Caracteristicas de La Nueva Gestion Publica - Sistemas de Administracion y Gestion Publica

UNIVERSIDAD PERUANA DE LAS AMERICAS

FACULTAD DE DERECHO

CURSO

SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA

Decimo Ciclo

CATEDRÁTICO

DR. RAFAEL ANGEL RODRIGUEZ GARRIDO

TEMA:

LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO PERUANO

Setiembre, 2015

Universidad Peruana de las Américas Facultad de Derecho PEL 8 2015

Sistemas de Administración y Gestión Pública 2015

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SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA

I. CARACTERISTICAS DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA

1. LA GESTIÓN PÚBLICA

Para acercar los conceptos de gestión pública y Estado, decimos que este es la

organización política soberana de una sociedad humana establecida en un territorio

determinado, bajo un régimen jurídico, con independencia y autodeterminación, con

órganos de gobierno y sistemas de gestión que persiguen determinados fines mediante

actividades concretas La relación entre poder y función marca la esencia de la

administración pública, donde a través de ésta se pone en práctica el ejercicio del poder,

mediante un gobierno en beneficio de la sociedad.

El funcionamiento del Estado, se origina en el cumplimiento de sus funciones, del cual se

desprenden un conjunto de actividades, operaciones, tareas para actuar: jurídica, política y

técnicamente. Estas actividades las asume como persona jurídica de derecho público y lo

realiza por medio de los órganos que integran la Administración Pública, tanto Nacional,

como regional y local.

El Estado en su doble carácter de gobierno y administrador cumple sus fines, competencias

y funciones en sus órganos jurídicos que forman una estructura especial y un conjunto de

técnicas y procedimientos que lo ponen en marcha (gestión pública).

2. GESTIÓN PÚBLICA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

En términos generales las expresiones gestionar y administrar aparecen como sinónimos,

similares, de uso indistinto. Incluso a ambos se los define como la acción y efecto de hacer

algo, de asumir una función o tarea para cumplir un propósito. Sin embargo en la

legislación peruana estos conceptos aparecen diferenciados.

En ese sentido se entiende por administración pública, en su enfoque procedimental, a

todas las instituciones y organismos públicos y privados que prestan servicios públicos1.

Son las entidades de cualquier naturaleza que sean dependientes del gobierno central, los

gobiernos regionales o los gobiernos locales, incluido sus correspondientes organismos

públicos.2

En efecto, la administración pública comprende a los organismos que desempeñan una

función de interés público, especialmente de provisión de servicios y/o regulación de los

comportamientos e intereses de la sociedad, el mercado, así como del propio Estado y sus

instituciones.

1 Ley de normas generales del procedimiento administrativo

2 Decreto Supremo No. 094-92-PCM.



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Por otro lado, a la gestión pública lo define, como el conjunto de acciones mediante las

cuales las entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y metas, los que están

enmarcados por las políticas gubernamentales establecidas por el Poder Ejecutivo.3

Integrando ambos conceptos, porque en si encierran dos elementos de dan origen a la

acción estatal y gubernamental, podemos decir que la gestión pública está configurada por

los espacios institucionales y los procesos a través de los cuáles el Estado diseña e

implementa políticas, suministra bienes y servicios y aplica regulaciones con el objeto de

dar curso a sus funciones.

La Gestión pública se ocupa de la utilización de los medios adecuados para alcanzar un fin

colectivo. Trata de los mecanismos de decisión para la asignación y distribución de los

recursos públicos, y de la coordinación y estímulo de los agentes públicos para lograr

objetivos colectivos.

Ésta es una definición muy general que hay que matizar y concretar desde diferentes

puntos de vista.

La acción pública se desarrolla en varias dimensiones que actúan simultáneamente. Estas

dimensiones son:

• En términos de las relaciones de poder que se establecen entre los grupos sociales que

actúan en instituciones determinadas, su estudio le corresponde a la Ciencia Política y la

Sociología.

• En términos jurídicos, cuando se considera a la Administración pública como una

persona jurídica que tiene derechos y obligaciones, su estudio le corresponde al

Derecho,

• En términos administrativos, cuando se ocupa de los métodos de trabajo y organización

interna, su estudio le corresponde a las Ciencias de la Administración y la ingeniería.

En efecto la acción de gobierno requiere de i) instituciones, ii) de mandatos y ordenes,

cumplidos a través de políticas y funciones, y iii) métodos de trabajo y organización

(tecnologías, instrumentos y procedimientos), para ejecutar y cumplir con sus fines y

responsabilidades.

Las actividades técnicas son las acciones y aptitudes subordinadas a conocimientos

técnicos prácticos e instrumentales, con base científica, necesarios para el ejercicio de una

determinada responsabilidad, capacitan a hombres y mujeres para mejorar su bienestar,

dando lugar a la gestión que para el caso de la actuación del Estado se denomina Gestión

Pública.

