnen 2005 y que abarca tambin aspectos sociales, ambienta-les, educativos, laborales y financieros. Adems, los esfuer-zos desplegados por las cancilleras de los pases miembros

Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela han permi-tido avanzar hacia la formulacin de una poltica exteriorconjunta. La coordinacin entre los pases andinos y la adop-cin de posiciones comunes son muy importantes para obte-ner concesiones en las negociaciones de integracin econ-mica con otros grupos de pases, y en particular con elMERCOSUR y con ALCA, por lo que deben recibir aten-cin preferencial.

Por otra parte, las exportaciones peruanas a los pases de laComunidad Andina tienen un componente de productos ma-nufacturados que no se registra en el comercio con pases deotras regiones, y por lo tanto pueden servir de base inicialpara adquirir experiencia y luego de plataforma para pene-trar otros mercados. El comercio subregional ha actuado tam-bin como amortiguador de las crisis mundiales para lospases andinos, ya que ha manteniendo su nivel cuando losflujos hacia otros pases han disminuido.

ALCALas negociaciones para este acuerdo, que se iniciaron en 1994y deben completarse en 2005, buscan una amplia integracineconmica entre los 34 pases del hemisferio americano. Lospases miembros del ALCA representan el 50% del comer-cio exterior peruano, y de avanzar al ritmo planteado inicial-mente, hara imperativa una rpida reestructuracin de la in-dustria y el sistema productivo peruano en general. De otraforma, las relaciones comerciales en el marco de ALCA setornaran muy desfavorables para el Per. Uno de los objeti-vos de estas negociaciones es mantener el tratamiento favo-rable que dan los Estados Unidos a los pases andinos en elmarco de los programas de lucha contra el trfico de drogas.

APECLos 21 pases de la APEC representan ms de la mitad delcomercio mundial. El Per tiene ciertas ventajas derivadasde ser el nico pas de la Comunidad Andina miembro deeste acuerdo, y seguir siendo el nico al menos por los prxi-mos 10 aos. En el marco de la APEC el Per podra conver-tirse en una plataforma de exportaciones hacia Asia para otrospases andinos y sudamericanos, en particular Brasil. Al mis-mo tiempo, podra ser puerta de entrada para los productosde la Cuenca del Pacfico hacia la Comunidad Andina y Suda-mrica, lo que permitira canalizar flujos adicionales de co-mercio e inversin hacia el Per, tal como sucedi con Mxicoy Chile luego de su ingreso a la APEC.

La competencia con los pases de la APEC ser muy durapara la industria peruana, que ya ha experimentado en algu-nos rubros los efectos del ingreso de productos asiticos muybaratos. Nuevamente, urge un proceso de reconversin pro-ductiva para identificar y establecer actividades industrialescompetitivas, antes de que llegue la etapa de total liberaliza-cin del comercio en este acuerdo (2020 para los pases endesarrollo).

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globalizacin financiera. Es poco probable que estacombinacin de circunstancias vuelva a repetirse enun futuro cercano, entre otras razones porque ya seha vendido buena parte de los activos del Estado yporque ahora estamos plenamente integrados al sis-tema financiero internacional. Sin embargo, unaestrategia de financiamiento externo y un conjuntode polticas adecuadas permitiran que los flujos fi-nancieros externos netos se mantengan sostenida-mente por encima del 20% de la inversin bruta.

La dimensin internacional de laspolticas sociales

La evolucin del contexto internacional y laemergencia del orden global fracturado hacen ne-cesario tomar en cuenta explcitamente la dimensininternacional en las polticas para lograr la equidad,la integracin y la justicia social (captulo 4).

Un primer aspecto de la dimensin internacio-nal de la poltica social est relacionado con el im-pacto fiscal del proceso de globalizacin financie-ra (recuadro 2.1). Es necesario armonizar las pol-ticas tributarias de los pases en desarrollo con elfin de evitar la competencia para atraer inversinextranjera mediante reducciones cada vez mayoresde impuestos a las utilidades y otros rubros vincu-lados a las rentas del capital. Esta armonizacin per-mitira aumentar los ingresos fiscales para hacerfrente a los gastos que implican los programas so-ciales. Para avanzar hacia esta direccin se debenadoptar posiciones conjuntas y actuar coordinada-mente en las negociaciones internacionales, buscan-do establecer reglas del juego para los flujos comer-ciales y financieros que sean menos desfavorablesa los pases en desarrollo.

