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1 DESCENTRALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA Y TAREAS DEL MUNICIPALISMO COLECCIÓN IDEAS Mario Rosales 1 Año 12 Nº 120 Julio 2011 1 Experto en Descentralización y Desarrollo Local. Consultor del Observatorio Latinoamericano de la Descentralización. de la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones, FLACMA ( [email protected] ). Este texto se basa en los 2 informes mundiales sobre descentralización de CGLU y otros documentos que se citan. No obstante, parte de la información ha sido actualizada y los juicios son de responsabilidad del autor.
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DESCENTRALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA Y TAREAS DEL MUNICIPALISMO
COLECCIÓN IDEAS
Mario Rosales1
Año 12 Nº 120
Julio 2011
1 Experto en Descentralización y Desarrollo Local. Consultor del Observatorio Latinoamericano de la Descentralización. de la
Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones, FLACMA ( [email protected] ). Este texto se basa en los 2 informes mundiales sobre descentralización de CGLU y otros documentos que se citan. No obstante, parte de la información ha sido actualizada y los juicios son de responsabilidad del autor.
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“Los primeros esfuerzos de descentralización derivan de imperativos endógenos y
presiones internas: pluralidad étnica, tensiones religiosas, crisis económicas,
demandas de las minorías por participación y representación, presión para
mejorar la gestión territorial. Más adelante, entran en juego factores exógenos,
como redes mundiales que buscan limitar los poderes de los gobiernos centrales y
alientan a nuevos actores a participar en un ámbito internacional globalizado. Su
propagación actual se relaciona con la "tercera ola de la democratización”
donde, desde 1970 en adelante, más de 30 países inician procesos de
descentralización y democratización. Otro factor de propagación son las
organizaciones internacionales -como el Banco Mundial y la Unión Europea- que
exigen reformas descentralizadoras a quienes desean trabajar con ellos”.
Comité de Descentralización y Autonomía Local de la CGLU
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1. INTRODUCCIÓN: EL MUNICIPIO, HISTÓRICO AGENTE DEL DESARROLLO LOCAL
El municipio -con ese u otro nombre- es la forma natural de autogobierno que se
dan las comunidades que habitan en un territorio preciso. Según la tradición y la
práctica latinoamericana, los componentes básicos de la institución municipal
son un territorio, una población, una cultura y un gobierno local. Pero el territorio
es mucho más que un simple espacio físico y constituye un medio ambiente
complejo; la población trasciende la cantidad de habitantes siendo una
comunidad con relaciones sociales y políticas dinámicas; en tanto que la cultura
representa la acumulación histórica de saber generado por la sociedad local
actuando sobre su territorio.
COMPONENTES DEL MUNICIPIO
Un territorio o espacio físico, que posee las características particulares y exclusivas de
una conformación geográfica única. Uno o varios climas; fuentes de agua y riquezas
minerales; riquezas naturales vivientes como flora y fauna locales. Este conjunto
funciona sistémicamente, dando lugar a un medio ambiente específico con rasgos
propios y equilibrios delicados, que es necesario respetar, preservar y valorizar.
Una población, que más que una mera cantidad de personas, es una comunidad
local con una estructura social compleja y dinámicas sociales, culturales y
demográficas particulares, conformada por actores e instituciones variadas, que
originan una sociedad con identidades, intereses y organización compleja. Las
organizaciones y relaciones de confianza establecidas conforman el capital social del
territorio.
Una cultura en su sentido amplio, es decir, saber acumulado por la interacción
constante entre la población y el territorio. La vida local ha generado un idioma,
dialecto o sus variantes; se han creado formas de alimentación en base a los
productos de la zona (comida típica); hay viviendas y construcciones adaptadas al
clima existente (patrimonio arquitectónico); y se han desarrollado costumbres, hábitos
y técnicas propias (patrimonio cultural). La cultura genera una identidad, que permite
que los grupos humanos que allí habitan se distingan de otras comunidades,
desarrollando una autovaloración positiva de sí mismos.
Una institucionalidad, dentro de la cual operan formas locales de gobierno,
compatibles con las usanzas y normas del país, que expresan idiosincrasia y relaciones
de poder, representando a los diversos actores y grupos sociales del territorio.
Elaboración propia
Municipio y principio de subsidiariedad
En síntesis, el municipio es una entidad viva, asentada en un medio ambiente
complejo y delicado, donde habita un conjunto humano dinámico, creador de
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saber y cultura, que articula recursos materiales, capital social, humano y técnico
para generar riqueza y lograr un desarrollo endógeno autogenerado, de modo
de alcanzar niveles adecuados de progreso y bienestar. Igualmente, la sociedad
local posee una historia, expresión del quehacer de sus actores en el tiempo, y
una institucionalidad particular, que incluye al gobierno local. Incluso un
municipio pequeño posee una realidad multidimensional, única y altamente
compleja.
La alta complejidad de la vida local, sus particularidades únicas y la dinámica
imprevisible de cada proceso territorial -más el hecho de que este se desarrolla en
democracia- son recogidos por el principio de subsidiariedad, que establece que
aquello que la comunidad y su gobierno local pueden resolver por sí mismos debe
ser realizado sin otra intervención del gobierno nacional que la de apoyar y
complementar. El principio de subsidiariedad –incorporado en varias
constituciones europeas- contiene varios enunciados que reivindican los derechos
primarios de las comunidades y sus gobiernos locales para ocuparse de sus
asuntos propios, evitando intervenciones tempranas o excesivas de los poderes
nacionales o internacionales.
En este sentido, históricamente los municipios constituyen un genuino agente de
desarrollo local avalado por sus múltiples intervenciones en favor de la población
del territorio tanto para resolver sus problemas, como para proveerla de ciertos
servicios básicos. En la actualidad sabemos que los gobiernos locales resuelven
problemas, prestan servicios y, además, estimulan y facilitan el desarrollo local.
Habiendo sido debilitados durante décadas, es conveniente devolverles
competencias, recursos y autonomía para que ejerzan mejor sus tareas. Es decir,
es necesario descentralizar en el sentido político, administrativo y fiscal del
término.
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2. CENTRALISMO Y PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA
América Latina es un continente históricamente concentrado. El centralismo
colonial cede en parte durante la independencia, cuando los cabildos abiertos
de las principales ciudades asumen posturas emancipadoras contra los países
coloniales. Durante el siglo XIX, en las nacientes naciones se suceden guerras y
conflictos internos que confrontan a grupos sociales con intereses diversos. A lo
largo del siglo XX, los emergentes países refuerzan la centralización política y
económica en desmedro de las entidades intermedias y los municipios. Después
de la Segunda Guerra Mundial, la planificación nacional y la política de
sustitución de importaciones mantienen las políticas centralistas que sólo
menguan el último tercio del siglo, por efecto de sucesivas crisis económicas,
políticas y de procesos de democratización.
El Principio de subsidiariedad
El primer postulado del principio de subsidiariedad establece que “el Estado
interviene sólo cuando la sociedad no es capaz resolver sus necesidades por sí
misma y sólo tanto como sea necesario”... con claridad el Estado no debe intervenir
si la sociedad puede resolver un asunto por sí misma.
El segundo postulado del principio de subsidiariedad establece que “cuando el
Estado interviene, lo debe hacer el nivel más cercano a la población: el nivel local”.
Muchas competencias que hoy se ejercen desde dependencias nacionales, han
sido localmente asumidas por la sociedad desde sus orígenes.
El tercer postulado del principio de subsidiariedad establece que: “cuando el
gobierno de ámbito local no puede asumir las competencias que le son inherentes,
lo hace un gobierno de ámbito mayor”. Evidentemente, no todos los municipios
cuentan con las capacidades necesarias para impulsar los diferentes procesos de
desarrollo desde los gobiernos locales y por tanto no logran asumir las
competencias que la legislación establece.
Finalmente, el cuarto postulado del principio de subsidiariedad establece que:
“cuando interviene un ámbito superior de gobierno, éste debe crear las
capacidades necesarias para que asuma las competencias el ámbito al que le
corresponde”. Este postulado debe dar lugar al desarrollo de capacidades locales,
es decir transferir fortalezas, conocimientos, instrumentos y recursos para desarrollar
el capital social de la localidad para que asuma con creciente eficiencia las
competencias que la ley le asigna.
Ugarte, Álvaro, en “El proceso de descentralización en el Perú: logros y agenda
pendiente”. INICAM, Lima, 2009.
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Ventajas de la descentralización
No existen fórmulas o recetas que garanticen el éxito de la descentralización. Sin
embargo, hay beneficios:
1. Eficiencia administrativa. Es muy difícil encontrar la escala ideal para proporcionar
cada servicio público, pero es importante asignar a cada nivel de gobierno las
tareas que puede llevar a cabo más eficientemente (principio de subsidiariedad).
2. Control, equilibrio y transparencia. La existencia de poderes públicos autónomos
promueve la estabilidad, ya que las políticas son elaboradas por un mayor número
de participantes involucrados y con derecho a expresar opinión. Los controles y
balances pueden darse en forma vertical, debido a que el control ejercido por
unos poderes sobre otros aumenta la transparencia.
3. Participación y democracia. La creación de nuevos espacios políticos permite a
nuevos grupos ser incluidos, lo que a su vez amplía y refuerza la democracia y
legitima al Estado.
4. Distribución de poder y estabilidad. La descentralización permite la distribución del
poder entre diferentes sectores sociales, lo que promueve la estabilidad del sistema
mediante la incorporación de mecanismos para controlar la redistribución
democráticamente el poder.
5. Desarrollo económico. La descentralización promueve un desarrollo territorial más
equilibrado, por la autonomía de la gestión. En un contexto de globalización
económica y cultural la flexibilidad de los gobiernos locales y regionales permite
diseñar y posibilita el desarrollo territorial endógeno.
6. Preferencias y tamaños. Los gobiernos locales y regionales tienen más y mejor
información sobre las necesidades ciudadanas, son capaces de identificarlas y
decidir acerca del orden de prioridad y manera de satisfacerlas. El tamaño de los
países y sus niveles de descentralización dependen de la relación entre las
economías de escala (lo cual favorecería la existencia de grandes estados
centrales) y la heterogeneidad de la población y sus necesidades (que favorece la
existencia de pequeños estados y fomenta la descentralización).
