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Economía política de los hidrocarburos en Bolivia (Borrador) Carlos Toranzo Roca Economía política de los hidrocarburos en Bolivia (Borrador) Carlos Toranzo Roca Resumen Ejecutivo El objetivo del presente trabajo radica en comprender cómo los resultados de las políticas aplicadas por el Estado en el sector hidrocarburos fueron y son influenciadas por distintos elementos de la economía política que operan en la realidad boliviana. Este estudio de la economía política de los hidrocarburos en Bolivia, centrará su trabajo en el horizonte histórico que va desde 1996 hasta 2008. Apunta a ubicar los aspectos positivos del desenvolvimiento del sector, así como las trabas, problemas que impiden un desarrollo más ágil del sector, con la finalidad de pensar opciones de políticas que permitan desarrollo más eficiente, económica y socialmente, desde una lógica que permita la sostenibilidad de la producción y una mejora, económica y social, en el uso de las rentas generadas por ese sector. El trabajo en su primera parte ubica el contexto histórico de la economía boliviana, caracterizada por ser primario exportadora desde la fase de la Fundación de la República de Bolivia hasta el presente, con un signo que la marca de manera indeleble: el rentismo. No obstante mostrará que en el desarrollo de la historia, Bolivia no ha dependido de una sola materia prima, sino que las ha ido cambiando, hasta llegar a la dependencia actual de la exportación de gas natural. Con el objeto de especificar el trabajo, se explican los dos momentos históricos que privilegia el estudio, por un lado el proceso de liberalización del sector a partir de 1996 y, segundo, el tránsito a una economía mixta en el año 2005, situación que se radicaliza a favor el Estado a partir de la nacionalización de los hidrocarburos en 2006. Fase esta última que es refrendada y profundizada por la aprobación de una Constitución hiper-estatista en el año 2009. La segunda parte del trabajo se ocupa de explicitar cómo los factores de la economía política influyen en la dinámica y comportamiento de cada uno delos la cadena de valor del sector hidrocarburos. . De manera más específica trata de determinar, en especial para el segundo momento histórico 2005 en adelante, cómo el contexto político, el contexto internacional, los balances de poder, la acción de actores

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políticos y sociales, la inestabilidad política, y los cambios bruscos de gobierno, influyeron e influyen actualmente de manera específica para que los elementos de la cadena de valor de los hidrocarburos tomen determinadas características. Por último, se señalan los problemas con los cuales se enfrenta actualmente el sector hidrocarburos, los mismos que deberían dar lugar a la definición de algunas políticas públicas que mejoren la operación del sector. Parte I.- Contexto histórico Bolivia en toda su historia ha sido una nación primario exportadora; en el pasado se la conocía como una nación minera, pues su historia, sus símbolos, su literatura, todo eso se refería a ese tipo de explotación realizada en el occidente del país. La economía boliviana posee una tradicional dependencia de la exportación de materias primas para existir, ese hecho es vigente durante toda la vida republicana, pues desde la fundación de este país en 1825, hasta el presente, su marca fundamental radica en la exportación de materias primas. Ese sello ya lo tuvo desde la época colonial, pues desde entonces su inserción internacional estuvo marcada por la exportación de mineral o de concentrados de plata. Esa fue su relación con España. En el periodo republicano Bolivia comenzó su vida dependiendo también de la exportación de plata, la cual tuvo vigencia hasta fines del siglo XIX, mientras que a inicios del siglo XX la economía cambió de materia prima de exportación y pasó a vivir de la venta de estaño al mercado internacional. Desde la Fundación de la República en 1825, hasta 1952, momento en que se produce en Bolivia la Revolución Nacional, los actores privados, en especial nacionales fueron los protagonistas empresariales de la producción minera. Empero, desde la mencionada Revolución, como producto de la nacionalización de las minas, el Estado pasó a ser el protagonista central de esa actividad y de toda la economía. Este mineral, el estaño, sostuvo la economía boliviana hasta el año 1985, momento en cual se derrumbó el mercado internacional de ese mineral y también se hundió la empresa estatal de la minería, la Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL). La Revolución Nacional ofreció una promesa al país, sacarlo de su condición de primario exportadora, diversificar la economía y generar la industrialización, por lo menos de carácter sustitutiva de las importaciones. En esa materia la Revolución Nacional, no era solamente un proceso boliviano, sino era parte de una historia de América Latina que, como consecuencia del desarrollo de procesos políticos nacionalistas y populistas en varios países, tales como México, Brasil o Argentina, además, por el influjo del pensamiento de la Comisión Económica Para América latina, CEPAL, apuntaban al desarrollo de la industrialización sustitutiva de las importaciones y la diversificación económica. Apuesta que tuvo algo de

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éxito en Argentina, desarrollos más vigorosos en Brasil y México, en tanto que en Bolivia vio su lado negativo, pues este país, en los años que transcurrieron desde la Revolución, momento de la instalación del estatismo económico, esto es, desde 1952, hasta el hundimiento del proceso revolucionario y la caída del Estado nacionalista en 1985, no tuvo el resultado esperado de la industrialización y, apenas sí pudo ver una débil, muy frágil diversificación económica. La minería boliviana, tanto de la plata que estuvo vigente en el siglo XIX, como la del estaño que tuvo vigencia desde el inicio del siglo XX hasta 1985, estuvo caracterizada por una operación de enclave, aislada a los centros mineros del occidente del país, ante todo, en los departamentos de Oruro y Potosí, donde se desarrollaba la explotación minera, sin demasiado influjo ni generación de economías externas en el conjunto del país, salvo el departamento de La Paz que era su conexión comercial y el centro de las decisiones administrativas del Estado por ser la sede del gobierno nacional. La minería de la plata del siglo XIX y la del estaño hasta mediados del siglo XX generaron un poder económico de sectores privados, de los denominados oligarcas mineros, los cuales en el siglo XX estuvo caracterizados por la presencia de los barones del estaño, tres grandes empresarios que eran el núcleo económico del Estado oligárquico. Dicho Estado fue destruido por la Revolución nacional de 1952, dio lugar a construcción del estado nacionalista, el cual la cual a través de la nacionalización de la minería inició la construcción del estatismo económico, es decir condujo la presencia del Estado en todos los sectores de la economía y, a la par , desarrollo la cultura del rentismo (Laserna, 2008). El sector de hidrocarburos que no era de gran peso frente a la minería, ya había sido nacionalizado en 1937 por un gobierno militar, adscrito al nacionalismo revolucionario. Esa nacionalización pudo producirse en esa época, debido a que entre 1932 y 1935 estalló la guerra del Chaco entre Bolivia y Paraguay, contienda bélica que, en realidad, no enfrentaba los intereses de dos países, sino los intereses de empresas petroleras internacionales, unas ubicadas en Bolivia y otras en el Paraguay (Standard Oil Company y Royal Dutch Shell). El resultado de esa Guerra fue de 50.000 muertos y la generación de un imaginario nacional: los recursos hidrocarburíferos, petróleo y gas, deben ser de propiedad del Estado. Por ello, por esa memoria histórica, no es extraño que Bolivia haya nacionalizado tres veces los hidrocarburos, la primera, como ya se explicó, en 1937; después en 1969, bajo también un gobierno militar, y, por último, en 2006 durante el gobierno del Presidente Evo Morales. (Club de Harvard, 2000) Desde la década de los años 20 se desarrolla la actividad petrolera en Bolivia, en ese decenio la Standard Oil obtiene concesiones y diez años después produce petróleo y establece una refinería. Entre 1932 y 1935 se produce la guerra del Chaco entre Bolivia y Paraguay por disputas