3 Ley General del Sistema Nacional de Control.



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II. ORGANIZACIÓN Y PARADIGMAS DEL ESTADO

3. Evolución conceptual y tendencias de la gestión publica

Las transformaciones de la economía mundial, caracterizada hoy por la crisis económica y

financiera que origina escasez de recursos, desempleo, recesión, etc., y el avance de la

globalización, producen procesos complejos y dinámicos, que ponen a la vista paradigmas4

emergentes en la gestión pública, para orientar mejor las políticas sociales y económicas

para atender la difícil y compleja demanda social.

En los últimos 25 años del siglo pasado, las ciencias de la administración han transitado de

la administración a la gerencia, y de la gerencia a la gobernanza.5

Los modelos alternativos de gestión pública describen un cambio permanente en el

enfoque de la ciencias gerenciales, desde el modelo burocrático de gestión basado en la

fragmentación de tareas y la subordinación jerárquica, hasta la nueva gestión pública que

introduce nuevos requerimientos como el desarrollo de una cultura de la cooperación y de

capacidades específicas orientadas a la gestión por resultados.

A. EL MODELO BUROCRÁTICO6

El modelo de administración burocrática o weberiano, fue el paradigma inspirador de

todo movimiento internacional de reforma administrativa de los años 50 y 60. La

racionalidad legal gerencial burocrática, que ya había presidido la construcción

histórica de los estados liberales del derecho, fue también el modelo que inspiro, tras la

segunda guerra mundial, tanto la construcción institucional de los Estados en

desarrollo como la de los grandes servicios nacionales del bienestar, característicos del

Estado Social.

Weber concebía la burocracia como “…la forma de organización a través de la cual

opera el sistema de dominación política nacional o legal. El tipo de sistema que da

sentido a la burocracia se contrapone a los sistemas de dominación carismática y

tradicional, que no son racionales porque no se basan en la obediencia a la norma

legal”. La denominación legal o racional del modelo weberiano, articulada a través de la

burocracia se basaba en:

4 Es un sistema conceptual, de conocimiento que se aplica en la práctica e incorpora esquemas mentales, valores,

teorías y razones generales para la acción. 5 Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e

institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía. 6 Organización regulada por normas que establecen un orden racional para distribuir y gestionar los asuntos que le

son propios. Administración ineficiente a causa del papeleo, la rigidez y las formalidades superfluas. Conjunto de los servidores públicos. Influencia excesiva de los funcionarios en los asuntos públicos.



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a. La definición del interés público desde la perspectiva fundamentalmente

“administrativista” esto implicaba reclutar, desarrollar y conservar expertos en el

campo de la administración, la ingeniería y el trabajo social.

b. El logro de resultados en función de las especialidades de los expertos y bajo una

fuerte orientación de inversión pública.

c. La legitimación de la selección de los expertos y funcionarios no electos en un

Estado administrativo.

d. La aplicación de sus conocimientos y normas profesionales a los problemas

existentes en sus campos de especialización.

El modelo burocrático buscaba la eficiencia, entendía a ella como su paradigma. En

esa concepción para lograr eficiencia se despersonaliza la gestión, las personas tienen

como fundamento el cumplimiento de lo que la institucionalidad formal les define. Los

funcionarios cumplen estrictamente lo establecido por el contenido del cargo y ejecutan

lo que las normas establecen sin discusión alguna. En todo caso, la gestión de los

servidores públicos debía guiarse por la obligación y no por la misión. De esta forma, el

modelo Weberiano efectuaba la distinción entre un experto y un tomador de

decisiones. El experto (científico) ejecutaba lo que el tomador de decisiones (político)

establecía en función de su lectura de la realidad. Separaba, consiguientemente, la

administración de la política.

Weber, hace una clara distinción entre el político y el administrador. El primero que vive

de y para la política con una clara racionalidad hacia la consecución y uso del poder y

los instrumentos que el Estado le permite en cuanto al ejerció de la función pública.

Una de las bases de la burocracia establece que el mérito y la rigurosidad académica

permite la eficiencia del Estado cuando un cuerpo de funcionarios especialistas apoyan

las decisiones, incluso políticas, bajo severos estándares de conocimientos.

El paradigma de organización burocrática sobre el que se sustentaron, en general, las

administraciones públicas ha inducido al desarrollo de un tipo de gestión cuya realidad

ha sido el de servir a la administración misma, centrada en los intereses inmediatos y

en las expectativas de sus funcionarios y directivos. La legitimidad y legalidad de sus

actos han dependido del grado de sometimiento a los procedimientos consagrados en

el ordenamiento jurídico, independientemente de su eficacia material, de su efectividad

y, consecuentemente, de la responsabilidad pública involucrada.

B. El modelo post burocrático

A diferencia del anterior, el modelo pos burocrático, que da origen al Estado

contractual7 o gestión por resultados, que se inicia aproximadamente en los primeros

años de los 90, enfatiza más bien en el beneficio que la sociedad percibe del accionar

público. Los resultados no se miden en términos de insumos y procedimientos, sino en

términos de cambios de distinta escala que se dan en el entorno - interno y externo –

de la organización pública. No descuida el desarrollo normativo, pero le preocupa más

7 De contrato, el Gobierno promete y asume compromiso que hace nacer obligaciones recíprocas entre él y la

sociedad..



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la ejecución que el apego a las normas. Para ello agenda temas cruciales para la

gestión, como las políticas de incentivo al talento y ejecución, los estándares de calidad

y el desempeño, etc.