7. Competencia y dinamismos. En ambientes democráticos, la competencia entre los
diferentes niveles de gobierno evita crear impuestos innecesarios y limita las
acciones negativas para la población. Los territorios bien gestionados son
dinámicos y atraen población (“votar con los pies”).
8. La cohesión social. La prestación de servicios públicos a nivel de los ciudadanos
favorece la cohesión social. En los últimos años, la justificación de la
descentralización ha pasado de estar más basada en cuestiones de identidad a
centrarse en las mejoras económicas y sociales.
9. Laboratorios de la innovación y creación de los líderes. Los territorios pequeños
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Durante las décadas de los 80 y 90, la transición democrática en varios países
combina reformas del Estado con descentralización, aunque también se
liberalizan las economías y reduce el gasto estatal. Hay varias oleadas
descentralizadoras: una más económica y neoliberal, otra que enfatiza los
aspectos sociales y democráticos2. La primera surge a partir de los 80, en un
contexto de crisis de la deuda y alta inflación y busca reducir el tamaño de la
administración central del Estado, eliminar el déficit fiscal y potenciar el
mercado. Las economías enfrentan ajustes estructurales, se transfiere la
prestación de ciertos servicios a los gobiernos subnacionales y se privatizan otros,
incluidas algunas grandes empresas estatales.
Aunque la situación varía de un país a otro, este primer ciclo de políticas no
genera los resultados esperados y produce severos problemas sociales,
económicos y políticos, como lo expresa el caso chileno. La segunda opción
descentralizadora se desarrolla desde la década de los 90, en medio de crisis
financieras y sociales que afectan a la Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, México,
Perú y Venezuela. Se integran estrategias correctoras del paradigma neoliberal,
que incluyen políticas sociales y mayor preocupación por el desarrollo
democrático y la participación ciudadana.
Desde la década de los 80 los regímenes autoritarios son reemplazados
paulatinamente por gobiernos nacionales democráticos, que estimulan la
elección popular de las autoridades locales. Si bien en 1980 en pocos países se
elegía a los alcaldes y concejales, en la actualidad todas las naciones poseen
gobiernos municipales electos por sufragio universal. La mayor parte de los países
democratiza y reforma sus Estados mediante progresivas transformaciones
institucionales, políticas y jurídicas de las cuales forman parte la descentralización
y el fortalecimiento de los gobiernos subnacionales3.
2 Finot, Iván, 2001 y Wiesner, Eduardo 2003. 3 Valadés; Diego y Serna José María, 2000; Carbonell, Miguel 2004; Fix Héctor y Valencia Salvador, 2005.
constituyen laboratorios para la experimentación de políticas y alientan la
innovación. Es más sencillo aplicar nuevas políticas en pequeña escala y, una vez
logrado su éxito, aplicarlas en territorios mayores. Las políticas locales y regionales
generan ambientes que atraen a personas con talento en gestión.
10. Promoción de la paz. Los procesos de descentralización son un mecanismo
adecuado para reducir los conflictos culturales y aplicar políticas étnicas,
garantizando la participación política, la defensa de las minorías y la eficaz
distribución de los recursos.
Comisión de Descentralización y Autonomía Local de la CGLU
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No obstante, la profundidad de las reformas y su impacto difieren notablemente
de un país a otro. Mientras que las federales Argentina, Brasil, México refuerzan a
los gobiernos intermedios, los países unitarios amplían el rol de los municipios y
varios de estos últimos crean gobiernos intermedios electos en las regiones o
departamentos, como acontece en Colombia, Perú, Bolivia y Paraguay, con una
mixtura interesante entre federalismo y régimen unitario.
El concepto de descentralización
Existe cierto consenso entre los expertos en distinguir ciertos tipos de
descentralización tales como descentralización política o devolución,
descentralización administrativa o desconcentración, además de la
descentralización fiscal o de los recursos financieros. En la práctica
latinoamericana se combinan diversas modalidades de traspaso, generalmente
con competencias compartidas entre diversos niveles de gobierno y con
participación de privados y organizaciones de la sociedad civil en la gestión real
de los servicios. Se suele distinguir entre:
Descentralización administrativa o desconcentración, en que una unidad
administrativa del Estado delega de modo subordinado la operación de un
servicio. Ciertos gobiernos nacionales han traspasado la administración de
algunos servicios –como la educación, la salud y los subsidios sociales en Chile
durante los años 80- a los municipios, reteniendo el nivel central la capacidad
de decidir acerca de los contenidos y características de los servicios prestados.
Descentralización política o devolución, donde una unidad administrativa
estatal central transfiere sus atribuciones y recursos a una administración local
dotada de autonomía. En este caso, los municipios reciben la competencia y
los medios, pero también desarrollan las capacidades de decidir de modo
autónomo acerca de cómo administrar la función o competencia de acuerdo
a las particularidades locales. En el caso de la gestión del impuesto territorial o
predial en Paraguay o Costa Rica, traspasado desde el gobierno central a las
municipalidades, que ha implicado importantes incrementos de los recursos
locales, en la medida en que hay un esfuerzo fiscal municipal.
Privatización, que implica el traspaso de actividades públicas de producción
de bienes y servicios al sector privado, sea en concesión a largo plazo o con
venta de la empresa, cuando los agentes privados poseen capacidades para
gestionar eficazmente y con costos socialmente razonables. El gobierno
nacional, intermedio o local mantienen sus facultades fiscalizadoras.
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Participación, autogestión o cogestión. Supone la incorporación de los
empleados y la comunidad de usuarios en la toma de decisiones, ejecución
de la prestación y supervisión de la misma. En el complejo mundo actual es
básico incorporar a los usuarios en la gestión de los servicios. Es el caso de
algunas comunidades educativas en Centroamérica o en los Estados Unidos.
O de los servicios de recolección de residuos, que recurren de modo creciente
a los usuarios para lograr la separación de los desechos y reducir su volumen.
¿Qué entendemos por descentralización?
El concepto de descentralización genera acuerdo, pero no consenso. Definimos la
descentralización como: “proceso de reorganización del Estado y transferencia gradual de
competencias originalmente realizadas por el gobierno central -acompañada de los recursos
correspondientes -hacia otras esferas de gobierno (estados federales, gobiernos regionales o
provinciales y gobiernos municipales)”. Existen diferentes tipos y formas:
Tipos de descentralización:
Descentralización política: delegación del poder político, autoridad y recursos hacia los
niveles subnacionales de gobierno, que representa y debe rendir cuentas a la población
local que asignó el poder.
Descentralización administrativa: transferencia desde el Estado central hacia sus extensiones
administrativas locales -o a autoridades del gobierno local- de determinadas capacidades
de planificación y gestión de asuntos concretos, sin perder la potestad de exigir rendición de
cuentas hacia el nivel central de gobierno.
Descentralización fiscal: redistribución de recursos del gobierno central a los niveles
subnacionales de gobierno y de la capacidad de decisión de usar estos recursos de manera
eficaz mediante una gestión financiera transparente.
Formas de descentralización:
Devolución: descentralización política referida a la total transferencia de responsabilidades,
toma de decisiones, recursos y generación de ingresos hacia una autoridad pública local
autónoma, independiente respecto de su autoridad, con potestad legal reconocida dentro
de los límites geográficos donde ejerce autoridad y desempeña funciones públicas.
Delegación: tipo de descentralización administrativa, referida a la redistribución de
responsabilidades administrativas a las unidades del gobierno u organismos que no son
dependencias de la autoridad central, respetando la rendición de cuentas al Estado central.
Desconcentración: el Comité de Descentralización y Autonomía Local de CGLU considera
que la desconcentración no es un modo de descentralizar, y sólo es una dispersión territorial
desde el poder central de ciertas transferencias administrativas de responsabilidades del
gobierno central a las estructuras públicas locales, manteniéndose siempre la responsabilidad
del gobierno local respecto y hacia el gobierno central.
Comité de Descentralización y Autonomía Local de la CGLU
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Visión de síntesis de la descentralización en América Latina
Desde la década de los 80 hasta ahora, los procesos de descentralización se han
aplicado prácticamente en todos los países de América Latina, si bien su
profundidad, resultados y consecuencias varían de un país a otro. Ello refleja las
diferencias de grado de desarrollo, tamaño del Estado, fecha de inicio de la
descentralización y otros factores particulares propios de cada país. Una síntesis
apretada del proceso es la siguiente:
Los gobiernos locales de Colombia y Brasil –países pioneros de la
descentralización- movilizan ahora importantes recursos, gozan de autonomía,
prestan servicios clave y promueven el desarrollo.
Indicadores de descentralización en América Latina por países
País
Ingreso Per
Cápita
ajustado a
capacidad
de compra
en US$
Gasto del
gobierno
general,
GGT: en
miles de
millones de
US$
Gasto del
gobierno
general
en GGT %
PIB
% Gasto de
los
gobiernos
intermedios
en GGT
% Gasto
municipal en
GGT
1. Argentina 14.603 70.468 32,9 42,0 8,8
2. Bolivia 4.357 7.262 43,6 10,2 16,8
3. Brasil 10.607 420.253 31,5 28,7 26,3
4. Chile 13.561 31.064 19,0 --- 12,8
5. Colombia 8.589 48.405 29,8 14,3 18,7
6. Costa Rica 10.870 5.664 21,5 --- 3,7
7. Ecuador 7.931 10,357 18,9 --- 23,4
8. El Salvador 6.498 3.533 17,3 --- 7,0
9. Guatemala 4.694 5.620 15,5 --- 4,4
10. Haití 949 802 15,0 --- ---
11. Honduras 3.750 3.770 26,6 --- 4,9
12. Nicaragua 2.567 1.461 28,0 --- 3,8
13. México 13.971 339.502 31,2 25,3 6,5
14. Panamá 13.347 6.855,2 44,9 1,7 1,7
15. Paraguay 4.585 2.109 20,3 ---- 6,3
16. Perú 8.424 17.137 15,9 17,6 16,4
17. R.
Dominicana
8.273 7.612 17,9 --- 5,3
18. Uruguay 13.808 8.611 30,8 --- 12.3
19. Venezuela 11.846 58.888 25,8 Sin datos 8,0
Fuentes: Observatorio Latinoamericano de la Descentralización FLACMA. Informe Desarrollo
Humano PNUD 2010;
Segundo Informe Mundial CGLU y cálculos propios. Elaboración: M. Rosales
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Chile desconcentra durante los 80 y descentraliza la primera mitad de los 90.
