CAPíTULO IV - Cámara de...

CAPíTULO IV

EL MODELO ESPA"\rOL

4.1. EL SURGIMIENTO DEL CO>lSTITUCIONALISMO ESPiU'IOL

El surgimiento y evolución del inestable constitudona¡ismo español decimonónico parece estar vinculado tanto a mctores exógenos 106 como endógenos.

Como la poderosa influencia externa que para el conjunto de las naciones europeas el constituciona!ismo representó, se tradujo sin duda en uno de los factores más importantes que habría de incidir en la evolución políticojurídica de los nuevos Estados.

La historia nos demuestra que en América los movimientos constitucionalistas impulsados por las minorías progresistas, que se transformarían después en mayorías, evolucionaron de manera distinta y más ágil, ya que .por tratarse de Estados nuevos, su implantación forma! fue más IfÍpida y sólo tuvO que vencer las naturales confrontaciones ideológico-políticas de los grupos que a,.piraban a! ejercicio del poder, sorteando a! mismo tiempo los intereses encontrados de las potencias, pero no se tuvo que enfrentar la reforma o destrucción de antiguas y resistentes estructuras previamente establecidas, como ocurrió en el continente europeo.

En América, a pesar de ciertos paralelismos, no existían directamente reyes ni emperadores cuyo simbolismo y física presencia, así comO su cuerpo de nobleza, rígidos estamentos y numerosa población adicta, obstruyesen enconadamente

'100 "La historia del pensamiento liberal ha sido escrita muchas veces y en sus ideas más importantes precede al siglo y nació fuera de nues~ tras fronteras." Luis Sanchez Agcsta. His{))ri.a ,del Constuuclonalismo &paii.o~ 3' ed., Ed. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1978, pp. 29 Y 30.

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, , 1,

176 CARLOS G. CABRERA llECK

la revolución económica, política y jurídica que ya se había declarado y que el constitucionalismo acogía benévola y ampliamente,

Es posible afirmar que el constitucionalismo representó un enfoque jurídico radical. Representó el momento en que surgía un Estado nuevo, distinto, más controlado, más equilibrado, jurídicamente definido, genéricamente regulado, todo ello según la nueva proposición.

Fue el momento en que los patriarcas y reyes, o antiguos soberanos, dejaron de cumplir el protagónico papel que habían ejercido para la conformación de sus respectivas naciones. Estas últimas ya no los necesitarían del mismo modo, eran lo suficientemente homogéneas para hacerse representar y lo suficientemente ricas para que sus respectivas burguesías exigiesen participar; en suma podían existir sin aquellos reyes ahora parcialmente prescindibles y, en Otros casos, totalmente eliminables.

En España y, desde el punto de vista exógeno y mediato, "El constitucionalismo Se nos revela así, en esta primera presentación, como el régimen político coherente con una profunda revolución social y económica larvada en la ideologia del siglo XVIII. Como el régimen de las clases medias." 40'

También con carácter exógeno pero de efectos explosivos e inmediatos~ la invasión francesa viene a trastornar la vida pública española, afectando no sólo la estabilidad de la gran Metrópoli, sino coadyuvando a su acelerado desmembramiento transpeninsular. "Es la invasión francesa quien ~c;:;~~~¿~ ~erra nacional y el sentimiento mismo de la nado-

Desde el punto de vista endógeno, el constitucionalismo pudo aparecer como una oferta jurídico-política atractiva y esperanzadora ante momentos particularmente difíciles. Era desde luego una oferta proveniente del exterior y altamente novedosa, que sin embargo, carecía de un sustrato evolutivo interno e incluía ingredientes de confrontación aparentes o reales con respecto a una concepción y una

407 op, cit. >loa ldem...

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pr~ políticas que en España se mantenían vigentes. De cualqUl:r m?do, la Imagen y sobre todo el prestigio de un constitua.o.nallSmo que correspondía a lo mejor de la ideología pol~tJca moderna y al caso exitoso y ejemplar de los Estados Umdo~ de Norteamérica, debió configurar una fuerte influenCIa dentro de la propia España,

_ "Durante el siglo XIX cambia el ritmo de la historia esp.an.ola. La polí~ca interior se hace obsesiva en su superfiCIalidad; la extenor desaparece. Comellas resume el caos en el cambio: 130 gobiernos, 9 constituciones 3 destronamientos, 5. guerras c.i,?les, dec~nas de regímen~s provisionales y un numero CasI mconceb,ble de revoluciones que provisionalmente podemos fijar en doscientas' ... "109

. A. raíz de la in;asió? franc~sa "se fue adquiriendo conCienCIa de que la mvaslon habla arrasado el viejo Estado que era necesario reco~~irlo ... Un sector de la opinió~ -Jovellanos fue su mas Ilustre representante_ entendía que la reconstrucción del Estado podía y debía realizar medIante la restauración y renovación de las antiguas ley~e f;mdamen:aIes del Reino que, suprimidas por el absolu~ nsmo, ~ablan asegurado en OtrOs tiempos el ordenado funclon~Illento de los poderes públicos y las libertades de los espanoles. Pero otro sector más influido por laS doctrin ejemplos de Francia, más decidido en su actuación cons~:' raba que ~qu~~a reconstrucción debía realizarse :nediante una ConSttruclon que, sin peIjuicio de aprovechar instirucion~s y.recuerdos nacionales, ordenase la vida política según entenos y pa~ones más modernos y ajustados a las necesidades deJ:'s nempos nuevos. Este último criterio fue el que en definItJ'v"'3., Se ImpuSo":'I:10 )

E.I, co~stitucionalismo español del siglo XIX parece estar tamb,en vm~do al gran cambio ideológico, social y de enroque economICO que derivó de la crisis del Estado trad' . na!. La adopción de una Constirución moderna apare;~;~ --_ .. -

"" Ricardo de la Cierva, Hisfmia lo/al de España, 12' ed. Ed. F' . S.L, Madrid, 1997, p. 5713. • e:mx,

'''J . 11 r. Vi _ oaqU1n Omas dlalToya, Breve Histcrria. del Canstituc:ionalismo Esp ~ MI, 19' ed., Centro de Estudios Constitucionrues, Madrid, 1994, pp. 11 Y 1:.

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entonces como el máximo signo externo de la liberación de las crisis y el reordenamiento que condujera a la estabilidad, aunque la realidad sociopolítica pareciera empeñada en contradecir tan meritorios propósitos.

" ... los hombres mismos del siglo XIX ... Hicieron y deshicieron muchas constituciones, las violaron, las burlaron y las falsearon, pero procuraron siempre tener una constitución vigente que cubriera sus vergüenzas políticas".m

Como es sabido, durante los siglos XIX y xx se desarrolló en España una activa vida constitucional que abarca a 8 leyes fundamentales. Tales son las de 1812, 1834, 1837, 1845, 1869, 1876, 1931 Y 1978. En el camino ha habido derogaciones y restauraciones constitucionales, así como proyectos acabados pero no culminados, como el del año de 1856.

Tal actividad constituyente debe asociarse a la intensa vida política que acompañó la vigencia de algunos de esos ordenamientos, debida posiblemente a demandas y temores políticos o a la esperanza de que nuevos ordenamientos supremos resultaran solutorios de problemáticas existentes.'"

La Constitución de 1812 reviste una especial significación para los mexicanos por haber involucrado a la América española de la que México formó parte. Como antecedente, la invasión francesa y el alzamiento del pueblo en el año de 1808, propiciaron que surgiera un sentimiento de reconstrucción nacional mediante un instrumento constitucional. La primera Constitución fue promulgada el 19 de marzo de 1812 en la ciudad de Cádiz.

La de 1812 fue una Constitución rígida, extensa,m popular, representativa y elaborada sin el Rey, pero no en su contra, aunque a la postre le fuera impuesta. Recoge estrictamente los principios de la soberanía en favor de la Nación y de la

111 Luis Sáncher. Agesta, ojJ. cit. 1:2 Joaquín Tomás \'lllarroya indica: "La inestabllidad constitucional

ha producido una consecuencia negativa que debe señalarse; entre nosotrOS no ha existido auténtica devoción y afección a la Consútución ... La Constitución entre nosotros, generalmente no ha sido vínculo de unión, sino factor de discordia política civiL" op. aL

,11~ La más extensa que ha ,habido en Espana con sus 384 artículos.

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división de poderes, siguiendo en esto último las ideas de Montesquieu ya previamente plasmadas en las constituciones estadounidense de 1787 Y francesa de 1791. También se creó una nueva representación, previa disolución de los representantes de los tradicionales estamentos, de mariera que los diputados representaren a la Nación en su totalidad y actuasen por sí mismos, quedando desvinculados de cualquier mandato particular y poder así cumplir las elevadas funciones de su encargo y acordar todo lo conducente al bien general. Este concepto de representatividad nacional integral subsistiría largamente en las constituciones postenores.

Pareciera que en la España de los primeros años del siglo XIX la explosión nacionalista se volcó incontenible en una sucesión de luchas, que quizás motivadas por un mismo Ideal. encontraron cauces diferentes y acabaron dividiendo y enfrentando al mismo pueblo.

La historia constitucional de España a lo largo de! siglo XIX, supuso colocar a contrapelo los sentimientos populares pertenecientes a una fiel tradición nacional contra las ideas progresistas y novedosas provenientes de la Europa renovada: casticismo vs. europeísmo. Querría lo antenor decir que e! constitucionalismo inicial asumido jugó más como bander:'-,política que como un.cauce solutorio y marco de negociaClon del acontecer polítlco. La falta de experiencia histórica en España acerca de la ideología y mecanismos jurídicos constitucionales, explicaría por una parte el rechazo que engendró el concepto en determinados sectores tradicionalistaS y, por la otra, la nula eficacia que tuvo entre sus propios impulsores y modemizadores, para poder ubicar, mediar y resolver los grandes conflictos que surgieron.

España, pues, parecía no esta" preparada para enfrentar de pronto, todo lo que el constitucionalismo per se implicaba. Hubo de transcurrir el tiempo, de concluirse con cierta definitividad los conflictos y de serenarse los ánimos, para ingresar en una nueva etapa del Derecho Constitucional.

Lo anterior nos suscita importantes reflexiones en tomo al éxito o fracaso que puede tener la trasposición de nuevos esquemas jurídicos, frente a viejas instituciones, cuando los

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patrones de enlace de ambos extremos no resultan suficien~ tes. Mientras que en los Estados Unidos un constitucionalismo endógeno resultó estable y exitoso, en España un constitucionalismo exógeno provocó el enfrentamiento. Convicciones e ideales alentados con desmesura, fueron ocasión de partidismos extremosos y crudelísimas guerras civiles.

Muchos constitucionalistas españoles definen a España actualmente como un Estado autonómico, aunque no d",jan de discutir sus posibles semejanzas o diferencias con la distribución de competencias que inauguró el régimen federal. En todo caso, "El principio de autonomía reconocido en la Constitución de 1978, ha impulsado una transformación tan notable del Estado que puede resumirse con rotundidad: España era hace veinte años el Estado más centralista de Europa, sin ninguna duda y actualmente es uno de los más descentralizados, también sin dudas. El poder político de las Comunidades Autónomas (CCAA) puede compararse perfectamente con el que poseen los Estados miembros de una federación, como por ejemplo los La.nder (países) alemanes y, desde luego, es muy superior al que tienen las regiones italianas." 11"

Es claro 'pues, que las comunidades autonómicas han hecho honor a su nombre en cuanto han logrado erigirse en entidades con un reIev-.mte nivel de autogobierno, mismo que se manifiesta en variados aspectos normativos y administrativos, todo eUo sin descartar otros rasgos que les pueden ser propios a las comunidades, llegando a conferirles una identidad particular.

4.2. EL ESTADO ESPAÑOL COMO ESDillO UNITARIO y DESCEÑ'TRALlZADO

4.2.1. La unidad del Estado español

Conforme a su constitucÍón vigente, el Estado español ha cl'eado un modelo original para resolver la cuestión de

m Eliseo, fya, El Estado Aulonómico~ Federalismo y hechos difereru:iales, 19" ed" .A1ianí'.a, Madrid, 1999, p. 14-.

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la descentralización política y mantener la unidad de la Nación. Dicho modelo se sustenta en un marco constitucional flexible que encuentra como factores operantes de su capacidad de ajuste, a las recíprocas acciones y definiciones que resulten entre el Estado y las Comunidades autonómicas dentro de límites constitucionales y jurisdiccionales aplicables a cada una de ellas. . Independientemente de las categorizaciones y compara

Clones que el modelo político español pudiera suscitar entre los doctrinarios del Derecho Constitucional, el hecho es que se ha logrado un genuino esquema de descentralización en el cual cobran relevancia especial los criterios de interpretación constitucional aplicables. Y desde luego, resalta en ello el papel decisivo que ejerce el Tribunal Constitucional para la permisión y calificación finales de los procesos políticos descentralizadores.

En primer ténníno, debe resaltarse que a pesar del intenso proceso de descentralización logrado, España es un Estado unitario. Esta unidad se encuentra claramente expresada por la propia Constitución mediante su artículo primero, incisos 1.1 y 1.2, lo cual ubica al Estado español dentro de la más exigente modernidad en cuanto a la definición del Estado global se refiere. La primera parte del artículo 29 constitucional ratifica decididamente la unidad de la Nación española, "patria común e indivisible de todos los españoles" al tiempo que en su segunda parte, el precepto invocado introduce la nota singular de la descentralización o "autonomía de las nacionalidades y regiones" de la Nación espa-11 ola, así como el principio de "La solidaridad entre todas ellas." A mi juicio, este principio de la solidaridad merece destacarse como una razón más de la decisión estadual unitaria del constituyente, pues se impone como una obligación y por lo tanto como un límite, sólo comprensible dentro de la solidez que la unidad nacional debe comportar.'"

'liS Cuak1:uíer acción autonómica o estadual que resulte atentatoria o contraria del pdncipio de solidaridad nacional, deberá considerarse contraria al mandato constitucional. Tal podría ser el caso de los recientes redamos de sectores comunitarios vascos que han propuesto una fónnu~


Por otro lado, el artículo 1.3 constitucional atiende, dentro del concepto jurídico del Estado, al elemento organizativo más importante del mismo que es e! gobierno o fórmula política monárquico-parlamentaria. Sin duda el peso hist~ rico de la monarquía española fue apreciado por el constituyente como un factor más de significado valor simbólico y político en pro de! aseguramiento de la unidad nacional COn las facultades inherentes que se le han otorgado al "poder moderador".

Si desde un punto de vista ideológico podría desprenderse una aparente contradicción al haberse conjugado constitucionalmente la definición de un Estado progresista, con la inclusión de un elemento histórico tradicional en su gobierno, en mi opinión no existe en ello contradicción alguna. Lo anterior, porque el artículo 1.1 se refiere a la definición del Estado, ente global y supremo por una parte y en el cual predominan las notas social y democrática, mientras que en e! artículo 1.3 la Constitución denomina al tipo de gobierno que es parte de! Estado, reconociendo previamente su origen y esencia democráticas.

La impugnación de la constitucionalización del poder monárquico por considerársele una intrusión contraria a ~a democracia social, resultaría una actitud teórica atentatona del principio de unificación nacional que ha sabido conciliarse, como lo confirma la actual experiencia política de España.

Al analizar diversas cuestiones particulares en los procesos correspondientes, el tribunal Constitucional se ha referido a la naturaleza del Estado Español en lo que atiende a su unidad y pluralidad, emitiendo al respecto importantes criterios de interpretación.

Al caracterizar la naturaleza del Estado español, diversos doctrinarios parecen coincidir en la fórmula denominada "Estado autonómico" que, aunque no se halla explícita en la Constitución, resulta la más empleada porque se con-

la política asociada al Estado español y, por 10 tanto~ disociada de la nni(iad del mismo.

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sidera corresponde en principio al "'quid' de nuestro Estado".'"

Para abordar el problema de la descentralización política española, conviene a mi juicio referirse al criterio rector que prevalece en la Constitución de 1978. Espaila es, ante todo, una nación unitaria y su Constitución, la norma y argumento supremos y por lo tanto subordinantes. Si la Nación se da en la unidad, la descentralización, que es pluralidad, podrá darse hasta en tanto no atente contra la unidad, y consecuentemente tendrá límites.

El Estado autonómico debe entenderse ante todo, como expresión de una Nación esencialmente unida, pero articulada en el reconocimiento y respeto amplios a la pluralidad. No se trata de un Estado centralizado, sino descentralizado pero único. y tal descentralización innova una cualidad sorprendente: su posible movilidad o articulación desde la propia Constitución concebida.

Si el antecedente político inmediato y real de la Constitución de 1978 fue una etapa de centraliz~ción, la que ahora se vive jurídicamente es otra etapa de articulada descentralización que se encuentra en la búsqueda del punto de equilibrio dentro de ciertos límites planteados por el propó-sito de la unidad nacional. .

El reconocimiento de la descentralización desde la perspectiva del Estado español, no debe interpretarse como un fenómeno de pluralidad estatal más o menos aglutinado, pues ello dislocaría la noción del Estado unitario v contrariaría lo dispuesto por el artículo 2" constitucio~al: " ... a diferencia de la Nación, única titular de la soberanía y, por ende, del poder constituyente originario, las nacionalidades y regiones integrantes de España sólo son titulares de un derecho a la autonomía, en ejercicio del cual y a través de las normas procesales a las que antes aludimos (principalmente, arts. 143, 148, 152.1) Y Disposiciones Transitorias 2' y 4' pueden constituirse en Comunidades Autónomas":H7

'1Ir, Tomás y Vallt=nte, p. 24. 11'1' Tomás y Valiente. op. cit., p. 29.

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Así pues, la existencia descentralizada de las comunidades autónomas y la atribución flexible de sus compet.e,ncias, se dan en tornO "a la indisoluble unidad de la NaClOn

- 1 " espano a... . . . En virtud de sus derechos consUtuCIonales, las Comuni

dades podrán desarrollar sus procesos autonómico~ co:,:o partes articuladas de un todo y con una clara subordinaclOn a la voluntad soberana y a los principios superiores que las rigen. . ..

Si bien es cierto que algunos de los pnncIplOs a que se alude en el pánafo anterior se desprenden claramente de la interpretación directa de la Constitución ~ de la propia estructura del sistema jurídico, era necesano sIstematIzarlas, fIjarlas y proporcionarles oblígato~edad, ya. que el de?at~ constitucional que se iba a producIr, requenrIa de un arbI-tro adecuado. .

Esta previsora v afortunada visión la tuvO el consUtuvente de 1978 de' modo que no es posible el análisis de ~stos temas sil; la imprescindible intervención del "Poder corrector" ·llS o del Tribunal Constitucional, a cuyo cargo h~ corrido definitivamente la concreción del desarrollo consotucional estatal y autonómico. La referencia a l~ jurisprudencia del Tribunal Constitucional será pues oblrgada para conocer la interpretación de la exacta delimitación de las competencias. . .

Cabe resaltar que en algunas de sus sentencIaS, el ~nbunal Constitucional ha destacado el carácter descentrahzado del Estado EspañoL Se le ha llamado "institución comple-

'd d - " 119 ja de la que forman parte las comum a es autonomas . Al respecto cabría comentar que todo ~stado es por naturaleza una institución compleja, la mas compleja que se conoce macrounitariamente considerada. Como instituci~n compleja que el Estado es, forman parte del mIsmo múltiples elementos, algunos principales, como en una federación los estados miembros y como en este caso, las co-

'ji!! Designación propuesta por D. Jorge de Esteban en su texto de Daecho Constitucional.

,," STC 38/1982 FJ. 2.

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EL NUEVO FEDERAlJSMO INTERNAClONAL 185

munidades autónomas. Consecuentemente, al señalar lo anterior, el Tribunal hace hincapié en la descentralización característica del Estado español, dentro de su conformación unitaria.

