La nueva gestin pblica. Una introduccin al concepto y a la prctica (Texto Introductorio para Antologa sobre Nueva Gestin Pblica,

de la Biblioteca Bsica de Administracin Pblica, EAP-DF)

Guillermo M. Cejudo Divisin de Administracin Pblica

CIDE

ndice

La nueva gestin pblica, 30 aos despus

El entorno

Primeras experiencias

La difusin global

Doctrinas y orgenes intelectuales

Las crticas

La maduracin

La NGP en Mxico

El legado

Bibliografa bsica

Bibliografa especializada

Julio 2010

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Semblanza del autor

Guillermo M. Cejudo es profesor investigador en la Divisin de Administracin

Pblica del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE). Estudi en El

Colegio de Mxico, la London School of Economics and Political Science y la

Universidad de Boston.

Es autor de los libros Para entender los gobiernos estatales (Nostra, 2007) y La

construccin de un nuevo rgimen de rendicin de cuentas en las entidades

federativas (Auditora Superior de la Federacin, 2009), y uno de los coordinadores

del libro La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico (CIDE-Universidad

Nacional, 2010). Es autor tambin de varios artculos sobre reforma administrativa,

rendicin de cuentas y calidad de gobierno publicados en prestigiadas revistas de

Mxico y el extranjero.

Sus temas de investigacin son la gestin pblica en nuevas democracias, los

mecanismos institucionales de rendicin de cuentas, la calidad del gobierno en los

estados mexicanos y los gobiernos municipales.

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Textos para antologa

1. Hood, Christopher, A Public Management for All Seasons, Public

Administration, 69, 1991, pp. 3-19

2. Cabrero, Enrique, Del Administrador al Gerente Pblico, Mxico, INAP,

segunda edicin, 1997, captulos I y VI.

3. Barzelay, Michael, La Nueva Gestin Pblica, Mxico, Fondo de Cultura

Econmica, 2003, captulos 1 y 2.

4. Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo CLAD, Una

nueva gestin pblica para Amrica Latina, Caracas, CLAD, 1998.

(disponible en el sitio web del CLAD: www.clad.org.ve)

5. Arellano Gault, David, Nueva Gestin Pblica: el meteorito que mat al

dinosaurio? Lecciones para la reforma administrativa en pases como

Mxico, Reforma y democracia, 23, 2002, pp. 8-40.

6. Pollitt, Christopher, Justification by Works or by Faith? Evaluating the New

Public Management, Evaluation, 1995, 1, pp. 133-154.

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La nueva gestin pblica, treinta aos despus

La Nueva Gestin Pblica (NGP) es un trmino frecuentado en las ltimas

dcadas, primero en pases anglosajones y, luego, en el mundo entero, para

denotar un conjunto de decisiones y prcticas administrativas orientadas a

flexibilizar estructuras y procesos y a introducir mayor competencia en el sector

pblico, con el propsito de mejorar los resultados de la accin gubernativa. La

NGP ha seguido la ruta usual de las novedades administrativas: gran entusiasmo

inicial que encuentra crticas y resistencias; difusin de trminos, prcticas y

estrategias de reforma; resultados mixtos (algunas iniciativas tienen xito y son

emuladas, otras fracasan); intentos por explicar sus alcances; y, finalmente, su

normalizacin, al volverse parte del repertorio habitual (ya sin expectativas

desbordadas) de instrumentos de gestin, no obstante los numerosos llamados a

decretar su obsolescencia.

En sus orgenes, en los pases anglosajones durante los aos ochenta, la

NGP fue impulsada como una solucin a los problemas de la vieja burocracia,

como la respuesta a los dilemas de un gobierno en crisis fiscal y como la

conjugacin de los mejores instrumentos de gestin del sector privado con la

vocacin pblica del gobierno. Al mismo tiempo, fue cuestionada desde varios

frentes: hubo quienes, desde una posicin simplificadora, le negaba novedad a

sus propuestas (alegando que se trataba de vino viejo en odres nuevos), quienes

la acusaban de ser la aplicacin de un modelo neoliberal en la administracin

pblica, y quienes la desechaban como la adopcin acrtica de ideas del sector

privado en el mbito pblico. Como todas las exageraciones, estas afirmaciones

tienen algo de verdad, pero no recuperan la complejidad ni permiten dilucidar los

componentes de la NGP, sus orgenes intelectuales, ni su potencial utilidad en

mbitos concretos.

Afortunadamente, junto a la retahla de defensores a ultranza y crticos

acrrimos, se ha desarrollado, particularmente desde los aos noventa, una

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corriente de investigacin slida, que ha buscado explicar por qu ciertas

herramientas empezaron a ser utilizadas en varios pases para hacer frente a

nuevos problemas en la administracin del sector pblico. En esta tradicin, hay

textos esenciales que intentan estudiar los procesos de reforma, evaluar sus

alcances, entender sus resultados, diagnosticar sus lmites, descifrar las

diferencias entre pases y entender su potencial utilidad en situaciones diversas.

En esta antologa se presentan textos en esta ltima vertiente: no se encuentran

proclamas sobre revoluciones globales que transformarn los gobiernos, pero

tampoco alertas sobre los peligros de reformas perversas. El lector encontrar

estudios analticos sobre la NGP, no recetas ni doctrinas.

Como introduccin, en este texto presento una breve descripcin de la

trayectoria de la NGP, un anlisis de sus postulados bsicos y sus antecedentes

intelectuales, y una exploracin de las prcticas administrativas que ha generado,

tanto en los pases que lo impulsaron inicialmente, como en los que ms tarde

adoptaron algunas iniciativas. Se cierra con una discusin sobre su legado, tanto

en trminos de instrumentos de gestin disponibles para los gobernantes, como

en el anlisis de las reformas administrativas, tras haber sido uno de los temas

dominantes en organismos internacionales, comunidades acadmicas y espacios

de decisin gubernamental preocupados por la gestin del sector pblico.

El entorno

En 1991, Christopher Hood public el artculo A new public management for all

seasons,1 que ha sido reconocido como el texto fundador del debate acadmico

sobre la NGP.2 Fiel a su estilo, el profesor Hood no promueve nuevas prcticas,

sino que identifica un fenmeno entonces novedoso, que estaba ocurriendo en

1 Public Administration 69, nm.1 (1991): 3-19; incluido en esta antologa. 2 Otro texto, sin duda fundamental, que sent las bases de la discusin en torno a la NGP fue el de

Peter Aucoin, Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes and

Pendulums, Governance 3, nm.2 (1990): 115-137.

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pases anglosajones, el cual rompa, por lo menos en teora, con lo que parecan

ser los cnones de la administracin burocrtica y cuestionaba buena parte de los

supuestos y premisas del estudio y la prctica de la administracin pblica.

Aunque el texto es de 1991, se refiere a prcticas vigentes desde inicios de

los aos ochenta. Puede decirse que la NGP existi antes de contar con tal

nombre. Los gobiernos de Nueva Zelanda, Australia y Gran Bretaa intentaban

dar respuestas nuevas a la llamada crisis fiscal de Estado,3 o la supuesta quiebra

del sistema de bienestar.4 Los problemas que los Estados desarrollados vivieron

en los aos setenta (inflacin, desempleo, crisis energtica, desencanto con los

servicios pblicos provistos directamente por el Estado, etc.) abrieron la puerta de

dos cuestionamientos severos al modelo administrativo tradicional. El primero tuvo

que ver con los lmites de la administracin:5 tras el New Deal en Estados Unidos

y la construccin de los sistemas de bienestar en buena parte de Europa

Occidental (y de estados desarrollistas en pases latinoamericanos y asiticos) se

haba expandido el sector pblico no slo como agente de provisin de bienestar

sino tambin como generador directo de bienes y servicios a la ciudadana. Ante

esto, gobiernos de distinto cuo conservadores y laboristas construyeron un

discurso en torno a la idea de un Estado que haba sobrepasado sus lmites

adecuados y que, por tanto, deba retraerse a un tamao ms modesto.6

Esta expansin generada por la construccin del Estado de Bienestar a

partir de la segunda mitad del siglo XX tuvo repercusiones no slo en el mbito de

actuacin del sector pblico (que ampli sus fronteras frente al mercado y la

3 James OConnor. The Fiscal Crisis of the State. Nueva York: St. Martins, 1973. 4 Claus Offe. Contradicciones del estado de bienestar. Mxico: Alianza, 1991. 5 Vese Christopher Hood, The Limits of Public Administration (London: Wiley, 1976). Vale la pena

revisar tambin la actualizacin que apenas hizo de un debate que, demuestra, no es viejo ni est

resuelto: Can We: Administrative Limits Revisited, Public Administration Review, 70, nm. 4

(2010): 527-534. 6 Paul Pierson, Dismantling the welfare state?: Reagan, Thatcher and the politics of Retrenchment.

