Comportamiento y características del endeudamiento público ...

Comportamiento y características del endeudamiento público del gobierno nacional central en la década de los

noventa (1990-2001)Economía

Este material fue creado en el año 2005 y ha sido autorizada su publicación por el Comité Editorial de la revista Apuntes del CENES, en el Banco de Objetos Institucional de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de

Colombia.

Óliver Mora Toscano

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Apuntes del CENES se encuentra inscrita en elULRICH’S INTERNATIONAL PERIODICALS DIRECTORY, USA

ISSN 0120-3053

Apuntes del CENESCENESCENESCENESCENES

VOLUMEN XXVINúmero 41

I semestre de 2006

Publicación semestral del Centro de Estudios Económicos – CENESEscuela de Economía

Facultad de Ciencias Económicas y AdministrativasUniversidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia

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Comportamiento y característicasdel endeudamiento público

del gobierno nacional central en ladécada de los noventa (1990-2001)1

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1 Este artículo es producto de la propuesta de investigación “Análisis y determinantes del endeuda-miento total del Gobierno Nacional Central a partir de la implementación del Modelo de Desarrollode Apertura Económica (1990 – 2005)”. La misma es desarrollada dentro del Grupo de Investigación“Modelos de Desarrollo en América Latina – MODEAL”, grupo adscrito a la Escuela de Economía dela UPTC.

ÓLIVER MORA TOSCANOÓLIVER MORA TOSCANOÓLIVER MORA TOSCANOÓLIVER MORA TOSCANOÓLIVER MORA TOSCANODocente, Escuela de Economía, Universidad Pedagógica yTecnológica de Colombia, UPTC.Profesora de la Facultadde Educación de la Universidad de Córdoba, Argentina

Fecha de recepción: 15 de Mayo de 2006Fecha de aprobación: 29 de Junio de 2006

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APUNTES DEL CENESI SEMESTRE DE 2006

RESUMEN

Este documento analiza las la evolución y características más determinantes delendeudamiento del Gobierno Nacional Central (GNC) durante la década de losnoventa del siglo pasado. Los aspectos centrales estudiados en el artículo hacenreferencia a, los antecedentes de los cambios operados en materia de endeuda-miento público principalmente lo acontecido en la década de los ochenta, la evolu-ción y características específicas de la deuda interna y externa del Gobierno Nacio-nal entre 1990 y 2001, un análisis retrospectivo sobre la sostenibilidad del endeuda-miento del GNC en el período de referencia y, por último, se elaboran algunas con-clusiones a partir de lo observado en el texto.

Palabras clave: Política fiscal, deuda interna, deuda externa, modelos de desarro-llo, déficit fiscal, sostenibilidad del endeudamiento.

ABSTRACT

This document analyzes the evolution and more determining characteristics of theindebtedness of the Central National Government (GNC) during the Nineties of thelast century. The studied central aspects in the article make reference to, the ante-cedents of the changes operated in the matter of public indebtedness mainly theoccurred thing in the Eighties, the evolution and specific characteristics of the inter-nal and external debt of the National Government between 1990 and 2001, a retro-spective analysis on the sustainability of the indebtedness of the GNC in the periodof reference and, finally, some conclusions from the observed thing in the text areelaborated.

Key Words: Fiscal policy, internal debt, external debt, models of development,fiscal deficit, sustainability of the indebtedness.

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INTRODUCCIÓN

El endeudamiento público constituyehoy en día un tema de vital importanciapara la economía nacional, por cuantosu costo, expresado por los pagos tantode amortización como de intereses,representa una proporción importante delProducto Interno Bruto total e implicarecortes a la inversión pública y privada,motores fundamentales del crecimiento.

Igualmente representa uno de losaspectos más determinantes en lasdificultades actuales de las finanzaspúblicas en Colombia, con una altaparticipación en el presupuesto del sectorpúblico consolidado. En sí, de la efectivasolución de este asunto, va a dependeren buena medida la estabilidad de laeconomía nacional en los próximos años.

Dentro de la deuda pública total sedestaca la participación del GobiernoNacional Central (GNC), el cualconstituye el nivel de gobierno que másinfluye en su dinámica. En este nivel sedestaca la evolución de la deuda externa,que junto con la interna, constituyen enlos momentos actuales uno de losproblemas fiscales más importantes delEstado colombiano.

Teniendo en cuenta lo anterior, esteartículo tiene como objetivo fundamental

estudiar la evolución y característicasmás determinantes del endeudamientodel Gobierno Nacional Central durantela década de los noventa del siglopasado. Este análisis es importante porcuanto esta década representa latransformación definitiva del modelo dedesarrollo económico para el casocolombiano, transformación que vaatener importantes repercusiones en elmodelo de endeudamiento público dadoa partir de ese momento.

Para ello, en primer lugar se analizan losantecedentes de estos cambiosestructurales en materia deendeudamiento recurriendo para elloprincipalmente a lo acontecido en ladécada de los ochenta. A continuación,en este texto se estudia la evolución ycaracterísticas específicas de la deudainterna y externa del GNC entre 1990 y2001, características que van adeterminar de manera importante elcomportamiento de estas variables en losmomentos actuales.

Posteriormente se desarrolla un sencilloanálisis retrospectivo sobre lasostenibilidad del endeudamiento delGNC en el período de referencia. Loanterior se realiza acudiendo a laevolución de un conjunto de variablesfiscales básicas y la forma como éstas

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1 GONZÁLEZ, Jorge I. y Mauricio Cabrera (2000): El desmanejo de la deuda pública interna,mímeo, Bogotá, p. 11.

contribuyen o no al crecimiento de ladeuda. Por último, en el artículo sepresentan algunas conclusiones a partirde lo analizado en el texto.

Antecedentes: El endeudamientodel Gobierno Nacional Central en ladécada de los ochenta

La característica principal delendeudamiento público en la década delos sesenta y los setenta del siglo XXconsiste en la utilización de los recursosprovenientes de la banca multilateral yla Agencia Internacional para el

Gráfica 1.

Deuda del Gobierno Nacional Central, como porcentaje del PIB1

Desarrollo (AID), como fuente principalde financiamiento de proyectoslocalizados de inversión pública.

Para el caso específico delendeudamiento del Gobierno NacionalCentral (GNC), el comportamiento dela deuda, tanto externa, como internaentre 1963 y 1978, es relativamenteestable; e incluso a partir de 1967, laexterna del GNC comienza un ritmo dedecrecimiento que es constante hastaaproximadamente finales de la décadadel setenta, tal como se puede observaren la gráfica 1.

Fuente: Contraloría General de la República.

Este marco de relativa tranquilidad encuanto al comportamiento delendeudamiento público en este período,contrasta con la tendencia iniciada desde1978 hasta aproximadamente 1982,donde el crecimiento de la deuda externa

constituye una característica importantedentro del análisis del mismo.