Lo mismo se puede comentar cuando el Tribunal ha afirmado que el Estado español se encuentra "compuesto por una serie de organizaciones de carácter territorial dotadas de autonomía".'''' O cuando aclara que España es uno de esos Estados" como el nuestro que tienen una estructura interna no uniforme, sino plural o compuesta desde el pUnto de su organización territorial".'2I

Ratificando lo anteriormente apuntado, cabe decir que el Estado Español es un Estado unitario, pero signifIca¡jvamente descentralizado y que tal carácter le imprime un sesgo de la mayor importancia a toda la interpretación cons¡jtucional en materia política.

"El binomio político de ese Estado de forma compuesta (dejando al margen a las provincias y a los municipios, dotados de autonomía administrativa) está integrado por el Estado "como conjunto de instituciones centrales", y por las comunidades autónomas".422

"Regionalizar no es romper" 123 nos inf<:>rma D. Eduardo Carda de Enterria, al tratar los aspectos básicos de la cuestión regional española. Se trata en cambio, de articular descentralizadameme un conjunto, en beneficio de la superior funcionalidad unificada del mismo, a base de "la dis-

, tribución territorial del poder". La regionalizacíón es pues una modalidad de la organización del Estado unitario, SlIjeta a una serie de condicionantes.

4.2.2. Los límites doct:rinanos a la descentralizaci./m

Como todo sistema, la descentralización requiere de un principio ordenador que sólo es capaz de sustentarse en la _.~~--

"" STC 4/1981 FJ 2. '" STC 1/ 1982 FJ. L .122 Tomás y Valiente, op. cit, p. 85. ·j23 Garda de Entcrrra. Cur:w de Derecho Ct:mSlilucional Español,

tomo !!l. p. 63.

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superestructura que proporciona el todo. La d~scentralu.ación bien entendida resulta ref~es~:l.te y anima nuevos procesos de participación y actuaJizaClon, superando esquemas pretéritos y anqullosados.

Todo fenómeno de descentralización d:be tener pues, ciertos límites que lo ubiquen en su gradlen te .~e ma~or eficacia; al aludir a los Aspectos Básicos de, la CuesD.';>U ReglOnal en España, D. Eduardo Garcla Enterna, acota su extensión y sus eventuales límites o contrapesos:

a) Debe regionali7.arse el país. ente:o y no sólo al~nas regiones, las que invocan un parD.culansm,: cul~ra1.:~, ello no quiere decir que no quepa una partJ.culanzaclOn de regímenes regionales específicos. . .,

b) Por otra parte, regionalizar o no, es una declSlon P,olítica de primera importancia, que afecta ,a.la conflguraClon misma del poder político y a derechos baslcos de las colec-tividades y de los ciudadanos... . , .

e) Regionalízar no es romper. Las unidades pohuca;; SU¡;eriores a la región son una ganancia defmitiva de la.hlst~na, que sería vano intentar echar por l~ ?orda ... ReglOnabzar implica articular un conjunto d: dlSu?-ta manera. en a~~ justamente, de un superior funclOnanuento del lllismo ...

Sin embargo de lo anterior, pudiera alentarse la i~e~ de que el proceso de descentralización no reconozca hmltes, por no resultar éstos suficientemente exprcs,:s en l?s texto.' constitucionales. Es un hecho (que se conSidera m'eversl-ble) la tendencia descentralu.adora. .. .,

D. Raúl Canosa atribuye a la contradlCtona ordenaclon normativa buena parte de las ambigueda?~s ~el Derecho autonómico; "por las causas que sean se deJO abierto ,el proceso constituyente ... En algunos momen:o~ las clausulas constitucionales evocan un federalismo lllClplente, pero en otros se aproxima al regionalismo".'''"

421 Garda de Enterrfa,. E. (1985) > &ludios sWre Autonomías Territmiaks,

pp. ~;, ~~:. U Raúl r ~mf';nu¡ción Autonóm.ica en el Proceso Cor..slitu~ • "-"<'lllOsa sera, • L..(;6~ "la cionaJ., Trivium, 1992. pp. 93-94. Adicionalmente. el autor afirma que

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D. Ignacio de Otto opina que la Constitución "no predetermina por sí misma el sistema de la autonollÚa territorial, sino que remite la cuestión al legislador, que será el que lo configure mediante los Estatutos de Autonomía".'" A pesar de esa liberalidad, el autor mencionado es de la opinión de que la Constitución no resulta una norma enteramente abierta al modo de que el legislador haya sido habilitado en blanco. "Por el contrarío, la habilitación que se da al legislador va acompañada de la fijación constitucional de un mínimo de autonomía, esto es, de una garantía constitucional de la autonomía, y de la fijación también de un máximo, de un límite a la descentraIu.ación que los Estatutos no podrán rebasar."'"

En opinión de D. Ignacio de Otto, el sentido de la apertura constitucional en materia de descentralización, no debe interpretarse como un listado inagotable de posiblcs competencias asumibles por las Comunidades Autónomas, "sino que procede a la inversa, mediante una lista de las competencias que no podrán asumir, esto es, mediante una lista de las que quedan excluidas de la posibilidad de descentralización"."8 En ese sentido, el arto 149.1 cumpliría una función limitativa, amén de otros preceptos constitucionales como los que establecen una reserva de ley orgánica estatal. Además, la Constitución establecería límites de principio, como son el de unidad (art. 2°), el de solidaridad, y los de igualdad y libre circulación de todos los españoles.

A pesar de todo, los textos constitucionales se muestran generosos en lo tocante a la posibílidad de enriquecer el ámbito competencial comunitario con nuevas y amplías atribuciones. Obviamente esto sería a costa del ámbito establecido en el art. 149 de las competencias "exclusivas" del Estado. La petición de sucesivas ampliaciones de las compe-

construcción del sistema español adolece de numerosos defectos; cuyo arranque es la indefinición y confusión de nuestra forma de Estado ... El análisis de la regulación ... lejos de acallar las controversias doctrinales, las aviva cuando e'>idencia las contradicciones ..... , p. 8.

"c. De Otto, l.. Deredw Conslilucional, 1997, p. 250. ~'21 Idt:m. .,,,, ¡<km, p. 253.

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tencias posibles combinada con el poder de transferencia o delegación de facultades del Estado hacia las Comunidades Autónomas, sumado todo ello al derecho estatutario de incorporar materias implícitas (cláusula residual), abre sugerentes expectativas en el sentido ya apuntado, si no se les encuentra o se les indica un límite preciso.

"Como el texto constitucional no enuncia cuáles son las materias de titularidad estatal no susceptibles por naturaleza de transferencia o delegación, parece resultar en efecto, en una primera impresión, que todas y cada una de las competencias que como exclusivas del Estado define el artículo 149 son trasladables a las Comunidades Autónomas, al menos mientras el Tribunal Constitucional no decida otra cosa aplicando ese límite indeterminado a la "naturaleza".

Se comprende que este sistema, sin precedentes en el planeta entero, que permitiría desguazar íntegramente al Estado sin necesidad de modificar (¡antes bien, aplicándola!) la Constitución, nO es objetivamente sostenible. En los Estados federales, incluso en las simples confederaciones o en las más frágiles asociaciones de Estados, existe un mínimo de competencias reconocidas en el organismo central que son intocables para los Estados miembros, sine qua. non la organización colectiva no se sostiene como ta1."'·

Ciertamente puede asumirse que la propia constitución apunta límites a una impensable descentra1ización ilimitada.

En congruencia con lo anterior, puede deducirse una serie de principios que contienen y expresan jurídicamente los límites constitucionales de la descentralización, mismos que se comentarán dentro del marco teórico-constitucional de la misma.

4.3. MARco TEÓRlGO-CONSITTUClONAL DE LA DESCENTRilLlZACIÓN

4.3.1. Principio de supremacía de la amstitución

Como una derivación natural del constitucionalismo y de la estructuración propia de cualquier sistema jurídico

41'< Carda de Entema, op. ciL., p. 68.


InacCional, ap:,:"ece el principio de supremacía o primacía de a onstItuClon.

Siendo l~ Constitución la norma definitoria del Estado y correspondIendo a ella fúar las bases operativas del mismo con fundamento en la soberanía nacional a través de ella manifestada, adquier:: el carácter de norma suprema y unificadora de todo e! SIstema jurídico, cualidad que no tardó en ref;endar el Tnbunal Constitucional.

AsI, la sentencia 32/1981. FJ 5 del proPI'o alt -.. d' . . o organo JllrlS ICClonal, d:terminó y dio ftieza al principio fundamen-tal de s~premaCla de la Constitución, el cual debe entenderse refendo al Es~ad? ::n s~. concepción jurídica integral y, por lo tanto, pnnClplO VálIdo universalmente dentro del Estado y obligatorio para todos los organismos que forman parte de esa totalidad.

C~n esta importante resolución quedó expresamente desarticulada cualquier interpretacio-n dis~ d 1 bl Es 5' egante e voca-

o tado a pesar del equívoco significado que a dicho concepto se pudiese atribuir.

Quiere decir lo anterior que cualquier interpretaci~ue :,,:ya más allá d~ lo expresamente señalado por la Co~~ btu::,on o de los pnncipios de interpretación directamente denvados de la mIsma, será improcedente T:amb" cual . . len, que -qUler norma que no sea la propia Constitución, aunque forma part~ del ~aquete normativo de desarrollo de la misma, poseera u~a)erarqufa inferior y deberá ser congruente con ella. Por ultImo, tal principio significa, al menos técnicamente, que la actuación del Tribunal Constitucional c los resultados de la misma, también estarán subo d' ' domo 1 .. rmaosa a norma?Vldad suprema y deberán guardar su debida corre&

pondenoa con aquélla.

. E! mismo alto órgano ha ratificado ampliamente este pnnclplO de primacía (STC 69/1982, FJ1) con base en el Art. 149 constitucional, con plena subordinación de lo Estatutos de Autonomía a la misma (STC 18/1982 FJl). s

190 c~os G. CABRtRA BECK

4.3.2. PrinciPio de unidad del Estado español

Este principio se deriva de la naturaleza misma de la definición constitucional del Estado convirtiéndose en su fundamento regulador. Además de los preceptos ya mencionados en el punto que precede, ,~ene a reforzar tal unidad, la presencia del "Poder :Moderador",'''' pues corresponde al Rey en su calidad constitucional de Jefe dd Estado, representar y simbolizar la unidad y permanencia del mismo, como lo señala el arto 56.1 constitucionaL

La Monarquía parlamentaria, en lo que toca al primero de los elementos mencionados, como forma política de un Estado progresista, representa la inclusión en la Constitución, de un elemento histórico arraigado y tradicional que es símbolo principalísimo de unidad y permanencia. El Rey de España lo es de la Nación completa y no de una o varias regiones cumpliendo ante todo una función integradora.

En esa principalísima función integradora juega como un factor determinante, el carácter histórico de la Monarquía, pues ha sido precisamente a través de ella que se produjo la unificación de España. Los elementos territoriales que se fueron incorporando a la Corona formaron la unidad política que sería transmitida hereditariamente, mecanismo que también recoge la Constitución vigente mediante su artíndo 57.1. "Los que en su origen fueron mecanismos propios de una forma de dominación patrimonial, surgen ahora como expresión y garantía de una unidad consolidada por los siglos." '13t •

~:lO Esta tcrminologfa. que utiliza D. Jorge de Estcban~ resulta por demás apropiada al ate. 56.1. Constitucional cuando en su texto indica que el Rey "arbitl"'a y modera. el funcionamiento regular de las instituciones .. :'.

>t::l Tomás }' Vallen,te, ep. ciL~ p. 31. Por otrO lado. el Dr. Ignacio Burgoa Orihuc1a. señala: "El Estado monárquico español. cuya principal colonia en .América era la Nueva España, se formó políticamente median~ te los fenómenos que Hanou llama 'm'liones personales' por cinco pri~ mÍúvos reinos cristianos que ... eran ... León ... Castilla .. , Galicia", NavarrA •.. }' el Condado de Barcelona .. _ En el siglo XI surgió el reino de


4.3.3. PrinciPio de solidaridad de lns comunidades

Destaca Con ant . ·dad I . .. enon a =portancia que en el art. 29 co:,stnuclOnal merece la expresión de solidaridad ue se senala respecto a las nacionalidades v re2Íones que in¿elITan la umdad de la Nación española. ' '" '"

Analizando el texto del precepto en el punto que nos ocupa, se desprende que corresponde a la Constitución por Jo. tanto, a la soberanía emanada de la misma, el ree;;' nOCImlento de las comunidades y la garantía a la solidaridad entre tod,:", las regiones, solidaridad que decíamos sólo puede ~~nceblfSe derivándola de la previa unidad y de 'la intervenClon de las estructuras políticas que la represen tan

Por lo anterior, será a cargo de los órganos políticos re: presentauvos del Estado unitario garanti r "1 al· . -efect" 'a dI· .. za a re lzaclOn bl .". e pnnClplO de solidaridad ... velando por el esta-

eClmlcnt? de un equilibrio económico adecuado y justo entre. las .dlversas partes del territorio español..." (art. 138 1 constItUCIOnal). .

.Tal solidari~ad a cargo del Estado y operante entre las regIones, constltuye el marco general de una serie de lími. te~ concretos y es fuente indudable de un poderoso facultamIento del Estado como factor de equilibrio entre las di sas partes d 1 t .. - ver-

. e . enHono espano!. Un primer límite impuesto ~or ~ s,?hdan~ad~ se traduce en el abatimiento de los" ri-VllegIos , economlcos o sociales. p

Dentro de la admitida y reconocida pluralidad subva entonces un criterio equilibrador fundado en un p' n. ,.:oe b'· . al· . ' nClplO

aslCO '15';'_ ltarlO como límite pasivo y en una obligación de cooperaclOn, como prestación activa.

4.3.4. Las relaciones competenciales entre los artículos 148 y 149 constitucionales

. Para ,coxlOcer las .co,:,pe:encias hay que considerar en pnmer termIno, el cnteno diferenciador que se desprende

AraD gón ... L.:'\un~dad poIítica de España ... quedó consumada en 1474 ,. <Techo C01lst.,,,.a01Ut~ Ed. POITÚa, México, 2002, pp. 53-54. . ...

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192 CARLOS G. CAJ3RERA BECK

de los arts, 148 y 149 constitucionales, pues sus conceptos. representan pilares básicos de la interpretación. Son articulos que se complementan mutuamente y algunos de sus preceptos admiten diversos grados de ajuste.

Se considera que el an. 149 constituye el pivote del sistema, ya que regula los límites extremos de la descentralización.

Desde luego los citados no son los únicos preceptos constitucionales que vienen al caso, pues entre otras normas aplicables, es conocido que conforme al art. 150.2: "El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante Ley Orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación." Y también, conforme al art. 150.3 constitucional, se indica que "El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés generaL" .

Adicionalmente es necesaria la tarea de interpretación que realiza mediante sus sentencias el Tribunal ConstitucionaL

Partiendo del principio de la naturaleza compuesta del Estado o Estado significativamente descenu'alizado, la Constitución española deriva tanto para las Comunidades Autónomas como a las provincias y los municipios, un grado de autonomía (arts. 137, 140, 141 Y 143 constitucionales).

Tal autonomía se traduce relevantemente en la asignación y funcionamiento de las competencias mismas, lo que ocurre mediante un proceso que se origina en la Constitución y se va derivando hacia las entidades territoriales principiando por los Estatutos de Autonomía de las comunidades autónomas que forman parte del llamado bloque de la Constitución.


4.3.5. La recíproca actuación competencial entre el Estado y las comunidades

. ~~ original sistema competencial adoptado por la ConsUtuclon e:pañola de 1978, posee una modalidad muy peculiar. ReqUIere, para su adecuado funcionamien to y desarrollo. de .una actuación coparticipativa entre el Estado y las 0:nu~ldades Autó?~mas. Así .quedó prevísto desde Un prinCIpIO. Lo Caractensuco del sIstema radica en el concurso de los dos centros. territoriales de poder para la regulación global de una mISma materia... tiene pues un 'carácter blfronte).~. "432

. ~el modo expresado lo ha establecido el Tribunal ConsUtuclOnal en su sentencia de 23 de diciembre de 1982 ~estacando la necesaria actividad "concurrente" entre lo~ organos estatales y comunitarios para ir arribando a una adecu~da r<:gu!ación de Sus respectivas competencias flexibles, SIn olVIdar .el. ne~esario caráCter básico de aquello que ~orresponde ongmamimente al Estado, como expresión mdecbna~le de su configuración unitaria.

A partIr de! art. 149 <;onstitucional puede apreciarse que' las. compe:enclas exc!us .. vas del Estado van señalando una sene sucesIva de intervenciones en favor de las comunidades, para el efecto de qu~ éstas formulen sus respectivas n?rmas de desarrollo, pre'1a asunción de las competencias dIrectas que les son propias.

P::ra !a correcta ordenación del reparto, el Tribunal Con~utuclOnal se ha mostrado muy insistente en la importanCIa .d.e partir de una concepción unitaria o de un marco de pohuca general sobre la materia de que se trate,4>$ El rep¡;r:o de las :0.m:~etencias debe enmarcarse en principios baslCOS de eXIg:¡blbdad o validez en todo el ámbito del E _ tado, dentro de unayolítica global común, que admite posr otro lado, la pluralIdad de las regulaciones conforme se

"'G 'dE arCla e: nterría. E. (1985), Estudios sobre auJ.onomias territori les l' ed .. Ed. Cívitas, Madrid. p. 306. a ,

~!I!l Sentencia constitucional del 4 de noviembre de 1982.

194 CARLOS G. CAllRERA BEGK

requiera y convenga regionalmente " ... ese marco común no ha de implicar un unifonnismo estricto", puesto que lo caracteristico aquí es la previsión de que dentro de ese marco global "son constitucionalmente posibles una diversidad de regulaciones" ~ comO dice la misma sentencia, y por tanto, como es lo propio de toda autonomía, una "acción de gobierno en función de una política propia" (sentencia constitucional de 14 de junio de 1982).'54

La bífrontalidad del reparto competencial se enmarca a partir del límite superior o principio generador del interés nacional común (política global), para arribar a su desenvolvimiento particularizado o específico (políticas regionales propias). Dentro de esos límites podrán manifestarse congruentemente todas las pluralidades que regionalmente se convengan.

Como una lógica consecuencia del importante principio anterior, jurisdiccionalmente afirmado, coexistirán dos regímenes jurídicos distintos pero correlativos, que ya la propia Constitución adelanta. Por un lado, deberá expresarse mediante una regulación general, el contenido básico de la política nacional unitaria. Por el otro lado, podrán adoptarse los regímenes de desarrollo legal específicos que regionalmente resulten posibles y razonables.

Es por lo anterior que la Constitución dicta las bases mínimas indispensables en materia de competencias exclusivas del Estado. "Lo cual asegura, en aras de intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autónoma, un común denominador normativo, a partir del cual cada Cernunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le convengan (Sentencias constitucionales de 28 de enero, 8 de julio y 30 de noviembre de 1982)".43>

Queda evidenciado el propósito constitucional de que el Estado atienda al mínimo básico necesario para preservar la unidad nacional y sOstener el interés general, reservando

-t.'V! Garda de Emerria, op. -cit., p_ 306, 435 Carda de Enterria. op. cit, p. 307. Ver también Sentencia de 20

de julio de 1984.

EL NUEVO FEDERALlSX!O INTERNACIONAL 195

y asegurando a los ámbitos de las Comunidades Autónomas su propia competencia normativa.43. '

4.3.6. El denominado bloque de la constitucionalidad

La c.o?"plejidad de la cuestión competencial española ha I;'rol:)!c~do que p~ la sistematización de los principios y cr:tenos. lll~e:rretatJvos, se busque el auxilio adicional de noaones Junclicas competenciales referidas intrínsecamente a la Constitución. Se trata pues, de una extensión normati~ derivada de la Constitución hacia leyes que, encajadas ~ectamente en aquélla, prestan la singular utilidad de delimItar las. competencias propias del Estado, respecto de las pertenecIentes a las Comunidades Autónomas.