La post burocracia asume que las estructuras internas así como su optimización

permanente, son necesarias, pero totalmente insuficientes para concretar resultados;

que los procedimientos clave deben ser reformados pero no sólo en la perspectiva de

optimizar el control sino el servicio a la ciudadanía, que los recursos financieros deben

primordialmente ser aplicados de manera directa y vinculante con los resultados y que

los sistemas de información y gestión del conocimiento son muy necesarios pero

enfocados de manera estratégica.

La corriente post-burocrática privilegia el proceso de dirección estratégica. Implica un

esfuerzo aún considerable en la dimensión operativa bajo principios de calidad total en

procedimientos, talento humano y servicios, con la hipótesis que sólo es posible

alcanzar resultados valiosos para la comunidad con conocimientos y capacidades

técnicas, organizacionales y políticas dentro de las estructuras. Enfatiza que la

capacidad se basa en conocimientos que respondan al estado de la discusión en cada

tema, procurando “tomar y dar”, rescatando el conocimiento local y construyendo

conocimiento conjunto.

En consecuencia, esta nueva tendencia marca una división y diferencia con la corriente

weberiana que, de manera comparada, se visualiza en el siguiente cuadro:



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4. Situación de la gestión pública

La gestión pública en el Perú está reglamentada por diferentes marcos normativos que corresponden a diversas organizaciones estatales. Lo anterior provoca que las leyes y sus reglamentos, y las directivas y regulaciones, tengan un enfoque sectorial en función al mandato de cada organización estatal con algún tipo de responsabilidad sobre la gestión pública. El buen o mal desempeño de las organizaciones estatales estará en función de su capacidad para hacer realidad las decisiones de los responsables de la política pública y/o de los mandatos que están establecidos en el marco normativo de cada organización. En ese sentido, son los sistemas administrativos transversales del Estado los que hacen posible que las organizaciones estatales gestionen los diferentes recursos (humanos y económicos) de forma que puedan lograr los resultados que la política pública demanda. Los sistemas administrativos del Estado, sin embargo, están organizados de manera que los espacios de coordinación están ausentes. La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (2007) establece un conjunto de sistemas administrativos que son los que le permiten a las organizaciones estatales hacer realidad las decisiones que sus responsables toman para cumplir con su mandato legal. A través de estos sistemas administrativos las organizaciones estatales pueden, por ejemplo, adquirir los bienes (material de construcción) y servicios (contratar consultores o contratistas), que le permiten hacer realidad las decisiones que toman los responsables de la organización estatal. Los sistemas administrativos existentes en el Perú están a cargo o bajo la responsabilidad de una organización estatal particular, destacando aquellos que permiten gestionar los recursos económicos del Estado, los cuales están bajo la responsabilidad del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Varios de estos sistemas administrativos cuentan con un sistema informático que permite establecer procedimientos con una estructura lógica a partir de las directivas que regulan su funcionamiento. Entre los sistemas informáticos que destacan está el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) que permite gestionar los gastos que realiza el Estado, y el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), que permite gestionar los aspectos relacionados con las inversiones que realiza el Estado. Cada organismo estatal debe asignar un funcionario público que debe responsabilizarse del manejo de cada sistema administrativo. Un funcionario público no puede ser responsable de más de un sistema. Los funcionarios públicos responsables son los que conforman las áreas administrativas de las organizaciones estatales, denominadas unidades orgánicas de apoyo como son las Oficinas de Administración. Cada sistema administrativo está estructurado en función a sus propios fines y objetivos, y tiene su propia lógica de operación, habiendo sido concebidos de manera aislada, sin una mirada sistémica que permita a la organización estatal poder realizar una gestión administrativa orientada hacia la provisión de todos los elementos que permitan hacer realidad las decisiones de los responsables de la organización estatal. Para que lo anterior ocurra los sistemas administrativos deberían contener de manera explícita disposiciones para coordinar las acciones entre sí, y establecer qué aspectos requieren ser coordinados y cómo va a realizarse dicha coordinación, y qué resultado espera lograrse después de concretada la coordinación. Sin embargo estos elementos no están presentes.



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SISTEMAS ADMINISTRATIVOS TRANSVERSALES

Fuente: Normas legales de cada organismo estatal rector de cada sistema administrativo.

INTERRELACIÓN DE SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

Sistema

Administrativo

Ente rector Sistema informático Observaciones

Recursos Humanos SERVIR En proyecto

Abastecimiento OSCE En el SIGA

Presupuesto Público DNPP – MEF (Hac.) Sistema de

Presupuesto Público

Directivas/ PpR

Tesorería DNTP – MEF (Hac.) Sistema Integrado de

Administración

Financiera (SIAF)

Endeudamiento Público DNEP – MEF (Hac.) No

Contabilidad DNCP – MEF (Hac.) Sistema Nacional de

Contabilidad

Inversión Pública DGPM – MEF (Eco.) Sistema Nacional de

Inversión Pública

(SNIP)

De centralizado a

descentralizado (U.F. y

O.P.I.)