Esta situación se dio como respuesta alambicioso plan de inversiones de laadministración Turbay, a la flexibilización

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mayor parte de la década de los ochentaestuvo centrado en el endeudamientoexterno. Los principios para sucontratación fueron aprobados por elCONPES en 1979 y daban énfasis a lacontratación directa de endeudamientopor parte de los gobiernos territoriales ylas empresas del Estado sin la garantíade la Nación.

Dos aspectos son especialmentedestacables para esta época frente alendeudamiento público. El primero esque el endeudamiento se originó tanto anivel del gobierno nacional como de losmunicipios y de las entidades oficiales.El segundo tiene que ver con lacomposición del endeudamiento por tipode prestamistas. Se destaca, muyespecialmente el crecimiento en laparticipación de la banca comercial, quepara junio de 1982 llegó a representar el43% del endeudamiento externo del país,cuando a mediados de los setenta apenasparticipaba con el 15%6.

Respecto a las contrataciones de créditoexterno durante la administración Turbayse dobló el saldo de la deuda externaglobal a más de US$ 10.500 millones en1982 (cuadro 1). El stock de deuda delsector público se elevó de US$ 3.464 aUS$ 7.000 millones de dólares. Lamayor parte provino de la bancacomercial cuyo saldo de acreencias demediano y largo plazo pasó de US$ 523

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2 Durante el cuatrienio 1978-1982 el excesivo incremento del gasto público financiado vía créditoexterno y la promoción de importaciones fueron los elementos que jalonaron el crecimiento económico.Esto le significó a la administración Turbay un déficit comercial de US$ 2.100 millones en 1982 frentea US$ 300 millones en 1980 y los mayores niveles de déficit fiscal registrados históricamente hastaentonces, llegando a representar el 4.5% del PIB. KALMANOVITZ, Salomón (1985): Economía yNación. Una breve historia de Colombia, Editorial Siglo XXI, UN-CINEP, Bogotá, p. 523.3 Se hace referencia al excedente de liquidez presente en el sistema financierointernacional durante los setentas; excedente que condujo a un generalizado incremento de la deudaexterna de los países Latinoamericanos.4 HERNANDEZ, Isidro (2002): Desenvolvimiento fiscal en Colombia 1980-2002, mimeo, p. 2.5 JUNGUITO, Roberto y RINCÓN, Hernán (2004): La política fiscal en el siglo XX en Colombia,documento preparado para el seminario “Investigaciones recientes sobre historia económicacolombiana”, Bogotá, agosto 4 y 5, p. 78.6 Ibid, p. 79.

de los controles al endeudamientoprivado así como a la liberalización deimportaciones, lo cual condujo a unaacumulación considerable de deudascomerciales2.

Aunado a las anteriores condiciones, seencuentran las facilidades ofrecidas porel contexto económico internacional3 , lascuales permitieron el aumento señalado,así como una variación en cuanto a sucomposición a favor de la bancacomercial. Este último cambio trajocomo consecuencia el relativoencarecimiento del servicio de la deuda,disminución de los plazos de un promediode 16 a 13 años y aumento de las tasasde interés del 8% promedio en 1978 al11% a finales de 19824 .

La contratación de deuda pública y, enparticular, la estrategia deendeudamiento externo jugó un papelfundamental en el financiamiento delGobierno Nacional Central. Sobre elendeudamiento interno, además deelevarse los cupos de endeudamiento delgobierno nacional mediante la Ley 25 de1980 y de la consiguiente colocación depapeles del gobierno en especial de losbonos de desarrollo económico, laprincipal disposición para estimularlo sedio mediante la Ley 7 de 19815 .

No obstante, el corazón de la estrategiade financiamiento público durante la

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millones a US$ 2.671 millones, siendoel Gobierno Nacional Central (GNC) elmayor agente prestatario (48%) seguido

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7 BANCO DE LA REPÚBLICA (1997): “Informe Deuda Externa de Colombia 1970-1996”, Subgerenciade Estudios Económicos, Bogotá, abril.8 HERNÁNDEZ, Op.Cit., p. 3.

Cuadro 1.Deuda externa pública y privada 1978-1982

(Millones de dólares)

por las Entidades DescentralizadasNacionales (23%) y los Municipios(15%)7.

Ante el inicio de la crisis de la deudaexterna latinoamericana a mediados de1982, aunada a la crisis del país,originada en ese mismo año, dafinalización a este período y el comienzode uno nuevo que va entre 1982 y1990.

En efecto la crisis de la deuda enAmérica Latina iniciada en 1982, trajocomo consecuencia el cierre del flujo derecursos provenientes de la bancaprivada internacional. Ante lacomplejización de los términosfinancieros impuestos por éstos, la crisiseconómica interna la reducción de lasreservas internacionales, que cubriríanel costo de la deuda externa, se produjo

un cambio de estrategia de lasautoridades fiscales al cubrir el déficitbásicamente con recursos internos8 .

En este contexto, la deuda interna creciómás del 130% entre 1982 y 1985 entérminos reales en medio de una agudarecesión económica. Estefinanciamiento interno tuvo comoprincipal fuente la expansión monetaria.La lógica económica de disposicionesnormativas como la Ley 12 de 1983 y laleyes 34, 50 y 55 de 1984, se dirige haciaeste propósito.

En materia de política de endeudamientoexterno la década del ochenta se

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caracteriza por el restablecimiento de lascondiciones normales con losprestamistas, una vez declarada la crisislatinoamericana9 . Tal como se observóatrás, el efecto más importante de estacrisis fue el cierre del mercado decréditos hasta finales de 1984,particularmente de la banca comercial,así como el inicio de la monitoría delFondo Monetario Internacional (con elconsecuente cumplimiento decondiciones fiscales y financierasausentes años atrás). Con base en dichamonitoría se ejecutó un plan de ajustefiscal que implantó los planesmacroeconómicos anuales y lametodología de operaciones efectivas decaja como forma de seguimiento de lasfinanzas públicas.

La estrategia de endeudamiento externoa partir de este momento se caracterizapor las renegociaciones de los saldos dedeuda externa, la reducción de pagos yla renuncia a cualquier tipo dereestructuración. De esta forma, seconserva la exposición de la bancacomercial con créditos sindicados y sereduce el crédito interno, especialmenteel de carácter monetario10.

Bajo este contexto, en diciembre de1985 el gobierno adelantó negociacionestendientes a obtener un crédito porUS$1.000 millones que serviría para elcumplimiento de proyectos de inversiónsocial entre otros. El éxito en laaprobación de este crédito (Jumbo) erael inicio de la fase de reapertura a los

mercados de crédito bancario paraColombia11.

Restablecido de esta manera el sectorexterno, la política de endeudamientovuelve sobre la necesidad de restaurarlas condiciones con los prestamistas;mejorar el perfil de la deuda a través deun “crecimiento del saldo de la deudaexterna inferior al crecimiento del PIB,de una sustitución progresiva de lasfuentes de financiación más costosas porotras menos onerosas y de una caída delos costos financieros provistos por labanca comercial”12; mantener laexposición de la banca comercial yproveer recursos suficientes para larealización de inversiones conducentesa la expansión de la capacidadproductiva y la consolidación delcrecimiento económico víaintensificación de las exportaciones.