New York: Cambridge University Press, 1994. Vase tambin Torben Iversen, Capitalism,

Democracy, and Welfare, Cambridge University Press, 2005.

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sociedad), sino tambin en la forma de organizacin dentro de la burocracia

estatal:7 el mayor tamao del gobierno hizo necesarias reglas ms homogneas,

procedimientos estandarizados, vigilancia centralizada y jerarquas slidas que

buscaban facilitar el control de un creciente apartado administrativo.8 El segundo

lmite tuvo que ver con este arreglo interno del sector pblico: al criticar el tamao

y la ambicin del Estado se cuestionaron tambin los mtodos de organizacin y

las prcticas de gestin.

As, al poner bajo la lupa el mbito y los mtodos de la accin estatal, la

respuesta de diversos gobiernos implic una revalorizacin del mercado y de los

instrumentos de gestin privada. En Estados Unidos, Ronald Reagan declaraba

que el gobierno no era la solucin a los problemas, sino que era el problema, en

tanto que Margaret Thatcher nombraba a gerentes de empresas privadas como

encargados de hacer ms eficiente al sector pblico. La NGP como prctica surgi

en este entorno de ideas econmicas y polticas favorables al mercado y recelosas

del Estado, con gobiernos que haban hecho campaa criticando los excesos de

las burocracias.9 Pero adems de este entorno favorable e ideas propicias, haba

tambin razones internas: burocracias con estructuras esclerticas, funcionarios

desapegados de las preocupaciones cotidianas de la gente, reglas excesivas y

procesos lentos e ineficientes, que derivaban en una evidente insatisfaccin

ciudadana con el desempeo de sus gobiernos.

7 Richard Rose, El gran gobierno: un acercamiento desde los programas gubernamentales, Mexico:

Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, 1998. 8 Esto no quiere decir que existiera un paradigma tradicional burocrtico como se afirm

repetidamente. Por el contrario, siempre hubo retos intelectuales y prcticos a esta ortodoxia.

Vase Laurence Lynn, The Myth of the Bureaucratic Paradigm: What Traditional Public

Administration Really Stood For, Public Administration Review 61, nm.2 (2001): 144-160. 9 Savoie, Daniel. Thatcher, Reagan, Mulroney. In Search of a New Bureaucracy. Pittsburgh:

Pittsburgh University Press, 1994.

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Las experiencias originales

La respuesta a este desencanto con el tamao y las prcticas del Estado se

tradujo en medidas concretas iniciadas por pases anglosajones en las dos ltimas

dcadas del siglo XX, que generaron modificaciones sustanciales en gestin

pblica. En Nueva Zelanda, desde los aos ochenta hubo cambios significativos,

basados en la idea de contratos de desempeo entre agencias gubernamentales

en su papel de proveedores y compradores de bienes y servicios.10 Para ello, se

reestructur el sector pblico, a fin de dividir la elaboracin de polticas pblicas

(policy-making) de su ejecucin (delivery), de forma que los ministros actuaban

como compradores de bienes y servicios provistos por los departamentos (que

deban competir con proveedores privados). Esto supuso dotar de mayor

autonoma a los jefes de las agencias, para que pudieran determinar su forma de

operar y sus prioridades, as como para incentivar la competencia entre agencias

gubernamentales y entre stas y el sector privado. Tambin fue necesario definir a

priori los productos esperados del desempeo de cada agencia, as como disear

estndares altamente especificados para medir el desempeo y los productos del

trabajo de las agencias pblicas. Este proceso se inicio a partir de una propuesta

del Tesoro neozelands, que impuls su iniciativa y cont con suficiente poder (y

capacidad de convencimiento) para que el gobierno en su conjunto tuviera que

plegarse a su proyecto. A ello contribuy la crisis econmica en que se encontraba

el pas, as como la sensacin de ineficiencia gubernamental percibida por los

actores polticos y la ciudadana en general.11 Algunas de estas reformas han sido

10 Allen Schick, The Spirit of Reform. Managing the New Zealand State Sector in a Time of Change.

Wellington: State Services Commission, 1996; Jonathan Boston, The Challenge of Evaluating

Systematic Change: The Case of Public Management Reform in New Zealand, International Public

Management Journal 3, nm.1 (2001): 309-325. 11 Michael Barzelay, The new public management: improving research and policy dialogue.

Berkeley: University of California Press-Russell Sage Foundation, 2001, captulo 2. Hay una edicin

en espaol por el Fondo de Cultura Econmica. Los captulos 1 y 2 estn incluidos en esta

antologa.

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revertidas en aos recientes,12 pero la experiencia neozelandesa se sostiene

como el arquetipo de reformas de NGP. Los cambios fueron dramticos: no slo

se modificaron drsticamente las estructuras de los ministerios y las agencias

gubernamentales, sino que se alteraron las rutinas y prioridades de los empleados

del gobierno. Como Schick ha mostrado,13 inevitablemente se prefera atender lo

que se poda establecer en contratos (los productos) que los resultados que

experimentaban los ciudadanos. El gobierno por contratos se volvi el principal

instrumento de gestin pblica, lo que permiti mayor control sobre algunos

aspectos del quehacer de los funcionarios y las agencias, pero al mismo tiempo

diluy la responsabilidad y el profesionalismo.14

Si bien Nueva Zelanda es el caso paradigmtico por lo radical de las

reformas y la amplitud de los resultados, el Reino Unido experiment un proceso

similar, iniciado con anterioridad, desde el comienzo del gobierno de la Primer

Ministro Margaret Thatcher en 1979. Al igual que en Nueva Zelanda, el pas se

encontraba en crisis econmica y haba fuertes crticas al gobierno por su

ineficiencia. A esto se sum la llegada al poder de los conservadores, quienes

impulsaron una agenda en materia de gestin pblica basada en aumentar el

control poltico sobre el servicio civil, reducir el tamao y el costo del aparato

gubernamental y mejorar los procesos de gestin, inspirados por doctrinas

provenientes del sector privado. Asesorada por consultores y prominentes

miembros de la iniciativa privada, Thatcher realiz una reforma radical a la

estructura del servicio civil y a los procedimientos de gestin financiera.15 En este

proceso, el papel de la Primer Ministro fue fundamental, pues la dimensin de las

12 Robert Gregory, Theoretical Faith and Practical Works: De-Automizing and Joining-Up in the

New Zealand State Sector, en Tom Christensen y Per Lgreid (eds.), Autonomy and regulation:

coping with agencies in the modern state, Northampton, Mass.: Edward Elgar Publishing, 2006. 13 Schick, op. cit., passim. 14 Para una defensa del gobierno por contratos, vase Jean- Erik Lane, New Public Management.

Londres: Routledge, 2000. 15 Colin Campbell y Graham Wilson, The End of Whitehall: Death of a Paradigm?, Oxford: Blackwell

Publishers, 1995.

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transformaciones requiri del apoyo decidido del gobierno en su conjunto para

aumentar el control poltico sobre el servicio civil y aumentar la eficiencia (casi

siempre por la va de reducir costos, y pocas veces por la de agregar valor) del

sector pblico.16 Posteriormente, el sucesor de Thatcher, John Major, propuso

nuevas medidas, como la Next Steps Initiative, que buscaba crear agencias

especializadas con autonoma presupuestal y de gestin, as como la Citizens

Charter, un proyecto que generaba estndares para medir el desempeo y

divulgar sus resultados. El efecto de estos aos de reforma fue un nuevo modelo

de gestin, que deriv en la disminucin del poder de los sindicatos y de los

funcionarios del servicio civil y en la erosin de la autonoma de los cuerpos

profesionales, mientras que un nuevo grupo de funcionarios designados al frente

de las agencias Next Steps aument su poder, y se convirti en una nueva lite no

electa.17 Los gobiernos laboristas de Tony Blair y Gordon Brown continuaron este

tipo de reformas, con nfasis en las metas de desempeo (que han llevado a lo

que Hood y Bevan identifican como un juego en el que los funcionarios deciden

estratgicamente su comportamiento no para satisfacer demandas ciudadanas

sino para cumplir sus metas),18 y en la introduccin de mecanismos de mercado

en el sector pblico,19 aunque tambin con nuevas prioridades (enmarcadas en la

estrategia de Modernising Government) en la transparencia y la calidad de los

servicios pblicos. Entre los resultados de ms de dos dcadas de este tipo de

reformas destacan la disminucin del poder de los sindicatos del sector pblico, la

erosin de la autonoma de los servidores profesionales (que quedaron sujetos a

controles estadandarizados), y el fortalecimiento del gobierno por metas.

