C.2. Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas ( · identificación de sus necesidades y...

Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública

PAJA. 1

C.2. Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas (PAJA)

Los jornaleros agrícolas son hombres y mujeres que trabajan de forma eventual en el campo,

contratados para labores de siembra, deshije, cosecha, recolección y preparación de

productos para su primera enajenación. Su actividad laboral es transitoria y, en muchos

casos, se cristaliza por medio de la movilidad migratoria. La propia actividad laboral, la alta

migración en condiciones desfavorables y el rezago social en el que se encuentran los

jornaleros agrícolas, los hace vulnerables a sufrir desnutrición, enfermedades propias de la

pobreza, muertes prematuras y marginación social.

Los jornaleros agrícolas se clasifican en migrantes y locales. Entre los primeros se

encuentran los migrantes pendulares (quienes salen periódicamente de sus lugares de

origen durante lapsos de cuatro a seis meses y que, al término de la temporada agrícola o de

la vigencia de sus contratos, regresan a aquellos) y los migrantes golondrinos (quienes

recorren diversas zonas de trabajo durante todo el año, enlazando empleos en diferentes

tipos de cultivo). Los locales son aquellos jornaleros que habitan cerca de los campos

agrícolas, lo cual les permite ir a trabajar y regresar a su casa en el mismo día.

Durante el periodo establecido para esta evaluación (2002-2007)1 el objetivo general del

programa permaneció sin cambios significativos en su misión, sólo percibiéndose un

esfuerzo por incorporar la perspectiva de género en la redacción de las RO al especificar a las

mujeres tanto en la población objetivo así como beneficiarias del programa.2 En las RO 2007

el objetivo del PAJA consistía en:

Contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de hombres y mujeres que conforman la población jornalera agrícola, a partir de una atención integral y oportuna, a través de procesos de promoción social, de coordinación institucional con los tres órdenes de

1 En este periodo se publicaron modificaciones a las RO del PAJA en 2002, 2003, 2006 y 2007.

2 En las RO 2003 se incorporó “beneficiarios y beneficiarias”; en las RO 2006 se agregó “hombres y mujeres que

conforman la población jornalera agrícola”.


PAJA. 2

gobierno, y de concertación social con productores, organismos sociales y los mismos beneficiarios y beneficiarias.

Sin embargo, el objetivo general del programa fue acotado en las RO-PAJA-2009:3

Contribuir a abatir el rezago que enfrentan los jornaleros agrícolas y sus familias, mediante acciones orientadas a generar la igualdad de oportunidades y la ampliación de sus capacidades.

También los objetivos específicos del PAJA permanecieron sin cambios significativos4 durante

el periodo que abarca esta evaluación:

Promover la generación e impulso de capacidades y oportunidades para la población jornalera con la participación y corresponsabilidad de los jornaleros, productores agrícolas contratantes, Organizaciones de la Sociedad Civil, organismos internacionales y los tres órdenes de gobierno.

Impulsar la organización y participación social de la población jornalera agrícola en la identificación de sus necesidades y demandas, así como en la ejecución y evaluación de proyectos y acciones del Programa orientadas a su atención, con base en procesos autogestivos y corresponsables.

Promover e impulsar la participación corresponsable de los productores agrícolas en la realización de proyectos y acciones, que mejoren las condiciones de vida de las familias de los hombres y mujeres que conforman la población jornalera que trabaja para ellos.

Coordinar la participación interinstitucional en proyectos social y económicamente viables, que favorezcan el desarrollo de capacidades y oportunidades, la equidad, el arraigo de la población jornalera en sus comunidades de origen, así como el mejoramiento de las condiciones generales de migración y de trabajo.

Impulsar proyectos y acciones con un enfoque de integralidad, que permitan superar las condiciones de vulnerabilidad de los hombres y mujeres que conforman la población jornalera, a través de la aplicación del método de la promoción social, mismo que puede ser consultado en: www.sedesol.gob.mx

Atender a los grupos más vulnerables de la población jornalera agrícola: mujeres, niñas, niños, adultos mayores y personas con discapacidad.

