CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL ADELANTO DE LAS MUJERES Y LA EQUIDAD DE GÉNERO

SEGUIMIENTO A PROGRAMAS FEDERALES DE ATENCIÓN A MUJERES RURALES E INDÍGENAS

DP2/IF13/2008

Este material es propiedad de la H. Cámara de Diputados y los derechos de autor corresponden a la investigadora o investigador que elaboró el presente documento

Índice Resumen del reporte

3

Introducción

3

I. El contexto

6

1.Instrumentos internacionales reconocidos por México para cerrar las brechas de desigualdad de las mujeres rurales e indígenas

6

2. El marco normativo nacional

8

3. Las mujeres rurales en el PND 2007-2012 9

4. Las mujeres rurales en el PROIGUALDAD 2008-2012 11

II. Breve exposición de la problemática que atienden los programas analizados

13

III. Datos básicos de los programas 15

1. Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas (CDI)

15

2. Programa Fondo de Microfinanciamiento a las Mujeres Rurales (SE)

16

3. Programa de la Mujer en el Sector Agrario (SRA)

17

IV. Análisis de los programas. Informes trimestrales (enero-marzo; abril-junio) 2008

18

1. Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas (CDI)

18

2. Programa Fondo de Microfinanciamiento a las Mujeres Rurales (SE)

19

3. Programa de la Mujer en el Sector Agrario (SRA)

21

V. Revisión del avance presupuestal

24

VI. Consideraciones finales

27

VII. Referencias 29

2

RESUMEN:

El presente reporte expone algunos compromisos internacionales que el Estado

mexicano ha asumido para promover el cierre de las brechas de desigualdad que

afectan a las mujeres rurales e indígenas, así como el reconocimiento de estos

compromisos en el marco jurídico nacional y en instrumentos como: el Plan

Nacional de Desarrollo 2007- 2012, el Programa Nacional para la Igualdad entre

Mujeres y Hombres 2008-2012, los Programas Sectoriales del Ámbito Rural, así

como las Reglas de Operación vigentes de los programas analizados.

Desde este marco se presenta el análisis de los programas federales orientados

de manera específica a las mujeres rurales e indígenas: el Programa de la Mujer

en el Sector Agrario (SRA); el Programa Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres

Rurales (SE) y el Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas (CDI)

incluidos en el anexo 9A del Decreto de Presupuesto de Egresos de la

Federación (PEF) de 2008. El eje del análisis lo constituye la información

reportada en los dos informes trimestrales (enero-marzo; abril-junio) de 2008.

Introducción En el presente año se ha establecido un precedente importante en la

implementación de ejercicios de seguimiento a los programas en materia de

igualdad entre mujeres y hombres; en particular de aquéllos orientados de manera

específica a las mujeres rurales e indígenas.

El seguimiento a estos programas se sustenta en lo establecido en el artículo 25

del Decreto del PEF 2008 relativo a la publicación de los informes trimestrales:

3

Las dependencias y entidades informarán trimestralmente, a través del sistema de

información y en los términos y plazos que dé a conocer en su oportunidad la Secretaría

de Hacienda y Crédito Público, sobre las acciones realizadas en materia de mujeres y

equidad de género, detallando objetivos específicos, población objetivo, indicadores

utilizados, la programación de las erogaciones y el ejercicio de los recursos.[…]El

Instituto Nacional de las Mujeres, así como las dependencias y entidades deberán remitir

a la Cámara de Diputados, los informes mencionados anteriormente, a más tardar a los

30 días naturales de concluido el trimestre que corresponda.

En este marco, el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad

de Género (CEAMEG), ha asumido como una tarea fundamental el seguimiento a

los programas orientados a mujeres y/o a promover la igualdad de género, en

consideración a sus funciones, entre las que se encuentra, según el Manual

General de Organización de la Cámara de Diputados:

Realizar análisis, seguimiento y evaluación de las políticas públicas (…) para ofrecer

información que permita a los y a las legisladoras cumplir con sus atribuciones de

aprobación del presupuesto y vigilancia del ejercicio del gasto, buscando mayor

equidad de género en su distribución” (p. 372).

La información presentada en este reporte busca aportar elementos de análisis al

proceso de discusión sobre el proyecto de Presupuesto de Egresos de la

Federación de 2009, en el que corresponde a las Diputadas y los Diputados

sustentar sus propuestas de ratificación, rectificación o reasignación del

presupuesto federal que posibilite la instrumentación de las políticas públicas,

entre las que se encuentran los programas orientados a las mujeres rurales e

indígenas.

Los criterios fundamentales para la consideración del análisis a los programas

orientados a las mujeres rurales e indígenas se basan en: a) que cuentan con

recursos incluidos en el anexo 9A del Decreto de Presupuesto de Egresos de la

Federación (PEF) de 2008 y b) el seguimiento a programas federales de atención a

mujeres rurales e indígenas forma parte del Programa Operativo Anual (POA) del

4

CEAMEG. Al respecto, es pertinente señalar que este reporte se alimenta del

contenido de las fichas de trabajo elaboradas previamente sobre la materia.

El presente reporte comprende varios apartados. En primer término se enuncian

algunos de los compromisos internacionales más importantes que ha asumido el

Estado mexicano para cerrar las brechas de desigualdad que afectan a las

mujeres rurales e indígenas, así como su reconocimiento en las normas jurídicas y

en los instrumentos marco de política pública en la materia como son: el Plan

Nacional de Desarrollo (PND) 2007- 2012, el Programa Nacional para la Igualdad

entre Mujeres y Hombres (PROIGUALDAD) 2008-2012, los programas sectoriales del

ámbito rural, además de las reglas de operación de los programas analizados.