16 C. Foster, The Civil Service under Stress: The Fall in Civil Service Power and Authority, Public

Administration 79, nm.3 (2001): 725-749 17 Ewan Ferlie et al., The New Public Management in Action. Oxford: Oxford University Press, 1996. 18 Gwyn Bevan y Christopher Hood, Whats Measured is What Matters: Targets and Gaming in the

English Public Health Care System, Public Administration Review 84, nm.3 (2006): 517-538. 19 Julian Le Grand y Will Bartlett, eds., Quasi-Markets and Social Policy (Palgrave Macmillan,

1993).

~ 10 ~

Finalmente, en Australia la crisis fiscal de los aos setenta y las crticas

generalizadas al gobierno derivaron en un proceso parecido. Segn argumenta

Zifcak, a diferencia del Reino Unido, donde fue la posicin ideolgica de la Primer

Ministro el motor de los cambios, en Australia la motivacin provino del inters

tecnocrtico por mejorar la administracin.20 Los temas centrales de la reforma al

sector pblico australiano fueron la reduccin del gasto pblico, la intencin de

aumentar el control ministerial sobre los departamentos (por medio de ms

funcionarios designados), la introduccin de una poltica de igualdad de

oportunidades y, finalmente, la generacin de nuevos mtodos de gestin. La

realizacin de estos cambios ocurri gracias a una simbiosis entre polticos y altos

funcionarios, que estuvieron de acuerdo en el aumento de control poltico, pero, a

la vez, en la delegacin de responsabilidades en reas financieras y

presupuestales del quehacer pblico.

Fueron estas tres experiencias de reformas al sector pblico las que

comenzaron a llamar la atencin como una forma alternativa de organizar y

gestionar las burocracias pblicas. No slo parecan la respuesta a los problemas

identificados en muchos pases, sino que ofrecan mejoras sustanciales en la

calidad de los servicios y reduccin en los costos para el sector pblico. Para

gobiernos que vivan presiones fiscales y demandas sociales, la NGP ofreca

respuestas prometedoras. Hacer ms con menos (o, como lo propondra el

entonces Vicepresidente estadunidense Al Gore: alcanzar un gobierno que

trabaja mejor y cuesta menos)21 pareca posible.

20 Spencer Paul Zifcak, New Managerialism: Administrative Reform in Whitehall and Canberra.

Philadelphia: Open University Press, 1994; Barzelay, op. cit., captulo 2. 21 Al Gore, A government that works better and costs less, Washington, National Performance

Review, 1993.

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La difusin global de la NGP

Fueron precisamente estos tres pases los que generaron inicialmente la idea de

una tendencia de reformas comprehensivas al sector pblico en diversos pases

en respuesta a lo que se perciba como exceso de rigidez en los procesos y

dispendio de recursos. Los mecanismos e instrumentos concretos variaban, pero

el objetivo era claro: mayor competencia en el sector pblico y estructuras menos

jerrquicas y rgidas. Sin embargo, a pesar de algunos intentos retricos por

presentar esta tendencia como una revolucin global con ms similitudes que

diferencias,22 la hiptesis de homogeneidad en los procesos de reforma en la

gestin pblica ha sido rebatida por diversos autores.23 Si bien cada una de las

experiencias en los tres pases mencionados pueden considerarse como un

benchmark case (caso de referencia),24 otros pases presentan diferentes

procesos de reforma, con resultados distintos.25

22 David Osborne y Ted Gaebler, Reinventing government: how the entrepreneurial spirit is

tansforming the public sector, Reading, Mass.: Addison-Wesley, 1992; existen varias versiones en

espaol; Donald Kettl, The Global Public Management Revolution, Washington: Brookings, 2000. 23 Christoph Knill, Explaining Cross-National Variance in Administrative Reform: Autonomous

versus Instrumental Bureaucracies, Journal of Public Policy 19, nm.2 (1999): 113-139;

Christopher Hood, Control, Bargains, and Cheating: The Politics of Public-Service Reform, Journal

of Public Administration Research Theory 12, nm.3 (2002): 309-332. 24 El trmino ha sido formulado por Barzelay, op. cit. 25 Los esfuerzos acadmicos por entender estos procesos de cambio han sido variados. Desde el

anlisis comparativo tradicional, se han hecho descripciones de los contenidos de los cambios al

sector pblico, comparaciones de resultados entre pases; se han identificado elementos comunes

y diferencias, y se han producido lecciones o generalizaciones (vase Christopher Pollitt, Is the

Emperor in his Underwear? An analysis of the impacts of public management reform, Public

Management 2, nm.2 (2000): 181199). La principal debilidad de este tipo de anlisis es que no

se generan explicaciones, sino slo agregaciones, y se cae en el problema que ms afecta a la

administracin pblica comparada: la reduccin de las explicaciones a un argumento que

simplemente atribuye todas las relaciones causales a un origen nico, las diferencias en los

sistemas polticos. Otra forma de aproximarse a los cambios se basa en la idea de una tendencia

(por ejemplo, vase Donald Kettl, op. cit.,). Esta forma de analizar casos distintos consiste en crear

un ideal (basndose ya sea en argumentos normativos o empricos) y usarlo para analizar

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Los pases de Europa continental fueron menos receptivos a este tipo de

reformas.26 Las explicaciones abundan, pero destacan las basadas en estructuras

constitucionales, la fortaleza de los funcionarios de la administracin frente a la

lite poltica, las tradiciones administrativas y entornos ideolgicos y polticos

menos propicios a cambios radicales como los iniciados en los pases analizados

prrafos atrs.27 A su vez, los pases escandinavos siguieron una ruta ms

moderada, con fuerte influencia en los instrumentos de gestin de gobiernos

locales, pero sin tantos efectos en trminos del mbito de accin estatal en los

gobiernos centrales.28

En pases en desarrollo, la introduccin de prcticas de la NGP tuvo

trayectorias distintas: en algunos casos se trat de reformas estimuladas por

determinado caso nacional. El mtodo consiste simplemente en encontrar similitudes y diferencia.

El problema con este tipo de anlisis es que el ideal que se utiliza es necesariamente una

construccin ad hoc que, por tanto, afecta la validez de las conclusiones a las que se llega o las

lecciones que se pretenden generar. Esfuerzos ms sistemticos pueden encontrarse en el

nmero especial del International Public Management Journal de 2003 dedicado a explicar el

cambio y la continuidad en las polticas de gestin pblica en varios pases. 26 B. Guy Peters y Donald J. Savoie, Taking stock: assessing public sector reforms (Montreal:

McGill-Queen's University Press, 1998); Alain Guyomarch, 'Public Service', 'Public Management'

and the 'Modernization' of French Public Administration, Public Administration 77, nm.1 (1999):

171-193; Tom Christensen y Per Laegreid, New public management: the transformation of ideas

and practice (Aldershot: Ashgate, 2001). Canad tuvo una trayectoria distinta; vase P. Aucoin,

The New Public Management. Canada in Comparative Perspective, Montreal: IRPP, 1995. 27 C. Pollitt y G.Bouckaert, Public Management Reform. A Comparative Analysis (Oxford: Oxford

University Press, 2000). C. Hood y M. Lodge, Competency, bureaucracy, and public management

reform: A comparative analysis, Governance 17, nm.3 (2004): 313-333, Michael Barzelay y

Natascha Fuchtner, Explaining Public Management Policy Change: Germany in comparative

Perspective, Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice 5 (2003): 7-27,

Raquel Gallego, Public Management Policy Making in Spain, 1982-1996: Policy Entrepreneurship

and (In)Opportunity Windows, International Public Management Journal 6, nm.3 (2003): 283-308. 28 Pero incluso dentro de un mismo pas las reformas enmarcadas en la NGP variaban con el

tiempo. No son lo mismo las reformas iniciadas por Thatcher que las impulsadas por Blair en el

Reino Unido, o las reaganianas que las de Clinton en Estados Unidos (vase, por ejemplo, Ewan

Ferlie et al., op. cit.

