Conversaciones Publicas Para Ciudades Mas Seguras

Conversaciones públicaspara ciudades + seguras

Hugo Acero, Serge Bruneau, Jorge Burgos, Sergio Galilea,Josep María Lahosa, Claudia Laub, Hillow Maeko,Olenka Ochoa, Claudio Orrego, Alfredo Rodríguez,

Franz Vanderschueren, Claude Vézina.

ediciones sur

© De esta edición y maqueta: Ediciones SUR, Santiago, 2000 [email protected]

Inscripción RPI nº 117.267ISBN nº 956-208-060-9

Edición de textos: Paulina MattaDiseño portada: Allan Browne, Manuel F. de la Maza & Salvador Verdejo

Pocuro 2016, of. 31, Providencia, Santiago de ChileFono (56-2) 269 8489 – Fax (56-2) 269 [email protected]

Diseño y composición: Paula Rodríguez M. / Ediciones SURCorrección de pruebas: Edison PérezGestión editorial: Luis Solís D.Impresión: LOM Ediciones

Concha y Toro 25, Santiago de ChileFono (56–2) 672 2236 - Fax (56–2) 673 [email protected]

IMPRESO EN CHILE / PRINTED IN CHILE

Contenido

Presentación, 4

De la Tolerancia Cero al Compromiso Cien:reflexiones sobre políticas preventivas de seguridad ciudadanaJORGE BURGOS, 7

“Tandem Montreal”: la seguridad urbana, un bien públicoSERGE BRUNEAU, 19

Políticas para las ciudades y la seguridad ciudadanade JohanesburgoHILLOW MAEKO, 25

Prevención de la inseguridad urbana: compromiso de las ciudadesJOSEP Mª LAHOSA, 45

Las tareas de prevención del delito: actores, medidas, desafíosCLAUDE VÉZINA, 64

La seguridad ciudadana: tema de desarrollo urbanoCLAUDIO ORREGO, 76

Desarrollo de la política de seguridad para la ciudad de BogotáHUGO ACERO, 84

Enfrentando la violencia de género desde el gobierno local:la experiencia del Municipio de LimaOLENKA OCHOA BERRETEAGA, 99

Seguridad urbana: labor de la ciudadanía,de la policía y del municipioSERGIO GALILEA, 108

Políticas de seguridad y democraciaCLAUDIA LAUB, 114

Seguridad ciudadana:solidaridad democrática y prevenciónFRANZ VANDERSCHUEREN, 130

Ciudades seguras:fundamento material de la democraciaALFREDO RODRÍGUEZ, 140

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Presentación

Con el comienzo de los noventa, hace más de diez años, se aban-donaba en Chile la doctrina de la Seguridad Interior del Estado, propiadel Gobierno Autoritario, y comenzaba a usarse y a adquirir sentido eltérmino “seguridad ciudadana”. Nada extraño, ya que es un conceptode la democracia, aunque haya sido usado frecuentemente de manerarestringida, para aludir a los delitos —especialmente violentos— y a lalabor exclusiva de las policías o autoridades de justicia, penitenciariaso de gobierno. Es así que, cuando el Programa de Naciones Unidaspara el Desarrollo, en su informe Desarrollo humano en Chile 1998. Lasparadojas de la modernización, habla de inseguridad en la sociedad chile-na, se refiere centralmente a temores que van más allá de lo delictivo:la gente teme perder el trabajo, teme enfermarse, teme no poder edu-car a sus hijos, teme al futuro. Según este Informe, el progreso materialexperimentado en el país parecía haber descuidado otras necesidadesdel individuo: los lazos de confianza, las relaciones de gratuidad ysolidaridad, el respeto, la pertenencia y, en general, toda la trama pro-pia de la sociabilidad cotidiana democrática.

En los últimos años, producto de esta y otras visiones más comple-jas de la inseguridad, parece haber un mayor consenso respecto de quela única manera de alcanzar mejores niveles de seguridad para los habi-tantes es a través de la participación, que promueva el compromiso, res-peto y solidaridad. Se trata de una tarea conjunta de autoridades,instituciones públicas y privadas, y comunidad. Se trata de algo queafecta e implica a la sociedad en su conjunto. Es en este marco que sepuede hablar de seguridad o inseguridad ciudadana, y desde el cual seorganizó el Seminario “Ciudades seguras, ciudadanos seguros”, realiza-do el pasado 27 de septiembre del 2000, en el Edificio Diego Portales.

En nuestro país, un breve recuento de las iniciativas de los últimosdiez años en seguridad ciudadana permite observar logros en el ámbi-to institucional y en el del conocimiento e información.

Ptresentación 5

En el ámbito institucional, en este período se fundaron la Direc-ción de Seguridad Pública e Informaciones, y el Consejo Nacional parael Control de Estupefacientes; se reformó el Código de ProcedimientoPenal, creándose el Ministerio Público y el Sistema de Defensoría Pe-nal Pública; también se establecieron los Tribunales de Familia, se dic-taron las leyes de violencia intrafamiliar, maltrato infantil, erradicaciónde niños de cárceles de adultos. Además, se elaboró una nueva políticapenitenciaria, se entregaron importantes recursos a las policías, se crea-ron los comités de seguridad vecinal, y los municipios ocuparon unlugar central en el tratamiento de la inseguridad ciudadana. Esta insti-tucionalidad, sin lugar a duda, es la base necesaria para una buenapolítica de seguridad.

Otro avance dentro del sistema democrático fue hacer público elproblema de la inseguridad ciudadana. La información sobre las con-ductas no cívicas o no ciudadanas, sobre los delitos, así como sobreotras situaciones de inseguridad, aumentó y se perfeccionó. Se masificóla frecuencia del uso de instrumentos de consulta u opinión pública,las encuestas, grupos focales, entrevistas en profundidad, entre otros.Los procedimientos del sistema democrático, así como las técnicas deinvestigación, han pasado a formar parte de nuestras vidas, haciendoposible que las demandas, aspiraciones y problemas de los habitantessean reconocidos públicamente.

Con mayor información, con voz y canales de comunicación conlas autoridades, los habitantes han manifestado su sentimiento de in-seguridad y su demanda para el desarrollo de medidas certeras y delargo plazo.

Si la violencia en las ciudades, entre ella la de los delitos, preocupaen Chile, también es preocupación en el resto de América Latina, aligual que en la mayor parte de las ciudades del mundo. Por ello, losgobiernos y las organizaciones no gubernamentales han desarrolladodistintas y diversas iniciativas en los ámbitos del conocimiento —ob-servatorios del fenómeno—, de la prevención, del control, y de la reha-bilitación y atención a las víctimas, con el propósito de lograr ciudadesmás seguras, con ciudadanos más seguros. En esta línea, muchas ciu-dades del mundo realizan experiencias valiosas que ponen el acentoen la recuperación de los espacios públicos físicos, sociales y políticos.En el caso de Chile, comienza a aplicarse un enfoque opuesto al de la

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ya conocida “tolerancia cero”, el que aquí se ha llamado “compromisocien”.

En torno a esta perspectiva, a las experiencias de las ciudades deBarcelona, Bogotá, Córdoba, Johanesburgo, Lima, Montreal y Santia-go; a los programas que realizan agencias de Naciones Unidas, comoel programa Ciudades + Seguras de Hábitat y del Programa de Ges-tión Urbana; y a los de redes como el Centro Internacional para la Pre-vención del Crimen (Montreal) y el Forum Europeo de SeguridadUrbana (París), se desarrollaron las conversaciones del Seminario “Ciu-dades seguras, ciudadanos seguros” que aquí recogemos.

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De la Tolerancia Cero al Compromiso Cien:reflexiones sobre políticas preventivasde seguridad ciudadana

(Discurso inaugural)Jorge Burgos

Subsecretario del Interior, Gobierno de Chile

JORGE BURGOS es abogado (Universidad de Chile). Ha sido Jefe de Ga-binete del Ministro del Interior, Presidente del Consejo Coordinador deSeguridad Pública, Intendente subrogante de la Región Metropolitana,Subsecretario de Guerra y Embajador de Chile en Ecuador. Actualmentese desempeña como Subsecretario del Ministerio del Interior.


Este Seminario constituye una excelente oportunidad para abo-carnos a una de las cuestiones que crecientemente agobian a nuestrasciudades: el desafío de la seguridad ciudadana, de las “ciudades segu-ras y ciudadanos seguros”. Ha sido concebido para conocer experien-cias internacionales relativas a ciudades de muy diversa naturaleza. Laparticularidad de sus problemas, y de las respuestas que han dado aaquellos, las compartiremos en un momento muy oportuno para Chile.

Lo anterior, debido primero a la expectativa que genera toda pro-puesta comparada en nuestro país, particularmente las provenientesde países del primer mundo. Y, en segundo lugar, al hecho de que nosencontramos en un momento de importantes cambios en nuestras es-trategias de prevención del delito, que involucrarán reformas sustan-ciales en el futuro, particularmente en los municipios, en las policías yen las capacidades de intervención social en nuestras ciudades.

Estas dos cuestiones tienen nombre propio en Chile: la tendencia ala adaptación irreflexiva de lo extranjero, que se puede simbolizar enel debate acerca de la política denominada “Tolerancia Cero”; y la pro-puesta chilena que se está construyendo para reformar la función deseguridad en el ámbito local, que llamamos “Comuna Segura: un Com-promiso Cien”.

Justamente, pretendo en la sesión inaugural de este evento haceruna comparación entre Tolerancia Cero y Compromiso Cien, como unaforma de que en los intersticios de este debate y junto a las reflexionesde ustedes, podamos dar respuesta al gran anhelo de tener ciudadesseguras y ciudadanos seguros, tanto objetiva como subjetivamente.

Los límites de las estrategias convencionalesde la lucha contra el delito

Cierta tendencia del medio nacional a mitificar algunas modas oexperiencias internacionales en diversas materias y bajo distintos sig-nos ideológicos, ha podido convertir a Chile en una especie de “paíslaboratorio”.

En seguridad ciudadana, esta actitud tiene el nombre de “Toleran-cia Cero”. Con ella se ha intentado reflejar la versión paradigmática deun modelo de prevención del crimen desarrollado por la ciudad deNueva York, que logró reducir significativamente las tasas de delitos,

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particularmente homicidios y asaltos, en el último quinquenio. Estaversión, con escasas explicaciones acerca de los supuestos en que seapoya y los mecanismos de desarrollo de la experiencia, fueron el ca-ballo de batalla de quienes abogan por una guerra frontal contra eldelincuente y la criminalidad.

La actitud beligerante y reduccionista de “Tolerancia Cero” hatendido a alinear al resto en torno a experiencias que combinan dosisadecuadas de prevención y de control, las cuales tienden a configurar-se como un nuevo paradigma. Ejemplo de ello es el caso de la ciudadde Barcelona, Cataluña, centrada en la recuperación de espacios públi-cos y en la generación de una alianza entre la comunidad y la policía.Sin embargo, nuevamente no se explican los supuestos en los cuales seapoyan, el tipo de delincuencia que debe enfrentar, la evolución de lamisma, los problemas sociales que existen detrás, etc. Entonces, tene-mos la construcción de modelos en supuesta competencia. En tal senti-do, la participación del representante del Ayuntamiento de Barcelonaen este Seminario, así como de todos, será de inestimable ayuda.

Hace dos semanas hemos suscrito dos acuerdos esenciales, quedan pie para sostener la asunción de un nuevo modelo nacional deprevención contra el crimen en el ámbito local. Los convenios suscritospor el Ministerio del Interior con la Asociación Chilena de Municipali-dades y con la Fundación Paz Ciudadana sientan las bases de un nue-vo programa de vastos alcances: el denominado Compromiso Cien.

Haré una breve comparación de los puntos de partida de la tesisde la Tolerancia Cero y del Compromiso Cien, para reflejar de mejormanera las diferencias entre uno y otro, así como sus alcances. Ambosprogramas parten de la preocupación legítima por el incremento pro-porcionalmente exorbitado de las tasas de delitos violentos. Sin em-bargo, hay que señalar que Chile, y particularmente su realidad urbana,tienen tasas crecientes de asaltos, pero que respecto de los homicidiosestán muy por debajo de la realidad norteamericana, específicamenteneoyorquina, y además, de las tasas internacionales. El preocupanteascenso en Chile de los robos y de la violencia añadida, así como deltráfico de drogas, obligan a situar el punto de partida de la realidad dela delincuencia en Chile en un plano muy distinto al de otros países.Asimismo, hay que verificar la diferencia que hay al interior de lascomunas en estos gruesos diagnósticos.


Frente a este punto de partida, el caso chileno, como acontece conla mayoría de los países del mundo, parte por enfrentar la delincuen-cia recurriendo a las estrategias convencionales de lucha contra el cri-men: esto es, más policías, mejores tribunales y la perspectiva de ampliarla oferta carcelaria.

No deja de ser sintomático que el resultado de las políticas de laConcertación en la década de los noventa nos establezca los siguientesiconos:

• En el plano policial, nos deje con un gasto en Carabineros quecasi duplica lo invertido el 90 respecto del 2000, un crecimientoneto del Producto Interno Bruto en seguridad (de 0.519 a 0.596)y con más de 5 mil nuevos carabineros; y en la Policía de Inves-tigaciones, con un aumento de casi un 250 por ciento en la rela-ción de los años 90 al 2000, y con un incremento real de inversiónsegún el Producto Interno Bruto (desde un 0.109 a un 0.164).

• En el plano judicial, los 249 viejos juzgados del crimen seránreconvertidos en 396 tribunales orales con un Ministerio Públi-co en la acusación compuesto por 642 fiscales, con DefensoríaPública de los imputados ejercida por 432 abogados y con undebido proceso garantizado por 413 Jueces de Garantías y porlas propias Cortes.

• Y, finalmente, en el ámbito penitenciario hay una situacióncarcelaria difícil. La población penal ha crecido un 10 por cientoen el primer cuatrimestre del 2000, en circunstancia que este in-cremento porcentual antes se alcanzaba en un año. Todo lo ante-rior, producto de algunos cambios legislativos, principalmenteen las libertades provisionales. Aquí los problemas son dobles.Primero, el alto número de personas que están encarceladas sincondena, esto es, un 52 por ciento de la población penal. En se-gundo lugar, el hacinamiento que de esto se deriva y las reduci-das capacidades de rehabilitación. Y tercero, la lata tasa deinternos en una comparación internacional. En Chile hay unatasa de presos de 205 por 100 mil habitantes, en circunstanciasque en Europa la tasa es de 90 internos por 100 mil habitantes.Por cierto, estamos debajo del padrón norteamericano, que tie-ne 680 presos por cada 100 mil habitantes. Sin embargo, en estepunto hay que señalar que en Estados Unidos está detenido el

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25 por ciento de todos los presos del mundo. El país de la liber-tad.

Estas respuestas convencionales son y estarán plenamente justifi-cadas. Sin embargo, la nueva realidad delictiva en las urbes suponeestrategias más complejas, y la necesidad de intervenir socialmente.Las estrategias convencionales, puesto que enfatizan políticas reactivasfrente al delito, son altamente institucionalizadas y con poca flexibili-dad para enfrentar la movilidad de los factores asociados a la crimina-lidad. Es así como una dimensión social y preventiva contra ladelincuencia viene a constituirse en un soporte complementario al es-fuerzo de trabajar focalizadamente en la prevención, e incorporandoactivamente a la ciudadanía.

Estrategias sociales y estrategias policialesde prevención del delito

Los límites de los programas convencionales ponen en el tapete elanálisis acerca de cuál es la mejor manera de enfrentar las nuevas cir-cunstancias que ofrece el panorama delictivo actual. De esta forma, seamplían los horizontes de reflexión y acción sobre el fenómeno de ladelincuencia.

Tolerancia Cero opta por un tipo especial de tratamiento de estefenómeno. Parte del reconocimiento que pueden tener los desórdenescomo antesala del delito. Es así como construyó la teoría de las venta-nas rotas. La sola observación de que el hecho de una ventana rota, deusual ocurrencia urbana, degeneraba en el abandono primero simbóli-co y luego real del edificio o de esa habitación, era la señal de alertapara preocuparnos del fenómeno.

Justamente, esta tesis llama la atención para modificar la conductabásica: no tolerar esta mínima falta, porque después enfrentaremos pro-blemas mayores. Pero la dificultad que tenía la ciudad de Nueva Yorkera que sus ventanas rotas eran demasiadas: el Metro convertido en elsímbolo de la inseguridad, los barrios como Harlem entregados a ma-nos de los delincuentes, y la propia policía con un nivel medio de co-rrupción y con una percepción social de ineficiencia, lenidad ycompromiso de protección con los delincuentes, particularmente, conlos traficantes de drogas.


De la excesiva tolerancia al polo opuesto. No deja de ser coherentecon esta lógica el que también se haya perseguido a vagabundos y agente sin casa; que del desorden se pase a los desordenados sin ningu-na mediación. El problema es que es inaceptable tacharlos de ventanarota.

Curiosamente, el desarrollo de la tesis de la Tolerancia Cero signi-ficó un fuerte respaldo en la lucha policial contra la delincuencia, ge-nerando una confusión entre la prevención policial del delito y ladimensión social de prevención que lucha contra las causas más pro-fundas y estructurales que están en la base de la actividad delictiva.

Esta confusión de planos se manifiesta con fuerza en las priorida-des que tiene este modelo en orden a un rediseño policial profundo y auna subordinación de algunas estrategias de intervención social sobrela ciudad que pasaron a manos de la policía. De esta manera, la policíade Nueva York creció hasta los actuales 38 mil policías, más una red deapoyo de ciudadanos organizados de 44 mil personas para una ciudadde 8 millones de habitantes. Y, por otro lado, bajo el mando policial seasumió, con total respaldo político de la Alcaldía de Nueva York, ladirección del Departamento de Parques y del Departamento del Trán-sito.

A nuestro juicio, algunos de los desafíos que planteó el modelo deTolerancia Cero en el ámbito policial son muy interesantes, y nos de-ben llevar a una reflexión seria sobre la organización del servicio poli-cial, criterios de actuación y estrategias de compartir información técnicacon la comunidad para el planeamiento de políticas para hacer frente ala delincuencia en la ciudad. Por el contrario, la perspectiva de traslaparáreas de intervención social en la ciudad no parece un camino razona-ble, ni aun posible.

Justamente, el Compromiso Cien supone enfocar la lucha contra eldelito, no en las consecuencias (ventanas rotas), sino que en las causasgeneradoras profundas del delito, así como en los factores que propi-cian la ocasión de cometer un ilícito. Prevenir el delito obliga a unaestrategia de anticipación a su comisión, pero centrada en el mejora-miento de los factores de riesgo (falta de educación, de empleo, defi-cientes condiciones urbanas, deserción escolar, redes de protecciónsocial, programas de atención a víctimas de la violencia, etc.). La anti-cipación al delito no puede centrarse en la persecución y estigma de

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sospechosos jóvenes y pobres. En los “sospechosos de siempre”, comoreza una película. Y en esta tarea, la comunidad, la sociedad civil nodebe nunca soltar las riendas del control sobre esos cambios. Justa-mente esta es una de las grandes diferencias con el modelo ToleranciaCero, que centra su lucha en los aspectos materiales y visibles de ladelincuencia y no en sus causas Todo ello con el agravante de perderespacios naturales de organización comunitaria y control de la autori-dad democrática. El Compromiso Cien activa mecanismos de luchasocial contra el delito y no legitima la sobrerreacción policial de la To-lerancia Cero, la cual recurre a grados excesivos de fuerza que conclu-yen indefectiblemente en indemnizaciones millonarias en los tribunalesde justicia del Estado de Nueva York.

Compromiso Cien parte de la convicción de la separación rigurosaentre prevención social del delito y prevención policial del delito. Es-tas estrategias deben obedecer a una filosofía similar; sin embargo, sediferencian por las autoridades y órganos del Estado que se encargande dirigirlas, por el ámbito de sus capacidades de modificación de larealidad delictiva y por el nivel de la prevención al cual se dirigen.Técnicamente, la prevención social se sitúa en la lucha contra las cau-sas generadoras del delito, y la prevención policial está referida a im-pedir la ocurrencia de ilícitos, a disminuir las oportunidades decometerlos y reducir el temor asociado a la delincuencia. Por cierto,hay un espacio de comunicación entre ambas estrategias, que pode-mos denominar el ámbito de la prevención social-policial. Aquí es dondela comunidad, las autoridades locales deben situarse, en un plano degeneración de políticas criminales en conjunto con las policías.

De esta forma, el Compromiso Cien articula la participación ciu-dadana con una nítida separación de papeles respecto de la legitimi-dad de este tipo de prevención y la ilegalidad más absoluta de laautotutela. La prevención del delito jamás se ha de traducir en conduc-tas operativas de los ciudadanos. Ni siquiera indirectamente, como al-gunos lo sostienen, sobre la base de propiciar una Ley de Control deArmas más permisiva que posibilite el acceso ciudadano a armas defuego haciendo supuestamente más efectivo el ejercicio de la legítimadefensa. Esta teoría es inaceptable y obedece a un falso ejercicio delibertades. Justamente, el Gobierno ha enviado una serie de modifica-


ciones al Congreso, con el objeto no solo de limitar las armas, sino dehacer más responsable su uso.

Lo propio de la reacción ciudadana es la organización en torno alas características diferenciadoras de sus comunas y de sus barrios, quenecesariamente deben motivar procedimientos policiales distintos y per-tinentes para cada sector. Por tanto, el espacio de confluencia de la pre-vención policial-social es la política criminal local. Justamente, esta tareaserá apoyada técnicamente por el Ministerio del Interior, así como porun grupo de especialistas y técnicos de diversas ONG, que permitiránun acceso a diversas tecnologías, tales como encuestas de victimización,estadísticas delictivas y mapas digitales del crimen. Ello nos ayudará adiagnosticar con más precisión la realidad local del crimen, a planifi-car estrategias y a incidir en la modificación de la realidad recurriendoa algunos proyectos de fondos concursables que nos garanticen mejory mayor seguridad.

Junto a este tipo de políticas, están aquellas variables que inde-pendientemente funcionan en una lógica de la seguridad ciudadanacomo calidad de vida. Es así como el propósito directo de este Semina-rio tiende a pensar en la ciudad y sus problemas espaciales en relacióncon la seguridad. En esta línea, el tema de los asentamientos humanos,y particularmente la concentración en centros metropolitanos con unalata expansión horizontal, constituye un problema en sí mismo. Ade-más, está el factor de la localización periférica de la vivienda social,predeterminada por criterios de mercado, con el objeto de que no exce-dan el piso de factibilidad de estos proyectos de urbanización. En ter-cer término, está el desafío de los sitios eriazos en ciertos barrios, lascalles muy estrechas respecto del tamaño de la población y viviendaque atienden, y la ausencia y abandono del espacio público. En cuartolugar, está el asunto del diseño de los conjuntos habitacionales en don-de la variable seguridad tenga relevancia. Dentro de este, el problemadel equipamiento comunitario y las redes de protección básica de losbarrios. Y, finalmente, el tema de la recuperación y, sobre todo, de laapropiación de los espacios públicos por parte de la gente. Es esencialque la comunidad no solo logre hacerse de nuevos lugares públicos,sino que, especialmente, pueda mantenerlos bajo su dominio.

Ahora bien, junto a las políticas de vivienda y urbanismo están losprogramas de otras áreas, como los de salud y educación. Particular

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importancia tiene el uso del tiempo libre y la accesibilidad de las es-cuelas como puntos de encuentro y perspectivas de cambio para la co-munidad. Sin embargo, el punto esencial es cómo lograr una adecuadainteracción y articulación entre políticas —sean estas del Gobierno cen-tral, del Gobierno regional o del ámbito municipal— con los actores dela reforma en seguridad ciudadana. Esta tarea debe ser respetuosa delcruce de competencias y potestades que existirán y confluirán en el ám-bito local. Piénsese solamente en el vínculo comunidad y policías. Es enesta dimensión donde se requiere un espacio nuevo de confluencia.

Consejos Comunales de Seguridad Ciudadana

El punto de partida de la interacción a la cual me acabo de referirdebe ser la construcción de una alianza local entre gobierno, munici-pio, comunidad y policías. Hacia allá apunta el Plan Comuna Segura:un Compromiso Cien. Se trata de activar al cien por ciento de los acto-res, con el cien por ciento de sus esfuerzos y con un compromiso queva desde el diagnóstico comunal, la planificación, hasta las tareas decontrol policial, todas bajo una misma lógica.

Esta alianza local se traducirá en nuevas relaciones entre los acto-res involucrados. Los municipios asumirán de manera uniforme y es-table un nuevo modelo de seguridad ciudadana, debiendo ejecutar unapolítica criminal en lo local. Lo esencial es asumir profesionalmente latarea de intervención social sobre el delito.

Ahora bien, este modelo municipal funcionará en la medida enque se desarrollen políticas proactivas de participación de la comuni-dad organizada. La única manera de enfrentar políticas sociales de estanaturaleza es con el concurso de la comunidad local más representativa.Si esta articulación no se produce, simplemente nos hallaríamos frente auna reproducción de alcaldes con tentación de “sheriff de condado”,pero sin mando ni capacidad de incidencia sobre la delincuencia.

La alianza local en torno a la seguridad ciudadana supone un nue-vo tipo de vínculo entre la comunidad y las policías. Probablementeesta relación será la más delicada de todo el modelo en lo local. Pese alas posibles reticencias, lo esencial es que las instituciones policialeshan adquirido compromisos públicos de someter su trabajo al escruti-nio de la ciudadanía. Estas evaluaciones, bajo estándares que deben


desarrollarse, necesitan un lugar responsable ante el cual el desempe-ño de los policías adquiera su más pleno sentido profesional. De estamanera, la alianza local reflejará los compromisos adquiridos y la con-fianza desarrollada en el trabajo común.

Lo central es que esta alianza local se traduzca orgánicamente enConsejos Comunales de Seguridad Ciudadana. Estos Consejos, en suoportunidad, se constituirán por ley y apuntarán a una representaciónequilibrada de la comunidad organizada, las policías y el municipiodirigido por su alcalde. En este Consejo participarán todos los organis-mos públicos con competencia para planificar políticas y planes queapunten a estrategias sociales de prevención del delito. Así, estarán losfiscales del Ministerio Público, los representantes de la estructura edu-cativa y de salud de la comuna, así como aquellos vinculados a tareasde asistencia jurídica en el ámbito local. De los representantes de lacomunidad organizada se aspira a la participación de los agentes decomercio y de la industria más significativa del lugar. Asimismo, sepropiciará la expresión puramente comunitaria, sea de representantesde comités de seguridad ciudadana o de las Juntas de Vecinos. Es fun-damental que nadie se sienta “dueño” de los Consejos. Estos no seránel brazo ejecutivo del alcalde en seguridad; tampoco se constituyen enlos órganos colaboradores de las policías ni deben tener el predominiode la comunidad que, por muy organizada que esté, solo se representaa sí misma y sin mandatos de responsabilidad que deba cumplir.