Planeamiento

Estratégico

CEPLAN No PLADES

Defensa Judicial del

Estado

DNAJ - MINJUS En proyecto Aplicación de Ley

Control gubernamental CGRP Sistema de Control Directivas



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La ausencia de mecanismos de coordinación formal agrava el hecho que los sistemas administrativos han sido diseñados de manera aislada, sin ser concebidos como un “sistema de sistemas” de forma que interactúen entre sí. Esto provoca que la necesaria coordinación que debe existir, por ejemplo, entre las áreas que planifican la forma en que las decisiones tomadas por los responsables de la organización estatal serán hechas realidad, la asignación de los recursos financieros necesarios para hacer que las actividades planificadas puedan ser ejecutadas (presupuesto) y la efectiva contratación y/o adquisición de los bienes y servicios para hacer efectiva las actividades programadas (abastecimientos y/o logística), no ocurra, dando como resultado que los responsables de hacer realidad los objetivos de la política pública a través de la gestión de los recursos asignados no cuenten con los elementos para lograr ello. La ausencia de una suficiente coordinación entre todos los sistemas administrativos que permita a los responsables de dicha gestión, desde la perspectiva de su propia organización, establecer los fines y objetivos de lo que provoca los resultados de la gestión sea limitada. De acuerdo a Oré (2009), “las instituciones estatales relacionadas con el recurso hídrico se han multiplicado, generando dispersión y la complicación de la gestión del agua”. A mayor cantidad de organizaciones estatales involucradas las posibilidades de una planificación conjunta se reducen significativamente, lo cual se ve agudizado por el aislamiento que existe entre los sistemas administrativos y entre las organizaciones estatales. El enfoque sectorial, más allá de las deficiencias en la gestión para alcanzar las metas programadas para cada organización como se ha explicado, hace que el Estado no puede responder de manera integrada a los retos que implica darle sostenibilidad a los recursos hídricos. Las dificultades del Estado para diseñar y ejecutar una gestión de los recursos hídricos con un enfoque multisectorial son debidas a la ausencia de una institucionalidad que promueva la coordinación entre las diferentes organizaciones estatales. Los sistemas



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que deberían permitir esta mirada coordinada no existen, aunque si están previstos en el marco legal.8 Debido a lo anterior, en la administración pública no existen mecanismos endógenos que lleven a las organizaciones estatales a diseñar y utilizar espacios de coordinación de sus actividades, y más allá del mandato legal, a desarrollar la práctica de coordinar entre ellas, o a la creación de espacios concretos y formales (reglamentados) que permitan hacerla realidad dicha coordinación. Esta realidad existe a pesar que los marcos normativos de muchas organizaciones estatales involucradas establecen de manera expresa que parte de su función es coordinar acciones con otras organizaciones estatales. En el caso de la Autoridad Nacional del Agua (ANA), por ejemplo, dentro de sus funciones está la conducción y coordinación de las acciones con los gobiernos regionales y otras organizaciones estatales que forman parte del Sistema Nacional de Recursos Hídricos que está bajo su responsabilidad9. Las razones que explican este resultado (nula o escasa coordinación) están justamente en la ausencia de incentivos para una acción coordinada, entre las diversas áreas dentro de la organización estatal y entre las organizaciones estatales. Lo anterior es debido, como se ha explicado, al hecho que los sistemas administrativos y las funciones de las organizaciones estatales han sido concebidos de manera aislada y no con un enfoque integral y sistémico. LAS HERRAMIENTAS DE LA N.G.P. Una de las características de la N.G.P. es su apropiación de las herramientas gerenciales típicas o propias del sector privado REESTRUCTURACION

o Análisis Cadena de valor

o Calidad Total

o Costos basado en actividades

REINGENIERIA

o Tecnologías de información

o Benchmarking

o Análisis de procesos

o Outsourcing

REINVENCION

o Planificación estratégica

o Investigación de mercados

o Empowerment

RECONCEPTUALIZACION

o Descentralización

o O. abiertas al aprendizaje

8 La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo establece que junto con los sistemas administrativos debería existir los sistemas funcionales,

que son los que hacen posible que la organización estatal cumpla con el mandato recibido en el marco legal, a través del adecuado desempeño de las funciones asignadas. Esta disposición supone que la asignación de las funciones ha surgido de un análisis sistémico, lo cual no necesariamente es cierto. 9 Art 15 de la Ley de Recursos Hídricos (Ley N° 29338), publicada el 30 de marzo del 2009



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CONCLUSIONES La posibilidad de generar servicios por parte del Estado que tengan como resultado una mejor calidad de vida en los ciudadanos va a estar en función de cómo el propio Estado esté organizado en su interior, de manera que exista claridad sobre los fines y objetivos de las políticas públicas y la gestión pública, y las organizaciones estatales involucradas y los