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entre empresas petroleras. En 1936 en el gobierno militar nacionalista del Cnel. David Toro funda Yacimientos Petrolíferos Bolivianos (YPFB), empresa estatal del petróleo que tiene una importancia crucial en la historia de los hidrocarburos en Bolivia. En 1937 ese mismo gobierno nacionaliza los hidrocarburos. (Miranda, 2008) En 1952 se produce la Revolución nacional que nacionaliza la minería y funda el estatismo económico. Pero paradójicamente el régimen de la Revolución Nacional dicta en 1956 el Código Davenport (Código del Petróleo) para facilitar el ingreso de empresas transnacionales a la explotación de los hidrocarburos. Merced a esa normativa ingresa a Bolivia en 1957 la Gulf Oil Company junto a 14 empresas internacionales más pequeñas. Pero, en 1969 el gobierno nacionalista militar de Alfredo Ovando nacionaliza –segunda nacionalización en Bolivia- los intereses de la Gulf Oil, deroga el Código Davenport, con lo cual se pasa a un manejo estatal de los hidrocarburos. Sin embargo, en 1972 el régimen dictatorial de otro militar, Hugo Banzer, abre el ingreso de empresas petroleras al país mediante otra Ley de Hidrocarburos que, sin embargo, no pierde su carácter estatista. En 1990 Jaime Paz dicta otra ley de hidrocarburos de carácter menos estatista. Objeto de estudio: Dado que en este trabajo nos ocuparemos básicamente de los efectos sobre el sector hidrocarburos y sobre la economía nacional de las Leyes de Hidrocarburos de 1996 y de 2005, desarrollamos brevemente los contextos en los cuales fueron formuladas y explicaremos las direcciones económicas hacia las cuales conducen esos instrumentos jurídicos. (Miranda, 2009) Desde 1985 Bolivia vive el desmontaje del estatismo económico creado por la Revolución de 1952. El gobierno de Víctor Paz Estenssoro 1985-1989, se ocupa de implementar el ajuste estructural en Bolivia y de conducir a la liberalización de una economía que tenía una fuerte tradición estatista.1

(Toranzo, 2005) Ese tránsito a la liberalización gozaba cierto apoyo popular o, por lo menos de algún asentimiento callado, porque entre 1982 y 1985 Bolivia había vivido una inflación que llegó a 22.000% anual, junto a una fuerte anomia estatal que generó incertidumbre para la vida cotidiana de los bolivianos. (Morales, 2000). De alguna manera en Bolivia sucedía una historia que pasaba en toda América Latina, era la hora de los ajustes estructurales y de la liberalización económica, decidida internamente por los países, pero apoyada fuertemente por los organismos internacionales.

1 El Decreto Supremo 21060 de agosto de 1985 abre el camino de la liberalización económica de todas las esferas de la economía, comercio, finanzas, transporte, energía, industria etc.

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Si de 1985 a 1994 se liberalizó el comercio interno e internacional boliviano, en ese último año se aprobó una de las reformas más profundas a la economía, pues Bolivia hizo su liberalización económica , capitalizando sus empresas públicas; en el país no se produjo la privatización clásica, sino la inyección de capital –capitalización- internacional a las empresas públicas, las cuales quedaron con un 50% del paquete accionario, pero con el derecho a la administración, en tanto que las egresas estatales quedaron con el 50% restante de las acciones, pero administradas por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Todo esto quedó plasmado en la Ley de Capitalización 1544 de 1994, aprobada durante el gobierno del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada.2

La empresa estatal de Hidrocarburos, yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos, también fue capitalizada.

Siguiendo la lógica privatista y de jerarquía para la inversión privada, en concordancia con la Ley de Capitalización, en 1996 fue aprobada la nueva Ley de Hidrocarburos 1689, también durante el régimen del Presidente Gonzalo Sánchez de Lozada, que implica el cambio más trascendental en la operación de la explotación de los hidrocarburos. Esa Ley abre el periodo más intenso de liberalización y de presencia jerárquica de la inversión privada internacional en el campo de los hidrocarburos bolivianos. Podíamos sintetizar esto, postulando que a partir de ese instrumento jurídico podemos hablar de una fase liberal en el sector, concordante con la liberalización de toda la economía boliviana. La operación de la nueva Ley de Hidrocarburos tuvo un corto periodo de tranquilidad y estabilidad política, pues desde 1999 se desacelera la economía boliviana, se incrementa el déficit fiscal3

, y se comienzan a sentir los primeros descontentos populares contra la liberalización de la economía, por tanto, se pasa a una fase de inestabilidad política que impactó en el al sector de hidrocarburos. El imaginario popular entendía, desde la Guerra del Chaco 1932-1935, y desde la Nacionalización de los Hidrocarburos de 1937, que la propiedad de éstos debía ser estatal, por tanto, creían que era contra natura que los manejen empresas internacionales. Quizás por ello, organizaciones políticas de izquierda, entre ellas el Movimiento al Socialismo MAS, partido de Evo Morales, organizaciones sindicales, sociales, y ONG la denominaron a la Ley de Capitalización como Ley “maldita” y comenzaron a agendar y agitar en las bases populares la idea del retorno de los hidrocarburos a manos del Estado. (Villegas, 2000)

2 Gonzalo Sánchez de Lozada gobernó entre 1993 y 1997. Posteriormente fue electo para el periodo 2002-2005, pero, como resultado de fuertes rebeliones sociales denominas la Guerra del Gas, tuvo que renunciar en 2003, dejando el mando a su vicepresidente Carlos Mesa. 3 El crecimiento económico de 1999 apenas alcanzó a 2%, cuando en los años anteriores se había crecido al 4%. Y lo que es peor, el déficit fiscal alcanzó la peligrosa cifra del 8% respecto del PIB.

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Entre 1985-2000 se vivió un periodo de liberalización económica, que privilegió el manejo macro de la economía, el control de las variables fiscales y monetarias, en especial cuidando la inflación. En ese periodo Bolivia tuvo estabilidad macroeconómica, logro muy distinto a la crisis económica e hiperinflacionaria de los años 1982-1985. Pero, por el otro lado, el modelo de ajuste estructural y de liberalización económica no fue exitoso en la lucha contra la pobreza ni en el campo de la disminución de las desigualdades sociales, ni en la reducción de las brechas rural y urbano. De modo que para las mayorías el ajuste estructural aparecía como el símbolo del incremento de la inequidad. Junto a la crítica del modelo económico, los sectores populares comenzaron a criticar al modelo político, a los partidos políticos, a las coaliciones de ellos que gobernaron entre 1985-2000. (Lazarte, 2002). La crítica a los partidos que manejaron el poder por medio de la democracia pactada o el establecimiento de coaliciones políticas, se centró en el uso clientelar y prebendal que hicieron esos partidos del aparato de la administración estatal. Desde el año 2000 los movimientos sociales fueron más intensos, en ese año la Guerra del Agua4

enseñó un punto de inflexión de la política, pues demostró que los sectores populares ganaban las calles, bloqueaban los caminos en contra de las políticas estatales y de los partidos “neoliberales” que las administraban.

Con ese ambiente político, con rebeliones sociales en las calles llegó la elección presidencial de 2002, en ella Gonzalo Sánchez de Lozada del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) ganó a Evo Morales del MAS apenas con un punto de diferencia. De modo que en la segunda vuelta congresal, ese MNR en alianza con Jaime Paz del Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR), eligieron Presidente a Sánchez de Lozada. Estaba claro que éste subía al poder en una situación incómoda, pues tenía una oposición bloqueadora en el Parlamento por parte del MAS, y este partido, a su vez, era el dueño de la calle, de las rebeliones sociales de los movimientos populares. Desde el momento de la asunción del Presidente, el MAS y los movimientos sociales apuntaron a su derrocamiento o renuncia. En efecto, al año siguiente, en octubre de 2003, cuando el régimen trataba de desarrollar un proyecto de exportación de LNG a Estados Unidos y México, pasando por Chile, los movimientos sociales encabezados por el MAS, centrales sindicales y de juntas de vecinos iniciaron la Guerra del Gas, para evitar el proyecto de exportación de LNG. La violencia se generó en el Alto de La Paz, violencia que causó 68 muertos. La situación se hizo insostenible para Sánchez de Lozada

4 La guerra del Agua se produjo en Cochabamba, los sectores sociales movilizados lograron expulsar al consorcio Aguas del Tunari, uno de cuyos socios más importantes eral a Bechtel Enterprise Holdings, consorcio que se ocupaba de la provisión del agua en esa ciudad.