Asimismo, se expone una síntesis de la problemática que atienden los programas

orientados a las mujeres rurales e indígenas, sus datos generales, además del

análisis al contenido de los dos informes trimestrales publicados a la fecha (enero-

marzo y abril-junio).

Posteriormente se presentan las consideraciones finales, las cuales no pretenden

ser exhaustivas, debido a que los aspectos centrales del análisis se basan en el

contenido de los dos primeros informes trimestrales del año, así que la información

es aún limitada. No obstante, se infieren algunas reflexiones que procuran aportar

elementos para la toma de decisiones en el trabajo legislativo, en particular en el

proceso de aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación de 2009.

5

I. El contexto 1. Instrumentos internacionales reconocidos por México para cerrar las brechas de desigualdad de las mujeres rurales e indígenas En las décadas recientes el Estado mexicano ha asumido una serie de

compromisos internacionales tendientes a cerrar las brechas de desigualdad que

afectan de manera particular a las mujeres rurales e indígenas. A continuación se

describen brevemente algunos de los principales instrumentos jurídicos y políticos

en la materia.

Entre los instrumentos jurídicos internacionales destaca por su importancia, la

Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la

Mujer (CEDAW, por sus siglas en ingles) aprobada en 19791, la cual establece en

su artículo 14 que:

1. Los Estados Partes tendrán en cuenta los problemas especiales a que hace frente la

mujer rural y el importante papel que desempeña en la supervivencia económica de su

familia, incluido su trabajo en los sectores no monetarios de la economía, y tomarán

todas las medidas apropiadas para asegurar la aplicación de las disposiciones de la

presente Convención a la mujer de las zonas rurales.

2. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la

discriminación contra la mujer en las zonas rurales a fin de asegurar, en condiciones de

igualdad entre hombres y mujeres, su participación en el desarrollo rural y en sus

beneficios (…)

En este sentido el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer,

(el Comité de la CEDAW) incluyó como parte de sus observaciones y

recomendaciones finales hacia México en 2006, lo siguiente:

35. El Comité insta al Estado Parte a asegurar que todos los programas y políticas de

erradicación de la pobreza traten de manera explícita la naturaleza estructural y las

1 Adoptada y abierta a la firma y ratificación, o adhesión por la Asamblea General de la ONU en su resolución 34/180, del 18 de diciembre de 1979. Ratificada por México el 23 de marzo de 1981.

6

diversas dimensiones de la pobreza y la discriminación a que se enfrentan las mujeres

indígenas y las mujeres de zonas rurales (…)

Aunado a estos compromisos internacionales se encuentra la Declaración de las

Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, aprobada en

20072, la cual establece en el artículo 2 “Los pueblos y las personas indígenas son

libres e iguales a todos los demás pueblos y personas y tienen derecho a no ser

objeto de ningún tipo de discriminación en el ejercicio de sus derechos, en

particular la fundada en su origen o identidad indígenas”. En relación a las mujeres

indígenas, esta Declaración señala, entre otras cosas, lo siguiente:

Artículo 21(…) 2. Los Estados adoptarán medidas eficaces y, cuando proceda, medidas

especiales para asegurar el mejoramiento continuo de sus condiciones económicas y

sociales (de los pueblos indígenas). Se prestará particular atención a los derechos y

necesidades especiales de los ancianos, las mujeres, los jóvenes, los niños y las

personas con discapacidad indígenas.

Artículo 22 1. Se prestará particular atención a los derechos y necesidades especiales

de los ancianos, las mujeres, los jóvenes, los niños y las personas con discapacidad

indígenas en la aplicación de la presente Declaración (…)

Artículo 44 Todos los derechos y las libertades reconocidos en la presente Declaración

se garantizan por igual al hombre y a la mujer indígenas.

Asimismo, es importante destacar la Plataforma y Plan de Acción de la Cuarta

Conferencia Mundial sobre la Condición Jurídica y Social de la Mujer. Entre sus 12

2 Resolución aprobada por la Asamblea General de la ONU, el 13 de septiembre de 2007.

Es pertinente destacar que si bien esta Declaración no es jurídicamente vinculante, su importancia radica que se trata un instrumento internacional que compromete moral y políticamente a los países a respetar los derechos de los pueblos indígenas y proteger los derechos de las mujeres indígenas contra la discriminación y marginación.

7

esferas de preocupación se incluye la pobreza, ante la cual los gobiernos (entre

ellos el de México) se comprometieron a impulsar una serie de medidas entre las

que se incluye: “Mejorar el acceso de las mujeres en situación desventajosa de las

zonas rurales, remotas a servicios financieros (…)incluso mediante capacitación

para la mujer y fortalecimiento de las instituciones intermediarias, con miras a

movilizar capital para esas instituciones y aumentar la disponibilidad de créditos”. ,

Además de “adoptar medidas especiales para promover y fortalecer políticas y

programas para las mujeres indígenas que permitan su plena participación y en

los que se respete su diversidad cultural, de manera que tengan oportunidad y

posibilidades de elección en los procesos de desarrollo a fin de erradicar la

pobreza que las afecta” (ONU, 1995:28-32).

Estos son algunos de los compromisos internacionales más importantes en los

que se inscribe la creación y puesta en marcha de los programas analizados en

este reporte.

2. El marco normativo nacional

En el ámbito nacional, las normas jurídicas fundamentales así como los

instrumentos marco de la política nacional reconocen el principio de igualdad y no

discriminación hacia las mujeres rurales e indígenas.

La Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos. Señala en el artículo 2

que (….) las autoridades de la Federación, los Estados y los Municipios (…)

tienen la obligación de: (…) propiciar la incorporación de las mujeres indígenas al

desarrollo, mediante el apoyo a los proyectos productivos, la protección de su

salud, el otorgamiento de estímulos para favorecer su educación y su participación

en la toma de decisiones relacionadas con la vida comunitaria.

La Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Establece en el artículo

16 que corresponde a los Municipios (…) Fomentar la participación social, política

8

y ciudadana dirigida a lograr la igualdad entre mujeres y hombres, tanto en las

áreas urbanas como en las rurales.

La Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Establece en el artículo 6 que las

acciones que el Estado realice en el medio rural, se desarrollarán bajo criterios de

equidad social y género. En su artículo 15 señala que el Programa Especial

Concurrente para el Desarrollo Rural fomentará acciones en materia de equidad

de género, mediante políticas públicas orientadas a la generación y diversificación

del empleo y a garantizar a la población campesina, el bienestar y su participación

e incorporación al desarrollo nacional; y en su artículo 118 mandata el

establecimiento de criterios de equidad de género en los programas rurales con

componente financiero.

Así, aun cundo todavía es insuficiente la incorporación de la perspectiva de género

en el marco normativo referido a los derechos de las mujeres rurales e indígenas,

ya existe la mención de la misma, por lo que las políticas públicas, programa y

acciones que se instrumentan para atender las necesidades y problemas de este

sector de la población, deben considerar esta perspectiva.

3. Las mujeres rurales en el PND 2007-2012

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) del actual sexenio, presentado el 31 de mayo

del 2007, incluye a las mujeres del sector rural como parte de una de las

estrategias específicas de la prioridad 2.7 sector rural, correspondientes al eje 2.

Economía competitiva y generadora de empleos3.

3 La estructura del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 se basa en cinco ejes de política pública. Cada uno de éstos contiene un diagnóstico de la situación que busca ser atendida, así como las prioridades, los objetivos, las estrategias específicas y las líneas de acción que deben traducirse en medidas, programas y actividades gubernamentales en las distintas dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. Acerca de un análisis del PND, desde la perspectiva de género, puede consultarse el reporte elaborado por el CEAMEG: Las mujeres y la equidad de género en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 en: http://www3.diputados.gob.mx/camara/001_diputados/006_centros_de_estudio/05_centro_de_estudios_para_el_adelanto_de_las_mujeres_y_la_equidad_de_genero/d_que_hacemos/003_publicaciones/(offset)/24

9

El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012

Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos

Objetivo Estrategia Específica

Objetivo 9

“Mejorar los ingresos de los productores incrementando nuestra presencia en los mercados globales, vinculándolos con los procesos de agregación de valor y vinculándolo (sic) con la producción de bioenergéticos”.

Estrategia 9.8

“Integración económico-productiva de las mujeres en el sector rural.

Es importante favorecer la independencia y capacidad productiva de las mujeres en el campo”.

Fuente: elaboración propia con base en Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 pp. 116-117.

La inclusión de las mujeres rurales en el PND se hace a través de una estrategia

específica, sin enunciar las medidas y líneas de acción contempladas para su

implementación.

Si bien la alusión a las mujeres rurales se presenta en el eje 2 del PND 2007-2012

es importante señalar que la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres

se hace a través del siguiente eje y objetivo:

10

Eje de Política Pública Objetivo del Eje

3. Igualdad de oportunidades

Objetivo 16. Eliminar cualquier discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual.

Fuente: elaboración propia con base en Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012.

La ausencia de la perspectiva de género de manera transversal en el Plan rector

de la política pública del país hace que las mujeres rurales y la igualdad de género

se presenten de forma desarticulada, a través de ejes y objetivos que no

contemplan líneas estratégicas comunes.

4. Las mujeres rurales en el PROIGUALDAD 2008-2012

En el marco de la celebración del Día Internacional de la Mujer, el Instituto

Nacional de las Mujeres (INMUJERES) presentó oficialmente el Programa Nacional

para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (PROIGUALDAD) 2008-2012, el cual fue

publicado en el mes de julio pasado.

Este programa especial4 es el instrumento rector de política pública del actual

sexenio en materia de igualdad entre mujeres y hombres. Su estructura contempla

7 objetivos estratégicos orientados a lograr la igualdad entre mujeres y hombres,

en alineación con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (INMUJERES, 2008:9).

El PROIGUALDAD Incluye a las mujeres rurales en varios de sus objetivos, aunque

es en el objetivo estratégico 6 donde se presenta de manera específica una

estrategia con sus respectivas líneas de acción en torno a las mujeres rurales.

4 Un programa especial, de acuerdo al artículo 26 de la Ley de Planeación, hace referencia “(…) a las actividades relacionadas con dos o más dependencias coordinadoras de sector”.

11

PROIGUALDAD 2008-2012

Objetivo Estratégico 6

“Potenciar la agencia económica de las mujeres a favor de mayores oportunidades para su bienestar y desarrollo”.

Estrategia 6.4

“Incorporar la perspectiva de género en los programas de desarrollo rural y de sustentabilidad ambiental”.

Fuente: INMUJERES, 2008 pp.40-41. Según el PROIGUALDAD, la atención a las mujeres rurales retoma y amplía las

estrategias del PND y el programa sectorial, a través de líneas de acción que

deben observarse en los programas y acciones de política pública enfocadas al

sector de las mujeres rurales.