La estructura definitiva deberá pensarse con precisión. Y para ello,este proyecto privilegiará una primera fase voluntaria en la cual parti-ciparán solo algunas comunas bajo la modalidad de Consejos Comu-nales, y se someterán voluntariamente a una metodología de asistenciatécnica y financiera directa por parte del Ministerio del Interior. Seránverdaderos Contratos Locales de Seguridad Ciudadana, que nos per-mitirán contar con este nuevo enfoque en operación a partir de enerodel 2001. Precisamente, será esta marcha blanca la que nos posibilitaráacercarnos al mejor modelo orgánico de funcionamiento, el cual serápropuesto en un proyecto de ley que se enviará al Congreso hacia finesdel año 2001.

Junto a la estructura orgánica, estará el apoyo financiero. La co-munidad tendrá la oportunidad, previamente a la descripción de undiagnóstico sobre la realidad del crimen de la comuna, de participar

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con iniciativas de prevención de la criminalidad en fondos concursa-bles. En la primera fase tendrán una administración centralizada; perobajo el régimen legal de los Consejos, serán estos los que llamarán aconcursos y podrán orientar el gasto hacia proyectos focalizados, seanellos estrictamente del ámbito de la prevención social, o de la preven-ción social-policial.

Asimismo, el Ministerio del Interior desarrollará líneas de forma-ción profesional y de analistas en seguridad ciudadana, de tal manerade que algunas de estas personas asuman como Secretarios TécnicosMunicipales en Seguridad Ciudadana, con cargo a este proyecto y no alos recursos municipales. Por cierto, esta obligación se acometerá enlos municipios más pobres y más afectados por la realidad de la delin-cuencia. Finalmente, el Compromiso Cien involucrará necesariamentea todas las comunas, puesto que ellas tendrán un tipo de participaciónque permita que las buenas experiencias de unas y de sus barrios seanreplicables en otros lugares.

Me asiste la convicción de que es perfectamente posible construirciudades seguras, siempre que contemos con la certeza de que habráciudadanos comprometidos un cien por ciento en la tarea de retomar elcontrol sobre su destino y su entorno.

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“Tandem Montreal”:la seguridad urbana, un bien público

Serge BruneauComité de Problemas Sociales,

Municipio de Montreal

SERGE BRUNEAU, Bachillerato en Criminología (Universidad deMontreal, Canadá), con especialización en el campo de delincuencia ju-venil. Ha trabajado como consultor en Centros de tratamiento de delin-cuentes juveniles, y como encargado de la Acogida-Evaluación en el Cen-tro de Servicios Sociales de la región Laurentides-Lanaudière. Coordinael programa de prevención de la criminalidad en la Ciudad de Montreal,Tandem Montreal; es responsable de un Comité encargado del tratamien-to de problemas sociales como la prostitución, la vagancia, los jóvenes dela calle y la seguridad pública. Es presidente del Consejo de Prevenciónde la Criminalidad de Quebec.


Elementos de reflexión sobre la seguridad ciudadana

La tasa de criminalidad y el sentimiento de seguridad de la pobla-ción son, desde nuestro punto de vista, dos indicadores privilegiadosde la “salud de la colectividad”.

El crimen y la inseguridad tienen repercusiones negativas sobre laciudad, ya se trate de una disminución del desarrollo económico, eléxodo de sus habitantes, el temor a circular, el aislamiento de los ciu-dadanos y ciudadanas (los más vulnerables) o la baja del turismo, paramencionar algunos ejemplos de las consecuencias desastrosas del au-mento de la delincuencia, de la violencia y de la inseguridad.

Estos problemas han llegado a niveles insoportables, y se corre elriesgo de poner en peligro los fundamentos de nuestra sociedad, lademocracia y los derechos de las personas.

Una ciudad no tiene legitimidad, a no ser que sus habitantes seanfelices. Una ciudad donde reinan la violencia, la criminalidad, el mie-do y la inseguridad, es una ciudad en peligro de abandono: sus habi-tantes no tendrán interés en apropiársela, en crecer e invertir en ella,en vivir en ella. Es necesario, entonces, ocuparse de la seguridad urba-na. Ocuparse quiere decir crear una colaboración basada en el respetoentre los distintos actores.

Una reflexión realizada por algunas personas interesadas en la se-guridad de la colectividad de Quebec ilustra con justicia el impacto dela criminalidad y la violencia en la vida de las personas.

¿De qué está hecha la calidad de vida que buscan los ciudadanos yciudadanas? De un ingreso mínimo, un techo y una manera de sentirseútil; aparentemente, de mil nadas inventadas todos los días a lo largode una vida al abrigo del peligro. Pero desde que aparece una agre-sión, una violencia, un robo, somos transportados a otros mundos: al-gunos invadidos por la cólera, otros con sentimientos de miedo odesconfianza. No somos más los dueños de nuestro tiempo, de nuestraenergía. No nos sentimos más los conductores de nuestro propio desti-no, no nos sentimos más en nuestra casa. Desde este punto de vista, laseguridad aparece como un valor que debe ser desarrollado.

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La seguridad, un valor por desarrollar, ¿por qué?

• Porque “la seguridad es indispensable en la vida diaria; permi-te al individuo y a la comunidad realizar sus aspiraciones.

• Porque la ausencia de seguridad trae como consecuencia pro-blemas que se manifiestan de múltiples maneras: asaltos, vio-lencia, criminalidad, suicidios, situaciones de crisis, siniestros…

• Porque, además de las inquietudes que se generan en los indivi-duos, los problemas generan consecuencias individuales, colec-tivas y económicas importantes, que están interrelacionadas.

Así, porque la seguridad significa nuestra capacidad colectiva deprevenir la violencia, la delincuencia, la reducción de la criminalidad,es un elemento constitutivo de nuestra calidad de vida.

La seguridad es, además, la fundadora de un contrato social quecomprende, igualmente, el sentimiento de seguridad. Este sentimientodebe ser el elemento distintivo de una relación fundamentalmente ar-moniosa entre los individuos y los grupos que componen nuestra so-ciedad. Desde hace poco tiempo se identifica claramente la “ciudad”como el lugar central del desafío de la prevención de la criminalidad.La Conferencia europea y norteamericana sobre la seguridad de lasciudades dio el punto de arranque en 1989, al declarar:

Es principalmente en el ámbito de las ciudades que se debe conduciruna política de prevención del crimen.

Una guía para las municipalidades

Diez condiciones para que la intervención de la municipalidad enrelación con el mejoramiento de la seguridad, tenga éxito:

1. La municipalidad debe comprometerse claramente a favor de laseguridad de los ciudadanos y sus familias.

2. El proceso de mejoramiento de la seguridad y los mecanismosutilizados para este fin deben ser implementados por los conce-jales municipales.

3. Debe haber una persona responsable del expediente de la segu-ridad y dar cuenta de su gestión frente al concejo municipal.


4. Un comité que tenga como mandato el mejoramiento de la segu-ridad, debe reagrupar a todos los servicios relacionados con laseguridad, así como a los ciudadanos, ciudadanas y colabora-dores externos.

5. El comité responsable debe ser capaz de tomar en cuenta las ne-cesidades de la población; sobre todo, reconocer los distintos in-tereses que están en juego, y definir las orientaciones y losobjetivos que guiarán las acciones.

6. Las acciones del comité deben descansar sobre una visión delconjunto de los problemas de seguridad de la municipalidad.

7. El comité debe informar regularmente al concejo municipal, alos colaboradores, así como a la población en general, respectodel progreso alcanzado por los trabajos.

8. El comité debe realizar acciones concretas y visibles para la po-blación.

9. El comité debe prever la instauración de un proceso de evalua-ción del conjunto de las acciones de mejoramiento de la seguri-dad, a partir de la planificación de la intervención.

10. El comité debe dar a conocer a la población los resultados de susintervenciones.

El desempeño de una ciudad:“Tandem Montreal”, una herramienta de movilización

La Municipalidad de Montreal (1982), inspirada en la visión quese apoya sobre la búsqueda de soluciones locales a los problemas deseguridad, ha creado, dirige y coordina un programa de prevención dela criminalidad, “Tandem Montreal”. Su filosofía es HACER CON y noHACER PARA. Además, esta Municipalidad adhiere al principio de que laseguridad es un asunto de derecho y no de privilegio, y que la preven-ción está más relacionada con la inversión que con los gastos. En defi-nitiva, la Municipalidad asegura el liderazgo político.

Una colaboración con el medio comunitario

Las experiencias de prevención de la criminalidad apoyan, cadavez más, la conclusión de que las experiencias que sustentan su funcio-namiento en un diagnóstico local de los problemas, y que asocian a los

Jorge Burgos 23

habitantes a la búsqueda y puesta en marcha de soluciones, son casisiempre las que tienen más éxito.

Las estrategias de prevención de la criminalidad exigen la partici-pación de todos los actores sociales: gobiernos centrales, municipali-dades, empresas privadas y públicas, organizaciones y asociaciones,sin olvidar a los principales actores: los ciudadanos.

La Municipalidad de Montreal ha firmado nueve contratos de se-guridad, uno por cada una de las nueve regiones administrativas quecomprende, y con los respectivos organismos comunitarios. En total,alrededor de cincuenta participantes hacen de la seguridad urbana sutrabajo diario.

La Municipalidad de Montreal cree que es muy pertinente aso-ciarse con las organizaciones de la comunidad, porque:

• Están al tanto de las acciones locales.• Conocen bien los problemas que se presentan localmente.• Son peritos.• Pueden establecer fácilmente colaboraciones con las otras orga-

nizaciones que existen en el barrio.

La capacidad para definir las orientaciones yprecisar los objetivos

El contrato entre la Municipalidad y los organismos exige que es-tos últimos:

• Establezcan un diagnóstico de seguridad y le propongan al Mu-nicipio de Montreal un proyecto global, a fin de responder ade-cuadamente a los problemas identificados por los diagnósticos.El diagnóstico es el elemento esencial de toda estrategia de pre-vención de la criminalidad.

• Desarrollen asociaciones con la policía, con las empresas priva-das y públicas, con las escuelas, etc.

• Sean el complemento a las acciones de los socios, y viceversa.• Estén listos para asumir el liderazgo local.• Evalúen las acciones.


El Comité del Alcalde sobre Problemas Sociales:una herramienta de coordinación

Nos parece que, en relación con los problemas sociales urbanos, sedebe privilegiar dos estrategias de intervención:

1. La que sugiere acciones que van a reunir las condiciones necesa-rias para evitar que los problemas sociales se desarrollen.

2. La que sugiere acciones a corto plazo que tengan como objetivoprincipal intervenir en el momento presente; por ejemplo, ac-ciones concretas que apuntan a disminuir las tensiones socialesalimentadas, entre otras cosas, por diferentes formas de margi-nalidad.

El Comité del alcalde orientará su reflexión en torno a los siguien-tes problemas:

• Vagancia (sin domicilio fijo).• Jóvenes de la calle.• Toxicomanía.• Prostitución.Los principales objetivos del Comité son:• Mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas, con-

tribuyendo a la creación de condiciones que pongan un freno aldesarrollo de los problemas sociales.

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Prevención de la inseguridad urbana:compromiso de las ciudades

Josep Mª LahosaAsesor Técnico de la Dirección de Servicios de Prevención,

Ayuntamiento de Barcelona

JOSEP MARÍA LAHOSA, geógrafo y profesor de la Maestría en Crimino-logía y Ejecución Penal (Universidad Autónoma de Barcelona, España) yde la Maestría en Gestión Ambiental (Universidad de Barcelona, España).Ha sido Director de Servicios de Seguridad en el Municipio del Hospita-let del Llobregat, y coordinador de Seguridad Ciudadana de la Federa-ción de Municipios de Catalunya. Ha formado parte de la Comisión Téc-nica Seguridad Urbana Barcelona, análisis y propuesta de seguridad; haejercido como director de Servicios de Prevención, Barcelona; como se-cretario en el Consejo de Seguridad Urbana de Barcelona; como secreta-rio del Forum Español para la Prevención y la Seguridad; y como expertodel Consejo de Europa en la misión a Moldavia y Bulgaria.


Introducción

A mediados de la década de los setenta, las ciudades europeasvivieron una crisis de confianza que se identifica con las limitaciones eincapacidades de los modelos de intervención pública para hacer fren-te a las nuevas situaciones generadas en el ámbito urbano. Tales res-tricciones se concretan de forma especial en las dificultades del mercadolaboral para absorber a los nuevos contingentes, y en la incapacidadpara forjar valores de socialización por parte de las instituciones detransmisión cultural: familia, escuela, los medios de comunicación, lapolítica o el sistema de control.

En España, esta situación, a pesar de la entidad del fenómeno, nofue percibida sino hasta principios de los años ochenta. En este sentidohay que mencionar cómo, al ser la prioridad política el traspaso de ladictadura al sistema democrático, se desplazó en el tiempo la toma deconciencia de la crisis; asimismo, cuando esta nos alcanzó, los procesosde reorganización de las estructuras político-administrativas y de losservicios públicos del régimen anterior añadieron intensidad a sus efec-tos.

Es en este marco que se produjo en nuestro país lo que se ha deno-minado “episodio de miedo”, esto es, un aumento generalizado de lasensación de inseguridad y, en consecuencia, una creciente demandade políticas y servicios de seguridad.

En 1984, el Informe sobre la situación de la seguridad ciudadanaen Barcelona, elaborado por la Comisión Técnica de Seguridad Urba-na, constituida por el alcalde de la ciudad, señalaba:

La seguridad ciudadana es el resultado de una negociación constanteentre la búsqueda de seguridad en la convivencia y la realidad insegu-ra del ser humano, y precisa de un marco social seguro para que cadaindividuo afronte libremente la inseguridad de su propia existencia yde unas condiciones de normalidad; condiciones que permitan perci-bir el compromiso social sobre la base de:

• Un grado de seguridad en la organización social de producción yen la previsión, aunque mínima, que pueda garantizar el futuro.

• El ajuste de la actividad política y del marco jurídico al ritmo de lavida social.

• Un funcionamiento conocido y reconocido de las instituciones pú-blicas.

Josep Mª Lahosa 47

• El acoplamiento entre las normas y los valores sociales, así comoun acuerdo general sobre el comportamiento de la población.

• Un grado satisfactorio en el funcionamiento de las instituciones detransmisión cultural: la familia, la escuela, los media, etc.; así comola aceptación colectiva de la inevitabilidad del conflicto propio detoda vida social.1

La fractura de algunas de estas condiciones explicarían la irrup-ción del sentimiento de inseguridad evidenciado, especialmente entrelos años 1980 y 1984, en las principales ciudades del Estado.

La inseguridad: Una construcción social

En este sentido, se debe poner en evidencia como uno de los ele-mentos que más puede afectar la vida social de las ciudades —de he-cho, lo está haciendo—, el referido a la percepción de seguridad/inseguridad que se tenga. Esta se construye sobre la base de realidadesy experiencias, pero también, y de forma relevante, a partir de sensa-ciones y representaciones sobre lo que se considera peligroso y, en elcaso del medio urbano, sobre los territorios y los que en él habitan.

Las investigaciones y el sentido común nos indican que el senti-miento de seguridad/inseguridad es algo más que la ausencia de deli-tos; es una percepción y, como tal, es una construcción social. Asimis-mo, de las investigaciones realizadas se desprende las diferencias y, almismo tiempo, relaciones entre miedo difuso y concreto: al primero selo identifica como aquel que se percibe en relación con fenómenos decarácter general y se asocia a riesgos indeterminados; el segundo apa-rece vinculado, de manera fundada o no, directamente con las posiblesexperiencias vitales.

Por otra parte, es en el medio urbano donde se establecen de for-ma más evidente las contradicciones y limitaciones de la experienciasocial: la ciudad puede ser el lugar de la soledad justo en el centro de lamultitud o un espacio privilegiado de convivencia y tolerancia; puedeser el imperio del ruido y del incivismo o un espacio amable para dis-frutar; puede ser el espacio de la inseguridad y del peligro de accionesantisociales, o bien el espacio reivindicado y apropiado por la comuni-dad.


Esa identificación entre ciudad e inseguridad impulsó el interésde los gobiernos locales en las políticas públicas de seguridad.

El estilo de vida urbano es algo universal y, en consecuencia, plan-tearse los problemas urbanos es hacerlo tanto de grandes conurbaciones—no se justifica en la actualidad calificar, por ejemplo, a Barcelona,como ciudad en sí misma, si no es para identificarla como parte de unaciudad real mucho más amplia— como de ciudades medianas y pe-queñas.

La densidad, el anonimato, las diferentes intensidades de tramassociales y urbanas, la multiplicidad de usos del territorio y de losequipamientos, las situaciones económicas, la incidencia del paro, lamotorización de la población, la facilidad de transporte, etc., son algu-nos factores reconocidos para dar coherencia al conocimiento que so-bre la violencia y la vida urbana vienen desarrollando las cienciassociales.

En este sentido, si bien es cierto que los problemas relacionadoscon la acumulación de impactos que generan inseguridad tienen suprincipal escenario en el ámbito metropolitano, también lo es que, enlas últimas décadas, estos problemas ya no son patrimonio exclusivode las grandes aglomeraciones: ellos forman parte de la realidad de lasciudades medias, e incluso pequeñas; en definitiva, del espacio euro-peo. Un ejemplo europeo: creer que los hechos vandálicos y violentosse producen solo en las grandes ciudades —tal como recogen, en sumayoría, los medios de comunicación— es una distorsión de la reali-dad. Si revisamos la prensa escrita que se edita en las ciudades mediaso pequeñas, vemos cómo, con anterioridad a la identificación del van-dalismo o de los nuevos fenómenos de violencia urbana como proble-ma social de primer orden, esa prensa comarcal o de ciudad mediavenía informando de actos que, al no estar contaminados aún por lapresión mediática, no eran calificados como vandálicos o violentos: for-maban parte de la liturgia del fin de semana.

Respuestas en proximidad

La percepción que se tenga de la seguridad/inseguridad es unode los elementos claves en la toma de decisiones de los ciudadanos,tanto en lo referente a sus actividades como a la intensidad de las rela-

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ciones sociales que establecen. No hay que olvidar que esa percepcióntambién influye en las actitudes de ausencia de solidaridad, de intole-rancia y en la demanda de respuestas, a menudo exclusivamente puni-tivas, al conflicto. Asimismo, hay que destacar que esta demanda derespuestas tienen como objetivo principal a los sectores sociales másvulnerables: los jóvenes, las minorías étnicas, los inmigrantes, etc.

Desarrollar una gestión positiva de los conflictos —en definitiva,gobernar— debe poner en consideración que la mera estructuración deservicios policiales, judiciales, sociales, etc., no es suficiente, ya que enla génesis del conflicto, y la delincuencia lo es, hay mucho de imagen,de percepción, de sensaciones.

Así pues, los gobiernos han de ser sensibles a ello, y diseñar polí-ticas e intervenciones de recuperación de la distorsión social produci-da por la delincuencia. Y es en la recuperación de estas relacionessociales donde deben ponerse de manifiesto dos aspectos: por una par-te, el espacio en el que se producen, y en el que deben ponerse en fun-cionamiento los recursos necesarios para su recuperación: el territorioconocido y reconocido por los ciudadanos; por la otra, la necesidad deaproximar la resolución de los conflictos a los ciudadanos y la comuni-dad.

Dado lo anterior, parece lógico concluir que las administracioneslocales, y sus responsables, son los mejor situados para hacer frente ala gestión de las políticas de seguridad. Su especial ubicación (entre lasdemandas de los ciudadanos y las capacidades de los servicios) es unagarantía de ello.

Si una política de seguridad debe incidir tanto en la reducción dela actividad delictiva como en la percepción que de ella se tenga, lasrespuestas deben tener en cuenta las diferentes apreciaciones colecti-vas sobre el conflicto, y ser capaces de modular las intervenciones pú-blicas sobre la base de su construcción social y de los recursos existentes.En este sentido, la proximidad parece el elemento central de esa capa-cidad de modulación en la respuesta.

Los primeros pasos en el compromiso de las ciudades

Este cúmulo de reflexiones, la mayoría de las cuales son comunesen el tiempo y en el espacio europeo, son las que explican las primeras


aproximaciones que desde el ámbito local se hacen a los problemas dela gestión de la seguridad pública, hasta entonces patrimonio culturaly administrativo de los Estados.

Para esta exposición nos centraremos en dos experiencias, unadesde el ámbito parlamentario: la Comisión de Alcaldes franceses, laotra desde una ciudad: la Comisión Técnica de Seguridad Urbana deBarcelona. Ambas deben ser revisadas y contextualizadas, pues datande principios de los ochenta; no obstante, aún son referentes en el estu-dio de la seguridad y del modelo de intervención pública que parecemás coherente para abordar las cuestiones relacionadas con la seguri-dad urbana.

La Comisión de Alcaldes franceses. El Informe Bonnemaison

En 1982, y después de una campaña electoral muy mediatizadapor las cuestiones relacionadas con la seguridad, se constituyó la Co-misión de Alcaldes franceses bajo la presidencia de GilbertBonnemaison, alcalde de Epinay-sur-Seine y diputado de la AsambleaNacional. Dicha comisión se planteó cuál debía ser la nueva estrategianacional de seguridad y qué papel debían jugar en ella las administra-ciones locales.

El Informe Bonnemaison, presentado en 1983 al Primer Ministrofrancés, establecía 63 propuestas, vinculadas todas ellas por una decarácter organizativo, que con el paso del tiempo se ha reconocido comofundamental: la creación de Consejos territoriales de prevención de ladelincuencia en los que se debería reunir a todos los actores del territo-rio y a los cargos electos.

Las recomendaciones del Informe pueden ser agrupadas en sietegrandes ámbitos: vivienda pública, inmigración, escuela, policía, ad-ministración de justicia y ayuda a las víctimas, formación profesional,y una de carácter general: la capacidad de los alcaldes en la coordina-ción de los diferentes recursos.

Quince años después del Informe Bonnemaison, se puede afirmarque los planteamientos propuestos por la Comisión de Alcaldes hanimpregnando las políticas tanto del Estado como de las regiones ymunicipios franceses. En este sentido, en la actualidad hay constitui-dos más de ochocientos Consejos locales de prevención y, lo que es

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quizá más importante, el modelo ha permitido estructurar una políticaglobal de prevención y seguridad.

Dicha política se apoya, en la actualidad, en los “Contrats Locaux deSécurité”,2 figura jurídica que permite, a partir de una puesta en co-mún de objetivos tanto transversales como particulares de cada muni-cipio, la racionalización de los recursos privados y públicos dedicadosa prevención y seguridad. Es más, la Ley 97-940 del 16 de octubre de1997 prevé la creación de 350 mil puestos de trabajo para los jóvenes,de los cuales 40 mil lo serán en el ámbito escolar, 15 mil como agentesde mediación social y 20 mil en oficios colaboradores de la seguridad.

No obstante, será necesario seguir con atención la evolución dedichas políticas, en especial de los Contratos Locales de Seguridad,por lo que puedan tener de modelo que se pueda seguir y de dificulta-des que se deba superar.

Y es en el ámbito de las dificultades de aplicación de políticas deprevención de la seguridad donde hay que inscribir la actual situaciónde crisis en las “banlieus” de las grandes conurbaciones urbanas fran-cesas.

En ese sentido, si bien parece que los parámetros teóricos de laspolíticas de prevención puestas en práctica en Francia están bienestructurados, su puesta en funcionamiento adolecería de una falta decohesión y de apropiación colectiva, en especial de aquellos a los quevan dirigidas, los jóvenes. En este punto es necesario recordar que laComisión de Alcaldes, ya en 1983, proponía como primer ámbito deanálisis, los conflictos acaecidos durante el verano de 1982 en los ba-rrios periféricos de varias ciudades francesas.

Asimismo, parece que en la actualidad se puede estar produciendo unaregresión en las políticas preventivas desarrolladas en el país. La exce-siva vinculación de estas políticas a resultados de corto plazo es direc-tamente contradictoria con el discurso preventivo. Este se vincula obli-gatoriamente con políticas de orden estructural y de promoción de unacultura de aceptación y resistencia social a los conflictos y, por lo tanto,debe quedar al margen de lo que puede considerarse el ‘tempus’ elec-toral.


La Comisión Técnica de Seguridad Urbana de Barcelona

Como ya hemos mencionado, en 1983 se produjo en Barcelona, aligual que en el resto de ciudades del Estado, lo que hemos denomina-do “episodio del miedo”. Ante los hechos que lo constituyeron, el al-calde de la ciudad, Pasqual Maragall, nombró un comisionado yconstituyó la Comisión Técnica de Seguridad Urbana. El mandato erarealizar, en el plazo de un año, el análisis de la situación, y establecerlas propuestas necesarias para la constitución de un nuevo modelo deseguridad para la ciudad.

A lo largo de catorce meses, más de un centenar de profesionalesde todos los ámbitos y especialidades se reunieron en torno a variosgrupos de trabajo: análisis, menores, enseñanza, administración de jus-ticia, policía, instituciones penitenciarias, drogas, seguridad del comer-cio, juventud, medios de comunicación y extranjeros.

Las recomendaciones de la Comisión Técnica de Seguridad Urba-na de Barcelona se presentaron en junio de 1985 ante el Consejo Plena-rio Municipal. Ellas trataban de incidir en los aspectos que sonrelevantes para la ciudad y su cohesión. Al respecto, la Comisión plan-teaba que el modelo propuesto debía hacerlo desde todos los ámbitos:el preventivo, el rehabilitador y el reparador —tanto de la víctima comodel victimario—, junto con el represivo. Asimismo la alternativa pro-puesta debía tener en cuenta las exigencias de coordinación tanto delos organismos públicos como del conjunto de instituciones relaciona-das con la seguridad; y permitir la participación de los ciudadanos enel diseño y seguimiento de las políticas públicas de seguridad.

De los trabajos desarrollados por la Comisión se extrajeron los cri-terios para una nueva política de seguridad pública en Barcelona, quese planteó a partir de cuatro preceptos: prevención, represión, solidaridady participación comunitaria. Estos cuatro preceptos debían ser aplicadosteniendo en cuenta los siguientes ejes de trabajo: conocimiento de larealidad, cooperación y solidaridad institucional, coordinación de laspolíticas y desarrollo de programas.

De todas las conclusiones de la Comisión, una de ellas tiene unfuerte calado político y social: la nueva política de seguridad debe serimplantada teniendo en cuenta un criterio fundamental: la participa-ción comunitaria en la definición de las políticas. En este sentido, se haceevidente que un elemento fundamental para esta nueva concepción de

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la seguridad es la propia ciudad; la eficacia de las grandes opcioneslegislativas y gubernamentales depende de la apropiación social quede ellas haga la comunidad. Es impensable, pues, creer que sea posiblegarantizar un nivel óptimo de seguridad y libertad sin tener en cuentala corresponsabilidad de los ciudadanos en este ámbito de la vida de laciudad.

El Consejo de Seguridad Urbana de Barcelona

Así, el 25 de junio de 1984 se constituyó el Consejo de SeguridadUrbana de Barcelona, que es un órgano de debate y de discusión sobrelas políticas de seguridad por aplicarse en la ciudad. En este Consejose encuentran representados el Estado, la Comunidad Autónoma y elAyuntamiento, así como la judicatura, la fiscalía, los servicios de poli-cía del Estado y municipales, los vecinos, los colegios profesionales deperiodistas y abogados, las organizaciones sindicales y empresariales,las asociaciones de comerciantes, etc., hasta un total de 25 miembros.