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organismos internacionales en pases con alta dependencia de ayuda extranjera

(como frica) o en proceso de integracin (como en Europa del Este antes de su

adhesin a la Unin Europea). En otros pases como muestra para Amrica

Bresser Pereira29 la introduccin de algunos elementos de la NGP fue ms

selectiva y en respuesta a necesidades concretas de los gobiernos: no fueron

reformas comprehensivas tan ambiciosas como las intentadas en los pases

anglosajones, sino iniciativas parciales, que recuperaban algunos (pero no todos)

de los componentes de las reformas ms agresivas de aquellos pases. 30

Doctrinas y orgenes intelectuales

Las experiencias que dieron origen al trmino NGP y buena parte del discurso

construido en torno a ellas sugeran que haba un ncleo de iniciativas comunes

y, detrs de ellas, cierta coherencia conceptual.31 Las soluciones intentadas se

basaban en lo que Christopher Hood ha identificado como un giro drstico en las

doctrinas administrativas:

de la hechura de las polticas a las habilidades gerenciales; del

nfasis en los procesos al nfasis en los productos; de las jerarquas

ordenadas a un esquema de mayor competencia en la provisin de

29 Luiz Carlos Bresser-Pereira, New Public Management Reform: Now in the Latin America

Agenda, and Yet, Revista Internacional de Estudos Polticos 9 (2001): 117-140. Vase tambin el

texto del Comit Cientfico del CLAD incluido en esta antologa. 30 Vanse tambin Donald E. Klingner, "South of the Border": Progress and Problems in

Implementing New Public Management Reforms in Mexico Today, The American Review of Public

Administration 30, nm.4 (2000): 365-373.; Andrew Nickson, Transferencia de polticas y reforma

en la gestin del sector pblico en Amrica Latina: el caso del New Public Management, Reforma

y democracia 24 (2002): 113-140. 31 Sin embargo, lo cierto es que la NGP carece de un nico soporte terico es, como explicar

ms adelante, la articulacin de dos escuelas de pensamiento cercanas pero no del todo

armnicas y de un conjunto unificado de prcticas de gestin que permita delimitar tajantemente

qu decisiones pueden considerarse inspiradas en la NGP y cules no.

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servicios pblicos; de sistemas homogneos de pago, a sistemas con

variacin; y de un servicio pblico uniforme e incluyente a una

estructura diversa, con ms nfasis en contratos de prestacin de

servicios.32

Aunque muchos de estos cambios parecen cotidianos treinta aos despus

(a quin sorprende hoy el ataque a las jerarquas centralizadoras? por qu

deberan preferirse los procesos a los productos de la accin gubernamental?), en

su momento cada uno de estos postulados significaba una separacin drstica del

canon de la administracin pblica, preocupado por el orden, la previsibilidad, el

control jerrquico, el mrito y la subordinacin a las autoridades electas y,

mediante ellas, al proceso democrtico.33 Estos postulados, adems, prevean

instrumentos de gestin distintos de los usuales en la administracin tradicional:

en vez de la regulacin detallada (manuales de operacin y de procedimientos,

perfiles de puestos, reglamentos precisos que definan los mbitos de accin de

cada funcionario y agencia pblica), se exaltaban las virtudes de la autonoma

gerencial: que los directivos pudieran tomar decisiones no constreidas por

procedimientos legales o restricciones en el ejercicio del presupuestos, con tal de

alcanzar objetivos sociales deseados. En el mismo sentido, se hacan a un lado

las jerarquas y los controles centralizados para promover la competencia (dentro

del sector pblico entre agencias o entre funcionarios o con proveedores

privados) y la introduccin de mecanismos de mercado (subcontratacin, pagos

diferenciados, incentivos al desempeo, cuasi-mercados) en la organizacin del

sector pblico. Significaba, finalmente y esto es lo que explica buena parte de las

resistencias encontradas en la implementacin de las reformas NGP, una

32 Christopher Hood, The 'New Public Management' in the 1980s: Variations on a Theme,

Accounting, Organizations, and Society 20, nm.2/3 (1995): 93-109. 33 Max Weber, La burocracia, y Woodrow Wilson El estudio de la administracin, en Jay M.

Shafritz y Albert C. Hyde (eds.), Clsicos de la Administracin Pblica. Mexico: FCE, 1999: 117-

125, y 73-96, Dwight Waldo, Conclusion: Notes on the Present Tendencies en The Administrative

State, Nueva Jersey: Transaction Publishers, 2006: 206-212; Luther Gulick y Lyndall Urwick, eds.,

Papers on the Science of Administration. Nueva York: Institute of Public Administration, 1937.

~ 15 ~

alternativa contrastante con el diseo de los sistemas de relaciones laborales

basados en el mrito y la estabilidad. En efecto, para la NGP, el sistema de

servicio civil encarnaba muchos de los defectos de la administracin tradicional: la

devocin por las reglas, la estabilidad concedida a los funcionarios con

independencia de los resultados de su desempeo, la regulacin detallada y

uniforme. Su propuesta era flexibilizar los mecanismos de contratacin, disminuir

las reglas (o conceder excepciones a cambio de convenios de desempeo), y

construir sistemas de pagos diferenciados, e incentivos ligados a los resultados.

Las propuestas de la NGP no se desprendan de un desarrollo terico

uniforme que hubiera culminado en los aos ochenta en un conjunto de

recomendaciones prcticas. Por el contrario, eran la amalgama de instrumentos

de gestin diversos que parecan relevantes para atender los problemas del sector

pblico en esos aos en los trminos definidos por quienes impulsaron las

reformas, y acordes con la ideologa anti-estatista y liberal que reaccionaba a lo

que se perciba como excesos del Estado de bienestar. En pocas palabras, las

condiciones econmicas, polticas e ideolgicas volvieron aceptables estos

postulados, que, sin embargo, se haban generado tiempo atrs.

El origen intelectual de la NGP se encuentra en dos escuelas de

pensamiento: la teora de la eleccin pblica (public choice), acompaada por el

nuevo institucionalismo econmico, y el gerencialismo (managerialism).34 De la

teora de la eleccin pblica,35 la NGP toma el escepticismo frente a los

34 G. Gruening, Origin and Theoretical Basis of New Public Management, International Public

Management Journal, 4 (2001): 1-26. 35 Los textos clsicos son: Gordon Tullock, The Politics Of Bureaucracy (Washington: Public Affairs

Press, 1965); William A. Niskanen, Bureaucracy and Representative Government (Chicago - New

York: Aldine-Atherton, 1971); James M. Buchanan y Gordon Tullock, The Calculus Of Consent -

Logical Foundations of Constitutional Democracy (Ann Arbor: University of Michigan Press., 1962);

Anthony Downs, Inside Bureaucracy (Waveland Press, 1994). Una actualizacin puede verse en

Patrick Dunleavy, Democracy, bureaucracy and public choice. Economic explanations in political

science, Nueva York: Harvester Wheatsheaf, 1991; y Dennis Mueller, Public Choice III, Cambridge,

Cambridge University Press, 2005.

~ 16 ~

instrumentos tradicionales de gestin (pues ve en la planeacin y el control

centralizados una receta para decisiones equivocadas e implementacin fallida), la

obsesin por introducir mecanismos de mercado que hagan contrapeso a las

tendencias concentradoras y autocomplacientes de los burcratas y las agencias

pblicas, y el inters por construir sistemas de incentivos que hagan que el

desempeo y los resultados de los funcionarios sean premiados o castigados, bajo

el supuesto de que stos actan siempre conforme a decisiones estratgicas que

maximizan sus ganancias, y no por vocacin o valoraciones normativas.

Del gerencialismo menos una disciplina que un movimiento,36 la NGP

hizo propia la demanda por mayor libertad de gestin: se entenda que para

imaginar soluciones a los nuevos problemas pblicos, responder rpidamente a un

entorno cambiante y mantener motivada y alerta a una organizacin pblica era

necesario alejarse de reglas homogeneizantes, disminuir las restricciones a la

forma de decidir los contenidos de la accin gubernamental y los destinos del

presupuesto y, ante todo, ampliar el espacio de maniobra para innovar, intentar

soluciones, e incluso fallar y aprender.37 Tambin recuper del gerencialismo la

orientacin hacia la funcin directiva del gobierno (lo que supona prestar menos

atencin a las operaciones y procedimientos cotidianos, para concentrase en las

capacidades y operaciones directivas)38 y, sobre todo, buena parte del lenguaje

(proveniente de la gestin privada y de los temas recurrentes en las escuelas de

negocios) que caracterizara a la NGP: la preocupacin por la calidad, la llamada

orientacin al cliente/usuario/ciudadano, la medicin de resultados como

mecanismo de control y el inters por la innovacin y la creacin de valor pblico.

36 Vase Christopher Hood, Public Management: The Word, the Movement, the Science, en E.

Ferlie, L.E. Lynn, y C. Pollitt (eds.), The Oxford Handbook of Public Management, Oxford, OUP,

2005. 37 Thomas J. Peters y Robert H. Waterman, In Search of Excellence: Lessons from America's Best-

Run Companies, Nueva York: Harper & Row, 1982; Mark H. Moore, Creating Public Value:

stretegic management in government, Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1995. 38 Enrique Cabrero, Del Administrador al Gerente Pblico, Mxico: Instituto Nacional de

Administracin Pblica, 1997. Un par de captulos estn incluidos en esta antologa.