Luego el proceso de descentralización se estanca.
En Argentina la descentralización favorece básicamente a los gobiernos
provinciales y los municipios quedan en gran medida al margen.
Bolivia y Ecuador, desde 1994 y el año 2000 respectivamente, redistribuyen
recursos y trasladan competencias a los gobiernos municipales, avanzando
fuertemente en la descentralización.
En Perú, la descentralización de los 80 se revierte bajo Fujimori y se recupera
desde el 2000.
En Venezuela, la descentralización de los 90 es corregida por reformas que
afectan el nivel local: ahora hay una recentralización sutil, con menor
autonomía y recursos para los municipios.
Uruguay crea recientemente el nivel municipal, que separa a las juntas locales
de los departamentos, conformando 89 municipios y dando lugar a tres
niveles de gobierno.
En Paraguay, pese a los avances de los 90, la descentralización continúa
siendo incipiente.
México avanza en un “nuevo federalismo”, mediante la apertura del sistema
político y la alternancia democrática. Pero las reformas jurídicas y financieras
favorecen a los gobiernos estaduales y los progresos prácticamente no
alcanzan el nivel municipal.
Situación actual de la descentralización en los países de América Latina
País:
Inicio de la
descentrali
zación a
los
municipios
Situación actual de la descentralización y temas de la agenda
nacional
1. Argentina ---- Estancada. No es tema prioritario en la agenda política actual.
2. Bolivia 1994 En revisión. Adecuación de las leyes descentralizadoras a la nueva
Constitución.
3. Brasil 1988 Descentralización consolidada no es prioridad de la agenda
política actual.
4. Chile 1990 Estancada desde mediados de los 90. No es tema de la agenda
política actual.
5. Colombia 1986 Tendencias a la recentralización por crisis fiscal y conflicto armado.
6. Costa Rica 2001 Ley descentralizadora. Dilema: ¿Cómo traspasar las competencias
y recursos?
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Los países centroamericanos y del Caribe evolucionan más lentamente, desde fines de
los 90 y durante la década del 2000.
Guatemala y Nicaragua aprueban leyes de descentralización, en tanto
Honduras y El Salvador incrementan las transferencias financieras a los
municipios.
Costa Rica introduce la elección popular de alcaldes en 2002, pero no se
transfieren nuevos recursos a los municipios, pese a que la ley así lo determina;
Panamá registra avances menores: se eleva a rango constitucional la
descentralización, pero la ley que la aplica no entra aún en vigencia.
En República Dominicana la descentralización está en la agenda pública y la
ley establece el incremento de los recursos municipales, pero este traspaso se
realiza con lentitud.
Cuba permanece centralizada y Haití confronta un severo problema de
gobernabilidad.
7. Ecuador 1997 En revisión: ajustes de las leyes descentralizadoras a la nueva
Constitución.
8. El Salvador 1992 Hay normativa descentralizadora y demandas por incremento de
recursos.
9. Guatemala 2002 Estancada. No es tema de la agenda política nacional actual.
10.Haití 1987 Detenida. Crisis general del sistema político e institucional nacional
y local.
11.Honduras 1993 Pospuesta por crisis política. Debate por municipalización de
educación pública
12.Nicaragua 2003 Recentralización por conflicto político: menos poder y recursos
municipales.
13.México ---- Gobiernos estaduales y del Distrito Federal fortalecidos, municipios
afuera.
14.Panamá 2004 Detenida. La ley de descentralización ha sido suspendida por el
gobierno actual.
15.Paraguay 1992 Mayores transferencias a los municipios. ¿Cómo fortalecer la
gestión municipal?
16.Perú 2002 En proceso, pero municipios reclaman por reducción en la entrega
de recursos.
17.R.
Dominicana
2003 No se cumple ley que asigna 10% del presupuesto nacional a los
municipios.
18.Uruguay 1996 Creación de 89 gobiernos municipales como tercer nivel de
gobierno.
19.Venezuela 2005 Recentralización y debilidad municipal por el agudo conflicto
político.
Fuente: Fichas de países Observatorio Latinoamericano de la Descentralización. Elaboración:
M. Rosales
13
En Bolivia y Ecuador la descentralización ha logrado avances importantes en los
años recientes, pero los gobiernos locales deben adecuarse a las nuevas
constituciones vigentes. Colombia, país pionero, enfrenta ahora tendencias
recentralizadoras, presionada por la crisis fiscal y el conflicto armado. Venezuela
ajusta sus estructuras y reduce los recursos y autonomía de sus municipios.
3. LOGROS, LÍMITES Y APRENDIZAJES DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN AMÉRICA
LATINA
En el periodo en el cual se realizan los procesos de descentralización se logran
importantes resultados que profundizan la democracia y estimulan el desarrollo
local. Destaca la elección democrática de las autoridades locales y la
organización de asociaciones nacionales de municipalidades, lo que ocurre en
todos los países. Los municipios cuentan con mayores recursos financieros, cerca
del 20% del gasto gubernamental total promedio regional (sumando los recursos
de los niveles intermedios y municipales) con lo que se incrementa la mayor
inversión local, se amplían y mejoran los servicios municipales y se avanza hacia
un desarrollo más integral, que contribuye a la generación de empleos y a reducir
la pobreza. También se abren nuevos espacios de participación –hecho muy
favorable para las mujeres, nacionalidades indígenas y diversos grupos excluidos-
y también se logra una mejor gestión municipal, con formas más colaborativas de
buen gobierno local.
Algunas naciones marcan pautas en los cambios que benefician a los municipios.
Tal vez los procesos más integrales y profundos son la experiencia pionera de
Colombia o la posterior de Bolivia –entre los países unitarios- junto al proceso del
federal Brasil, donde se aplican cambios en la Constitución y las leyes que
posibilitan una autonomía municipal efectiva. No en vano los innovadores
municipios brasileños han creado el presupuesto participativo. También Perú,
Ecuador, Chile y El Salvador aplican políticas descentralizadoras válidas, aunque
menos profundas.
Logros de la descentralización en América Latina entre 1980 y 2005
Descentralización
política:
En 1980 en América Latina se elegía democráticamente a
alcaldes y concejales en sólo 7 países. En la actualidad, los más
de 16 mil municipios latinoamericanos eligen sus autoridades
locales mediante el voto popular;
Descentralización
administrativa:
Las municipalidades reciben nuevas competencias y tareas,
aunque la mayor parte de ellas son compartidas con otros
niveles de gobierno;
Descentralización El gasto de los gobiernos subnacionales, es decir los gobiernos
14
De los procesos latinoamericanos de descentralización se deducen algunas
constataciones y enseñanzas complementarias interesantes:
Además de la elección democrática de las autoridades municipales, en
Bolivia, Colombia, Paraguay, Perú, Paraguay -y otros países unitarios- se opta
por la elección democrática de las autoridades de los gobiernos intermedios;
Junto con la democratización municipal se abren nuevos espacios de
participación con opciones variadas como el cabildo (reunión abierta de los
vecinos con las autoridades locales), comités de vigilancia, mecanismos de
rendición de cuentas, planes participativos, presupuestos participativos,
plebiscitos y diversas formas de revocación de mandato;
La mayor descentralización fiscal permite que los países más descentralizados
-como Brasil, Colombia, Perú, Ecuador o Bolivia- los gobiernos subnacionales
dispongan en la actualidad de entre el 25% y el 50% de los recursos
gubernamentales totales;
Hay mayores transferencias para la inversión y el desarrollo económico local,
con parte importante de los recursos generados por la exportación de
petróleo, gas y otros minerales básicos, como lo muestran los casos de Perú y
Bolivia;
En varios países se aprueban leyes generales de descentralización -que
enmarcan el proceso de transferencias de competencias, recursos y
autonomía- en los períodos de varios gobiernos nacionales, haciendo factible
la descentralización al transformarse esta en una política de Estado;
fiscal: locales más los gobiernos intermedios, sube de un promedio
regional del 12% al 19% del gasto gubernamental total;
Participación e
inclusión social:
Se abran nuevos espacios de participación social y ciudadana
y se integra e incluye mejor a las mujeres, etnias indígenas,
grupos pobres y otros sectores excluidos;
Mayor inversión y
mejores servicios:
Se incrementa la inversión local, mejora la infraestructura y se
extienden y mejoran la calidad de los servicios, pero la situación es muy
heterogénea entre los municipios;
Modernización y
buen gobierno local:
Emergen formas nuevas de gestión: junto a administraciones
municipales de operación vertical surgen estilos más abiertos,
horizontales y participativos;
Del Informe “Descentralización y Democracia Local en el Mundo”,
CGLU, Barcelona, 2008.
15
Progresivamente, los gobiernos municipales están integrando técnicas
modernas de gestión, la informática y las TICs para mejorar la eficiencia de su
administración;
Surgen estilos de gestión más participativa o de “buen gobierno local”, más
horizontales, que utilizan medios colaborativos para sumar recursos humanos,
técnicos y financieros como mejor coordinación pública-pública, alianzas
público-privadas, participación ciudadana organizada e involucramiento
ciudadano permanente y más cultura cívica;
Se asumen nuevos temas y competencias, como el desarrollo económico
local (para generar empleos), la defensa del patrimonio cultural y el medio
ambiental (frente a la presión productivista de la globalización) y la seguridad
pública o ciudadana (aspectos preventivos).
En algunos países los gobiernos locales juegan roles importantes en la gestión
y/o apoyo de la educación primaria y secundaria y de la salud primaria,
aunque en estas áreas hay todavía polémica (como con la educación en
Honduras o en Chile).