A lo largo de estos años de trabajo, el Consejo ha desarrollado unafunción fundamental, por un lado, socializando y, por lo tanto, demo-cratizando la discusión de los términos de seguridad, que han pasadode ser patrimonio de las administraciones públicas a formar parte delinterés y de las políticas y actuaciones que generan los actores sociales;por otro, ha permitido que la seguridad sea algo institucional y, por lotanto, patrimonio colectivo.

Hoy, la respuesta de los ciudadanos a las cuestiones ligadas a laseguridad ha variado de forma significativa. Tanto es así, que hoy ha-blar de seguridad, en Barcelona, es hacerlo también del uso de la liber-tad. En este sentido, la seguridad, tal y como nosotros la entendemos,es algo más que la ausencia de delitos, es algo más que la organizaciónde los servicios públicos (policiales, judiciales, etc.): es una relaciónentre la garantía de la seguridad y el uso de la libertad.

El planteamiento en el cual la seguridad es un cúmulo de relacio-nes, algunas positivas y otras distorsionadas por el conflicto, es el quese está imponiendo en las sociedades desarrolladas, y es el que veni-mos aplicando, en Barcelona, desde 1984. Los países europeos estándesarrollando importantes cambios conceptuales en los modelos clási-cos de seguridad; una vez fracasados los que pivotaban sobre el siste-


ma clásico de control, resulta evidente que la trilogía policía-justicia-prisión ha fracasado.

Así, estamos planteando políticas de seguridad globalizadoras; queno solo integren las respuestas penales, sino que también incorporen,como elemento central de los criterios de prevención, la participacióncomunitaria y la solidaridad, tanto con las víctimas como con losvictimarios.

El territorio, el espacio de la proximidad

Si hemos planteado que es importante modular las intervencionespúblicas en relación con las diferentes percepciones de la seguridadpública, también lo es que estas han de ser aplicadas teniendo en cuen-ta las diferencias existentes en lo que se refiere a los pequeños y media-nos municipios o a las conurbaciones urbanas.

La solidaridad y lealtad institucionales deben garantizar el apoyoa aquellos territorios que por su tamaño, grande o pequeño, sean espe-cialmente sensibles a las transformaciones sociales o a las limitacionesoperativas.

Es en este ámbito de las dificultades y carencias donde deberíansituarse las funciones de coordinación, de apoyo técnico y político, dedefinición de estrategias; en definitiva, de ayuda a la transformaciónpolítica y social del país por parte de las administraciones de ámbitoterritorial y competencial superior.

Asimismo, abordar esa política de seguridad para las ciudadesexige de las administraciones públicas un enfoque preventivo global,que debe partir de un esfuerzo de prevención en el terreno educativo,cultural, económico y ambiental; pero también debe integrar las dife-rentes formas de intervención disuasiva de los servicios policiales. Eneste sentido hay que entender la prevención en su sentido más amplioy genérico, el que engloba las diferentes intervenciones dirigidas a evi-tar conductas delictivas y a reducir el sentimiento de inseguridad. Talplanteamiento no se contrapone a las actuaciones coercitivas, ni tam-poco a la búsqueda de las formas más adecuadas de coordinación en-tre los servicios policiales. Por el contrario, las exige como punto deapoyo imprescindible: la prevención no es posible en un clima de im-punidad.

Josep Mª Lahosa 55

La finalidad de este planteamiento es afirmar los contenidos deuna estrategia innovadora frente a la delincuencia y la inseguridad,ante las deficiencias y fracasos de dos modelos que se resignan a actuaruna vez el daño se ha producido: el que se centra en la represión, obien el que prioriza la asistencia a los sectores marginados.

Asimismo, parte fundamental de esta política, en el caso de gran-des ciudades o conurbaciones urbanas, es la descentralización de laspolíticas de seguridad y prevención de la inseguridad. En el caso deBarcelona, en los distritos de la ciudad se hayan constituidos los Con-sejos de Seguridad y Prevención, así como Mesas de Coordinación Po-licial, ambos bajo la presidencia del Concejal-Presidente del Distrito.

Con el fin de garantizar su funcionamiento se ha perfilado un ór-gano, la Secretaria Técnica de Prevención de distrito, que tiene unafunción de staff del presidente y del gerente del distrito. Tal como ma-nifiesta uno de estos profesionales cuando define su rol, el presidentey el gerente del distrito “son órganos ejecutivos que integran diferen-tes aspectos funcionales de los servicios del Ayuntamiento, con la fina-lidad de dinamizar la política de prevención y seguridad por mediodel Consejo de Seguridad y Prevención del distrito, la Mesa de Coordi-nación Policial y los diferentes agentes sociales presentes en el territo-rio, ya sean públicos o privados”. Su misión consiste en conseguir unamejora del sentimiento de seguridad y de la seguridad real en el terri-torio, utilizando para ello:

• La participación comunitaria, la dinamización y la ejecución delas propuestas y acuerdos (tanto preventivos como represivos)del órgano de representación, el Consejo de Seguridad.

• La coordinación policial y entre servicios, sobre la base de losacuerdos de la Mesa de Coordinación.

• La dinamización de los recursos y competencias de todas lasadministraciones públicas (Estado, Comunidad Autónoma yMunicipio) y de los servicios y organizaciones privadas.

Como ya se ha dicho, una de las funciones de las Secretarías Técni-cas de Prevención es conseguir un nivel óptimo en el sentimiento deseguridad, ya que es fundamental para poder desarrollar políticas pre-ventivas. Lo contrario impide la colaboración de los ciudadanos conlos servicios públicos y aumenta la intolerancia y la crispación social.Por ello, estamos convencidos de que no es posible realizar un trabajopositivo en el terreno de la seguridad y la prevención del delito, si no


es teniendo en cuenta las diferentes realidades del territorio. La reali-dad territorial es un hecho fundamental en la vida social y política delas ciudades.

El espacio público, ámbito de trabajo privilegiado de relaciónentre la planificación urbana, el urbanismo y la seguridad

Si bien alguien puede afirmar que el urbanismo no ejerce ningúnefecto directo sobre la delincuencia o en la aparición de conflictos en elespacio público, es evidente que interviene en la medida que multipli-ca o, al contrario, reduce la posibilidad de las ocasiones para desarro-llar actividades ilícitas. Lo hace a través de, por ejemplo, un buen sistemade alumbrado público, una mejor conservación de los materiales queeviten el vandalismo, o a través de la participación de los habitantes enla gestión de los grandes parques de vivienda pública.

Es, pues, necesario incorporar líneas de trabajo que aseguren eldesarrollo de un urbanismo capaz de promover un medio ambienteestimulante, propicio a la expresión del individualismo, al desarrollode un sentimiento de solidaridad del cual los habitantes puedan sen-tirse orgullosos.

Bajo esta idea, y analizando el momento actual de esta relaciónentre seguridad ciudadana y urbanismo en las ciudades, podríamosconcluir que las implicaciones de la actuación urbanística sobre cues-tiones relacionadas con la prevención y seguridad ciudadana se pro-ducen en tres escalas y campos básicos:3

• La primera se refiere a las características y condiciones que, ge-neralmente, en las ciudades presentan los fenómenos de segre-gación y marginación social, económicos y espaciales.

• La segunda está relacionada con los factores de diversa índoleque condicionan genéricamente la apropiación social del espa-cio público, y especialmente las formas negativas de su funcio-namiento, tales como inseguridad física y subjetiva, y vandalis-mo.

• La tercera nos remite a los problemas de convivencia y corres-ponsabilidad en los edificios de vivienda colectiva.

Con relación con estos diversos niveles, proponemos algunos ám-bitos a la reflexión.

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Sobre los problemas de estratificación socialy espacial de la ciudad

1. Aun siendo generalmente admitido que la transformación con-tinuada de la ciudad comporta procesos de zonificación socialdel espacio urbano, también es cierto que no siempre la estrati-ficación social resultante tiene derivaciones lineales y mecáni-cas desde el punto de vista de los niveles y de las formas deinseguridad.Las condiciones históricas, culturales y físicas de los barrios yde los lugares, introducen factores diferenciales que modificanel mapa primario de grupos sociales y de renta en la ciudad y, enconsecuencia, también el mapa virtual de conflictos relaciona-dos con la seguridad y los conflictos.Esto reafirma la importancia de un conocimiento preciso de lasdiferentes partes y zonas de la ciudad mediante el estudio dedatos, como el censo de población y encuestas de victimización,datos de los servicios que operan en el territorio, así como tam-bién la elaboración de mecanismos de seguimiento continuadode estas fuentes básicas de información.

2. El mejoramiento de las condiciones de seguridad en la ciudadimplica principalmente la actuación sobre la marginación socialy económica y, complementariamente, su traducción urbanísti-ca. Desde el punto de vista de la actuación urbanística, es muyimportante conseguir una buena gestión de la planificación ur-banística, la cual definiremos como gestión eficaz, en el sentidode que las operaciones urbanísticas de mejora y renovación seejecuten en términos claros y con estrategias de concatenación(encadenamiento). Este tipo de gestión ha de facilitar que lapoblación viva de forma clara los efectos de mejora que la plani-ficación ha de introducir en todos los ordenes: urbanización,equipamiento y vivienda.

3. Un segundo factor relevante de la actuación urbanística, por suinfluencia sobre la marginalidad espacial de un sector urbano,viene determinado por la existencia de barreras físicas que difi-cultan su comunicación y acceso, como también por la falta deelementos de atracción y servicios supralocales capaces de atraer


población externa a la zona y favorecer así la interrelación entreresidentes de diferentes distritos o barrios de la ciudad.

Sobre los problemas de apropiación social yde vandalismo en el espacio público

1. La reivindicación histórica de zonas verdes, espacios públicos yequipamientos que caracterizaron el origen de la mayor partede actuaciones municipales en estos campos en el período 1980-1990, contrasta con las dificultades que en algunos de ellos havivido el proceso de apropiación social.Se trata de una contradicción no generalizable y con formas muydiversas, que se ha de estudiar empíricamente, analizando condetalle la génesis y el proceso concreto de creación de unos espa-cios determinados, la participación y expectativas sociales, y lasformas y cambios en su utilización.El seguimiento de lo que sucede en los espacios construidos, através de visitas, de encuestas y del conocimiento del número,del tipo y del tiempo de los usuarios, es importante.

2. Los factores relevantes para favorecer una buena apropiaciónsocial del espacio público, tienen como base su encaje en la tra-ma urbana y su estado de conservación y mejora.El encaje urbano de los nuevos espacios públicos se ha de valo-rar contextualizándolo a la realidad urbana. En este sentido, nodebe olvidarse que una parte significativa de estos nuevos espa-cios corresponde en origen a lugares marginales, áreas indus-triales en desuso o decadencia, etc.; y, por lo tanto, en una posicióndesfavorable en relación con la trama urbana de la ciudad.En consecuencia, un diseño adecuado de estos espacios implica,a menudo, agotar las posibilidades de incidencia urbanísticasobre su entorno más inmediato, con el fin de facilitar su inte-gración, su uso y control social como elementos preventivos desu desertización y apropiación dominante por parte de gruposque hagan uso exclusivo de ellos.

3. El buen mantenimiento y la introducción de mejoramientos enlos espacios públicos, han demostrado su eficacia para afrontardinámicas de degradación progresiva. De esa manera, el mejor

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conocimiento que hoy disponemos sobre los materiales y técni-cas constructivas, como también la agilización en la reposición ylimpieza, deberían incorporarse a la gestión de la prevención encuanto a apropiación y dignificación de los espacios públicos.

Sobre los problemas de convivencia y corresponsabilidad enlos parques públicos de vivienda social

1. Los parques públicos de vivienda social presentan rasgos espe-cíficos que explican una mayor conflictividad desde el punto devista de la convivencia y corresponsabilidad de sus residentesen la conservación. A menudo aparece el problema de despreo-cupación y/o de maltrato de la edificación y los espacios colec-tivos asociados.

2. El estudio sociológico y el seguimiento de las diversas experien-cias, instrumentados a través de encuestas específicas, son in-dispensables para profundizar y conocer mejor estaproblemática, en la cual seguramente juegan factores muy di-versos; estos pueden incluir desde actividades paternalistas dela Administración, hasta situaciones de desarraigo de los usua-rios y factores culturales que se agravan en este campo, como esla falta generalizada de una cultura de conservación colectiva.

3. Frente a la tendencia del habitante a mejorar la vivienda propiadespreocupándose de los elementos y espacios comunes, se debevalorar la importancia de que estos se proyecten y realicen conuna inversión superior en calidad de materiales y acabados, ycon una concepción más ambiciosa de sus dimensiones y for-mas, incidiendo en aspectos relacionados con su identificacióny apropiación simbólica.

Sobre los espacios públicos

1. Parece evidente que los espacios abiertos destinados al ocio delas personas son una parte muy importante para la ciudad. Cuan-do las vías, calles y avenidas aparecen como espacios ruidosos ysometidos a las leyes del tránsito, las plazas y parques se con-vierten no solo en lugares de contacto con la naturaleza, sinotambién en la geografía urbana adecuada para comunicarse, dis-


frutar de tranquilidad y descansar. Las plazas y parques son, enmuchos casos, el lugar más propicio para practicar ciertos de-portes, y el espacio abierto destinado al ocio y entretenimientode los más pequeños.

2. Las plazas, parques y jardines públicos de la ciudad, además deser de acceso gratuito y de uso libre, deberían ser, también, luga-res para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, posibili-tando actividades de ocio y de asociacionismo, y facilitando todotipo de iniciativas sociales y de relación ciudadana solidaria.Cuando los espacios públicos cumplen estas funciones, segúnopinión de las barcelonesas y barceloneses, existe una fidelidadde los usuarios respecto a “su parque”.4

3. Aun cuando las plazas y parques, así como las diferentes mani-festaciones del “verde urbano” (árboles en las plazas, parques,jardines, plantas, césped, etc.), son económicamente costosos, nohay duda de que su rentabilidad es muy alta, en especial si nosreferimos a sus beneficios sociales: disminuyen el estrés, rela-jan, son lugares de encuentro, espacios de inserción y espaciospara “hacer ciudad”. Parece coherente, entonces, que el diseñode estos espacios no solo responda a principios de carácter téc-nico, sino también a criterios sociales y a las demandas de losciudadanos. Así, será básico conocer la percepción que los ciu-dadanos tienen de “su” plaza o de su parque. En consecuencia,y teniendo en cuenta la explotación real del uso de los parques yjardines, puede darse el caso de que ciertas propuestas arquitec-tónicas y algunos diseños de mobiliario urbano con un determi-nado sentido funcional y estético, no siempre sean adecuados alas necesidades de la población que, mayoritariamente, es usua-ria de la plaza, parque o espacio público.

4. El diseño y gestión de las plazas y parques públicos deberíanincorporar aspectos tanto de orden simbólico como psicológico,social y cultural. Hay importantes aspectos derivados de la rela-ción entre la persona y el entorno que no deberían pasarinadvertidos a la hora de diseñarse los espacios públicos de lasciudades.Al respecto, si bien es cierto que es el vecindario y la gente de lacalle la que da un uso u otro a las plazas y parques, es indudable

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que el tratamiento urbanístico, su diseño, el mobiliario, la ilu-minación y la estructura de estos espacios condicionan su poste-rior utilidad y rentabilidad social o ciudadana.Además, las plazas, como espacios públicos, soportan la presiónde ciertos usuarios o sectores de población que, de manera per-sonal y excluyente, no respetan los derechos de uso de otros ciu-dadanos, generando así situaciones de conflicto. Ejemplo de elloson los patines o bicicletas circulando en espacios reservados ajuegos infantiles; actividades deportivas incompatibles; conflic-tos generacionales sobre el uso de los espacios, o incluso ocupa-ción de algunos espacios que llegan a ser considerados enpropiedad, etc.

Algunas propuestas con relación al urbanismo y la seguridad

En consecuencia, y convencidos de que uno de los objetivos delurbanismo es ofrecer espacios públicos que, entre otras funciones, po-sibiliten la convivencia entre los diferentes sectores de población y evi-ten la aparición de fronteras urbanas y sociales entre los usuarios,algunos criterios para una gestión que reduzca la aparición de conflic-tos en el uso de los espacios públicos de las ciudades podría ir en elsentido de:

1. La planificación y diseño de los espacios públicos, de forma par-ticular de las plazas y parques, deberían incluir estudios de im-pacto social que tuvieran en cuenta el contexto y las necesidadessociales de la población. Se debe priorizar la realidad social y lasnecesidades de la población por encima de otros criterios, adap-tando el diseño de estos espacios a la utilidad y al uso que losciudadanos puedan hacer de ellos.

2. La importancia del problema de la seguridad en el uso de losespacios públicos y de sus instalaciones, aconseja la redacción yaprobación de una normativa municipal que regule la construc-ción y uso de plazas, parques y espacios públicos de las ciuda-des, principalmente en lo que se refiere a la multiplicidad de usosy, de forma especial, a la seguridad de los espacios infantiles yjuveniles.


3. Conocida la falta de datos respecto a los usos de los espaciospúblicos, es importante que los gobiernos locales se comprome-tan en hacer un seguimiento y una valoración de las formas deutilización y de aparición de los conflictos en las plazas y par-ques. A este efecto, y con la idea de optimizar el uso de los espa-cios públicos y evitar posibles conflictos, se propone la creaciónde una comisión informativa, formada por técnicos y usuarios,que pueda orientar y facilitar la seguridad y la dinamizaciónsocial de los parques y jardines.

4. A causa de la complejidad que toda implantación de nuevos es-pacios urbanos comporta, se valora como fundamental el inter-cambio de información que se pueda dar entre los departamentostécnicos y los agentes sociales implicados en el citado procesode implantación de nuevas plazas y jardines.

5. Con la finalidad de promover una adecuada apropiación socialde los espacios públicos en construcción, se debe impulsar unaamplia vinculación de la comunidad (entidades del barrio y deldistrito, asociaciones de vecinos, etc.) en el proceso de diseño yconstrucción de las plazas y parques de la ciudad.En la puesta en marcha de todo nuevo espacio público, pareceadecuado orientar el uso y no dejar a la improvisación su ocupa-ción. Una dinamización de los espacios públicos es tan importante comosu construcción. En este sentido, sería bueno definir los criteriosque permitan un acompañamiento en la fase de puesta en mar-cha de los nuevos espacios públicos, con el objetivo de garanti-zar su uso colectivo y armonioso.

6. La participación ciudadana en el diseño y gestión de la preven-ción del conflicto y la inseguridad ciudadana es un derecho queaconseja fomentar que los ciudadanos conozcan y puedan im-plicarse en la planificación de los parques y plazas más cercanasa su lugar de residencia.

7. De la misma forma que en los últimos años se han ensayado eimplantado nuevos sistemas de participación ciudadana parapaliar la inseguridad ciudadana, se propone tomar medidas pre-ventivas a fin de evitar comportamientos incívicos en nuestrosparques y plazas.

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El aumento del racismo y la xenofobia, así como la integraciónde las minorías, son aspectos de un problema y un desafío quetienen en las plazas y parques una entidad especial, y la Admi-nistración debería dar una respuesta satisfactoria al respecto.

8. Por último es necesario planificar y hacer campañas ciudadanasa favor de un correcto y cívico uso de los espacios públicos. Aun-que las plazas y parques sean públicos y de características urba-nas especiales, se debe crear conciencia en la población respectode que, si bien estos espacios están a disposición de todos losciudadanos, hay también usos incompatibles. Porque de la mis-ma manera que lo son la plaza y el parque, la seguridad es un biencolectivo.

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Las tareas de prevención del delito:actores, medidas, desafíos*

Claude VézinaDirector adjunto del Centro Internacional

para la Prevención del Crimen,Montreal

CLAUDE VÉZINA, cientista político (Universidad de Ottawa, Canadá).Ha trabajado en el gabinete del ministro responsable de la política cana-diense de desarrollo económico regional. Ocupó el cargo de Director delgabinete del Subsecretario adjunto responsable por la región de Quebecen el mismo ministerio. Ha sido Consejero técnico del Presidente de laComunidad Urbana de Montreal (CUM). Fue el encargado de las cuestio-nes relativas a la seguridad pública y a la prevención de la criminalidad,a las relaciones interculturales e interraciales, y a la cooperación interna-cional. Fue uno de los principales realizadores de las conferencias inter-nacionales en Montreal (1989) y París (1991) sobre seguridad urbana, quereunió a alcaldes y autoridades de los países del norte. Actualmente sedesempeña como Director General adjunto del CIPC.

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El Centro Internacional para la Prevención del Crimen

El Centro Internacional para la Prevención del Crimen (CIPC) esuna organización no gubernamental fundada en Montreal, Canadá, en1994. Su misión, básicamente, es brindar asistencia a ciudades y paísespara reducir la delincuencia, violencia e inseguridad. Su misión es muypráctica. No es un instituto de estudio, aunque, obviamente utiliza losresultados de las investigaciones realizadas en torno a la prevencióndel crimen. El Centro es más bien una herramienta práctica para apo-yar e implementar programas y medidas concretas de prevención delcrimen en el ámbito de la ciudad o país.

En términos programáticos, el Centro realiza cuatro tipos de acti-vidades. La primera consiste en reunir, analizar y hacer accesible lainformación sintetizada de programas, proyectos o políticas de pre-vención del crimen que han probado ser efectivas en su reducción demanera sustentable. Segundo, se compara políticas, programas y pro-yectos realizados en distintos países para la prevención del crimen,teniendo en consideración la naturaleza y el proceso que se haimplementado en los países en cuestión. El tercer elemento de nuestraactividad está ligado al intercambio de expertos en materias específi-cas de prevención del crimen. En la actualidad, por ejemplo, estamosimplementando un programa en torno al rol de la policía, que tienecomo objetivo principal los líderes de la policía en Norteamérica y enEuropa. En este contexto hemos creado una serie de tres seminarios,con producción de informes, destinados a compartir de mejor manerala práctica y conocimientos de los servicios policiales, y el desarrollode programas y actividades para la prevención del crimen. Finalmen-te, la cuarta actividad que desarrolla el Centro consiste en proveer asis-tencia técnica a las ciudades y países, en el ámbito de la prevención delcrimen. Tal como lo mencionara Hillow Maeko, hemos entregado apo-yo a la cuidad de Johanesburgo, a través de un Programa de CiudadSegura.

El Centro Internacional para la Prevención del Crimen surgió apartir de importantes reuniones internacionales en torno a la seguri-dad urbana, realizadas hacia fines de los años ochenta y principios delos noventa, en las cuales participaron muchas autoridades locales.Nuestro nacimiento se asimila al de otras instituciones del mismo tipoen otras partes del mundo. Por ejemplo, hubo una gran conferencia enla cuidad de Barcelona, en 1996, en la que vimos la creación del Foro


Europeo para la seguridad ciudadana-urbana, el que hoy reúne másde 250 ciudades en Europa que están trabajando conjuntamente enmaterias de prevención del crimen. Luego de esa reunión, en 1998 serealizó en Montreal una conferencia internacional, organizada por unaasociación de ciudades (canadienses y norteamericanas) y el Foro Eu-ropeo. En ese momento nació la idea de establecer un centro de segui-miento de estas conferencias. Luego de cuatro años de intenso trabajo,fue posible crear el CIPC.

Es interesante destacar que nuestro Directorio está compuesto porla asociación de ciudades que mencioné anteriormente, además de or-ganizaciones nacionales enfocadas a la prevención del crimen. Cuentatambién con instituciones especializadas que tratan el tema de la justi-cia criminal y la prevención del crimen en el mundo, muchas de lascuales están relacionadas con Naciones Unidas. Finalmente, trabaja-mos muy cercanamente con las Naciones Unidas en temas como elhábitat, y también con el Centro Internacional para la Prevención delCrimen, en su sede en Viena, que trabaja en torno a la justicia criminaly la prevención del crimen en esa ciudad.

Si bien somos una organización no gubernamental, nos apoyamosmucho en el aporte del gobierno para la implementación de nuestroprograma de actividades. Básicamente, esto se realiza a través de uncomité consultivo y de orientación, en el cual participan entidades gu-bernamentales encargadas de la prevención del crimen en Canadá, Fran-cia, los Países Bajos, el Reino Unido, Portugal, Sudáfrica, Costa de Marfil,Estados Unidos y recientemente Bélgica. A través del CIPC, este grupode gobiernos creó una red de trabajo de personas claves que trabajanen políticas y programas, y que se reúnen regularmente no solo paraentregarnos consejería o guía, sino también para el intercambio entreellos.

La prevención del crimen

Permanentemente hablamos de prevención, a menudo utilizamosla palabra, pero, ¿qué hay detrás de ella? El director del CIPC,Bonnemaison, quien fuera alcalde de una comuna de la ciudad de Pa-rís por más de 35 años, estuvo a cargo de una importante comisión enFrancia, en 1992, que trabajaba sobre los problemas de seguridad urba-

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na. Producto de esa labor se escribió un importante informe, que desa-rrolla una noción de lo que es la prevención. El informe lleva un títulosugerente: “Represión, prevención y solidaridad”, pues menciona lostres pilares de lo que se puede hacer en seguridad urbana, consideradatanto en el ámbito local como nacional. Esto implica un enfoque equili-brado entre la aplicación de la ley, el control social, el mejoramientodel medio ambiente y el desarrollo social. Es este un concepto ampliode seguridad ciudadana, donde se integra un conjunto de materias es-pecíficas que no son opuestas entre sí, sino complementarias. Este con-cepto, por ejemplo, nos indica que es necesario considerar el control dela delincuencia, aquello que, en los Estados Unidos, se denomina laLey de Seguridad, que es una forma de prevención del crimen, comouno de los componentes de una buena política de seguridad ciudada-na.

Se ha mencionado también que la prevención de la delincuenciaes un problema global. La delincuencia es un desafío para todos ennuestra sociedad, implica un esfuerzo concertado de todos los actores.En primer lugar, están los miembros de la policía y del cuerpo judicial;pero también la prevención del crimen es un tema que concierne a lasmunicipalidades e instituciones públicas dedicadas al servicio social, ala educación, a la salud pública y a la vivienda; y al sector privado,organizaciones sociales y comunitarias vecinales, a los ciudadanos co-munes en la vida diaria.

Medidas frente a la delincuencia

¿Qué se puede hacer frente a la delincuencia? Creo que hay tresactividades básicas que se pueden implementar de manera efectiva parala prevención del crimen:

1. Hacer el crimen más difícil, más riesgoso y menos provechosopara el ofensor. Básicamente, esto se ha hecho a través de mejo-rar el diseño de los lugares públicos, las zonas de comercio yconcentración de bancos —como se hizo, por ejemplo, enJohanesburgo— de modo tal que existan mayores posibilidadespara capturar al delincuente por parte de la policía y que seasometido a juicio. Esta línea de acciones está unida, por lo tanto,a que el ciudadano se sienta más seguro viviendo en una ciu-


dad; un sentimiento que, por ejemplo, preocupa particularmen-te a las mujeres, las cuales se siente en general más inseguras denoche. Se han hecho estudios que demuestran lo último en va-rios países del mundo y que indican que es una preocupaciónparticular. Es también una preocupación para las personas de latercera edad, las cuales sienten miedo de transitar por las calles,utilizar un medio de locomoción pública o los parques públicos.Por lo tanto, podemos hacer una gran contribución a la preven-ción del crimen si mejoramos la calidad del entorno físico, inci-diendo con ello en la sensación de seguridad.