(\!- respecto, D. Francisco Rubio Llorente critica que la nOClOn del bloque de la constitucionalidad se fundamente e~ el artículo 28 de la Ley Orgánica del Tribunal Constituaonal, ya que "ni precisa, salvo por referencia a su función cuáles son las leyes a las que su apartado primero alude, ni toma en cuenta, en razón de su inserción sistemática, más que un aspecto de esa función"."" En todo caso nos dice el refe;ido a~tor, el bl09ue de la constitucionalidad correspon~era al nucleo esencial de la Constitución <kl Estado espanol, como Estado compuesto,"" se furmará en primer tém:úno por las normas fo:malmente constitucionales O primarias, y se complementara por las normas competenciales de los Estatutos de Autonomía con el carácter de normas constitu" cionales secundarias o leyes constitucionales."9 También se incluyen ciertas normas de rango "subconstitucionales".<4<l

:~ STC .de fechas 28 \'11 81; 2182; 28 VI 82; 28 N 83. , ~Ubl~ UQrente, FranCISCO y Favoreau Louis. El bloque de la

Consm"Clonalui"a, p. llO. ''IS IMm, p. 118. '" ldem., p. ll9. ~40 En realidad, todas las .noz:nas ajenas a la Constitución podrían

c:ms:derarse de rango subcOnStltuClonal, utilizando un criterio rigidamente tecmco. Se trata de leyes remitidas expresamente por la Constitución o por los Estatutos autonómicos. para cumplir funciones de delimitación <l:c: reparto competencia!, bajo ~uyos supuestos se produce una ampliaClOn del bloque de constitucionalidad.


Con respecto al proceso de los Estatutos autonómicos, D. Francisco Rubio Llorente fonnula una observación muy interesante, que no aleja tanto al modelo español de los sistemas de Estado federales, aunque lo diferencia. La ausencia de un poder constituyente local, total y autónomo, "no es una carencia, smo por el contrario, una super abundancia. Nuestras Comunidades Autónomas no hacen por sí solas su propia Constitución, pero participan activamente de la detenninación de la Constitución total del Estado, limitado el ámbito de acción de los poderes centrales, al definir las propias competencias".

El propio Tribunal Constitucional, en su sentencia 40/1982, FJ5 se ha pronunciado al respecto, en los siguien- . tes ténninos. "En ocasiones, junto a esta modalidad definidora de ámbitos competenciales, el encargo de definir competencias se condiciona en la Constitución a lo que disponga una ley, y no faltan supuestos en que el propio Estatuto restringe la asunción de competencias posibles remitiéndose también a una ley." En todo caso, el Tribunal Constitucional ha otorgado prevalencia en sus procesos, al bloque de constitucionalidad que le resulte aplicable a cada uno de ellos,441 y ha limitado la posibilidad de que nonnas subconstitucionales pertenecientes a ese bloque, vacíen de contenido la asunción de competencias.4"

4.3.7. El Tribunal Constitucional cOmo poder y áffbitro de las competencias

• Poder descentralizador del Tribunal

Con ocasión anterior se ha destacado la particularidad política mostrada por el legislador constituyente español al haber introducido un mecanismo flexible para lograr la descentralización política. Paralelamente nos encontramos con la creación del Tribunal Constitucional que podría m terpretarse como un acto radical en el terreno de la organización política general y un ejemplo de jurisdicción concentrada.

." STC 40/1982. FJ5; STC 32/1983, FJ 1; STC 42/1983; ];J 4.

." STC 26/1982 FJ 2.

1

I EL NUEVO FEDERALISMO INTERNACIONAL 197

El Trib~nal Constitucional juega en España el papel de un poder mdependlente de control constitucional (El Po" del' Correct,?r, co:no. ,lo califica D. Jorge de Esteban) que cue?ta Con J.Un;;dlcclOn sobre todo el territorio espaiiol y actua como mterprete supremo de la Constitución. . Junto a los demás pod~~es', como son la Corona, el Ejecu

tIVO, .el LegISlatIv,?, el JUd1Clal y los poderes autonómicos,443 el Tnbunal ConstItucional aparece dotado de plena autonomía y con el cometido básico de "garantizar tanto la integridad del pacto que dio origen a la Constitución, como el funcionamiento correcto del sistema político disel'íado por los constituventes" 444

'.'\sí, el Tribunal Constitucional no fue concebido como ,:na esrructura,o apéndice más del poder judicial ordinario, smo .c;>mo :1n or~o aparte de carácter extraordinario cuya funclOn pnmordlal consiste en el control de constitucionalidad de 1,:, leyes y que roza con las aptitudes constituyentes en la :ne~¿a en que sus decisiones otorgan vida a la propia COnStltuClon, configurándose en instancia única, universal v detU:itiva dentro de su materia. "Así, para algunos (De Otto )', el Tnbunal desempeiia una función constituyente, en la med~~a en qu,: decide en aquellos supuestos en que no dccidio en su dla el poder constituyente. Para otros se atribuye al Tribunal Constitucional el poder constituyente constiroido o de refonn~ cc:r:stitucional (Martínez Sospedra), pues adapta la ConStItuclon a las nuevas realidades sociales, sin necesidad de su revisión. "145

Independientemente del alcance concreto de las actuaciones del Tribunal Constitucional, y de sus posibilidades de creación de normas jurídicas obligatorias, lo que no resulta

1<111 Se admite también al "Poder Electoral" y al "Poder Constituyente 90nstituido" ~e~nido por los maestros de Esteban y González Trevijano como un autenUCQ poder del Estado. en el que participan fu...qonándose

el pode! pa.rIam:ntario y en su caso~ el poder electoral" de Esteban Jorge y Gonzalez Trevyano, Pedro (1994), e_o de Derecho 0:m.>tilucional tomo 1Il, l' ed., Madrid, p. 707. '

.. , Jorge de Esteban, op, cit., p. 141. 4,15 Jorge de Esteban. op. cit.~ p. 749. ¿Serían casos de mutación cons.

titucional?


discutible es que configura en sí mismo a un poder independiente y "que pude corregir las decisiones de la mayona de los otros poderes del Estado cuando no se adapten a la Constitución'" ,446

En la Constitución de 1978, el control de la constitucionalidad tampoco fue concebido comO algún apéndice,de po· deres previamente constituidos que sumaran una mas a sus múltiples funciones, sino que se decidió integrar y desconcentrar la función mediante un órgano ad !toe. No hubo pues, una superposición del control constituci~I?al a funcí.ones judiciales tradicionales. Tampoco se acudlO .al. exp~diente de incorporarla a instituciones de índole admInIstratlva, que por otra parte suelen requerir más de dicho control, <;lue .estar en aptitud de realizarlo. Dos argumentos parecen Justifia:r la decisión adoptada. El primero se refiere a la necesana independencia y especializada_ aptitud que. <;tebe reUll1r el órgano que aspire al desempeno de la funClOn. El segundo a la investidura de Una jerarquía y competencias, que tornen incont:r:lStables por otros poderes, las decisio:,es asumi?a" Dichas capacidades no se logran plenamente b~o cualqUlera de las fórmulas tradicionales.

"De este modo, la aparición de los Tribunales Constitucionales, versión más extendida hoy de laJusticia Constitucional, ha comportado, en los paí~es que I~s han ad0.sJtado, la aparición de un régimen políuco específico que difiere en gran manera del que existía en esos países antes de tal adopción. Con la Justicia constitucional, el Estado de D.erecho ha dado un paso de gigante en el logro de la distnbuóón del poder entre los diferentes órganos del Es~do y en la garantía de los derechos fundamentales de los ClUdadanos."4'!!

Por un lado, el surgimiento del Tribunal Constitucional implica una recomposición del esquel':'a distributiv<:, de los poderes del Estado. y por el o~, reuene la ca¡>aCld.ad. de pronunciarse sobre aquéllos (GobIerno y Cortes) lmpnml~ndo, a través de la interpretación que haga de la Consutu-

'" ldem, p. 141. . «, Dc Esteban, Jorge. op. cil., p. 149.

EL NUEVO FEDERALISMO lNTERNACIONAL 199

ción, un enfoque o sesgo en la política del Estado, mediante principios reguladores de alcance nacional. En tal sentido, puode contribuir a modular las relaciones entre los poderes y los derechos de la sociedad civil.

Así "ista la creación y existencia del Tribunal Constitucional no sólo representa en sí misma un hecho de descentralización del poder político del Estado, sino que además, las :facultades de que dicho órgano ha sido investido, lo con"~rte.n también en un :factor positivo de los procesos consUtuClonales de la descentralización política del Estado, Con las limítantes de que le está vedado actuar de oficio y utilizar otros procedimientos que no sean los meramente jurisdiccionales. Tal ocurre, por ejemplo, tratándose de los conflictos constitucionales de competencia o de los que se generan frente al Gobierno por disposiciones o resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas.

Sin embargo, tal concentración de poder en un nuevo órgan0, ha motivado la crítica de que una justicia constituCIonal como la que hemos venido descríbiendo resulta inadmisible por cuanto distorsiona el esquema clásico de la ~visión de poderes, se constituye al mismo tiempo en un hIperpoder y atenta contra la democracia.

Tan severas afirmaciones pueden enfocarse de diversas maneras. En prinler término, cualquier esquema de la división de poderes admite ajustes y correcciones. Ningún esquema político puede considerarse inamovible. El propósito de la división orgánico-política atiende a la búsqueda del equilibrio, del control y de la eficacia. Lo que en todo caso interesa, no es el apego rígido a esquemas preconcebidos, sino la obtención de la finalidad deseada v es común la experiencia práctica de que los esquemas cl~icos adolezcan de las bondades atribuidas La organización y funcionamiento de un poder de control constitucional eficaz representa un sentido reclamo de todo sistema jurídico, al mismo tiempo que le imprime a éste una nueva dinámica y una enorme capacidad de adaptación frente a las realidades que le son propias.

Se podría considerar también que la concepción de la justicia constitucional como un superpoder, conlleva ínsi-


!:aS una suposición y una exageración a priori insostenibles. Al igual que los demás, el poder del control constitucional forma parte del esquema del Estado, se encuentra organizado, requisitado y sujeto a procedimientos, de suerte que su actuación estará vinculada a los límites que le imponen la propia Constitución y el resto del ordenamiento aplicable. En todo caso y por razones de hecho, que no de Derecho, cualquier poder puede intentar imponeroe a los demás, como suele ocurrir, en tanto que con una mejor distribución de las funciones y establecimiento de mayores controles, dicha probabilidad resultará más remota.

La crítica de antidemocracia frente a la justicia constitucional, merece un comentario más profundo. Supone en principio, una menor legitimidad democrática del origen deljuez constitucional, ante la del órgano legislativo, al tiempo que éste, provisto de un sustrato democrático mucho más amplio, se ve agobiado por una mayor rigidez en sus procesos normativos frente a la flexibilidad y posible controversialidad de los procedimientos judiciales" s

El argumento de escasa legitimidad democrática admite diversas modulaciones según corresponda al tipo de nombramiento del juez, la duración de su cargo y el grado de permeabilidad de los procesos constitucionales a la participación y a los requerimientos sentidos por la sociedad democrática. En todo caso, los mencionados factores deberán ponderarse frente a las exigencias técnicas propias de la justicia constitucional y con respecto a las superestructuras de apoyo y asesoría de alta especialización que una adecuada interpretación constitucional demanda.

La rigidez o flexibilidad reformatoria o mutante de una Constitución o la complejidad del proceso legislativo frente a la justicia constitucional, no parecen argumentos de fondo para de ellos derivar un pretendido carácter antidemocrático de la jurisdicción de controL Rígida O flexible la Constitución y complejo o llano el proceso legislativo, no constituyen motivos suficientes para disminulr un control

146 Ferreres, Víctor~ Justicia y Democracia, pp. 42 Y 43.

EL NUEVO FEDERALISMO INTER1'JACIONAL 201

de constitucionalidad que representa una necesidad . sable dentro de un Estad d D mexcuta ' '. ,. o e erecho democrático. Resul-

na mas anudemocrauco, carecer del mismo Por otro lado los efect dI' .

cionalidad puede~ produc~sd e a ~er:tenCla. de inconstituanulatoria neces '. e n:o o mmeruato la medida legal o constituc=a~'~ !~~;~~~'~!%~\~a.~e :"na reforma se trata de una competen~ia ' . gts auvo, pues no sino de la aplicación de una ~e~~crauca e:,tre poderes, petición de parte y a C,ro-o dI:' a correcuva urgente a cional. -" e organo de control constitu-

Lo . n:i~mo puede afirmarse respecto del trovemb,hdad interpretati dI" grado de condebatida. En un plano id ~ e a, cueSUon _constitucional mínimo posible ,e ,a9uella debena redUcirse al

, pero aun suporuendo que 1 . tare altamente controv 'bl .. a sentencIa resul-d d' em e, su defimuvidad v al · entro., el SIstema jurídico general tendr' ,c~ces unpomendose v aceptándose 1 an que culmmar con su función: ' por o que habrá cumplido

• El Tribunal Canstilucion 1 '-de la Constitución a como 'nl.érjmte difinitivo

En ma teria de interp ta" I . la de 1978 otor al . re Clon, :'- C~)llstitución españo-decidir, medianre la !n.bunal Co:,sUtu<:lOnal la facultad de de leyes y djsposicioj~~~~~:~ la ~nconstitucionalidad (ares .. 161 y 164 constitucionales) :~e e o=e:o- definitiva matenas De allí que I l ' . unportantes le atribuYa en su artícul~ :1 ~r~m~a de dj.ch~ alto órgano mo y nacional, de la Consdtu . _ alidad de mterprete supre-

DI' Clono · ale a mterpretación realizada por el Tribunal Co .

Clon se deducen varias c ' . nsutusustentan las afirm' aractensucas constitucionales que

. aClOnes del parrafo anterior. 1 En pnmer lugar, las sentencias del Tribunal Constitu .

na aenen el valor de cosa J'uza d ClOrecurso alguno P 1 'oa ~, y contra ellas no cabe

. or o tanto las mterp t . contenidas Son definitivas. ' re aClOnes en ellas

202 CARLOS G. CABRER'\. BECK

En segundo lugar, las sentencias que declaren la ínconstitucionalídad de una ley o de una norma c<=:n fuerza de ley. más todas aquellas que revistan ~er:a generalidad por ~to no se limiten a la estimación subjetiva de un d~recho, ?enen plenos efectos frente a todos. En consecuen.cIa, el Tn?un~ Constitucional puede, mediante sus sentenCIaS, expedir cnterios de interpretación dotados de plenos efectos frente. a todos y por ello de jerarquía supenor a, todos los ~emas. "Semejante afirmación hay que entenderla e~ el :entldo de que su interpretación de los preceptos consutuclOn.ales, es decir, la definición de la Norma se impone. a c~!JUler otra interpretación de los demás poderes publicas. .'

Lo anterior no quiere decir que el Tnb,:,nal. ~on:tltUClOnal sea el intérprete exclusivo de la Co~~tuClon sm? que dentro de su competencia, su mterpretaclOl1 es d<:fimuva y vinculatoria frente a todos, entiéndase otros tnbunales, órganos de la administración, etcétera.

Aplicando un razonamiento lógico y un fu,;,damento le al,''' conviene aclarar que el Tribunal. Co:,sutuoona: goza d! la capacidad de modificar sus propIas mterpreta::lOnes, sometiendo la cuestión a la decisión del Pleno y S1:mpre que el asunto dirimido así lo admita conforme a lo dispuesto por la Constitución.

4.4. L .. DIFÍCIL TIPOLOGÍ'-. DE lAS COMPETENCIAS

La cuestión de las competencias es un asunto de ~ndole distributiva de equilibrio entre el Estad,; y las Com,:,mdades Autónomas, la democracia Y la efiCIenCIa; la plurahdad y la

identidad. • U na de las finalidades esenciales de las autonOml";" co~u-

nitarias reside, como es de evidente lógica, en la atnbuClOn de sUS propias competencias, objetivo toral de la descentra-

lización del Estado. . . De la propia Constitució~, elementalmente. se disungu;,

entre las competencias prop"'s de las ComunIdades Auto-

1·1') De E,su:bandorge, op. cit., p. 17~. .' ~5U Att. 13 de la Ley Orgánica del Tribunal úmsltWcwna.l.

EL l'.'UEVO FEDER'-.LISMO INTERNACIONAL 203

nomas y las que son exclusivas del Estado. Sin embargo, la mo,ilidad del sistema Constitucional hífronte en este aspecto, ha permitido el desarrollo autonómico de competencias, al tiempo que éste mantiene la titularidad del interés generaL

Continuando su esquema, la Constitución procede a la básica delimitación competencial, proponiendo las materias pertenecientes a uno y otro caso, así como la división de funciones sobre las que se puede actuar dentro de una misma materia.

La competencia española corresponde pues al principio genérico de la atribución de una pública facultad, la cual recae en Ul1 ámbito material más o menos determinable que a su vez lleva implícitas funciones concretas que pueden resultar divisibles.

"Por su parte, el Tribunal Constitucional, después de haber señalado que se trata de un concepto jurídico esencial en el sistema de distribución de competencias (STC 39/ 1982), aunque dotado de una gran indeterminación (STS 125/1984), caracteriza la materia como "el conjunto de actividades, funciones o institutos jurídicos relativos a un sector de la vida social" (STC 123/1984 ). Así entendida, la materia se constituye en una categoría lógica y. puede hacer referencia tanto al ejercicio de unas determinadas actividades (srs 32/1981), como a un compl<;jo relativo a "un sector disciplinar homogéneo' (STC 39/1982), en el que no es posible, sin embargo, fijar a priori reglas de delimitación"'51

Para D. Eduardo Carda de Enterria, resulta sin duda relevante distinguir entre "materias" y "competencias": "El arúculo 149.1 dice: "El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias", pero luego en su desarrollo, al tratar de las materias en que admite la concurrencia de competencias sobre las mismas de las, Comunidades Autónomas, parece apuntar a que las competencias aluden más

1:>1 De Esteban,Jorge. op. cit.~ p. 946. Opinión ésta del Tribunal, por cierto discutible frente a una categorización definida. Por lo menos limites generales~ es de estimarse que se podrian fijar.

l' , ,

204 CARLOS C. CABRERA llECK

que a una materia, a un modo de intervenir en la misma (competencia legislativa, reglamentaria, ejecutiva, etcétera) .452

Es cierto que las materias \1 objetos de las facultades públicas suelen presentar y presentan una heterogeneidad notable, tanto en lo relativo a la diversidad de conceptos hacia los cuales se enfocan, como en lo tocante al nivel de mayor o menor generalidad con que puedan presentarse y que ello dificulta notablemente su manejo. Sin embargo, en mi opinión, todo ello no provoca que la cuestión resulte inabordable, al mismo tiempo que justifica la urgencia de una adecuada interpretación.

4.4.1. Dificultades de la clasificación

Las características propias de la naturaleza de las competencias nos conducen a la reflexión de que nos encontremos frente a un concepto funcional y complejo: Por un lado, involucra necesariamente la presencia de un titular o elemento subjetivo y por otro requiere de un sustento material o elemento objetivo. Por 10 tanto, ambos elementos pueden ser objeto de delimitación. Consecuentemente, cuando nos preguntamos: ¿A quién le toca esta función?, nos estaremos refiriendo a la delimitación del elemento subjetivo de la competencia, mientras que si la pregunta versa sobre el qué y el cuánto de la función, la interpretación recaerá sobre el objeto material de la facultad debatida.