~ 17 ~

La traduccin de estas propuestas de gestin en instrumentos concretos

ocurri en mltiples modalidades: en algunos casos se crearon agencias

autnomas (como las Next step en Gran Bretaa, o los laboratorios de reinvencin

en Estados Unidos) que reciban un mandato claro de sus superiores polticos,

pero que dejaban a sus dirigentes reas amplias de decisin sobre los mtodos y

contenidos de accin, y se les exima de cumplir regulaciones sobre

contrataciones y relacionales laborales y sobre presupuestos, todo ello a cambio

de un control estricto de los resultados alcanzados peridicamente. Tambin se

introdujeron mecanismos de mercado en la provisin de servicios pblicos desde

la privatizacin de secciones del servicio, hasta la simulacin de competencia por

medio de cuasimercados o de la creacin de sistemas de precios internos en las

agencias pblicas. Se crearon convenios de desempeo entre el gobierno central

y las agencias y entre stas y su personal, que ligaban el pago, e incluso la

permanencia en el puesto, a alcanzar determinadas metas de produccin,

cobertura, ahorro o satisfaccin del usuario. Se construyeron complejos sistemas

de monitoreo y control de metas (lo que Hood ha caracterizado como

targetworld),39 y de medicin del desempeo de funcionarios, agencias y

programas, todo para asegurar que los estndares establecidos se cumplan. As,

si bien se redujeron los abundantes controles ex ante restricciones

presupuestarias, procesos estandarizados, etc., se incrementaron de forma

equivalente los controles ex post medidas de desempeo o control de metas.

Estas decisiones centrales para la NGP mostraban que la combinacin

entre public choice y gerencialismo no estaba libre de contradicciones. Mientras

que la teora de eleccin pblica pone el acento en los mecanismos de mercado y

la rendicin de cuentas para inducir la competencia entre agencias pblicas y

reducir las tendencias expansivas de la burocracia, el gerencialismo aboga por

otorgar mayor autonoma a los managers, reducir las regulaciones y enfocarse en

39 Christopher Hood, Gaming in Targetworld: The Targets Approach to Managing British Public

Services, Public Administration Review 66, nm.4 (2006): 515-521.

~ 18 ~

los resultados. La combinacin es un equilibrio frgil: mayor autonoma para

agencias y gerentes pblicos, a cambio de mayores controles en los resultados.

A esos componentes medulares de la NGP se aadieron un conjunto de

prcticas casi todas emulaciones de la gestin privada que quedaron asociadas

a la NGP, aunque no necesariamente tenan como eje articulador alguna de las

dos preocupaciones centrales (la flexibilizacin de estructuras y procesos y la

introduccin de mecanismos de mercado): sistemas de evaluacin del desempeo

de funcionarios, agencias y programas, premios a la calidad, cartas ciudadanas,

convenios de desempeo, incentivos a la innovacin, portales de internet

interactivos, etc. Fueron estos instrumentos complementarios los que alcanzaron

mayor difusin, por encima del ncleo de reformas ms ambiciosas que tocan la

estructura de la administracin y fomentan la competencia con mecanismos de

mercado.40

El xito que ofrecan estas reformas sustentado en el entusiasmo de sus

promotores, mas no necesariamente en efectos concretos, como muestra Pollitt en

el artculo incluido en esta antologa dio pie a una serie de esfuerzos por

presentarlas como un nuevo paradigma que resolvera los problemas del sector

pblico, disminuira sus costos, aumentara la calidad de los servicios y, con todo,

ello, satisfara las expectativas de los ciudadanos. Libros como el de Donald Kettl

sobre una revolucin global en el sector pblico,41 o el best-seller de Osborne y

Gaebler sobre reinventar el gobierno,42 no slo impulsaban este tipo de reformas

como la solucin lgica a los problemas contemporneos, sino que anunciaban el

fin de la administracin pblica tradicional, y advertan a los gobiernos sobre el

riesgo de quedar atrs en la carrera por reformar sus burocracias. Organismos

40 Esto es precisamente lo que ha ocurrido en el caso mexicano. Vase, al respecto, Guillermo

Cejudo, Los motores del cambio en la administracin mexicana: los lmites de la nueva gerencia

pblica, en Mara del Carmen Pardo y Ernesto Velasco (eds.), La gerencia pblica en Amrica del

Norte. Tendencias actuales de la reforma administrativa en Canad, Estados Unidos y Mxico,

Mxico: El Colegio de Mxico, 2009. 41 Donald Kettl, The Global Public Management Revolution, Washington: Brookings, 2000. 42 David Osborne y Ted Gaebler, op. cit.

~ 19 ~

internacionales como el Banco Mundial y la OCDE (y tambin organizaciones

regionales especializadas en administracin pblica, como el Centro

Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, CLAD) adoptaron la

retrica, los trminos y los contenidos de la NGP. La combinacin de reducir

costos, flexibilizar burocracias, empoderar a los ciudadanos y mejorar bienes y

servicios pblicos representaba una oferta atractiva en sus recomendaciones a los

gobiernos de todo el mundo. Y, sin embargo, no puede decirse que haya habido

una convergencia en las reformas efectivamente realizadas. En mltiples gobierno

se adopt un lenguaje similar y se establecieron objetivos parecidos, pero las

iniciativas impulsadas variaron considerablemente de pas a pas, y respondan a

las condiciones polticas peculiares a cada uno. Ms an, incluso cuando las

reformas eran parecidas, sus alcances y efectos fueron distintos.43

Las crticas

Junto con este entusiasmo inicial, surgieron distintas posiciones crticas a la NGP,

a sus promesas y a sus lmites.44 Adems de aquellos que la rechazaban con el

43 Pollitt explica esta convergencia limitada a etiquetas retricas y conceptos generales en esta

forma: hay muchos beneficios para muchos actores en una situacin en la que hay un conjunto de

ideas reformadoras dominantes pero vagamente especificadas, que aparentemente pueden ser

aplicadas a una amplia variedad de entornos de sector pblico. Una vez que tal situacin ha

madurado, es difcil que un actor solo, no ortodoxo, pueda turbarla. Es el equivalente administrative

de ciencia normal un paradigma en la que pueden construirse reputaciones, carreras y

ganancias. Por supuesto, el contenido exacto del paquete vara en el timepo calidad total,

reingeniera, etc. pero el patron bsico de un conjunto de prescripciones muy generales sirve

para un amplio rango de intereses. Es un sistema que es vulnerable a malos resultados slo

marginalmente porque los resultados finales usualmente no llegan sino hasta que la mayor parte

de los actors est en algo ms, e incluso entonces la atribucin de resulados a causas ser

probablemente ambigua y disputable. Christopher Pollitt, Is the Emperor in his Underwear? An

analysis of the impacts of public management reform, Public Management 2, nm.2 (2000): 181

199. 44 Vase, para una revisin de estas posiciones: Linda Kaboolian, The New Public Management:

Challenging the Boundaries of the Management vs. Administration Debate, Public Administration

~ 20 ~

recurso simple de calificarla como una moda intelectual ms y, por tanto, indigna

de ser debatida seriamente, hay tres tipos genricos de crticas a la NGP. La

primera, proveniente de autores en la tradicin de administracin pblica, se

concentra en dos aspectos esenciales respecto al sustento terico de la NGP. Se

adverta, en primer lugar, la falta de soporte terico o emprico para buena parte

de las implicaciones prcticas de sus postulados. Se argumentaba, por ejemplo,

que, al no tener bases slidas, las doctrinas de la NGP carecan de confiabilidad

en los resultados prometidos, por lo que la certeza de sus proponentes era, al

menos, cuestionable. En segundo trmino, se apuntaba en la tradicin de Simon

y los proverbios de la administracin45 hacia la incongruencia entre algunos de

sus postulados (por ejemplo, entre asumir que los directivos requieren ms

autonoma para innovar y generar valor pblico, y sostener al mismo tiempo que

los funcionarios buscan siempre maximizar presupuesto y por lo tanto debe

vigilrseles y controlrseles estrictamente).46

Un segundo tipo de crticas comparta el escepticismo de la visin anterior,

pero mantena una posicin ms constructiva. Se reconocan las posibles

incoherencias y lo ingenuo de algunas de sus propuestas. Y, sin embargo, lo que

se propona era someter las propuestas a revisiones analticas slidas antes de

rechazarlas o aceptarlas y a estndares estrictos de argumentacin en lugar de

los artilugios retricos que proponentes y crticos solan usar para defenderlas o

descalificarlas.47 No se intentaba generar teoras unificadoras o sistematizar la

Review 58, nm. 3 (June 1998): 189-193; y David Arellano Gault, Nueva Gestin Pblica: el

meteorite..., art. cit. 45 Herbert A. Simon, The Proverbs of Administration, Public Administration Review 6, nm.1

(1946): 53-67. 46 B. Guy Peters y Vincent Wright, Public Policy and Administration, Old and New, en Robert E.