A principios de 1988 se logra laaprobación del crédito Concorde porUS$1.060 millones (Concorde)destinado teóricamente a programas derehabilitación y contra la pobrezaabsoluta. Esto daba la idea de que laestrategia de negociación había resultadoexitosa, toda vez que se accedió arecursos frescos en condiciones menosonerosas respecto al crédito anterior yse hizo valer el status de país “buendeudor”. No obstante, en términoscomparativos, los países deLatinoamérica que tuvieron acceso acréditos más o menos en la misma épocagozaron de condiciones más blandas que

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9 Uno de los hechos más evidentes de esta crisis fue la drástica disminución de los flujos netos decrédito externo. Mientras que en 1982 América Latina recibió desembolsos por US$ 300.000 millones,en 1986 se habían reducido a US$ 4.600 millones. CABRERA, Mauricio (1988): “Nuevas alternativaspara el flujo de capitales en América Latina: El caso colombiano”, en: Deuda externa y desarrolloen América Latina, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Bogotá.10 HERNÁNEZ, Op.Cit., P. 4.11 Este crédito representaba un incremento cercano al 8% de la expansión crediticia de la bancacomercial en el país. CABRERA, Op. Cit., 1988.12 GARAY, Op. Cit., p. 240.

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en el caso colombiano, particularmenteen lo referente a períodos de maduracióny costos por concepto de comisiones13.

Para el resto de la década la política deendeudamiento externo se orientó amejorar las relaciones con los agentesprestamistas, principalmente en el casode la banca comercial y de las entidadesmultilaterales, con el objeto de accedera recursos de libre destinación y encondiciones más favorables que elcrédito Concorde (en monto, plazos definanciación, períodos de gracia, tasa deinterés, autonomía para distribuir y usarlos recursos y control al oportunismo)al tiempo que mantener su exposición.

De esta manera, Colombia logra amediados de 1989 la sindicación de uncrédito por US$1.648 millones(Challenger) bajo términos ycondiciones más blandas que en loscasos anteriores. Un margen sobre latasa Libor de 0.91%, plazos demaduración y de gracia de 12.4 y 2.9años respectivamente y un costoefectivo neto de 1.11% por encima dela tasa Libor, frente a márgenes deinterés de 1.35% y 0.94% acordados enlos créditos Jumbo y Concorde, un costoefectivo de 1.93% y 1.42% y unosplazos totales y de gracia de 8.5 y 3.5años y de 10.4 y 5.4 añosrespectivamente14. Una proporciónimportante de estos créditos se dedicarona cubrir los pagos del sectordescentralizado nacional y local, tal comosucedió en los casos de la deuda del

sector eléctrico y del Metro deMedellín15.

Para concluir el análisis de estosantecedentes de las tendencias delendeudamiento iniciadas en 1990, sepueden distinguir, a manera de síntesis,algunas fases dentro del mismo. Laprimera se da entre 1982 y 1984 endonde se asiste a un deterioro de la deudaexterna como consecuencia de lasobrevaloración del sector externo porparte de la administración central. Unasegunda fase avanza hasta finales de1985 cuando se buscó restablecer elcrédito voluntario con la bancacomercial, proceso que se interrumpepor la bonanza cafetera de 1986 dandolugar a una tercera fase que centra laatención en el reestablecimiento de laestabilización en el corto plazo. Pasadala bonanza externa se vuelve la atenciónhacia las nuevas necesidades definanciamiento futuro y elrestablecimiento de las relaciones conlos agentes prestamistas16.

Evolución y comportamiento delendeudamiento del GobiernoNacional Central en la década de losnoventa (1990 – 2001)

La década de los noventa representapara el Estado colombiano una profundatransformación ante el cambio formal delmodelo de desarrollo. Tal transformaciónimplica reformas institucionales yeconómicas, las cuales se venmaterializadas en la constitución políticade 1991. Entre dichos cambios

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13 PALACIOS, Hugo (1987): “El financiamiento externo colombiano entre 1987 y 1990 ¿Negociacióno reprogramación?”, en, Debates de Coyuntura Económica. Política de Endeudamiento, No.6, Fedesarrollo, Bogotá, p. 37.14 Ibid.,P. 38.15 HERNÁNDEZ, Op. Cit., p. 5.16 CABRERA, Mauricio (1987): “Notas sobre la estrategia colombiana de endeudamiento externo enel mercado voluntario de capitales”, en, Debates de coyuntura económica. Política deendeudamiento externo, No. 6, Fedesarrollo, Bogotá.

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destacan, entre otros, la independenciadel Banco de la República, conconsecuencias muy importantes entérminos del manejo de la políticamonetaria posterior.

La principal herramienta delendeudamiento público desde el inicio dela década hasta los actuales momentosha sido la Ley 51 de 1990, la cualpermitió, en general, una ampliación delos cupos de endeudamiento tantointerno como externo del GobiernoNacional. Dentro de los diferenteselementos constitutivos de la Ley destacala creación de los Títulos de Tesorería(TES) y títulos de deuda pública externao bonos externos como instrumentospreferidos de financiamiento por partedel Gobierno Nacional.

Los TES se dividieron en clase A(destinados hacia la sustitución de ladeuda contraída con títulos departicipación) y los de clase B (utilizadospara sustituir los TAN). La naturalezade los TES varía con los preceptos de lanueva constitución, los cuales antes dela misma tenían la garantía y eranadministrados por el Banco de laRepublica. La Ley 31 de 1992, que leotorga la independencia a la bancacentral, suspende el financiamientomonetario del gobierno y establece, enconsecuencia, el cambio de naturalezade los TES17.

Una de las principales características delendeudamiento público durante ladécada de los noventa consistió en laimportancia del endeudamiento internocomo fuente de financiación. En efecto,

a pesar de que la emisión de deudainterna fue útil como instrumento decontrol inflacionario18, a la postre seconvirtió en el principal elemento dedesajuste fiscal toda vez que, al crecerla deuda interna del GNC, crece suservicio el cual se incrementó hastarepresentar el 7.37% del PIB a finalesde la década. De esta forma, el efectomás severo sobre las finanzas del GNCy sobre la economía en general se hizoevidente cuando la deuda pública internapasó de pagar tasas de interés realesnegativas a pagar tasas superiores al7.8%, hecho agravado por la tendenciadevaluacionista del peso.

En relación con la situación de la deudapública externa, ésta se agravó en losúltimos años de la década de los noventapor varias razones. En primer lugar, estadeuda ha venido tomando proporcionesmuy grandes en pesos por el efecto dela devaluación; en segundo lugar, se havuelto costosa por el aumento de losspreads, debido a la fragilidad de laeconomía y a la profundización del déficitfiscal; en tercer lugar, los inversionistasy los prestamistas han estado escépticossobre los indicadores económicos,sociales y políticos y por eso le apuestana mayores riesgos y por lo tanto esperanmayores primas, y en cuarto lugar, alcontinuo descenso de la calificación dela deuda soberana19.