Obvio es decir que pat'a la clasificación de las competencias se pueden utilizar muy diversos y disímbolos criterios, que por su propia esencia darían origen a múltiples clasificaciones que no vendría al caso citar aquí. Nos limitaremos entonces a ilustrar el problema de la clasificación que nos ocupa con los elementos que la propia Constitución nos brinda para estar en condiciones de asumir el criterio clasificatorio que consideramos necesario al enfoque del presente análisis con la ayuda inval.uable de la doctrina.

La característica de flexibilidad bifrome del sistema competencial español puede apreciarse no sólo como un meca-

1;>2 Garda de EnterTÍa, Eduardo (1985), Estudws sobre autonomías!C'1"f'b. tori.ates, p. 151.

EL N1:EVO FEDERALISMO lNTER.'1ACIONAL 205

nÍSmo de apertura democrática v descentralización hasta ciertos límites, sino corno una exigencia de responsabilidad. Por un lado, las comunidades autónomas reclamarán las co,?petencias que se sientan capacitadas para ejercer plena, sohdana y responsablemente. Por otro lado. el Estado velará por .el i?,terés general.~ actuará en ausencia, suplencia o armo;11zaclon ¿e la funclon de que se trate. al tiempo que podra u-ans~enr o delegar aquellas funciones cuyo ejercicio resulte perUnente dentro de las comunidades autónomas,

Lo aJ1:erior obliga al desarrollo de unas bases legislativas que habran de condUCIr a una armónica heteroaeneidad fruto de principios disuibutivos que alcanzarán div~rsos ara: d~s de concreción. Se desprende también un posible dinamismo pennanente, por 10 cual podría resultar dudosa la anticipación de un desarrollo concluyente o en uno solo de s,:" factibl~s sentidos. Aquí ~abría que reiterar que los principIOS cOnStltuclOnales por SI mismos no cierran en efecto el proceso.45~

~:;;l IU existir un proceso abieno en materia competencia}, se fueron suscitando desde 1981 diversas controversias en cuya imervendón el Tribunal Constitucional ha ido configurando a: actuai estado autonómico .. Nos informa Eliseo "-da (El Estado Autonómico, AEanza Ed .. Madrid, 1999) que tales conflictos han sido 49 en 1981,51 en 1982,68 en 1983 ... y q~e forzaron la acllvH1ad lllterpretaU\<7l. del Tnlmnal en esta materia. Durante estos tres años el Tribunal dictó 54 sentencias sobre conflictos autonómicos que protagonizaron tanto el gobierno central, como los gobiernos catalán y vasco. . Las leyes ol"g'dl1icas de transferencia o delegación pre .... 'istas constitu~

clonalmente en el art. 150.2 permiten el traspaso de facultades estatales C?l~ sus ~e:dios financieros a las competencias autonómicas. En un prinClplO se mterpretaron como competencias primordialmente <tiecutivas. Sin embargo en los casos de Canarias y Valencia, el traspaso se sometió a cO:1diciones y controles no establecidos constit':..tdonalmente yabarcaron tanto competencias ~ecutivas como legislativas.

La extensa resolución de inconstitucionálidad No.76 de 1983 refe~ rente a la Ley Org-áníca de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA) de 1982. subraya por parte del Tribunal Constitucional el principio constitutivo de la autonomía política, la imoortancia de I los Estatutos de Auto:!1omía y su contacto directo con d ordenamiento con$-titucionaL

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4.4.2. Competencias estatales o de la unidad

Si bien es cierto que la Constitución en su art. 149 se refiere a este tipo de competencias como "exclusivas" del Estado, sabemos por lo examinado en el punto anterior, que tal concepto de exclusividad merece un análisis interpretativo más profundo.

Si identificáramos con la idea de exclusi;~dad la definición de pertenencia única,'54 parecería contradictorio el que ciertas "competencias exclusivas" impliquen también cierta intervención autonómica, o peor aún, que en virtud de un posible ejercicio amplísimo de la facultad establecida en el art. 150.2 se produjeran desprendimientos de la pretendida exclusividad.455 Entonces, no cabría hablar de competencias exclusivas, sino sólo perentoriamente de estatales, como lo ha interpretado el Tribunal Constitucional, al señalar "acertadamente, que la expresión "exclusiva" del artículo 149.1 se utiliza, tanto en la Constitución como en los Estau.;tos de Autonomía, de un modo equívoco (SSTC 35/1981 y 5/1982), dependiendo su alcance de la materia concreta de que se trate (STC 35/1982)".'&6

Sin embargo, tal exclusividad podría matizarse restringiendo sus alcances bajo ciertas condiciones. En primer lugar podría ser una exclusividad no definitiva atendiendo al principio amplio de flexibilidad constitucional, si esto se admite en toda su extensión. Es decir, la competencia sería exclusiva, en tanto pertenecíese al Estado. En segundo término, la e..xclusividad O estabilidad de la competencia se daría en su estricto ámbito, O sea que ni más allá, ni en menos de 10 estrictamente reservado por la Constitución para el Estado, Dentro de esos límites, las competencias estatales podrían considerarse exclusivas contra el argumento que les niega tal característica, porque vistas de ese modo excluyen den-

,,::"4 El Tribunal Constitucional ha nevado a un nivel de interpretación casuística, el problema de la exclusividad.

4,,[, r\l respecto de lo que la exclusi'r'Ídad estatal debe presentar para definir el carácter de la competencia, se hablará más ade1ante.

'" Dc Esteban. Jorge, op. ciL, p. 582.

EL NUEVO FEDERALISMO th"TER.'lACIONAJ.. 207

tro de su campo, la intervención o participación dc las Com _ mdades Autonomas. u

P;,r otro lado, las llamadas competencias exclusivas se podnan observar desde el punto de vista de su materialid d absoluta o relativa. a

Serí~ com¡~etencias exclusivas absolutas aquellas ue pertene~lesen solo. al Estado, sin posibilidad alguna de ;er com¡;>artldas matenalmente, b,yo ningún título por las Co:um~ades A~tónom~. Serían, en cambio, competencias

elUSIvas rel:'-tlv~.,.s, o solo exclusivas, aquellas que pertenecíe~en ex; esos termmos al Estado, pero en cuyo ámbito material Ix:tervmiese~ parcial, subordinada o igualitariamente los gobter:nos_ autonomos. Es decir, aquellas en que se ma'nifieste algun tipo de compartición de competencias.

La Importancia del sentido. y alcance que se dé a las llamadas .competencias "exclusivas" se pone de manifiesto en la medIda en que alrededor de ellas se articula básicamente todo el SlSte;na_ distributivo del Estado español. Incluso, parte de su definlClon como Estado.

D. Edu~rdo Carda de Enterria nos sugiere que "si las competenCIas excluslvas del Estado se enuncian directamente en .Ia .constitución, es en el texto de ésta donde ha que dlluCldar el alcance concreto de dichas competencia! Los Estatutos de Autonomía no son normas aptas para es~ funci~n ... 451 B,yo esta idea, sólo a la Constitucíón le toca atnbUlr en mate'jas excl';lsivas, teniendo por lo tanto el art. 1~9.1, un caraeter emmentemente distributivo de tales ~atenas que, ~onnando parte de las universales posibles, . an 9uedado, sm embargo, regnladas con mayor fijeza cons

tltuclOnal.

El.que en <ID:bitos afines a la materia de la competencia exc1uslVa se admIta una colaboración normativa o ~ecutiva por par.t,: de las C?munidades Autónomas, no significa que la fun.cl.on exclUSIva asignada al Estado pierda su básica excluslv:dad. y menos, que el núcleo de la exclushidad sea o.-ansfenb~e (en su connotación estricta), porque entonces SI perdena su exclusividad. Estas competencias no serían


transferibles por su propia naturaleza. Consecuentemente, bajo este criterio existiría formalmente un fuerte dique a la delegabilidad competencial.

Otra cosa será que mediante interpretaciones extensivas o restrictivas del concepto material st;jeto a la exclusividad, se amplíen o reduzcan los márgenes competenciales del Estado. Pero en todo caso ya no se le podría privar en su totalidad de la función constitucionalmente asignada. En este sentido ya se pronunció el Tribunal Constitucional en su sentencia de 23 de diciembre de 1982, confirmada el 26 de julio de 1984 y explicitada el 18 de diciembre de 1984 mediante sendas sentencias: "La competencia exclusiva del Estado es sólo el contenido competencial concreto que en ningún caso puede ser asumido por las Comunidades Autónomas" ;1!>8

"Parece claro que la Constitución ha pretendido, frente al criterio dispositivo a que remite la construcción del sistema autonómico, asegurar la existencia de un núcleo irreductible e inderogable de competencias asignadas al nivel central, núcleo que no puede, por tanto, ser afectado por dicho principio dispositivo y que constituye su límite infranqueable." La calificación de "exclusividad" de una competencia estatal supone, pues, en primer término, el carácter necesario, permanente e intangible de la titularidad de la misma en el Estado." ""

Las competencias exclusivas del Estado, así vistas, paseen una jerarquía superior con respecto a otras competencias. Representan a los intereses fundamentales del Estado, subsumen los principios básicos de la soberanía nacional y adquieren "prevalencia" jurídica sobre los otros ordenaluientos.

El núcleo de la exclusividad estaría representado por las competencias exclusivas absolutas, las cuales no permitirán la intervención de las Comunidades Autónomas ni serían susceptibles de delegarse por su propia naturaleza. Lo anterior, insistimos, no significa que no exista la posibili-

'¡5S Carda de Enterría, off. cit., p. 137. 4!í~ ldem.

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EL NUEVO FEDERALISMO INTERKACror.;AL 209

dad int~rpretativa de ampliar o restringir el concepto de la excluslVldad absoluta implícita por un lado, y que se admitan o deleguen funCIones de colaboración o <jecuci6n en la matena.

Otro. tipo _de exclusividad es aquella que aparece cuando la COnStltuclOn. expresam~nte permite o señala que algun.as de las poslble~ funCIOnes' de la materia competenclal, puedan ser objeto de cualquier intervención desarrollo, <;olaboración o delegación, atribuida a las Com'unidades Autonomas. Se en~ende que. esto último no puede ocurrir en el reduct~ propI;;;mente dicho de la función estatal sujeta a la e?,cluslVldad. Por ello no resulta en absoluto posible transf,-;nr o delegar una matena o competencia en bloque smo ,solo, que es 1:> que en definitiva dice el precepto cong.. tltUClO,:al, determmadas "facultades" propías de dicha comr:e,tencla, aspectos específicos, pues, referentes a su aplicaClon y, en todo caso, ha de resultar asegurada la titularidad estatal. última, así como un eventual control desde dicha u,tulandad ~emanente sobre el ejercicio de las competenCIas ~nsfendas o delegadas [como precisa el artículo 153.b exphCl;amente l, incluyendo siempre, en cualquier caso, dado el sentl~o general que tiene la calificación constitucional de e?,cluslVldad, la posibilidad de revocación de la .transferenCla o delegación o de retomo de las facultades transferidas."1GO

4.4.3. Competencias autonómicas o de la descenl:ralizaci6n

.. Cuando el an. 148 constitucional nos anuncia la relaClan ,de competencias que las Comunidades Autónomas podnan asumir, nos está indicando claramente, entre otras las características de flexibilidad y voluntariedad implí¿ las e~ el proceso. De. ~ntrada, no se trata de competencias const:tuClonal y defillltlvamente preasignadas, sino virtuales o pOSIble!" aun cuando originariamente correspondientes a las menCionadas Comunidades AutÓnomas.

~o anterior no obstó para que todas las Comunidades Autonomas hayan asumido dentro de sus respectivos Estatu-

Ijj;f.) Garda de Enterria, ;:;p. cit., p. 155.

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~lO CARLOS G. CABRERA BEGK

tos las competencias señaladas por el art. 148.1 constitucional, y que lo hayan hecho con la pretensión de ejercerlas con carácter exclusivo. . _ .

Independientementc del origen y evoluclon de l~ atnbuciones eompetenciales en las diferentes Comumd~des Autónomas, el principio dispositivo establece que aquellas deben quedar comprendidas en sus r~pectlvos Estatut?s, pues de no ocurrir así, "La competencIa sobre las maten.."" que no se hayan asumido por los Es:atutos de ~uto:lOmla, corresponderá al Estado ... ". 401 Este cnter:o quedo ratificado por la sentencia del Tribunal Constltuc~onal. 1~/1982 que aporta la confirmación judicial de una dlSposlclOn. con~tltucional suficientemente expresa y por lo tanto propl~tana de una claridad difícil de resultar modificada por la Interpretación.

4.5. TIros DE COMPETENCIAS DEL EsrADO

4.5.1. Competencias absolutas

En congruencia con lo señalado antes, sabemos que po-drían existir las competencias absolutas del Estado. .

Serían, pues, competencias absolutas aquellas qu~ te.mendo carácter exclusivo, pertenecieran al Estado SIn Intervención formal alguna de las Comunidades, sea. cual. fuere su materia y alcance. Se trataría de competencIas. dIrectamente enfocadas al interés general y al mantemmlento de la unidad nacional. Hablaríamos de funcion es públicas relevantes por su indi"isible naturaleza, in~egridad, o d;más elementos que el constituyente consid~ro :,on ral caraeter.

A mi juicio personal y de la amplia lista del arto 149 constitucional examinada teóricamente, pareCIera destacar como el tipo de competencias a que aludimos, las ,:orrespondientes a la nacionalidad, la defensa o las matenas corre~pon dientes al comercio exterior que ha confirmado el Tnbunal Constitucional (STC 1/1982).

1~¡ Texto del art. 149.3 constitucional español, en su parte conducente.

1 EL NUEVO FEDERALISMO INTERNACIONAL 211

Las competencias que podrían enuncí.arse como fucu1tades absolutas 162 representan al menor número de atli.buciones. Serian en todo caso atli.buciones puras o torales.

4.5.2. Competencias "exclusivas"

Una significativa modalidad de las competencias consideradas exclusivas del Estado es aquella que aparece cuando tratándose de la misma materia, pero con clara diferenciación de alguna o varias de sus funciones, aparece por una parte el facultamiento del Estado a título exclusivo de la función o funciones de que se trate, y paralelamente otro u otros facultamientos distintos, pero materialmente coincidentes a cargo de los gobiernos autonómicos. Se trata entonces de facultamientos materialmente coincidentes, pero funcionalménte distintos y con carácter exclusivo los que pertenezcan al gobierno del Estado.

Un repaso sumario del art. 149 constitucional nos indica que pueden ser competencias coincidentes, pero exclusivas del Estado, las relativas a diversas áreas de la legislación.

Los criterios interpretativos del Tribunal Constitucional han desarrollado varios casos en que se confirma al Estado el ejercicio directo de facultades ejecutivas prqpias. Un primer caso se presenta tratándose de facultades ejecutivas inter o supraterritoriales, es decir, aquellas materias reservadas al Estado por rebasar los ámbitos territoríales comunitarios, por tratarse de competencias atribuidas con criterio absoluto o cuando está de por medio un interés soberano, general e integral de la nación española. Un segundo supuesto tolera la ejecutividad estaral "por razones de urgencia o de situaciones excepcionales en materia de orden público o de salud pública y con carácter inmediato y provisional; y finalmente, en los supuestos en que la legislación estatal a ejecutar no sea toda la legislación, sino sólo la legislación básica, el Estado puede retener facultades ejecutivas propias de esas 'bases' cuando su contenido material propio, cualititivamen-

",¡1 Dentro de los parámetros de un proceso intenso de descentralización política. un concepto absoluto de cmcter competencial puede resultar contrOvertible.


te diferente del de las normas complementarias o de desa" rrollo, resulta inseparable de la fase de ejecución".46'

4.5.3. Competencias delegables

Toda delegación nace de una decisión realizada por un sujeto jurídic; que posee la titularidad ola materi~lidad de una actividad o función. La delegación o transferenCIa de una competencia estatal es una facultad q;-,e naCe constituci0r;<~mente, se des~olla bajo la normaúYIdad de una ley orgamca, se deposita en una legislación local y pue~e ser correg;da por leyes posteriores o por sentencIa del Tnbunal ConslJtucional.

La naturaleza del acto dele!!atorio merece consideración, 1;) ~ • #

pues de ella se derivan importantes consecuencIas J,;,n-dicas. D. Eduardo García de Enterria al respecto opma que: "La transferencia o delegación es, por una parte, un. acto unilateral de disposición por el Estado de sus propIaS y exclusivas competencias, exclusividad sólo respetada con la exclusividad de la decisión; por otra parte, un acto esencialmente revocable, según hemos ya notado, pues sin ello se trataría d~ una enajenación, que la Constitución no consiente, nota que falta de los Estatutos, según los artl<;ulos 147.3 y 152.2 de la Constitución. Todo ello hace que solo a través de Leyes Orgánicas exclusivamente estat~es y libremente revocables pueda realizarse la transferencIa o delegación de competencias estatales a favor de las Comumdades Autónomas.4<'"

En términos constitucionales aparecen como competencias delelmbles aquellas que el Estado podrá transferir o delegar e~ las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, y que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación.

Antes de desarrollar el punto anterior, disúnguiremos el caso de las competencias delegables de otras funciones distintas de las competencias autonómicas.

46." Carda de Enterna. Estudias $olrre Awcno1nlru Terrilariales~ p. 196. 4&1 Garda de Enterria. vjJ. cit., pp. 155 Y 156.

1 1

EL KUEVO FEDERALISMO ;¡;-nill."'ACIOKAL 213

Los Estatutos autonómicos representan el instrumento jurídico idóneamente recipiendario de las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y de las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas. Sabemos, sin embargo, que si bien los Estatu· tos configuran el fundamento directo y concreto del áml:;ito competencial autonómico, no pueden por sí mismos generar ámbitos competenciales, pues esto corresponde a la Constitución ya la potestad del Estado, toda vez que los Estatutos se limitan a recibir y estipular las competencias posibles, pero no a crearlas.

Por otro lado, el art. 148.1 constitucional tampoco representa una fuente de competencias delegablcs por referirse directamente a las competencias asumibles de manera inmediata y propia por las Comunidades Autónomas. No es la suya una lista de competencias delegables, sino de competencias propiamente autonómicas, precisamente aquellas que por su naturaleza no han sido reservadas al Estado. El procedimiento de asunción no lo es de delegación, pues la útularidad de esas facultades desde un principio le ha sido otorgada a las Comunidades Autónomas.

Ahora bien, las competencias "ampliables" dentro del marCO establecido por el arto 149.1 podrían consútuir una fuente impropia de delegación en la medida en que ejerciendo su titularidad el Estado, éste decidiera transmitirla a las Comunidades Autonómicas. He dicho que constituirían una fuente impropia de delegación, en cuanto que la delegabilidad de las referidas competencias ampliables (competencias normativas complementarias, competencias ejecutivas, competencias coordinadas, competencias suprarregionales, etc.) ha sido ya prevista por la Constitución. Ello significaría que si bien el Estado tiene la potestad voliúva de autorizar su delegación, en principio tales competencias ya pertenecen potencialmente al ámbito competencial del Estado autonómico, es decir, las Comunidades Autónomas son un poquito prepropietarias de dichas competencias, estando invitadas a su reclamo tarde o temprano, pon:;:.:" el legislador consútuyente desde su origen pensó en destinár-

214 CARLOS G. CA.BRERA BECK

selas, estabJedendo solamente un plazo y o condición para que tal cosa se materializase.

Cuando el art. 149.3 se refiere a que "Las mat~rias. :,"0 atribuidas expresamente al Estado por esta ConStItucIOn, podrán corresponder a las Com~nidades '7-utónomas en virtud de sus respectivos Estatutos, las funCIOnes a 9ue se está refiriendo la mencionada reserva tampoco podnan ser del tipo de las plenamente delegables.