Goodin y Hans Dieter Klingemann (eds.), A New Handbook of Political Science, Nueva York:

Oxford University Press, 1998, 628-644. 47 Michael Barzelay, How to argue about the new public management, International Public

Management Journal 2, nm.2 (1999): 183-216; Christopher Pollitt, The Essential Public Manager,

Open University Press, 2003; Laurence E. Lynn Jr, Public Management: Old and New, Nueva York:

Routledge, 2006.

~ 21 ~

totalidad de los postulados de la NGP, sino utilizar criterios para discernir las

condiciones en las que ciertos instrumentos tenan relevancia como respuestas a

determinados problemas pblicos, dadas las condiciones del entorno y las

capacidades administrativas a la mano. De esta forma, no slo se esperaba

construir conocimiento sobre la NGP, sino generar implicaciones prcticas con

respaldo.

En tercer lugar, estn aquellos que, desde una posicin prctica, criticaban

el contenido de los postulados de la NGP y, sobre todo, sus efectos en la gestin

cotidiana en los gobiernos. Se sealaba, por ejemplo, que buena parte de las

implicaciones prcticas de la NGP eran incompatibles con tradiciones

administrativas diferentes,48 o que resolvan problemas que no necesariamente

eran los prioritarios para pases distintos de los anglosajones. En algunos casos,

se sugera que antes de disear convenios de desempeo o mecanismos de

subcontratacin era indispensable fortalecer el imperio de la ley; en otros, que el

problema administrativo central no era la falta de autonoma de gestin, sino lo

opuesto: la excesiva discrecionalidad de los funcionarios pblicos.49 Se aduca

tambin que no se enfatizaban lo suficiente los efectos perversos de algunos de

48 David Arellano Gault, Mexican public sector reform: patrimonialist values and governmental

organisation culture in Mexico (Mxico: Centro de Investigacin y Docencia Econmicas,

Documento de trabajo, Divisin de Administracin Pblica 82, 2000). Carles Rami, Los

problemas de la implantacin de la nueva gestin pblica en las administraciones pblicas latinas:

modelo de Estado y cultura institucional, Reforma y democracia 21 (2001). 49 Por ejemplo, las reacciones en el mbito nacional a la NGP ejemplifican bien esta posicin: si

bien se aceptaba el diagnstico sobre la necesidad de cambio en el sector pblico, no era claro

que el conjunto de soluciones estilo NGP correspondiera con los problemas concretos de la

administracin mexicana, caracterizaba por administraciones con bajos estndares de rendicin de

cuentas, poco profesionalismo y enclavados en una tradicin legalista. Vase Juan Pablo

Guerrero, La reforma a la administracin pblica mexicana en el nuevo rgimen poltico Por

dnde empezar? Ideas para la creacin de un gobierno transparente, responsable y cercano a la

ciudadana (Mxico: Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, Cuadernos de Trabajo AP,

2001).

~ 22 ~

los componentes de la NGP:50 los funcionarios que dejan de preocuparse por la

sustancia de su labor para atender los criterios con los que son medidos (el caso

de los hospitales ingleses en los que importaba ms reducir los tiempo de espera

que la atencin efectiva de enfermedades es citado frecuentemente), o las

empresas subcontratadas que abandonan criterios de cobertura y calidad para

privilegiar los ingresos inmediatos, generalmente a costa de la viabilidad futura de

los servicios.

Cualquiera de estas tres posiciones contiene diagnsticos que cualquier

analista o decisor debe tomar en cuanto cuando valore la NGP. El conjunto de

crticas ha servido no slo para exhibir la falibilidad de la NGP (como ocurre con

cualquier otro conjunto de doctrinas sobre gestin pblica), sino, ante todo, para

construir argumentos ms sofisticados para dilucidar qu instrumento de gestin

es relevante para qu organizacin, en qu condiciones, con qu propsitos y bajo

qu supuestos.

La maduracin

Tras los primeros aos de debate sobre la NGP, la discusin acadmica y

prctica evolucion hacia preguntas nuevas. Qued asentado que, en efecto,

haba una serie de reformas comprehensivas al sector pblico en algunos pases,

pero que no se trataba de una revolucin global. De igual forma, al tiempo que se

reconoca la novedad (y pertinencia) de muchas de los cambios asociados a la

NGP, se aceptaba que no significaba el fracaso de formas alternativas de

gestionar el sector pblico, ni el descarte automtico de la administracin clsica.

Finalmente, se entendi que el xito relativo de muchas de estas reformas no

estaba determinado nicamente por su contenido (por el virtuosismo tcnico de

ciertas decisiones), sino por el proceso que llevaba a decidir sobre cierta iniciativa

y su ejecucin eficaz.

50 Tom Christensen y Per Lgreid, The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform,

Public Administration Review 67, nm.6 (11, 2007): 1059-1066.

~ 23 ~

Gracias a ello, las preguntas planteadas se volvieron ms sofisticadas. Con

su libro The New Public Management. Improving research and policy dialogue,

Michael Barzelay dio inicio a un programa de investigacin en bsqueda de

respuestas a la pregunta de qu explica el cambio y la continuidad en las polticas

de gestin pblica en diversos pases.51 Los hallazgos muestran que las razones

de por qu un pas se embarca en cierto tipo de reformas con relativo xito no

tiene que ver con determinantes histricos ni con tendencias globales, sino con

decisiones coyunturales explicadas por el entorno poltico y administrativo del

momento. Ms que seguir modas o atender presiones globales, lo que ha

mostrado ser la causa detrs de las decisiones por impulsar reformas a la gestin

pblica es la configuracin de instituciones y procesos que moldean la toma de

decisiones.

En esta misma lgica, se ha buscado tambin explicar los efectos

inesperados de las reformas en varios pases: costos que no se redujeron,

servicios que no aumentaron su calidad, regulaciones que lejos de disminuir

aumentaron, desmotivacin de los funcionarios pblicos pese a mayores grados

de autonoma, y un largo etctera.52 Se ha intentado tambin entender el

desencanto de muchos reformadores con los resultados de sus iniciativas, pero

tambin los xitos sorpresivos. Y, finalmente, se ha ampliado la agenda de

51 Michael Barzelay, The new public management: improving research and policy dialogue

(Berkeley: University of California Press-Russell Sage Foundation, 2001); Michael Barzelay, The

Process Dynamics of Public Management Policy Change, International Public Management

Journal 6, nm.3 (2003): 251-282, (y el general el contenido entero de ese nmero del Journal);

Michael Barzelay y Raquel Gallego, From New Institutionalism to Institutional Processualism:

Advancing Knowledge about Public Management Policy Change, Governance 19 (2006): 531-557.

El producto ms reciente es un simposio en Governance (23, nm. 2, 2010) sobre reformas en

pases del sur de Europa. 52 Christopher Hood y Guy Peters, The Middle Aging of New Public Management: Into the Age of

Paradox?, Journal of Public Administration Research and Theory 14, nm.3 (July 1, 2004): 267-

282; M. Maor, The paradox of managerialism, Public Administration Review 59, nm. 1 (1999): 5

18. En esta tradicin, vase Mauricio Dussauge, Paradoxes of Public Sector Reform: the Mexican

Experience (2000-2007) International Public Management Review 9 (2008): 56-75.

~ 24 ~

discusin para buscar entender por qu algunos pases simplemente no han

intentado participar de las reformas NGP, o, cuando lo han intentado, no han

llegado muy lejos.53

Se ha construido as una agenda de investigacin prctica ms compleja,

que aade a la discusin sobre el contenido de las reformas asociadas a la NGP,

la atencin al proceso en torno a ellas. En pocas palabras, el debate acadmico y

de deliberacin para la prctica no se concentra ya slo en el tipo de reformas a

impulsar (la gastada alusin a las mejores prcticas), sino en el modo de hacerlo

(la configuracin de elementos polticos y administrativos que vuelven realizable y

promisoria una intervencin concreta para mejorar la gestin pblica).