En estas condiciones, es difícil obtenerrecursos de deuda externa para inversiónproductiva o para cubrir déficit fiscales.Esta situación no es completamentenueva. Desde la década de los setentase observaba un creciente

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17 Ibid, p. 7.18 La variación porcentual de IPC entre 1989 y 1990 fue de 32% momento a partir del cual irádisminuyendo hasta alcanzar un nivel de 18% entre 1996 y 1997. CONTRALORÍA GENERAL DE LAREPÚBLICA. Op. cit., 1998.19 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA (2002): La situación de la deuda pública 2001,mimeo, Bogotá, p. 49

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endurecimiento de las condiciones decontratación de nuevos préstamos yposteriormente ese proceso de deteriorose detuvo en la década de los ochenta,justo en la crisis de deuda externa deAmérica Latina, tal como se pudoobservar en las anteriores líneas. Sinembargo, vuelve a tomar fuerza desdecomienzos de los noventa, en particularen los últimos años de la década20.

Los saldos actuales de deuda públicaexterna, y del GNC en particular, hacendel panorama aún menos claro, sobretodo cuando se consideran los montosque debe pagar el gobierno nacional enlos próximos años. En las siguienteslíneas se van especificar las másimportantes variables alrededor de esteasunto, sobre todo desde la perspectiva

de la evolución del endeudamientoexterno e interno del Gobierno Nacional.

Esta retrospectiva inicia con la evoluciónde la deuda bruta como proporción delPIB desde 1990. Al analizar la mismase encuentra que en 1995 se presentóun punto de quiebre en dondeefectivamente se obtuvo el menor valorpara este indicador. En adelante seobserva un acelerado crecimiento desde1998, aunque la dinámica observada porla deuda correspondiente al GNC esenorme al triplicarse entre 1995 y 2001,al pasar de 13,8% del PIB a 45,2% delPIB, es decir 4,8 puntos porcentuales delPIB por año. En contraste, entre 2000 y2001, el saldo del GNC aumentó en sietepuntos del PIB adicionales, como seilustra en el cuadro 2 y la gráfica 221 .

________20 Ibid. p. 49.21 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA (2001), Op.Cit, p. 50.

Cuadro 2.Saldos de la Deuda Pública

(% del PIB)

Cuadro 2. Saldos de la Deuda Pública

(% del PIB) 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Deuda Pública Total 44,30 39,85 35,74 33,76 27,22 29,20 30,28 34,18 39,57 49,69 58,84 62,55Total externa 34,70 30,99 25,71 20,48 15,88 15,94 14,72 16,06 18,93 23,44 25,67 27,41Total interna 9,59 8,85 10,04 13,28 11,35 13,26 15,57 18,12 20,64 26,25 33,17 35,16Total GCN 16,51 15,20 16,65 14,62 12,32 13,82 14,39 17,85 22,21 29,63 39,07 45,20Interna GCN 4,07 3,54 5,82 5,68 5,11 6,38 7,19 9,30 11,07 14,69 20,64 23,40Externa GCN 12,43 11,66 10,83 8,94 7,21 7,43 7,20 8,55 11,14 14,94 18,44 21,80Territorial 9,31 8,54 7,50 8,05 7,41 8,13 7,59 8,24 8,46 9,15 8,71 8,13Interna Territorial 2,13 2,26 2,43 3,96 4,05 4,99 5,11 5,84 5,86 6,11 5,61 5,30Externa Territorial 7,18 6,27 5,08 4,09 3,35 3,14 2,48 2,40 2,60 3,03 3,10 2,83Interna Adm. Centrales Territoriales 0,78 0,93 0,95 1,35 1,67 2,09 2,56 2,92 2,84 3,03 2,84 2,76

Fuente: Contraloría General de la República, Dirección de Cuentas y Estadísticas Fiscales.

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De otra parte, analizada la deuda públicapor su origen, se observa que la deudaexterna se comportara como si fuerasustituta de la interna, situación quepuede evidenciarse al compararlas desde1990 hasta 1996. Posteriormente, da laimpresión que fuera complementaria. Enel período 1990-1996, la deuda externamuestra un descenso al pasarde 34,7% a 14,7% del PIB.Correspondientemente, la deuda internase elevó de 9,6% con respecto al PIB a15,6%, respectivamente. Posteriormentea 1996, la deuda interna más que seduplicó al alcanzar 35,2% y la externa,no lo hizo en esa proporción, al llegarsus saldos respectivos al 27,4% del PIBen 200122.

En la gráfica 3 se ilustra cómo el GNCes el principal generador de deudapública y en la gráfica 4 se corroboraesta afirmación, al observar la evolucióndel balance fiscal de caja para el SPNFentre 1985 y 2001, al separar el GNCdel resto del SPNF. El desequilibrio, alcomenzar la segunda mitad de losochentas, se explicaba por partes igualesentre el GNC y el resto del SPNF,mientras que en la actualidad, eldesbalance, que es aún más acentuado,se debe exclusivamente alcomportamiento del GNC, toda vez queel resto del SPNF ha registrado unsuperávit para toda la década de losnoventas y para 2001.

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22 Ibid, p. 50.

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Gráfica 3.Deuda sector público total Gobierno Nacional Central

Porcentaje del PIB23

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23 Ibid, p. 2624 GONZÁLEZ, Jorge I. y Mauricio Cabrera (2000): “El desmanejo de la deuda pública interna”, mimeo,Bogotá, p. 7.

En los primeros años de los noventa elsaldo de la deuda externa, comoporcentaje del PIB, disminuyó porquefrente a la abundancia de reservas, lasautoridades económicas tomaron dosdecisiones pertinentes: reducir lacontratación en dólares y hacer prepagosde deuda externa. Estas dos medidascontribuyeron a los propósitos anti-inflacionarios de la política monetaria, yaque disminuyeron las presiones hacia lamonetización. En la segunda mitad delos noventa ya no hubo más “sustitución”entre deuda externa y deuda interna,porque la situación fiscal se agravó y lasnecesidades de financiación obligaron a

recurrir nuevamente a la deuda externa.Entre el 96 y el 99 la deuda externa delGobierno Nacional Central se triplicó.Hasta mediados de la década, el sectorpúblico consolidado tuvo equilibrio fiscal.El desbalance de las finanzas públicasse fue ampliando en la segunda mitadde los noventa (gráfica 4). Debe tenerseen cuenta que el valor de la deudaexterna en pesos está muy influido porla evolución de la tasa de cambio.Durante la mayor parte de la década latasa de cambio estuvo revaluada entérminos reales, ya que la inflación fuesuperior a la tasa de devaluaciónnominal24.

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1991 1993 1995 1997 1999 La línea punteada corresponde a la deuda externa. Y la línea continua representa la deuda interna. Fuente: Contraloría general de la República.