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sistemas interactúen de manera que la división de las tareas esté adecuadamente coordinada, y alineada a los resultados esperados por el ciudadano. En ese sentido, la posibilidad de lograr una gestión de los recursos hídricos orientada hacia su sostenibilidad y adecuado aprovechamiento de manera que el desarrollo sostenible sea logrado va a depender de un conjunto de elementos que deben estar presentes e interactuando de manera coordinada al interior del Estado. Sin embargo, esto no garantiza el resultado pues los actores del sistema económico, político y social, y en suma los ciudadanos, pueden incidir adicionalmente sobre el Estado para orientar las políticas públicas y la gestión pública hacia una agenda pública o privada. Las organizaciones estatales deben tener claridad sobre sus fines y objetivos, y deben estar preparadas internamente de manera que las unidades orgánicas de línea y de apoyo puedan producir los servicios identificados y esperados por los ciudadanos. Simultáneamente, las diferentes organizaciones deben compartir el propósito y los objetivos de la acción estatal de forma que la acción del Estado sea coordinada y responda a la expectativa del ciudadano. Lograr este fin requiere de la cabal comprensión de la institucionalidad, de manera que pueda tenerse elementos que guíen y orienten la construcción de esta institucionalidad para la gestión de los recursos hídricos.



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III. DIFERENCIAS ENTRE LO PÚBLICO Y PRIVADO

¿DIFERENCIAS ENTRE EL SECTOR PÚBLICO Y EL PRIVADO? REVISANDO EL MITO ¿Es diferente el sector público del privado? O, mejor dicho, ¿cuándo difieren entre sí? Y, lo que es todavía más importante, ¿qué interés tiene diferenciarlos? A fin de dar respuesta a estas preguntas, se ha realizado una revisión de la literatura sobre las diferencias entre el sector público y el privado publicada durante las últimas dos décadas. El análisis se presenta a continuación. La idea de que el sector público y el privado presentan grandes diferencias ha sido expresada, en teoría de la organización, a lo largo de muchas décadas. Perry y Rainey (1988) lo ilustran recordando el significado etimológico de los términos público y privado. En latín, público significa para las personas, en oposición a privado, que se refiere a establecido aparte. Una amplia mayoría de los trabajos realizados en este área se centran en variables específicas que pueden diferir entre los dos sectores (véase, por ejemplo, Ring y Perry, 1985; Perry y Rainey, 1988; Nutt, 1993, y Scott y Falcone, 1998), pero son muy pocos los intentos de describir ambos sectores desde una perspectiva global e integradora (Perry y Rainey, 1988; Rainey y Bozeman, 2000, y Boyne, 2002). Y aún más: estos últimos no han tenido en cuenta los avances que se han producido en la diferenciación entre sector público y sector privado en los últimos años. Por este motivo, el presente artículo revisa y analiza las publicaciones de las últimas dos décadas para caracterizar ambos sectores. La revisión se centra en aquellas publicaciones académicas que están indexadas en el Social Science Citation Index®, que han sido publicadas entre el año 1989 y el año 2009 y que se centran en el análisis de las diferencias entre el sector público y el privado. Con este criterio, se han revisado un total de 41 artículos, tal y como se refleja en la figura 1.

Asimismo, la figura 1 muestra como las diferencias público-privadas han sido un tema sugerente en las revistas de gestión pública durante las dos últimas décadas; mucho más si tenemos en cuenta que nuestra revisión no ha analizado aquellos estudios sobre diferencias público-privadas publicadas en revistas no indexadas en el Social Science Citation Index®. Diferencias entre el sector público y el sector privado



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Los resultados de la revisión se presentan en función de dos unidades de análisis diferentes: la organización y los individuos de la organización. Del mismo modo, entre los individuos de la organización diferenciaremos entre directivos y trabajadores. - A escala de la organización: Una de las características principales del sector público es la gran cantidad de procesos formales que parecen imprescindibles para su funcionamiento. Y, además, no solo presentan un mayor grado de formalización, sino que también tienen un mayor grado de lo que en el mundo anglosajón se conoce como red tape. Red tape son aquellas normas, regulaciones y procedimientos que, a pesar de ser de obligado cumplimiento, no sirven a los propósitos legítimos para los que fueron creados (Bozeman, 1993). Según Kurland y Egan (1999), las organizaciones públicas presentan un mayor grado de red tape a causa de la separación de la autoridad en tres grandes ramas: la ejecutiva, la legislativa y la judicial. Con el objetivo de prevenir los abusos de poder y de asegurar la transparencia de las organizaciones “de todos y todas”, los grados de formalización del sector público superan con creces los del sector privado, y ninguno de los estudios analizados no muestra que estas diferencias tiendan a disminuir (Baldwin, 1990; Bretschneider, 1990; Rainey y Bozeman, 2000, y Feeney y Bozeman, 2009). El segundo gran tema que se ha analizado en muchos de los estudios de nuestra muestra es la especificidad de los objetivos de las organizaciones de ambos sectores. ¿Qué percepción tienen los directivos sobre los objetivos que deben alcanzar? Aunque los resultados no siempre han mostrado la misma dirección, Boyne (2002) concluye que las organizaciones públicas tienen objetivos más ambiguos y, por tanto, como observan Lan y Rainey (1992), resulta más difícil medir su consecución. - A escala de los directivos: Un atributo importante que diferencia a los directivos de las organizaciones públicas de aquellos que operan en organizaciones privadas es el proceso de la toma de decisiones. Por ejemplo, Schwenk (1990) analiza de qué modo interpretan la aparición de conflictos en una decisión estratégica los directivos de cada sector. El autor sugiere que los directivos de las organizaciones privadas ven los conflictos como una señal negativa, porque indica que algunos miembros de la organización no creen que los resultados de la acción estratégica sean positivos. En cambio, en el caso de los directivos del sector público, el conflicto, en una decisión estratégica, tiene un componente positivo, puesto que muestra que diferentes stakeholders participan en el proceso y se aseguran, pues, de que la decisión final representará –o, por lo menos, considerará– sus intereses. Siguiendo con este argumento, los experimentos de Nutt (2006) demuestran que los directivos públicos valoran mucho más el uso de prácticas consultivas a la hora de realizar decisiones relacionadas con los presupuestos. Por el contrario, los directivos privados prefieren el uso de prácticas analíticas. La explicación de este hecho puede residir en la misión social de los directivos en sus organizaciones. El fin último de los directivos públicos es maximizar el valor colectivo. En cambio, los directivos de las organizaciones privadas se deben a la teoría de la elección racional para maximizar los deseos de los shareholders de la organización (Mort, Weerawardena y Carnegie, 2003). - A escala de los trabajadores:



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Numerosos estudios han tratado las diferencias entre los trabajadores del sector público y los del sector privado. En términos generales, los trabajadores del sector público dan más valor que sus homónimos del sector privado a realizar tareas que resulten útiles a la sociedad. Por contra, los trabajadores del sector privado presentan unos valores más altos en cuanto a la remuneración económica que perciben (de Graaf y van der Wal, 2008). Los resultados de de Graaf y van der Wal ilustran la noción del ethos del sector público, un concepto que trata de definir las características que hacen únicos a los trabajadores públicos. Aldridge y Stoker (2002) lo describen como: a) cultura del rendimiento: fuerte intención de servir al individuo y a la comunidad; b) responsabilidad de transparencia: gran énfasis por abrir el acceso a la información; c) capacidad de dar apoyo al acceso universal: reconocimiento de la necesidad de dar apoyo a todos los usuarios de los servicios de un entorno; d) prácticas de trabajo responsables, y, finalmente, e) contribución al bienestar de la comunidad. SECTOR PRIVADO Y GESTIÓN PÚBLICA La colaboración entre el sector público y el sector privado no es necesaria sólo debido a la debilidad de nuestro sector público. Como lo indicó hace poco un representante del gobierno de Singapur en un evento del Ministerio de Relaciones Exteriores (ver), hasta los gobiernos más eficientes del mundo deben dejar al sector privado hacer el trabajo que pueda hacer para concentrar los esfuerzos públicos en aquello que el sector privado no puede hacer. Una conclusión del foro es que para que el sector privado y el sector público puedan colaborar es necesario primero que haya comunicación efectiva. Esto requiere confianza y representatividad. Consultar con el sector privado sobre temas en los que éste tiene mucha experiencia no es someterse a sus intereses: los funcionarios públicos finalmente toman las decisiones y deciden si la información recibida les es útil o no. No tiene sentido aislarse de muchos de los mejores especialistas por temores al qué dirán, si se realizan reuniones transparentes y con propósitos bien definidos. Las principales recomendaciones del foro se orientan a mejorar las deficiencias en la gestión pública y a facilitar el uso de la gestión privada para mejorarla. Entre las primeras destacan la necesidad de establecer una carrera pública meritocrática y bien remunerada, contratar a especialistas para hacer una revisión integral (reingeniería por fases) de los procesos de gestión pública y cambiar los mecanismos de control para centrarlos en resultados y no en procesos. Entre las segundas destacan la necesidad de simplificar y uniformizar los estudios, y autorizaciones de proyectos de inversión para evitar repetir procedimientos similares y aprender de la experiencia (ver gráfico 2). Asimismo, resultaría muy valioso "empaquetar" proyectos para lograr escala, simplificando su gestión y atrayendo a mejores operadores. En el foro se anunció que el MIDIS prepara justamente paquetes de obras de infraestructura pública para ser replicados en cientos de poblados rurales mediante concesiones concursadas. Por: Miguel Palomino El IPE organizó un foro sobre cómo el sector privado puede colaborar con la gestión pública. Existe consenso respecto a que la poca eficacia del sector público y a que el principal obstáculo a la realización de las políticas públicas ya no es la escasez de recursos sino la escasez de capacidad de gestión. Cualquier mecanismo que alivie esta escasez es una contribución al progreso económico y social de nuestro país.



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En el foro se coincidió en que entre las principales causas de las deficiencias en la gestión pública se encuentran la escasez de personal capacitado, los procesos ineficientes que obstaculizan la toma de decisiones y los mecanismos de control inadecuados que desincentivan la toma de decisiones e impiden aprender de los errores pasados. Como hemos mencionado antes (ver), estos problemas resultan de las llamadas fallas de Estado. Tomando en cuenta que el sector privado generalmente enfrenta menos limitaciones que el sector público en recursos humanos, procesos y controles, existe una gran oportunidad para mejorar la eficacia de las políticas públicas si se utiliza adecuadamente la capacidad de gestión del sector privado. Contrario a lo que a veces se afirma, la utilización del sector privado para el cumplimiento de políticas públicas no supone evadir las responsabilidades del sector público. La principal responsabilidad el sector público es determinar los objetivos de las políticas públicas y buscar que se cumplan. No resulta importante si esto se logra mediante actividades de entidades públicas o privadas (ver gráfico 1). Utilizar al sector privado para hacer más eficaz la gestión pública no es abdicar de las responsabilidades del sector público. Es usar el sentido común.