4.5.4. Poderes del Estado frrm.te a las competencias

• PodlJT de armonización

En teoría resultaba de particular interés lo dispuesto en el arto 150.3 en tanto se otorga al Estado la fac~tad de "dictar leyes que establezcan los principios necesano~ para armonizar las disposiciones normatt~ de ~as Comumdades Autónomas, aun en el caso de matenas atnbUldas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el inter~s general. Corresponde a las COrtes Ge~erales, por may<;ma ,~bsoluta de cada Cámara, la apreciacion de esta necesidad.

Se aludía entonces a una significativa potestad ,normativa estatal sustentada en un interés general que,. a t1t~0 ~e una función de "armonización", era capaz de dictar pnncipios" sobre materias competenciales propias de las aut()nomías de acuerdo a una "apreciación" que corT(;spon~~na decidir a las Cortes Generales mediante una cualiflcadlSlma mayoria. Tal vez una clara pennisión c?ns~tucional ¡:;ar:;; una posible injerencia estatal ~entro del ar:>bl~o autonomlCO.

Como ya sabernos, el Tnbunal COnStItu:l?~al se ha determinado en severa limitación de tales poslblhdades.

• Poder de supervisión

Es doctrina internacionalmente reconocida la que admite al Estado o a su representación, poderes concretos ~e supervisión, inspección o vigilancia sobre aquellas mate::"as que habiendo sido objeto de al~ nivel de ,descentraJl~ación, corresponde desarrollar o eJe::uta~ a los. organos reg:¡onales, reteniendo el Estado su baslca tttulandad.

eL NUEVO FEDeRALISMO INTERNACIONAL 215

Así ocurre, por ejemplo, en los casos suizo, austriaco y alemán. En este último, la ejecución autonómica de leyes federales se encuentra abiertamente s1.!ieta a una facultad ~e supervisión federal que inviste muy importantes atribuClOnes sobre los "Lander".46.>

E,;, el Derecho Español, parece justificarse también la neceSidad de que, el Gobierno estatal perfeccione ciertas f;lllciones de vigilancia e inspección que no sólo permitan smo que co.~pelan al Estad? a prestar una razonable y constante atenclOll a las ComumdadesAutónomas en lo tocante a su gr:a?.? de cumplimiento competencial. Tales poderes de supefVlSlOn pueden encontrar suficiente Sustento, no sólo en pre?eptos específi~os que los otorguen, sino en el argumento log:¡c? de que Sl se goza de la superior facultad legislativa se adqwere <;1 r:>der de vigilar que aquélla se cumpla. El Tribunal COnStltuclOnal ha a~oyado tal necesidad, particularmente mediante la sentenCia célebre (de fecha 5 de agosto de 19~3), que si bien anuló la mayor parte de la LOAPA, rescato .sm embargo la f;1llción estatal de velar "por la ob. servanCIa por las ComunIdades Autónomas de la nonnativa estatal aplicable y podrá formular los requerimientos procedentes a fin de subsanar las deficiencias en su caso advertidas!;.

., En cuanto a la ext;nsión del poder estatal de superviSlOn, cabe aclarar que este debe limitarse al mantenimiento de la observancia de la Ley, es decir, aitase fundamentalmente de una cuestión de legalidad. y, dentro de esta última, la fiscalización se considerará limitada a conductas silmifi-. o catIvas en cuanto sean capaces de afectar intereses generales de valoración primaria a cargo del Estado. No resultaria admisible una supervisión extensiva a cualquier manifestación de posible infracción jurídica.

------4Q; En Alemania. los poderes federales van más allá de una mera

super:isi~n, loda v.,ez. que se puede limitar o condicionar la potestad orgamzatrva autonornlC:.a, se pueden girar instrucciones administrativas generales, se puede corroborar la correcta aplicación del Derecho Federal, se puede solicitar la calificación de ilegaHdades, todo ello Con la interven .. cien del BundesniL


El Estado podrá hacer uso de diversos medios que le permitan ejercer ese control derivado de la supervisión, Cuenta desde luego, con una infraestructura orgánica que es capaz de proporcionarle información en una pIimera fase del proceso y que también puede delinear políticas correctivas. Cuenta también con medios jurídicos de comprobación y ha recibido el necesario espaldarazo de constitucionalidad en la materia de \tigilancia.

Lo anterior se traduce en la obligación que asiste a las Comunidades Autónomas para colaborar con el Estado proporcionándole la información que válidamente éste les requiera, ya que "el deber recíproco de información es simple consecuencia del principio general de colaboración que debe presidir las relaciones entre el Estado y las Comunidades" (STC de fecha 5 VIII 1983).

El poder de supervisión del Estado cobra sentido ante la posibilidad de proceder a la corrección de las irregularidades comprobadas. Una primera medida correctiva consistirá en el oficial comunicado dirigido a la autoridad responsable, informándole de los hechos, solicitándole la aplicación de las medidas conducentes. Ante la falta de una respuesta, el Estado podrá asumir un papel activo y proceder al ejercicio de facultades de ejecución.

El artículo 155 constitucional se refiere directamente a esta posibilidad, facultando al Estado con aprobación del Senado, para que adopte las medidas necesarias a fin de que la Comunidad que incumpliese, sea obligada al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o a la protección del interés general. A tal efecto, el Gobierno del Estado podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.

Aun cuando el referido artículo cuenta con antecedentes en el Derecho Alemán, ha suscitado un fuerte debate entre muchos de sus comentaristas, algunos de los cuales pretenden investirlo de un carácter absolutamente excepciona1.166

.\(;(j Por un lado el arL 155 constitucional recoge la posibilidad de que , el Estado emita instrucciones precisas a las Comunidades Autónomas y


~tra solución al procedimiento de la coactividad correctl~a la proporciona el sometimiento de un conflicto posltlvodecompetencia ante el Tribunal Constitucional (art. 161.1c).

4.6. ENUNCIACIÓN DE lAS COMPETENCIAS AUTONÓMICAS

4.6.1. Fuentes de las competencias locales

C?mo e~ muy conocido, las Comunidades Autónomas al asumIr medIant~ los Estatutos respectivos las competencias que ~,es son propIas, suelen atribuirles el calificativo de "excluSIvas dentro de sus ordenamientos internos, mismo que despren~en del arto 149.3 de la propia Constitución.

. C,ertamente la mayor parte de las competencias autonóITllcas denu:o d~ ~us estrictos alcances, san propias del ámbito l?cal y su eJerCICIO pertenece sólo a dicha esfera competen~,al: como ocu,rre de manera análoga y en cuanto al sentido mdicado, tratandose de las competencias estatales.

Conse:u~ntemente, cabe. a?n'itir que en un primer plano de análISIS, puedan COeXIStlr dos exclusividades funcio~ales que ~in embargo no resultan por su naturaleza, idéntlcas. Detras de las competencias exclusivas del Estado se encuentra,;, valor.es relacionados can la esencia, la unidad, la ge.neralIdad dIspositiva y la coordinación de la Nación espan?~a, lo cual les imprime sesgos de prevalencia e inderogabrl.,da~i. Ello no ocurre tratándose de las competencias c°ITommtanas, pues surgen a la vida a partir de ordenamientos denvados, los cuales, a su vez forman parte de un conjunto

por el on'? incorpora la figura técnica de la llamada "coerción federal", co.n una lmpo.rtante modalidad que resulta novedosa: "previo requelimIento al PreSIdente de la Comunidad Autónoma". Será solamente en el c~o ~e. que el previ? requerimiento no haya sido atendido, que se podl':an InICIar :as ~edldas subsecuentes, previa declaración del incumplirnlenro consUtuclOn~: En todo c.aso, la facultad de supervisión del Estado alcanza su expreslOn declarauvo-coactiva en la síntesis lograda por el p~·ec~pto c.onstituc~on~ que nos ocupa, para estar en posibilidades de dt1~cld~r SI su aphcacIon resulta excepcional. o posee una tónica más· ordmana.


más amplio sustentado en el interés público y en la soberanía originaria de la Nación.

Es precisamente eSta última la fuente de los Estat;-'tos de Autonomía, los cuales emanan de un le¡pslador heteronomo.

"Estimo que la doctrina más extendida, que se ha embarcado, siguiendo un criterio político también e,,\uivocado,. en la convencional tarea de distin!!1..Úr competencIas exclusIVas de competencias compartidas, ha perdido de vista que no es éste el criterio de la Constirucíón, sino el que queda expuesto, la contraposición entre competencias exclusivas del ~stado en el sentido de esenciales, inseparables y necesanas par:: que esta institución se mantenga y asegure sus funcioneS superiores de integración y sostenimien:o del siste~a entero, y competencias accidentales, que el sIStema a?ffiI;te perfectamente que sean trasladadas. a las esferas ternto~ales inferiores, competencias estas úlrunas que el Estado solo ostentará por un título ocasional, el silencio de los Estatutos en cuanto a su eventual asunción, el juego de la cláusula residual." 4G?

En todo caso, los Estatutos simbolizan juridicamente la concreción de los procesos autonómicos en su carácter de normas básicas institucionales de las Comunidades Autónomas y de acuerdo con los criterios antes apuntados, poseen la naturaleza de leyes estatales de carácter orgánico o fundacional en cuya elaboración intervinieron tanto el ~tado Central, como voluntades provenientes de las Comumdades Autónomas, formando parte de! bloque de constitucion':'í~d.

La propia Constitución alienta la idea de la exclus!V1dad de las competencias autonómicas cuando dice: ~La competencia sobre las materias que no se hayan asunudo por los Estatutos de Autonomía, corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre ~as d~ I~ Comunidades Autónomas en todo lo que no este atnbuIdo a la exclusiva competencia de éstaS (art. 149.3)."

Efecti\-amente, algún tipo de exclushidad pareciera otorrirsele al ré\rimen competencial autonómico desde el mo-o "

4G7 Carda de EntcrrÍa, E .. Estudios sobre Aulonomias Territoriales, p. 162.

EL NUEVO FEDERALlSMO L'<TERNAClONAL 219

mento en que cuenta con un reconocimiento constitucional y una consideración de estabilidad igualitaria frente a los ordenamientos estatales. Como apar';;ce claro en el texto constitucional citado, la prevalencia del Derecho estatal se detiene ante la exclusividad de la competencia autonómica de funciones que también pertenecen de inicio al ámbito autonómico y. 9ue la Constitución no ha querido dejar de manera deflnttIva en manos de! Estado dotado este último de sus competencias y funciones exclusivas. El Estado podrá actuar como suplente de las Comunidades Autónomas cuando así se requiera, pero no es e! propietario originario de l~ c,?~petencias no previstas expresamente, porque la ConstItuClon las ha reservado al ámbito comunitario, hayan o no podido asumirlas internamente las Comuniclades Autónomas.

Queda muy claro que la función del Estado frente a las competencias que no le han sido expresamente otorl!adas . a , es cmmen temente supletoria. Si el Estado, en ejercicio de esa función supletoria, decide posteriormente autorizar el traslad~ de la competencia a su destinatario originario, se prodUCIrá entonces una delegación de competencia ...

Las más enigmática de las disposiciones constitucionales ve~a en tOr:lO al problema que nos ocupa. "El :Estado podra transfcnr o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materias de ?tularidad estatal que por su propia naturaleza sean suscepubles de transferencia O delegación (are.. 150.2)."

" ... hemos visto que se plan lean problemas delicados sobre las posibilidades y los límites de transferencia o delegación de las competencias exclusivas, de acuerdo con el artículo 150.2 de la Constitución; tales problemas no se dan a propósito de las competendas residuales del Estado, las cuales son, "por su propia naturaleza" y según el texto del artículo 149.3, transferibles o de!egables" .<r~

Esta última observación nos proporciona una clave interpre:ati\'a sobre la enigmática posibilidad general de transferenCIa o delegación a las Comunidades Autónomas de

4q¡¡ Gal-cía de Emerria~ E .• Estudios sohre AUl~ Territoriales, p, 163.

220 Ct>JtLOS G. CABRERA BECK

facultades de titularidad estatal según el artículo 150,2. Las competencias residuales son las únicas facultades del Estado que por su propia naturaleza resultan suceptible~ de transferencia O delegación; en las competencias exclUSIvas, en cambio, tal posibilidad queda enérgicamente reducida dada su calificación constitucional como inseparables del Estado. En tal virtud la transferencia debe limitarse a meras actividades concretas de gestión y no a "competencias" propiamente dichas, ni a los fucultamientos esenciales que imposibiliten su manejo último y necesario por parte del Estado (Cfr. García de Enterria, op. cit.). .

En todo caso, toda delegación deberá realizarse mediante Ley Orgánica no bastando 1:: si:nple inchlsión de la. competencia en los Estatutos autonom!Cos. Imphca necesanamente una decisión del Estado y supone también la paralela transferencia de los medios financieros para sustentar la gestión de los servicios transferidos. Asimismo, la delegación supone el establecimiento de los mecanismos de control sobre las actividades de los órganos correspondientes. (arts. 150,2 y 153-b de la Constitución) por parte del GobIerno.

• Competencias autonómicas normativas

La Constitución española reconoce y reserva un importante ámbito normativo a las Comunidades Autónomas.

En un primer nivel aun cuando exist~ una preval~ncia de la normativa estatal y su correspondIente acatamIento por parte de las Comunidades Autónomas, esto último no ocurre con el efecto de una directa subordinaciónjerárquica, sino como consecuencia de una articulación legal, que al mismo tiempo que sujeta, permite el desarrollo de una 'legislación" autonómica.

En el sentido anteriormente indicado, cabría hablar de una ejecución autonómica de la "legislación" del Estado, mediante el establecimiento de la normatividad de desarrollo organizacional que puede consistir en la expedición de leyes autonómicas y de reglamentos. .

El criterio mencionado fue trazado por el Tnbunal Constitucional mediante su sentencia de fecha 14 de junio de

EL Nt:EVO FEDERALISMO INTERNACIO;'¡AL 221

1982, que subrayó la capacidad estatal en materia ¡ems-lati"'a. .,,-

Sin embar¡:o, en s,:, importante labor interpretativa de las competenCIas, el Tnbunal Constitucional ha refinado el con~epto jurídico de "le~lación","'" incorporando solamente en el a las normas escntas con rango de leyes y a las reglamentanas que las desarrollen, y separando del mismo a los reglamen~os estrictamente organizativos, los cuales pertenecen propiamente a la esfera de la ejecución.

Debe tenerse en cuenta que el Tribunal Constitucional trató específicamente el caso del art. 149.1 7" Constitucional, el cual, al reservar exclusivamente en favor del Estado la "Legislación laboral", concede a las Comunidades Autónomas su ejecución por medio de sus órQ"anos. Reconoce el tribunal la técnica de colaboración que s~ produce medíante los reglamentos con el poder legislativo, pero distimrue que ~~uellos "cuyo. co~etido es desenvolver una ley pree;ístente y los que solo alcanzan a normar las relaciones de la Admini~tración con l?s administrados ... pero no los derechos y Ob]¡gaclOnes de estos en aspectos básicos de carácter gen eral" . 170

En pocas pal~bras: de lo anterior puede entenderse que cuando la c.onStltuclOn alude a la potestad legislativa del Estado, el Tnbunal aclara que la misma abarca con carácter exclusivo a las leyes y a los reglamentos que las desarrollan. Las Comunidades Autónomas sólo podrán incluir dentro ?e su potesta~ n?rmativo-ejecutiva, aquellos reglamentos de mdole orgamzatlva que se refieran "a la mera estructuración interna de la organización administrativa"Y'

C?mplementariamente a lo resuelto por el Tribunal ConS~tuclOnal en la sentencia a que se refiere el párrafo anten<;>r, otras sentencias (SSTC de 4 V 1982 Y 25 I 1985) hberahzan la rigurosa distinción legal y reglamentaria en comento, para declarar que tratándose de alusiones constitu-

""' SSTC de fechas 4-51 982; 4-6 1982; 30-6 J982; 27-7 1982; 30-9 J982; 284 1983; 20-7 1984; 25-1 J985.

", STC 18 de 4-6 1982. 471 lkm.

222 CARLOS C. CABRERA 13ECK

cionales a la legislación que se encuentre dentro del ámbito de las Comunidades Autónomas para formar parte de sus competencias propias, el criterio definidor no se ha de fundar en el rango formal de las normas, sino en su sentido material. Consecuentemente, se entiende, en estos casos, que las Comunidades Autónomas estarán en amplitud de dictar tanto leyes internas como reglamentos, siempre que respeten el ámbito material que les ha sido otorgado, o dicho de otro modo, siempre que se limiten a asumir las funciones que les son propias.

En el ejercicio de las competencias normativas se trata pues de competencias que, aun cuando resulten materialmente coincidentes con otr"s similares que pertenecen al Estado, han sido atribuidas de modo propio y directo en favor de las Comunidades Autónomas. A pesar de la posible existencia de una coincidencia material, no existe restricción directa o subordinación legislativa algnna de la Comunidad frente al Estado, por lo cual aquélla puede actuar sustantÍvamente en la normación y desarrollo pleno de las respectivas funciones.

De! artículo 149 constitucional podría desprenderse una serie de competencias que se han reservado para las Comunidades Autónomas.

- En materia de relaciones intemacionales, e! gobierno autonómico puede intervenir en la propuesta de tratados o convenios, en el requerimiento de información vinculada con ellos o en el desarrollo de una legislación complementaria.472

- Desarrollo de aquella legislación procesal propia de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas.

- En cuanto a la legislación civil, corresponde a las Camunidades Autónomas conservar, modificar y desarrollar aquellos derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan.

'" De Esteban, Jorge, op, cil., p. 853.


- La Hacienda particular y Deuda Comunitarias serán de la competencia sustantiva de sus localidades.

- La materia de sanidad interior corresponde directamente a las Comunidades Autónomas. . - En materia de puertos y aeropuertos de interés depor

tIVO no comerCIal se reserva a las Comunidades Autónomas e! ejercicio de sus propias competencias (148.1 6').

- El mismo criterio impera constitucionalmente tratándose de Ferrocarriles y transportes por carretera o cable que no rebasen la circunscripción comunitaria.

. - Lo mismo procede decir tratándose de! aprovechamIento de recursos hidráulicos y eléctricos cuando e! manejo de los fluidos respectivos OCUrra intracomunitariamente (148.1 10').

Delartículo 148.1 constitucional, también se desprende una sene de competencias autonómicas que podemos c1asifica.r como sustantivas:

- Organización de las instituciones de autogobierno (SSTC 35/1982 y 76/1986).

- Alteraciones de los términos municipales. - Ordenación de! territorio, urbanismo y vivjenda (STe

77/1984). - Obras públicas del interés comunitario en su territorio. - Las agnas minerales y termales. . - l.,a caza. - Ferias interiores. - La artesanía. - Enseñanza de la lengua de la Comunidad Autónoma. - Promoción y ordenación del turismo en su ámbito

territorial. - Promoción del deporte y de la adecuada utili7..ación

del ocio. - Asistencia social.

Todo ello puede dar lugar al ejeraclO de la facultad legislativa o reglamentaria por parte de los órganos competentes de las Comunidades Autónomas.

224 CARLOS C, CABRERA BECK

• Competencías autonómicas ejecutivas

El art. 149.1 de la Constitución habilita para las Comunidades Autónomas una seríe de facultades ejecutivas en materias que pertenecen normativamente al Estado. Así ocurre expresamente en los párrafos 7", 179 Y 28" del referido precepto constitucional, y pu~de colegi~e de m~nera implícita en otroS casos de matenas comparadas (parrafo 30 del art, 149,1. por ejemplo).