En consecuencia, el saldo de la deudapública del Gobierno Central Nacionalse multiplicó por 7.9 durante la décadade los noventa. Pero, como toda deudatiene su costo y ésta ha venidoincrementándose, su servicio ha crecidode forma análoga. En 1993 el total de

ingresos tributarios cubrían el 30% delservicio de la deuda (amortización +intereses) y en 1999, con estos mismosrecursos, se cubrió el 87%. Esto debidoa la tendencia que ha registrado lasfinanzas del Gobierno. En la práctica, segasta más de lo que se percibe. Los

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25 Ibid., p. 7.

Gráfica 4.25

Saldo de las deuda interna y externa, como porcentaje del PIBTotal sector público

Cuadro 3. Servicio de la deuda Pública como proporción del PIB %

Concepto 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Total servicio(1+2): 2.1 2.8 3.5 2.9 4.6 2.9 4.9 5.7 6.9 8.7 1.Servicio deuda externa 1.8 2.3 3.0 2.2 1.8 1.4 1.5 1.5 1.6 2.7 Amortizaciones 1.1 1.4 2.2 1.4 1.2 1.2 0.8 0.9 0.8 1.6 Costo financiero 0.7 0.9 0.7 0.8 0.6 0.2 0.6 0.6 0.8 1.1 Intereses 0.7 0.8 0.7 0.8 0.6 0.2 0.6 0.6 0.8 1.1 2.Servicio deuda interna 0.3 0.5 0.5 0.7 2.8 1.5 3.5 4.2 5.3 6.0 Amortizaciones 0.2 0.3 0.3 0.2 2.4 0.9 2.1 2.6 3.3 3.7 Costo financiero 0.1 0.2 0.2 0.5 0.4 0.6 1.3 1.7 1.9 2.3 Intereses 0.1 0.2 0.2 0.5 0.4 0.6 1.3 1.7 1.9 2.3

Fuente: Contraloría General de la República.

15


ingresos tributarios no alcanzan a cubrirel total de pagos, sin contemplar losintereses de la deuda pública26.

Por el lado del pago de intereses, ladécada de los noventa ha presenciadoigualmente un aumento de los mismosen relación con su participación en elPIB. El cuadro 3 muestra cómo enefecto los intereses pagados porconcepto de la deuda externa pasarondel 0.7% del PIB en 1990 a 1.1% conrespecto al PIB27.

Un punto importante de anotar a estaaltura del análisis hace referencia a latransformación de la estructura de ladeuda pública externa durante esteperíodo, y como consecuenciaprincipalmente de las nuevas políticas delos gobiernos y las entidades

_____________

26 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA (2000): Informe sobre la situación de la deuda1999, mimeo, Bogotá, p. 46.27 Ibid, p. 46.28 GONZÁLEZ y CABRERA, Op.Cit., p. 34.

multilaterales y de los cambios en losmercados internacionales de capitales.Tal como se aprecia en el cuadro 4 y lagráfica 5, después de 1990 disminuyó laimportancia relativa de las fuentesbilaterales y multilaterales de crédito –que se pueden denominar de carácter“oficial”– y aumentaron las fuentesprivadas. Las primeras pasaron derepresentar las dos terceras partes delos créditos desembolsados al país, a sermenos del 40%. De igual manera, lasfuentes privadas (bancos y tenedores debonos) incrementaron su participación.De los $7 billones que aumentó la deudaexterna del Gobierno Nacional Centralentre 1998 y 1999, $3 billones fueroncontratados con banca multilateral ygobiernos, y los $4 billones restantescorresponden a los tenedores de bonos28.

Cuadro 4. Deuda Externa

por Tipo de Prestamista (%) TIPO DE BANCA 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Banca Comercial 33,56 33,67 33,41 34,15 33,91 32,76 30,67 27,21 23,75 20,04 13,50 Banca Multilateral 42,86 44,35 43,87 42,19 41,03 34,11 28,86 28,27 32,26 32,60 31,44 Banca de Fomento 11,33 9,16 8,42 7,03 6,05 5,66 5,85 5,73 4,70 3,57 2,55 Gobiernos 4,24 4,45 3,98 3,84 3,54 3,03 2,79 2,24 1,76 1,43 1,09 Proveedores 5,15 5,29 5,14 4,40 3,73 2,95 2,58 2,46 1,89 1,47 1,18 Tenedores de Bonos 2,87 3,08 5,19 8,39 11,74 21,48 29,24 34,08 35,63 40,88 50,24 TOTAL% 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 TOTAL US$ 14.757 13.597 13.018 12.900 13.627 14.744 15.110 17.248 18.961 20.008 23.009 Fuente: Contraloría Genera de la República, Dirección de Cuentas y Estadísticas Fiscales.

16

Al interior de las fuentes privadas derecursos también se produjo un profundocambio, en la medida en que los bancosinternacionales fueron disminuyendo suactividad de hacer préstamos sindicadosa los gobiernos de países en desarrollo,y fueron reemplazados por losinversionistas institucionales a través dela adquisición de bonos emitidos en losmercados internacionales. Hace 10 añosesta fuente de recursos externosprácticamente no existía, y hoy conUS$5.900 millones de papel colombianoen circulación, representa el 34.1% deltotal de la deuda externa29.

Finalmente, el cambio en la composicióntiene varias consecuencias relevantes.Primero, se tiene mayor libertad en eluso de los recursos, en la medida en quelos créditos no están atados a proyectos

específicos, ni a programas negociadoscon las entidades multilaterales, ni a laadquisición de bienes de los paísesotorgantes. Pero esta mayor libertad noes gratis, y en cambio se pierde laflexibilidad que se derivaba de lacapacidad de “negociación” con lasentidades multilaterales. En el mundode los inversionistas institucionales sonlos juicios de las calificadoras de riesgolos que determinan si el país tiene o noacceso al mercado, y a qué costo. Laexperiencia de los últimos meses haenseñado cómo el cambio de percepciónde las agencias calificadoras tienegraves repercusiones en el costo deobtener nuevos recursos, medido en elspread de los bonos (tal como puedeobservarse en el anexo 1). Por lo tanto,una de las estrategias recomendables esla de tratar de aumentar el monto de

______________

29 Ibid, p. 34.

17


recursos provenientes de las entidadesmultilaterales, las agencias de fomentoy los gobiernos30.

Segundo, aumenta el riesgo de liquidezde la deuda, entendiendo como tal elriesgo de no poder reemplazar uncrédito, o una emisión de bonos quemadure con una nueva. El campo denegociación tanto con la bancamultilateral, como con los mismos bancoscomerciales privados, era muy grande,como se comprobó con la negociaciónde los créditos Jumbo de finales de ladécada pasada. En cambio, con lostenedores de bonos la capacidad denegociación es mínima. Y, por tanto,aumenta el riesgo de no poderreemplazar unos títulos a su vencimientoo, por lo menos, el costo de hacerlo. 31

En fin, como pudo observarse a lo largode este numeral, la situación delendeudamiento público a lo largo delperíodo se caracteriza por su continuoaumento así como por el detrimento,sobre todo en la década de los noventa,de las condiciones de su contratación.En el caso del Gobierno NacionalCentral esta situación se ha traducidoen un contexto cada vez más complejopara el manejo de las finanzas públicasy, en consecuencia, para la financiacióndel desarrollo económico. Si se le aúnaa lo anterior la dinámica de la deudainterna, el escenario resultante resultaaún más precario para el períodoanalizado.