12

II. Breve exposición de la problemática que atienden los programas analizados Los programas federales del presente sexenio, orientados de manera específica a

las mujeres rurales e indígenas, se distinguen por haber sido creados en gestiones

de gobierno anteriores y por regirse bajo reglas de operación, las cuales

establecen y definen sus lineamientos y mecanismos de implementación,

seguimiento y evaluación. En este sentido es importante considerar que a la fecha,

en el presente sexenio no se han creado nuevos programas de atención a las

mujeres rurales e indígenas.

Bajo estas consideraciones habría que señalar que los tres programas analizados:

el Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG), adscrito a la Secretaría

de la Reforma Agraria (SRA); el Programa Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres

Rurales (FOMMUR) adscrito a la Secretaría de Economía (SE); así como el

Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas (POPMI) adscrito a la

Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) comparten un

compromiso común en torno a la atención de las mujeres del medio rural del país

(indígenas y no indígenas).

En este sentido la problemática que les es común a estos programas tiene que

ver con la agudización de condiciones de pobreza que se viven en el medio rural,

las cuales agravan la situación de desigualdad por motivos de género que afecta a

las mujeres rurales y especialmente a las mujeres indígenas. En las reglas de

operación de estos programas se reconoce la situación de vulnerabilidad de las

mujeres rurales al encontrarse “especialmente” desprotegidas social y

económicamente.

La situación de desigualdad y la existencia de brechas de inequidad de género

entre la población rural e indígena del país se complejiza debido a factores como

la migración masculina que provoca mayores cargas de trabajo a las mujeres, así

como los múltiples obstáculos socio-culturales que limitan las oportunidades de

13

ingreso económico de las mujeres, de su organización y gestión colectiva, todo

ello sumado a las dificultades que enfrentan en la toma de decisiones en el

ámbito doméstico y comunitario, la falta de capacitación para el desarrollo de

actividades productivas así como una inadecuada oferta pública respecto a las

necesidades de fortalecimiento de mecanismos directos de apoyo a las mujeres

rurales e indígenas.

Se trata de un conjunto de expresiones de discriminación hacia las mujeres que

provocan su marginación y cuyo resultado es que este sector de la población

muestra una agudización de rezago socio-económico, de conocimientos y

capacidades. Especialmente, las mujeres rurales e indígenas han encontrado

fuertes restricciones al desarrollo de sus capacidades productivas, ya que son

relegadas de este tipo de proyectos, por lo que su participación en los programas

productivos es minimamente reconocida.

De tal forma que estos programas federales buscan propiciar el fomento de

actividades productivas en este sector de la población y con ello fortalecer las

acciones de atención a la pobreza en el ámbito rural. Se trata de apoyar a la

población más pobre a elevar sus ingresos y a mejorar su calidad de vida,

impulsando la generación de proyectos productivos. Es importante señalar que

cada programa responde a determinados aspectos de atención la problemática

descrita, tal como veremos a continuación:

14

III. Datos básicos de los programas

Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas (POPMI). CDI

Año de creación 2003.

Antecedentes Surgió en el 2002 dentro el Programa para el Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas, como vertiente de un programa conocido como Fondo Indígena en la SEDESOL; se transfirió de allí a la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) en el 2003, junto con el Fondo Indígena. Ya en 2004, surgió como un programa con reglas de operación y una guía para instancias ejecutoras (CDI, 2006:22).

Objetivo general Contribuir a mejorar las condiciones de vida y posición social de las mujeres indígenas que habitan en localidades de alta y muy alta marginación, impulsando y fortaleciendo su organización, vinculada a un proyecto productivo.

Población objetivo Mujeres indígenas mayores de edad o menores emancipadas que:

No sean beneficiarias de otros programas de tipo productivo, salvo en los casos en que los objetivos de los mismos sean complementarios de éste. Tengan poca experiencia organizativa y una escasa práctica económica-comercial colectiva. De preferencia habiten fuera de las cabeceras municipales.

Cuenta con reglas

de operación

2007. Las reglas de operación se publicaron el 28 de febrero de 2007.

2008. El acuerdo de modificación a las reglas de operación se llevó a cabo el 20 de diciembre de 2007.

15

Programa Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR). SE

Año de creación 1999

Antecedentes Surgió luego de la celebración del convenio modificatorio del contrato constitutivo del fideicomiso, mediante el cual se formalizó su resectorización de la SAGARPA a la Secretaría de Economía (SE). El programa se derivó del Fondo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa de la SE, en el que se agruparon diversos programas de financiamiento que venían operando distintas dependencias como: la SEDESOL; la SRA; y la SAGARPA y entre los que se encontraba el Programa del Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR) (Colegio Mexiquense, 2006:108).

Objetivos

generales

a) Apoyar a mujeres emprendedoras de escasos recursos, fundamentalmente en condiciones de pobreza;

b) Fomentar, a través de la Institución de Microfinanciamiento, el acceso al financiamiento para actividades productivas y la práctica del ahorro entre las mujeres de la población objetivo;

c) Fomentar oportunidades de autoempleo y de generación de ingresos para dicho grupo de la población;

d) Favorecer la mejora en las condiciones de vida de las mujeres y sus familias habitantes de zonas rurales, de escasos recursos, fundamentalmente en condición de pobreza.