Riesgos de la descentralización
Es importante tener en cuenta los riesgos al aplicar un proceso de
descentralización. Estos son:
1. Lentitud administrativa. Aumentar el número de niveles de gobierno de forma
incontrolada puede dar lugar a procesos administrativos cada vez más lentos,
trayendo consigo un aumento en los costos económicos de la descentralización
(costos de agencia).
2. Ineficiencia económica. Si los distintos niveles de gobierno no coordinan sus
acciones, la competencia vertical puede dar lugar a más impuestos, ya que cada
nivel buscará maximizar sus ingresos.
3. Falta de coordinación. Responsabilidad compartida en los asuntos públicos puede
implicar la aparición de niveles de gobierno que se aprovechan de la falta de
control para maximizar sus beneficios sin contribuir a la creación global de riqueza.
4. Tiranías locales y corrupción. La corrupción es un problema real de todos los niveles
de gobierno. La división de poderes puede dar lugar al surgimiento de tiranías
locales o regionales que monopolizan la acción política, con efectos negativos
para el funcionamiento del gobierno.
5. Aumento de las tensiones. La creación de partidos políticos locales y regionales
puede generar presiones internas y enredar a la estructura estatal creando
tensiones separatistas. Particularmente en los Estados débiles, la descentralización
16
El problema de las inequidades territoriales
En este contexto global favorable, la situación de los diversos tipos de municipios
es muy dispar. La descentralización ha sido favorable para los gobiernos locales
de las grandes ciudades y ciudades intermedias, pero no lo ha sido igualmente
para los municipios urbanos conformados por barrios pobres o en los territorios
rurales. En este sentido, los mayores recursos y autonomía de muchas ciudades
contrastan con la situación de los municipios urbanos pobres, rurales y de las
localidades alejadas. La descentralización –aunque favorable para la mayor
parte de los territorios- refleja las inequidades territoriales existentes, lo que hace
indispensables políticas nacionales financieras y técnicas de compensación, que
no siempre existen o que no poseen la amplitud necesaria.
4. DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y BUEN GOBIERNO LOCAL
Como se afirmó, a partir de 1980 se llevan a cabo procesos de descentralización
fiscal en varias naciones de América Latina. Las políticas aplicadas en los países
más dinámicos influyen en los demás y el conjunto de la región se acopla a la ola
descentralizadora. Así, el gasto descentralizado promedio de todos los gobiernos
subnacionales en Latinoamérica sube de menos del 12% en 1980 a casi el 19% en
torno al 2007 aunque la situación es muy diversa, como se aprecia en el cuadro.
puede provocar conflictos en el corazón mismo de la sociedad.
6. Separatismo y división. Algunos movimientos pueden usar los procesos de
descentralización como plataforma para conseguir la independencia, lo que
refuerza y legitima las divisiones étnicas y, como consecuencia, genera
inestabilidad.
7. Fomento de la desigualdad territorial. La competencia entre territorios puede dar
lugar a situaciones y efectos negativos con malas repercusiones (por ejemplo,
casos de distribución desigual de los recursos naturales o atracción de industrias
contaminantes que afectan el territorio propio y los territorios vecinos)
Comisión de Descentralización y Autonomía Local de Ciudades y Gobiernos Locales
Unidos, CGLU.
17
Mientras los gobiernos intermedios y locales del grupo de países conformado por
Brasil, Argentina, Perú, Colombia, México Perú y Ecuador participan de entre un 55 y
un 22% del gasto gubernamental total; Chile y Uruguay se ubican sólo sobre el 13%;
en tanto Venezuela, Paraguay, República Dominicana y los países
centroamericanos fluctúan apenas entre el 8 y el 2% del gasto descentralizado.
No obstante, si consideramos sólo la descentralización fiscal hacia los municipios,
Brasil sigue siendo el país más descentralizado con un 26% del gasto gubernamental
total, le siguen Ecuador, Colombia, Bolivia y Perú, este último con algo más de un
16%. Más atrás se ubican Chile y Uruguay sobre el 13%, finalmente están Venezuela,
Paraguay, República Dominicana y los países centroamericanos, con entre un 8 y
un 2%. A este último grupo se agrega Argentina con cerca del 9% y México con
algo más del 6% del gasto gubernamental total. Como se señaló, en estos dos
últimos países la descentralización ha favorecido más bien a los gobiernos
intermedios.
18
En esencia, los municipios latinoamericanos se financian con una combinación de
impuestos propios y tasas por servicios -cobrados directamente por los municipios- y
por transferencias o subsidios provenientes del gobierno central. A estos recursos se
agregan otros de importancia menor como los créditos –en los países que está
permitida la deuda municipal-, las donaciones de la cooperación internacional y
otros. Prácticamente en todos los países los municipios tienen ingresos propios, es
decir, impuestos y tasas que cobran directamente, las que representan el 40% de
sus ingresos. Por su parte, las transferencias desde el gobierno central –
condicionadas y no condicionadas- aportan con una proporción casi igual. El resto
son ingresos compartidos y variados otros ingresos.
No obstante, detrás de estas cifras las realidades difieren entre los diversos países y,
en ellos, entre los diversos tamaños y tipos de municipios. En general, los municipios
urbanos con habitantes de altos y medianos ingresos son los que logran niveles
elevados de autofinanciamiento. Luego vienen las ciudades intermedias, los
municipios urbanos pobres, los municipios rurales y los municipios rurales aislados los
cuales poseen, en ese orden, bases económicas débiles que les impiden
autofinanciarse. Un número muy mayoritario de municipalidades de base
económica débil depende en medida mayor de las transferencias y subsidios de los
Estructura de los ingresos de los gobiernos locales en A. Latina (En porcentajes)
País Impues
tos y
tasas
propias
Ingresos
compar
tidos
Transferen
cias
condicion
adas
Transferen
cias no
condicion
adas
Todas las
transferencias
1. Argentina 2006 49.8 42.4 -- 7.8 7.8
2. Bolivia 2008 11.4 17.2 -- 71.4 71.4
3. Brasil 2007 20.1 76.5 -- 3.4 3.4
4. Chile 2007 63.0 -- -- 37.0 37.0
5. Colombia 2006 41.2 -- 58.8 -- 58.8
6. R. Dominicana 2006 58.4 10.4 31.2 -- 31.2
7. Ecuador 2007 34.6 -- -- 65.4 65.4
8. El Salvador 2007 69.9 -- -- 30.1 30.1
9. Guatemala 2002 25.0 5.0 60.0 10.0 70.0
10.Honduras 2004 58.1 11.0 6.0 24.9 30.9
11.México 2007 15.6 45.3 --- 39.1 39.1
12.Nicaragua 2002 44.0 5.0 11.0 40.0 51.0
13.Panamá 2005 49.0 46.1 4.9 -- 4.9
14.Paraguay 2006 34.1 1.8 10.8 53.3 64.1
15.Perú 2008 43.2 48.3 -- 8.5 8.5
Promedio simple 41.2 38.2
Segundo Informe Mundial GOLD. Capítulo sobre América Latina. CGLU, 2010.
19
gobiernos centrales y, en no pocos casos, de las donaciones de la cooperación
internacional.
Gestión participativa, alianzas público-privadas y buen gobierno local
Cualquiera sea su grado de descentralización, en todos los países surgen buenas
prácticas de gobierno que combinan la efectividad de la gestión con mayor
participación. Estas experiencias expresan formas de buen gobierno –o
gobernanza local- que se basan en una gestión más participativa, que combina
medios internos -el liderazgo democrático y el trabajo en equipos- con
capacidades externas para colaborar con otras esferas de gobierno
(coordinación pública-pública), asociarse con agentes privados (alianzas público-
privadas), ampliar la participación y construir una nueva institucionalidad local
para consolidar los modelos de gobernanza o buen gobierno local.
Estilos de gestión de los gobierno locales
Las etapas de desarrollo institucional de un gobierno local pueden distinguir cuatro
situaciones o modelos posibles:
Modelo clientelar pre burocrático. No existe institucionalidad estable y se suelen
producir cambios radicales –que incluyen remociones de personal y
reorganización- cuando hay cambio de una administración a otra, comenzando
casi desde cero. Constituye el punto de partida de la forma de operar del
municipio latinoamericano y está aún presente, en especial en muchos municipios
rurales de territorios de menor desarrollo relativo.
Modelo burocrático. Su estabilidad depende básicamente del respeto y
aplicación de la ley y ordenanzas y su organización interna se basa en
instrumentos tradicionales como los organigramas, reglamentos internos, los
presupuestos actualizados (indexados) rutinariamente año a año, los controles
internos (formales o informales) y el respeto a la jerarquía institucional. La gestión
no incursiona en áreas que formalmente no competen al municipio y este opera
limitado por los recursos humanos y financieros con que cuenta o se endeuda.
Nueva gestión pública. Incorpora un conjunto de herramientas de gestión
derivadas de la experiencia del sector privado y otorga una importancia central a
la eficiencia, es decir, al uso racional y ordenado de los recursos disponibles.
Recurre a diversas formas de gestionar los servicios públicos que incluyen al sector
privado, como la licitación, externalización o privatización. No asigna gran
importancia a los mecanismos participativos de gestión –como el plan, el
presupuesto o la ejecución participativa de los proyectos- y tiende a operar
dentro de los marcos legales y la distribución formal de competencias establecida
entre los diversos niveles de gobierno.
20
En municipios de los más diversos países se observan estos particulares procesos,
realizados en territorios de características diversas, aunque todos ellos integran
elementos similares de buen gobierno. Recordemos los ejemplos paradigmáticos
de Villa El Salvador en Perú; Porto Alegre y Curitiba, de Brasil; San Ignacio Guazú,
Paraguay; Rafaela, en Argentina; Cotacachi y Quito en Ecuador; Belén, de Costa
Rica; Santiago de Chile; Toribio y Bogotá en Colombia; Mérida en México o
Uspantán del Quiché en Guatemala, entre muchos otros.