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quien tuvo que renunciar y dejar la Presidencia a su Vicepresidente Constitucional Carlos Mesa. Durante la Guerra del gas, las demandas pasaron de la negativa a la exportación de LNG, a la renuncia de Sánchez de Lozada y a la nacionalización de los hidrocarburos. El sucesor constitucional del Presidente, fue su vicepresidente, Carlos Mesa. Este hombre sin partido político, tuvo en sus manos un gobierno débil, fue prisionero de las presiones del MAS en Parlamento y prisionero de las movilizaciones sociales en las calles, encabezadas por el propio MAS. En un clima de alta radicalidad, durante el gobierno de Carlos Mesa, en 2005, se aprobó la nueva Ley de Hidrocarburos, la 3058, que abrió el camino de la economía mixta para la explotación de hidrocarburos, que condujo a un reparto de 50% para el Estado y 50% para las empresas petroleras de los resultados generados por la explotación. Empero, por la debilidad de este gobierno y por las presiones sociales, el Presidente Carlos Mesa renunció en agosto de 2005. Lo sucedió constitucionalmente Eduardo Rodríguez, Presidente de la Corte Suprema de Justicia. A este nuevo mandatario se le encomendó llamar a elecciones adelantadas,5

tarea que realizó en diciembre del propio 2005. Las elecciones las ganó Evo Morales del MAS, con mayoría absoluta, con el 54% de la votación.

Evo Morales asumió la Presidencia en enero de 2006. En mayo de ese año nacionalizó por tercera los hidrocarburos en Bolivia, mediante el Decreto Supremo 28701, abriendo paso a una fase de total control estatal en el campo de los hidrocarburos y de los demás sectores de la economía. Para ratificar este camino a la estatización, en la Asamblea Constituyente que funcionó de 2007 a 2008, Morales apuntó a un texto constitucional que en materia de hidrocarburos otorga al Estado, mediante su empresa Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), el control total de la cadena de hidrocarburos. Esa Constitución fue promulgada en enero de 2009, previa ratificación en un Referéndum Aprobatorio que apoyó al proyecto constitucional de Evo Morales con un 61% de la votación popular. Es decir que, desde mayo de 2006, Bolivia avanza a una economía totalmente estatizada en el funcionamiento del sector hidrocarburos. Parte II.- Elementos clave de la economía política que explican los resultados de las políticas en la cadena de valor Primer eslabón de la cadena de valor: Economía política de los hidrocarburos para la fijación de la Ley 1689 de 1996 de liberalización del sector6

5 El periodo de mandato constitucional estaba previsto hasta 2006. 6 Los elementos de contexto y de balance de poder que exponemos en este primer eslabón de la cadena de valor , sirven también como elementos de contextualización y explicaciones de los cuatro siguientes cuatro eslabones de esa cadena.

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Bolivia se convirtió en el best practice de los organismos internacionales en parar la hiperinflación que en 1985 alcanzó a 22.00%, además, en introducir el ajuste estructural en democracia, conduciendo a un manejo escrupuloso de las variables macroeconómicas. El inicio de ese proceso fue formalizado por el D S 21060 de agosto de 1985, emitido por el gobierno de Víctor Paz Estenssoro, que fijaba las líneas básicas de la Nueva Política Económica (NPE) que era el inicio del liberalismo económico que sustituía una economía que había sido marcada por el estatismo económico, creado por la Revolución de 1952. Mediante la NPE Bolivia comenzó el proceso de liberalización de su economía, pero recién desde 1994 pudo avanzar a un proceso de privatización de las empresas públicas,7

que fue denominado capitalización, por alusión a la Ley de Capitalización 1544 de ese año, que condujo a una inyección de capital de un 50% por parte de la inversión privada extranjera a las empresas estatales y el paso de la administración de las mismas a la inversión privada.

Bolivia desde la década de los 40 del siglo XX ha tenido una presencia importante de los actores sociales, de los sindicatos y actores populares, además de las izquierdas de todos lo matices, en la agendación de las políticas e inclusive en la definición de la titularidad del poder. Eso sucedió con claridad hasta los años 1982-1985, fase en la que un gobierno de coalición de izquierdas denominado Unidad Democrática y Popular (UDP), tuvo en sus manos el poder. Empero, durante ese régimen se produjo una profunda crisis económica ilustrada por una hiperinflación que alcanzó a 22.000% al año y dio lugar a una honda crisis política que se expresó por un a alta inestabilidad política, por severos problemas de gobernabilidad y una alarmante anomia estatal que impedía que el gobierno pueda imponer la ley frente a actores sociales movilizados por exigencias de estabilidad, superación del desabastecimiento de alimentos, eliminación de las colas para obtener los bienes básicos. Y ante todo, de generación de certidumbre sobre su futuro. De una u otra forma, la población pedía a gritos cambios políticos y económicos con tal de no sufrir inflación y desabastecimiento. La solución política fue el adelantamiento de elecciones en 1985, que tuvo como corolario, la conformación de un gobierno de coalición entre el MNR y Acción Democrática Nacionalista (ADN), a la cabeza de Víctor Paz Estenssoro que gobernó entre1985-1989. Este gobierno inició la liberalización económica, la superación de la hiperinflación y de la anomia estatal. Pero, entre 1985-2000, las izquierdas tuvieron poca actividad, así como los sindicatos y la acción de los movimientos sociales que quedaron debilitados. Su lugar lo tomaron los partidos políticos que se encargaron de administrar la nueva ola neoliberal, que coincidía con la generación de democracia representativa en Bolivia. (Ardaya, 2001) 7 Dicha capitalización abarcó a las empresas públicas de hidrocarburos, energía, metalurgia, transporte aéreo, ferrocarriles, telecomunicaciones.

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Por tanto, en términos de balances de poder, sólo se tenía como actores centrales a los partidos políticos, conservadores y de centro. Quedaron debilitadas las izquierdas, en tanto que los sindicatos perdieron su rol activo en la política. En ese contexto político, existían facilidades para la introducción de políticas neoliberales. En América Latina marchaba viento en popa el Consenso de Washington, las políticas gubernamentales de Bolivia recibían todo el apoyo de los organismos internacionales, del Banco Mundial, FMI o BID y de las cooperaciones bilaterales.8

Por ello en 1994 no fue muy difícil para los partidos de gobierno aprobar la Ley de Capitalización, como tampoco tuvieron problema en la aprobación de la Ley de Hidrocarburos 1689 que liberalizaba a ese sector. Las coaliciones de gobierno no sólo controlaban el Ejecutivo, sino poseían mayoría parlamentaria y tuvieron un Poder Judicial que no obstruía las decisiones del gobierno. Los actores regionales, de tierras bajas, de Santa Cruz o Tarija, miraban con buenos ojos el proceso de liberalización económica.

Mediante la Ley 1689 de Hidrocarburos el Estado se define como el propietario de los hidrocarburos. Plantea que los yacimientos de hidrocarburos en cualquier estado son de domino directo, inalienable e imprescriptible del Estado. Se prevé que ninguna concesión confiere la propiedad de los yacimientos. Pero establece la realización de contratos con las empresas privadas extranjeras. En especial contratos de riesgo compartido. Se fija al Ministerio de Hidrocarburos como el cabeza de sector, encargado de la función normativa y de las políticas sectoriales. La empresa estatal YPFB es la encargada de administrar y suscribir contratos de upstream, administrar y agregar el contrato de exportación al Brasil9

producción para efectos fiscales (regalías).