Población objetivo Las mujeres del medio rural de bajos recursos, fundamentalmente en situaciones de pobreza, organizadas en grupos conformados por un mínimo de 5 mujeres y un máximo de 40, mayores de 18 años, o en su defecto madres mayores de 15 años emancipadas de conformidad con la legislación aplicable, que habiten en el medio rural, preferentemente en localidades de alta y muy alta marginación. Podrán estar organizadas en Grupos Solidarios o de acuerdo a la metodología autorizada por el Comité Técnico. Estos apoyos serán canalizados a los Grupos Solidarios por conducto de las Instituciones de Microfinanciamiento.

Cuenta con reglas

de operación

Las reglas de operación 2006 del programa FOMMUR se mantuvieron vigentes en 2007,

2008. Se emitieron nuevas reglas de operación, publicadas el 30 de diciembre de 2007 en el Diario Oficial de la Federación (DOF).

16

Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG). SRA

Año de creación 2002

Antecedentes Surgió como respuesta a la necesidad de fortalecer los mecanismos directos de apoyo a las mujeres que habitan en núcleos agrarios del medio rural; ya sean ejidatarias, comuneras, posesionarias y avecindadas; así como propiciar el fomento de actividades productivas.

Objetivo general Promover la integración económico-productiva de las mujeres del sector agrario, mediante el apoyo a “Proyectos Productivos” social, técnica, económica, financiera, comercialmente viables y sustentables, que permitan el aprovechamiento racional de los recursos y condiciones naturales existentes en los “Núcleos Agrarios”, atendiendo los requerimientos de organización y capacitación integral, fomentando la generación de la ocupación productiva y una mejora en su calidad de vida, de sus familias y de sus comunidades.

Población objetivo La población femenina que habita en los “núcleos agrarios” del “medio rural”, en cobertura nacional, bajo un enfoque de desarrollo local o regional, atendiendo criterios de distribución equitativa entre las entidades federativas (…)Se otorgarán apoyos a los “Grupos” ubicados preferentemente en los lugares determinados en la Estrategia Nacional de Atención a Microrregiones como Centros Estratégicos Comunitarios (Localidades CEC), que la Secretaría de Desarrollo Social establezca; Municipios con menor índice de desarrollo humano y Pueblos indígenas.

Cuenta con reglas

de operación

Según el Acuerdo por el que se da a conocer la Convocatoria del PROMUSAG 2007, las reglas de operación del PROMUSAG 2004, estuvieron vigentes para el ejercicio fiscal 2007.

2008. Se emitieron nuevas reglas de operación que fueron publicadas el 31 de diciembre de 2007 en el Diario Oficial de la Federación (DOF).

17

IV. Análisis de los dos informes trimestrales (enero-marzo; abril-junio) de los programas orientados a mujeres rurales e indígenas 1. Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas (POPMI)

En los informes del POPMI se destacan las siguientes actividades realizadas en los

dos primeros trimestres del año:

• Reuniones de trabajo entre los operadores y enlaces de las delegaciones

estatales de la CDI, sobre la actualización de las reglas de operación 2008.

• Se realizó el evento de capacitación de enlaces y coordinadores sobre la

definición de funciones para la operación del programa.

• Se firmaron convenios con instancias ejecutoras externas de Edo. Mex.,

Chiapas, Yucatán, Tlaxcala, Hidalgo, San Luis Potosí y Michoacán.

• Se procesaron, prevalidaron y validaron los proyectos productivos a través

del Sistema Integral de Mujeres (SIM).

• En la vertiente de acompañamiento y acciones de capacitación, se impartió

a las beneficiarias, promotoras indígenas y personal institucional los

siguientes temas: perfiles de proyecto, aspectos organizativos y contraloría

social.

• Se han impartido cursos de ecotecnia y derechos a beneficiarias y

promotoras indígenas.

Acerca de las acciones reportadas, habría que señalar que ninguna contempla

líneas de trabajo para la integración del enfoque de género en el programa,

incluyendo las acciones referidas a al acompañamiento y la capacitación. Esta

situación da cuenta de inconsistencias importantes entre las acciones realizadas y

el marco institucional en el que se alinea el programa, en particular el eje 3 del PND

y el objetivo estratégico de la dependencia, referidos a la igualdad de género.

Es importante considerar que a la fecha no se ha publicado el Programa Nacional

para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas enmarcado en el PND vigente, lo que

18

implica que el POPMI no cuenta con un marco sectorial que le permita vincular su

quehacer institucional.

En cuanto a las reglas de operación del programa, es importante señalar que el

enfoque de género se eliminó de gran parte de sus apartados, incluyendo los

objetivos. Ello, sin duda, significa un retroceso fundamental en el diseño y

planeación de este programa, a la luz del compromiso de las dependencias

federales para promover la igualdad entre mujeres y hombres desde una mirada

de género.

El retraso en la implementación de este programa ha traído consigo una serie

dificultades para cumplir las metas programadas al período, referidas al número de

proyectos apoyados. Al respecto es necesario considerar que según la información

reportada, existe una diferencia extraordinaria entre el total de la población que

debe atender el programa (más de un millón de mujeres) con respecto a la

población que ha sido atendida en los dos primeros trimestres de año (25 mil

mujeres aprox.). Lo que implicaría entre otras cosas, una cobertura sumamente

limitada y por ende un impacto muy restringido en cuanto a cumplimiento de los

objetivos del Programa.