En todos estos procesos se observa la transición de una municipalidad tradicional
–vertical, clientelista y aislada- a un gobierno local más asentado en redes
colaborativas de actores públicos, privados y ciudadanos, que se apoyan unos a
otros.
Buen gobierno local. El dinamismo de su acción proviene del liderazgo de sus
autoridades, de equipos técnico-profesionales dedicados y de su capacidad de
concertar acuerdos con los actores públicos y privados presentes en el territorio.
Además del buen uso de los medios financieros disponibles, obtiene y moviliza
recursos adicionales a través de la coordinación con otros niveles de gobierno, de
las alianzas público privadas y de la participación ciudadana. La gestión no se
limita al marco establecido por la ley o la distribución de competencias, operando
en base a una visión estratégica del desarrollo del territorio y a las demandas,
aspiraciones y aportes de la ciudadanía.
En la realidad estas formas o estilos de gestión suelen combinarse, aunque la
tendencia de largo plazo es la evolución progresiva desde el primer modelo hacia el
último. Óptimamente, un gobierno local efectivo debiera tener un piso mínimo de
acción y un techo ideal, que opera en función de los dos últimos modelos.
Adaptado de una propuesta de Saúl Barrera, ex director ejecutivo
del Servicio de Administración Tributaria de Municipalidad, SAT, de
Lima y de los conceptos de buen gobierno local.
21
5. LÍMITES Y POTENCIAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN
Lamentablemente, la descentralización
en América Latina constituye un proceso
de cambio inacabado. Aunque hay
países que han avanzado bastante, en la
mayor parte hay procesos inconclusos y
situaciones nacionales de alta
concentración del aparato estatal.
Persiste la dependencia municipal de los
gobiernos centrales, la mayor parte de las
competencias son compartidas y los
recursos financieros continúan
condicionados. Si bien se ha generado
abundante nueva legislación los cambios
han sido lentos, dadas las culturas
verticales de gestión pública
predominantes y la baja transparencia de
la información, en particular en el nivel
central.
Pese a la magnitud de las nuevas tareas
que se ha asignado a los municipios -y
que la población ahora demanda con
mayor energía- sigue habiendo una
limitada capacidad financiera municipal y
continúa la alta dependencia local de las
transferencias nacionales. Causa
importante de la reducida efectividad de
la administración local promedio es la
inadecuada gestión y baja motivación de
sus recursos humanos profesionales,
técnicos y administrativos.
La situación de los municipios pequeños,
rurales y alejados continúa siendo precaria
y no se ha desarrollado debidamente el
asociativismo municipal de proximidad -las
mancomunidades- que puede ser el
mecanismo más adecuado para que
estos se articulen entre sí y mejoren sus capacidades de gestión. Esta opción se ha
utilizado en países europeos de tradición municipalista, como los sindicatos
municipales de Francia o las mancomunidades españolas, y constituyen medios
efectivos para fortalecer a los municipios intermedios y pequeños.
Deficiencias de la descentralización en
América Latina
Relaciones desiguales y subordinación de
las entidades intermedias y municipios
ante los gobiernos centrales, amplificadas
por el incremento del fraccionamiento y
la heterogeneidad municipal;
Desfase entre la profusa legislación y la
debilidad en su aplicación, atribuible en
gran parte a las culturas políticas
tradicionales dominantes;
Limitada capacidad financiera de los
gobiernos locales, por resistencias
centrales a traspasar recursos en
contextos de inestabilidad
macroeconómica, falta de políticas de
financiamiento y crédito adecuadas,
baja cultura de pago de ciudadanos
habituados a servicios subsidiados; pero
también por la falta de voluntad política
para fortalecer la capacidad local de
recaudación tributaria;
Baja eficiencia de muchas
administraciones subnacionales en la
prestación de servicios, por ausencia de
políticas de recursos humanos y mal
manejo del personal (excesiva rotación,
ausencia de sistemas de carrera), lo que
incide en un bajo nivel de eficiencia y
profesionalismo del personal;
Limitaciones de la participación
ciudadana en la gestión del desarrollo,
sea por falta de recursos financieros y
humanos locales suficientes, por
inadaptación de las leyes y políticas
centrales, además de dificultades en la
organización y movilización de las propias
comunidades.
Informe mundial: “Descentralización y
Democracia Local en el Mundo”. CGLU, 2008,
Barcelona.
22
Recordemos que en el mundo desarrollado también operan formas institucionales
obligatorias de asociativismo, como las diputaciones provinciales españolas o las
municipalidades regionales de condado de ciertas provincias de Canadá. Ninguna
de estas formas libres u obligatorias de asociativismo municipal de proximidad han
sido plenamente implementadas en América Latina.
Pese a los avances efectuados, aún subsisten fuertes trabas a la participación
ciudadana, en especial las derivadas de la escasez de recursos financieros de libre
Dificultades de aplicación de la descentralización
Durante el proceso de descentralización, la dificultad más grande está en elegir la
fórmula de aplicación de las nuevas formas de territoriales de gestión. A este
respecto, debemos mencionar que hay personas en favor de procesos graduales de
descentralización -sobre la base de la devolución gradual de poderes- y otros que
defienden fórmulas rápidas del tipo “big bang”.
En cualquier caso, parece adecuado aplicar la metáfora de la preparación de un
guisado, usada por algunos autores, acerca de las dificultades para diseñar e
implementar los procesos de descentralización: con el fin para lograr los mejores
resultados, todos los ingredientes deben estar presentes en cantidades correctas y
preparadas de forma correcta. Esta reflexión implica el reconocimiento de la
especificidad local y regional de cada uno de estos procesos.
Parte de la dificultad de implementación se encuentra en el gran número de actores
involucrados en los procesos de descentralización. Las fórmulas “desde abajo” no
pueden operar debidamente cuando falta relación con los actores más próximos a la
población y los propios ciudadanos. La participación de la sociedad civil y del sector
privado son elementos claves de esta modalidad, cuando el objetivo es la correcta
implementación del proceso.
Los procesos de descentralización son, por definición, procesos de colaboración. En
otras palabras, la colaboración entre el príncipe, el comerciante y el ciudadano es
indispensable. Otro de los principales obstáculos es que no es posible medir el éxito de
las políticas de descentralización: hay diferentes combinaciones posibles para el
diseño e implementación de los procesos de descentralización, que hacen difícil
llevar a cabo investigaciones empíricas sobre ella. En relación con los objetivos de los
procesos de descentralización procesos, no hay que olvidar que se trata de procesos
y no de un fin en sí mismo. El principio fundamental de estos procesos se basan en el
creencia de que las tomas de decisiones y la aplicación de las mismas son más
eficientes cuando se realizan en proximidad a los ciudadanos (principio de
subsidiariedad) para mejorar la gestión territorial.
Comité de Descentralización y Autonomía Local de CGLU
23
disposición, otra expresión de la débil autonomía local. Este factor impide aplicar las
metodologías de los planes, presupuestos y proyectos participativos o activar las
capacidades emprendedoras para impulsar procesos de desarrollo local.
Quienes trabajan en procesos participativos saben bien que su éxito depende, en
medida mayor, de la rapidez con que se responde a las demandas de las
comunidades, las cuales generalmente validan su compromiso aportando medios
humanos y materiales. Cuando la respuesta no es rápida –por ejemplo, cuando hay
un largo trámite para aprobar y asignar los recursos a un determinado proyecto- las
motivaciones y compromisos comunitarios se rompen y generan alta frustración de
la población. Los fondos nacionales concursables, en boga en muchos países
latinoamericanos, están casi siempre sujetos a tediosos procesos tecnocráticos y
constituyen una de las mayores trabas a la participación.
Por lo dicho, el movimiento municipalista siempre ha planteado la conveniencia de
asignar la mayor parte de los recursos de modo directo, sin condicionamientos,
superando las tecnologías complejas
de proyectos y los concursos tecnocráticos. Es, justamente, la disponibilidad
inmediata de recursos propios la que permite que los presupuestos participativos
municipales brasileños sean tan exitosos.
24
Comparación de indicadores de descentralización municipal entre Europa y América
Latina
País, año y
(fuente)
Gobierno
Central
Gobierno
Intermedio
Gobierno
Local
País, año
y (fuente)
Gobierno
Central
Gobierno
Intermedio
Gobierno
Local
Dinamarca
2006 (FMI)
49.5 ------ 50.5 Brasil 2008
(CGLU)
45.0 28.7 26.3
Finlandia
2006 (FMI)
64.6 ------ 35.4 Ecuador
2004
(CGLU)
70.8 5.8 23.4
Italia 2006
(FMI)
72.8 ------ 27.2 Colombia
2006,
(CGLU)
67.0 14.3 18.7
Holanda
2006 (FMI)
72.8 ------ 27.2 Bolivia
2008
(CGLU)
73.0 10.2 16.8
Inglaterra
2006 (FMI)
76.6 ------ 23.4 Perú 2007(
CGLU)
79.7 17.6 16.4
Suiza 2006
(FMI)
48.2 31.1 20.7 Chile 2007
CGLU
87.2 ------ 12.8
Noruega
2006 (FMI)
80.3 ------ 19.7 Uruguay
2005,
(CGLU)
87.7 ------ 12.3
Francia
2006 (FMI)
81.6 ------ 18.4 Argentina
2006
(CGLU)
50.1 42.0 8.8
Alemania
2007 (FMI)
59.7 25.2 15.1 El
Salvador
2007 CGLU
93.0 ------ 7.0
Austria 2006
(FMI)
70.7 15.8 13.5 Paraguay
2007
(CGLU)
93.7 ------ 6.3
España
2006 (FMI)
56.3 30.9 12.7 México
2007 CGLU
69.3 25.3 6.5
Irlanda 2006
(FMI)
87.5 ------ 12.5 R.
Dominican
a 2006
(CGLU)
94.7 ------ 5.3
Portugal
2006 (FMI)
88.2 ------ 11.8 Honduras
2006
(CGLU)
95.1 ------ 4.9
Luxemburgo
2007 (FMI)
89.2 ------ 10.8 Costa
Rica
2007(CGLU
)
96.3 ------ 3.7
25
En síntesis, aún con los progresos realizados entre 1980 y el 2005, América Latina
sigue siendo un continente donde el poder público continúa concentrado y los
gobiernos locales poseen todavía competencias confusas, superpuestas y
mezcladas, además de recursos financieros limitados.