, fiscalizar las actividades de exploración y explotación, certificar la

Se establece que el derecho de exploración, explotación de hidrocarburos y la comercialización de sus productos se efectuará a través de YPFB, pero esta empresa se reduce y queda como “residual”, porque los actores claves del sector serán los privados. De todas formas, ella celebrará contratos de riesgo compartido, por tiempo limitado con empresas individuales o colectivas, nacionales o extranjeras. 8 Aunque las cooperaciones bilaterales apoyaban el ajuste estructural, por otro lado, se ocupaban de apoyar, de empoderar a la sociedad civil y a actores radicales de ésa, para de mostrar los efectos sociales del ajuste. 9 En 1999 Bolivia suscribió contrato de venta del gas al Brasil por espacio de 20 años, fijando un mínimo de 21 millones de metros cúbicos día y un máximo de 31 MMCD. La agregación del gas a exportar se haría con el producido por Repsol, Petrobrás, Total, British Petroleum, Pluspetrol, Vintage , Panamerican, Andina, Chaco, Pero, el gas provienen en especial de los denominados megacampos, San Alberto, Sábalo, y Margarita, los cuales proveen más de 94% del total del gas producido.

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Resultados de las políticas en algunas variables: Exportaciones (en millones de dólares) 1996 2004 Hidrocarburos 141.3 850.9 Gas natural 94.5 619.7 Otros 46.8 231.2 Fuente. Lundstedt, con base Unidad de Análisis de Políticas Económicas UDAPE, Banco Central de Bolivia BCB Desde la aprobación de la Ley 1689 se percibe un incremento notable de las exportaciones; empero, hay que poner un recaudo, no es sólo la política doméstica la explicación, sino también el boom internacional de hidrocarburos y la elevación de precios de los mismos. Impuestos sobre hidrocarburos (en millones de bolivianos)10

1996 2004 IVA, IT, IDH 438.7 ---- IEDH 47.4 1.146,9 Regalías 1.651.4 2.333.0 Total 2.137.6 3.479.9 Fuente: Lunstedt, con base Udape y BCB Igual incremento sucede en el ámbito de los impuestos, que implica facilidades fiscales para Estado, para nuevos emprendimientos o de recaída en la lógica rentista. Reservas nacionales de gas natural (en trillones de pies cúbicos TCF)

1997 2004 Probadas P1 3.8 27.6 Probables P2 1.9 24.7 P1+P2 5.7 52.3 Posibles 4.1 24.1 Total 9.8 76.4 Fuente: YPFB Donde se produce un salto extraordinario es en el campo de las reservas probadas y probables, por aumento de inversión en el sector, eso hizo que para 2002 ó 2003 Bolivia pueda ser considerada como el 10 Tipo de cambio al dólar: 1999, 5.52 boliviano por dólar. 2004, 7.67. Bs. 2008, 7.90 bolivianos

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corazón energético de Sur América y cuente con posibilidades de exportar LNG al mercado de Estados Unidos Reservas nacionales de petróleo condensado (en millones de barriles)

1997 2004 Probadas P1 116.1 462.3 Probables P2 84.8 446.5 P1+P2 200.9 908.8 Posibles 110.2 437.7 Total 31.1 1.346.5 Fuente: YPFB Bolivia n o es país petrolífero, sino solamente gasífero, los líquidos se obtienen del gas procesado, pero aunque aumentan las reservas, ellas no son de grandes dimensiones. Inversiones en gas (en millones de dólares) 1997 2002 2004 Exploración 130.38 113.47 86.66 Producción 140.42 231.31 149.26 Otras inversiones --- 283 --- Total 270.8 627.78 235.92 Fuente: Whitehead y Crabtree Desde la aprobación de la nueva Ley en 1996 las inversiones aumentaron de manera creciente, eso sucede hasta 2002. Pero, desde el 2003 por las turbulencias sociales, la expulsión de un presidente, por las peticiones de nacionalización de hidrocarburos las empresas petroleras bajaron sensiblemente sus inversiones. Pozos en Exploración y explotación 1998 2002 2004 64 31 21 Fuente: Informe Milenio 2008 Igual sucedió con los campos prospectados, el número de ellos baja cuando aumenta la inestabilidad política en el país, Economía política para la fijación de la Ley 3058 de 2005, tránsito al régimen mixto y Decreto Supremo 28701 de Nacionalización. Constitución Estatista de 2009 El neoliberalismo vivió con cierta tranquilidad en Bolivia hasta 1999-2000, año en que comienza debilitarse la economía y mostrar

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desaceleración el crecimiento del producto, pues éste en los años anteriores creció en órdenes del 4%, pero en este año bajó al 2%, pero con una compañía desagradable, el incremento del fiscal hasta llegara un 9% del PIB. En América Latina comenzaban a oírse voces de descontento contra la liberalización económica, y sobre todo por la persistencia de la pobreza y el aumento de las desigualdades sociales. En Bolivia, paralelamente a los problemas de la economía comenzaron a surgir luces rojas en el funcionamiento del sistema político, la democracia de pactos entre partidos políticos, los gobiernos de coalición se fueron desacreditando por un uso clientelar y prebendal de poder. El resultado fue un incremento de la deslegitimación del sistema político, de las instituciones de la democracia y, ante todo, una deslegitimación de los partidos políticos. Paralelamente en América Latina, los movimientos anti globalización, anti neoliberalismo, las redes de ONG internacionales, -expresadas en los Foros Porto Alegre-, muchas en congruencia con las cooperaciones bilaterales, fueron agendando la participación directa de los pobres, el desmontaje del neoliberalismo, el retorno del estado a la economía. El control estatal de los recursos naturales, la tención de los temas indígenas y sociales. En ese ambiente político y social fueron recuperando fuerza las izquierdas, los movimientos sociales, los sindicatos, las juntas de vecinos, las ONG inclinadas las izquierdas y convertidas en el intelectual orgánico de los movimientos sociales. . Mientras los partidos políticos, se ocupaban de usar el poder en beneficio propio y olvidaban la atención de las necesidades de la gente u olvidaban la política, ésta era copada por los movimientos sociales. En Bolivia, desde el 2000 se desplegó la política en las calles, marchas, mitines, bloqueos de caminos, cercos a las ciudades, tomas de instituciones públicas, cerco y amenazas al Parlamento. La Guerra del agua del 2000 en Cochabamba mostraba la seña de lucha contra la inversión extrajera. El segundo lugar de Evo Morales en las elecciones generales de 2002, su conversión en jefe de la oposición parlamentaria y jefe de las protestas callejeras mostraban cuál era la situación política. Enfrentamientos entre policía y Fuerzas Armadas, con muertos de ambos bandos, al inicio del 2003 era una seña de crisis estatal. La Guerra del Gas, por la oposición de los movimientos sociales -encabezados por el MAS- a la exportación de LNG a Estados Unidos y México, pasando por Chile, terminaron con la renuncia del Presidente Sánchez de Lozada. El gobierno efímero de su sucesor Calos Mesa, de octubre de 2003 a julio de 2005, gobierno débil atrapado por la fuerza parlamentaria del MAS y por las movilizaciones sociales de este partido, -es decir formalidad e informalidad políticas juntas-, muestran la inestabilidad política y el dominio de las fuerzas partidarias y sociales de la izquierda, cuyo norte era renuncia de ese Presidente y nacionalización de los hidrocarburos. El sucesor constitucional de Carlos Mesa fue Eduardo Rodríguez, quien gobernó de julio de 2005 a enero de 2006. Pero, en