2. Fondo de Microfinanciamiento para Mujeres Rurales (FOMMUR) El contenido del primer informe trimestral del FOMMUR fue sumamente limitado, por

lo que la mayor parte de la información se desprende del segundo informe

trimestral, respecto a las acciones realizadas no se reporta información precisa,

sólo se enuncia que :

• Al mes de junio, el FOMMUR recibió subsidios por 67.6 mdp, los cuales

junto con los recursos patrimoniales por 101.9 mdp, se emplearon para

otorgar financiamiento a la población objetivo a través de 22 Instituciones

de Microfinanciamiento por un total de 169.5 mdp, lo que permitió otorgar

19

58,041 microcréditos para beneficiar a 57,103 mujeres del medio rural,

localizadas en 15 diferentes entidades federativas del país. Como puede observarse, la información se limita a aspectos financieros, dejando

de lado el reporte de las acciones que implica la operación de este programa. Esta

situación muestra un vacío de información importante en el reporte de este

programa.

Respecto al marco de alineación del programa se destaca su vinculación con el

PND 2007-2012, a través del eje 3 relativo a la igualdad entre mujeres y hombres.

No obstante, en lo que respecta al programa sectorial y el objetivo estratégico de

la dependencia, éstos no consideran medidas para la atención de la discriminación

y desigualdad por motivos de género que padecen las mujeres rurales. Asimismo,

los informes adolecen de información clara respecto a la problemática que atiende

el programa.

Respecto a la población objetivo no se reporta información, por lo que la ausencia

de este dato impide hacer una aproximación acerca de la cobertura del programa.

En lo que respecta a la problemática que enfrenta el programa se observa una

serie de dificultades que se repiten en ambos informes, lo cual significa, entre

otras cosas, que no se han tomado medidas eficaces para superar estos

problemas. Asimismo, resulta de fundamental importancia la revisión de los

procesos de implementación del programa, a fin de agilizar el otorgamiento de los

microcréditos; sobre todo si se considera la información relativa a que “el análisis

de las solicitudes de créditos para ciclos subsecuentes son ahora más estrictos

que en años anteriores”; esta situación implica mayores requisitos a las mujeres

beneficiarias del programa, lo que se traduce en más dificultades para acceder a

un microcrédito. En este sentido, es importante señalar que el informe no explica

los motivos por los cuales el análisis de solicitudes de microcréditos se ha vuelto

más estricto, por lo que este vacío de información impide tener elementos que

justifiquen estas medidas en la instrumentación del programa.

20

Respecto a las reglas de operación es importante considerar el papel relevante

que ocupan las instancias de mocrofinanciamiento en el diseño y operación del

programa, el cual desdibuja la participación de las mujeres rurales en la ejecución

del FOMMUR, ello a pesar de constituirse como la población objetivo del mismo.

También, es importante subrayar la ausencia del enfoque de género en las reglas

de operación de este programa ya que no está incluido en ninguno de sus

apartados. Ello se expresa incluso en el lenguaje masculinizado, a través del cual

se hace referencia a la población objetivo en términos de “beneficiarios”, a pesar

de que se trata de un programa orientado de manera específica a las mujeres

rurales.

Estas situaciones motivan el planteamiento de múltiples interrogantes acerca del

diseño y operación del FOMMUR, a la luz de la necesidad de promover el adelanto

de las mujeres rurales y coadyuvar al cierre de las brechas de desigualdad de

género en el ámbito rural del país.

3. Programa de la Mujer en el Sector Agrario (SRA) En los informes del PROMUSAG se destacan las siguientes actividades realizadas

en los dos primeros trimestres del año, varias de las cuales se enuncian en ambos

informes trimestrales:

• Se efectuaron reuniones en todo el país, con el propósito de certificar a los

técnicos encargados de apoyar a los grupos de mujeres en los

procedimientos para la elaboración e inscripción de sus proyectos

productivos.

21

• Se atendieron 872 organizaciones productivas de mujeres en las entidades

del país, abordando los temas técnicos y administrativos con los enfoques

de género y sustentabilidad.

• Se impartió el primer Taller de Diagnósticos Participativos con Enfoque de

Género, a 50 facilitadores de la SRA que operan en las delegaciones de todo

el país, con la finalidad de efectuar la segunda etapa de capacitación que

comprende los diagnósticos de cada uno de los proyectos productivos de

mujeres.

• El 28 de marzo se publicó la convocatoria donde se establecen los

requisitos, plazos y términos para otorgar los apoyos a los grupos de

mujeres solicitantes para participar en el programa.

• Se preparó el Sistema Alterno de Captura, a partir del cual se inscribirán los

grupos con sus propuestas de proyectos productivos. De conformidad con

lo señalado en la convocatoria, la ventanilla se aperturó el 16 de abril del

año en curso.

• Al mes de junio se han recibido 20,825 propuestas de proyectos de las

organizaciones de mujeres de los núcleos agrarios. A esta fecha la

demanda ha rebasado en 16,015 proyectos a los programados para el

2008.

• Durante el primer semestre del 2008 se apoyó a 669 grupos con el Módulo I

Curso Básico, que sumados a los atendidos en el ejercicio pasado suman

3,649, cubriéndose al 98% de los grupos apoyados en el 2007.

Acerca de esta información relativa a las acciones realizadas, se ubican algunas

inconsistencias, entre las que se encuentra el dato que señala que “al mes de

junio se han recibido 20,825 propuestas de proyectos de las organizaciones de

mujeres de los núcleos agrarios. A esta fecha la demanda ha rebasado en 16,015

proyectos a los programados para el 2008”. Sin embargo al revisar el anexo 3 del

informe en el que se incluye un cuadro con esta información el titulo hace

22

referencia al “comparativo de proyectos programados y demandados FAPPA”. De tal

manera que queda la duda acerca de si estos datos corresponden efectivamente

al PROMUSAG o al FAPPA. Se trata de una inconsistencia importante en la

información reportada en este informe.