El problema se agrava cuando seconsidera el ritmo de crecimiento de laeconomía. Si se estuviese asistiendo aniveles de crecimiento losuficientemente amplios como paragarantizar la estabilidad del

endeudamiento, existiría una mejorperspectiva para la situación fiscal delGNC.

La sostenibilidad delendeudamiento del GobiernoNacional Central entre 1990 y 2001

En la actualidad los temas decredibilidad, consistencia y sostenibilidadde la política fiscal se han convertido enelementos claves para determinar elgrado de estabilidad macroeconómica delos países y de sus finanzas públicas. Deacuerdo a la teoría vigente, las políticasen este sentido deben ser sostenibles,teniendo en cuenta las restriccionesintertemporales de todos los sectores,consistentes, evitando problemas deinconsistencia dinámica y deben sercreíbles, en el sentido que los agenteseconómicos logren anticiparlascorrectamente. En este sentido elmanejo del endeudamiento públicoresulta muy importante para el logro detal estabilidad y para el propósito dedesarrollo integral de un país en términosde bienestar, producción y desempleo.

Desafortunadamente, los paíseslatinoamericanos no han tenido muchasuerte en este campo. Experienciascomo las vividas en casi todos los paísesde la región en la década de los ochenta,y más recientemente, las de México en1995 y Argentina en el 2001, son pruebasclaras de los riesgos y costos de asumirpolíticas económicas equivocadas. Parael caso colombiano, la evoluciónreciente de las finanzas públicas expresala necesidad de prestar mucha mayoratención a los altos niveles deendeudamiento público los cuales, comose observó en el anterior numeral parala deuda externa del GNC, se muestran

_____________

30 Ibid, p. 35.31 Ibid, p. 35.

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crecientes en relación tanto con el PIBcomo con el conjunto del presupuesto.Por otro lado, el contexto de pesimismoen torno a la generación de superávitpresupuestarios en el futuro, haincrementado de manera significativa elspread de la deuda pública colombiana,lo que puede sumergir al país en uncírculo vicioso de altos niveles deendeudamiento, que lo endeudan cadavez más debido al pago de intereses másaltos.

Los riesgos de incurrir en procesos deinsostenibilidad fiscal, así como lasgraves consecuencias que esto puedetraer para los países, pone de relieve lanecesidad de diseñar mecanismos quepermitan evaluar de manera periódicael desempeño de la política fiscal y sucomportamiento en el largo plazo. Eneste sentido, la literatura económica,desde los años ochenta, ha comenzadoa generar una serie de indicadoresfiscales con el fin de determinar si unEstado es capaz de repagar su deuda, osi por el contrario, debe someterse aestrictos programas de ajuste fiscal conel fin de poder responder por ésta. Eneste numeral32 se propone precisamentedesarrollar un sencillo análisis de lasostenibilidad del endeudamiento total delGobierno Nacional Central entre 1990 y2001 acudiendo para ello a la influenciao no de un conjunto de variables básicasen el comportamiento de la misma.

A finales de la década de los ochentalas finanzas públicas colombianaspresentan una situación cercana alequilibrio fiscal, sin necesidad de recurrira programas de ajuste estructural tal

como ha sido recurrente en los últimosaños. Por ende, en dicha década ladiferencia entre ingresos y egresoscorrientes del Gobierno Nacional erarelativamente estrecha y se hablaba enconsecuencia de una política fiscalsostenible. Por el contrario, la décadainiciada con la Constitución Política de1991 se caracteriza por la ampliacióncada vez más creciente de la brechaentre ingresos y egresos del GobiernoCentral.

En efecto, tal como se observó en elanterior numeral, el gasto del GNCaumentó en seis (6) puntos porcentualesdel PIB entre 1990 y 1996. Cerca de lamitad de este incremento se explica porlas normas constitucionales y legalesexpedidas. Otra parte de ese incrementose explica por el aumento en los pagosde intereses de la deuda (0.7% del PIB)y el aumento de la inversión pública(0,8% del PIB), gran parte de estosaumentos se produjeron en el período1994-1996. Igualmente elcomportamiento de las series de ingresosy gastos en la década pasada refleja unaampliación progresiva de la brecha entreambos. De hecho, esta brecha esprácticamente nula durante los añosochenta hasta 1994, cuando se observaun aumento considerable de los gastosmientras los ingresos aumentan de formamás discreta. Como resultado de estecomportamiento, a partir del mismo añose presenta una brecha que se amplíade manera continua hasta la actualidad.

El cuadro 5 ilustra el comportamiento delas finanzas del GNC para la década delos noventas y primeros años del nuevo

______________

32 Para la construcción de este numeral se observaron los elementos que sobre el tema se encuentrancontenidos en:CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, op.cit., 2002, p. 33 a 35.CONTRERAS, Andrea et.al. (2001): La sostenibilidad de la deuda pública en Colombia 1980-2005: Un análisis a partir del indicador de Blanchard de mediano plazo, Mímeo, Universidadde Antioquia, Medellín.

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milenio. Tres subperíodos tienen lassiguientes características: entre 1990 y1993 se observa un superávit primariorelacionado con un bajo déficit total; enlos años 1994 y 1995 se produce uncierto deterioro toda vez que el déficitprimario se ubica en un rango entre 1%

Cuadro 5.

Balance fiscal total y primario de caja del GNC 1990-2001

y 2% del PIB (lo propio sucede con eldéficit total, al ubicarse en un rangoentre 2% y 3% del PIB), y a partir de1996 se presenta un marcado deteriorode ambos indicadores, hasta alcanzar en2001 un déficit primario de 3,15% delPIB y un déficit total de 7,0% del PIB.

Un segundo grupo de factores quepermiten evaluar la sostenibilidad de lapolítica fiscal de manera directa estáconformado por las relaciones deudapública/PIB y déficit público/PIB, estopara el caso del GNC. A partir del año1996 la relación deuda pública/PIBcomienza a mostrar nuevamente signosde crecimiento, pasando de 14,36% paraeste año, hasta alcanzar niveles quesuperan el 30% para el año 2000.Respecto a la segunda relación, despuésde alcanzar niveles cercanos a cero a

principios de los años noventa, se hapresentado un crecimiento constante deésta durante toda la década,destacándose el año de 1995 donde seinicia un proceso de crecimiento mayoral experimentado en años anteriores;para 1995 la relación déficit fiscal/PIBbordeaba el 2%, mientras que para elaño 2000 esta misma se situaba alrededordel 3,7%.