Adems, desde finales de los noventa, al hacerse evidentes los lmites de

algunas de las reformas comprehensivas llevadas a cabo en varios pases y al

manifestarse sus efectos no esperados, se inici una serie de intentos por declarar

el fin de la NGP y/o su sustitucin por un nuevo paradigma administrativo. El

gobierno laborista de Tony Blair en Gran Bretaa lanz un proyecto llamado

joined-up government, que buscaba atenuar los efectos de fragmentacin y

descoordinacin de las iniciativas de la NGP en gobiernos anteriores. Se

reconoci que dar autonoma a las agencias y asignar responsabilidades directas

para cumplir con metas especficas, si bien alcanz algunos resultados deseados,

provoc tambin una prdida de integracin en el quehacer del gobierno en su

conjunto, pues cada funcionario y cada agencia estaban dedicados a su porcin

de la tarea gubernativa, lo cual dejaba huecos en la atencin de problemas

sociales que no correspondan a la jurisdiccin exclusiva de una institucin o

persona. Ms pases (sobre todo lo que llevaron a cabo reformas de NGP ms

ambiciosas) siguieron el ejemplo, bajo una etiqueta an ms amplia (whole-of-

government), con el propsito explcito de lograr mejor integracin horizontal y

vertical del gobierno, y recuperar la misin de conjunto perdida por la

53 Tom Christensen y Per Laegreid, New public management: the transformation of ideas and

practice, Aldershot: Ashgate, 2001.

~ 25 ~

descentralizacin, la fragmentacin y la autonomizacin generadas por las

reformas anteriores.54

La misma premisa ha sido utilizada en aos ms recientes para aducir que,

ya que la NGP ha vuelto ms complejo el proceso de poltica pblica en los pases

donde sus postulados fueron seguidos con ms profundidad, se ha vuelto

indispensable utilizar instrumentos tecnolgicos para recuperar algo de

coordinacin en los gobiernos. Se sugiere, por tanto, que la NGP ha sido

sustituida por la Gobernanza de la Era Digital, basada en la integracin de

funciones gubernamentales antes desagregadas, la adopcin de estructuras

orientadas a necesidades concretas, y la digitalizacin de los procesos

administrativos.55

En la misma lgica, hay quien sugiere que la NGP ha sido reemplazada por

la gobernanza como forma de gestionar al sector pblico. Sin embargo, al

momento el debate parece abierto, pues aunque hay quien ve NGP y gobernanza

como sustitutos (la ltima como una forma de gobernar que corrige las fallas de la

NGP),56 tambin hay quien s distingue los mbitos diferentes de la NGP

(concentrada en la gestin) y la gobernanza (enfocada en la accin de dirigir a la

sociedad, de la cual la gestin gubernamental es apenas una parte).57 En esta

ltima perspectiva, los instrumentos de la NGP coexisten con gobernanza como la

articulacin de esfuerzos gubernamentales y no gubernamentales para darle

direccin a las sociedades.

54 Tom Christensen y Per Lgreid, The Whole-of-Government..., art. cit.: 1059-1066. 55 Patrick Dunleavy y Helen Margetts, Digital era governance: IT corporations, the state, and E-

government, Oxford University Press, 2006. 56 Stephen Osborne (ed.), The new public governance. Emerging perspectives on the theory and

practice of public governance, Londres, Routledge, 2010. 57 Luis F. Aguilar Villanueva, Gobernanza y gestin pblica, Mxico, Fondo de Cultura Econmica,

2006.

~ 26 ~

NGP en Mxico

Antes de concluir con una visin del legado de la NGP, esta seccin ofrece un

repaso breve de la experiencia de NGP en Mxico. Al igual que en buena parte de

Amrica Latina,58 la NGP como discurso y como prctica lleg a Mxico de

cambios dramticos en la poltica y la economa.59 Las discusiones sobre gestin

pblica, el tamao y estructura del Estado y el tipo de relacin entre gobierno y

sociedad estaban forzosamente enmarcadas en debates ms amplios y complejos

sobre la democratizacin y el papel del Estado en la economa.60 Los retos de la

administracin pblica no eran slo los de aumentar la eficacia y reducir los

costos. Haba tambin que responder a las necesidades de una sociedad que

comenzaba a hacer or su voz y hacerlo en un entorno de precariedad fiscal.

De entre el catlogo de instrumentos de gestin asociados con la NGP, la

experiencia mexicana recuper poco de los relacionados con la introduccin de

mecanismos de mercado al sector pblico, y prefiri el componente gerencial, pero

an aqu las iniciativas fueron tmidas, pues hubo muy poco progreso en dotar de

autonoma plena a agencias y funcionarios, o para alterar los mecanismos de

pago al personal, para incluir compensaciones por resultados, o para volver los

convenios de desempeo el principal instrumento de control gubernamental. La

estructura centralizada de la administracin federal y las reglas homogneas de

personal y de ejercicio del presupuesto permanecieron intocadas en estos aos.

An as, tal como ha documentado Pollitt para varios pases,61 la retrica

lleg ms lejos que los cambios efectivamente realizados: administraciones en

58 Vase el documento del CLAD incluido en esta antologa. Vase tambin Jos Luis Mndez,

Vieja o nueva administracin pblica? Una propuesta ante los dilemas de la modernizacin

administrativa, Reforma y democracia, 27, 1999, pp. 219-246. 59 Aguilar, Luis F., La Reforma del Estado Mexicano, Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, 47,

1994, pp. 121-144. 60 Cejudo, art. cit. 61 Christopher Pollitt, Convergence: The Useful Myth?, Public Administration, 79, 2001, pp. 933-

947.

~ 27 ~

todos los mbitos de gobierno y de todo signo partidista anunciaban que sus

reformas se inscriban en la NGP, con la esperanza de dotarlas de mayor

legitimidad y de presentarse como vanguardistas en lo administrativo. En efecto,62

para los encargados de las reformas la NGP prometa resultados relativamente

fciles sin costos excesivos; ofreca tambin el argumento de la revolucin global

como justificacin para iniciar transformaciones en el sector pblico. Por ello, no

es extrao que, desde mediados de los noventa, ideas sobre la calidad total, la

reinvencin del gobierno, la reingeniera de procesos, la innovacin en el sector

pblico y el nfasis en los resultados se hayan incorporado al vocabulario

cotidiano de la administracin pblica.

En claro contraste con las experiencias anglosajonas de NGP, el arribo de

la NGP a Mxico no se debi a un plan deliberado, o a una estrategia coordinada

desde el gobierno federal. Por el contrario, la retrica gerencial empez a permear

las decisiones en materia de gestin pblica en algunos casos aislados. Como

ejemplo estn los gobiernos municipales que experimentaron con algunas de

estas tcnicas desde principios de los aos noventa,63 o los programas de

modernizacin intentados con distintos grados de xito, por los gobiernos de

Nuevo Len, Guanajuato o el Distrito Federal.64 En el mbito de la administracin

62 ste y el siguiente prrafo estn basados en mi texto citado Los motores del cambio \. 63 Vanse las mltiples publicaciones del Premio de Gobierno y Gestin Local del CIDE, as

como los anlisis que al respecto han hecho expertos municipalistas como Enrique Cabrero (en

sus textos sobre gestin urbana, gobernanza local y accin blica), Rodolfo Garca del Castillo

(sobre innovacin y poltica social) y Alicia Ziccardi (sobre participacin ciudadana y accin social).

Estos, y otros estudios, dan cuenta de la diversidad de iniciativas de reforma administrativa, de

gran innovacin en el espacio local en materia de gestin, pero tambin de la heterogeneidad de

problemas y de la baja institucionalizacin de casi todas estos intentos de reforma. 64 Ramn Muoz, Pasin por un buen gobierno: administracin por calidad en el gobierno de

Vicente Fox, Mxico, Disem, 1999; Santiago Roel, Estrategias para un gobierno competitivo: cmo

lograr administracin pblica de calidad. Un nuevo paradigma, Monterrey, Ediciones Castillo, 1996;

David Arellano Gault, Challenges for the New Public Management: Organizational Culture and the

Administrative Modernization Program in Mexico City (1995-1997), The American Review of Public

Administration, 30, 2000, pp. 400-413. Vase tambin Jos Martnez Vilchis, Nueva gerencia

~ 28 ~

federal, el primer intento ocurri en la ahora desaparecida Secretara de Comercio

y Fomento Industrial.65 Sucesivos gobiernos en las presidencias de Ernesto

Zedillo, Vicente Fox y Felipe Caldern incorporaron a sus agendas (aunque

siempre en un segundo plano) ideas de la NGP para mejorar las administraciones:

la nueva estructura programtica impulsada por la Secretara de Hacienda para

intentar un control por resultados del presupuesto (iniciativa reintentada en la

actualidad por la misma dependencia bajo el nombre de Presupuesto basado en

Resultados), el proyecto de reorganizar los procesos de planeacin y gestin

estratgica durante los primeros aos del siglo XXI (en el llamado Modelo

Estratgico de Innovacin Gubernamental de la Oficina de Innovacin de la

Presidencia de la Repblica), y esfuerzos recientes por disminuir la regulacin

(Regulacin Base Cero de la Secretara de la Funcin Pblica), o medir y valorar

los resultados de los programas sociales (a partir del Ley General de Desarrollo

Social y el trabajo impulsado por el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica

Social, Coneval).