3 Publicadas el 23 de diciembre de 2008 en el Diario Oficial de la Federación.

4 Sólo en las RO 2003 se presentó un cambio cuando se sustituyo en el último párrafo “Promover, impulsar y

coordinar el desarrollo de programas, proyectos y acciones que permitan atender” por sólo “Atender”.

http://www.sedesol.gob.mx/


PAJA. 3

Las RO-PAJA-2009 han concentrado los objetivos específicos en uno sólo:

Propiciar las condiciones para que los jornaleros agrícolas y sus familias accedan a la igualdad de oportunidades y la ampliación de sus capacidades, con un enfoque de perspectiva de género y etnia.

Durante el periodo de esta evaluación el PAJA operó en 18 estados del país: Baja California,

Baja California Sur, Colima, Chihuahua, Durango, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán,

Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Veracruz.

Es importante identificar que el programa operaba en 17 estados de la república en 2002

incorporándose Colima en 2006. Actualmente, las RO-PAJA-2009 ampliaron la cobertura al

nivel “nacional en lugares con alta presencia de población jornalera”.

A continuación se da respuesta a cada una de las preguntas establecidas en los TR-EEMOP5

con base en la información cualitativa proveniente de las entrevistas a actores clave y el

levantamiento de información en campo de la verificación física y los expedientes de las

obras así como la encuesta a los beneficiarios.

El enfoque principal consistió en verificar que las obras existieran y se encontraran

funcionando así como en determinar, por medio de entrevistas a informantes claves, en qué

grado la obra responde a los intereses y las necesidades de los beneficiarios. En

consecuencia, es importante destacar que el presente informe no es una evaluación al

programa ya que éste realiza otras acciones fuera de este campo, sino -exclusivamente- de

la construcción de obra pública nueva.

Es importante hacer notar que, dado el diseño muestral requerido en los TR-EEMOP, para la

cédula de verificación física solamente los resultados referentes a la revisión de los

expedientes técnicos, la verificación directa de la existencia y las preguntas generales de

5 Para facilitar la lectura, se sustituyó el texto de cada pregunta por un subtítulo que refleje su contenido. Para

los interesados en consultar la redacción original de cada pregunta, sugerimos consultar la Tabla 3.1 del Informe metodológico (anexo al presente documento).


PAJA. 4

operación son representativos al nivel nacional por programa,6 en tanto los resultados por

tipo de obra sólo son indicativos de sí mismos, lo cual significa que no reflejan el

comportamiento del conjunto de la obra pública nueva de cada programa, solamente el

propio.

Adicionalmente, para los resultados de los beneficiarios, una vez finalizado el trabajo de

campo se identificaron las obras en las cuales no fue posible completar la cuota requerida de

encuestas, con la finalidad de calcular y aplicar factores de corrección que subsanaran dicha

pérdida de información (para que la percepción de los beneficiarios entrevistados en esas

obras no fuera subvalorada al agregar los resultados), por lo tanto, estos resultados se

encuentran ajustados por dichos factores (para mayor detalle véase el anexo F.1 del Informe

metodológico).

C.2.1. Planeación

C.2.1.1. Características de las obras y de los actores clave

Como se explica a profundidad el Informe metodológico, durante el periodo 2002-2007 el

PAJA reportó un total de 7 476 acciones apoyadas, distribuidas en 18 entidades de la

República Mexicana. En los seis ejercicios fiscales que abarca esta evaluación, el

presupuesto federal ejecutado por el PAJA fue de 675.3 millones de pesos (mdp), siendo 2002

el de mayor inversión con 154.9 mdp (superior en 52.1 mdp a la aportación efectuada en

2007). Para efectuar un adecuado cotejo de los costos de la obra pública construida durante

el periodo evaluado se deflactaron las aportaciones a precios constantes de 2008 (véase el

Cuadro 2.1).

6 Los resultados del levantamiento en campo de las obras seleccionadas en la muestra se expandieron para

inferir el comportamiento del conjunto de la obra pública nueva de cada programa.


PAJA. 5

Para efectos de esta evaluación se consideraron exclusivamente las obras que hacen

referencia a construcción física nueva, las que representan un universo de 1 369 proyectos,

distribuidos en 192 municipios de 18 entidades del país. El presupuesto federal ejecutado de

las obras del marco muestral representa 42.4% de lo invertido por el programa durante este

periodo ya que la mayor parte de la inversión del PAJA se empleó en otras vertientes de

atención no relacionadas con la construcción de infraestructura.7 La aportación federal para

la construcción de la infraestructura nueva en el programa, durante el periodo evaluado, fue

en promedio de 245 667 pesos constantes de 2008 por obra.