Adicional a las variables anteriormenteanalizadas, existen otras dos que

20

permiten complementar el estudioacerca de la situación de la políticafiscal. Estas son la tasa de interés real yel crecimiento del producto. Al respectoexistiría una relación positiva entre latasa de interés real y el endeudamientopúblico, lo cual significa que, un aumentoen la tasa de interés conduce de maneradirecta a aumentos en el nivel deendeudamiento y viceversa. En el casodel crecimiento del producto, la relaciónentre éste y el nivel de endeudamientoes inversa; crecimientos en el productoimplican disminuciones en el nivel deendeudamiento y viceversa.

Entrando un poco más en el análisis delas cifras, en las gráficas 6ª y 6b se puedeobservar cómo los crecientes niveles de

_____________

33 Constituye la causa principal más no la única, toda vez que el Gobierno asume deudas y pasivos deentidades liquidadas y privatizadas. Al no corresponderse los flujos de déficit con los stocks dedeuda es necesario hacer esta precisión. Citado por: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA,op.cit., 2002, p. 33.34 Ibid. p. 34 y 35.35 Los cálculos del Cuadro 8 corresponden a la metodología propuesta por Pasinetti, L. (1998).36 La deuda bruta del GNC menos todos sus activos financieros y saldos en cuentas bancarias al finalde cada año. Citado por: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, op. cit., 2002, p. 34.37 Es un promedio ponderado por la proporción de los saldos interno y externo para cada año.

4.624.31

Crecimiento, Interés real y nivel de deuda

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

10

12

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01

%

10

15

20

25

30

35

40

45

% d

el P

IB

Crecimiento Interés real deuda Deuda

Déficit total, primario y saldo de deuda (% del PIB)

-8.0

-7.0

-6.0

-5.0

-4.0

-3.0

-2.0

-1.0

0.0

1.0

2.0

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 010

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Déficit total Déficit primario Deuda

déficit total y primario constituyen unaexplicación importante del nivelcorrespondiente de endeudamiento delGobierno Nacional33. También seaprecia cómo las condiciones desostenibilidad se deterioran a partir de1995 cuando el crecimiento de la tasade interés real no guarda armonía con eldesempeño de la economía. Mientrasesta brecha exista, el nivel deuda/PIBes creciente. En particular, elcomportamiento del producto ha sidomenos favorable que el de la tasa deinterés, pues después de 1995 laeconomía colombiana comienza unproceso recesivo que tiene su fondo enel año 1999 cuando la economía crecióa un ritmo de -4,5%.

El cuadro 634 presenta la transición dela política fiscal hacia su insostenibilidad.Las tres primeras columnas muestran losdatos necesarios para calcular elindicador35. La primera contiene el saldoanual de la deuda neta36 comoporcentaje del PIB; la segunda, la tasade interés real implícita de la deuda37; y

la tercera, el crecimiento real de laeconomía. Seguidamente, se presenta elbalance primario (columna (a)) delGNC. El superávit de sostenibilidad(columna (b)) es el balance requeridopara garantizar la estabilidad de la deudaen cada año y es igual al costo neto dela deuda vigente. La distancia entre el

21


balance primario y el de sostenibilidadreporta el ajuste requerido para llegar ala frontera de sostenibilidad (columna(c)). Un valor positivo indica unsuperávit primario superior al requerido,garantizándose la estabilidad de ladeuda. Un valor negativo, en cambio,

Cuadro 6. Sostenibilidad Fiscal 1990-2001

revelaría la necesidad de ajustar elbalance primario para hacer estable elstock de deuda. Finalmente, la secuenciade superávit obtenida (b) refleja latrayectoria necesaria para garantizarsostenibilidad; y la brecha (c) presentael ajuste correspondiente.

Año Deuda neta i real deuda Crecimiento (g) (i-g)

Balance primario

Superávit de sostenibilidad

c/ Brecha de

sostenibilidad d/

(% del PIB) a/ b/ (a) (b) (c) 1990 14.06 -13.0 4.28 -17.29 0.33 -2.43 2.76 1991 13.36 -13.0 2.00 -15.03 0.89 -2.01 2.90 1992 14.26 -12.6 4.04 -16.67 -0.72 -2.38 1.65 1993 13.87 -10.5 5.39 -15.85 0.17 -2.20 2.36 1994 11.66 -10.1 5.81 -15.87 -0.40 -1.85 1.45 1995 12.89 -6.1 5.68 -11.82 -1.24 -1.52 0.29 1996 13.21 -4.6 2.04 -6.66 -2.14 -0.88 -1.26 1997 15.81 -0.5 3.16 -3.65 -1.97 -0.58 -1.39 1998 20.50 1.9 1.61 0.28 -2.20 0.06 -2.26 1999 27.80 6.4 -4.50 10.89 -4.18 3.03 -7.21 2000 34.71 5.6 2.81 2.77 -3.03 0.96 -3.99 2001 39.38 3.7 1.54 2.15 -3.15 0.85 -4.00

a/ Deuda bruta menos activos financieros b/ Tasa implicita (intereses/deuda) ponderada para deuda externa e interna c/ (i-g)*Deuda Neta d/ Bce. Primario - Superávit sostenibilidad = Ajuste requerido Fuente: Contraloría General de la República. La situación de la deuda pública. Informe 2001. Bogotá.

Para que las finanzas del GNC fueransostenibles en 1998, se requería de unsuperávit primario equivalente al 0,06%del PIB (columna b), pero dado un déficitobservado de 2,2%, el ajuste exigido parala sostenibilidad estaba alrededor de los2 puntos del PIB (columna (c)). Para2001, dadas las condicionesmacroeconómicas predominantes y elnivel de deuda vigente, el superávitprimario requerido era de 0,85% del PIB,lo cual implica un ajuste de 4,0% del PIB.

La secuencia de balance primario quedebió registrar el GNC para garantizar

la sostenibilidad de la deuda en lasegunda mitad de los noventa osciló entreun déficit de 1,5% y un superávit de0.85% del PIB. Sin embargo, el Gobiernoregistró déficit hasta de 4 puntos en1999, que ante una deuda (neta) que pasóde 12% en 1994 a 39% del PIB en 2001,llevó a la configuración de una situaciónde insostenibilidad fiscal38.

De esta forma, se puede encontrar quelos factores más importantes en lasostenibilidad de la política fiscal en elperíodo objeto de análisis han sido latendencia a reducir el superávit primario,

____________

38 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, op. cit., 2002, p. 35.

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hasta generar un déficit, y ladesaceleración de la tasa de crecimientodel PIB real. El aumento de la tasa deinterés real ha sido un tercer factor enorden de importancia directa (sin teneren cuenta su efecto sobre el crecimientode corto plazo). Esto puede afirmarsedebido al hecho de que hubo períodos,como el de 1992-1995, en los cuales seobservaron tasas reales de interéscrecientes con disminución del grado deendeudamiento gracias a la generaciónde superávit primarios, mientras que enépocas posteriores, específicamenteentre 1995 y 1997, creció el grado deendeudamiento a pesar de la caída de latasa de interés real debido, precisamente,a la reducción del superávit primariohasta su desaparición.