En segundo lugar, la cooperacin internacio-nal puede jugar un papel muy importante en el de-sarrollo social. Es preciso disear una estrategia devinculacin con los organismos financieros interna-cionales y las agencias bilaterales de cooperacin,que permita obtener apoyo y asistencia tcnica parala formulacin de polticas, el diseo y ejecucinde programas, y para intercambiar experiencias conotros pases, adems de financiamiento para la pro-visin de servicios sociales bsicos, la lucha contrala pobreza y los programas de generacin y mejoradel empleo. Las instituciones financieras internacio-nales, y en particular el Banco Mundial y el BancoInter-Americano de Desarrollo, han decidido otor-gar prioridad a los sectores sociales en sus prsta-mos durante los prximos aos, lo que abre nuevasoportunidades para el financiamiento externo deldesarrollo social.

Asimismo, durante el ltimo decenio han sur-gido nuevas iniciativas de cooperacin internacio-nal que involucran a bancos multilaterales de desa-rrollo, agencias bilaterales, fundaciones privadas, or-ganizaciones no gubernamentales y asociaciones deempresas privadas en programas de desarrollo so-cial. En particular, se han organizado programas delucha contra el SIDA y la tuberculosis, y tambinpara vacunar a los nios en los pases ms pobres.Estas iniciativas pueden complementar los esfuer-zos locales, tal como se pudo apreciar en el Perdurante la epidemia de clera a principios de losaos noventa. El recuadro 2.5 describe una iniciati-

Fuente: Banco Mundial, Global Development Finance 2000 (CD ROM).

GRFICO 2.4

Flujos netos de recursos externos hacia el Per, 1970-1997(como porcentaje de la inversin bruta interna)

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1996

1997

Fuente: Banco Mundial, Global Development Finance 2000 (CD ROM).

GRFICO 2.3

Flujos netos de recursos externos (oficiales y privados)a los pases en desarrollo 1980-1999

Oficiales 34.9 38.4 35.6 35.2 33.8 36.0 41.0 41.1 40.0 41.6 55.9 62.3 54.0 53.4 45.9 53.9 31.0 39.8 50.6 52.0Privados 47.8 64.6 56.7 36.6 37.2 31.6 23.1 24.5 38.7 37.6 42.6 60.9 99.3 165.8 174.4 203.3 282.1 303.9 267.7 238.7

IED (%) 9.2% 19.1% 19.3% 21.9% 23.4% 34.4% 40.7% 54.8% 49.9% 61.5% 56.6% 58.0% 47.8% 39.8% 50.9% 51.7% 46.4% 56.0% 63.9% 80.4%Portafolio (%) 0.0% 0.3% 0.0% 0.0% 0.4% 0.4% 1.0% 1.6% 1.9% 6.8% 6.5% 11.2% 13.8% 30.8% 20.2% 17.7% 17.4% 9.9% 5.8% 11.6%Deuda (%) 90.8% 80.6% 80.7% 78.1% 76.2% 65.1% 58.3% 43.6% 48.2% 31.7% 36.9% 30.8% 38.4% 29.4% 28.9% 30.6% 36.2% 34.0% 30.3% 8.0%

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

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Notas: Flujos netos de recursos oficiales son la suma de los flujos netos de deuda a largo plazo alos organismos financieros internacionales (banca bilateral y multilateral, excluido el Fondo Moneta-rio Internacional) ms las donaciones de las agencias bilaterales (excluida la cooperacin tcnica).Los flujos netos se refieren a los desembolsos menos los pagos del principal.Flujos netos de recursos privados son la suma de los flujos de deuda con acreedores privadosms la inversin extranjera directa (IED) y los flujos de inversin en portafolio. Los flujos netos serefieren a los desembolsos menos los pagos del principal.

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RECUADRO 2.5

La Alianza Global para Vacunas e Inmunizaciones (GAVI)

GAVI se cre en 1999 con el objetivo de asegurar que todoslos nios del mundo estn protegidos contra enfermedadesque pueden prevenirse mediante la vacunacin. Los sociosde GAVI, que se han unido para coordinar y revitalizar losprogramas internacionales, regionales y nacionales de vacu-nacin, incluyen:

El programa de vacunacin para nios de la Fundacin Billy Melinda Gates.

La Federacin Internacional de Asociaciones de Fabrican-tes de Productos Farmacuticos.

Agencias gubernamentales de los Estados Unidos, el Rei-no Unido, los Pases Bajos y Suecia.

Instituciones de investigacin y salud pblica en pasesdesarrollados y en desarrollo.

La Fundacin Rockefeller.

El Fondo de las Naciones Unidas para la Proteccin de laInfancia (UNICEF).

El Banco Mundial.

La Organizacin Mundial de la Salud (OMS).