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diciembre de 2005 convocó a elecciones generales, las cuales fueron ganadas por Evo Morales del MAS con un 54% de la votación. Todo ese ambiente político puede explicar, la aprobación en 2005 de la Ley de Hidrocarburos 3058 que crea un régimen mixto para el sector, reafirmando la propiedad estatal de los hidrocarburos; por medio de esa Ley se refunda YPFB y ésa adquiere más competencias y relevancia en el funcionamiento del sector. Asimismo, el proceso descrito permite entender su nacionalización en 2006 a los cinco mese de que Evo Morales haya subido al poder. Y allana la comprensión de la nueva Constitución Política del Estado aprobada en 2009, que reafirma el estatismo de la economía, pues no sólo rescata la propiedad, sino también la posesión estatal de los hidrocarburos, que además define que la empresa estatal YPFB, sea la encargada de manejar toda la cadena los hidrocarburos. Al igual que en la anterior Ley 1689 de 1996, la Ley 3058 de Hidrocarburos de 2005, el Estado se define como el propietario de los hidrocarburos. Los yacimientos de hidrocarburos en cualquier estado son de domino directo, inalienable e imprescriptible del Estado. Se prevé que ninguna concesión confiere la propiedad de los yacimientos. Pero el DS 28701 de Nacionalización, define que se nacionalizan los recursos hidrocarburíferos. Y va más lejos plantea que el Estado recupera la propiedad y posesión y control total de los recursos. Postula ningún contrato confiere la propiedad de los yacimientos, ni de los hidrocarburos en boca de pozo, ni hasta el punto de fiscalización. Establece explícitamente que el Estado recupera la propiedad de los hidrocarburos en boca de pozo. Postula que los anteriores contratos de riesgo compartido deberán asumir otras formas de contrato: producción compartida, operación y asociación. Vía nacionalización, a un año de ella, hasta 2007, los contratos de riesgo compartido, se trocaron a contratos de operación. La CPE introduce modificaciones que aún no reglamentadas, por ejemplo, establece modalidad de contratos de Servicios, pero, no queda claro si son contratos de servicio puro, o servicio de riesgo. Si es lo primero, habría que renegociar contratos (pues son operadoras y no prestadora de servicios). Además, ¿YPFB asumiría el riesgo de la actividad bajo el supuesto de que tiene capital de inversión? ¿Las empresas privadas que operan deben pagar regalías, No le correspondería el pago a YPFB? Como se ve hay demasiados temas que aún no están reglamentados Resultados de las políticas en algunas variables: Exportaciones (en millones de dólares)

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2004 2008 Gas natural 619.7 3.157.8 Otros 231.2 336.3 Hidrocarburos 850.9 3.494.1 Fuente. Lunstedt, con base Udape y BCB En los años que van del 2004 al 2008 las exportaciones de gas tuvieron un boom, no debido a aumentos de volumen, sino a incrementos de los precios del gas. El contrato de venta de gas al Brasil firmado por 20 años en 1999 establece la exportación de un máximo de 31 millones de metros cúbicos día (MMCD) y un mínimo de 21. El contrato con la Argentina fija una meta de exportación de Bolivia de 27.7 MMCD para el 2014, en 2008 debía proveer 7.7MMCD, pero llegó sólo a promedios cercanos a 2MMCD. Impuestos sobre hidrocarburos (en millones de bolivianos) 2004 2008 IVA, IT, IDH ---- 6.698.2 IEDH 1.146,9 2,535.1 Regalías 2.333.0 3.644.2 Total 3.479.9 12.877.7 Fuente. Lunstedt, con base Udape y BCB Nota: Desde Mayo de 2005 incluye IDH cuya alícuota es de 32% de producción en boca de pozo Los impuestos en favor del Estado subieron, dado que con la Ley 3058 se estableció una participación de 50% -50% entre Estado y empresas sobre el valor de producción. Se mantuvo la regalía de 18%, pero se incremento el Impuesto Directo a los Hidrocarburos, cuya alícuota es de 32%. Cifras que se mantuvieron al inicio del proceso de nacionalización. Al presente no está claro ni reglamentado quién pagará as regalías y el IDH, pues YPFB es la encargada de toda la cadena de hidrocarburos. Reservas nacionales de gas natural (en trillones de pies cúbicos)

2004 2006 Probadas P1 27.6 31.2 Probables P2 24.7 25.0 P1+P2 52.3 56.2 Posibles 24.1 19.2 Total 76.4 75.4 Fuente. YPFB

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Con al nueva ley y la nacionalización no pareen haber cambiado las cantidades de reservas, aunque no existen datos frescos para relizar más comentarios. Reservas nacionales de petróleo condensado (en millones de barriles)

2004 2005 Probadas P1 462.3 465,2 Probables P2 446.5 391.4 P1+P2 908.8 856.6 Posibles 437.7 254.7 Total 1.346.5 1.111.3 Fuente: YPFB Inversiones en gas (en millones de dólares) 2002 2005 2007 Exploración 113.47 86.61 35.3 Producción 231.31 241.89 114.1 Otras inversiones 283 --- ---- Total 627.78 328.5 149.4 Fuente: Whitehead y Crabtree Desde los años de incremento de la convulsión social y de aumento de la inestabilidad política, la definición de una nueva ley de hidrocarburos y después la nacionalización, es decir, por efectos de disminución de la seguridad jurídica las inversiones ha disminuido dramáticamente, no pasan de un 25% de los montos que prevalecía después de la liberalización económica producida en 1996. Pozos en Exploración y explotación 2004 2008 21 4 Fuente: Informe Milenio 2008 En congruencia con la baja de la inversión por las razones anotadas han caído dramáticamente los pozos en exploración y explotación. Aunque se anuncia inversiones fuertes del Estado, cercanas a 1000 millones de dólares y, otras, de PDVSA, pero las mismas aun no se han desembolsado Segundo eslabón de la cadena: Las operaciones de producción están entremezcladas con las de exploración, en todos los casos las empresas han sido la mismas y

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ocupadas de ambas labores, por ello, la data explicada en el acápite anterior abarca también el proceso de producción de hidrocarburos. Regulación con la Ley 1689 liberalizadora de 1996 Al Ministerio cabeza de sector le compete la función normativa y de definición de políticas. A YPFB le compete administrar y suscribir contratos de upstream, administrar y agregar el contrato de venta de gas a Brasil, fiscalizar actividades de exploración y explotación, certificar la producción para efectos de regalías. A cargo del sistema de regulación sectorial, Superintendencia de Hidrocarburos, cuyo rol genérico es de “regular actividades de transporte, refinación, distribución y comercialización en el mercado interno. Otorgar, renovar o revocar concesiones. Vigilar el cumplimiento de obligaciones y derechos de los concesionarios“. Su rol consistía en proteger a consumidores, fijar precios máximos de mercado interno. Fijar disposiciones antimonopólicas. Resolver en primera instancia los recursos de revocatoria de acuerdos a la Ley del Sistema de Regulación Sectorial, (Ley Sirese, promulgada en 1994), ley que se encarga de la regulación de mercados bajo una economía de mercado, correspondiente a la liberalización de la economía. Las superintendencias del sistema de regulación sectorial fueron autárquicas y poseía tuición del Ministerio de Hacienda. Para efectos del downstream. Para la comercialización de hidrocarburos prima el principio de libre comercialización, para el transporte se fijan concesiones administrativas. La refinación e industrialización funciona por medio de refinerías privatizadas. En tanto que la distribución de gas natural por redes está normado por concesiones administrativas. Regulación con la Ley 3058 de 2005 (régimen mixto) y Decreto de Nacionalización 28701 de 2006 La función normativa y la definición de políticas sectoriales queda en manos de Ministerio de Hidrocarburos. YPFB le compete negociar, suscribir y administrar contratos, exportar gas natural, fiscalizar actividades de producción para efectos impositivos de regalías y participaciones, asumir la administración del Centro de Información sobre Hidrocarburos. Bajo el sistema de regulación sectorial, a la Superintendencia de Hidrocarburos, al igual que con la Ley 1689 de 1996, le compete, regular las actividades de transporte por ductos, refinación, distribución y comercialización del mercado interno, además, otorgar o revocar concesiones, proteger al consumidor, fijar precios máximos para mercado interno, asegurar las cuestiones antimonopólicas, regular actividades de transporte por ductos, resolver recursos de revocatoria.