2. Reducir los factores de riesgo que conducen al involucramientode la juventud en el crimen o la reincidencia. En esta línea, esnecesario observar e investigar qué es lo que hace que una per-sona o un joven cometa un crimen. En los últimos años, en va-rios países hemos hecho estudios de seguimiento de los jóvenesque delinquen. Todos ellos demuestran los mismos factores deriesgo: la pobreza, el rechazo de la sociedad, un ambiente fami-liar anormal, el abandono de los estudios. El repetir una ofensao delito es más o menos frecuente; la mayoría de los crímenes uofensas que se cometen pertenecen a un número reducido depersonas; por lo tanto, de manera general, tenemos que trabajarcon estas personas; reducir la cantidad de víctimas, pero tam-bién reducir la cantidad de delincuentes.

3. Lo anterior nos lleva a un tercer tipo de medidas: apoyar a lasvíctimas del crimen y promover la responsabilidad colectiva eindividual. En esta línea está lo que llamamos solidaridad. Nose trata solo de reprimir la cantidad de crímenes, sino tambiénde evitarlos, prevenirlos. Estamos trabajando con diversos pro-yectos dirigidos hacia distintos problemas —hacia los más jóve-nes, los menos privilegiados, las áreas más pobres—, que hanprobado ser muy eficientes. También entregamos más apoyo alas víctimas de la delincuencia. Mencionamos a las mujeres y apersonas de la tercera edad, pero se nos olvida que muchas deestas víctimas son justamente los jóvenes. Los jóvenes cometencrímenes, pero también son víctimas de la violencia en una granparte de los países. Por lo tanto, creo que hay que desarrollar unmejor tipo de apoyo, mayor responsabilidad colectiva e indivi-

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dual por parte de los padres, por parte de las escuelas, por partede los individuos. Esta es también una forma de prevenir la de-lincuencia.

El proceso de prevención de la delincuencia

La prevención de la delincuencia nos remite a un proceso. No existeuna receta universal para reducir el crimen o la delincuencia en lasciudades y en los países. Cada situación es diferente, por lo que necesi-tamos examinar nuestra propia realidad, nuestras propias dificulta-des, nuestras propias oportunidades, nuestra situación. Pero a la vezdebemos compartir experiencias, unificar las tareas de la policía, lasdel gobierno local, las municipalidades y los individuos. El proceso,para ser exitoso, debe considerar:

1. Movilización de todos los asociados. Hay que movilizar a todala comunidad; es esencial que sea un proceso que incluya a to-das las instancias, y no solamente a las personas que proporcio-nan apoyo. Se debe crear una amplia mesa de diálogo.

2. Diagnóstico de delincuencia, violencia e inseguridad. Todas lasinstancias en esa mesa de diálogo deben compartir las experien-cias y el diagnóstico en torno a los temas que las convocan. Esnecesario obtener y compartir los datos de la policía, que es laprimera fuente respecto a la delincuencia. Pero también existeun número “negro” de delincuencia que no se informa; por ejem-plo, la violencia intrafamiliar, la violencia en contra de las muje-res, que se da en todas partes del mundo y en un 80 a 90 porciento de los casos no se conoce. También la violencia en contrade los individuos se da de otras formas; por ejemplo, cuandouna persona no recibe su seguro de vida o su jubilación, tambiénes una forma de delito que no se informa. Por lo tanto, tenemosque encontrar metodologías e instrumentos para conocer la rea-lidad de la delincuencia a través de otras fuentes que, no obstan-te ser importantes, no son de fácil acceso. En este sentido, lainformación proporcionada por las víctimas de la violencia esparticularmente iluminadora en este sentido. En Johanesburgose utilizó ese tipo de información, con resultados realmente im-


portantes, como, por ejemplo, el de las percepciones frente a ladelincuencia. Al respecto, las encuestas son medios válidos paraconocer qué piensa la población frente a este problema. Tambiénpodemos utilizar como fuentes primarias de información a lasescuelas y otras instituciones que tienen que ver con la delin-cuencia en su quehacer diario. Por lo tanto, para hacer un diag-nóstico se debe reunir la información y generar los datos paracompartirlos, con el objetivo de consensuar la definición delproblema y sus posibles soluciones.

3. Desarrollo de un plan nacional. La sistematización de informa-ción es la base para el desarrollo de un plan nacional, cuya prio-ridad es hacer de este un esfuerzo común y coordinado; muchosde los planes vigentes en este ámbito en distintas partes delmundo han sido implementados por más de una oficina, comola policía, las municipalidades o las organizaciones comunita-rias. La coordinación de los esfuerzos en una ciudad multiplicael apoyo humano y monetario, mejorando las posibilidades deéxito del plan.

4. Seguimiento y evaluación. Es necesario hacer un seguimientode las acciones implementadas y mostrar resultados, si quere-mos tener un programa serio y políticamente viable. Natural-mente no es una tarea fácil, pero creo que es una prioridad paralos años que vienen.

5. Comunicación y participación de los ciudadanos. Finalmente,los ciudadanos deben tener información respecto de las accio-nes tendientes a la prevención de la delincuencia; debemos en-tregarles los resultados obtenidos e informarles respecto de lasestrategias que se adoptan en una ciudad; y deben ser consulta-dos sobre esas estrategias y acciones.

Función de los diversos actores enla prevención de la delincuencia

Las próximas líneas se refieren a la función de la municipalidad,del gobierno y la policía en la prevención del crimen, sobre la base delos resultados de experiencias realizadas en varios países del mundo.

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Función de las municipalidades

• Liderazgo político y compromiso. La prevención de la delincuen-cia es una tarea demasiado importante para la sociedad, querequiere de una conducción política y económica consecuente,donde se encuentren representadas todas las fuerzas vivas de lacomunidad.

• Participación de todos los servicios municipales. Todos ellos, yasean servicios de policía, de trabajos públicos, de recreación ydeportes, de planificación urbana, deben integrarse a la luchacontra la delincuencia. Muchas ciudades en el mundo han he-cho de la seguridad ciudadana un punto neurálgico en su que-hacer: ha sido el caso en los Estados Unidos, en Europa y enSudáfrica. Al respecto, es importante que las municipalidadesse hagan responsables del problema, y que en cada uno de susdepartamentos se preocupen respecto de qué es lo que se puedehacer para prevenir la delincuencia.

• Concertación de actores locales y soporte técnico. Obviamente,en la prevención de la delincuencia hay que darle importanciaespecial a la coordinación de los actores, de sus cargos y funcio-nes. Idealmente, las municipalidades son la mejor instancia paraque estas funciones de coordinación se lleven a cabo y tengan elapoyo necesario.

• Foro para las consultas públicas y para rendir cuentas a losinvolucrados. Finalmente, las municipalidades tienen la opcióny oportunidad para crear fórmulas públicas destinadas a llevara cabo una consulta, con resultados que hagan públicos, lo queen inglés se llama accountability. Es este un proceso activo que sepuede efectuar de mejor manera en el ámbito local.

Función del gobierno nacional

• Designar una agencia responsable del desarrollo de una estrate-gia de prevención integral del crimen. Debe haber una agenciacentral, de responsabilidades claras frente a todas las formas decombatir la delincuencia. Por ejemplo, en Sudáfrica, es el Minis-terio de Seguridad el que está a cargo del desarrollo de tal estra-tegia, con programas amplios de cooperación. En Canadá, es laresponsabilidad de dos departamentos, el Departamento de


Justicia y el Departamento de Policía. En el Reino Unido, es laresponsabilidad del Ministerio del Interior. En Francia hay unacercamiento distinto: el Ministerio de los Ciudadanos tiene asu cargo los problemas legales y la prevención de la delincuen-cia.

• Coordinación interdepartamental. Es importante llevar a cabouna coordinación, ya que la prevención de la delincuencia es unproblema global y muchos departamentos del gobierno puedenayudar a clarificarlo y a desarrollar soluciones nacionales.

• Análisis, investigación y evaluación. Los gobiernos nacionalespueden proporcionar apoyo en cuanto a análisis, investigacio-nes y evaluaciones, pues tienen una capacidad instalada paraestudiar cuestiones de importancia respecto de problemas so-ciales y económicos, y disponen de mayores recursos para eva-luar los resultados. A mi juicio, entre las funciones másimportantes del gobierno nacional están las de proveer investi-gaciones y análisis, y proporcionar los resultados a los actoresque trabajan en la prevención de la delincuencia, tales como lasmunicipalidades, juntas de vecinos, entre otras.

• Apoyo para programas locales y proyectos piloto. Un apoyopráctico por parte del gobierno nacional hacia los gobiernosmunicipales, es la implementación de programas y proyectos.Es importante que este apoyo sea concreto. Debido a que losprogramas tienen que ser estudiados y evaluados, el apoyo delgobierno en términos financieros y técnicos (seguimiento) ocu-pa un lugar de gran relevancia.

• Modernización de los sistemas policiales y de justicia. Finalmen-te, en muchos países, tanto en América del Sur como en Europa,los gobiernos tienen un rol muy claro en cuanto a la moderniza-ción de la justicia frente al crimen, incluyendo por cierto, los sis-temas judiciales y policiales.

Función de la policía

Es obvio que los servicios de la policía alrededor del mundo sonorganismos claves en la prevención de la delincuencia; son actores prin-cipales. Y su mayor efectividad comprende diversos aspectos, que de-bemos examinar.

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• Filosofía de servicio público y profesionalismo. El primer requi-sito de una policía efectiva es una fuerte dedicación al serviciopúblico, que creo que sí tiene aquí Carabineros, y también creoque existe un reconocimiento de la comunidad a suprofesionalismo.

• Misión equilibrada entre el cumplimiento de la ley y la preven-ción del crimen. En muchos países del mundo, el servicio de lapolicía ha modificado su misión, para integrarse a otras instan-cias que no sean exclusivamente la prevención de la delincuen-cia y el cumplimiento de la ley y el orden. Podemos mencionar,entre ellas, el apoyo a las víctimas, el respeto hacia los derechoshumanos. Estos elementos proporcionan una visión más globalde la labor policial y de la influencia que puede llegar a tener lapolicía en los programas de prevención de la delincuencia.

• Un enfoque de solución de problemas y acercamiento a la comu-nidad. Muchas organizaciones policiales han implementadonuevas formas de acercamiento a la comunidad, con el fin detrabajar más unidos con las organizaciones vecinales y comuna-les. Su propósito es no solamente ser activos frente a la delin-cuencia, sino tratar de comprender por qué existe la delincuencia,y cómo se puede reducir. Pienso que este acercamiento deberíarecibir un apoyo global y una implementación.

• Desarrollo de una cultura de liderazgo compartido y asociativo.Cuando hablamos de prevención de la delincuencia, hablamosde compañeros que trabajan en conjunto. Obviamente, ello im-plica desarrollar una cultura de prevención entre los que traba-jan unidos, sea la Policía, pero también todas las otrasorganizaciones e instituciones que se ven envueltas en este tra-bajo. Cuando hablamos de compañeros, se trata básicamente decompartir información, compartir el liderazgo. Es difícil paraalgunas personas compartir su liderazgo, pero para ser realmenteefectivos hay que saber hacerlo.

• Desconcentración o descentralización de las funciones policia-les. En casi todo el mundo, ya sean policías nacionales o munici-pales, existe el esfuerzo por llegar a una descentralización yacercar más la policía hacia la población.


• Cooperación de las autoridades locales. Se necesita apoyo parauna mayor implementación de los programas que se están in-vestigando e intentado implementar en el ámbito policial. Ob-viamente la cooperación de las autoridades locales y el trabajocon el alcalde es fundamental para enfocar las prioridades. Asi-mismo, el trabajo de las autoridades en conjunto con la policíadebe darse a conocer.

Los desafíos

Terminaré mi intervención mencionando algunos problemas futu-ros respecto a la prevención del delito, entre los cuales destaco: el lide-razgo y responsabilidad para la orientación general y las estrategias; lasustentabilidad de programas y proyectos; el apoyo financiero; lainstitucionalización de procesos; el desarrollo de herramientas adecua-das a las diferentes realidades; el apoyo a los actores claves (autorida-des electas, coordinadores y administradores, etc.); compartir laexperticia y las buenas prácticas; la sensibilización pública y de losmedios de comunicación.

En primer lugar, es necesario desvincular los programas de pre-vención del solo liderazgo o voluntad el alcalde. Los alcaldes puedenser reemplazados cada tres, cuatro años, por ejemplo, lo que debe ha-cerse sin olvidar la importancia de la continuidad de los programas yestudios, dependientes de su financiamiento. La disponibilidad definanciamiento para los programas de prevención debería mantenerse,y recibir el apoyo permanente de los oficiales de gobierno.

Es necesaria la institucionalidad de todo el proceso de prevencióndel crimen. Compartir labores, como lo hemos planteado, implica untremendo esfuerzo de todas las organizaciones y personas involucradas.Finalmente, se requiere poner por escrito las responsabilidades y ta-reas de cada organización, para que puedan ser implementadas.

Es esencial también compartir las experiencias, las habilidades, lainformación y las buenas prácticas. Y, de esta manera, intentar obtenerlo mejor de cada lugar o ciudad; observar la propia realidad y ver si lasmismas medidas son factibles de ser aplicadas en otras localidades.

Finalmente, si bien es cierto que las instituciones públicas son tre-mendamente importantes para la prevención de la delincuencia, tam-bién es necesario tomar en cuenta a la población en general y a sus

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distintos agentes. Hemos tenido la experiencia en diversas ciudades,por ejemplo, de lo que se llama periodismo cívico. Fueron casos en que latelevisión y algunos periódicos intentaron cubrir los delitos de una for-ma distinta; no se limitaron a cubrir la noticia, sino que explicaban porqué estaban sucediendo las cosas, los motivos y antecedentes del deli-to, las razones por las que sucedían en ciertos barrios. De esta manerase ofrecía un conocimiento más amplio respecto a los delitos, una in-formación dirigida en especial a los ciudadanos. Y ese es un paso muypositivo para entregar un conocimiento más profundo de las políticasque se deben adoptar frente a la prevención de la delincuencia.

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La seguridad ciudadana:tema de desarrollo urbano*

Claudio Orrego L.Ministro de Vivienda y Urbanismo,

y de Bienes Nacionales,Gobierno de Chile

CLAUDIO ORREGO, abogado (Pontificia Universidad Católica de Chi-le), magister en Políticas Públicas en la Universidad de Harvard, KennedySchool of Government. Ha sido Secretario Ejecutivo del Comité lntermi-nisterial de Modernización de la Gestión Pública; asesor legislativo y engestión pública del Ministerio de Salud y consultor de la División deModernización del Estado y de la Sociedad Civil del Banco Interamerica-no del Desarrollo (BID). Fue concejal en la comuna de Peñalolén, en laciudad de Santiago. Actualmente es Ministro de Vivienda, Urbanismo yde Bienes Nacionales y profesor del Magíster en Gestión y Políticas Públi-cas de la Universidad de Chile, Cieplan, y en la Escuela de Ciencias Polí-ticas de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

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Inseguridad y percepción de inseguridad

Aunque parezca que la realidad nos indica cosas muy distintas, ennuestro país, y en las urbes de nuestro país, la sensación de inseguri-dad que a diario experimentan muchas personas ha sufrido un impor-tante aumento en los últimos años. De acuerdo con publicacionesrecientes, en el caso de la Región Metropolitana, por ejemplo, más del60 por ciento de los santiaguinos se sentirían inseguros en los mediosde transportes y transitando en el centro de la ciudad, y cerca de 20 porciento estaría dispuesto a tener un arma de fuego en su casa para de-fenderse de eventuales actos delictivos. De igual manera, el informede Desarrollo Humano de Naciones Unidas de 1998 señalaba que, apesar de los grandes esfuerzos dedicados a hacer frente al problemadelictivo y de seguridad ciudadana, una buena parte de los chilenossiente una gran inseguridad y también desconfianza ante los otros.

Como causales de estos niveles de inseguridad se mencionan múl-tiples factores. Entre ellos, probablemente los más recurrentes son lamala distribución de las oportunidades de acceso a la educación, a laprevisión, a la vivienda y al trabajo seguro y estable. Las cifras que hanentregado las instancias responsables de Seguridad Ciudadana de nues-tro país, como lo es el Ministerio del Interior, también reflejan un au-mento en el número de delitos, de robos con violencia, robos con fuerza,denuncias por hurto y lesiones, denuncias de violaciones y homici-dios. Con todo, la percepción de inseguridad que experimentan losciudadanos tiene una tasa mayor que la del número de delitos detecta-dos, y aumenta más aceleradamente que ellos.

Si queremos pensar —y esa es la mirada que tenemos en el sectorde vivienda y urbanismo— en políticas que se hagan cargo de estesentimiento de inseguridad, tenemos que hacer un esfuerzo por no cen-trar el debate y la acción únicamente en los aspectos cuantitativos yobjetivos de este fenómeno. Debemos buscar otras causas, otros fenó-menos que aportan a esta sensación subjetiva de inseguridad, cada díacreciente en los ciudadanos.

Por cierto, esta no es una situación que afecte solo a Santiago. Tam-bién forma parte del resto de las principales ciudades del país, y elloindependientemente de las acciones que distintos gobiernos locales yregionales han estado impulsando en el último tiempo.


Todo lo anterior nos lleva a preguntarnos si el aumento de las opor-tunidades sociales y económicas en las ciudades necesariamente debeir —y va, en la práctica— de la mano con un incremento de los riesgosque en ellas se corren. Y si así fuera —esto es, si se pudiera decir que elcrecimiento económico de las ciudades trae irrevocablemente apareja-do un aumento de estos grados de inseguridad—, ¿qué pueden hacerlas políticas públicas en general, muy particularmente los ministeriossociales y, dentro de ellos, un Ministerio como el de Vivienda y Urba-nismo, en esta tarea?

La integración social como alternativafrente a la inseguridad ciudadana

Todos sabemos que el fenómeno de la delincuencia, y en particu-lar el fenómeno de la inseguridad ciudadana, es un fenómenomulticausal; que no hay una sola variable capaz de explicar por quéocurre, o por qué aumenta en nuestro país y en otros países del conti-nente y del mundo. Sin embargo, respecto de cómo enfrentar estos de-safíos, ha habido a lo menos —así lo señalaba Francisco Sabatini hacealgún tiempo desde el Instituto de Estudios Urbanos de la Universi-dad Católica de Chile— dos grandes avenidas para avanzar en un tra-tamiento efectivo del tema de la seguridad.

La primera, que lamentablemente termina siendo la más recurri-da y demandada directamente por los ciudadanos, es aquella que sedenomina la militarización del espacio urbano: las ciudades se llenan derejas —la gran reivindicación de la Asociación Chilena de Municipali-dades durante el primer semestre de este año fue la posibilidad decerrar los pasajes—, se busca la posibilidad de tener guardias persona-les en las esquinas de las casas, como una manera de disminuir losniveles de inseguridad.

El segundo camino, la segunda gran tendencia, sería jugarse porla implementación de una alternativa que, si bien es mucho más com-pleja, desafiante y probablemente con defectos en el mediano plazo,tendría con toda seguridad circunstancias y resultados más sosteniblesen el tiempo y más determinantes desde la perspectiva urbana. Merefiero a la integración social. Porque uno de los fenómenos de la inse-guridad se manifiesta cuando los actores sociales se ven existiendo,

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conviviendo e interactuando en lugares absolutamente antagónicos dela ciudad; se empiezan a construir ghettos donde están los pobres conlos pobres y los ricos con los ricos, y cualquier presencia de alguienque no parezca ‘como uno’ es inmediatamente identificada con la sos-pecha de que ‘algo malo puede ocurrir…’

En consecuencia, hacernos cargo de que una de las posibles causasde la inseguridad es la segregación urbana, y una de sus posibles solu-ciones es la integración urbana, nos lleva a analizar algunas de las ini-ciativas que se han venido realizando en el último tiempo y que, dealguna manera, nos dan indicios de que este puede ser un camino efec-tivo.

Iniciativas de integración urbana

En primer lugar, tenemos el diseño de proyectos habitacionalesque cuenten con espacios públicos acogedores y bien equipados, quetengan buena visibilidad y legibilidad por parte de la población, facili-tando la generación de identidades y solidaridad entre las personas.Es decir, cómo somos capaces —y hemos sido capaces, paulatina perosostenidamente en el tiempo— de cambiar políticas habitacionales queen el pasado se circunscribían o se focalizaban en la construcción deviviendas —independientemente de cómo estas estuvieran agregadas,diseñadas y ubicadas espacialmente—, por verdadera construcción debarrio: territorios con lugares de encuentro y lugares de esparcimiento;con espacios públicos intrabarrio e interbarrios que permitan que per-sonas que puedan tener condiciones laborales, socioeconómicas, hastaetnias distintas, puedan convivir y encontrarse en lugares comunes.

En segundo lugar, tenemos la reproducción de las redes de solida-ridad de las familias en los nuevos conjuntos habitacionales. El Go-bierno de Chile debió definirse, hacia comienzos de la década de losnoventa, en cuanto a si quería que las postulaciones a los subsidioshabitacionales fueran individuales o colectivas comunitarias. Se optópor lo segundo, y ello ha significado que en muchas de las poblacionesque hemos ido construyendo —independientemente de sus falencias—, los que llegan no son individuos que nunca se han conocido, sinoprobablemente grupos humanos que han convivido en el pasado y que,


a lo menos, han trabajado juntos dos, tres, hasta cuatro años, para po-der postular en forma colectiva a la vivienda.

Un desafío importante en esta materia es entender que por muchoque haya postulación colectiva, cuando se tiene barrios crecientementegrandes y diversos —no de 100, 200, 300 viviendas, sino como los re-cién inaugurados en Quilicura, o la población Cardenal Raúl SilvaHenríquez, de 1.500 viviendas—, lo que probablemente ocurrirá es quellegarán distintos comités de allegados, de distintos lugares de la ciu-dad. En consecuencia, hoy día un elemento crítico para consolidar es-tas redes de solidaridad de barrio y de comunidad, es que no solo sehaga un trabajo previo a la postulación, sino fundamentalmente poste-rior a la instalación y aceptación de las viviendas. En este aspecto, laexperiencia no ha sido buena, al menos no tan buena como en el ámbi-to de la postulación. Tenemos una tarea pendiente respecto de cómohacemos que las reglas de vida en comunidad, de condominio social,sean reales, efectivas y útiles para quienes deben beneficiarse de ellas.

En tercer lugar, entre las iniciativas recientes orientadas a la inte-gración urbana, tenemos la construcción y recuperación de espaciospúblicos, o de espacios de uso públicos, en áreas deficitarias, particu-larmente a través de los distintos fondos concursables que se han idocreando para estos efectos.

Sabemos que en el pasado los conjuntos habitacionales no veníancon el equipamiento necesario para tener vida de comunidad. Hemoscreado, en consecuencia, un conjunto de líneas de programas para quelos grupos comunitarios de viviendas sociales puedan postular a esosfondos del Ministerio de Vivienda, a los que se han sumado en el tiem-po reciente fondos de Digeder y del Fosis, para ir implementando elequipamiento comunitario que se requiere en estas poblaciones.

Finalmente, también es importante la incorporación activa de fun-cionarios policiales en los programas de animación comunitaria desti-nados a las personas de escasos recursos. Ello genera distintos beneficios,como establecer una mayor vinculación y conocimiento de la laborpolicial en los vecinos, identificar efectivamente las zonas de riesgos,generar un sentido de apropiabilidad de la población en relación conla fuerza policial, y así sucesivamente. Es lo que se conoció en muchosestados de EE UU como la policía comunitaria, y que es parte tambiénde la iniciativa que estamos llevando a cabo en nuestro país en estamateria.

Claudio Orrego 81

En síntesis, para hacer frente a la inseguridad ciudadana que vivi-mos hoy día en muchas ciudades de nuestro país, no basta con aumen-tar la dotación de policías en la calle, y tampoco es suficienteimplementar acciones preventivas promotoras y orientadoras por par-te del Estado, sea con o sin participación civil. El desafío central es laconstrucción colectiva de un nuevo sistema de relaciones en los diver-sos actores, que tenga también una expresión espacial y una expresióncomunitaria. Esto es, que los distintos actores entiendan la necesidadde una configuración de la ubicación de las viviendas, de cómo estasse organizan, cómo se llega a vivir en ellas y, después, cómo se sigueviviendo allí, de manera que el tema de la seguridad sea un tema co-lectivo y no simplemente algo que los ciudadanos le endosan al Estadoo la policía. Recordemos que el Presidente de la República ha expresa-do en varias oportunidades que una política de Seguridad Ciudadanadebe tener como objetivo principal el potenciar valores en una socie-dad, como son la tolerancia, la solidaridad y la participación.

La seguridad ciudadana como política de vivienda y urbanismo

En el caso de los ministerios que actualmente me corresponde pre-sidir, Vivienda y Urbanismo y Bienes Nacionales, en el tiempo recientey en el marco de lo que ha sido el Plan Integral de Seguridad Ciudada-na, que es impulsado por el Comité Interministerial de Seguridad Ciu-dadana, se ha puesto el tema de seguridad ciudadana como algo noexógeno a las políticas de viviendas y urbanismo. Aparece, más bien,como un tema endógeno, un tema que debemos pensar desde el iniciode nuestras políticas, y no como algo externo que debemos adecuar anuestras políticas.

En este marco, se ha estado trabajando estos últimos meses en losMinisterios de Vivienda y Urbanismo, y de Bienes Nacionales, un pro-grama denominado “Barrio Seguro y Casa Segura”. Su objetivo es apor-tar al mejoramiento de la calidad de vida y la seguridad ciudadana através de la focalización de recursos para la creación, habilitación yrecuperación de los espacios públicos comunitarios, incorporando a laciudadanía en su habilitación, administración y ocupación.

Algunos de los principales ejes de este programa se relacionan,primero, con la coordinación con otros actores públicos. Sabemos que


no somos los únicos actores que inciden en el ámbito urbano; que estáel mundo de las municipalidades, el mundo de la Digeder, el Ministe-rio del Interior, la Junta Nacional de Jardines Infantiles, la Oficina Na-cional de Emergencia, con los cuales tenemos que coordinarnos; y, porsupuesto, también con Carabineros de Chile.

Segundo, tenemos que ser capaces de incorporar a la ciudadaníaen el diseño, en la priorización y en la recreación de estos espaciospúblicos comunitarios. De lo contrario, terminan siendo acciones delEstado, y después esos espacios no son sentidos como propios por laciudadanía. Además, tenemos que ser capaces de promover la partici-pación de los ciudadanos no solo en esta fase de aprobación y cons-trucción, sino fundamentalmente en el mantenimiento y el cuidadoposterior de estos espacios. Tenemos que ser capaces de potenciar lageneración de una red de actores públicos y privados que tengan inci-dencia en el tema de seguridad pública, y que expresen de algunamanera su compromiso poniendo fondos y personal de sus reparticio-nes para llevar a cabo esta tarea. De alguna manera, es lo que hemoshecho estos días con SUR Profesionales y Paz Ciudadana en cuanto aun fondo destinado a recuperar sitios eriazos de las grandes regiones,la Quinta, la Metropolitana y la Séptima. Hoy día se trabaja tambiéncon el Fondo de Las Américas en la creación de un fondo análogo paraimplementar las áreas verdes de nuestras ciudades.