GAVI ha programado una serie de actividades para cumplirsus objetivos en un plazo de cinco aos, que incluyen la pro-visin de servicios de vacunacin, el apoyo a la produccinde vacunas y el financiamiento de programas de investiga-cin para producir nuevas vacunas contra neumona, SIDA,tuberculosis y malaria. Esta iniciativa invertir por lo menosUS$150 millones anuales hasta 2005, y a fines de 1999 reci-bi una donacin de US$750 millones de la Fundacin Billy Melinda Gates. Adems, a principios del 2000 el presiden-

te Bill Clinton envi una propuesta al Congreso de los Esta-dos Unidos para otorgar beneficios tributarios a las empre-sas farmacuticas que colaboren con GAVI, y ms de 40 pa-ses de bajos ingresos han expresado su inters de participary contribuir con esta iniciativa.

La Alianza Global para Vacunas e Inmunizacin ha puestode manifiesto los problemas de gobernabilidad que surgencuando agencias del sector pblico, instituciones multilate-rales, empresas privadas, organizaciones no gubernamenta-les y fundaciones se embarcan en programas conjuntos. Amediados del 2000 algunos representantes de agencias gu-bernamentales de los pases donantes expresaron su renuen-cia a financiar GAVI mientras no se resolvieran algunos asun-tos referentes a la transparencia en la gestin y la rendicinde cuentas. Entre otros asuntos, manifestaron su preocupa-cin sobre la necesidad de una participacin equitativa de to-dos los socios en el directorio, las atribuciones de los miem-bros del directorio y los procedimientos para designarlos, ysobre los mecanismos para canalizar contribuciones y mane-jar los fondos. Debido a que las regulaciones para el manejode recursos pblicos son ms estrictas que aquellas del sec-tor privado o las fundaciones, estas preocupaciones no cau-san sorpresa, pero requieren atencin.

El enfoque adoptado por GAVI involucra una variedad desocios y participantes, programas y actividades focalizadosy claramente delimitados, un lmite a la duracin del progra-ma y mecanismos de conduccin flexibles, y puede ser adop-tado para movilizar la cooperacin internacional en una am-plia gama de temas vinculados al desarrollo social.

Fuente: Keith Bezanson, Francisco Sagasti, Silvia Charpentier y colaboradores, A Foresight Study of Multilateral Development Banks, Sussex, Institute of Development Studies,setiembre, 2000.

va lanzada a fines de los noventa en el campo de lavacunacin e inmunizacin que puede servir demodelo para otros programas sociales.

En tercer lugar, la movilidad internacional de lostrabajadores es uno de los aspectos ms complejosde la dimensin internacional de las polticas de de-sarrollo social. Pese a sus bajas tasas de crecimientodemogrfico y a la necesidad de complementar sufuerza laboral, la mayora de pases desarrollados haadoptado polticas de inmigracin y polticas labora-les que ponen trabas a los trabajadores provenientesde los pases en desarrollo. Las dificultades para po-ner en prctica estas restricciones han creado un mer-cado laboral para inmigrantes ilegales que trabajanen condiciones muy precarias. Los obstculos parala movilidad del trabajo contrastan fuertemente conla libre circulacin de los capitales y hacen necesa-rio poner en discusin la liberalizacin internacionalde los mercados de trabajo.

Algunas polticas selectivas de inmigracin delos pases ricos han sido diseadas para atraer pro-fesionales altamente calificados de los pases en de-sarrollo, muchos de los cuales se han formado enentidades financiadas por sus estados. Pese a quemuchos de estos inmigrantes remite parte de susingresos a familiares en su pas de origen, al no exis-tir mecanismos de compensacin financiera por loque ha sido llamada la fuga de talentos, esta mi-gracin selectiva podra considerarse como un sub-sidio de los pases pobres hacia los ricos. Sin em-bargo, los pases en desarrollo pueden obtener be-neficios de la emigracin de profesionales que vanms all de los envos de dinero. Estos emigrantespueden proporcionar informacin sobre oportunida-des de exportacin, establecer vnculos con institu-ciones y empresas de los pases tecnolgicamentems avanzados, proveer asistencia tcnica y alertara los inversionistas extranjeros sobre posibilidadesen sus pases de origen. El programa de Transfe-

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rencia de conocimientos a travs de nacionales ex-patriados (TOKTEN) que puso en marcha las Na-ciones Unidas (captulo 5) fue diseado para apro-vechar estas posibilidades.

La difcil situacin social y econmica que haenfrentado el Per en los ltimos decenios ha pro-piciado la emigracin de muchos peruanos. Haciamediados de los ochenta se estima que medio mi-lln de peruanos viva en el exterior 45% en losEstados Unidos, 35% en Amrica Latina, 10% enEuropa y 10% en otros pases (principalmente Ca-nad, Australia y Rusia) y entre 1985 y 1990 seestima que emigraron unas 250,000 personas adi-cionales, que incluyen alrededor de 30,000 profe-sionales, 8,500 tcnicos, 7,800 empresarios y comer-ciantes, 65,000 estudiantes y 40,000 empleados. Lamayora de los peruanos que emigran mantienen suscontactos con el Per y envan remesas de dinero asus familias. Adems, muchos profesionalesexitosos en los campos de la ingeniera, ciencias bio-lgicas, medicina y arquitectura, entre otros, podranapoyar el desarrollo de una capacidad cientfica ytecnolgica local a travs de programas para vincu-larlos con instituciones acadmicas, centros de in-vestigacin y empresas locales.