La colaboración entre el sector público y el sector privado no es necesaria sólo debido a la debilidad de nuestro sector público. Como lo indicó hace poco un representante del gobierno de Singapur en un evento del Ministerio de Relaciones Exteriores (ver), hasta los gobiernos más eficientes del mundo deben dejar al sector privado hacer el trabajo que pueda hacer para concentrar los esfuerzos públicos en aquello que el sector privado no puede hacer. Una conclusión del foro es que para que el sector privado y el sector público puedan colaborar es necesario primero que haya comunicación efectiva. Esto requiere confianza y representatividad. Consultar con el sector privado sobre temas en los que éste tiene mucha experiencia no es someterse a sus intereses: los funcionarios públicos finalmente toman las decisiones y deciden si la información recibida les es útil o no. No tiene sentido aislarse de muchos de los mejores especialistas por temores al qué dirán, si se realizan reuniones transparentes y con propósitos bien definidos. Las principales recomendaciones del foro se orientan a mejorar las deficiencias en la gestión pública y a facilitar el uso de la gestión privada para mejorarla. Entre las primeras destacan la necesidad de establecer una carrera pública meritocrática y bien remunerada, contratar a especialistas para hacer una revisión integral (reingeniería por fases) de los procesos de gestión pública y cambiar los mecanismos de control para centrarlos en resultados y no en procesos.

http://blogs.gestion.pe/e/reformasincompletas/Graf 1-ipe.jpg



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Entre las segundas destacan la necesidad de simplificar y uniformizar los estudios, y autorizaciones de proyectos de inversión para evitar repetir procedimientos similares y aprender de la experiencia (ver gráfico 2). Asimismo, resultaría muy valioso “empaquetar” proyectos para lograr escala, simplificando su gestión y atrayendo a mejores operadores. En el foro se anunció que el MIDIS prepara justamente paquetes de obras de infraestructura pública para ser replicados en cientos de poblados rurales mediante concesiones concursadas.

Los expositores concertaron en que se debían promover las asociaciones público privadas (APPs), agilizar la aplicación del sistema de obras por impuestos, ampliar el concepto a asesorías por impuesto y potenciar a Proinversión dándole mayor autonomía y recursos (ver presentaciones). Finalmente, todos coincidieron en que para lograr avanzar en estos temas eran crucial la convicción y el apoyo político al más alto nivel. Eso no tiene porqué escasear. Conclusión El interés por entender cuáles son las diferencias entre el sector público y el privado radica, primordialmente, en habilitar el traspaso de prácticas de gestión de un sector al otro. En la línea que defiende la nueva gestión pública (new public management), el sector público parece adoptar prácticas atribuidas con frecuencia al sector privado en pro de una mayor eficiencia. Sin embargo, esta afirmación tendría que acompasar una aproximación de ambos sectores y reducir sus diferencias. Aún así, esta revisión de la literatura no ha encontrado ningún acercamiento entre los sectores. ¿Significa esto que la adopción de prácticas de gestión de la empresa privada no ha sido realmente implementada en les organizaciones públicas? Nosotros creemos que no, que la verdadera razón es el diseño de los estudios que analizan las diferencias entre los dos sectores. La inmensa mayoría de los estudios analizados se basa en datos extraídos de cuestionarios –muchos de los cuales provienen de países anglosajones–, que no resultan lo bastante acurados para determinar si las organizaciones han evolucionado ni cómo lo han hecho. Por este motivo, pensamos que son necesarios otros diseños, como las entrevistas en profundidad o los diseños experimentales, para evaluar la evolución de las diferencias entre los dos sectores y, lo que es más importante, para entender cuáles son sus implicaciones prácticas.

http://blogs.gestion.pe/e/reformasincompletas/Graf 2-ipe.jpg



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IV. FALLAS DEL MERCADO Y FALLAS DEL ESTADO

Las condiciones para que el mercado alcance la eficiencia son muy estrictas, y en la vida real difícilmente se cumplen, por eso se producen fallos de mercado. El Estado puede intervenir para trata de corregir los fallos (desigualdades, abuso de posición dominante, externalidades, etc.), pero no los puede hacer desaparecer.

Definición: Se produce un fallo de mercado cuando la asignación de recursos disponibles no es eficiente, es decir, no se logra la eficiencia económica. Los principales fallos de mercado son:

Inestabilidad de los ciclos económicos

Los bienes públicos

Las externalidades

La competencia imperfecta

La distribución desigual de la renta

INESTABILIAD DE LOS CICLOS Política económica: Conjunto de medias/ instrumentos que emplea el estado para intervenir y favorecer el desarrollo de la economía.