Si se realiza la comparación de la situación financiera de los gobiernos locales
latinoamericanos con la de sus homólogos europeos –como se observa en el
cuadro- se verifica una enorme diferencia en el grado de descentralización. No
obstante, también se verifican espacios de oportunidad para entregar
competencias y recursos adicionales a los gobiernos locales, ayudando a
democratizar los países mediante formas de buen gobierno local, que dinamicen el
desarrollo territorial de base endógena.
6. DEBILIDADES ASOCIATIVAS Y CARENCIAS DEL IDEARIO MUNICIPALISTA
La descentralización política es afectada por la atomización de los diversos
actores interesados en ella. Los movimientos municipalistas, los agentes
territoriales, los entes académicos y las organizaciones de la sociedad civil con
vocación democratizadora no han dialogado de modo suficiente, ni han logrado
construir acuerdos básicos para generar una agenda descentralizadora común
en cada país, que vaya más allá de los intereses inmediatos de los diversos
actores.
Hacen falta alianzas entre el movimiento municipal y otros actores territoriales
Aunque el movimiento gremial municipalista tiene potencial suficiente para liderar
el cambio de las estructuras concentradas, hay varios factores que impiden que
ello ocurra. En primer lugar, los gobiernos centrales y los partidos nacionales se
preocupan sistemáticamente de alinear a los actores territoriales tras temas
políticos centrales y liderazgos nacionales, en especial, durante los períodos
eleccionarios, limitando así las iniciativas locales de políticas. A menudo, esto se
realiza mediante formas clientelares, donde los políticos nacionales y
parlamentarios presionan a las autoridades locales, condicionando sus apoyos a
lealtades personales y partidarias.
Bélgica
2005 (FMI)
66.9 22.8 10.4 Panamá
2005
(CGLU)
98.3 ------ 1.7
Promedio
simple
54,2 25.2 20.6 66,1 20.6 11.3
Fuentes: CGLU, BID (Gasto intermedio en Ecuador) y Cuentas Nacionales (Venezuela).
Elaboración: Mario Rosales
26
Por su parte, las asociaciones de municipios no logran combinar,
simultáneamente, estabilidad organizacional, capacidad institucional y visión
estratégica para influir efectivamente sobre los gobiernos nacionales y los
parlamentos. Sin perjuicio del buen trabajo que muchas de ellas realizan, algunas
asociaciones fluctúan entre la influencia de una tecnocracia interna que las
controla en desmedro de las autoridades políticas electas y una sobrepolitización
de su funcionamiento y operación cotidiana, centrada en el corto plazo y con un
discurso político débil y coyuntural.
Una resultante es la insuficiente generación de pensamiento e ideas
descentralizadoras, tanto doctrinarias (principios) como programáticas (políticas).
Muchas veces las propuestas de las asociaciones no poseen una base político-
técnica suficientemente sólida, capaz de influir, motivar y movilizar a otros actores
nacionales y territoriales proclives a la democratización del poder. Por eso mismo,
el movimiento municipal es a menudo sorprendido por el gobierno central o el
parlamento, cuando se discuten las normas y políticas centrales que afectan a los
territorios.
Las reformas descentralizadoras han sido normalmente de iniciativa nacional,
aunque suelen estar muy influidas por las agendas de la cooperación
internacional. No obstante, las propuestas más actuales de política nacional
hacia los municipios incluyen más indicadores y controles centrales, utilizan
tecnologías concentradoras de la información y aplican herramientas sesgadas
hacia la mantención del statu quo. Hoy es común condicionar el traslado de
nuevas competencias y recursos para los gobiernos locales a la evaluación previa
de las capacidades municipales, como ocurrido en Costa Rica o en Ecuador. Así,
los municipios deben pasar un examen de admisión antes de recibir nuevas
competencias o recursos ante funcionarios centrales que se constituyen como
juez y parte.
Al respecto, es bueno recordar que las principales reformas descentralizadoras de
América Latina –incluida la municipalización de Pinochet de los 80- han sido
aplicadas sin condicionarlas a la existencia de capacidades municipales previas,
sino que estas se han desarrollado paralelamente a la descentralización.
Condicionar el traspaso de competencias al incremento “ex ante” de las
capacidades de gestión favorece a los municipios grandes y ricos en desmedro
de los más pobres y alejados, aumentando la inequidad horizontal entre territorios.
Aunque parezca un contrasentido, el condicionamiento “técnico” para asignar
nuevas competencias y recursos a los gobiernos locales es una nueva y sutil
modalidad de concentración.
Ya antes de la reciente crisis económica los procesos de descentralización en
América Latina se encontraban aletargados y amenazados y, de no mediar una
27
fuerte acción de política municipalista, difícilmente se reactivarán y
profundizarán. No obstante, para que ello ocurra, es necesaria una mayor
fortaleza del movimiento asociativo, ojalá actuando en alianza con otros agentes
descentralizadores.
Establecer acuerdos entre municipios y universidades para generar nuevo saber
Igualmente, parece indispensable realizar una mejor gestión del nuevo
conocimiento generado por los logros de la descentralización y las mejores
prácticas municipales. En estos procesos está surgiendo un amplio “saber hacer”
local aún no debidamente sistematizado que, por eso mismo, no está a
disposición del movimiento municipalista, de las autoridades locales, ni de los
nuevos estudiantes de administración pública. Hay carencia de coordinación y
adición de esfuerzos entre el movimiento municipalista y las universidades, que no
han logrado colaborar y apoyarse mutuamente, tanto en lo técnico como en lo
político.
Mientras que en el mundo desarrollado el conocimiento administrativo nace de la
observación y análisis de las propias prácticas de gestión pública, en América
Latina se aprende de textos y casos originados en los países desarrollados. Aún
peor, la mayor parte de las técnicas y métodos de gestión proviene del saber
privado americano, es decir, de las experiencias relevantes de las grandes
empresas privadas americanas. En este sentido, los países latinoamericanos están
frente a una falencia de sus universidades que no investigan, ni sistematizan
debidamente los métodos y técnicas utilizadas en el mundo público local. Las
universidades latinoamericanas en alianza con los gobiernos locales, deben
aprender más de las realidades territoriales, en especial, allí donde hay buenos
gobiernos locales y surgen procesos de desarrollo local de base endógena.
Los entes académicos generadores de conocimiento también deberían apoyar
más directamente a las asociaciones nacionales de municipios, para que estas
mejoren sus propuestas político-técnicas de descentralización. Igualmente se
debe brindar más asistencia técnica a las asociaciones subnacionales de
gobiernos locales y a las mancomunidades territoriales para que realicen mayores
y mejores acciones de apoyo a la gestión de las municipalidades más débiles.
Con todas las acciones señaladas, se podría compatibilizar mejor las opciones del
desarrollo local endógeno con el progreso nacional, con la profundización
democrática y, en especial, con una integración más regulada y cuidadosa al
mundo globalizado, de modo que se proteja y respete debidamente a las
culturas y ambientes locales.
28
7. FRENO A LA DESCENTRALIZACIÓN, CRISIS Y TENDENCIAS RECENTRALIZADORAS
A comienzos del nuevo milenio el proceso descentralizador latinoamericano ha
perdido dinamismo antes de haber logrado un impacto potente y consolidado en
la redistribución del poder público nacional. Los gobiernos nacionales han
reducido su convicción descentralizadora y la banca internacional y las agencias
de cooperación -originalmente afines a la descentralización- priorizan otros
temas como los objetivos del milenio, los efectos nocivos del cambio climático o
la modernización tecnocrática del Estado a través de nuevas formas de gestión
trasladadas desde el sector privado del mundo desarrollado, como la
denominada “nueva gestión pública”4.
La banca del desarrollo –como el Banco Mundial y el BID- y las agencias de
cooperación apuestan, desde hace algunos años, por la internacionalización de
la economía de mercado como la base económica oportuna y necesaria para el
desarrollo de los países. La agenda de ayuda al desarrollo se ha adecuado a esta
óptica y la descentralización ha pasado a ser un tema más dentro del marco
mayor de la modernización del sector público de sesgo tecnocrático,
subordinada a la agenda de liberalización y apertura de las economías al
comercio mundial.
Durante 2008 surge un tremendo e inesperado problema: se desata la crisis
financiera mundial, iniciada en los Estados Unidos, la que se extiende con rapidez
por todo el orbe, con duración y de consecuencias hasta ahora imprevisibles. Los
propios gobiernos nacionales de la Unión Europea están enfrentando difíciles
situaciones, que van desde la crisis fiscal hasta la disminución del ritmo del
crecimiento. Si bien la crisis afecta en especial al mundo desarrollado, sus efectos
llegan a América Latina a través de diversos canales: por ejemplo, mediante la
reducción de los recursos de cooperación para el desarrollo, lo que debilita las
agendas descentralizadoras en muchos países.
Esta situación, sumada a las fuertes luchas por el poder político nacional en varios
países5, ha creado una coyuntura propicia para el resurgimiento de las
tentaciones concentradoras, las que pueden contagiar a muchos gobiernos
centrales. Las tendencias de la economía mundial, el impacto masivo de los
adelantos tecnológicos, más las citadas luchas por el poder en varios países,
permiten prever momentos difíciles para la descentralización y el desarrollo local
endógena.
4 La denominada “nueva gestión pública” se basa en el supuesto de que la baja efectividad del Estado es un problema causado por la mala administración y propone usar métodos provenientes del sector privado. Pero el problema esencial de los municipios es la falta de recursos, hecho derivado del centralismo, lo que no es un problema técnico, sino político. 5 En particular, Venezuela, Nicaragua, Ecuador y Bolivia.
29
Efectos centralizadores derivados de la economía mundial y de su crisis
Las grandes empresas internacionales vienen
operado en un entorno mundial de débiles
regulaciones, lo que les ha permitido actuar de
manera muy libre y, a menudo, descontrolada
en el mundo en desarrollo. Parece haber cierto
consenso en que la actual crisis mundial se
debe, en gran parte, a la falta de regulaciones
efectivas, principalmente hacia los grandes
bancos de inversión estadounidenses, aunque
también hacia la banca y grandes empresas
en general.