"" .hay que decir que este tipo de colaboración en que los dos niveles se reparten la gestión, de modo que a uno se reserva la legislación y al otro la '<iecución, constituye una de las dos técnicas más importantes y relevantes de la autonomía'" .473

Se trata sin duda de una técnica de colaboración que al mismo tiempo fortalece a la entidad política superando una concepción escisionista que suponga como única fuente de la descentralización a la separación ~ante entre los niveles de gobierno central yautonó?:ico, , .

El an tecedcn te SU1ZO preVIO, desde medIados del slglo pasado, la posibilidad de que los Cantones tuviesen a su cargo la ejecución de algunas leyes federales.

Austria y Alemania especialmente, por su parte, adelantaron en esta concepción, reservando sistemáticamente a los Linder de la ejecución de las leyes federales (salvo excepciones expresas) y dando lugar a toda una corriente del llamado "federalismo de ejecución" que acabó permeando al federalismo europeo.

El modelo federal anglosajón se separa radicalmente de la técnica colaboracionista mencionada, toda vez que cada nivel político posee al mismo ?em~o que la, comp,eteneia legislativa, la correspondiente eJecutiva, a traves de organos propios.4i 4

- .'';3 Carda de Ent.erría. E., Eslv.dfus sobre AWQMmúu Territoriales, p. 172. 4''H Excepcionalmente· se puede encontrar en leyes, la posibilidad de

que órganos del ámbito gubenmtivo regional eje~uten algunas ~e ~~ disposiciones. También se han desarrollado mecamsmos de coopelaClon


En Alemania, los Lánder juegan un papel de primera importancia en el desahogo de las funciones ejecutivas como lo establece su Constitución. La Federación tiene a su cargo la función relevante de la legislación y los Linder su ejecución, La Federación se agota en realizar un mínimo número de funciones a título excepcional y expreso como son las conespondientes al Ejército, banca y finanzas centrales, servicio exterior y servicios de comunicación federales (ferrocarriles, canales fluviales, tráfico aéreo, autopistas y autovías). Los Linder, en cambio, soportan la mayor parte de las tareas administrativas, en cumplimiento de su papel de colaboración,

Las facultades ejecutivas, así ~1stas. consisten en la realización práctica de las disposiciones normativas, traduciéndose en un desempeño que guarda subordinación a la ley. La actuación de las administraciones autónomas implica por lo tanto una vocaCión de servicio a la ley combinada con la titularidad de un plano competencial.

Esta técnica de colaboración supone la búsqueda de un equilibrio democrático entre la voluntad soberana del pueblo que ha dictado sus propias leyes y la representatividad inmediata de los órganos elegidos para su ejecución. Además, del modo expuesto se logra una mejor ar>iculación entre una legislación uniforme a nivel nacional y una ejecución regionalizada y atenta a las necesidades específicas que se hallen presentes ahí donde la normatividad ha de ejecutarSe.

En la medida en que la administración comunitaria tiene a su cargo los instrumentos y representatividad necesarios para cumplir con sus funciones ejecutivas, ve reforzada su autonomía. al tiempo que la uniformidad de las regulaciones asegura la colaboración y el soporte de la unidad general. .

La ejecución autonómica de la legislación estatal representa una fórmula inequívoca dc cooperación institucional entre el Estado y las Comunidades Autónomas y que se

íntergubenlarncntal para la ejecución de programas nacionales coordina~ dos federalmente.


extiende también a los ámbitos de la concurrencial material y de la normatividad complementaria.

Son competencias que se derivan de alguna manera de materias cuyo contenido básico pertenece en exclusiva al Estado, pero cuyo desarrollo normativo o ejecución; se ha conferido a las Comunidades Autónomas.

El criterio de ejecutividad ha cobrado gran importancia como especie nutriente de las competencias autonómicas. Se trata de funciones privilegiadamente ejecutivas que se desprenden de un mismo concepto material, reservado en su aspecto sustantivo básico o normativo, al Estado. El Estado adquiere así una primacía directiva sobre las áreas materiales que le ha otorgado en esos términos el constituyente mientras se confía la parte de desarrollo, la realización o ejecución a los gobiernos de las comunidades. El propio art. 149 constitucional nos informa de un posible número de funciones normativas y ejecutivas pertenecientes al ámbito comunitario:

- En materia de tratados internacionales válidamente celebrados, correspondería al ámbito comunitario ejecutar lo dispuesto por ellos como parte válida del ordenamiento interno.

- En materia laboral, corresponde su ejecución a las Comunidades Autónomas, como una política definida (SSTC 18/1982 y 35/1982).

- En ~ateria económica, corresponderá a las Comunidades dar cumplimiento a los lineamientos y directrices establecidos por la planeación general correspondiente.

- El desenvolvimiento y práctica de la investigación científica y técnica corresponden al ámbito comunitario. Fomento de la cultura y la investigación (148.1 17a).

- La ejecución de los servicios en materia de Seguridad Social se ha conferido plenamente al régimen comunitario.

- El establecimiento y desarrollo de las administraciones públicas comunitarias, bajo las bases generales establecidas, será otra función encomendada a cada una de las Comunidades Autónomas.

EL NUEVO FEDERAUSMO INTERNACIONAL 227

- Se atribuyen a las Comunidades Autónomas un cierto número de competencias en materia de Pesca, conforme a la ordenación del sector (STC 33/1984 y STC 56/1989).

- .'\sisten a las Comunidades facultades para el desarrollo y ejecución de normas sobre protección del medio ambiente y aprovecharrúentos de montes, bosques y recursos pecuarios (SSTC 64/1982,69/1982,170/1989), (148.18' Y 9'). Pesca en aguas interiores, fluviales, marisqueo y acuacultura (148.111').

- La ejecución del régimen minero y energético. - El desarrollo y ejecución de las facultades que corres-

pondan a las Comunidades Autónomas en materia de medios de comunicación social (SSTC 10/1982; 26/1982; 149/ 1985; 21/1988; 189/1989 y 190/1989).

- Gestión comunitaria de los museos, bibliotecas y archi-vos de titularidad estatal. .

- Ejecución de la parte correspondiente al ámbito comunitario de la seguridad pública.

- Ejecución de las obligaciones de los poderes públicos en materia educativa.

Del arúculo 148.1 constitucional, también se desprende una serie de competencias autonómicas que podemos clasificar como ejecutivas.

- Funciones transferidas sobre corporaciones locales (STe 57/1983).

- La agricultura y ganadería de acuerdo con la Ordenación general de la economía (SSTC 95/1986; 186/1988 y 14/1989).

- Fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos'marcados por la política económica nacional.

- Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la Comunidad Autónoma.

- Patrimonio monumental del interés de la Comunidad Autónoma.

- Sanidad e higiene.


- Vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. La coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una ley orgánica.

Otro tipo de competencias ejecutivas autonómicas serán aquellas que la Constitución les otorga como derivación de potestades organizativas. Así, la asunción de las facul tades administrativas y de gestión que acompañan a esas potestades. Nos ubicamos, pues, denu'o de la esfera orgánico-autonómica, que suelen referir con amplitud los Estatutos con el carácter de competencias exclusivas de organÍ7..ación, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno.

4.7. lAs MATERL~S COMPARTIDAS

Con frecuencia se utilizan diversos términos de análogo aun cuando no idéntico sentido, para aludir al inevitable tema de las colindancias competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

Así, por ejemplo, con la agudeza que le caracterizó, D. Francisco Tomás y Valiente alude a las competencias "compartidas" y "concurrentes",.?' terminología que se deriva de la empleada en diversas ocasiones por el Tribunal ConstitucionaL En todo caso, el autor citado nos indica que "Si, como parece convincente, exclusividad equivale a monopolio, es claro que en aquellos casos en que una materia corresponde en su integridad al Estado es correcto y preciso decir que su competencia es integra y exclusiva sobre la materia, como se lee en la Sentencia de 28 de enero de 1982, en el texto antes trascrito.'" En todos los demás casos, la materia está competencialmente compartida. ,77 El problema para una sistematización de los conceptos podría derivar de la actuación casuística del Tribunal Constitucional, el cual 'ha ope-

'" Tomás y Valiente. Francisco (1988), El rep¡:trlO compelrncia.l en la Jurisprudencia MI Tribunal Ccnstitu.cúm.al, p. 8.

471) La reserva intcgr.a y exclusiva al Estado impide que ninguna comunidad pueda asumir competencias ni siquiera de ejecución.

177 Idem anterior. p. 101.

1

EL NUEVO fEDERALISMO lólTf.RKACIONAL 229

rado' desentendiéndose de las calificaciones (contenidas en la Constitución o en los Estatutos) e indagando caso por caso sobre el régimen de reparto de competencia para resolver acerca de su titularidad"."?·

Por oU'o lado, los maestros Jorge de Esteban y Pedro González-Trevijano, en su texto de Derecho Constitucional, mencionan las competencias "compartidas", "concurrentes" e "indistintas". En el caso de las competencias compartidas, serán aquellas en que "el Estado y las Comunidades Autónomas disfrutan de una misma potestad sobre una misma mat<;ria, ya sea desplegando funciones legislativas o ejecutivas4

,9 Se trata, pues, de un concepto genérico de compartición de competencias, con base en la "materia", "ya que en principio es claro que "la materia" como concepto jurídico relevante para definiciones competenciales, se exige en una de las líneas principales del sistema competencial (STC 40/1982 F J .6)".'80 El concepto de competencias concurrentes sería una "categoría menos definida, y sobre la cual el Tribunal Constitucional ha huido, además, de fijar un concepto y un contenido claramente delimitado ... Aún así, se puede decir que estamos en un supuesto de competencia concurrente cuando la competencia no se puede identificar claramente con una materia, de modo. que en ella puedan concurrir diferentes títulos competencialcs, como sucede, por ejemplo, en materia de protección civil (STC 123;1985) o de turismo (STC 125/1984).''' Respecto de las competencias indistintas, "tanto el Estado como las Comunidades Autónomas ,poseen indistintamente competencias en tales materias. Este es el caso del artículo 149.2 relativo a la cultura, aunque el Tribunal Constitucional haya calificado tales competencias de concurrentes (STe 49; 1984).'''''

'l\< ¡dem anterior. pp. 101-102. m Op. cit., p. 854. 41ro Tomás y Valiente, op. cit .• p. 105, Se puede comprender dentro de

la materia a las actividades concretas del poder respectO de determinados fines sociales.

'" De Esteban, Jorge. op. cit., p. 855. 4$1 ldem.

230 CARLOS G, CABRERA BECK

Al analizar el tema de la concurrencia normativa entre el Estado y las Comunidades Autónomas, D. Eduardo Carda de Enterria describe lo que es "una competencia normativa estatal que no agota la regulación ulterior de las Comunidades Autónomas en tal regulación mediante las normas que en el mismo articulo 149.1 se llaman en algún caso (núm. 27) normas "de desarrollo", término que ha pasado luego con carácter general a la totalidad de los Estatutos.

Se trata de una de las técnicas más relevantes del sistema autonómico, tanto por el significado mismo de esa colaboración normativa entre los dos centros políticos, como porque (según acredita la experiencia de los sistemas federales -Alemania, Suiza, Austria y regionales, ltalia-) donde se aplica un sistema análogo es sobre esta técnica precisamente sobre la que va a actuar de manera predominante la competencia normativa autonómica,'" "Lo caracteristico del sistema radica en el concurso de los dos centros territoriales de poder para la regulación global de una misma materia, .. la regulación final "es siempre resultado la actividad concurrente del Estado: .. y de las Comunidades Autónomas", tiene pues) un «carácter bifronte"1 no es ni 4intracomunitario" ni «extracomunitarío').481

Como puede desprenderse de los extractos anteriores el análisis de la "concurrencia" se enfoca directamente a la titularidad y caracteristicas de las competencias normativas, confirmándose una vez más el hecho de la compartición de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en uno de sus aspectos principales.

D. Eduardo Carda de Enterria también alude a la "concurrencia simultánea", entendida como aquella que se encuentra prevista en el arto 149.2 constitucional por tratarse de una competencia atribuida a los dos centros políOCOS.4S5

4Kl Garda de Enterria, op. cit.) p. 305. .~ ¡Mm, p. 306. '8" Itkm, p. 117.

EL NUEVO FEDERALISMO L'1TER.1-JACIONAL 231

En lo t?cante a la concurrencia material de los titulos competencIales, D. Pedro Cruz Villalón 485 destaca que el Tnbunal Constitucional se encuentra frecuentemente con 1:, :',ecesidad de "identificar la "materia" objeto de la dispoSlCIOn o el actO controvertido, frente al esfuerzo dialéctico de ::~~ una de las partes por "arrastrar" dicho acto o disposlcIon a las respectivas competencias ralione materiae. Cons?cuentel!'er:te, el Tribunal Constitucional ha ido elaborando C1(:ftOS c':t?'os generales como son el de que la competencia ~ genenca debe de ceder ante la de título especial; tambl~n de~e asumIrse supletoriamente el "objetivo predomInante d:; la comp"etencIa o la "concurrencia imperfecta" frente a la perfecta·, o la competencia "relativizada", con respecto a la que se proyecta determinante sobre cierta matena. <::?,os .criterios han venido declinando, como lo fuera el del amblto concreto de interés" de la competencia.

• Exclusividad y comparticián

En todo caso, la exclusividad de las. competencias de alguna m:mera compartidas por el Estado, no se pierde fre?!" a SI mLSma p.or el hecho de que se haya otorgado la ceSIon a.las ComunIdades Autónomas de alguna o varias de sus funCiOnes, toda vez que aquellas que han sido preservadas, siguen perteneciendo al Estado y solamente a él.

Lo que OCurre simplemente es que el ámbito material que supone el <;jercido integral de la función, se ve clisminuido, pero las actividades propias de la exclusividad estatal permane<;en ~nc?lumes en las funciones que éste conserva:

En IDl opmlOn, la exclusividad tampoco se ve afectada po: ,el meca.nismo jurídico empleado para determinar la ceslor: en.c_ue~tr<;se éste implícito o explicitado, La propia ~OnStltUClOn ;ndlca, en el art, 149.1 una serie de competenclas.9ue admnen en su desarrollo y <;jecucíón, una participaClon de las Comunidades Autónomas' "así las aludidas en los párrafos 69 79 11· 139 159 16. '1~/. '189 199 22. , , , , , } , ) , J

1H~ C:uz Villalón. Pedro {1991). "La jurisprudencia del Tribunal ~n~?tu<:tOnal sobre Autonomías Territoriales" en Estudios solm la Constu,"c"", Española, vol. IV; p. 360.

232 CARLOS c. CABRERA llEeR

23". 25". 27' Y 29'. Esta categona plantea probleI?as impo:-tantes que. en general, tendremo: que estudl~r de.temdamente más adelante. Ahora nos mteresa precisar SI esa previsible participación regional en el régime,:, y gobierno de una detenninada materia hace perder el ca!<l(:ter de competencia exclusiva a la titularidad del Estado. ;8, _

Coincidimos plenamente con D. E~uardo Ga:c.la de :nterría en que la competencia compartida o. l:'arncl~ada se entiende sin mengua de que en esa aCl:uaClon conjunta ~l Estado manten¡r¡¡ la exclusividad en el grado de su partICIpación, que es,'" además. ~I grado sup~rior respecto a: cual la participación autonómica es necesanamente subordmada y derivada" .-188 ",.. • •

D. Eduardo García de Enterna ha dlsunguldo. Ir:clu~o. diversos supuestos manejados en el arto 149.1 consu.tuc~onal bajo los cuales se otorga esa participación comumtana, como son:

a) La competencia exclusiva del Estado consistente en reservarse las bases de una regulación determmada,. confiriéndose a las Comunidades Autónomas la competencia nOrmativa complementaria en todo lo que no pertenezca a la reserva normativa del Estado.

Esta técnica de compartición legislativa, que suele d~?-c: minarse de normación concurrente, no lo es tanto a 1m JUIcio, porque la concurrencia. resulta relativamente. virtual, ya que se mantiene la exclUSIvIdad de la competenCIa ~statal y el área complementaria que resulta ~e la competencIa autonómica, también se ejerce de modo md:pe.ndle~te. Lo q:,e se presenta, en mi opiniór;, e~ una comcldenCla. m~tenal originaria en funciones legISlauvas claramente dehmltables y por lo tanto finalmente distintas y propias cada una de ellas del ámbito político correspondIente.

b) La competencia exclusi~~ del Estado consis:ente en reservarle a él toda la regulaClon sobre una matena de ter-

-:111 Carda de Entenío., Esludi.os sobre Autonomías Terr":.t.oriale.s, p. 156. • )1!8 ldem, pp. 156-157.


minada, confiriéndose a las Comunidades Autónomas la competencia ejecutiva complementaria.

Se observa aquí un grado distinto de compartición puesto que en este caso el Estado concentra el poder legislativo y sólo se Otorgan facultades ejecutivas dentro del ámbito de las Comunidades Autónomas.

e) La competencia exclusiva del Estado consistente en la coordinacÍón de materias compartidas con las Comunidades Autónomas.

Caso el anterior, en que podría estimarse un grado de concUITencia competencial, en tanto que la ejecución de las competencias compartidas correría a la par entre el Estado y las Comunidades Autónomas bajo un principio de coordinación, que no de subordinación (cuestión interpretable) confelida al órgano estatal.

d) Competencia inespecífica, la cual, nos indica D. Eduardo Garda de Enterría, queda remitida a una norma Estatal para su debida concreción.

e) Competencias exclusi,'aS del Estado con reserva expresa de potestades legislativas autonómicas en la matelia de los Derechos Forales "allí donde existan".

En este caso se produce una segregación material de la competencia exclusiva del Estado a título casuístico, separando integralmente de la competencia legislativa civil, los correspondientes Derechos Forales autonómicos, esta materia local donde ahí exista.

J) Competencias exclusivas del Estado en materias de servicios ínter o suprarregionales (párrafos 209, 219 o 22" y 241").

Bajo un evidente principio de coordinación y complementariedad del interés público general, se produce una especie de compartición con matices de concurrencia, mediante la cual se generan competencias exclusivas del Estado, tratándose de servicios públicos relevantes que, rebasando la circunscripción territorial de las Comunidades Autónomas, requieren convenientemente de la intervención del Estado .

234 CARLOS G. CABRERA IlECK

• Poder de desarrollo de las competencias autonómicas

El proceso de las autonomías y su necesario correlativo de institucionalización de las competencias, parece llevar una evolución satisfactoria en España.

Se ha logrado consolidar el poder estatal, manteniendo a la vez un adecuado equilibrio gracias al fortalecimiento y dinamismo de las Comunidades Autónomas.

Paralelamente se han creado dinamismos técnicos operativos que han logrado articular las etapas más dificil es de un nuevo constitucionalismo y que al mismo tiempo han sentado precedentes de máxima importancia para enfrentar con acierto los conflictos futuros que necesariamente se presentasen.

En págínas anteriores señalábamos que la asunción de competencias públicas no es sólo un asunto de distribución de poderes, sino de eficacia y responsabilidad. Tanto el Estado como las Comunidades Autónomas lograrán la plena legítimidad, en la medida que respondan al los retos que implica el compromiso: gestión eficaz y eficiente; mayor cobertura a las necesidades ingentes de población; ampliación de la oferta de servicios públicos; mejoramiento de la infraestru.ctura; excelencia en los objetivos educacionales y de atención a la población abierta; niveles razonables de empleo, etcétera.

Las potencialidades que se presentan a la buena administración de las competencias y gobierno, en cualquier nación, son extraordinarias, por lo cual es dificil suponer que se detenga bajo ciertos criterios de la evolución del proceso constituyente.