Finalmente, existe una tarea interna, vinculada a nuestra capaci-dad de repensar las políticas habitacionales, para seguir incorporandoel sentido de barrio en lo que estamos haciendo. Si no somos capacesde hacer eso, difícilmente haremos que el ciudadano se sienta respeta-do e invitado a hacer barrio y a mejorar la calidad de vida del conjuntode la población, uno de cuyos componentes es la seguridad ciudadana.Y lejos estaríamos también de incorporar a otros actores públicos y pri-vados en esta tarea.

Durante la Bienal de Arquitectura que acaba de terminar, el plani-ficador urbano Félix Sanin hablaba de la convicción que tenía, luegode años trabajando en cuatro continentes, respecto de que la esenciadel desarrollo urbano radicaba en potenciar el amor de los ciudadanospor sus edificios y por sus espacios públicos. Decía que este amor porlos espacios públicos es la única manera de involucrar a la gente con elentorno inmediato, que es donde se genera esa sensación de seguridad

Claudio Orrego 83

o inseguridad en las vidas cotidianas. Y agregaba que eso solo se pue-de dar si tenemos concertación de iniciativas y de actores públicos,privados y comunitarios, y si la aplicación y gestión de estos proyectoses consensuada con quienes son sus beneficiarios.

Trabajando en este sentido es que el Presidente de la República haconvocado a este gran esfuerzo de la reforma de la ciudad, que va atraducirse en modificaciones legales y también programáticas. Por cier-to, nosotros, como Ministerio de Vivienda y Urbanismo, estamos com-prometidos con este esfuerzo, en el sentido de hacernos cargo de eseaspecto de la calidad de vida que es la seguridad de todas las personasno como un tema externo impuesto por otros actores, sino como algopropio de la esencia del desarrollo urbano.

84

Desarrollo de la política de seguridadpara la ciudad de Bogotá

Hugo AceroSubsecretario de Seguridad y Convivencia,

Alcaldía Mayor de Bogotá

HUGO ACERO, sociólogo (Universidad Nacional de Colombia), diplo-mado en Gerencia Penitenciaria (Santa Fe de Bogotá, Colombia). Ha tra-bajado como investigador en el archivo Luis Carlos Galán; como asesoren la Vicerrectoría de la Universidad Nacional de Colombia; como profe-sor de cátedra en pregrado y posgrado, en la Universidad de Los Andes;como asesor en la Consejería para la Paz, de la Presidencia de la Repúbli-ca. Se ha desempeñado como asesor de seguridad y convivencia en laSecretaria de Gobierno, en la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá; comoconsejero de seguridad para Santa Fe de Bogotá; como profesor deposgrado en el curso “Gestión administrativa del distrito capital”, en laUniversidad externado de Colombia; y como asesor en la Consejería parala Defensa y la Seguridad Nacional.

Claudio Orrego 85

La administración del alcalde Enrique Peñalosa Londoño, cons-ciente de la importancia del tema de convivencia y seguridad ciudada-na, diseñó e implementó un dinámico programa, fundado en accionesque desde diferentes frentes están logrando un mejoramiento de lascondiciones sociales relacionadas con este tema. Este programa ha lo-grado disminuir tanto las cifras de criminalidad como la percepción deinseguridad, que no tienen en cuenta los datos estadísticos.

Los resultados positivos de la Administración Distrital sientan unprecedente de buenas acciones que deben continuar en la ciudad, yque entre diez y quince años pueden lograr niveles aceptables de segu-ridad.

Bogotá frente al tema de la seguridad urbana

Es preciso aclarar varios aspectos que son fundamentales para en-tender el problema de la inseguridad y violencia en este país, y que demanera directa afectan la seguridad de Bogotá. De no tenerse en cuen-ta este contexto, se podría caer en el error de lanzar juicios de valorpara caracterizar la ciudad, con conjeturas o titulares que en realidadno son verdaderos.

En primer lugar, Bogotá no es la ciudad más violenta del mundo,como algunos la han querido mostrar, ni siquiera en el ámbito ameri-cano, donde ciudades como Ciudad de Guatemala, San Salvador, Ca-racas, São Paulo, Río de Janeiro y Washington presentan tasas dehomicidios comunes por cada 100 mil habitantes superiores a las de laciudad de Bogotá, como se puede observar en el Gráfico 1.


Gráfico 1. Tasas brutas de homicidios x 100.000 hab.Ciudades americanas

En segundo lugar, respecto al fenómeno de muertes violentas, sehan presentado dos efectos particulares en los últimos años: por unaparte y a partir de 1994, la ciudad comienza a disminuir los índices dehomicidio de una manera ejemplar, pasando de una tasa de 83 homici-dios por cada 100 mil habitantes, a 39,5 en el año 1999.1 Este éxito sig-nifica una reducción de más del 50 por ciento de los homicidios encinco años. Con esta tasa, la ciudad ocupa el puesto número 20 en ma-teria de violencia homicida comparada con las ciudades capitales delpaís. (Véase Gráfico 2).

1 Instituto Nacional de Medicina Legal, Centro de Referencia, 1998.

102.995.4

76 7363.5

48.539.5

2519.6 16

3.4

101.5

169.1

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

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N. Y

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Fuentes: Informe Banco Interamericano de Desarrollo BID, 1999;Instituto de Medicina Legal y Ciencia Forense.

Hugo Acero 87

Gráfico 2. Tasas brutas de homicidios x 100.000 hab.Ciudades capitales de Colombia

Fuen

te:

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.

050100

150

200

250

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Por otra parte, las muertes en accidentes de tránsito han disminui-do de manera importante desde el año 1995, cuando comenzó la apli-cación del cierre temprano de los establecimientos nocturnos, medidaque fue complementada, posteriormente, con otras como el control ysanción a los conductores, la utilización de chalecos y cascos para mo-tociclistas, el programa del conductor elegido y difusión de medidaspreventivas por los medios de comunicación, especialmente orienta-das a peatones, que son las principales víctimas. En este caso se pasóde 1.387 muertes en 1995 a 878 en 1999 (Gráfico 3). Aquí también lascifras hablan por sí solas.

Gráfico 3. Muertes por accidente de tránsito en Bogotá, 1991-1999

Fuente: Medicina Legal y Ciencias Forenses

En tercer lugar, el país y la ciudad sufren de un alto grado de im-punidad. En 1996, la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Supe-rior de la Judicatura realizaron un estudio al respecto, que dio comoresultado que el índice de impunidad en Colombia no era del 98 por

1089

1301

931

1387

1341

1260

1284

800

1000

1200

1400

1600

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

AÑOS

Hugo Acero 89

ciento, como inicialmente se había divulgado, sino del 75 por ciento;sin embargo, este porcentaje no cambia la realidad manifiesta de queen Colombia los delitos tienen un altísimo grado de probabilidad dequedar impunes, y los delitos menores mucho más.

Pero aun si no quedaran impunes, la sanción que está prevista enla legislación penal es tan baja, que prácticamente no existe castigoalguno.

Según cifras suministradas en el Dane y tal como se aprecia en elGráfico 4, para 1998 se registró un total de 404.481 expedientes queevocaban investigación previa. De estos, el 55,08 por ciento (222.774)llegó a etapa de sumario; del mismo total, el 40,64 por ciento (8164.390)pasó a etapa de procesamiento; a etapa de sentencia llegó el 14,5 porciento, y el 12,87 por ciento fue finalmente condenado.

Gráfico 4. Proceso Penal en Colombia y Bogotá, 1998

Fuente: DANE, 1998.

Para la ciudad de Bogotá la situación es similar: de un total de62.512 expedientes, el 40,98 por ciento llegó a etapa de sumario, el 40,87

404481

222774

164398

5725162512

31241 25547 11133

0

50000

100000

150000

200000

250000

300000

350000

400000

450000

Expedientes Sumarios Procesados Sentencias

ETAPAS

NUMERO

Nacional Distrital


por ciento a proceso, el 17,8 por ciento a sentencia y el 16,06 por cientoa condena.

Esta situación es preocupante, si se tiene en cuenta que, según laencuesta de percepción hecha por la Universidad Javierana,2 el 62,3por ciento de los delitos no son denunciados. Adicionalmente, la dura-ción de los procesos es larga, tal como se observa en la Tabla 1: el 66,12por ciento está demorando más de un año, frente a un 34,18 por cientoque dura menos de un año. Para Bogotá, el 73,38 por ciento demoramás de un año, y menos de uno el 26,62 por ciento.

Tabla 1. Duración de los procesos, 1998

Fuente: DANE, 1998.

La demora en los procesos es otro de los factores que, según en-cuestas realizadas, la gente considera no es incentivo para denunciarlos eventos delictivos; por el contrario, se convierte en coadyuvante dela impunidad.

2 Pontificia Universidad Javeriana. 2000. Percepción y expectativas de segu-ridad ciudadana sobre la modalidad de Policía Comunitaria en Santa Fede Bogotá. Sin editar. Santa Fe de Bogotá. Estudio contratado por la PolicíaMetropolitana de Bogotá.

Rangos

(Meses)Nacional % Distrital %

0-6 10,484 18.31 1,512 13

7-12 8,913 15.57 1,418 12

13-24 14,939 26.09 2,656 23

25-60 18,360 32.07 4,357 39

61-121 4,180 7.30 1,156 10

121 y más 375 0.66 34 0

TOTAL 57,251 100.00 11,133 100

Hugo Acero 91

En cuarto lugar, las cárceles no están cumpliendo con su funciónde sancionar y rehabilitar. En la actualidad, y desde hace mucho tiem-po, el sistema carcelario nacional es considerado obsoleto. Desde elpunto de vista de infraestructura, según el INPEC, de los 166 centrosde reclusión del país, el 51 por ciento tiene más de 40 años de antigüe-dad; el 30 por ciento tiene entre 21 y 40 años, y solo el 17 por ciento seha desarrollado en los últimos 20 años.

Esta situación resulta preocupante, si se tiene en cuenta que para1999 el déficit promedio fue de 13.232 cupos. Siguiendo la tendenciaestablecida, se cree que para el 2002 la necesidad de cupos nuevos au-mente a 24.591.3

En Bogotá, el efecto de esta situación se hace presente en las condi-ciones de hacinamiento de las estaciones de policía, y en los constantesamotinamientos y disputas en la Cárcel Nacional Modelo y la Peniten-ciaria Nacional La Picota, donde el control del centro lo ejercen, enmuchos casos, los mismos internos. Con ello se crea, adicional al pro-blema carcelario, estados de inseguridad mayores a los existentes fue-ra de los muros de estos centros.

En quinto lugar, por razones históricas que aún no se han supera-do, la principal responsabilidad de la seguridad ciudadana no es delos gobiernos locales, sino del Gobierno Nacional. La Policía Nacionales un cuerpo dependiente del Gobierno Nacional. A diferencia de otrasciudades del mundo, en Colombia no hay policías locales, no hay guar-dias urbanas.

Por las condiciones expuestas anteriormente, el número de poli-cías asignados a la ciudad corresponde a los que la Nación determinapara los municipios. En el caso de Bogotá es una cifra muy baja: hay11.200 policías, de los cuales, descontando los que están en descanso,en licencias o incapacitados, la ciudad se queda con un grupo más omenos de 9 mil; es decir, se tiene 3 mil policías por turnos de 8 horas, loque da un policía por cada 14 manzanas.4

3 DNP. 2000. Documento Conpes nº 3086. Ampliación de la infraestructurapenitenciaria y carcelaria. Versión aprobada. Julio 14 de 2000.

4 Fuente: Policía Metropolitana de Bogotá, 1999


Esta insuficiencia es percibida de manera general, y así lo demues-tran los diversos estudios realizados. La siguiente tabla ilustra un com-parativo entre el número de policías por cada 100 mil habitantes enciudades iberoamericanas, con respecto a Bogotá.

Tabla 2. Número de policías por cada 100 mil habitantes en algunasciudades iberoamericanas

Fuente: Encuentros de Policías y Seguridad. Ciudad de México, 1999, UCCI.

Al observar la tabla, encontramos que, en proporción, Bogotá man-tiene uno de los promedios más bajos en comparación con otras ciuda-des. Sin embargo, estas cifras, comparadas con las tasas de homicidiode algunas de estas ciudades, no evidencian una correlación que per-mita establecer que a mayor número de policías menor tasa de homici-dios. Así, por ejemplo, ciudades como Lisboa y Buenos Aires, queposeen menor número de policías, mantienen unas tasas más bajas quelas de Bogotá y Santiago de Chile, que posee un número similar: unatasa de 2,2 homicidios por 100 mil habitantes, con un promedio de 179policías por cada 100 mil habitantes.

CiudadNúmero de

policíasHabitantes

Policías /100.000

habitantes

Lisboa 857 2.000.000 43

Madrid 10.800 3.000.000 360

Santiago 8.600 4.800.000 179

Salvador 500 500.000 100

Sao Paulo 42.000 11.000.000 382

Río de Janeiro 35.000 5.800.000 603

Guatemala 6.000 3.000.000 200

La Paz 2.580 900.000 287

Buenos Aires 2.500 3.000.000 83

San José (C.R.) 500 375.000 133

Montevideo 8.398 1.300.000 646

Santo Domingo 8.250 4.000.000 206

Bogotá 11.200 7.000.000 160

Hugo Acero 93

Caso contrario ocurre con ciudades como São Paulo y Río de Janeiro,que con promedios de 382 y 603 policías por cada 100 mil habitantes,presentan tasas de homicidios de 48,5 y 63,5 por cada 100 mil habitan-tes, superiores a las de Bogotá.

En este sentido, es importante establecer si es aumentando el nú-mero de policías como se mejora la seguridad, o es mediante estrate-gias fundamentadas en desarrollos tecnológicos como comunicaciones,transporte, equipos de inteligencia, capacitación, etc. Cuando se pro-pone aumentos grandes de pie de fuerza, no se tiene en cuenta los cos-tos y la posibilidad real de enganchar el número adecuado de policías.Se olvida que, a pesar del desempleo, la demanda de estos cargos esmínima, por los riesgos que implican.

En sexto lugar, se debe tener en cuenta la situación de las normasque regulan la seguridad y la convivencia, como es el caso de los Códi-gos de Policía Nacional y Distrital. Estos manuales de convivencia, aúnvigentes, son obsoletos ante la nueva realidad colombiana, enmarcadaen una nueva Constitución Política y en un cambio en los patronessocioculturales de los ciudadanos, que diferencian los comportamien-tos sociales de hoy a los de finales de la década del setenta.Adicionalmente, la entrada en vigencia desde el año 2001 de la Leyes599 y 600 de 2000, Nuevo Código Penal y de Procedimiento Penal res-pectivamente, prevén un cambio en las condiciones jurídicas para eltratamiento de esta problemática.

Es así como las autoridades no encuentran en los códigos de poli-cía, herramientas ni procedimientos actualizados para sancionar o co-rregir comportamientos asociales. Este hecho ha ocasionado unincumplimiento generalizado de las normas de convivencia de la ciu-dad, con consecuencias como el desorden, la indisciplina, la soluciónviolenta de los conflictos, la justicia por los propios medios y la vulne-ración de las más mínimas normas de convivencia.

En un ambiente de este tipo, la Administración Distrital ha consi-derado de primordial importancia la recuperación de la autoridad y laaplicación de la sanción como una función excepcional del Estado paralograr orden y justicia. En este sentido, ha presentado ante el ConcejoDistrital un proyecto de acuerdo donde se pretende actualizar las mul-tas y los procedimientos del actual Código de Policía Distrital, paraponerlos a tono con las realidades actuales.


En séptimo lugar, es necesario tomar en cuenta fenómenos comoel narcotráfico, la subversión, la práctica del secuestro, el boleteo, lapiratería terrestre, el tráfico de armas y la sofisticación de bandasdelictivas. Aunque no tienen su epicentro en la ciudad de Bogotá, susconsecuencias se reflejan en la capital, con el consiguiente aumento delos riesgos de inseguridad y violencia. El aporte de estos delitos a laviolencia del país está estimado en cerca del 20 por ciento, mientras queel restante 80 por ciento lo pone la denominada “violencia difusa”.5

Líneas de la estrategia de seguridad y convivencia

Para atacar el problema de los delitos contra la vida y la integri-dad personal, se tomaron dos decisiones que se han mantenido y pro-movido: una, atacar de frente y con toda decisión el porte de armas,pero no sólo el porte ilegal, sino el porte legal de armas, los ciudadanosarmados; y la otra, mantener el cierre de establecimientos nocturnos ala una de la madrugada, mejor conocida como la “ley zanahoria”.

Adicional a estas medidas, con la Policía Metropolitana se diseña-ron planes específicos para enfrentar la violencia y la delincuencia, enespecial para continuar con la reducción de las muertes violentas, comoson los homicidios comunes y las muertes en accidentes de tránsito.

Para 1993, en Bogotá la tasa de homicidios por cada 100 mil habi-tantes fue de 83. Hoy, después de tener durante casi cuatro años estasmedidas en funcionamiento, se tiene, como ya se señaló al comienzo,39,5 homicidios por cada 100 mil habitantes. Es decir, se presentó unareducción de más del 50 por ciento de los homicidios en la ciudad, queen ese rubro es bastante superior en resultados a lo que se ha hecho enNueva York, una experiencia exitosa que todos comentan e intentancopiar.

Por otra parte, las muertes en accidentes de tránsito (Tabla 3) tam-bién han disminuido, tanto en tasas como en cifras absolutas. De esta

5 Álvaro Camacho y Álvaro Guzmán, “Colombia: ciudad y violencia” (Bo-gotá: Ediciones Foro Nacional, 1990). Este y otros estudios han demostra-do la relación de la violencia política con la violencia cotidiana en lasciudades.

Hugo Acero 95

manera, mientras en 1995 la tasa de homicidios por 100 mil habitantesregistrada alcanzó el 25,17, en 1999 llegó a 14,5. Son varios los factoresque han permitido dicha reducción, como son el control y sanción aconductores embriagados por parte de la Policía de Tránsito, la recu-peración vial, la realización de campañas masivas y focales de no con-sumo de alcohol y la adopción de medidas preventivas paramotociclistas y ciclistas.

Tabla 3. Muertes por homicidio común y en accidentes de tránsitoen Bogotá, 1991/99

Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.

Ahora, en relación con los delitos, pero particularmente los delitoscontra el patrimonio económico, que afectan tanto a la ciudadanía, comoel atraco callejero, el asalto a residencias, el hurto de vehículos, demotocicletas, el asalto bancario, se diseñó una estrategia que se exponerápidamente.

Primero, se fortaleció a la policía en lo que al Gobierno local lecorresponde. Basta decir que se duplicó, en términos reales, la inver-sión. Esta administración destinó 98 mil millones de pesos para mejo-rar la acción de la policía frente a la delincuencia. Se invirtió en

Año HabitantesHomicidiocomún

Tasa x100.000habitantes

Enaccidentesde tránsito

Tas100hab

1991 4.977.126 2.890 58.07 1.089

1992 5.105.209 3.352 65.66 1.284

1993 5.236.588 4.452 85.02 1.260

1994 5.371.348 3.885 72.33 1.341

1995 5.509.577 3.363 61.04 1.387

1996 5.636.314 3.303 58.60 1.301

1997 5.765.966 2.814 48.80 931

1998 5.898.601 2.482 42.08 914

1999 6.034.287 2.477 39.50 878


comunicaciones, transporte, infraestructura (construcción de dos esta-ciones y de setenta y seis CAI), bienestar de los miembros de la policía(capacitación, vivienda y seguros de vida), equipos de inteligencia, ycreación y fortalecimiento de la policía comunitaria.

Segundo, con una inversión de 16 mil millones de pesos, se estáampliando la Cárcel Distrital, para que la ciudad tenga una mayor yadecuada infraestructura carcelaria; y se ha puesto en funcionamientola Primera Unidad Permanente de Justicia, que agiliza la acción de lajusticia (Fiscalía General de la Nación, Medicina Legal, Policía Metro-politana y la Policía de Tránsito), resolviendo de manera rápida la si-tuación de los detenidos por delitos y contravenciones. En lo que restade esta administración, se pondrá en funcionamiento otra Unidad.

Tercero, la Administración Distrital ha estado empeñada en gene-rar espacios de orden. Evidentemente, en este ámbito sí hay un resulta-do del intercambio de experiencia internacionales, en particular de lafamosa teoría de la ventana rota que se aplicó en Nueva York, adapta-da de acuerdo con las particularidades de la ciudad de Bogotá.

Es absolutamente claro que un espacio público desordenado, in-vadido, mal iluminado, desaseado; con ciudadanos que incumplen to-das las normas de convivencia; donde el peatón pasa por donde no lecorresponde y el conductor viola todas las normas de tránsito; dondeel comerciante formal viola las normas de publicidad exterior y el co-merciante informal invade el espacio público, es un espacio absoluta-mente fértil para la criminalidad.

Frente a este problema, la generación de espacios de orden reduceinmediatamente las cifras de criminalidad. Un claro ejemplo es el cen-tro de la ciudad, donde se está recuperando el espacio público. Estapolítica le ha generado a la Administración muchos problemas, difi-cultades de orden político, particularmente con el tema de los vende-dores informales, que es un problema común que tienen las demásciudades de América Latina —Caracas, Río de Janeiro, Buenos Aires—en mayor o menor grado. Sin embargo, se ha desarrollado con éxito entoda la ciudad. En el caso del centro de la ciudad, las cifras en materiade criminalidad son realmente sorprendentes. En todos los delitos demayor impacto ha habido una reducción significativa. Así, se ha ido,poco a poco, tratando de imponer orden, recuperando el espacio pú-blico, obligando a los comerciantes formales a que cumplan las normas

Hugo Acero 97

de publicidad exterior, o normas tan elementales como el respeto delhorario para sacar la basura.

Cuarto, la Administración Distrital condensó su estrategia de se-guridad y convivencia en el programa “Misión Bogotá”, el cual vincu-la a la comunidad en el tema de la inseguridad, haciendo entender alos ciudadanos que el problema no les es ajeno, ni que terceros debenresolver por ellos, sino que son parte activa de la solución. Esto se hacea través de múltiples programas, pero en especial de los Frentes Loca-les de Seguridad y de las Escuelas de Seguridad. Estas iniciativas in-tentan vincular a los ciudadanos para que se conozcan, se organicen,sean solidarios entre sí y tengan algunos medios defensivos —comoalarmas, sistemas de comunicación con la policía, etc.—, destinados aque puedan reaccionar frente al crimen o prevenirlo.

El Programa Misión Bogotá desarrolla una serie de programas deconvivencia, que tienen que ver con vincular a los ciudadanos a proce-sos en los que se estrechen lazos de solidaridad en el vecindario. Setrabaja con poblaciones en riesgo, como habitantes de la calle, trabaja-dores sexuales y jóvenes involucrados en asuntos de violencia, delin-cuencia y consumo de drogas.

Quinto, se han fortalecido todos los instrumentos que nos permi-ten acercar la justicia a los ciudadanos, en lo que al Gobierno Localcorresponde, como son las Comisarias de Familia, que han sido muyexitosas en Bogotá en la atención de los problemas de violenciaintrafamiliar y el maltrato infantil. En la actualidad hay funcionandoen la ciudad 17 comisarias, y al finalizar este gobierno habrá funcio-nando 20, una por cada localidad.

Igualmente están las recién creadas Unidades de Mediación y Con-ciliación, organismos de la Alcaldía Mayor que buscan crear adecua-das condiciones de convivencia en las distintas localidades de la ciudad,en trabajo directo con las poblaciones en riesgo que antes menciona-das. En la actualidad hay diez Unidades, y al finalizar este año habrátrece.

En esta línea están las Inspecciones de Policía, que, además de sutrabajo en el campo jurídico, se han orientado a la apertura de espaciosde convivencia y conciliación en la comunidad, a la desjudicializaciónde los problemas y a su prevención. Las Inspecciones, como entidadesdistritales creadas para la resolución de conflictos cotidianos entre losciudadanos, deben dar respuesta a las grandes problemáticas de con-


vivencia presentes en la comunidad. La Administración entiende estosorganismos como formadores permanentes de convivencia y seguri-dad ciudadana, con un carácter dinámico y de relación directa con laciudadanía.

Se ha venido trabajando en las Inspecciones de Policía con el obje-tivo de lograr una mayor eficiencia en el servicio que prestan. Por estemotivo se implantó un programa de mejoramiento institucional, con elarreglo de las instalaciones locativas de las 83 inspecciones existentesen la ciudad.

A finales de 1999, se inició un programa de sensibilización de losfuncionarios de estas Inspecciones, con el propósito de acercarlos a losproblemas de sus comunidades y convertirlos en promotores de la con-vivencia en sus localidades.

Sexto, se han desarrollado programas para la atención de jóvenesinvolucrados en asuntos de violencia, y de la población de desplaza-dos por la violencia que llegan a la ciudad. En el primer caso, esteprograma partió del análisis de la vulnerabilidad de la población jo-ven de Bogotá frente a hechos violentos, como víctimas o comovictimarios, como un fenómeno con tendencia a incrementarse. De estaforma, se identificaron diferentes factores asociados a la violencia ju-venil y se plantearon estrategias para incidir sobre el mejoramiento dela calidad de vida de los habitantes de la ciudad en general, dirigidasde manera particular a los jóvenes.

Es así como se plantearon actividades que, en su ejecución, cuen-tan con la participación de los jóvenes, como beneficiarios de los pro-gramas y como principales actores para la adecuación de los mismos,de manera que estratégicamente mantengan su capacidad de acogidadentro de los beneficiarios.

En esa medida, el programa desarrolló una serie de componentesen torno a los siguientes temas: reinserción de los jóvenes que pertene-cen a bandas y pandillas, atención de la deserción escolar juvenil, ca-pacitación para el trabajo, empleo, ocupación del tiempo libre yparticipación comunitaria.

Estas son las acciones que la Administración ha venido adelantan-do para mejorar la seguridad y la convivencia de los bogotanos, conresultados hasta el momento favorables.

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Enfrentando la violencia de género desde el gobiernolocal: la experiencia del Municipio de Lima

Olenka Ochoa BerreteagaRegidora de la AlcaldíaMetropolitana de Lima

OLENKA OCHOA, egresada de la Facultad de Derecho (Pontificia Uni-versidad Católica del Perú, PUCP), diplomada en Gerencia Social (Facul-tad de Trabajo Social de la PUCP). Ha sido Asesora de Alta Dirección delMinisterio de Justicia y del Ministerio de la Mujer y de la Asociación deMunicipalidades del Perú; consultora de agencias de cooperación inter-nacionales; fundadora y coordinadora general del Programa Jacarandáde Miraflores, premiado en 1998 por las Naciones Unidas en el primerconcurso “Municipios gestores de los derechos humanos de las mujeres”;responsable del Primer Curso de capacitación sobre violencia de géneropara personal de la Policía Nacional del Perú, sobre la base del Convenioentre el Ministerio del Interior y del Ministerio de la Mujer, en 1998. Ac-tualmente es regidora de la I. Municipalidad de Lima.