Los Bienes Públicos

En ocasiones las empresas privadas no desean producir determinados bienes y servicios beneficiosos para la sociedad por no ser rentables. Esto implica que el estado deba intervenir para garantizar su suministro suficiente. Para ello el Estado decide entre:



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Producción propia: justicia, educación, sanidad, policía, etc.

Adquisición a empresas privadas y posterior distribución: alumbrado público.

Subvencionando parcialmente su adquisición: educación, viviendas sociales.

LAS EXTERNALIDADES

• Son los efectos de determinadas actividades económicas que afectan positivamente o negativamente a otros agentes económicos, que no son ni compradores ni vendedores en el mercado, sin que estos paguen o se vean compensados por ello.

• Las externalidades hacen que el mercado sea ineficiente y fracase al maximizar el excedente total.

• •La existencia del coste o beneficio social hace que el Estado intervenga, en el primer caso para intentar reducirlo y en el segundo caso para fomentarlo



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DESARROLLO SOSTENIBLE Promueve un incremento de la producción y el empleo de un país, lo que se traduce en riqueza y bienestar para sus habitantes, pero no a cualquier precio, si no respetando el medio ambiente, de manera que se preserva el bienestar de las generaciones futuras.

LA COMPETENCIA IMPERFECTA La competencia imperfecta se produce por falta de competencia, los que conduce a practicas abusivas por parte de las empresas en la fijación de pre1cios o en las cantidades producidas u ofertadas.



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La distribución desigual de la renta El mercado refleja las preferencias de los que tienen capacidad monetaria, por lo que los mercados asignan los bienes a quienes pueden pagarlos. La Política fiscal, es el conjunto de leyes y medidas para redistribuir la renta Por ejemplo, en España existe: Impuestos progresivos.

Prestaciones: A) Universales: B) Contributivas: C) Sociales: Financiación: A) aportaciones de los trabajadores (cuotas de la Seguridad Social). B) Impuestos El futuro del Estado del Bienestar:



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Estrategias y políticas de Desarrollo Regional y Local Economía de mercado

Mercado: encuentro y confrontación de intereses entre diversos agentes económicos: oferentes y demandantes.

Opera bajo condiciones de competencia perfecta.

Descansa en el principio de la libre iniciativa del individuo para tomar decisiones en el terreno económico.

Asigna eficientemente los recursos. Ventajas de la Economía de Mercado

Permite que los recursos se asignen con mayor eficiencia que cualquier otro sistema.

El comportamiento egoísta y competitivo de los agentes conduce a lograr la solución más adecuada para el conjunto.

El sistema de toma de decisiones de carácter descentralizado por parte de los productores y consumidores reduce los costes de información y de transacción.

Los cambios en los precios relativos y la competencia provocan la rápida introducción de innovaciones.

Sus desequilibrios tienden a ser temporales. Fallos de Mercado 1) Competencia Imperfecta 2) Bienes públicos 3) Externalidades 4) Mercados incompletos 5) Fallos de información 6) Paro, inflación y desequilibrio. Aunque el mercado funcione eficientemente es requerida la intervención del gobierno:

Desigualdad en la distribución de la renta.

Temor a que el individuo pueda no actuar en su propio interés. Economías Mixtas - Intervención del Estado

Economías cuyo funcionamiento se basa en el mercado

Sector público asume un papel más o menos relevante

Normas e instituciones -> corregir y complementar Crisis de 1929

Derrumbamiento financiero

Quiebras

Niveles de paro nunca antes vistos



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Comenzaron las dudas sobre la capacidad real de las economías para recuperarse por si mismas

1936 - Teoría General de J. M. Keynes

Implementaba medidas que podían conducir a la recuperación / le conferían un papel más importante al Estado

Principales objetivos de la intervención del estado

Fortalecer la competencia

Ordenar la oferta

Fortalecer la posición del consumidor vs productor

Lograr un crecimiento económico sostenido y estable

Regular el ciclo económico Fallos del Estado

Imperfecciones por el mercado político

Derivada de los intereses políticos y su posición frente a los electores. Es necesario que los electores obtengan la información adecuada y tener la seguridad de obtener realmente lo prometido

Ineficiencias en la producción de bienes públicos y sociales

Dificultades en el control de monopolios naturales

Dificultad para definir el tipo y la cantidad a proveer, se ofrece a costes muy elevados y con claras ineficiencias

Dificultad para determinar adecuadamente precios políticos y subvenciones. Suelen primar los intereses burócratas a lo hora de determinar los precios.

Internalidades

Significan costes y/o beneficios indirectos que son asumidos en la toma de decisiones públicas

Externalidades asumidas

Ignorancia de costes reales

Aquellas externalidades asumidas por los poderes públicos debido a la presión de grupos organizados, de las que no se conocen los efectos externos que pueden tener para el resto de la sociedad

A largo plazo, se produce un proceso de aumento de los costes de la Administración Pública.

Bibliografía: Cuadrado R. Juan Ramón (2011), Política Económica: Elaboración, objetivos e instrumentos, Mc Graw Hill. Stiglitz, J. (2000). La Economía del Sector Público. España: Antoni Bosch editor.

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