Hay quienes suponen que en el caso español, tal evolución podría apuntar hacia la configuración formal de un sistema federalizado y que ello implicaría a futuro la necesidad de reformar el constítucíonalismo vigente. Por diversas razones que he ido apuntando, tengo la impresión de que las pautas que ha seguido el constituyente español, han conseguido crear un modelo origínal y satisfactorio que

EL NCEVO FEDERALISMO INTERNACIOKAL 235

guarda sensibles diferencias con el federalismo típico. AboFa bien, si se ha logrado el equilibrio o se trataba sobre el mismo, no pareciera,justificarse el propósito reformista de un sistema que ha logrado sus mecanismos de ajuste y que pudiera basar parte siguificativa de su éxito en una aparente flexibilidad, no exenta en el fondo de límites y controles operantes. Además, sustento la convicción de que cada Estado nacional requiere dé su modelo propio, de un traje constitucional hecho a la medida de sus expectativas políticas y de su realidad social. Los arquetipos formales nunca logran ajustarse plenamente, pues fueron en su momento, el resultado de una transacción política que sólo funcionó plenamente en el caso concreto que los produjo. Cuando tales arquetipos formales han pretendido imponerse a realidades nacionales ajenas, aún con la mejor intención o en aras de un purismo, la experiencia histórica parece demostrarnos su reiterado fracaso.

Con seguridad, los retos continuarán, pues el constitucíonalismo moderno se constru.ye cotidianamente y con elementos novedosos que posiblemente vayan relegando los viejos y aún muy venerados patrones de la disciplina constitucional tradicionalmente conocida.

La integración regíonal es la variante más inmediata que incidirá indefectiblemente en los esquemas constitucionales de los Estados contemporáneos.

4.8. PRINCIPIOS DE lNl'ERPRETACIÓN EN MATERIA

DE COMPETENCIAS

Análisis contemporáneos nos plantean que la Constitución puede verse como un conjunto ordenado y ponderado de principios normativos generales susceptibles de interpretación.

La idea más simple y difundida del Derecho la brinda el concepto de conjunto de normas objetivas,<8!l entendidas

~S9 A nuestro juicio, el arqueúpo simplificador del "derecho objetivo" resulta insuficiente para un propósito definitorio. Y a Gregorio Pe-

236 CARLOS G. CABRER" BECK

como reglas de conducras obligatorias y coercibles. La Constitución así vista comprendería a determinado tipo de normas fuente supremas, públicas, organízativas del Estado, etc. Kelsen mismo insistía en el carácter úpico (descriptivo-conductual) de la idea normativa en su Teoría Pura.

Ya de antaño, se ha insistido en la importante distinción que subyace entre "reglas" y "principios", las primeras referidas a las leyes estrictamente consideradas y los segundos propios del mundo de lo constitucional. Lo anterior no significa que las Constituciones carezcan de reglas (de hecho la Constitución mexicana es un ejemplo pletórico de ellas) pero sí nos revela que atienden primordialmente a los principios y que éstos les deben caracterizar esencialmente.

Así vistos, los principios desempeñarían un papel propiamente constitucional, es decir, genérico y en su caso consultivo del orden jurídico. Las reglas, cuando están insertas en la Constitución, no son más leyes aplicables a las que el constituyente ha querido fortalecer otorgándoles una expresión constitucional.

Por su natural conformación, las reglas están diseñadas para su inmediata obediencia y directa ejecución. Los principios enmarcan preferentemente, " ... nos proporcionan criterios para tomar posición ante situaciones concretas pero que a priori aparecen indeterminadas".'"

Son pues, de suyo, flexibles e inmensamente propicios para la labor de interpretación, de una magna interpretación en todos sus sentidos y efectos.

Las reglas son estrechas, los principios amplios. Las reglas tienden a la concreción, los principios a la abstracción. Las reglas son inferiores y los principios son enmarcadores y, por lo tanto, superiores, jerárquicos. Los principios generan reglas, las reglas cumplen principios.

ces-Barba, en su epílogo al Dereclw Dúctil de G. Zagrebelsky, destaca que es "la rcalidad del derecho maquinaria compleja,. producto de la cultura y de la acción del hombre apoyada por el poder y los contenidos motates recibidos de esa semilla de la razón humana cristalizada objetivamente a lo largo de la histolia", p. 58.

,,,, Zagrebelsky, El Derecho Dúctil, p. 110,

EL :-IUEVO FEDERALISMO JNI'ERNACIONAL 237

Se alega que los principios adolecen de supuestos de hecho y que esta circunstancia los incapacita para su aplicacIón concreta, ya que su significado carece de sentido directo en virtud de su alto grado de abstracción.

Al respecto puede señalarse que si bien la pretendida aplicación concreta de los principios no se produce de la mar:era más inmediata que es propia de las reglas, ello no SIgnifica que hayan perdido su carácter normativo v carezcan del todo de hipótesis. Tan la poseen, que son ~apaces de enmarcar, encauzar y delimitar, correspondiendo al intérprete constitucional operante intermediar en esa función.

Así, el primer intérprete operativo de la Constitución es el mismo legislador, el cual conforme con aquélla, crea las necesarias reglas de conducta de más directa aplicación. Y sucesivamente, los demás intérpretes competentes de la Constitución harán lo propio. Excepcionales operadores de la Constitución se verán ante la necesidad de aplicarla directamente y entonces habrán de efectuar su labor de intermediación. Pero el resultado de ella revestirá tal carácter e importancia, que será considerado modélico para futuros casos y circunstancias similares que se presentasen, lo cual nos confirma la necesidad de tan importante intennediación.

De hecho, ni siquiera la regla resulta de total mecanizada aplicabilidad, aunque ésta se perciba mucho más claramente que la derivada de la extensa hipótesis del principio. La subsunción del supuesto de hecho en la regla y el procedimiento de silogismo judicial, nos conducen a sentencias parecidas, pero aún así distintas en cada caso, incluso en ocasiones controversiales y tales sentencias derivadas de la misma regla, pueden aparecer como palmariamente diversas entre sí. Si eso ocurre y así se admite, quiere decir que son sentencias individuales, diversas y constituyen por lo tanto normas concretas distintaS, aunque procedan de la misma regla. Sigue aquí existiendo un margen de interpretación, mucho menor al del principio, pero existe y en virtud de él, resultaría imposible una mecanización del Derecho. Cada norma individual será necesariamente distinta, aunque sea mínimo el factor que así la identifique.


Concluyentemente, podría afirmarse que los principios son normas de generalidad máxima y vocación constitucional; las reglas previstas por las leyes, normas de generalidad y jerarquía intermedias y las resoluciones individualizadas, reglas de total particularidad y por lo tanto carentes de la más mínima generalidad, resultando cada una de esas resoluciones, en sí misma, distinta de las demás.

No consideramos que la intención de poner en evidencia las relaciones de generalidad a particularidad que puedan guardar en sí las normas, reduzca a una mera cuestión terminológica o cuantitativa uno de los elementos más significativos del constitucionalismo actual.

De hecho, la diferencia que llega a existir entre un tipo y otro de las mencionadas normas, es destacadamente cualitativa, además de cuantitativa.

El problema con el enfoque normativo positivista es pretender someter al mismo rasero funcional, normas que constituyen principios y otras que representan reglas de aplicación práctica y cotidiana. Cuando en aras del control de la discrecionalidad y privilegiando la majestad de la norma, Kelsen indica la conveniencia de reducir al mínimo los principios constitucionales, no está sino retratando otra de sus cualidades: A mayor generalidad, mayor extensión y, por tanto, menor número. Los principios muy generales no pueden ser muchos, porque son muy comprehensivos. Inversamente ocurrirá con la lógica de las reglas, como es natural.

El problema se centra, entonces, no en la naturaleza del principio y su distinción estructural de las reglas, sino en el correcto manejo jurídico de tales principios, para lo cual no bastará la capacitación de los jueces ordinarios y los métodos tradicionales de interpretación por ellos empleados.

Ya hemos aludido al complejo sistema de organización territorial, política y competencial que caracteriza al Estado español. En su texto de Derecho Constitucional, los maestros]orge de Esteban y Pedro González Trevijano consignan y resaltan aquellos principios interpretativos que, "formulados la mayoría de ellos por el Tribunal Constitucional,


permitan resolver las tensiones que se susciten. A tal efecto, dejando al margen otros principios más generales que también inciden en la resolución de los conflictos, pero que no son específicamente principios de resolución de tales disfuncionalidades competenciales, cabe resaltar los siguientes:

a) El principio de indisponibililidad de las competencias. b) El principio de conexión o de las competencias im

plícitas. e) El principio teleológico en la delimitación de los títu

los competenciales. d) El principio de territorialidad de las competencias

autonómicas. e) El principio de supletoriedad del Derecho Estatal. f) El principio de prevalencia del Derecho Estatal."!

Se trata desde luego de principios básicos en cuyo comentario analítico han abundado específicamente los lioctrinarios y en cuya praxis ha actuado el propio Tribunal Constitucional. En tal virtud, nos limitaremos a un breve comentario de los dos primeros principios interpretativos enunciados.

a) El "principio de indisponibilidad de las competencias", o principio de predeterminación constitucional de las mismas,'92 opera sobre las autoridades del Estado de modo que no puedan disponer de más competencias que las expresamente concedidas y autorizadas (o habilitadas).

El Estado queda sujeto al sistema de descentralización de las competencias en los términos de la Constitución y no puede alterar los límites competenciales establecidos ,mediante la aplicación de dicho sistema, invocando normas interpretativas que le ubiquen en el mismo nivel del legislador constituyente.

De lo señalado por el Tribunal Constitucional, se desprende que la imposición de "una única y exclusiva interpretación de los preceptos constitucionales (STC 76/1983)'"

'" De Esteban, Jorge, op. cil., pp. 866-868. ~92 De Esteban, p. 867. ·1~3 De Esteban, p. 817.

240 CARLos G. CABRERA llECK

tendría U11 evidente carácter inconstitucional v seria motivo suficiente para poner en marcha los mecan;;'mos "correctivos" del Estado sometido a leyes.

El propio legislador ordinario queda sujeto a los límites del tema de descentralización constitucional por cuanto se encuentra inhabilitado para ir más allá de esos límites en la elaboración de la ley.

En la misma tesitura ya señalada, el principio protege a las autonomías a fin de que la colaboración competencial entre éstas y el Estado, tampoco sea motivo para el despojo o renuncia de sus competencias autonómicas, "ampliando indebidamente las competencias estatales (STC 95/1986). Por ello, su violación implica la nulidad de pleno derecho de tales normas (SSTC 26 y 39/1982).494

Como consecuencia integrativa del enunciado anterior y aplicándolo a cont:rano sensu, debe entenderse que el principio de indisponibilidad de las competencias del Estado, pueda también aplicarse a las potestades de las autoridades autonómicas, pues su desarrollo, al igual que frente al Estado, implica el establecimiento de límites para las competencias descentralizadas.

Es claro que la tendencia del Estado nacional pueda en ocasiones intentar propasarse sobre las competencias autonómicas y deba por lo tanto limitarse, pero del mismo modo estas últimas quedan condicionadas y por lo tantO también limitadas en los términos constitucionales.

Si bien es cierto que la flexibilidad constitucional competencial pareciera apuntar más a favor de las autonomías que del Estado, ello no siguifica que las autonomías carezcan de límites.

.¡:;~ Le llamamos principio de predeterminación constinlcional de las competencias de un marco genérico> porque si bien la Consútución española no estable<:e un marco fúo e inflexible de competencias, sino uno predeterminado pero móvil. ello no le resta la determinación suficiente a la propia Con~titudón, para regular lasltuación de las competencias en un lugar, tiempo y condiciones dados. Consecuentemente Jos límites, así determinados por la Constitución, tienen )a capacidad de operar sobre el ejercido de las competencias con la precisión suficiente para conocer si las competencias reclal'uadas proceden o resultan inconstitucionales,

EL NUEVO FEDERALISMO INTEIU'¡ACIONAL 241

El principio de indisponibilidad resulta de gran utilidad para clarificar y resolver un espinoso asunto, como es siempre la lucha por las competencias.

Contribuye a reforzar la eficacia de la normatividad constitucional y rescata el status de esta última en lo material, por lo cual no debe dudarse en el carácter básico que dicho principio posee.

Bajo el enfoque señalado en el párrafo anterior, podía ~rmarse que el principio multimencionado constituye propIamente un desarrollo especificado de la normatividad constitucional en una materia susceptible de un debate continuo, por lo cual dentro de su originaria flexibilidad, contribuye a proporcionarle f!ieza a la normativa constitucional sin modificar su espíritu básico, simplemente explicitándolo.

~omplementariamente, otro aspecto de interés que se relacona con la resolución de la determinación interpretativa de los límites competenciales de carácter <j ecutivo se deriva de la naturaleza de estricta aplicación que debe asistir a este tipo de normas de Derecho Público y de certeza jurídica en favor de las personas. El órgano de autoridad encargado de una competencia ejecutiva, debe agotarla dentro de sus límites, pero de una manera razonablemente integral. El órgano falla en su desempeño e incluso puede atribuírsele responsabilidad, tanto si intenta excederse de su competencia como si la incumple parcialmente, dando lugar a una actuación incompleta si no es que negligente.'''

A esto lo llamaria yo el "Principio de ejecución razonablemente completa de las competencias dentro de su concepto Constitucional" y tendría la ventaja no sólo de clarificar en principio, como ya se ha dicho, las delimitaciones competendales entre los diversos órganos ejecutivos, sino que al mismo tiempo impedirá la formación de lagunas o ámbitos oscuros dentro de las propias competencias atribuidas que

4% A este respecto podría decirse que. competencia que nQ se agota. no deberla existir. Debe impedirse la discre<:ionalidad de las actuaciones competenciales, pues ello conlleva en la praxis de la tendencia hacia eL abuso de la atribución por parte de1(los) responsable(s) del órg"dno en~ cargado de ejercer la discrecionalidad a la cual se opone frontalmente el "Principio de indisponibilidad de las competencias del Estado ....

242 CARLOS G. CAB.RERA BECR

por no ejercerse debidamente dieran lugar a la intervención de otros órganos sobre compet~ncias 9,ue no les correspo~den.

No escapa a nuestra conslderaclOn dentro de la dImensión meramente ejecuúva, la dificultad de someter a e~te criterio interpretaúvo un buen número de. competen,?-,as que exigen del órgano de autoridad una preVla deh~e:aclOn y un cierto margen de díscrccionalidad an tes de deCIdir qu.e sean ejecutadas, pero este úpo ?e compete~clas adolecena de un carácter estrictamente eJecutlvo y aun los actOS de planeación o deliberación pueden quedar regulados dentro de límites com petenciales que su!:,ongan p.re~upuestos p~ su desarrollo y requisitos de preVlo cumphmlemo para 1mciar su ejecución.

Por otro lado, dentro de la dimensión conceptual del principio mencionado, entramos de lleno al problema d~ la interpretación consútucio~al, po~que {'" no estamos ubIcados en el relaúvamente mas senCillo mvel de la deterrm,:,adón de límites al ejercicio y ejecución de las competen,:'as públicas, sino que este principio nos lanza a un campo Cle:" por ciento conceptual ¿Qué debe entenderse por d:terrm: nado concepto competencial? ¿Hasta dó:,de ab~rca, ¿Que actuación corresponde a una comp,etenCla ejerCIda de. manera razonalmente completa? ¿Que clase de conformld~d existe entre el principio consútucional y su desarrollo legISlaúvo?

Para dar contestación a tales preguntas nos p.?demos remiúr a los principios gene~es de la mterpretacI;m consútucional y nos au.xiIia determmantemente el pnnCIpIO que se reseila a conúnuación. . . ,

b) El principio de conexión o de las competenCias Imphcitas implica que, cuando la Consútución o un. estatuto de autonomía atribuye una determinada competencIa.sobre un;" cierta materia, bien al Estado o bien a una ComunIdad Autonoma, no es necesario que se enumeren de .forma detallada las facultades que integran tal co.mpetenCIa, las ~:,-:ues se deducirán bien implícitamente, bIen por la coneX10n con dicha materia (STC 71/1983)"96

.,~ De Esteban. Jorge, op. ciL, 867.

EL NUEVO FEDERALISMO INTER.'\1ACIONAL 243

El cri terio de interpretación desarrollado por el Tribunal Constitucional aúende a las llamadas competencias implícitas o :facultades instrumentales, entendiendo por ellas las que son r:ec~sarias para el ejercicio material de la competenCia atribUIda, ya que de no contarse con tales facultades, el ejercicio de la competencia resultaría imposible o sena gravemente deficiente.

Al resolver en materia educaúva, el Tribunal Consú~ucional ha destacado la necesidad invariable que asiste al organo competente para poder poner en prácúca una serie de acúvídades técnicas sin las cuales se toma nugatoria su propia competencia.

De acuerdo con la Consútución, la Ley Reguladora del Derecho a la Educación como. es bien sabido, admite la posibilidad de que impartan educación tanto órganos públicos como partlculares. La creación y supresión de centros educaúvos públicos es competencia tanto del gobierno estatal como de los consejos de gobierno de las comunidades autónomas y corresponde según la propia Consútución a la competencia exclusiva del Estado, regular y homologar los títulos académicos.

Estamos por lo tanto en presencia de una competencia educaúva compartida, con la excepción de la regulación referente a los títulos académicos y de acuerdo al principio interpretaúvo en comento, quienes pueden ejercer legítimamente la competencia úenen en consecuencia el derecho a dictar y aplicar.las disposiciones instrunIentales y técnicas necesarias para ello. El que puede lo más, puede y requiere por lo tanto, de los menos.

E! mismo criterio puede seguirse tratándose de la materia cartográfica, por cuanto se considera ésta una :facultad instrumental asociada al desarrollo comparúdo de una competencia legíúma cuya útularidad se ostente de manera indiscuúble.

Ahora bien, si la acúvídad instrumental se asocia a una competencia exclusiva, no pierde su carácter técnico ni por lo tanto su sustento inmediato siguiendo el principio, pero ya no será una acúvídad implícita compatible. Sena el caso, por ejemplo, de la cartograña para el uso de las fuef7.ll.S


armadas y propósitos de defensa nacional estratégica, derivada de una competencia estatal exclusiva.

Las facultades implícitas así entendidas tampoco pueden esgrimirse en detrimento del principio de indisponibilidad de las competencias, para sustraer de otros órganos aquellas que les corresponden ... el juego de este principio tiene como límite no vaciar de contenido el marco competencial de las Comunidades Autónomas, tal y como sucedería, por ejemplo, si el Estado, utilizando la competencia que le atribuye el artículo 149.1.13 en materia de planificación general de la actividad económica, impidiese el ejercicio de las competencias comunitarias (SSTC 1/1982 y 125/1984)..'''

Sabemos que es competencia exclusiva del Estado dictar las, bases de la planificación de la actividad económica nacional y coordinarla. Al mismo tiempo el Estado regula y maneja, en principio, importantes actividades económicas como son la pesca marítima, el transporte transestatal e internacional, las comunicaciones, las armas y explosivos, los aprovechamientos hidráulicos y eléctricos transestatales, etcétera.

Sabemos también que las comunidades autónomas intervienen directamente en el desenvolvimiento de importantes actividades económicas de incidencia nacional, como son los de fomento, los de aprovechamientos agricolas y ganaderos, de caza y acuacultura, artesanales, feriales, turísticos, etcétera.

En consecuencia de lo anterior se entiende que aparte de la distribución y compartición de competencias que al Estado y a las comunidades corresponden tratándose de las actividades económicas directas, al Estado sólo le toca en exclusiva otorgar ciertas bases necesarias y realizar la coordinación, en materia de la planificación general de la actividad económica.

De primera instancia se comprende que una cosa es desarrollar competencias rdacionadas directamente con actividades económicas concretas y otra muy distinta coadyuvar a una necesaria planificación económica general, como com-

~97 De Esteban, idem.


petencia diferente y separada. De acuerdo con lo reseñado, la sala superior del Tribunal Constitucional fue explícita y contundente al declararse en contra de una invasión de competencias económicas concretas pertenecientes a las comunidades en favor del Estado y en peIjuicio de aquéllas.