La gestión municipal y el contexto nacional

El Perú comparte con el resto de países de la región una caracterís-tica singular y por demás preocupante: sus sociedades padecen con-flictos armados de baja intensidad o se ubican en una etapa depos-conflicto. Si a ello agregamos un empobrecimiento sostenido de lamitad de la población, una frágil institucionalidad pública, una demo-cracia tutelada por las fuerzas armadas durante décadas, y un fenóme-no social muy extendido como el machismo, encontramos una peligrosasituación de riesgo para la vida, libertad y bienestar de las mujeres,sean éstas niñas, jóvenes o adultas.

En nuestros países tampoco se ha logrado implementar el deno-minado Estado de Bienestar; y, a pesar de ello, la ola neoliberal llegóen los noventa para arrasar con la escasa cobertura social estatal, conlos pocos avances en cuanto a derechos económicos y sociales, y conlos servicios públicos dirigidos justamente a la población de escasosrecursos, que es la mayoría.

A la par de lo anterior, los presupuestos nacionales se han dedica-do tradicionalmente a gastos de defensa y seguridad nacional o a pro-gramas de emergencia social, de tipo asistencial y de corto plazo. Eneste contexto, entonces, no es de extrañar que el gobierno local se hayaconvertido en un espacio adonde se dirigen todas las demandas socia-les de los distintos sectores poblacionales.

En el caso del Perú, los sondeos de opinión demuestran que lasprincipales expectativas del vecino-ciudadano respecto al municipio,son:

• La solución al problema del desempleo.• La erradicación de la violencia urbana.

También, con la promulgación de la normatividad sobre violenciadoméstica (Ley 26.260) y del Código del Niño y del Adolescente (R.Leg. 25.278), se le ha encargado a la autoridad local, la atención al pro-blema de la violencia conyugal y del maltrato infantil.

A lo anterior habría que añadir las competencias “naturales” mu-nicipales: promover el desarrollo urbano, vía el equipamiento de laciudad o la recuperación de las zonas históricas; regular el transportepúblico y, como es obvio, gobernar eficientemente la ciudad. Y la para-doja es que, en la última década, el gobierno central, de manera siste-

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mática, les ha ido recortando a los municipios los mecanismos de ges-tión de recursos propios, así como el porcentaje del presupuesto nacio-nal destinado a ellos, que hoy es de 3,5 por ciento para los más de dosmil gobiernos locales a lo largo de todo el país.

Ante este panorama adverso, muchos municipios están innovan-do la gestión local, incorporando nuevos enfoques, como el de desa-rrollo humano y la equidad de género. Parte de este logro ha sido posiblegracias a la presencia numerosa de mujeres, en calidad de alcaldesas oregidoras (concejalas), pues el gobierno local ha sido un espacioconvocante y permeable a la presencia femenina, básicamente a partirde mediados de la década de los noventa.

Nosotros sostenemos que este interesante fenómeno debe ser pon-derado no solo como posibilidad de acceso al poder, sino también comouna etapa de aprendizaje de la gestión pública, de desarrollo de habi-lidades para sobrevivir en un ambiente hostil como el político y, sobretodo, para ensayar modelos de aplicación de la agenda de género. EnLima estamos utilizando la creatividad, el advocacy y la concertaciónsocial para conseguir imposibles.

En la primera gestión del alcalde Alberto Andrade, la comunalimeña se dedicó a convertir nuestra devastada ciudad en una metró-poli bonita, ordenada y culta. Se invirtió, por ejemplo, en la recupera-ción de nuestro centro histórico, en la rehabilitación de las áreas verdes,en el reordenamiento del comercio ambulatorio, en la formalizacióndel transporte público, y en la promoción de actividades recreativo-culturales asequibles a todo el publico limeño.

Aplicación transversal de la agenda de Género

En la segunda gestión de Andrade (1999-2002), en Lima nos pro-pusimos impulsar el desarrollo humano a la par que el urbano, en elentendido de que una sociedad pos-conflicto como la nuestra necesitaurgentemente una inversión en aspectos como salud mental, recupera-ción de las reglas de convivencia social y, en especial, en la erradica-ción de condiciones y comportamientos sociales de violencia ydiscriminación contra mujeres y niñas. Y para ello nos es de suma uti-lidad la agenda de género.


Cabe destacar que en nuestro medio se han venido desarrollandoproyectos y programas municipales para la mujer, desde un modelo deespecialización. Justamente en 1996, tuvimos la suerte de formar partedel equipo que fundó el Programa Jacarandá en el distrito de Miraflores,cuyos éxitos trascendieron las fronteras peruanas, al ser destacado conun premio de Naciones Unidas en 1998. Con esa experiencia previa esque pensamos que una municipalidad de carácter metropolitano, comolo es Lima, necesitaba un enfoque más audaz.

En ese sentido, al asumir nuestro mandato como autoridad muni-cipal, la primera acción fue diseñar un plan de igualdad entre hombresy mujeres, que hemos denominado Plan Municipal de Acción por laMujer, para los cuatro años de gestión. Este Plan busca implementarun modelo transversal de aplicación de la agenda de género, que tienecomo referente inmediato las esferas críticas de la Plataforma de Beijing.Sus cinco líneas estratégicas cubren los aspectos de gobernabilidad ymodernización del Estado con equidad, promoción de proyectos pro-ductivos y condiciones favorables para el trabajo femenino, democra-tización cultural, servicios con calidad y calidez para mujeres, yprevención de la violencia de género.

Las primeras acciones

En la línea de gobernabilidad, las primeras acciones desarrolladashan sido:

• La creación de la Comisión de la Mujer del Concejo Metropolita-no de Lima, instancia encargada del diseño e implementaciónde políticas para institucionalizar la agenda de género en todaslas áreas municipales.

• La puesta en marcha del Comité Consultivo, compuesto por lasrepresentantes del movimiento de mujeres, y que es un espaciode toma de decisión, asesoría y apoyo a la Comisión de la Mujer.

• El Plan Operativo Anual para este año.• La elaboración de dos diagnósticos, uno sobre la situación de la

mujer de Lima, mientras el segundo analiza la gestión munici-pal desde el enfoque de género.

• La propuesta técnica para crear la instancia ejecutiva1 de géne-ro, que pretendemos se convierta en un proyecto especial proequidad en un ámbito de alta dirección.

Olenka Ochoa 103

Estrategia Municipal para enfrentar la violencia de género

En el trabajo de la Comisión de la Mujer, así como en el desarrollode las acciones contenidas en el Plan, una prioridad ha sido el enfrenta-miento de la violencia de género en sus dos aspectos: la violencia fami-liar y la violencia urbana. Nuestro eje central de análisis ha sido el sistemasocial de género y las relaciones de desigualdad y violencia que afectandirectamente a las mujeres de toda edad y condición socioeconómica. Aello hemos incorporado los riesgos, daños y desventajas para las muje-res en una sociedad pos-conflicto, como la nuestra.

Nuestra mirada sobre la violencia contra mujeres y niñas parte deasumir la peligrosa vinculación que existe entre violencia familiar, vio-lencia urbana y violencia política. Pretende visibilizar que las mujeresno solo son objeto de maltratos al interior de sus hogares, sino que,frente a la agudización de la violencia urbana, son otros e igualmentegraves los riesgos que padece la población femenina.

Por ello, con el objetivo de contar con datos precisos sobre la vio-lencia de género en la ciudad de Lima, en nuestro Diagnóstico sobre lasituación de la mujer (publicado en junio) hemos desarrollado dos capí-tulos referidos al tema de la violencia. Uno trabaja sobre la violenciafamiliar, y precisa los barrios donde se producen más denuncias, eltipo de violencia más frecuente, las condiciones socioeconómicas delagresor y la víctima, entre otros datos. Y el segundo, que es el másinnovador, desarrolla un acercamiento sobre el fenómeno de la violen-cia urbana desde una perspectiva de género.

Con estos hallazgos y otros estudios sobre el tema, podemos afir-mar, por ejemplo, que el potencial letal de los agresores y la gravedadde las lesiones contra mujeres aumenta progresiva y sostenidamente.Existen hoy nuevas «estrategias» delictivas que afectan a las mujerespreferentemente: las agresiones sexuales en el transporte público, acom-pañadas de secuestro, lesiones y/o muerte de la víctima; los denomi-nados “secuestros al paso”; los asaltos diurnos a las viviendas; una altaincidencia de suicidio femenino, de madres de familia, que previamentehan cometido filicidio vía ingesta de veneno; y numerosos casos dehomicidio con arma de fuego, en contra de mujeres, de parte de sunovio, pareja o ex marido. A todo ello debe agregarse la expansión delproxenetismo y prostitución de niñas y adolescentes, y otra amplia gamade criminalidad urbana que cruza el espacio privado y público.


Con estos datos, desde la Comisión hemos diseñado una estrate-gia de enfrentamiento de la violencia de género, que combina unanovedosa propuesta de servicio de emergencia para casos de violenciade género, la formación de una red de servicios municipales especiali-zados en esa problemática, la prevención de la violencia vía campañaspúblicas, y un trabajo sostenido de advocacy y capacitación con autori-dades y funcionarios municipales, vinculados a la seguridad ciudada-na. Para ello contamos con la propuesta técnica de un servicio deemergencia, que hemos denominado el 911-LIMA MET. Esta iniciativapretende ser el primer servicio municipal que atienda las 24 horas deldía con un equipo multidisciplinario; que cuente con una línea de aten-ción al cliente para brindar contención emocional, una central de radioconectada a las patrullas policiales y al servicio metropolitano de taxis,y una dotación de vehículos equipados para atender emergencias; y,además, vinculado a los servicios de la municipalidad de Lima, comosus centros médicos, guardería infantil, consultorio legal, entre otros,el proyecto 911 está en proceso de negociación con la cooperación in-ternacional.

Proyectos

1) Un proyecto que se ha iniciado este año, con un equipo aproxi-mado de 1.500 efectivos y el apoyo de UNIFEM, es el que tiene comoobjetivo el sensibilizar y capacitar a autoridades y funcionariosmunicipales. Para esto se vienen sosteniendo reuniones de tra-bajo con los concejales y funcionarios de alta dirección del áreade seguridad ciudadana, la que cuenta con un equipo aproxi-mado de 1.500 efectivos.

2) Se ha desarrollado este año el Primer Curso de Capacitación paralas autoridades y funcionarios responsables de la Policía Muni-cipal y el Serenazgo de Lima, y otros distritos de la capital, a finde dotarlos de pautas de atención para mujeres víctimas de vio-lencia, niños maltratados y varones agresores.

3) Se está preparando una serie de materiales educativos que per-mitan replicar estos conocimientos con otros municipios. Comoproducto de estas gestiones, con las autoridades municipales deseguridad ciudadana nos hemos planteado la incorporación

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progresiva de un primer grupo de mujeres en el servicio deSerenazgo y Policía Municipal.

4) Estamos diseñando una estrategia de involucramiento de muje-res líderes barriales, a fin de que se conviertan en una red socialde alerta temprana frente a situaciones violentas; y estamos eva-luando la posibilidad de replicar la experiencia colombiana deconvocatoria y organización de niños y jóvenes como “soldadosde la paz”, con una actuación y mensaje que sea justamente lapromoción de la convivencia social pacífica en nuestra vida enla urbe.

5) Desde diciembre del año pasado desarrollamos un proyecto di-rigido a consolidar la red metropolitana de servicios especiali-zados en casos de violencia contra la mujer y el niño; nuestrapropuesta es que, como un sistema de referencia y contrarrefe-rencia, esta red nos permita brindar una atención integral y decalidad a casos de violencia conyugal, maltrato infantil, asaltosexual, rehabilitación de víctimas de violencia urbana, tratamien-to de agresores, etc. Ella estaría compuesta básicamente por losdiversos servicios municipales, conectados con otros serviciospúblicos dependientes de los ministerios de la Mujer, Salud,Educación, Interior y Policía Nacional del Perú.

6) Otro proyecto que hemos presentado a mediados del año pasa-do es el referido al apoyo material y asesoramiento técnico de laRed de Casas Refugio de Lima. Es preciso señalar que en nues-tra ciudad es grave la carencia de albergues para víctimas deviolencia. Y aun cuando la Ley faculta a los municipios para crearcasas de refugio, el alto costo que esto representa ha hecho queningún gobierno local esté dispuesto a hacerlo. La apuesta esmejorar la calidad de la atención de las casas de refugio que exis-ten en Lima y que son administradas —con serias dificultadeseconómicas— por organizaciones sociales y organizaciones nogubernamentales de desarrollo.

7) Otra iniciativa impulsada desde la Comisión de la Mujer, relati-va a la problemática del maltrato y abuso sexual infantil, es lapromulgación de una ordenanza en diciembre del año pasado,por la que se crea la Coordinadora de Oficinas Municipales De-fensoras del Niño y del Adolescente.


Desde 1993, en casi todos los municipios de Lima se han imple-mentado las denominadas DEMUNAS, que con pocos recursos yescaso apoyo de las autoridades municipales realizan una im-portante labor previniendo y atendiendo casos de violencia fa-miliar, que afectan a niños/as y mujeres.

Fechas claves

Con estos antecedentes y recogiendo el pedido de muchos respon-sables de DEMUNAS, es que se crea un espacio de coordinación de accio-nes, intercambio de experiencias y de organización, para levantar laspropuestas de estas oficinas hacia los máximos representantes de losmunicipios y del gobierno central.

La primera semana de marzo organizamos con el apoyo de UNIFEM,el Primer Encuentro Metropolitano de la COORDEMUNA, y actualmenteestamos implementando un ambicioso plan de trabajo.

Asimismo, desde los primeros meses de nuestra gestión estamosdesarrollando una intensa campaña en los medios de comunicaciónpara sensibilizar a la opinión pública local respecto a los daños, riesgosy desventajas de las mujeres frente a la violencia de género, aprove-chando fechas claves del calendario feminista como el Día Internacio-nal de la Mujer y el Día de la No Violencia.

El año pasado, como parte de la campaña por el 25 de noviembre,organizamos un Taller de Balance y Perspectivas de los Programas Mu-nicipales para la Mujer, que nos permitió evaluar los avances y retroce-sos de la agenda de género en el ámbito municipal, y lo poco queinvierten los municipios en dichos programas. Este evento fue auspi-ciado por UNIFEM.

Sin embargo, por los escasos recursos con que contamos, no he-mos podido concretar aún la realización de una campaña en los princi-pales medios de radio y TV.

Una estrategia eficaz

También preparamos, a pedido de la Comisión Legal del Munici-pio, un proyecto de Ordenanza sobre prostitución callejera, cuyo textooriginó un arduo y tenso debate en las sesiones de Consejo, debido aun nuevo enfoque del problema.

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Por primera vez, desde un municipio se planteaba que una estra-tegia eficaz y justa frente a la prostitución, debe partir por perseguir ysancionar el proxenetismo y a la clientela, y no, como suele ocurrir, quela acción municipal se centre en hostilizar y acosar sexualmente a lasprostitutas.

De igual forma, planteamos que la prostitución es un problema devulneración de derechos humanos y no el “oficio más antiguo del mun-do”, como los varones nos han querido hacer creer. El debate todavíasigue, pero sentamos un precedente.

Ley de Violencia

Otra línea de acción para incidir en el fenómeno de la violencia degénero es preparar diversas propuestas legislativas. En ese marco, unlogro concreto ha sido incorporar en la nueva Ley de Violencia Domés-tica (nº 27306, del 15/07/20) la necesidad de impulsar políticas públi-cas a escala local, la creación de programas y servicios municipales, yla prioridad de capacitar a funcionarios municipales en torno a estaproblemática.

Para culminar, solo quiero decir que las mujeres llegamos al poderen un momento en que el Estado se está desmoronando y la economíaya no da signos de vida; pero, con todo, estamos empeñadas en sacaradelante nuestros proyectos, los cuales no son otra cosa que la concre-ción de nuestra utopía. Y para darnos fuerzas, en Lima hemos acuñadoun simple lema: construir un municipio para todas las mujeres.

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Seguridad urbana:labor de la ciudadanía, de la policía y del municipio*

Sergio GalileaIntendente de la Región Metropolitana,

Chile

SERGIO GALILEA, profesor titular del Instituto de Estudios Urbanos dela Pontificia Universidad Católica de Chile y consultor de distintos orga-nismos internacionales en planificación urbana, regional y social. Fue pre-sidente de la Sociedad Interamericana de Planificación (SIAP). Se ha des-empeñado como Director de la División de Desarrollo Regional delMinisterio del Interior, a cargo del Fondo Nacional de Desarrollo Regio-nal y los Programas de Mejoramiento de Barrios y Urbano; como Subse-cretario de Vivienda y Urbanismo, responsable de la planificación estra-tégica y presupuestaria, de los programas de vivienda social y pavimentosparticipativos; como Subsecretario General de la presidencia, con espe-cial tuición sobre Coordinación Interministerial, Medio Ambiente y Em-presas Públicas; como Ministro de Bienes Nacionales. Actualmente es In-tendente de la Región Metropolitana.

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Los problemas que presenta la ciudad de Santiago desde el puntode vista de la seguridad son bastantes similares a los que encontramosen la mayoría de las ciudades analizadas en este Seminario. Estamoshablando de un ámbito de problemas que tienen mucho más en comúnque diferencias, y ello aceptando y entendiendo las especificidades delos delitos en los distintos países, las especificidades de las situacionessocioeconómicas, y otras. Entre esos elementos comunes tenemos, porejemplo, el hecho de ser Lima —Bogotá en alguna medida, pero sobretodo Lima— una ciudad de una gran extensión geográfica, heteroge-neidad y segregación social.

La primera afirmación que quiero hacer es que en este tema de lasciudades seguras y los ciudadanos seguros, de la seguridad vecinal, enAmérica Latina nos falta una cantidad muy importante de investiga-ción dura, de registros adecuados, de focus groups, sobre el fenómenoque nos convoca. Y al respecto, mi primera reflexión es que los centrosde investigación, así como las instituciones dedicadas a estos proble-mas o sobre las cuales tenemos tuición, debiéramos orientar una parteimportante de nuestro tiempo al análisis de los fenómenos vinculadosa la seguridad, caracterizados por una enorme complejidad. Porqueincluso puede ocurrir que el mismo hecho, como el aumento de de-nuncias, que en ocasiones pueda ser visto como negativo, también puedeser considerado positivo: puede ser expresión de mayores niveles deconfianza de la ciudadanía en las policías, por ejemplo. Así, en esteámbito, lo cualitativo puede tener una importancia muy superior a locuantitativo.

Es necesario, entonces, ser muy rigurosos en el tratamiento de losaspectos cuantitativos y cualitativos. En general, situaciones como lanuestra muestran un aumento no tan significativo del número de deli-tos, pero sí de la violencia incorporada en ellos, muchas veces asociadaal consumo de drogas. Y es esta violencia la que quizá está en la raíz dela percepción de inseguridad, puesto que la sensación de riesgo, depeligro, parece superar significativamente tanto a la ocurrencia mismade delitos como al número de denuncias. Es decir, nuestra sensaciónde temor es mayor que la que “correspondería”. En ello, los medios decomunicación parecen jugar un rol determinante. Al respecto, creo querequerimos más eventos como este, más intercambio de opiniones,mejorar nuestro sistema de registro, aumentar la investigación para


ver dónde están los problemas, estudiar el sistema penitenciario, y loque significa como problema en sí la participación o no participaciónde la gente. Requerimos conocer las experiencias que podríamos resca-tar y replicar.

El programa “Compromiso Cien”

Quisiera intentar definir el modelo chileno de seguridad vecinal.Al programa basado en la idea de “Tolerancia Cero”, hemos opuesto elque hemos denominado “Compromiso Cien”. Esto es algo más queuna frase. De algún modo, apunta a ciertos elementos que serían pro-pios o peculiares de una política para enfrentar estos temas de seguri-dad vecinal, de seguridad ciudadana: participación social, policía probay eficiente, intermediación municipal, recursos focalizados en la segu-ridad urbana, entre otros.

Participación social

La base del programa “Compromiso Cien” es, fundamentalmen-te, el recurso de una mayor organización social activa. En Chile hay unimportante número de organizaciones vecinales, predominantementecon participación y dirigencia de mujeres. Y a través de esas organiza-ciones muchas veces se ha conquistado, por la vía del aprendizaje de laparticipación ciudadana, la pavimentación, la vivienda, el acceso a laeducación, la mejora de los consultorios de salud. Sobre esa base, en-tonces, podría esperarse que la participación vecinal activa constituye-ra una activo favorable en la sociedad chilena y en nuestras ciudadespara enfrentar con éxito acciones en el campo de la seguridad.

Desde ese punto de vista, hay confianza en las organizaciones quese constituyen, y también ellas gozan de un prestigio relativamenteimportante frente al conjunto de los ciudadanos, lo que a veces les per-mite actuar en situaciones de arbitraje o frente a conflictos, o en la reso-lución de situaciones más difíciles.

Policía proba y eficiente

En segundo lugar, otro aspecto clave es el hecho de que en Chiledisponemos de lo que internacionalmente es reconocido como una po-

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licía proba y eficiente. También en la ciudadanía existe esta misma per-cepción. Y ello sirve de fundamento para la posibilidad de llevar acabo acciones conjuntas, asociaciones eficaces entre organizaciones so-ciales activas y una policía eficiente: es parte de lo que yo llamaría elcompromiso social.

Intermediación municipal

A lo anterior le suelo agregar el componente de una intermedia-ción municipal, desde el punto de vista del tipo de institucionalidadpredominante. Y ello porque creo que la seguridad ciudadana se cons-truye en la localidad. No hay una política solo nacional. El asunto escómo los problemas y acciones vinculados a la seguridad se dan entales o cuales barrios, en el espacio más propiamente municipal. Y enesa línea, pienso que sería una ventaja disponer en Chile de una mayorfortaleza del sistema municipal, frente a aquellas ventajas ya mencio-nadas, como la existencia de organizaciones sociales con culturaparticipativa y una policía proba y eficiente.

Fondo concursable

En tercer lugar, nosotros, como gobierno regional, hemos promo-vido un fondo concursable de solo modestos 250 millones de pesos encinco comunas de la Región Metropolitana: Maipú, Recoleta, Indepen-dencia, El Bosque y La Pintana. Hemos trabajado con plazos muy bre-ves, recursos muy limitados, dedicados exclusivamente a ser solicitadospor organizaciones vecinales existentes con algún grado de experien-cia en acciones de infraestructura, para mejorar su nivel de seguridad.

La mayoría de los proyectos que se han presentado —450 en vein-te días— son de iluminación, mejoramiento de sitios eriazos, mejora-mientos de programas de capacitación y relación con el sistema escolar;y superaron en cuatro veces lo que disponíamos de recursos, de talforma que entre los meses de octubre y noviembre se van a desarrollar109 iniciativas. Este fondo tiene, además, la ventaja de que se concursaa él mediante un formulario de una sola hoja.


Recuperación de espacios públicos

Cuarto, coincido totalmente con el ministro de Vivienda y Urba-nismo, y de Bienes Nacionales, Claudio Orrego, en el sentido de lanecesidad e importancia de recuperar los espacios públicos. Me ha to-cado ver en Bogotá algunas de las experiencias que mencionaba HugoAcero, y he tenido allí una sensación de ciudadanía que se toma losrecintos públicos en un clima de paz —la bicicleta, el trote los díassábados en la mañana— y recupera las avenidas. En ese sentido, creoque la recuperación de los espacios públicos es vital. Y para el casochileno, pienso que la constitución del barrio, o su reconstrucción, de-biera hacerse, desde el punto de vista urbano, a través de una políticadestinada a mejorar las condiciones de seguridad. En la década delochenta, nuestra ciudad creció, se expandió al doble, mientras el pro-ducto crecía sólo el 28 por ciento. Afortunadamente, en los noventatuvimos un crecimiento de ciudad del orden de un 25 por ciento y unaduplicación del producto, pero obviamente tenemos que elaborar pos-tulados urbanos de desarrollo hacia dentro de las ciudades. Debemostender a una ciudad compacta, recuperar los barrios y, junto con eso,recuperar el clima de convivencia ciudadana que se suele dar en ellos.

Algunas experiencias participativas

El quinto punto al que quería referirme es una interesante expe-riencia llevada a cabo en la comuna de Recoleta, sobre comunidadesescolares seguras: cómo en el entorno de un establecimiento educacio-nal de enseñanza media o básica somos capaces de organizar a los pro-fesores, a los administrativos y directivos, a los estudiantes, a losapoderados, a los vecinos del barrio, para generar una suerte de cor-dón de seguridad en torno al establecimiento.

Todavía no me atrevo a decir que ahí hay un germen de modelo,pero sí hay cuatro o cinco experiencias interesantes en el caso de Recoletay de algunas otras comunas de la Región Metropolitana. Creo intere-sante trabajar más sistemáticamente esa experiencia, porque hay enella una modalidad de trabajo en conjunto y porque, al mismo tiempo,ese trabajo suele ser un resguardo interesante respecto de losmicrotraficantes de drogas.

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Mi sexta y última afirmación es que los esfuerzos ciudadanos a loscuales las autoridades y el conjunto de la sociedad podemos convocar,pueden tener un grado de eficacia y tienen un margen de posibilida-des superior al que muchas veces las autoridades creemos. Por ejem-plo, me ha parecido impresionante ver que se ha celebrado el viernespasado el día sin coche en Europa, y hoy día se han dado las estadísti-cas de Madrid, donde se consiguió que circulara un 13 por ciento me-nos de automóviles. Acá, hemos conseguido siete veces durante esteaño que uno de cada cuatro automovilistas deje el auto, por una razónde salud pública —por la contaminación del aire— y no necesariamen-te sobre la base de la coerción, aunque sí ha habido una combinaciónentre zanahoria y garrote, aceptable desde la perspectiva de los repa-ros que se nos puedan hacer desde el punto de vista de los derechoshumanos. Eso me hace ver que nuestra ciudadanía, incluso los auto-movilistas, que constituyen un sector con bastante resistencia al cam-bio en cuanto a modificación de hábitos, está dispuesta a llevar a caboesfuerzos de ese tipo.

Digo lo anterior pensando en que el éxito de muchas de las políti-cas que podemos imaginar va a suponer un grado muy fuerte de inter-pelación a la ciudadanía. En ese sentido, a veces hay razones para estarpesimista, pero también para el optimismo.

Finalmente, cuando alguien me dice, respecto de la seguridad ciu-dadana, que lo importante es la participación activa de las organiza-ciones de la sociedad, porque la gente organizada es fundamental; yotros me dicen “tengamos una policía mejor, más eficiente, mayor co-bertura”, y vienen terceros que plantean la necesidad de agilizar lainstitucionalidad municipal… yo digo: “No corramos riesgos, y haga-mos las tres cosas”.

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Políticas de seguridad y democracia

Claudia LaubCoordinadora del área de seguridad,

El Ágora, CórdobaConsultora nacional del Programa de

Seguridad Ciudadana del BID, Córdoba

CLAUDIA LAUB, socióloga, posgrado en Política Social, CEUPS (Univer-sidad Nacional de Córdoba Internacional), en Política Social y Planifica-ción, de la Organización Panamericana de la Salud (OPS)/OMS, y en Pla-nificación y Administración en Servicios de Salud Mental (UNC). Se hadesempeñado como consultora del Instituto de Política Criminal y Segu-ridad, provincia de Buenos Aires; como consultora asociada al Foro Euro-peo para la seguridad urbana; como funcionaria en programas preventi-vos nacionales, provinciales y municipales; y como docente del Institutode Investigación y Formación en Administración Pública (IIFAP), Univer-sidad de Córdoba. Actualmente es coordinadora del área de seguridad deEl Ágora; se desempeña como consultora nacional del Programa de Segu-ridad Ciudadana (área de participación ciudadana), Ministerio del Inte-rior-BID.