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Como consecuencia de la nacionalización y por efectos de la nueva Constitución desaparece el Sistema de Regulación Sectorial, de modo que desaparece también la superintendencia de Hidrocarburos. Se establece al Ministerio del Remo como cabeza se sector, el cual tendría bajo su tuición a YPFB y una nueva instancia o entidad fiscalizadora, que hasta ahora no está definida ni reglamentada, -pero estáprevisa en la Constitución-, dejando por ahora en el limbo el tema de la fiscalización, pues el ministerio del ramo sería juez y parte, o YPFB sería responsable de toda la cadena y también de su propia fiscalización. Por tanto, aquí existen todavía vacíos jurídicos que no aclaran la operación del sector. En lo que atañe al downstream bajo la Ley 3058, la comercialización, se la encarga a YPFB, con dudas e indefiniciones a los titulares de los contratos, y a privados, El transporte, la refinación, la industrialización y la distribución de gas por redes queda en manos de YPFB autárquico, YPFB, se permitirán algunas concesiones, como contratos por tiempo limitados para personas privadas. Por efecto de la Nacionalización y ante todo por la promulgación de la nueva Constitución en2009 la única encargada de realizar actividades en toda la cadena es YPFB, empero puede suscribir contratos de servicio para realizar actividades en la cadena, contra retribución o pagos de servicios, asimismo puede conformar asociaciones o sociedades de economía mixta para actuar en toda la cadena, pero con una participación no menor al 51%. Empero, todavía no está reglamentada la normativa del sector para que ella sea congruente con los postulados de la Constitución Tercer eslabón de la cadena: Impuestos y regalías con la Ley 1689 de 1996, de liberalización económica Esta Ley de liberalización del sector tenía como objetivo la atracción de inversiones, para aumentar la producción y sí obtener más recursos fiscales; actuó sobre un sector que no era muy dinámico, que a 1996 tenía 2 TCF de reservas existentes y que exportaba solamente 94.6 millones de dólares, en tanto que los gasto en exploración eran de 9,8 millones de dólares y los de explotación del orden de 29.2 millones. En ese pequeño sector petrolero no existían megacampos de producción, y los gravámenes fiscales eran los siguientes: (Ley 1194). Para este periodo no se puede hablar de ganancias de empresas estales, pues no existían ese tipo de empresas, cuando más se puede hablar d e participación del Estado Regalías y participaciones

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(Previas a la Ley 1689) Regalías: Regalía departamental (Deptos. Productores) 11% Regalía Beni –Pando 1% Total regalías 12% Participaciones: Tesoro General Nación TGN 19% YPFB 0% Total participaciones 19% Total gravámenes 31% Otros Impuestos Utilidades 40% (1) Surtax --- (1)Ese monto se paga sólo si excede al monto de participaciones al TGN, es decir únicamente sobre el excedente de las participaciones. Con la Ley 1689 de 1996 se introducen las siguientes modificaciones. Regalías y participaciones Ley 1689 H Existentes H Nuevos Regalías: Regalía Dental 11% 11% Regalía Beni-Pando 1% 1% Participaciones: Tesoro General Nación 32% --- YPFB 6% 6% TOTAL 50% 18% Impuestos sobre hidrocarburos (Regalías) (en millones de bolivianos) 1996 2004 IVA e IT/IDH 438.7 --- IEDH 47.4 1.146,9 Regalías 1.651.4 2.333.0 Total 2.137.5 3.479.9 Fuente. Lunstedt, con base Udape y BCB El efecto de la liberalización económica dio como resultados in crementos muy importantes en el impuesto especial a los hidrocarburos y una mejora muy importante en el cobro de regalías, aunque claro está aquí están presentes los efecto del incremento de precios de los hidrocarburos, que para el caso boliviano interesan anta todo en

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materia de gas, pues hacia 1999 el MMBTU estaba a 1,007 dólares, en 2004 pasaba 1,817 dólares. Regalías y participaciones con la Ley 3058 de 2005 (régimen mixto) y Decreto de Nacionalización 28701 de 2006 El régimen fiscal correspondiente a la Ley 3058, se apoya en cargas “ciegas” del 50% del valor de producción, además de otros impuestos de ley. Es muy posible que con ese nivel de cargas fiscales se desincentive la atracción de inversiones. (Del Granado, 2009). La Ley dispuso que los recursos de participación vayan al TGN y no a YPFB, Con el objetivo de retener el 50% del valor en boca de pozo, fija la regalías de 18%, pero introduce el Impuesto Directo a los Hidrocarburos de 32% Mantiene la regalía e 11% para los Departamentos productores, regalía compensatoria de 1% para Beni y Pando. Tampoco con la Ley 3058 se puede hablar de ganancias de empresas estatales, pues ellas prácticamente son inexistentes. Regalías y participaciones (Ley 3058) Regalía Dental. 11% Regalía Compensatoria 1% Participación al TGN 6% Imp. Directo a Hidrocarburos 32% Impuestos a los hidrocarburos (regalías) Impuestos sobre hidrocarburos (Regalías) (en millones de bolivianos) 2004 2008 IVA e IT/IDH --- 6.698,2 IEDH 1.146,9 2.535.1 Regalías 2.333.0 3.644.2 Total 3.479.9 12.877.7 Fuente. Lunstedt, con base Udape y BCB Para este caso es bueno recordar que la Ley 3058 introduce el Impuesto Directo a los Hidrocarburos IDH con una alícuota de 32%, razón por la cual es visible la existencia de una cifra tan alta. Pero, también existe un incremento en el impuesto especial para los hidrocarburos, así como en las regalías. Pero cabe hacer nota que aquí hay claramente un efecto precio, pues si en 2004 el MMMBTU de gas estaba a 1,817 dólares, en 2008 ese monto sube a 7.078 dólares. Cuarto eslabón de la cadena

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En la explicación del tercer eslabón de la cadena se muestran los porcentajes de gravámenes sobre el valor de la producción en boca de pozo que van a favor del Estado y el saldo que queda a favor de las empresas. Pero a la par se muestran los impuestos y los porcentajes de los mismos que gravan a la porción correspondiente a las empresas. De otra parte, se muestran en esa explicación los datos que corresponden al inicio de la puesta en marcha de la Ley y su final, así se hace para la Ley 1689, como para la 3058, la que todavía surte efectos hasta el presente. Impuestos bajo la LEY 1689 Se trata de los impuestos generales que deben tributar las empresas sobre la participación imponible que reciben de la producción en boca de pozo. Impuestos generales Impuestos generales Alícuota Grava IU Extraordinaria 25% Utilidades IUE (Transf. al exterior) 12.5% IVA 13% Valor agregado IT Transacciones 3% Ingreso Bruto ventas locales Distribución según Ley 3058 En esta nueva Ley no se modificaron los impuestos que deben tributar las empresas respecto de la parte que recibieron del valor de la producción en boca de pozo Impuestos generales Impuestos generales Alícuota Grava IU Extraordinaria 25% Utilidades IUE (Transf. al exterior) 12.5% IVA 13% Valor agregado IT Transacciones 3% Ingreso Bruto ventas locales Un interesante estudio sobre el excedente hidrocarburífero (Guzmán, et. al, 2009), efectúa un cálculo del excedente del upstream de los hidrocarburos, par el periodo 2000-2008. Estos son algunos de sus datos.