Algunas conclusiones

En este artículo se ha efectuado unsencillo análisis acerca de la evolución,características y sostenibilidad delendeudamiento del Gobierno NacionalCentral (GNC) en la década de losnoventa del siglo XX. A partir de lodesarrollado en las páginas anteriores,en esta parte se van a presentar algunasde las conclusiones más importantessobre el tema.

La primera conclusión obtenida a partirde lo analizado hace referencia a laimportancia del asunto de la deudapública para la economía nacional. Enefecto, la deuda externa pública engeneral, y del Gobierno Nacional Centralen particular, constituye uno de losaspectos más determinantes en elcomportamiento de las finanzas públicasen Colombia.

Particularmente, en cuanto alcomportamiento de la deuda públicaexterna, ésta se incrementó en los

últimos seis años de la década de losnoventa a un ritmo anual promedio del27.9%. El 82 % de la deuda externa delsector público no financiero (SPNF) esresponsabilidad del Gobierno Nacional,el 12% de las entidades territoriales y el7% restante de las entidades públicas.

El nivel de la deuda pública externaexpresado en dólares de los EstadosUnidos fue, en promedio, de US $ 22.412millones durante 2001 y registró un ritmode crecimiento de 6.67% entre 1995 y2001. Al mismo tiempo, el ProductoInterno Bruto, en dólares, era en 2001un 12% menor al de 1995 debido tanto ala contracción de la economía como a ladevaluación del peso frente al dólar quetuvo lugar entre 1998 y 2000. De estamanera, la deuda bruta externa endólares como proporción del PIB pasóde 16.5% en 1995 a 27.6% en 2001,indicadores superiores a los que resultande las comparaciones efectuadas entrela deuda externa y el PIB, expresadosambos en pesos corrientes.

En el caso específico de la deudaexterna del Gobierno Nacional ésta hatenido un comportamientopermanentemente ascendente en ladécada objeto de análisis. El crecimientopromedio anual de la misma durante esteperíodo fue del 18%. Para 2001, lamisma representó un 19% del PIB total.

Todo este flujo de recursos destinadoshacia el endeudamiento externo e internodel Gobierno Nacional implicadisminuciones importantes en losrecursos destinados hacia la inversiónpública, y en particular, hacia laformación bruta de capital. De estaforma, para 2003 el solo pago deintereses por concepto de la deuda totaldel GNC casi triplica la inversión públicade ese mismo nivel de gobierno.

23


Complementario al aumento del saldo dela deuda actualmente vigente, se leagrega el impacto que en los últimos añosha tenido la devaluación sobre elendeudamiento externo. Junto con elcomportamiento de los mercadosinternacionales de capitales y la altavolatilidad de los mismos, estos factoreshan conducido a un aceleradocrecimiento del servicio al punto que, talcomo se observó atrás, el pago deintereses constituye uno de los rubrosmás cuantiosos dentro del presupuesto.

Respecto a la composición delendeudamiento externo, en la década delos noventa se presenció un importantecambio en las fuentes de crédito delGNC. En efecto, disminuyó laimportancia relativa de las fuentesbilaterales y multilaterales de crédito –que se pueden denominar de carácter“oficial”– y aumentaron las fuentesprivadas. La consecuencia de este tipode cambios consiste en la pérdida deflexibilidad en los mecanismos denegociación que se tienen con lasentidades multilaterales así como ladependencia de un importante porcentajede la deuda del concepto de lascalificadoras de riesgo; el mercado apartir de este concepto determina si elpaís tiene o no acceso al mercadocrediticio y su costo. Aunado a estoselementos, se encuentra la volatilidad delos mercados financieros internacionalescuyas consecuencias se han visto ya encrisis como la del sudeste asiático, larusa, la brasilera y la argentina entreotras.

Para complementar la evidencia hastaahora señalada, en el numeral tres (3)se desarrolla un sencillo análisis de la

sostenibilidad del conjunto delendeudamiento del Gobierno Nacional.En el mismo se ratificó la tendenciaexplosiva del endeudamiento del GNC,tendencia que se acentuó principalmenteen la década de los noventa. Estascaracterísticas señalaría, enconsecuencia, la necesidad de adopciónde políticas urgentes en materia fiscalcon el fin de evitar situaciones extremasen el ámbito económico.

A partir del conjunto de elementosplanteados atrás, en este artículo se hamostrado la importancia que elendeudamiento público comenzó aadquirir para las finanzas públicas a partirde la década de los noventa del sigloXX. Cuando se analiza este asunto enlos momentos actuales, tomando porejemplo, el comportamiento delendeudamiento en el 2004, se puedeobservar cómo la deuda total delgobierno nacional central (GNC), si bienevidenció una reducción relativa de52,7% a 50,9% del PIB entre 2003 y2004, su valor absoluto se incrementóen $9,1 billones. En particular, el saldoexterno expresado en pesos se contrajoen $3,9 billones, mientras que en dólares,aumentó en US$1.693 millones. Así, laapreciación del tipo de cambio (14%nominal) permitió la reducción en el saldode la deuda externa del GNC en 4,1puntos del producto (de 25,0% en 2003a 20,9% del PIB en 2004)39. Sinembargo, se debe diferenciar entre elcomportamiento de corto plazo de ladeuda, evidenciado en 2004, y elproblema estructural que caracteriza asu dinámica.

Esta distinción es ilustrada claramenteentre niveles de gobierno. Mientras las

____________

39 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA (2005): Situación de la deuda pública. Informe 2004.Bogotá, p.7.40 Ibid, p.7.

24

entidades territoriales avanzaron haciael ajuste de su deuda y han garantizadoampliamente su sostenibilidad,la Nación agudiza el desequilibrio de susfinanzas, presionando por mayorendeudamiento40. En este sentido “en lamedida en que la deuda del gobiernonacional central explica el 78% de ladeuda pública total, los esfuerzos de lasentidades territoriales resultaninsuficientes para lograr la viabilidadfinanciera de las finanzas públicas en suconjunto”.

Lo anterior remarca que la importanciay explosividad, así como el riesgo deinsostenibilidad, del endeudamiento delGobierno Nacional observado para la

década de los noventa, continúa siendoválido en los momentos actuales. Elloindicaría la necesidad de contemplarsoluciones alternativas dirigidas, porejemplo, hacia la efectivaimplementación de políticas queimpulsen o reactiven el crecimientoeconómico real, y generar así losrecursos suficientes para garantizar laestabilidad del endeudamiento delGobierno Nacional Central, y en generalde todo el conjunto de la deuda pública.Y tal vez estas discusiones conllevenhacia reflexiones más complejasconforme es la posibilidad de replantearla lógica del actual modelo de desarrolloy la lógica financiera y de actuación delEstado que el mismo supone.

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