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Actualmente coordina el programa de prevención de la criminali-dad en la Ciudad de Montreal, Tandem Montreal. Me propongo re-flexionar sobre la problemática de la violencia y la seguridad ciudadanacomo objeto de conocimiento, y también como objeto de formulaciónde políticas locales de seguridad. Su relevancia entre los fenómenossociales emergentes en la última década; su importancia en las preocu-paciones de la población; y su creciente integración en las agendas gu-bernamentales como fenómenos condicionantes del pleno desarrollodemocrático, del mejoramiento de la calidad de vida de la población ydel crecimiento económico, han fundamentado su integración a la agen-da de la producción académica. Esto permite pensar en una articula-ción entre la investigación, las políticas públicas y las estrategias deintervención.

Hoy, en el marco de la globalidad, de la extensión de ajustes eco-nómicos y regresivos, del incremento de la pobreza y de la brecha en-tre quienes más y quienes menos poseen, los esfuerzos por generarcondiciones para vivir con mayores niveles de seguridad obligan a in-cluir herramientas que permitan involucrar a nuevos actores, estable-cer alianzas y compromisos que reorganicen un movimiento en pos deesa valorada meta social.

Las demandas de seguridad son múltiples, a menudo antagóni-cas. La seguridad se inscribe en una diversidad de situaciones. La de-mocracia ofrece la mejor forma de hacernos cargo de esta complejidad:antes de ser la expresión de una mayoría, la democracia permite opo-nerse al abuso de poder contra personas o grupos, y a su vez tener encuenta a las minorías. Considerar las diferentes violencias urbanas comoabuso de poder nos permite, quizá, tener una mirada diferente de losprotagonistas de la inseguridad urbana, y de las políticas de seguridaden la ciudad.

El riesgo que se pone en juego cuando se habla de seguridad, esque se pueda confundir la democracia con sentimientos de peligro, demiedo y de urgencia.


¿Cómo enfrenta una sociedad democráticael problema de la seguridad ciudadana?

¿De qué hablamos cuando hablamos de seguridad? Hemos deja-do de lado el paradigma de la seguridad del orden, para ubicarnos enel de la seguridad urbana. Hablamos de seguridad de las personas y no deseguridad del Estado.

La seguridad, estrechamente relacionada con los derechos huma-nos, tiene que ver con la forma en que los individuos y las organizacio-nes reaccionan frente a las transgresiones, cómo transmiten los conflictosa la policía o a la justicia, y qué modo de superarlos eligen.

No hay posibilidad de plantear el problema de la seguridad entérminos democráticos, si no se reconoce la existencia del conflicto so-cial como parte de la dinámica de los grupos humanos. En función delproceso social, se deber relacionar el problema de la seguridad con lateoría del abuso de poder, y considerar que las demandas de seguri-dad constituyen llamados al cese de alguna forma de abuso de poder.

El concepto de seguridad humana nos remite a la seguridad en elempleo, en el ingreso, en la salud, en la preservación del medio am-biente, en la seguridad respecto del delito.

Hasta ahora, la perspectiva dominante nos limitaba a una estrechavisión institucional que remitía al crecimiento del delito y, como res-puesta: la justicia, la cárcel, la policía. Pero este crecimiento del delitoen una ciudad no se mide en iguales parámetros con el incremento dela sensación de inseguridad. Esta sensación de inseguridad que hoypareciera predominar no es un sentimiento nuevo. Se asocia a los jóve-nes y a los comportamientos agresivos. El terrorismo de Estado justifi-có sus acciones en nombre de la seguridad, y en Latinoamérica fueronlos jóvenes sus principales víctimas.

También debemos tomar el papel que la policía, como institución,ha representado hasta ahora con la comunidad, relación signada por elautoritarismo y el abuso de poder, en la medida en que, para la pobla-ción, esta es más un símbolo de represión que un referente de garantíade derechos.

Nuestra propuesta intenta abordar el tema desde otra perspectiva,superando cualquier enfoque meramente burocrático que esté atado alos indicadores de los delitos: la pobreza, la droga, los movimientosmigratorios, el desempleo, la vivienda; o bien a grupos estigmatiza-

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dos: los jóvenes, los inmigrantes, las familias malavenidas, los droga-dictos. Estas categorías adoptan la forma de las estructuras que las de-signan, fragmentando el conjunto social en muchas minorías (que enconjunto representan la mayoría), quedando todo al amparo de cifrasestadísticas. Y así planteadas, las estadísticas asustan.

El ciudadano no discrimina estadísticas; percibe situaciones, viveproblemas: no tiene trabajo, es víctima de un robo, habita en un lugarinseguro. La mayor inseguridad es aquella padecida por quien no tie-ne empleo o carece de vivienda. Esto ha sido ampliamente desarrolla-do por Burijovich-Sandomirsky,1 al considerar el desempleo como unode los riesgos sociales más graves.

La inseguridad no es, entonces, solamente un problema de crimi-nalidad. Nuestros códigos jurídicos y sistemas penales no son los úni-cos que deben ocuparse del problema. La inseguridad que sienten losciudadanos en su vida cotidiana es consecuencia, sobre todo, de unabandono social. Los ciudadanos se sienten abandonados por sus insti-tuciones, por el personal policial, por su vecindario, por su familia.

La soledad se incrementa por la incertidumbre laboral, las malascondiciones habitacionales, el barrio sin servicios públicos adecuados,las malas condiciones sanitarias, El aumento de enfermedades, de sui-cidios, de adicciones, la violencia en todas sus formas, pone de mani-fiesto este estado de abandono.

Entonces, luchar contra la inseguridad es manifestar la voluntadde poner fin a este abandono; es pensar que todos los ciudadanos deuna misma sociedad, de una misma ciudad, de un mismo país, puedentener los mismos derechos y deberes, y tener acceso al bien común querepresenta la seguridad.

Seguridad e inseguridad urbana se comprenden y explican a tra-vés del significado y las consecuencias que los procesos de exclusión ysegregación social traen aparejados. Este es el punto de partida para lacreación de mecanismos y estrategias de superación.

1 En Jacinta Burijovich y Marcelo Sandomirsky,”Los desempleados: males-tar psicológico, apoyo social e intervención estatal“, Revista Administra-ción Pública y Sociedad, nº 11, IIFAP, 1998.


La seguridad: un bien común2

Para esta proposición, tres nociones fueron utilizadas como refe-rencia y como forma de discernimiento.

La primera, la noción de interés general. La seguridad tiene que vercon el interés general, no puede ser de algunos pocos. Esta noción fuedejada de lado en el debate (referencia al pie de página), pues resolvíamuy rápidamente la cuestión de las minorías, ubicando en el centro dela decisión política la noción de mayoría: riesgo grande, en tanto larealidad y el imaginario de la inseguridad se construyen partiendo deconflictos que oponen mayorías y minorías.

En un segundo lugar se consideró la noción de bien público. Se for-mularon preguntas al respecto: la seguridad, ¿es un derecho? ¿Es unbien económico? ¿O es un bien público? Si es un derecho, todos debentener acceso, y es el poder público quien debe garantizarlo. Si es unbien económico, es el sector privado el que puede hacerse cargo.

Finalmente, la seguridad fue considerada como un bien común, eninglés common good, términos más universales que evocan un valor co-mún potencialmente para todos. Pero no alcanza que el bien común (lalibertad de circular, la salud, entre otras) sea producido por la autori-dad pública, para ser público en su contenido y en su acceso. Porqueen su acceso, las condiciones de producción de este bien introducen aveces una cierta rivalidad en su consumo (la policía movilizada en elcentro cuando hay una manifestación no estará presente en el mismomomento en los barrios); y en su contenido, porque el hecho de serautoridad pública no le da el conocimiento necesario acerca de los pro-blemas por resolver, ni lo que conviene hacer. Bien común implica quela responsabilidad colectiva de su definición sea de todos los ciudada-nos (incluyendo a los grupos marginados y extranjeros).

2 Esta proposición surgió de la confrontación entre experiencia, y sistemasde representación diferentes. El debate acerca de la seguridad como biencomún, susceptible por ello de ser coproducida, y de repensar los mediosque garanticen el respeto por los derechos y las libertades, fue llevado acabo por un grupo de expertos internacionales, a lo largo del año 1993, ysintetizado en: Seguridad y Democracia (París: Foro Europeo para la Se-guridad Urbana, 1994).

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Como bien común, la seguridad se define de abajo hacia arriba. Laautoridad pública, las instituciones, concretarán la demanda de la basecon respuestas apropiadas. La seguridad debe ser un diálogo perma-nente en el marco del ejercicio democrático ciudadano.

Solamente si consideramos a la seguridad como un bien común,ella puede ser coproducida por distintos actores públicos y privados.Esta coproducción implica organización y reglas de funcionamientotransparentes. La ciudad es el territorio propicio para este desarrollo.

Como bien público, la seguridad se ubica al lado de otros bienespúblicos, como son la salud, la vivienda. la educación, la cultura, sinjerarquización, pero encontrando las formas de articulación e interacciónnecesarias para que cada bien público encuentre su lugar en beneficiode las personas.

La seguridad entendida como un bien público supone que los ser-vicios estén ligados a las demandas y a la responsabilidad de los ciu-dadanos. La seguridad como bien público obliga a redefinir el contenidolocal, individual y personal de la seguridad. La política criminal y elsistema penal pierden exclusividad en este debate. La seguridad sevincula estrechamente a los derechos humanos, al derecho constitucio-nal, al derecho civil y al administrativo.

Seguridad y conflictividad social

La inseguridad puede también ser entendida como una historiade conflictos diversos y variados, que toman formas más o menos bru-tales según el lugar, la situación y las personas involucradas. Conflic-tos como los que oponen un hombre a una mujer, un individuo a unainstitución, un joven frente al mundo adulto, todos expresan una de-manda proteiforme y compleja.

Parecería imposible entender la creciente violencia urbana a partirde una sola causa; ella se encuentra ligada a la pobreza, a las aspiracio-nes frustradas, a las actividades relacionadas con la droga, entre mu-chas otras condiciones. Por lo anterior, podemos inferir que se necesitandistintos programas bajo una política integradora, en la cual la policíaes un actor más, entre otros que contribuyen a resolver los conflictosdesde áreas como educación, salud, justicia. Del mismo modo, se nece-sitan distintos actores para el abordaje de la violencia urbana: gobier-


nos provinciales, municipales, sociedad civil, iniciativa privada, ámbi-tos académicos, población en general, incluidas, además, las organiza-ciones no gubernamentales. La condición de no gubernamental norepresenta en este contexto una posición contraria al gobierno. En lapráctica, enmarca iniciativas civiles con viabilidad a partir del buenfuncionamiento de las instituciones estatales.

La conflictividad social es también un modo como los grupos so-ciales luchan por sus intereses, desarrollan nuevos valores y generannuevas formas de cooperación y solidaridad. Del conflicto nacen tam-bién los pactos políticos.

El problema de la seguridad y la conflictividad social poseen al-gunos puntos comunes:

• La relación de los individuos entre sí. La relación de conflictos entrelas personas nos permite ampliar el espectro de sectores quepueden contribuir a su resolución.

• La relación de la población con el Estado. Cuando el Estado se para-liza frente a los problemas de los ciudadanos, aumenta el nivelde violencia.

• La inseguridad como un sentimiento real o supuesto. Está relaciona-do con el abandono de las personas por parte del Estado. Porello no hablamos de seguridad del Estado, sino de seguridad delos ciudadanos, de todos, incluidos los que cometen delitos. Lanoción de privilegio es lo contrario a la de ciudadanía.

Repensar el rol del Estado a partir deuna nueva concepción de seguridad

El tema de la inseguridad ciudadana es una cuestión relativamen-te nueva en la llamada agenda pública de nuestro país.

A grandes rasgos, a fines de la década del ochenta el tema comen-zó a recortarse como una cuestión particular, separándose lentamentedel cuestionamiento general hacia las fuerzas armadas y de seguridad,por su actuación ilegal y violenta durante la última dictadura militar.

En la nueva relación Estado-Sociedad, domina la inseguridad. Lainseguridad creciente agrava la crisis, cuestionando la razón de ser delEstado. Hoy no resulta válido pensar o diseñar un Estado que no ga-rantice la seguridad de las personas y la de sus bienes.

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El Estado es el garante de la cohesión social y es quien debe hacerque una Nación siga siendo una Nación, una sociedad donde las per-sonas tienen un lugar y siguen estando vinculadas por relaciones deinterdependencia.

La protección del ciudadano es una responsabilidad del Estado.La idea de seguridad como programa estatal no es nueva. PierreRosenvallon remite a Hobbes cuando habla del Estado como reductorde incertidumbres y sostiene que “el desarrollo del Estado Benefactorcasi había llegado a vencer la antigua inseguridad social y eliminar eltemor al mañana”.

En un sistema democrático, los ciudadanos delegan en la autori-dad pública el cuidado y la protección de la seguridad de todos. De esamanera, el Estado retiene el monopolio del ejercicio de la fuerza y elcontrol de este ejercicio, pero no el monopolio de la seguridad. Paraconcretar esa demanda existen diversas instituciones del Estado, comola policía, la justicia, el sistema penitenciario, y otras muchas instan-cias que deben aportar las respuestas apropiadas. El cumplimiento deeste mandato exige la articulación de la seguridad con políticas de de-sarrollo social que integren criterios de prevención, disuasión, repre-sión y solidaridad, y garantice el respeto de los derechos humanos.

La capacidad de regular socialmente las tensiones cotidianas estálimitada, y se reduce el espacio político que permite pensar en respues-tas diversificadas y graduales. Es así como no se desarrollan numero-sas formas de prevención ni tampoco procesos educativos y de inserción.

Ya Max Weber decía que la mejor política preventiva de la crimi-nalidad era una buena política social. Claro que las políticas sectorialesgeneralmente no logran resultados positivos. Solo la permanencia enel tiempo de políticas sociales integrales parece ofrecer la oportunidadde integración y de disminución de la criminalidad.

Cuando la seguridad es un bien privatizado

Las medidas de seguridad privada se han multiplicado al mismotiempo que las ciudades se sienten más indefensas.

A diferencia de las situaciones de vigilancia que los individuosejercen por cuenta propia, las empresas de seguridad se caracterizan,antes que nada, por su carácter comercial en la búsqueda de beneficios


y de ocupar un lugar en el mercado. La seguridad como sector de acti-vidad nos lleva al terreno de la comercialización y de la transforma-ción de un bien público en bien de consumo.

Alarmas, vigilancia privada, animales entrenados, rejas y mayorpresencia policial, intentan paliar o, por lo menos, dificultar la ola cre-ciente de delincuencia. Hoy, las mayores víctimas de saqueos domici-liarios, asaltos a mano armada y ataque contra las personas, seconcentran en barrios cuyos habitantes son de clase media baja.

La seguridad privada no puede ser considerada como defensoraexclusiva del cliente que paga, y ser elemento de confrontación y deconflictos con los sectores marginales de la sociedad. Tampoco se pue-de seguir generando fortalezas para el uso de algunos, alterando el usode los espacios públicos, obstruyendo la libertad de circular.

Las políticas de seguridad en el contexto local

¿Cuál es la política de la ciudad con relación al tema de la seguri-dad? Frente a la delincuencia, frente a la inseguridad, ¿qué políticaslocales hay?

El poder público reconoce la urgencia, recurre a la respuesta rápi-da, y aparenta resolver el problema con más leyes, más policía, máscontrol y mayor aumento de iniciativas privadas. Son medidas queimpactan, pero no tienen ningún efecto tangible en las calles de lasciudades. La ley es la mejor herramienta para fortalecer la seguridad,para marcar los límites del conflicto, para consensuar los valores queno deberían ser transgredidos. Pero la ley no es la única respuesta.Existen en el seno de la sociedad otras alternativas que la consolidan ycomplementan.

Es común diferir o negar los problemas, encontrando chivosexpiatorios o delegando la resolución de problemas sociales, afectivos,económicos. Sin embargo, es decisivo pensar en la complejidad de losproblemas: los comportamientos que perturban la vida local no sonprecisamente los que la ley sanciona.

La planificación urbana debe integrar los problemas de seguridadde las personas, a fin de evitar que estas personas sean autores o vícti-mas de la criminalidad.

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Los sistemas no sienten la necesidad de planificar cuando se re-producen, mientras que la planificación comienza a sentirse necesariacuando los sistemas entran en procesos de transformación.

La planificación estratégica tiene bastante que aportar, ya que justa-mente cuando los objetivos que se plantean no son viables, pero su con-creción es no solo necesaria, sino un imperativo ético, resulta importantecontar con dispositivos que contribuyan a construir viabilidad.

Como sintetiza M. Rovere, algunos de los aprendizajes que nosdejó la planificación estratégica son:

• Concebir la planificación como un ejercicio interactivo de acto-res y fuerzas sociales que disputan en determinados espacios.

• Percibir el poder como una categoría vincular circulando en lavida cotidiana, en las organizaciones, en los grupos.

• Detectar y protegernos del etnocentrismo, entre hacer planes paralos otros y planificar con los otros.

• Recuperar el debate sobre el futuro como espacio de construc-ción y proveedor de sentido para la práctica cotidiana.

• Reconocer la historicidad de los procesos sociales como formade comprender los significados de lo que nos ocurre en el pre-sente y los gérmenes de futuro que allí se encierran.

• Comprender de forma más dinámica los fenómenos de compe-tencia y cooperación, así como los mecanismos que operen a fa-vor de la población.

• El duro ejercicio de la autocrítica y deconstrucción de nuestrosdiscursos más queridos...3

Las políticas locales de seguridad necesariamente deben provenirde articulaciones entre los sectores privado y público, las distintas ins-tancias del sistema de justicia penal, los servicios sociales, de salud, deeducación y de planificación urbana, teniendo en cuenta la nueva or-ganización de los estados, ya que actualmente son los municipios losque tienen el deber de responder a las preocupaciones de los ciudada-

3 Mario Rovere, “Planificación estratégica en Salud: acompañando la de-mocratización de un sector en crisis”. Articulo que está basado en undocumento técnico preparado por encargo de la OMS, octubre de 1997,mimeo, pág. 37.


nos. Se hace necesaria una reflexión y análisis sobre cómo impactansobre la criminalidad las decisiones que se toman en los distintos sec-tores.

Cuando hablamos de políticas de seguridad, nos referimos a aque-llas que no se ocupan del mantenimiento del orden público. Un primeresfuerzo de análisis es respecto a las incoherencias de las políticas pú-blicas en nuestro país. Estas incoherencias son la causa de graves des-órdenes y de exclusiones que golpean a los más débiles.

Cuanto menos estructural es la respuesta, más se agrava la legiti-midad del Estado y más se desarrollan, con o sin su consentimiento,respuestas privadas a la inseguridad.

La ciudad, los ciudadanos y la seguridad

Parte del problema radica en los enormes y diferentes tipos deviolencia que debilitan la seguridad que sienten los ciudadanos cuan-do se desplazan en la ciudad y dentro de sus hogares.

Diferentes personas en diferentes contextos son víctimas de dis-tintos tipos de violencia. Atracos, violencia de patotas, violencia do-méstica, violencia en contra de los niños de la calle y violencia sexual,tienen un efecto diferencial. La desigualdad social y de género desem-peñan un papel importante en cada uno de estos casos.

Cada ciudad, cada barrio, presenta rasgos heterogéneos, indica-dores totalmente distintos. Se impone, por ello, un análisis de situa-ción que permita visualizar dónde y para quién es un problema laviolencia, puesto que las connotaciones sociales de determinados gru-pos son soporte necesario de criminalidad para otros sectores sociales.

La inseguridad deteriora la calidad de vida de ciertos barrios ydel centro de las ciudades.

La ciudad es un modo de vida social. Alude a una población deadultos y niños de ambos sexos, asentada de modo más o menos per-manente dentro de un territorio donde se realiza la vida social y dondese desarrollan actividades económicas, políticas, religiosas, educativas...

La calidad de vida en las ciudades se relaciona a la seguridad quesus habitantes alcanzan en su interior. La libertad de los habitantespara circular, movilizarse y permanecer en cualquier espacio urbano,se relaciona con la forma de uso de las distintas áreas. Un uso constan-

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te y masivo de los espacios públicos, en un contexto de convivenciasolidaria y de respeto a las diferencias, genera mayores posibilidadesde protección social.

La inseguridad cambia el uso que da la gente a la ciudad. El pri-mer efecto es el desincentivo del uso de las calles y espacios públicos, yla tendencia a hacerlos privados.

Como indicadores de la pérdida de calidad, se observan una bajade los valores de las casas, un deterioro de las construcciones y unamenor oferta de servicios urbanos (salud, policía, transporte, educa-ción). El contexto urbano está marcado por distintos fenómenossocioculturales: el crecimiento del sentimiento de inseguridad, la am-plificación de hechos generadores de violencia, la disminución del ni-vel de tolerancia hacia los delitos menores, los actos de corrupción, lafalta de civilidad o de alteración de los modos habituales de relación.Es entonces cuando la violencia se instala como un modo de relación,se distorsionan las relaciones armónicas en todas las instituciones so-ciales, y la familia, la escuela, el barrio y la ciudad dejan de desempe-ñar el rol de contener y dar identidad a los miembros que la habitan.

El tema de la violencia urbana es, sin duda, uno de los temas máscríticos en la formulación de políticas en la ciudad.

En un informe de la OPS (1996), entre los factores que suelen rela-cionarse con la violencia, destacan la tenencia de armas, la exposicióna la violencia, haber sido víctima o testigo de actos de violencia, ade-más del abuso de alcohol y drogas.

¿Qué dicen o pueden decir los vecinos, los profesionales que estánen contacto con la gente, la policía que recibe las denuncias o pedidos,los tribunales, los concejales, los centros vecinales, los funcionariosmunicipales?

Se hace necesario reconocer cómo es la vida cotidiana de los ba-rrios, los vínculos que existen, la pobreza, la marginación de muchosjóvenes, la desocupación, las dificultades de contención de las escue-las, la inexistencia o imposibilidad de las escuelas de dar respuestaspara comprender la complejidad del problema.

Debemos adaptarnos a pensar en función de sistemas. Estamosacostumbrados a pensar en función de estructuras lineales. Latransversalidad deseada desde distintos ámbitos de la ciencia, de latecnología de la administración, no es aún más que un deseo.


Principios para una política local

Algunos principios básicos para reconstruir una política local son:• Territorializar la demanda. Que el debate involucre a todos los

habitantes de la ciudad. Frente a un fuerte crecimiento de lo pri-vado en detrimento de los espacios públicos para circular, se debeintentar establecer algún tipo de causalidad que marque un in-dicador para la adopción de las medidas apropiadas por partede quienes asumen el rol de encargados de la formulación depolíticas y administración urbanas.

• La construcción de un análisis local de la seguridad indispensa-ble para definir los problemas, confrontar puntos de vista y co-nocimientos, inventariar recursos disponibles. Se inicia, de estemodo, un debate democrático sobre la seguridad que surge delos diversos puntos de vista, de las demandas heterogéneas, aveces contradictorias, de todos los ciudadanos que compartenun lugar. El diagnóstico se establece a escala local y posibilita unanálisis concreto de cada situación. Se basa en informacionesoficiales, pero se enriquece con datos directos emergentes delmismo barrio (situación de las víctimas, interacción entre losdiferentes grupos, sentimientos de inseguridad, personas y lu-gares vulnerables, casos que no fueron denunciados, etc.).

• La articulación entre el gobierno y los ciudadanos para priorizarlas acciones y las medidas más urgentes. La mayoría de las pro-puestas se relaciona con programas de desarrollo social (educa-ción y alimentación de las familias más desfavorecidas,drogadicción, alcoholismo, violencia familiar), fortalecimientode las medidas de seguridad (en las viviendas y en los lugarespúblicos con más iluminación, con el aumento de presencia po-licial, con la instalación de sistemas de alarmas) y asistencia alas víctimas de delitos con el concurso de voluntarios y de orga-nizaciones.

• La evaluación de la política de seguridad por parte de los ciuda-danos, sobre la base del plan de trabajo propuesto.

• Problematizar la acción pública: esto es el reconocimiento de quelos problemas que hay que resolver no se definen a priori: lo quees problema para algunos no lo es para los otros o no de la mis-ma forma.

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• Tomar en cuenta la palabra y la experiencia de la gente directa-mente involucrada: usuarios, vecinos, víctimas, jóvenes. Esto esel reconocimiento efectivo de su derecho a reunirse y a hablar.

• Conocer y reconocer aquellas diferencias que escapan a criteriosinstitucionales (tales como las incivilidades sin conceptos jurí-dicos; las economías de supervivencia; las redes de la droga, delsida, de la prostitución, de los abortos clandestinos; el abando-no y fracaso escolar), y que las posibles respuestas a estas difi-cultades están en sus manos; o que, al menos, las respuestas nopodrán ser aportadas en forma durable, eficaz sin su participa-ción.

El Estado Municipal es el que puede definir mecanismos y elegirla escala justa para examinar los problemas, así como la voluntad dereencontrar en un nivel local, municipal y barrial, un bien común y uninterés general. Y puede hacerlo buscando modos más comunitariosde resolución de conflictos, redefiniendo las relaciones entre genera-ciones y grupos, compartiendo otros recursos, el poder, las culturasdiferentes.

La otra parte importante del problema radica en establecer algúntipo de causalidad que podría dar una indicación acerca de las medi-das apropiadas que están al alcance de los encargados de la formula-ción de políticas y de los administradores urbanos.

Toda política de seguridad debe garantizar el respeto por los dere-chos del Hombre, de todos los hombres.

Frente a la inseguridad, ¿qué hacer?

En distintas ciudades argentinas y en otras latitudes, se han pues-to en marcha múltiples acciones tendientes a reducir la inseguridad.Estas acciones de mediana duración constituyen prácticas que obede-cen a los mismos principio de coalición, interdependencia con otrossectores, cambio en los métodos de trabajo institucional, pero ellas noalcanzan para que hablemos de una práctica de seguridad urbana.

Las acciones deben ser llevadas a cabo por una coalición local máso menos permanente, en temas generales y específicos en que el inten-dente tiene un rol preponderante. Estas acciones no tienen sentido si


no parten de un preciso análisis de situación que permita evaluar lasacciones midiendo su impacto.

Redescubriendo el conflicto, se buscarán respuestas en distintosniveles, que pueden provenir de individuos, de la comunidad, del ve-cindario, de las instituciones.

Este tipo de respuestas significa el rechazo a delegar exclusiva-mente el tema de la criminalidad y la inseguridad en los profesionalesde la ley. Como ya mencionamos, la ley es la herramienta que marcalos límites del conflicto, los valores de no transgredirla. Pero no es laúnica respuesta.