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Excedente del upstream de hidrocarburos 2000-2008 (en millones de dólares) 2000 208.1 2004 339.8 2007 1.790.7 2008 2.923.0 Se puede percibir el salto tremendo de las cifras, que se debe al boom de los precios del gas, pues si en 2004 el MMBTU estaba cotizado a 1,817 dólares, para 2008 ese precio pasó a 7,078 dólares por MMBTU. En el mismo estudio se hace un cálculo de la participación del titular (empresas privadas) en el excedente total, las cifras son de 22% para 2007 y de 26% para 2008.11

Para el caso de downstream en el miemos estudio se explica que los Sistemas GTB, Transredes y Transierra acumulan el 96% de la energía-distancia transportada. El cálculo del excedente (que en este caso ni implica la existencia de renta) p los años 2007 y 2008 es el siguiente Excedente en el sistema de transporte por ductos (en miles de bolivianos) Excedente. Tot. Imp Tasa Sirese Utilidad empresas 2007 823.588 376.758 33.6712

2008 676.888 409.652 30893 236.343 8 413.152

De modo que la participación de las empresas en le excedente tota es de 50% para 2007 y de 35% para 2007. Para el caso de la refinación, el mismo estudio presenta los siguientes datos para el 200513. En miles de bolivianos, excedente igual 1923.040, de los cuales la utilidad de la empresa es de 11.312, es decir que la empresa YPFB refinación (antes Petrobrás refinación) poseía una participación de un medio por ciento) 14

En este caso de la refinación el estudio mencionado consideró YPFB Refinación que comprende a las refinerías Gualberto Villarroel, Guillermo Elder, ambas procesan más del 92% del petróleo crudo

Quinto eslabón de la cadena: La diferencia metodológica de este último eslabón de la cadena es que prestaremos atención sobre todo a la Ley 3058 de 2005, además a los

11 El cálculo de para participación del titular para los otros años no está realizado 12 En montos absolutos en dólares a un tipo de cambio de 7.90 bolivianos por dólar para 2008 estamos hablando de una cifra muy pequeña, cercana a los 85 millones de dólares. 13 No posee datos para 2007 y 2008, solamente para 2000-2005. 14 Se habla de un excedente aproximado de 240 millones de dólares, cifra también muy pequeña.

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efectos del Decreto Supremo 28701 de Nacionalización de los Hidrocarburos de 2006 y de los efectos esbozado por la nueva Constitución. Entonces, lo concerniente a la anterior Ley de 1689 de 1996 será tomado solamente como una referencia. Operamos de este modo para facilitar las ideas de política, quizás recomendaciones, que podrían conducir a un funcionamiento mejor y más eficiente del sector, así como su conexión con el conjunto de de la economía boliviana. En términos de distribución y uso de la renta petrolea, uno de los elementos básicos que hay que tomar en cuenta, es el referido a una lucha de varias décadas entre las regiones productoras de hidrocarburos por la introducción y mantención de una regalía en favor de ellas. Eso cristalizó ya en la década de los 60 del siglo pasado, época en que se aprobó una regalía de 11% del valor de la producción en boca de pozo en favor de esos Departamentos y, adicionalmente, una regalía compensatoria de 1% en favor de los departamentos de Pando y de Beni. Esta lucha por las regalías es parte del desarrollo histórico de las regiones, de modo que hasta el presente es un derecho adquirido por esos Departamentos. Es por eso que el instrumento jurídico previo a la Ley 1689 de 1996 que estudiamos en este trabajo, así como la Ley 3058 de 2005 y el decretos 28701 de Nacionalización de, respetan esos montos de regalías departamentales. El uso de esa regalías departamentales ha sido definido por los respectivos departamentos que los reciben, en general son los niveles subnacionales de gobierno, las Prefecturas departamentales quienes han decidido en qué programas o proyectos utilizar sus recursos. En cambio, el gobierno nacional, la parte que le compete de las rentas petroleras (participaciones gubernamentales), las ha utilizado para financiar los gastos del Tesoro General de la Nación, en cuyo interior domina el gasto corriente y no la inversión pública, pues los pagos a maestros, militares, funcionarios públicos, y jubilados se come la mayor proporción del Presupuesto General de la Nación. Si por un lado, es clásica la lucha por el excedente petrolero entre el Estado boliviano y las empresas petroleras, cuyos datos han sido mostrados en el acápite anterior, es también clásica la lucha entre el Estad central y las regiones por dicho excedente hidrocarburífero. Esa lucha es más intensa desde el momento en que en Bolivia se despliega con más intensidad el movimiento autonomista, que demanda la descentralización política o autonomía departamental frente a un Estado central de tradición hiper centralista que está poco dispuesto a ceder las rentas a las regiones. El climax de este enfrentamiento entre gobierno central y autonomías departamentales lo vivimos dentro de los tiempos contemporáneos, desde que el Presidente Evo Morales subió al poder en 2006, que coincide con un desarrollo más intenso de las demandas de autonomías departamentales de las regiones autonómicas de Santa Cruz, Tarija Beni, Pando.15

15 En general se habla de Departamentos de tierras bajas como lugares done opera la producción de hidrocarburos, pero en realidad la precisión exige mostrar que Tarija,

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Una de las contradicciones políticas centrales del presente es el enfrentamiento entre gobierno central, que posee un proyecto de recentralización del Estado, versus las regiones (Departamentos) autonómicas que desean alcanzar y desarrollar las autonomías departamentales, base de la descentralización política. La nueva Constitución Política del Estado legaliza esas autonomías, pero coloca en su lado otro tipo de autonomías: las regionales, indígenas o municipales, a las cuales pretende potenciar para debilitar a las autonomías departamentales de las regiones autonómicas que son adversarias a la política del régimen del Presidente Morales. Otro rasgo central de las políticas y de la cultura boliviana es que en los bolivianos está adherida la lógica rentista (Laserna, 2008), la misma que fue fundada por el Estado ”benefactor” creado y desarrollado por el nacionalismo revolucionario fundado en 1952. Ese Estado creó la idea del paternalismo estatal, que conduce a que el Estado sea el propietario de todo y, además, el proveedor de todo. Hay una conexión directa entre la dependencia de la producción de materias primas y la exigencia de extracción de renta por parte del Estado para que ésta se distribuida a la población, en especial a la clientelas políticas, en un marco en el cual todos los bolivianos se creen con el derecho a exigir todo al Estado. La cultura política en Bolivia, en especial de sus sectores populares, corresponde a la ”política en las calles”, que consiste en las movilizaciones callejeras, mitines, huelgas, bloqueos de caminos, crucifixiones , dinamitazos, huelgas de hambre “hasta las últimas consecuencias” , para que el Estado sea el proveedor de todo. Bajo esa lógica de largo plazo el Estado y los diversos gobiernos que han pasado por él, han elaborado discursos sobre la industrialización, pero no lo ha logrado, seguimos siendo primario exportadores. El signo fundamental de Bolivia es la existencia de un patrón primario exportador, eso define a la economía. Desde 1952 a 1985 pasaron por el Estado gobiernos nacionalistas de lógica estatista. Desde 1985 a 2005, vivimos la lógica neoliberal, gobiernos liberales administraron el Estado. Ahora el péndulo nos muestra un gobierno profundamente estatista, instalado desde 2006. Pero, algunos estudios (Gay Molina, 2007) demuestra cómo, independientemente de que sean gobiernos y modelos estatistas o liberales los que pasaron por el poder, en cincuenta años, desde 1952 a 2002, del crecimiento del ingreso per cápita ha sido simplemente cero. Es decir que no impera el modelo económico, sino que el gran problema de Bolivia es su dependencia de la producción y exportación de materias primas, de la existencia de un patrón (no modelo ) primario exportador que se liga a la existencia de una lógica rentista de los bolivianos, acostumbrados a gobiernos

Departamento que no es de las tierras bajas es el lugar central y fundamental de le producción de hidrocarburos, en tanto que Santa Cruz está marcado más bien por la producción agropecuaria.