En los tiempos que vienen, la crisis internacional
de fuerte impacto en el mundo desarrollado
debe afectar también a los territorios
municipales durante un período difícil de
establecer, con impactos negativos para las
economías locales, en especial aquellas que
han logrado insertarse mejor en el mundo
global y, probablemente, con una reducción
importante del empleo local. Es previsible que
haya incrementos importantes en el número de
pobres, desempleados y que en algunos países
se agudicen las tensiones sociales nacionales y
locales.
No obstante los problemas económicos de los
territorios no provienen sólo de la crisis. No
siempre el arribo de capital y tecnologías a través de nuevos negocios es bueno.
A menudo estos flujos no consideran, ni respetan las características y necesidades
particulares de los territorios supuestamente beneficiados. A veces el impacto real
de los nuevos negocios tiene ribetes negativos como ocurre en varias ciudades
de la frontera norteamericana-mexicana, donde junto a los enclaves de maquila
proliferan los problemas sociales y la inseguridad.
Como se afirmó, las autoridades locales no suelen ser consultadas y casi no
existen mecanismos que les permitan oponerse, negociar adecuaciones en los
rasgos de las nuevas industrias u obtener recursos de compensación para los
territorios ambientalmente afectados. El movimiento municipal guatemalteco
conoce bien de estas dificultades, que presionan sobre sus fuentes de agua y
otros bienes naturales, sin que existan herramientas adecuadas para actuar.
Peligros de la “maquila” y las
actividades extractivas para el
desarrollo local
Como es sabido, cientos de
mujeres han sido asesinadas o
han desaparecido durante los
últimos años en Ciudad Juárez,
sin que se aclaren las causas, ni
se haga justicia. Debido a las
migraciones de gente en busca
de trabajo los problemas
sociales y de seguridad de esa
ciudad, desbordan con creces
las capacidades públicas. En
general, hay un gran peligro
para el desarrollo local cuando
este se asocia a la llegada sin
trabas de industrias de maquila -
que transforman insumos
importados en bienes de
exportación- como ocurre con
las maquilas centroamericanas
o de México. La industria minera,
la extracción de hidrocarburos o
las zonas francas de importación
y exportación pueden generar
problemas parecidos.
30
En general, los gobiernos locales no disponen de experiencia técnica, ni de
medios legales para regular a las industrias externas que se instalan en el territorio,
negociar las características de su ingreso u obtener compensaciones legítimas
por su instalación. Sólo en contadas oportunidades esto llega a ocurrir.
También impactan negativamente a los gobiernos locales situaciones que
podríamos caracterizar como “transferencias de corrupción”. Estas quedan
ilustradas con el escándalo de la empresa alemana Siemens que manejaba un
fondo para pago de sobornos en el mundo en desarrollo. Siemens confiesa
públicamente el uso de cientos de millones de euros en sobornos gastados
principalmente en los países en desarrollo.
Pero este caso puede ser sólo la punta visible de un gigantesco iceberg que
involucre a muchas corporaciones y empresas multinacionales en acciones de
corrupción, lo que afectan negativamente a la ya débil institucionalidad de los
países en desarrollo. Lo novedoso es que la corrupción no aparece ahora como
monopolio del mundo en desarrollo, como ingenuamente se creía.
Lamentablemente las grandes empresas de los países desarrollados manejan bien
esos códigos y, muchas veces, los ayudan a diseminar.
Frente a estas realidades inciertas, van a cobrar fuerza durante los próximos meses
y años las propuestas de políticas, cambios normativos y medidas -sugeridas por
las instituciones internacionales y aplicadas por gobiernos nacionales- para
Compensaciones para autorizar la instalación de un hipermercado en Porto
Alegre
Un caso pionero para adaptar la llegada de un actor transnacional al
territorio es la llegada de “Carrefour” a Porto Alegre, Brasil, durante los 90,
pues se trataba del primer gran hipermercado de la ciudad. Antes de
otorgar el permiso de construcción y funcionamiento, la prefectura de la
ciudad negocia y obtiene compensaciones y acciones para atenuar los
impactos negativos previstos en la red vial, en las cadenas productivas de los
pequeños comerciantes, artesanos y productores locales como la creación
de marcas regionales de los productores agrícolas locales para vender sus
productos en el nuevo centro comercial y obras de mitigación vial para
evitar el colapso de las avenidas y accesos al gran hipermercado. También
políticas de relocalización de pequeños comerciantes afectados por la
instalación del nuevo supermercado.
31
intentar compensar la crisis económica y sus desordenes, con políticas que
incluirán regulaciones y controles de todo tipo.
Efectos centralizadores de las tecnologías de la comunicación, TICS
También complican al fortalecimiento y a la autonomía municipal, el acelerado
desarrollo de las tecnologías de la información y de las comunicaciones, TICs,
diseminadas de modo poco equitativo en los territorios. Gobiernos centrales,
como el chileno, han montado recientemente sistemas centralizados de
adquisición de insumos y bienes intermedios, obligatorios para todo el sector
público. Los gobiernos locales también deben utilizarlo, con claro perjuicio para
los productores y proveedores locales poco preparados técnicamente para
entrar en el nuevo sistema.
También se crean nuevos sistemas nacionales de monitoreo de los programas
sociales y de la inversión local realizada con recursos centrales, que recargan
excesivamente el trabajo de los funcionarios locales, obligados ahora a
recolectar y enviar información a distintas entidades del gobierno central,
actuando además sin coordinación.
Estas prácticas no contribuyen a la autonomía municipal, sino más bien la
reducen y bloquean, dejando a las municipalidades en una situación
desmedrada dadas sus limitaciones tecnológicas y de recursos, que les impiden
modernizarse con el mismo ritmo del avance del progreso técnico. Si se tiene en
cuenta que los métodos propios del buen gobierno local –por ejemplo: establecer
redes público-privadas de colaboración para el desarrollo- necesitan de una gran
flexibilidad para posibilitar las alianzas y acciones entre actores públicos, privados,
organizaciones sociales y ciudadanos, entonces los controles centrales y las
normas rígidas no hacen más que dificultar la acción de los gobiernos locales.
La modernización puramente tecnocrática se opone al buen gobierno local, ya
que este necesita de una amplia autonomía y flexibilidad para actuar en
conjunto con otros agentes locales, tanto para innovar como para activar el
potencial de desarrollo presente en el territorio.
32
Efectos centralizadores de las luchas por el poder político
En América Latina surge una tercera
tendencia que apunta hacia la
concentración del poder nacional.
Son las polarizadas luchas políticas
que se dan actualmente en
Venezuela, Ecuador, Bolivia o
Nicaragua, que si bien son legítimas,
refuerzan las tendencias
concentradoras de los gobiernos
centrales, los cuales en algunos
casos parecen poco dispuestos a
compartir el poder de manera plural
con gobiernos subnacionales vistos,
a veces, como simples opositores.
Una situación parecida se da en la
década de los 90, bajo el gobierno
de Fujimori en Perú, el cual cercena las atribuciones y recursos de los municipios
provinciales, acusándolos de estar influidos por la oposición. Se volvió fuertemente
atrás en el proceso descentralizador y fueron necesarios varios lustros sólo para
recuperar lo perdido.
8. FORTALECER A LOS MUNICIPIOS PARA ESTIMULAR EL DESARROLLO LOCAL
En este contexto complejo, es de temer un refuerzo de las políticas y acciones
centralistas de los gobiernos nacionales, la reducción de los espacios propios de
la autonomía municipal y una menor prioridad para la descentralización y los
estímulos al desarrollo local de base endógena. Sin embargo, y como lo han
señalado las asociaciones nacionales de municipios, las crisis no deberían mermar
los recursos municipales, ya que en América Latina los gobiernos locales
constituyen la primera línea de contención y contrapeso a los impactos negativos
de la recesión en la vida de las comunidades y personas.
No sólo no se debe afectar a los municipios en circunstancias restrictivas sino, por
el contrario, hay que fortalecerlos, para que mejoren sus capacidades de
prestación de servicios sociales, estimulen el empleo productivo local y
contribuyan a paliar los efectos negativos de la contracción de la economía
global.
FAM Bolivia: ajustar la descentralización a
la nueva legalidad y defensa del municipio
La Federación de Asociaciones de
Municipios de Bolivia, FAM, está jugando un
difícil pero notable papel, tratando de que
la redistribución del poder y recursos -que
debe realizarse para aplicar la
recientemente aprobada nueva
Constitución boliviana- no se haga en
desmedro de la autonomía y el
financiamiento municipal. Situaciones de
similar complejidad afectan a las
asociaciones nacionales de municipios de
otros países de la región.
33
Pero no sólo la difícil coyuntura actual permite
argumentar acerca de la importancia de la
descentralización y el desarrollo local de base
endógena. En la actualidad el mundo entero
parece obligado a plantearse de qué manera es
posible cambiar las actuales formas
contaminantes y depredadoras de producción y
consumo masivos. En este sentido la actual crisis
constituye una valiosa oportunidad para intentar
resolver muchos de los problemas críticos
generados por la negativa combinación del
crecimiento económico descontrolado y
consumismo exacerbado.
Para resolver estos dilemas, una opción bastante
obvia es rescatar y reforzar las conductas
austeras naturales de la población local –propias
de los grupos medios y de los sectores más
pobres- las que deberían ser sistemáticamente
recuperadas mediante la acción municipal.
Frente a los peligros ambientales y sociales
actuales, el desarrollo local de base endógena,
aun en pequeña escala, constituye una
alternativa inteligente, válida y de largo plazo.