Sin embargo, los componentes centrales de la NGP: flexibilidad y

competencia, han estado prcticamente ausentes de las agendas de reforma de

estos gobiernos. Los instrumentos de gestin ms utilizados no tocan las

estructuras de las agencias y no delegan autoridad a los directivos. Esto no

significa que las reformas recientes no hayan sido relevantes, aun cuando no

hayan sido inspiradas en la NGP, como la creacin de un servicio profesional de

carrera, o la ley de transparencia y acceso a la informacin. En todo caso, no es

una exageracin decir que muchos de los problemas de las administraciones

pblica: anlisis comparativo de la administracin estatal en Mxico, Convergencia. Revista de

ciencias sociales, nm. 39 (2005): 13-49. 65 Un pequeo grupo de funcionarios aprovecho la reorganizacin que se llev a cabo en la

dependencia para las negociaciones del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canad,

para impulsar un programa de modernizacin que introdujo varios elementos de la NGP, pero que

no se extendi hacia el resto de la burocracia federal.Dicha experiencia est descrita en Antonio

Argelles y Jos Antonio Gmez Mandujano, La desconcentracin en el proceso de modernizacin

econmica de Mxico: el caso de SECOFI, Mxico, Miguel ngel Porra, 1992.

~ 29 ~

pblicas en Mxico federal, estatales y municipales siguen siendo susceptibles

de ser atendidos con respuestas derivadas de los postulados de la NGP.

El legado

Los debates tericos y las mltiples experiencias de NGP en las ltimas dos

dcadas han dejado no slo un entendimiento ms completo de la NGP, sino la

capacidad de reconocer que los instrumentos de gestin asociados con la NGP no

tienen que coexistir siempre. En otras palabras, no puede decirse como se lleg

a sugerir que slo cuando se llevan a cabo reformas ambiciosas como la

australiana o la britnica estamos ante evidencia de NGP en accin. Por el

contrario, los componentes de la NGP forman parte de un abanico de opciones de

instrumentos de gestin para resolver problemas administrativos, y pueden usarse

y han sido usados de manera selectiva en funcin de las prioridades de cada

gobierno. Hay gobiernos donde los mecanismos de mercado para fomentar

competencia han sido aplicados con gran xito, en paralelo con los instrumentos

que sirven para dar ms autonoma de gestin. Pero hay otros en los que el marco

legal o las preferencias polticas han impedido que ciertos instrumentos sean

utilizados (la subcontratacin, o la eliminacin de restricciones presupuestales),

pero otros hayan sido adoptados libremente. La conclusin, evidente ya, es que es

un error ver a la NGP como un paquete de reformas que no puede ser

desagregado en sus componentes.

A esto es a lo que se refieren aquellos autores que proponen entender a la

NGP como una caja de herramientas, a la que los tomadores de decisin pueden

acudir para escoger cul instrumento es ms til para resolver un problema

concreto. Estas herramientas estn asociadas a las dos ideas fundadoras de la

NGP: ms competencia y ms flexibilidad en las administraciones pblicas. Por

tanto, cuando algunos de estos dos objetivos sean los que se persiguen, la NGP

ofrecer alternativas para definir la forma de gestionar las organizaciones pblicas.

~ 30 ~

Entender as a la NGP es menos deslumbrante que imaginarla como un

paradigma global que lleva a soluciones fciles y automticas o como una

conspiracin neoliberal que debilita al Estado y a sus funcionarios. Pero, por ello

mismo, permite comprender mejor el legado de las tres dcadas de NGP:

conocimiento de los efectos de estos instrumentos, ideas sobre por qu ciertos

pases intentaron y lograron llevar a cabo reformas ambiciosas, y propuestas

alternativas a la forma de organizar al sector pblico an vigente en la mayor parte

del mundo.

Quienes descartan a la NGP como agotada o superada, suelen tener como

referente aquellas experiencias en las que, tras reformas agresivas, moderaron el

alcance de ciertas iniciativas, corrigieron decisiones fallidas e incluso revirtieron

algunas reformas. Pero qu hay de aquellos pases en los que los postulados de

la NGP tuvieron una aplicacin tmida? El diagnstico que dio origen a la NGP en

los pases anglosajones a principios de los aos ochenta no suena extrao a

quienes cotidianamente lidian, en muchas regiones, con burocracias

excesivamente rgidas y cerradas, costos altos y baja calidad de los servicios,

reglas homogneas que en poco contribuyen al desempeo eficaz de los

funcionarios. No quiere decir esto que todos los pases deban pasar

inevitablemente por una etapa neogerencial; quiere decir, simplemente, que los

problemas para los que la NGP pretende ser una solucin siguen vigentes, y que,

en tanto lo sean, la NGP podr ser una fuente de ideas sobre cmo organizar al

sector pblico.

Tres dcadas de reformas a la NGP muestran que la administracin

centralizada, jerarquiza y homognea no es la nica opcin. Es posible construir

agencias gubernamentales autonmas, disear esquemas de monitoreo y control

que no dependan de restringir la capacidad de decisin de los funcionarios, y, ante

todo, es posible moldear agencias pblicas que respondan a las necesidades y

preferencias de los ciudadanos. No significa que sea la solucin para todos los

problemas administrativos, ni que no existan alternativas que en ciertas

condiciones sean ms apropiadas. Pero es una caja de herramientas vigente y til.

~ 31 ~

No puede olvidarse, sin embargo, que, como con toda herramienta, la efectividad

depende de la capacidad del usuario para escoger la adecuada y usarla con

habilidad.66

66 Y entre las habilidades del usuario de esas herramientas, es indispensable ser capaz de evitar lo

que Hood y Peters (art. cit., p. 278) identifican como los tres rasgos de reformas administrativas

(incluidas las inspiradas por la NGP), que explican los resultados pobres que se encuentran

frecuentemente: adoptar casualmente modelos sin fundamentos, ignorar la evidencia histrica y

utilizar la evidencia de manera selectiva.

~ 32 ~

Bibliografa bsica

En esta seccin, propongo al lector una lista mnima de textos bsicos disponibles

en espaol para avanzar ms en el tema (en adicin a lo incluido en esta

antologa).

Aguilar, Luis F., La Reforma del Estado Mexicano, Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, 47, 1994, pp. 121-144.

Arellano Gault, David, De la administracin pblica a la nueva gestin pblica: cinco dilemas, en El Estado del Arte de la Administracin Pblica (Revista conmemorativa del Colegio), Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, 1999, pp. 35-48.

Cabrero, Enrique, Innovacin en gobiernos locales: Un panorama de experiencias municipales en Mxico, Mxico, CIDE-Fundacin Ford, 2001.

Cejudo, Guillermo. Los motores del cambio en la administracin mexicana: los lmites de la nueva gerencia pblica, en Mara del Carmen Pardo y Ernesto Velasco (eds.), La gerencia pblica en Amrica del Norte. Tendencias actuales de la reforma administrativa en Canad, Estados Unidos y Mxico. Mxico: El Colegio de Mxico, 2009.

Guerrero, Juan Pablo. La reforma a la administracin pblica mexicana en el nuevo rgimen poltico Por dnde empezar? Ideas para la creacin de un gobierno transparente, responsable y cercano a la ciudadana. Mxico: Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, Cuadernos de Trabajo AP, 2001.

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Pardo, Mara del Carmen, La modernizacin administrativa en Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico, 2 edicin, 2009.

Rami, Carles. Los problemas de la implantacin de la nueva gestin pblica en las administraciones pblicas latinas: modelo de Estado y cultura institucional. Reforma y democracia 21 (2001).

~ 34 ~

Bibliografa especializada

En esta seccin, se recuperan los textos citados como referencia en esta

introduccin (salvo los ya mencionado en la lista previa).

Aguilar Villanueva, Luis F. Gobernanza y gestin pblica. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 2006.

Arellano Gault, David. Mexican public sector reform: patrimonialist values and governmental organisation culture in Mexico. Mxico: Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, Documento de trabajo, Divisin de Administracin Pblica 82, 2000.

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