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populistas que se especializan en entrega favores a sus clientelas políticas y sociales para obtener apoyo político. Ni en el pasado, ni en presente, ni con boom de la plata, siglo XIX, ni con la producción de estaño 1900-1985 que tuvo algunos momentos de auge, ni con la extracción de gas y su boom de estos últimos años, nunca la economía boliviana, creó un fondo de estabilización para sortear los periodos de vacas flacas, simplemente en los periodos de vacas gordas aumentó el gasto corriente y se usó la lógica rentista para no utilizar bien los recursos del Estado. Para visualizar mejor el periodo que está marcado por la Ley 3058 de 2005 régimen de economía mixta) y el Decreto De nacionalización 28701de 2006 (régimen estatista), recordemos los porcentajes de gravámenes sobre la producción en boca de pozo: 11% regalías para Departamentos productores. Regalías Compensatoria para los Departamentos de Beni y Pando. 6% Participación del Tesoro General de la Nación TGN. 32% Impuesto Directo a los Hidrocarburos IDH. Ese EIDH asume la forma de renta destinada, que obviamente dependió en su distribución de las pugnas por la renta desarrolladas por actores sociales e institucionales que, siguiendo la lógica rentista, buscan arrancarle al estado todo tipo de beneficios. El DS 28223 definió la siguiente distribución del IDH:12.5% a favor de Prefecturas de Departamentos es Productores, 31.25% en favor de Prefecturas de Departamentos no Productores (6.25% a cada una) El saldo a favor del TGN, que debe redistribuirlos a Pueblos, Indígenas Municipios, universidades, FFAA y Policía y un saldo para programas del gobierno. El DS 28421, sin perder la lógica rentista, establece una modificación, del total recibido por los departamentos, éstos deben entregar un 34.48 a sus municipios, y 8.62% a sus universidades públicas. El saldo 56.9 a la Prefectura. Pero, el gobierno de Evo Morales, siguiendo su lógica centralista y tratando de disminuir las rentas e las regiones que son sus opositoras política, por Ley 3791 de noviembre de 2007, de la Renta Dignidad, que implica la entrega de 28 dólares mensuales todos los bolivianos mayores de 60 años establece que ella se financiará así: Con 30% de los recursos obtenidos de IDH por las Prefecturas. Con esa modificación el IDH queda como sigue. 31.25% departamentos no productores, 12.5% Departamentos productores (que deben usar el 30% de esos recursos para pagar la Renta Dignidad). Compensación para Departamentos Noo Productores 14.64%. Compensación par universidades La Paz, Sana Cruz y Cochabamba 9.5%. Fondo de Ayuda al Desarrollo Nacional 5%. FAA sin definir porcentaje, saldo variable para el TGN. Esa redistribuciones demuestran la prevalencia de la lógica rentista, este es el criterio de las rentas destinadas. Implica la lucha por la renta ente gobierno y regiones, con victoria de un gobierno fuerte como el de

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Evo Morales, en especial contra sus adversarios de las regiones autonómicas a quienes se les extrae recursos. Pero, lo que sorprende es la poca disponibilidad de recursos para el desarrollo productivo del país. Distribución del IDH ente instituciones beneficiarias (en Porcentajes) Concepto 2005 2008 Municipios 11.8 34.9 Prefecturas 39.7 9.9 Universidades 2.5 6.9 Fondo Indígena 5.0 5.0 TGN 41.0 19.1 Renta dignidad 0.0 25.6 Fuente, Guzmán et. l. Con base en datos Ministerio de Hacienda Se debe recordar que la participación estatal, vía IDH, en el valor de la producción en boca de pozo es del 32%, es decir, el monto más elevado. Los cambios que muestra la tabla expresan cómo las Prefecturas que en 2005 recibían el 39,7% pasan a recibir solamente el 9.9% en 2008; lo cual se debe a que el gobierno nacional quita recursos a las Prefecturas, ante todo autonómicas, por entenderlas sus adversarios políticos. En cambio sube los ingresos de los municipios para tenerlos como aliados; da más recursos a las universidades públicas para evitar conflicto social y ganarlas para sí. Y, de gran importancia, destina un 25% de total para el pago e la Renta Dignidad, transferencia directa no condicionada, a favor de los mayores de 60 años. Bono al cual se suma otros más durante el gobierno del Presidente Morales. Las regalías para 2008 fueron de 437.2 millones de dólares, en tanto que el IDH fue de 928.9 millones de dólares. El destino de estos recursos por parte de los Departamentos y municipios, es fundamentalmente para gasto corriente, algunos programas sociales, y casi nada para el desarrollo de la producción o la diversificación productiva, Los otros beneficiarios del IDH como las universidades o Fondo Indígena, tampoco gastan sus recursos con finalidades productivas. En el mismo año YPFB recibió como participación del valor de la producción en boca de pozo, 603 millones de dólares, y los impuestos extraordinarios a favor del TGN sobre la renta petrolera gravada al valor de la producción en boca de pozo fue de 185 millones de dólares. Las transferencias directas a la población, a través de bonos, alcanzó en 2008 los siguientes resultados. Bono Juancito Pinto, otorgado a los alumnos de las escuelas públicas, hasta el octavo grado, 344 millones de bolivianos, Renta Dignidad 1.580 millones de bolivianos. La proyección para 2009 es la siguiente, Bono Juancito Pintoo 376

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millones de bolivianos, Renta Dignidad 1.969 millones de bolivianos, Bono Juana Azurduy, aprobado en 2009, para mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, 226. 2 millones de boliviano. Bono poir servicios públicos., 11 millones de Bs. Es decir que el costo de los bonos en 2008 fue de 267.2 millones de dólares, y en 2009 será de 363,9 millones de dólar16

es.

Desde 2005 precios de los hidrocarburos están congelados en el mercado doméstico a 27$us barril petróleo, cuando ese precio ha fluctuado ente 2005-2008 entre 70 y casi 130 dólares y en el presente está cerca de 65 dólares el barril, por lo cual hay una subvención estatal. Para el mismo periodo el precio de gas natural está congelado entre 0.98 $Us a 1.30 $us/MPC para el gas natural, y en el periodo sus precios han fluctuado desde 2 a 7 dólares por MPC lo que implica que también por esta vía el mercado interno está subsidiado. Debido a la baja de la producción de gas en estos dos años, ya sea por la baja de inversión o por la disminución de compras del Brasil, Bolivia debe importar más hidrocarburos líquidos, lo hace a precio internacional y los vence a precio subsidiado, así sucede con la gasolina, diesel y jet fuel. En 2008 esas importaciones alcanzaron a 534 millones de dólares, y en este año se prevé que serán del orden de 514 millones de dólare.17

En los años que analizamos, visualizamos que el peso del sector de hidrocarburos en el PIB pasó de 4.2% en 1995 a 10% en el 2008, en tanto que su peso en las exportaciones pasó de 12,9% en 1995 a 47.3% en 2008. Pero en el mismo periodo, el peso de la industria se estabilizó en cerca de 16.66 del PIB. Es decir que seguimos arrastrando un modelo primario exportador y no hemos aprovechado el boom petrolero para diversificar la economía o para industrializar el país. Pese a la exportación de materias primas, Bolivia no ha salido de la pobreza, antes bien las desigualdades se han profundizado. El coeficiente de Gini es de 063. Pobreza

16 El tipo de cambio utilizado fue de 7.07 Bs. Por dólar, con datos del Viceministerio de Pensiones y Servicios Financieros. 17 Datos del Boletín Siglo XXI última semana de agosto de 2009.