Creemos necesario, a partir de este abordaje, superar el esquemade prevención o represión, agregando solidaridad. La noción aisladade prevención nos lleva generalmente, desde las buenas intenciones, aun estado de análisis permanente (muchas veces paralizantes) sobre lamulticausalidad, la intersectorialidad y la interdisciplina. Mientras estosucede, queda firme el mecanismo de la represión que actúa sin plan-tearse ninguna duda. Reconocemos la seguridad como un derecho fun-damental que hace a la esencia de la democracia. Si la inseguridad esuna amenaza para la democracia, la democracia es una respuesta altema de la seguridad urbana.

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Seguridad ciudadana:solidaridad democrática y prevención

Franz Vanderschueren*Coordinador Programa “Ciudades más Seguras”,

Hábitat (UNCHS, Nairobi)

FRANZ VANDERSCHUEREN, licenciado en Filosofía (Lovaina, Bélgica),diplomado en economía (Namur, Bélgica) y Doctor en Sociología(Sorbonne, París). Ha trabajado en Asia, América Latina, Europa y Africaen proyectos de desarrollo en áreas urbanas y rurales sobre problemas deseguridad urbana. Experto en programas de gestión urbana; supervisalos programas de seguridad urbana en Abidjan, Antananarivo,Johannesburg, Dar es Salaam, Durban, Dakar.

* Texto extraído de la grabación de la ponencia y presentación electrónica.

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Lo que voy a tratar en esta ocasión no es nada nuevo. Hablaré delo que llamamos ciudades más seguras. Insisto en el más. No hablo nuncade ciudades seguras, porque creo que no existe en el mundo ningunaciudad segura, o por lo menos que en el largo plazo pueda permanecersegura. Hace quince años Moscú era una ciudad muy segura, y hoy díaes un desastre desde el punto de vista de la criminalidad. Nairobi, dondeyo vivo, en Kenya, hace veinte años era una ciudad perfecta desde elpunto de vista de la seguridad; hoy día es otro desastre.

Creo, entonces, que una ciudad más segura significa un proceso quehay que construir continuamente con la ciudadanía, con la policía, conla justicia, con las autoridades locales y nacional de seguridad. Eso seconstruye, no existe de una vez y para siempre. Hay que construirlacomo se construye la democracia, y los chilenos saben eso muy bien.Saben que es un proceso que no se adquiere definitivamente, que seconstruye como se hace con el matrimonio, en que hay períodos decrisis y hay que superarlos. Hablo, así, de un proceso, no de una situa-ción definitivamente adquirida.

En la primera parte de mi intervención, quisiera insistir en los prin-cipios básicos de una intervención en materia de seguridad. Ellos son:la solidaridad democrática y la prevención.

Principios básicos de una intervención en materia de seguridad

Primer principio: la solidaridad democrática

Cuando hablamos de solidaridad en el marco de la seguridad ur-bana, vale preguntarse: ¿solidaridad con quién? Con las víctimas de laviolencia, obviamente; con los responsables de la violencia, en particu-lar los jóvenes. También con ellos, con los jóvenes, que hoy día están enuna situación límite, que están en crisis. Si hoy día miramos las estadís-ticas de la criminalidad en todo el mundo, vemos países donde ellaaumenta, como en la mayoría de las regiones del Tercer Mundo; o seestabiliza, como en el caso de Europa; o disminuye, como en algunasciudades de Estados Unidos. Pero en todos estos casos, la criminalidadentre los jóvenes aumenta, y aumenta la violencia de esta criminali-dad. Y la edad de entrada a la delincuencia ha disminuido, pasando en


alrededor de una década a 12 años. Hay ahí, entonces, un problema se-rio, que refleja una crisis de sociedad, y que hace que la solidaridadfrente a estos jóvenes que están hoy día en crisis en todos los países delmundo, sea una necesidad, una obligación —a mi juicio— democrática.Insisto, también, en el carácter democrático. ‘Democrático’ significa:

• Que la seguridad es un bien común, no es un producto de mer-cado, no es una cosa que se pueda vender o que se pueda pasaral sector privado de la seguridad; eso conduce a una segrega-ción, a una injusticia profunda.

• Hoy día, más que nunca antes, la seguridad es una demanda delsector pobre —así lo indican todas las encuestas en África, enAmérica Latina, en Europa, en Estados Unidos, lo que no ocu-rría quince años atrás—; y todos piden seguridad, porque sabenque la inseguridad destruye el mínimo de cohesión social, la po-sibilidad de movilidad social, la posibilidad de crecimiento eco-nómico y social de estas familias pobres.

• Es una obligación democrática, porque la seguridad es trabajode todos: de la policía, por supuesto, porque ellos son los exper-tos en seguridad; de la justicia; de la sociedad, de todos los ciu-dadanos, de todas las autoridades, de la autoridad local y de lasautoridades nacionales. Ese es el primer principio: solidaridaddemocrática.

Segundo principio: la prevención

¿Qué entendemos por prevención? Hay dos tipos de prevención,fundamentalmente:

• Lo que se llama la prevención situacional, es decir, el cambio delentorno para que no facilite el crimen. A este nivel pertenece laprevención que es propia de la policía. La presencia de unifor-mados impide el crimen, constituye una forma de prevenciónsituacional.

• Junto a esta prevención situacional está la prevención social, queapunta a las causas de la criminalidad. El ministro de Viviendaha dicho esta tarde que las causas de la criminalidad son múlti-ples —falencias familiares, el fenómeno de la exclusión, la dro-ga, la violencia intrafamiliar, entre otras—, lo que hace difícil eltrabajo de prevención.


Es importante, en este ámbito, tener en cuenta que la prevenciónno se opone a la represión o control social, sino que debe haber equili-brio entre ambas. Hay una respuesta fácil frente a la delincuencia, quetodo el mundo conoce, y que es la represión: un joven comete un cri-men, se lo arresta, se lo pone en la cárcel, y se acabó; se acabó en elsentido de que cuatro años después, sale de la cárcel con un posgradoen criminalidad.

Otra solución fácil es decir, “creemos empleos para los jóvenesdelincuentes”. Esa solución no funciona, porque supone que la causade la criminalidad es el desempleo. Puede ser en algunos casos, perono es la única causa. A menudo los jóvenes que están en situación lími-te y a los cuales se les ofrece trabajo, no son capaces de asumirlo. Parahacerse cargo de un trabajo es necesario todo un proceso de educación,de reeducación, que es previo. Y también es un problema de valor. Unejemplo: En la ciudad de Durban, en Sudáfrica, una ONG había creadocursos de computación para algunas prostitutas que querían reintegrarsocialmente; las prostitutas siguieron el curso, pero al terminarlo, cuan-do se les ofreció un crédito para que empezaran a trabajar, dijeron,“no, muchas gracias; gano mucho más haciendo otro tipo de ejerci-cios”. En la misma ciudad, una pastora protestante que de joven eraprostituta y que trabaja con prostitutas, las convence sin ofrecerles di-nero, sin ofrecerles empleo, y las convence en nombre de la dignidadde la mujer. Eso también es un punto que hay que tener en cuenta.

Insistimos en incrementar la prevención, entonces, porque apuntaa las causas múltiples de la delincuencia y también porque, obviamen-te, es menos costosa que la represión. Según evaluaciones hechas porcentros especializados en seguridad, la relación es de 1 a 6.

Tercer principio: escala local

La intervención en materia de seguridad debe hacerse a escala dela ciudad. ¿Por qué en este ámbito? Primero, porque ello permite undiagnóstico de las causas locales de la criminalidad. No sirve para nadatener una idea de las causas generales de la criminalidad; sirve cono-cer la génesis de esas causas a escala local. Segundo, esta intervencióna escala de la ciudad permite la constitución de una coalición local,próxima a la realidad en la cual va a intervenir. Es muy difícil para ungobierno central saber lo que pasa hoy día en Concepción, en Conchalí


o en La Serena. Pero la gente que vive en el barrio, la gente que vive enla ciudad, lo sabe, lo puede descubrir y puede intervenir, porque estácerca de esa realidad.

Otro aspecto importante es que la intervención a escala local per-mite reforzar la dimensión política del Estado. El Estado no es sola-mente el gobierno central, es también las autoridades locales. Esimportante que la intervención relativa a la seguridad esté ligada a unproyecto político. De no ser así, puede darse una percepción de conflic-to entre Estado central y las autoridades locales, lo que es muy fre-cuente y se da en todos los países. Y con ello se olvida que el verdaderoproblema no es Estado Central versus Estado Local, sino sector privadode la seguridad versus intervención del Estado, que es responsable deeste valor de la seguridad, la cual es un bien común.

Hoy día, los sectores privados de la seguridad crecen un 30 porciento al año en el Tercer Mundo, 8 por ciento al año en los países delnorte. En Sudáfrica hay tres veces más policías de seguridad privadaque policía oficial. Lo mismo, creo, en Colombia. También en la UniónEuropea hay más sector privado de la seguridad que policía. Y eso esgrave.

No es que esté absolutamente en contra del sector privado de laseguridad: estoy en contra de delegar a ellos la responsabilidad, sinsupervisión, sin que tengan que dar cuenta a alguien respecto de susacciones en torno a la seguridad, y eso es un punto extremadamentegrave.

El verdadero problema, entonces, lo que el liberalismo ha introdu-cido, es la privatización de la seguridad. Es decir, la transformación dela seguridad en objeto de mercado. Eso es inaceptable. Creo que esimportante entender que municipalizar la seguridad significa reforzarel Estado.

Por otra parte, creo que la prevención empieza en el nivel local, encada departamento de las municipalidades. Cuando el Departamentode Educación, de Transporte o de Bienestar toma conciencia —como loha hecho hoy día el ministro de Vivienda— de la importancia de laseguridad en su sector, ahí se empieza a desarrollar realmente una cul-tura de la prevención.

Estos principios son reforzados hoy día por las experiencias demuchas ciudades —no solamente las que se han presentado en este


Seminario—, experiencias que han sido cristalizadas en algunas confe-rencias internacionales, como las de Barcelona (1987), la de Montreal(1989), la de París (1991), la de Vancouver (1996) y la de Johanesburgo(1998), que fue la primera conferencia internacional sobre este tema.Todas estas conferencias de alcaldes han reforzado la idea de que hoydía la seguridad debe ser asumida a escala de la ciudad. En NacionesUnidas, el Consejo Económico Social (ECOSOC) ha insistido en que parala prevención de la delincuencia urbana se requiere:

• Un diagnóstico local de la delincuencia.• La identificación de los actores locales principales.• La instauración de mecanismos de consulta.• La elaboración de posibles soluciones.

Componentes de una metodología de intervención municipal

Quisiera ahora entrar en la segunda parte de mi intervención, quees describir los grandes pasos de una metodología de intervenciónmunicipal, como la aplicada en las ciudades que hoy día son parte delForo Europeo para la Seguridad Urbana en Europa; son 200 ciudades,a cuya experiencia se puede añadir la canadiense, la de una ciudadnorteamericana, la que desarrollamos hoy día en una ciudad africana.

¿Cuáles son los grandes componentes de esta metodología?

Primer componente: liderazgo

Es absolutamente necesario tener una coalición en torno a un líderpolítico, que normalmente es el alcalde o una figura política importan-te. Esta coalición debe reunir a los principales representantes de lasasociaciones de habitantes. Es lo que aquí puede ser un consejo de se-guridad comunal.

Segundo componente: diagnóstico y estrategia locales

Es necesario un proceso riguroso basado en: un diagnóstico localde la inseguridad; una estrategia municipal. Para un diagnóstico localde la inseguridad es necesario ubicar las manifestaciones de inseguri-dad, examinar la percepción de inseguridad y las prácticas (positivas onegativas) de respuestas frente a la inseguridad.


Normalmente, la ubicación de las manifestaciones de inseguridadse puede hacer de tres maneras:

• Centralizando los datos de la policía, aunque en el mundo ente-ro tales datos representan el 30 por ciento del total de la crimina-lidad, y no porque la policía sea ineficiente, sino porque la genteno denuncia o no lleva la información a la policía.

• Aplicar algún método científico de medición de la de victimiza-ción.

• La constitución de un diagnóstico primario, es decir, llegar a hacerun diagnóstico colectivo a través de la comunidad de los actoresprincipales de la ciudad (que es que lo que proponemos en ge-neral, a menos que la medición de la victimización sea necesa-ria).

En el caso de Johanesburgo no fue suficiente, porque en el ámbitodel Estado se creía que la criminalidad no era otra cosa que una ven-ganza de los negros contra los blancos. Pero el survey de victimizaciónmostró que la principal víctima de la criminalidad eran los negros, yno los blancos. Con ello el gobierno empezó a entender lo que muchoshabían entendido antes: que en Johanesburgo la criminalidad no eraun problema político, sino un problema de delincuencia común.

A veces es indispensable tener este tipo de diagnóstico científico,pero en la mayoría de los casos no es necesario utilizar una metodolo-gía tan sofisticada. Sí se necesitan algunos complementos —como muybien dijo Sergio Galilea— de estudios científicos, por ejemplo focusgroups sobre ciertas formas de impacto de la violencia: violencia contrala mujer, violencia contra los niños, en determinados grupos de jóve-nes, en ciertos barrios.

En el diagnóstico de la inseguridad también tenemos que incluirla percepción de inseguridad y las prácticas que existen en el ámbitolocal, ya sean positivas o negativas. Pero insisto en la necesidad deldiagnóstico: si no hay un buen diagnóstico, las políticas van a ser erró-neas.

Una vez hecho el diagnóstico, se requiere una estrategia munici-pal, una estrategia local de la ciudad, la cual tiene que elaborarse sobrela base de un consenso entre los distintos actores.

Esta estrategia debe considerar:• Una identificación de las actividades prioritarias.


• La definición de las responsabilidades de los miembros de la coa-lición; un calendario de actividades.

• La especificación de los recursos existentes o que eventualmen-te se pueden movilizar.

• Los métodos de evaluación por la misma coalición.

Tercer componente: coordinación técnica

Para ser eficaz, esta coalición formada en torno a la seguridad ciu-dadana necesita de un soporte técnico, un coordinador, que es el res-ponsable de la realización del diagnóstico local; el que prepara laestrategia, la hace aprobar y la pone en práctica; se preocupa de levan-tar los fondos necesarios; apoya, dinamiza y supervisa los trabajos dela coalición, todo ello en estrecha relación con las autoridades muni-cipales. Pedir eso a un político es riesgoso, porque tiene otro tipo deactividad. Lo que se requiere es apoyo técnico. No necesitamos uncriminólogo para eso, necesitamos un buen manager.

Intervenciones posibles de prevención

En la última parte de mi exposición, quisiera señalar algunos ejem-plos —que no son una lista exhaustiva— de intervenciones posibles deprevención en distintas áreas:

• Medidas de apoyo a la socialización familiar:* Apoyo a familias monoparentales pobres* Erradicación de violencia intrafamiliar* Estructura de apoyo a niños en dificultades

• Medidas que apuntan a la violencia en las escuelas:* Coordinación con padres y apoderados* Mediación en las escuelas* Campaña contra droga, alcoholismo o uso de armas* Diálogo con oficiales de policía.

• Medidas que apuntan a los barrios:* Diagnósticos participativos, auditoria de seguridad por y

para las mujeres* Dignificar barrios criminalizados


* Apoyo a la lucha contra los dealers de barrio (los microtrafi-cantes)

* Acciones comunes con la policía* Jóvenes “auxiliares” de seguridad con los líderes locales y/

o policía• Medidas para erradicar la violencia doméstica:

* Asistencia a víctimas de violencia conyugal* Involucrar hombres

• Medidas que apuntan a jóvenes en riesgo:* Programas dirigidos a analfabetos o drop-outs* Programas multisectoriales hacia jóvenes en riesgo* Estructuras de tiempo libre* Consejos municipales de jóvenes* Campañas antidrogas* Visitas organizadas de cárceles, de tribunales y de estacio-

nes de policía* Creación de programas en los medios por y para jóvenes

sobre delincuencia• Medidas de justicia alternativa:

* Trabajo comunitario* Asesoría jurídica en barrios populares

• Medidas de acercamiento entre policía y población:* Policía municipal* Coordinación policía y autoridades locales* Responsabilidad de policía frente a autoridades locales* Observatorio comunal de la delincuencia* Policía de proximidad

• Medidas que apuntan a la percepción de la inseguridad:* Campañas de información regular, objetivas coordinadas con

los medios de comunicación* Campañas sobre las causas de la delincuencia* Diseminación de los éxitos de la prevención

• Medidas hacia víctimas de la violencia:* Coordinación de los servicios de ayuda* Información sobre ayuda.

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Ciudades seguras:fundamento material de la democracia

(Discurso de cierre)Alfredo Rodríguez

SUR, Corporación de Estudios Sociales y Educación

ALFREDO RODRÍGUEZ, arquitecto (Universidad Católica de Valparaíso)y master en City Planning (Yale University). Se ha desempeñado comoconsultor en problemas urbanos en el Ministerio Secretaría General deGobierno; como coordinador para América Latina del Programa GURI;como coordinador de la Red de Estudios sobre la Descentralización, conapoyo de CIID/IDRC. Es miembro del comité editorial de la revista EURE;coordinador de REDES, red de estudio de los servicios urbanos en Améri-ca Latina; y ha sido secretario coordinador de la Comisión de DesarrolloUrbano y Regional del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales,Clacso. Actualmente se desempeña como director ejecutivo de SUR Pro-fesionales Consultores.


Santiago es una ciudad segura. Sin embargo, hay una fuerte per-cepción de inseguridad, que es aún mayor cuando se trata del uso delos espacios públicos. ¿Por qué me preocupa esto? Porque reduce laciudad, de una construcción social y colectiva, a territorios privados eindividuales. Se afecta así la convivencia, la tolerancia, la solidaridad,que son las bases materiales mismas de la democracia. Y es ese el temaque quiero rescatar de este seminario.

Existe poca información acerca de la violencia en las ciudades chi-lenas. Los estudios que comparan índices de violencia colectiva gene-ralmente han considerado Santiago como una ciudad tranquila en elcontexto latinoamericano.

Según información de la base de datos del Sistema de InformaciónTécnica, del Programa de Análisis de la Situación de Salud (Organiza-ción Panamericana de la Salud, OPS), durante el período 1980-90 Chilese encontraba entre los países con tasas brutas de mortalidad por ho-micidios más bajas de América Latina. Confirman lo anterior las esta-dísticas nacionales entre 1986 y 1999.

A pesar de las estadísticas históricas sobre delincuencia en Chile,el tema de la seguridad ciudadana ha ocupado en los últimos años unlugar cada vez más prominente en la vida pública de la ciudad de San-tiago, como lo muestra su recurrente presencia en los medios de comu-nicación y en las opiniones registradas en las encuestas.

Desde mediados de 1990 hasta la fecha, la delincuencia está apare-ciendo en las encuestas de opinión como uno de los principales proble-mas para las personas, y uno de los temas prioritarios para los que sedemanda la acción del gobierno. En Santiago, la creciente percepción deinseguridad de la gente no está respaldada por un aumento del númerode hechos delictivos. Según muestran estudios realizados en esta ciu-dad, la percepción de inseguridad está más relacionada con la mayorviolencia incorporada en las acciones delictivas y con su mayor cober-tura por los medios de comunicación, que con un aumento relativo dela totalidad de las acciones delictivas.

Es a esa percepción de inseguridad que quiero referirme breve-mente, usando los resultados de una encuesta que hicimos hace un parde años atrás en SUR, que comprendió ocho ciudades de América Lati-na y de España y cuyos resultados publicamos en nuestro boletín Te-mas Sociales nº 26, “Santiago, una ciudad con temor” (agosto 1999). La

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percepción de inseguridad en la ciudad era alta en el momento de laencuesta. El 80 por ciento de los encuestados se sentía inseguro en al-guna parte de la ciudad. Cabe destacar que 72 por ciento de los habi-tantes que tenían una percepción de inseguridad en la ciudad deSantiago, nunca habían sido víctimas directas o indirectas de algunaacción de violencia.

La percepción de inseguridad aumenta a medida que las personasse alejan de su residencia. En las calles de su comunidad, de día, lasensación de seguridad es un poco mayor. En las mismas calles, denoche, la inseguridad es mayor. Sobresale el elevado porcentaje de per-sonas que se sienten inseguras en el espacio público (66 por ciento delas personas encuestadas se sentía inseguro en los medios de transpor-te, y 71 por ciento en el centro de la ciudad), y esta percepción no varióen función del estrato social.

Los resultados indican, además, que la percepción de inseguridadaltera algunas de las actividades cotidianas que realizan las personasen la ciudad, particularmente en lo que se refiere a las compras y, enmenor medida, a las que se desarrollan en tiempo de ocio y recreo.Entre los que sentían una inseguridad intensa, 60 por ciento afirmóhaber limitado sus lugares de compra, 43 por ciento haber limitado loslugares de recreo, 28 por ciento quería mudarse de barrio, y 11 porciento había sentido la necesidad de adquirir armas.

En general, se puede concluir que las personas que se sienten inse-guras en la ciudad tienden a adoptar actitudes más negativas hacia elsistema, y menos pacíficas en lo relacionado con la resolución de con-flictos.

¿Adónde nos llevan estos resultados?Nos llevan a concluir que la percepción de inseguridad afecta la

vida social: las relaciones sociales disminuyen, se tiende a unautoencierro y se pierden los lugares públicos de encuentro. La ciudadtiende a la privatización de sus espacios. Este es un fenómeno frecuen-te en las ciudades de América Latina, donde los espacios públicos noprotegen al ciudadano. Son espacios vacíos de ciudadanía o donde laciudadanía se siente amenazada por la violencia urbana, delictiva opolítica.

En una ciudad socioeconómicamente segregada como Santiago, lapercepción de inseguridad en los espacios públicos significa la casi nula


interacción entre habitantes pertenecientes a estratos sociales diferen-tes; o la creación de Ersatz de nuevos espacios públicos: los malls: espa-cios públicos que son espacios privados, con policía privada, negocioprivado, normas privadas.

¿Por qué me preocupa la construcción de estos Ersatz de espaciopúblico, de ciudad?

Algo muy del pasado ilustra bien lo que me preocupa: al final delmedievo, en las ciudades de Europa Central, comenzó a aparecer enlas puertas de las ciudades un letrero que decía: “El aire de la ciudad tehace libre”. Las ciudades comenzaron a recibir a los siervos que huíande los señores feudales, y que en las ciudades conseguían libertadespolíticas y personales. Así, en la tradición occidental la ciudad ha esta-do, desde hace siglos, unida a la práctica de la democracia y de la liber-tad. Cuando la inseguridad destruye la ciudad, cuando destruye elespacio público, destruye la posibilidad de la convivencia, de la tole-rancia, del respeto al otro. En este sentido, la inseguridad mina las ba-ses de la construcción de la democracia. Y es por eso que, desde unaperspectiva de ciudad, me preocupa la percepción de inseguridad. Seaella real o imaginaria, sus efectos son los mismos.

¿Por dónde podemos avanzar?Haciendo un balance de lo que ha sido este día de discusión sobre

la seguridad, quiero retomar algunos argumentos presentados, en loscuales se privilegia la ciudad como el lugar para el tratamiento de laseguridad, y al municipio y las comunidades locales como actores cen-trales.

José María Lahosa argumenta que el sentimiento de seguridad/inseguridad es algo más que una ausencia o presencia de delitos. Paraél, ese sentimiento es una percepción y, por tanto, una construcciónsocial. Estos sentimientos son representaciones de lo que considera-mos peligroso en territorios determinados, y representaciones sobrelas personas que en ellos habitan. Así, de acuerdo a estas representa-ciones, la ciudad puede ser el lugar de la convivencia y tolerancia o elespacio de la inseguridad. Y esto tiene consecuencias respecto a la tomade decisiones de los ciudadanos.

Para Bruneau y Vézina, la tasa de criminalidad y el sentimiento deinseguridad de la población son dos indicadores privilegiados de la“salud de la colectividad”. El crimen y la inseguridad tienen repercu-

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siones negativas sobre la ciudad, tales como una disminución del de-sarrollo económico, el éxodo de sus habitantes, el temor a circular, elaislamiento de los ciudadanos y ciudadanas o la baja del turismo, porejemplo. Desde este punto de vista, la seguridad es un valor que esnecesario desarrollar, porque expresa nuestra capacidad colectiva deprevenir la violencia y la delincuencia, la reducción de la criminali-dad. Es, por tanto, un elemento constitutivo de nuestra calidad de vida.Y desde esta perspectiva, la ciudad y las municipalidades (en cuantoórganos de gobierno) comienzan a adquirir un lugar central en el desa-fío de la prevención de la criminalidad.

Claudia Laub avanzó en la misma dirección al señalar que la cali-dad de vida en las ciudades se relaciona con la seguridad que sus habi-tantes alcanzan en su interior. La libertad de los habitantes para circular,movilizarse y permanecer en cualquier espacio urbano se relaciona conla forma de uso de las distintas áreas. Un uso constante y masivo de losespacios públicos, en un contexto de convivencia solidaria y de respec-to a las diferencias, genera mayores posibilidades de protección social.Los ejemplos que Hugo Acero y Olenka Ochoa presentaron desde losmunicipios de Bogotá y Lima, demuestran lo anterior.

Franz Vanderschueren nos expuso un punto central: cuando se tra-baja con las comunidades locales o con organizaciones sociales, no bas-tan las razones de mercado para que la comunidad actúe concertada-mente. No es suficiente el razonamiento económico, lo importante es eldiscurso valórico.

Quiero terminar con tres imágenes referidas a hechos recientes quehan ocurrido en Santiago y que tienen que ver con lo anterior.

Primera imagen: El Parque Forestal el domingo pasado. Quinientasmil personas —algunos dicen un millón— en el parque, disfrutandode la tarde: paseando, bailando, recostados en el pasto, con los carabi-neros a caballo formando parte de un mismo paisaje. ¡Qué diferente aaquellas imágenes en que el ir a una concentración de personas, era ira una situación incierta!

Segunda imagen: El Día del Patrimonio Nacional. En la noche, portelevisión, mostraban lo que había ocurrido al interior de los distintosedificios públicos. Recuerdo la imagen de una señora, de aspecto po-pular, cansada, que con toda naturalidad se había sentado en una viejasilla del Palacio de la Moneda.


Tercera imagen: Ese mismo día, al salir del Palacio de la Moneda,escuché a una señora comentando: “Las lámparas estaban un poco su-cias, yo les habría sacado el polvo”.

Con estas tres imágenes quiero señalar que el espacio público esalgo que la gente construye cuando lo usa, cuando se lo apropia. de locontrario, no existe. Y para eso, hay que salir del encierro en lo privadohacia lo cual nos lleva el sentimiento de inseguridad. Un poco lo que lasegunda y tercera imagen nos dicen: pasar de dueñas de casa a dueñasdel patrimonio público, en cuanto a uso y cuidado.

Ese es el primer paso: usar el espacio público, perder el miedo,terminar con el sentimiento de temor e inseguridad.

El segundo paso, más difícil, está relacionado con lo que señaló uncoronel de Carabineros en un comentario en la sesión de la mañana:cómo evitar que las personas se conviertan en delincuentes, lo que tie-ne que ver con cómo establecer una sociedad de la tolerancia, de la so-lidaridad, de la dignidad del trabajo.

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