Oportunidades para el desarrollo local en
tiempos de crisis
Como es sabido, la base de las culturas
emprendedoras descansa, en gran medida, en las culturas locales. Las formas
microempresariales, artesanales y campesinas de producción en pequeña
escala, ambas presentes por doquier, han proporcionado la base cultural y los
medios necesarios a las familias para subsistir y progresar, con un impacto
ambiental limitado. Esto es lo contrario de lo que acontece ahora en la
Amazonía brasileña, donde grandes hacendados y migrantes recientes talan el
bosque tropical para comercializar la madera e instalar ganadería extensiva, con
efectos devastadores sobre el medio ambiente y las culturas locales.
Recuperación de la cocina
tradicional para combatir la
malnutrición en Nicaragua
Un buen ejemplo de una
oportunidad aprovechada se
da en Nicaragua, donde la
asociación nacional de
municipios, AMUNIC,
apoyada por el PNUD,
maneja un programa
nacional para recuperar las
formas de alimentación
tradicional -nutricionalmente
más equilibradas y de menor
costo- que han sido
desplazadas por la comida
chatarra por influencia de los
medios de comunicación. Se
busca compensar así la
verdadera epidemia de
malnutrición que afecta a la
mitad de los niños
nicaragüenses ya que sus
madres –en especial las que
trabajan- están perdiendo el
hábito de cocinar alimentos
tradicionales y lo sustituyen
por la comida rápida o
envasada.
34
Por el contrario, hay ejemplos
notables de desarrollo local de
base endógena, como el
parque industrial de Villa El
Salvador, en Perú, o la industria
metal mecánica exportadora
basada en la tradición
manufacturera local de la
ciudad de Rafaela, en
Argentina. Pero también están
surgiendo casos más actuales,
como las positivas derivaciones
localistas del turismo nacional e
internacional, que estimula la
recuperación de tradiciones,
fiestas y arquitecturas típicas,
para hacer más atrayente y
acogedor al territorio propio.
Es indispensable insistir en las
bondades y oportunidades que
implica para la humanidad, el
planeta y los territorios el
desarrollo local de base endógena, facilitado mediante el fortalecimiento y
estimulo del modelo horizontal y colaborativo de buen gobierno local. A menudo,
las agencias internacionales de desarrollo y los gobiernos nacionales no ayudan
de modo suficiente, ya que tienden a asumir como inevitables las tendencias
gigantistas en boga, que promueven la adopción de soluciones masivas,
elaboradas y ejecutadas de modo vertical, altamente tecnologizado y, además,
centralizado.
El “Transantiago” una mala y centralista política de transporte masivo urbano
En Santiago de Chile se ha dado un ejemplo dramático y reciente del alto costo de las políticas
nacionales verticales e inconsultas: el sistema de transporte público masivo “Transantiago”, cuyo
fracaso ha hecho que la demanda principal de la mayoría de los santiaguinos sea un transporte
público de calidad. El nuevo sistema de transporte público impuesto desde el gobierno central
-y sin consulta a las 39 municipalidades de la urbe- reemplaza a comienzos del 2007 a las
antiguas “micros amarillas”. Diseñado en base a estudios, consultorías, simulaciones con
tecnología “de punta” y acciones directas del gobierno nacional, el Transantiago ha sido un
fracaso mayor de las políticas públicas centralmente, elaborada de espaldas a los ciudadanos
y municipios. Una demanda recurrente de los santiaguinos es la mejora urgente del transporte
público de la urbe, recuperando las frecuencias y recorridos de las viejas micros amarillas. El
transporte es prioridad uno en Santiago, por sobre los objetivos del milenio.
La “Basura es un tesoro”, programa de
reciclamiento de desechos en municipios de
Nicaragua
Una buena práctica interesante de política local
ambiental es el programa “La Basura es un
Tesoro” de la asociación de municipios de
Nicaragua, AMUNIC, -con respaldo de la
Federación Canadiense de Municipios- que
apoya a un tercio de los municipios
nicaragüenses. Los ejecutores señalan que a
escala local el reciclaje genera empleo,
derivado de actividades generadoras de valor
agregado -mediante el reciclaje manual de la
basura- que reactivan las culturas
emprendedoras, austeras y de uso cuidadoso
de los recursos locales. Tal vez sea poco
estadísticamente hablando -si se lo ve desde
una pura óptica macroeconómica- pero es
mucho cuando se trata de generar una nueva y
equilibrada cultura de desarrollo local
sustentable.
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Aprovechar oportunidades de la crisis y apoyar al movimiento municipal
En suma, apoyar metódicamente a los gobiernos locales y estimular al
movimiento asociativo municipal permite una modernización adaptada de los
gobiernos locales, estimula el surgimiento de nuevas formas de buen gobierno y,
al mismo tiempo, genera presión democrática legítima sobre los gobiernos
centrales y las agencias internacionales de cooperación. Si bien el objetivo
principal continúa siendo relanzar los procesos de descentralización y
democratización, al menos se debe evitar que los gobiernos centrales cedan a
las tentaciones de reconcentrar el poder y los recursos, desandando lo avanzado
durante varias décadas en casi toda América Latina.
Apoyar el fortalecimiento de las asociaciones nacionales de municipios y
estimular sus alianzas con las universidades para realizar una mejor gestión del
conocimiento o saber local, permitirían proveer a las autoridades locales y a sus
asociaciones de buenos datos y argumentos para mejorar sus capacidades
democráticas de presión y negociación. Mejorar el desempeño de las
asociaciones también ampliaría su influencia hacia los grandes y pequeños
actores públicos y privados –y hacia la ciudadanía entera- en el debate crítico
que se viene sobre el desarrollo futuro.
Una gestión efectiva del saber local es indispensable para contrarrestar las
culturas y argumentos centralistas, para negociar con los gobiernos centrales y
parlamentos, pero es también una valiosa herramienta para mejorar la gestión
municipal, mediante la diseminación y uso frecuente de la denominada
“tecnología de lo obvio”. Es decir, aplicar en el municipio propio lo que otras
autoridades locales ya han realizado con éxito en los suyos.
Llevar a cabo todas estas tareas puede aparecer como intentos vanos de remar
contra la corriente de los estilos de desarrollo en boga, aunque ahora éstos estén
en crisis. No obstante, estas iniciativas parecen indispensables para el progreso
sustentable de la humanidad y, como tales, requieren de la mayor convicción,
motivación y persistencia posibles tanto del propio movimiento municipalista y
descentralizador, como de sus aliados democratizadores.
Al parecer, sólo redes municipales fortalecidas de asociaciones nacionales e
internacionales de municipios, acompañadas de los actores más democráticos
de la sociedad civil y del mundo académico, parecen estar en condiciones de
persistir a todo trance en el impulso de políticas de descentralización afines con
formas de desarrollo humano sustentable de base endógena y amables tanto
con el medio ambiente, como con las personas que allí habitan.
36
9. TEMAS ESTRATÉGICOS DE LA AGENDA MUNICIPAL LATINOAMERICANA
Los principales temas estratégicos de la agenda municipal parecen ser:
La defensa de la autonomía municipal y el impulso constante de la
descentralización, tanto política como fiscal, que constituyen tareas
permanentes del movimiento municipalista nacional e internacional.
Impulso y modernización del movimiento asociativo municipal, nacional
como internacional, para cumplir tanto las tareas de defensa de la
autonomía e intereses municipales como el apoyo al fortalecimiento
institucional de las municipalidades, en especial las más pequeñas y alejadas.
Es necesario fortalecer el movimiento municipal en sus múltiples roles:
nacional-gremial para la defensa de los intereses municipales y la
descentralización; intermedio con énfasis en el apoyo entre municipios,
intercambio técnico y capacitación; y de mancomunidad (o territorio) para
promover el desarrollo local.
El impulso del desarrollo local en su doble vertiente: clásica de extensión y
mejoramiento de los servicios básicos; y más actual, de estímulo y facilitación
del desarrollo económico local endógeno y la generación de empleo
decente.
Defensa del patrimonio ambiental y cultural local, frente a los excesos de la
globalización y el peligro del calentamiento global, para impulsar el desarrollo
y proyectar los territorios locales en el mundo.
Ocuparse de los temas de la seguridad pública: especialmente de sus
componentes de carácter preventivo, en coalición con otros niveles de
gobierno.
Orientar el accionar de los gobiernos locales tras los temas estratégicos del
desarrollo, que van más allá de la simple prestación de servicios públicos,
actuando como efectivos gobiernos locales autónomos capaces de
responder a las necesidades y demandas propias y específicas de los
territorios.
Incorporar las nuevas tecnologías de gestión –en especial las denominadas
TICs- aunque cuidando sus efectos secundarios centralizadores, los que suelen
ser implementados a menudo por los gobiernos centrales.
Proponer a los gobiernos nacionales fuertes políticas de compensación
financiera para las localidades y municipios más pobres urbanos o rurales,
como manera de reducir las inequidades territoriales existentes. En este
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sentido, el asociativismo municipal puede ser una eficaz ayuda al reunir a
varios municipios pequeños y pobres en un conjunto territorial mayor.
Actualmente los municipios enfrentan la situación y contexto de la postcrisis
económica mundial, donde muchos gobiernos nacionales intentan sortear las
dificultades económicas y políticas reduciendo los recursos municipales. La
opción adecuada es fortalecer a los municipios para que estos se constituyan en
la primera línea de contención de la crisis, mejorando sus servicios, distribuyendo
subsidios sociales focalizados a las familias y grupos pobres y ayudando a
dinamizar las economías locales.
No obstante, no hay que perder de vista ciertos avances sustanciales: desde ya el
progreso de la descentralización acaecida en casi todos los países de la región
durante las décadas recién pasadas. Hoy el movimiento municipalista juega hoy
un rol clave en la defensa de los intereses y autonomía municipal en varias
naciones. En este sentido, Brasil, Colombia, Bolivia y El Salvador –por ejemplo-
poseen movimientos asociativos proactivos, con buena capacidad de
negociación y propuesta. Lamentablemente no en todos los países ocurre lo
mismo y hay naciones donde el movimiento asociativo es aún débil o está
atomizado, como ocurre en México.
El movimiento asociativo municipal latinoamericano debe fortalecerse mucho
más y para ello es importante tanto el trabajo de fortalecimiento institucional
nacional, como el apoyo de la cooperación internacional, la cual ha reducido su
trabajo durante los últimos años.