Por ltimo, no es posible desligar las polticassociales y los mercados internacionales de trabajo dela acusacin, cada vez ms frecuente, de dumpingsocial que se invoca para proteger a las empresasen los pases ricos de las importaciones provenientesde los pases en desarrollo. Si bien muchas de estasacusaciones tienen fundamento, ya que algunos pro-ductos de exportacin se fabrican en condicionesdeplorables de trabajo, empleando nios y ancianos,y pagando sueldos extremadamente bajos, estos ar-gumentos podran transformarse fcilmente en unanueva forma de proteccionismo sobre todo en lamedida de que lo que seran condiciones ms o me-nos razonables de trabajo en un pas pobre podranaparecer como condiciones de explotacin laboraldesde la perspectiva de un pas rico. Utilizar el argu-mento del dumping social para limitar importaciones,mientras que al mismo tiempo se restringe la inmi-gracin es inconsistente. Si bien involucrara algu-nos sacrificios de los trabajadores en los pases ri-cos, la liberalizacin del mercado laboral ayudara aequiparar condiciones de trabajo entre pases y a sub-sanar los problemas del dumping social.

Vista desde la perspectiva de la equidad, inte-gracin y justicia social, la migracin internacionaly la liberalizacin de los mercados de trabajo sonmecanismos para ampliar las posibilidades de de-sarrollo individual, y permitiran ejercer el derechoa buscar mejores oportunidades en cualquier partedel mundo. Las contradicciones entre la movilidad

del capital, los conocimientos, la informacin y lasimgenes, por un lado, y las trabas a la migracin,al libre desplazamiento de las personas y a la posi-bilidad de trabajar en cualquier lugar, por otro, sonuna caracterstica intrnseca del nuevo orden globalfracturado. Para resolver estas contradicciones sepodran combinar polticas de apertura laboral in-ternacional con polticas de transferencia de ingre-sos entre pases ricos y pases pobres, como lo hizola Unin Europea al incorporar nuevos miembrosdurante el decenio de 1980.

Si bien estos temas generan gran controversia,deben empezar a considerarse como parte de la ges-tin activa de la insercin internacional para lospases en desarrollo, e incorporarse en la agenda denegociaciones con los pases de altos ingresos.

La dimensin internacional de lagestin del medio ambiente

Durante los ltimos tres decenios han surgidoun conjunto de problemas ambientales regionales yglobales que no pueden ser enfrentados sin la co-operacin entre los Estados, y entre las redestransgubernamentales, transcorporativas y transaso-ciativas. Problemas como la lluvia cida, la conta-minacin de ros y cuencas, la reduccin de la capade ozono y el calentamiento global (o efecto inver-nadero) han puesto de relieve la importancia de lasacciones conjuntas para proteger el medio ambien-te, y tambin han dirigido la atencin hacia la posi-bilidad de que las actividades humanas estn cau-sando daos ambientales irreparables.

Pese a las dificultades en predecir las caracte-rsticas y el impacto del calentamiento global, elaumento en la temperatura promedio del planetaque viene acompaado de grandes variaciones enlas condiciones climticas prevalecientes en regio-nes y zonas especficas puede causar graves da-os a los ecosistemas. Por ejemplo, los glaciales ylas nieves permanentes en los Andes peruanos se hanvenido retirando cientos de metros durante los lti-mos tres decenios, lo que puede afectar seriamentela captacin, el almacenamiento y las descargas deagua en algunas partes de la costa. Adems, lasNaciones Unidas estiman que los problemas causa-dos por la escasez de agua dulce afectarn a dos ter-ceras partes de la humanidad hacia 2025, lo quepuede dar lugar a disputas y conflictos sobre el usode este recurso.

Al mismo tiempo, el comercio internacional yla transferencia de tecnologas se vern cada vez msafectados por consideraciones ambientales, en lamedida en que se generalizan las prcticas para pro-

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teger el medio ambiente, garantizar el uso sustenta-ble de los recursos naturales y conservar la biodi-versidad. Todo esto indica que la poltica exteriordebe incorporar una dimensin ambiental en formaexplcita e incluir el manejo sustentable de los re-

cursos naturales como uno de sus ejes principales.Por ejemplo, el Pacfico Sur que se ubica frente aChile, Per y Ecuador es la zona con mayor poten-cial pesquero del mundo, los Andes tropicales sonuno de los principales centros de biodiversidad enel mundo y se cuenta