Otra de las inconsistencias en los informes de este programa tiene que ver con el

lenguaje no incluyente empleado en sus indicadores ya que, a pesar de que se

trata de un programa orientado de manera específica a las mujeres, éstas son

consideradas como “beneficiarios”. Esta situación contraviene lo expuesto en el

mismo informe, en el sentido de que se busca “incorporar el enfoque de género

que muestre la realidad de la diversidad de las mujeres del sector agrario”.

En lo que se refiere a las reglas de operación de este programa es importante

señalar que la inclusión del enfoque de género trazado en las reglas de operación

2008 del PROMUSAG parece limitado, si se considera que no forma parte del

objetivo general, no se vincula de manera clara con el “enfoque de desarrollo local

o regional”, que según estas reglas de operación, rigen la instrumentación de este

programa y no se contemplan indicadores de género para su medición. Aun así, es

importante destacar el esfuerzo realizado para incluir elementos del enfoque de

género en distintos apartados de las reglas de operación, como son: los objetivos

específicos, los criterios de aprobación de los proyectos, la capacitación y la

comercialización de los productos realizados por los grupos de mujeres

beneficiarias.

Bajo estas consideraciones es necesario destacar el reconocimiento acerca de la

inclusión del enfoque de género en el diseño de sus reglas de operación. Aunque

al mismo tiempo, habría que señalar que los informes presentados observan

inconsistencias y vacíos que afectan de manera sustantiva la calidad de la

información presentada.

23

24

V. Revisión del avance presupuestal Respecto al avance presupuestal, solo el FOMMUR reporta haber ejercido en su

totalidad, tanto el presupuesto programado al período como el acumulado al

segundo trimestre, al respecto expone lo siguiente:

Presupuesto anual.- Al mes de junio, con fundamento en el numeral décimo sexto,

fracción II, segundo párrafo de los Lineamientos Generales para la Evaluación de los

Programas Federales, se transfirieron recursos de la partida 4104 "Subsidios para

inversión" del programa a la 3308 "Estudios e Investigaciones" del Secretariado

Técnico de Planeación, Comunicación y Enlace, por 0.2 Millones de Pesos (MP), para

cubrir el costo de la evaluación de consistencia y resultados del FOMMUR, por lo que el

presupuesto anual modificado del programa para Equidad de Género ascendió a 132.2

MP.

Por su parte el PROMUSAG expone en su informe que:

Es conveniente mencionar que el presupuesto total asignado a la operación del

programa asciende a 90, 042,600 pesos por lo que la información incorporada sobre

los recursos ejercidos corresponde estrictamente al total mencionado, ya que no es

posible informar sobre los 700 millones de pesos que aparecen en el anexo 9A, debido

a que el ejercicio se está registrando con base en la primera cifra. A la fecha, el

ejercicio del gasto corresponde a gasto de operación exclusivamente.

Cabe señalar que estos datos no coinciden con la información reportada en el

apartado del ejercicio de presupuesto, se trata de una inconsistencia relevante en

dicho informe. Situación similar que se dio en el primer informe del FOMMUR y se

corrigió en el siguiente reporte.

Los datos del avance presupuestal se presentan en el siguiente cuadro:

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57.3

67.6

61.7

por la

odoRamo y

Programa o Línea de Acción Decreto de

PEF PEF

Publicado Original Modificado Programado Ejercido Programado Ejercido Programado Ejercido

Público - Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)

Programa Organización Productivapara Mujeres Indígenas (POPMI) 180.0 180.0 120.0 180.0 10.9 1.8 112.0 55.8 122.9Secretaría de Economía

Fondo de Microfinanciamiento aMujeres Rurales (FOMMUR) 140.6 141.5 132.4 132.2 15.5 15.5 52.1 52.1 67.6Secretaría de la Reforma Agraria

Programa de la Mujer en el SectorAgrario (Promusag) 922.1 907.0 907.0 907.0 4.7 4.7 161.3 54.6 168.4

Fuente: CEAMEG, con datos del primero y segundo informe trimestrales de la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública; Decreto de PEF y PEF 2008, publicadosSHCP.

Primer trimestre

Cuadro. Síntesis del gasto para mujeres y la igualdad de género, primero y segundo trimestre de 2008

Anual Segundo trimestre Acumulado al peri(Millones de pesos)

Como puede observarse en el cuadro anterior, los datos de la columna

“Acumulado al periodo”, correspondientes al Programa Organización Productiva

para Mujeres Indígenas (POPMI), así como el Programa Fondo de

Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR) coinciden en la suma de los

recursos programas y ejercidos en el primero y segundo trimestre del año.

Sin embargo, en el caso del Programa de la Mujer en el Sector Agrario

(Promusag), los datos no corresponden a la suma de los recursos programados y

ejercidos en este período de tiempo. Habrá que esperar a analizar el tercer

informe trimestral, a fin de ver si las cifras son congruentes.

26

VI. Consideraciones finales La información reportada por parte de los tres programas revisados cuyo quehacer

se enfoca a las mujeres rurales e indígenas, muestra que no obstante tratarse de

programas cuya operación trasciende al actual sexenio, la calidad de la

información es limitada.

Parte de la información reportada adolece de claridad en su contenido y es posible

advertir que a pesar de que dos de los programas revisados (PROMUSAG y POPMI),

incluyen en sus reglas de operación 2008 elementos referidos al enfoque de

género, ello no se refleja en los indicadores y en las metas planteadas para el

presente año.