Otra cosa será realizar la interpretación constitucional necesaria para precisar el procedimiento y contenido que deberán incorporar esas bases, así como los términos y sujetos de la coordinación para arribar a criterios generales de planificación económica, su durabilidad y revisabilidad. Bueno será también determinar los parámetros y límites a que se sujeten los criterios económicos que los factores de la actividad económica deberán seguir. Asimismo, la intervención que corresponde al sector productivo propiamente dicho y, en su caso, la voz que represente el interés general de la población. Y los instrumentos normativos que convengan para ese propósito, pues la Constitución está mandando que se planifique de manera general la economía y ha encargado al gobierno estatal que realice la coordinación necesaria para ello. .

Por último, en relación con este principio, merece considerarse que corresponde propiamente al legislador ordinario, regular el desarrollo de los principios gene,!,les consignados en la Constitución de suerte tal que la aplicación de los preceptos tanto para las autoridades competentes como para los ciudadanos, resulte suficiente, armónica y tersa. Aquí mismo el legislador ordinario actúa como verdadero intérprete conceptual y operativo de la Constitución y resulta válida la aplicación del principio in terpretativo de conformidad de la Constitución con la Ley, planteado por Konrad Hesse.

4.9. LA INTEGRACIÓN DE ESPAÑA A LA UNIÓN EUROPEA

4.9.1. Efectos constitucionales de la integración

Ui10 de los fenómenos políticos más importantes de los años recientes se está daÍldo a través de la integración de los Estados soberanos en organizaciones supranacionales de carácter regional.


"La adhesión de España a la Comunidad Económica eurOpea ha provocado, como ya hemo: visto, una.resU;;cción de las competencias del Estado espanol, entendido este en su sentido más amplio,que engloba tanto a Estado central como a las diferentes Comuúidades Autónomas.4"

Si bien el Estado conserva en apariencia su calidad oricrinaria de ente soberano y sujeto indh~dual del Derecho Internacional, ya las constituciones modernas establecen en su texto, regulaciones que pueden mermar en la práctica la soberanía inicialmente apuntada.

La Constitucion española prevé en su arto 93 la celebración de tratados internacionales que impliquen la delegación de competencias en fa;o~ de una orga;üzación o institución internacional. Se preven mcluso mecamsmos para 2:arantizar el cumplimiento y control de los mencionados ~tados es decir la efectiva cesión y ejecución de las com-, , . petencías acordadas, derivadas originalmen te de la Consutución. El arto 95 señala que "La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitu;ional".

La Constitución alemana en su arto 23 mdlca que este país, para la realización de una Europa Unida contri?uirá al desarrollo dc la Unión Europea estando compromeuda con los postulados constitucionales, los derechos fundamenu:I,cs y el principio de subsidiari~dad. A este !in, la FederaclOn está facultada para trarlsfenr competencias soberanas, median te una ley que cuente con el acuerdo del Bundesrat.

También se prevé la posibilidad d: que para efectos d~ la fundación de la Unión Europea, asl como para la modificación de sus bases contractuales y demás regulaciones que reformen o complementen lo contenido en ~a ~ey Fundamental se estará a lo dispuestO por el procedimiento de reforma ~onstitucional y conforme a la limitación de que las reformas no podrán afectar la articulación de la ~edera' cio' n en Lánder ni al concurso fundamental de los Umder a

, . l' la legislación; ni a los principios proclamados en los arts. .

~% De Esteban, Jorge, Curso de Derecho ConstílucionaI Españo/, JII, p.856.


y 20 (Derechos Fundamentales, conformación del Estado soberano y de sus poderes, sujeción al orden constitucional y derecho de resistencia como último recurso para salvaguardarlo).

Conrado Hesse afirma que "La historia posterior a la Segunda Guerra Mundial ha impulsado la evolución de España y Alemania en vias muy semejantes: al final de un régimen autoritario que en España se ha traducido en una transformación pacífica digna de admiración, ambos países son Estados-miembros de la Comunidad Europea.

De ahí que no sea mero fruto del azar, que las tareas comunes hayan conducido a considerables coincidencias en las Constituciones española y alemana ... la relación entre el Derecho Comunitario y el Derecho Constitucional de los Estados-miembros no viene acuñada por una unilateral influencia del Derecho Comunitario sobre el Derecho de los Estados-miembros. >Jo menos esencial resulta la influencia del Derecho de los EStados-miembros sobre el Derecho Comunitario ...

De esta manera, en el curso de una progresiva integración asistimos tanto a una creciente concordancia entre Derecho Constitucional Nacional y Derecho Comunita

·rio como a una concertación del Derecho Constitucional propio de los Estados-miembros en las cuales comienzan a apuntar signos de un Derecho Constitucional común europeo ... ".499

El hecho actual se traduce en que progresivamente la Comunidad Europea ha ido asumiendo funciones y competencias, perdiéndolas en cambio los Estados y modificándose los esquemas competenciales originalmente planteados por los constitucionalismos nacionales. Sí la tendencia apuntada persiste, parecería recrearse a futuro una especie de federalismo supranacional europeo.500 Si los Estados naciona-

409 Hessc, Conrado, "Presentación" en Manual de Derecho Constitucional, op. cU., pp. XVII, XVIII Y XIX.

$00 El federalismo unificador que no surgiera espontáneo, sino por imitación acondicionada en algunos de los países que le adoptaron como fórmula polftica, se escaria configurando en el nivel internacional cOmo lo

248 CAH.LOS G. CABRERA BECK

les se resisten a ello, el esfuerzo unificador toparla en una "semi-federación", presidida por un cierto y eficiente grado de coordinación del Derecho común v la conservación de las principales responsabilidades esta~les con sus respectivos sistemas constitucionales.

La Comunidad Europea se ha presentado ante todo como una necesidad surgida de la realidad atendible racionalmente, en favor de una mayor y eficiente cooperación internacional. Pero no se ha tratado de una cooperación entendida en sus laxos términos tradicionales, sino de una integración mucho más cercana, avalada jurídicamente y dotada de fisonomía propia. Por un lado, las directivas comunitarias a través de los tratados internacionales válidamenée celebrados y publicados, formarán parte del ordenamiento interno. Por otro lado, el legislador nacional, con base en el contenido de esas mismas directivas, va adecuando y desarrollando progresivamente la legislación nacional.

4.9.2. El Estado y las regiones frente a los tratados internacionales

Puede estimarse 'que la primera etapa formal del proceso unificador europeo se constituyó en términos económicos con el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, firmado el 18 de abril de 1951 por Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos, mismo que entró en vigor el 23 de julio de 1952 y se caracterizó por su regulación detallada. Con la firma de los Tratados de Roma y en especial del Tratado del Mercado Común, se apunta ya hacia una legislación marco y hacia una integración política de los Estados Miembros. El Tratado para la creación de una Unión Europea de 12 de febrero de 1992 va mucho más allá. "Con las decisiones de los Jefes de Gobierno de Maastricht, de 10 de diciembre de 1991, se f!ió un marco más amplio y ambicioso para el futuro. Por medio de un tratado deberá de dotarse de fuerza vinculante a la meta de una Unión Europea. De todos modos, el Tratado

que es: un procedimiento progresivo de negociación de la unión de Est.:'ldos antes soberanos.

1


proyectado para la Unión Europea no se entiende a su vez sino como parte de un proceso progresivo v abierto de unificación."5úl "

Por lo que se refiere a la dirección de la Unión, ésta corresponde al colegio de Jefes de Estado y de Gobierno que integran al Consejo, más el Presidente de la Comisión. Dicho órgano se auxilia de los ministros del exterior conjuntamente con un miembro de la Comisión.

La Unión le ha dado particular importancia a los ciudadanOs de las naciones, señalando como parte de sus objetivos, que en el desarrollo del propósito unificador, las decisiones se adoptan de manera cercana a ellos. Se ha creado la ciudadanía europea ,para (Odos los nacionales de los Estados miembros, asistiendo a éstos el derecho de dirigirse al Parlamento Europeo, acudir al Defensor de los Ciudadanos, circular y residir libremente dentro de cualquier Es.tado miembro, e incluso de sufragar activa o pasivamente en las elecciones locales del Estado miembro donde se resida.so,

;ó[ll Von Simson. 'VI{. y Schwarse, J., "Integración Europea v Lev Fundamental", Mastrique y sus consecuencias para el Derecho Con'stitu'cional alem.án en Manual de Derecho Constitucional, op. cit., p. 50 .

.':.02 "El Tribunal Constitucional (español) en su declaración de }'i' de julio de 1992, se pronunció estimando que el tratado de la U¡llón Euro-. pea y la Constitución eran incompatibles; ... en consecuencia, se procedió a reformar el articulo 13.2 de la Constitución ..... , Pablo Pérez Tremps: opinión critica aparecida en la página 12 de El País, de 5 de marzo de 1998, bajo el útula de "El Tratado de Ámsterdam y la Constiruci6n española." En España1 sólo los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes. libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal. lllim~ mo, tienen derecho a acceder en condiciones de ígualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes" Can.. 23.1 y 2';> constitucional). "Solamente los españoles serán titulares de los derechos reconocidos en el articulo 23, salvo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio activo en las elecciones municipales (an. 13.2 constitucional). "Sin prejuicio de lo regulado en el Título primero Capítulo ¡ de esta ley, gor.an del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales los residentes extranjeros en España cuyos respectivos países permitan el voto a los españoles en dichas elecciones, en los ténninos de un tratado o en el marco de la nonnativa comunitaria" (an. 176 de la ley Orgánica 5/1985, de 19 junio, del Régimen Electoral General). En lJemania, la

250 CARLOS G. C.>\.BRERA BECK

Como puede apreciarse, la introducción de la facultad electoral local para todos los "ciudadanos comunitarios", significa una importante intromisión en. el ámbito n::lI1nativa de las en tidades Autónomas o sus eqUlvaJentes reg¡.onales de los Estados miembros.

La normaLÍva fundacional de la Comunidad Europea distingue entre competencias _exclusivas y conc.ru:entes de la propia Comunidad, reservandose para las ul?IDas, un~ cláusula de subsidiariedad según la cual, la Comurudad podrá actuar cuando los objetivos perseguidos no puedan alcanzarse con suficiencia por la sola acción de los Estados mIembros y, en cambio, puedan conseguirse m<jor mediante la actuación comunitaria.

Las legislaciones nacionales tienden a acoger l~ cláusula o principio de subsidiariedad, sobre todo en cuesuones q?e ameritan un tratamiento común. Pero en todo caso, el pnncipio implica otra afectación de comP:tenci~ estatales o incluso regionales, dentro de un determmado SIstema constitucionaL

Las materias económica y monetaria han operado también importantes consecuencias que af~ctan las competencias constitucionales de los Estados mIembros. Un Banco Central Europeo se encarga de coordinar a los bancos centrales y de fijar la política de regulación del sistema moneta:;io y financiero, con la consecuente pérdida de la condu<:clOn soberana de la competencia estatal; las relevantes funCIonales antes mencionadas, inciden también en aspectos presupuestarios y de deudapública,'o, competencias tipicamente estatales (Hacienda General y Deuda del Estado) sobre las cuales, y cOn base en datos de la Comisión, que llegaren a

Constitución en su art. 28.1 pennite que "'En las elecciones celebradas en comarcas y municipios. también los m1cionrues de alguno de los f.s.. L"\dos. pertenecientes a la comunida~ Europea, d~poncn del derecho de sufragio activo y pasivo, de conforrmdad con lo dlSpuesto por el Derecho Comunitario europeo."

50' Se consideran estos aspectos en la medida en que una mala evoh?ción de los mismo,\; produclria efectos desesta~ili7.adores. en la econornla y en su expresión monetaria. ~entro de un 51Stema umficado y. por 10 t.1nto, urgido de políticas conSlstentcs.

EL NUEVO FEDERALISMO Il\'TERNACIONAL 251

reflejar incumplimientos, el Consejo podrá formular re,camendaciones. En caso de que las recomendaciones no sean atendidas, el Consejo podrá hacerlas públicas y si aún así persisten iqjustificadamente los incumplimientos, a partir de 1999 el Consejo cuenta Con la facultad de imponer sancíones.

4.9.3. La traslación de competencias a los órganos internacionales

La Constitución española al haber previsto en su art. 93 que "Mediante ley orgánica, se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se auibuya a una organización o institución internacional, el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución", otorga un facultamiento expreso translativo de competencias al ámbito internacional.

En varias materias, la Comunidad Europea ha ido asumiendo competencias limitadas, como serían las relativas a políticas sanitarias, sociales, laborales o indusoiales. A la fecha se han planteado mesuradamente estos aspectos y pre-vio el visto bueno de los Estados rrLiembros. '

En todo caso, el ejercicio de las competencias de la Comunidad Europea requiere de un sustento normativo, cuya ampliación podrá estar a cargo del Parlamento EHropeo. En tal virtud, los procesos correspondientes han sido producto de acuerdos políticos e iniciativas de la Comisión.

Una cuestión que debe tenerse muy en cuenta es la que se refiere a los alcances reales de las transferencias competenciales realizadas por los Estados en favor de la Comunidad Europea. "No siempre se percibe a priori el verdadero alcance de una determinada cesión de competencia." 50'

Cuando alguna competencia es objeto de cesión, puede producir un efecto multiplicador tanto por el número de funciones que abarca su cabal cumplimiento, como por el efecto de "arrastre" que puede ocasionar respecto de competencias afines. Lo anterior sugiere inevitablemente la necesidad de efectuar un análisis exhaustivo de los posibles alcances de la eesión competencia! y de expresarla con el

!i(M Von Simson y Schwarze. I)p. cit., p. 78.


máximo detalle y precisión para que la cuestión solicitada y otorgada quede clara y suficientemente dilucidada entre las partes. .

Lo anterior cobra especial importancia en la medIda en que la tendencia de los Estados mie,?bros ~e.la Unión se manifiesta hada el compromiso de ¡rrevemblhdad de las competencias,505 lo cual plantea al punto ~e análisi~ el problema contrario respecto de los compromIsos preVIamente asumidos.

El hecho jurídico notorio es que, frente al tradicional constitucionalismo soberano, se han plantado eficaz y hasta coercitivamente los tratados internacionales integracionistaS, reclamando para sí y para los órgan~s supranacionales, p.or ellos constituidos, una serie de atnbutos y competencIas que han sido extraídas de los Estados n-:cionales. .

Llanamente visto el fenómeno, es apreoable que las conslJtuciones en lo general, y la española en lo particular, han perdido, al menos fragmentariamente, su carácter supremo, ante la ·condicionalidad supraestatal" a que han quedado sujetas por los tratados internacionales. ,

Este fenómeno, totalmente novedoso, no solo plante~ líneas de revisión y adaptación acerca de conceptos tradicionales del Derecho Constitucional, como son los de soberanía, democracia, estado, ciudadanía, reforma constitucional federalismo, etc., sino que también nos permlte vislumbrar nuevos campos para la investigación jurídica de una normatividad "macro· internacional y v~nculatoria, que aparentemente se nutre de algunos de los conceptos del constitucionalismo clásico.

Como pudo apreciarse anteri0n::nente, e? nec.esari;> encontrar ciertos límites al proceso de lllternaclOnalizaclOn de los constitucionalismos nacionales, cuando el mismo ha actuado con exclusión de las entidades federadas. Alemania lo propone al determinar en su ~ey (con t?da la p~o?lemá: tka inherente), que no será pOSIble exclUIr a los Lander

% Los Estados miembros no exceptuados de la Unión Económica y Monetaria se han comprometido a la irreversibilidad de los acuerdos de Mastriqne para su acce:;o a la tercera etapa. '

EL NUEVO FEDEMLlSMO lNTER.."AClONAL 253

de su participación en la acti,~dad legislativa. Por lo tanto, se les deberá informar y escuchar en los procesos legislativos de la Comunidad Europea. Además, no deberán afectarse los principios políticos fundamentales del Estado alemán, ni la articulación de la Federación en "Lander", ni la digmdad del hombre, sus derechos fundamentales, la división de poderes y los objetivos esenciales de paz y justicia. Tampoco la naturaleza federal, democrática y social del Estado, la soberanía popular, la democracia electiva, el principio de le=lídad y el derecho de resistencia oponible al in tento

b • . de derribo del orden conSlJtuClOnal.

Otro importante límite, que ofrece pistas a la adecuada traslación de competencias, consiste en considerar la delegación de facultades o competencias soberanas por parte de los Estados nacionales en favor de la Unión, como competencias derivatorias, es decir, propias y originarias de los países miembros con su base constitucional. Los órganos comunitarios se constituirán en meros órganos delegatorios de las competencias transferidas, en los términos y. condicio,:,,:s formulados para la cesión, pero nunca en los tItulares ongInarios de las mismas. Aquí se contestaría inicialmen te el problema de la irreversibilidad, señalando que nunca podría ser absoluta. También se apuntaria una respuesta al presunto federalismo futuro de la Unión, pues éste nunca se consolidaría tal v como lo conocemos, sino que se estaría creando un fuéne entramado jurídico y orgánico por delegación con caracteres confederados, pero no una auténtica Federación.50G

El sostenimiento del principio de derivatividad del entramado internacional nos lleva a la preservación del Estado nacional soberano con los caracteres esenciales que le he-mas conocido y con la jerarquía que le asiste como fuente primera y originaria de toda normatividad,

Las anteriores reflexiones nos permitirían fundamentar algunas especulaciones sobre el futuro del desarrollo constitucional europeo.

$M Aunque la tendt:ncia en la frra:xis parece indicar lQ contrario.

254 CARLOS G. CABRERA BEGK

Se ha sostenido ya "la posible conexión con los principios del federalismo a la hora de configurar la Europa de mañana. '-tl7 Se destacan las recíprocas influencias entre el Dere· "ha nacional y el europeo. Se ponderan los éxitos jurídicos y comunitarios ya alcanzados. Se procura el fortalecimientO de un Parlamento Europeo. Pero también se han ftiado límites y los Tribunales Constitucionales, en su calidad de m;i'Cimos intérpretes de la Constitución, seguirán matizan· do el proceso de transferencias competenciaJes a las organizaciones inten~acionales, gracias a la adecuada ponderación de sus alcances y efectos dentro de sus respectivos Estados. Tendrá, pues, que perfeccionarse un importante grado de cooperación internacional sin la abdicación y renuncia a la esencia del Estado nacional,

Algunos constitucionalístas opinan que las normas fundamentales no deben permanecer indiferentes o silenciosas ante los acuciantes retos de la integración internacional. Refiriéndose al.caso de España, D. Pablo Pérez Tremps nos .indica que, "si una Constitución es la norma básica de un ordenamiento jurídico estatal, parece claro que no debe permanecer ajena a un reto político como es la integración europea, que supone, nada más y nada menos, que la cesión de poderes estatales a la Unión Europea y de poderes muy importantes, ya que inciden en el día a día de nuestras instituciones y, sobre todo, en nuestro día a día de ciudadanos ... ; los logros constitucionales de la sociedad oeciden· tal, en general, de la espatlola en concreto, no pueden ponerse en peligro en aras de una integr",ción continental, por muy deseable que ésta sea.

Por esa razón, buena parte de las constituciones europeas ponen condiciones a la cesión de competencias ... : respeto de los principios democráticos ... de los derechos y libertades de los ciudadanos y, ... a ciertos elementos estructurales del Estado ... ".5C'

,i)'J Van Simson y Schwarze, op. cit.~ p. 79. • ". Pérez Tremps, Pablo (1998), "El Tratado de Amstel·d.m y la

Constituóón espru1.o1a", opinión en el diario El País de Madlid. p. 12 (jueves 5 de mano).

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CAPíTULO IV - Cámara de...

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