Asimismo, el apartado de información relativa a las actividades se caracteriza por

sintetizar diversos aspectos de la operación de los programas, lo cual imposibilita

el conocer con mayores detalles la manera como se están poniendo en marcha las

acciones de estos programas.

Respecto a su marco de alineación, estos programas consideran ejes y objetivos

del PND 2007 -2012 referidos a la igualdad de oportunidades entre mujeres y

hombres. Sin embargo, al revisar su alineación con los programas sectoriales se

evidencia la falta en el contenido de éstos últimos de objetivos estratégicos en

torno a la igualdad de género, que se reflejen en indicadores de impacto en la

modificación de las relaciones sociales entre mujeres y hombres, así como en la

potenciación de capacidades y procesos de autonomía de las mujeres rurales e

indígenas.

Otra cuestión que resalta en los informes, es el uso de lenguaje no incluyente en

varios de los apartados. Al respecto es importante señalar que si bien la aplicación

del enfoque de género no se limita al uso del lenguaje, sí es importante para que

se visibilice a las mujeres como sujetos de derechos.

Por último, habría que considerar que la inclusión de algunos aspectos referidos al

27

enfoque de género en los programas revisados, se da en un contexto de

inconsistencias presentadas en ellos. No cuentan con una planeación estratégica

referida al sector rural que oriente sus líneas de atención, mecanismos, e

instrumentos, lo cual limita sin duda, el impacto de sus acciones. De ahí la

necesidad avanzar en estrategias transversales de institucionalización de la

perspectiva de género en estos programas orientados a las mujeres rurales e

indígenas.

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VII. Referencias: Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (2007a). Reglas de

operación 2007 del POPMI, 28 de febrero de 2007, México, Diario Oficial de la Federación.

Instituto Nacional de las Mujeres (2008). Programa Nacional para la Igualdad entre

Mujeres y Hombres 2008-2012, México: Autor. Presidencia de la Repùblica (2007). Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. México:

Autor. Secretaría de Hacienda y Crédito público (2008). Informes sobre la situación económica,

de las finanzas públicas y la deuda pública. Anexo XIII, Erogaciones de programas que incorporan la perspectiva de género y presupuesto para mujeres y la igualdad de género. Primer trimestre de 2008, México: Autor.

Secretaría de Hacienda y Crédito público (2008). Informes sobre la situación económica, de las finanzas públicas y la deuda pública. Segundo trimestre de 2008, México: Autor.

Documentos electrónicos: Cámara de Diputados (2007). Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio

Fiscal 2008, Anexo 9 A. D.O.F.13 de diciembre de 2007. Consultado el 25 de junio de 2008 en:

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/PEF_2008.doc Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (2007b). Reglas de

operación 2008 del POPMI. Acuerdo de modificación a las reglas de operación del POPMI, 20 de diciembre de 2007. Consultadas el 10 de agosto de 2008 en: http://www.cdi.gob.mx/programas/reglas_de_operacion_2008_popmi.doc

Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Consultada el 26 de marzo de 2008 en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/235.doc Ley de Planeación. Consultada el 25 de marzo de 2008 en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/59.doc

Organización de las Naciones Unidas (2007). Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas. Consultada el 26 de septiembre de 2008 en: http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/es/drip.html

Poder Ejecutivo Federal (2007). Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, consultado el 30 de septiembre de 2008 en: http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/pdf/PND_2007-2012.pdf

Secretaría de Economía (2007). Programa Sectorial de Economía 2007-2012. consultado el 29 de septiembre de 2008 en: http://www.economia.gob.mx/img-sip/Derecha/Bannerssip/progsectorialeconomia.pdf

29

Secretaría de Economía. Reglas de operación del FOMMUR 2008 (En línea). Fecha de

consulta 27 Marzo de 2008 en http://www.economia.gob.mx/pics/p/p239/FommurRO.pdf

Secretaría de la Reforma Agraria. Reglas de operación del PROMUSAG 2008 (En

línea).Fecha de consulta 28 Marzo de 2008 en http://www.sra.gob.mx/web2007/programas/convocatorias/pdf/reglas_promusag_2008.pdf

Secretaría de la Reforma Agraria (2008). Programa sectorial de la SRA,;D.O.F. 22 de enero

de 2008. Consultado el 28 de julio de 2008 en:

http://www.ordenjuridico.gob.mx/Federal/PE/APF/APC/SRA/Programas/2008/22012008(1).pdf

Secretaría de la Reforma Agraria (2007). Acuerdo por el que se da a conocer la Convocatoria del Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG 2007), Consultada el 29 de julio de 2008 en:

http://www.ordenjuridico.gob.mx/Federal/PE/APF/APC/SRA/Acuerdos/2007/08062007(2).pdf

Secretaría de la Reforma Agraria (2004). Reglas de operación programa PROMUSAG 2004, D.O.F. 19 abril de 2004, consultadas el 28 de julio de 2008 en:

http://www.sra.gob.mx/web2007/programas/convocatorias/pdf/reglas_operacion_promusag.pdf

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Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género

CEAMEG H. Cámara de Diputados

LX Legislatura Septiembre de 2008

www3.diputados.gob.mx/camara/CEAMEG

Comité del Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género Presidenta: Dip. María Soledad Limas Frescas

Secretarias: Dip. Bertha Y. Rodríguez Ramírez Dip. Holly Matus Toledo

Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género Directora General: Mtra. María de los Ángeles Corte Ríos

Directora de Proyecto 2: Mtra. María de Lourdes García Acevedo Elaboró: Mtra. Adriana Medina Espino

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