Las obras que forman parte de la muestra se seleccionaron mediante un muestreo bietápico

de conglomerados (municipios). En la primera etapa se seleccionaron diez conglomerados

mediante un muestreo aleatorio con probabilidad proporcional al tamaño (PPT) y en la

segunda etapa se eligieron, de manera aleatoria simple, 50 obras distribuidas -de igual

manera- según el tamaño de los conglomerados elegidos en la primera etapa. El número de

obras de la muestra del PAJA equivale a 3.7% de las acciones del marco muestral y su monto,

a 1.2% del presupuesto federal ejecutado en obras públicas. En pesos constantes, la mayor

concentración de recursos se ubicó en 2005 cuando el costo de las obras representa 22.3%

7 Véase infra la Tabla 2.1.

Cuadro 2.1. Presupuesto federal ejecutado en obra pública, 2002-2007, PAJA

Universo Marco muestral Universo Marco muestral

Total 675 345 739.67 286 213 785.95 8 498 810.16 793 614 145.13 336 317 645.88 9 820 865.34

2002 154 925 697.08 61 819 794.31 1 627 552.62 199 710 430.28 79 690 186.68 2 098 033.06

2003 118 016 367.21 50 413 713.25 470 873.97 145 515 206.27 62 160 546.51 580 591.70

2004 106 155 537.21 50 742 342.17 1 556 914.80 125 028 838.81 59 763 779.51 1 833 717.34

2005 97 327 860.12 40 596 215.25 1 933 058.32 110 235 440.29 45 980 068.37 2 189 419.71

2006 96 143 391.52 44 266 292.61 1 427 648.58 105 080 046.32 48 380 902.78 1 560 350.39

2007 102 776 886.53 38 375 428.36 1 482 761.87 108 044 183.15 40 342 162.04 1 558 753.14

Muestra Muestra

Pesos corrientes Pesos constantes de 2008

Fuente: Cálculo propio con base en la información del Banco de México y bases de datos de la URAP.

Año


PAJA. 6

de las aportaciones federales de la muestra (2.2 mdp); en contraparte, la menor aportación

federal fue de 0.5 mdp en 2003 que equivale a 5.9% de la muestra.

Las obras que conforman la muestra quedaron distribuidas en nueve estados, diez

municipios y 36 localidades. El listado de obras se presenta en el Cuadro 2.2 señalando el

año en que fueron apoyadas; la clave de la obra; su ubicación por entidad, municipio y

localidad; su descripción; el presupuesto total aprobado y ejercido, así como los beneficiarios

reportados por el programa según su género.


PAJA. 7

Año clave Entidad Municipio Localidad Descripción de la obra Aprobado Ejercido H

2004 04/02/227/PR Baja California Mexicali Benito JuárezPaquete de mat. para construcción de pie de

casa 128 570.64 124 510.83 7 8

2003 03/02/240/PR Baja California Mexicali P.R. El Sol Desayunador comunitario 368 466.15 368 466.15 48 52

2007 7JAG02001636 Baja California MexicaliPescaderos Colonia Campo

La Catorce

El bordo.- vivienda permanente construcción,

paquetes de materiales para área de higiene

familiar.

261 072.04 258 791.16 22 28

2007 7JAG02001637 Baja California Mexicali Colonia Silva Sur Las Playitas

Silva sur la 21.- vivienda permanente

construcción, paquetes de materiales para área

de higiene familiar.

261 072.04 258 791.16 22 28

2002 2002/02/493 Baja California Sur Mulege Vizcaino (Col. Benito Juárez) Construcción de cancha de usos múltiples. 230 000.00 229 844.00 0 0

2005 5JAG03000871 Baja California Sur MulegeVilla Alberto A. Alvarado

Aramburo (F. Legal)

Infraestructura educativa y recreativa.

Construcción 137 700.00 135 628.00 50 50

2005 05/002/013PR Baja California Sur MulegeVilla Alberto A. Alvarado

Aramburo (F. Legal)


Construcción 675 000.00 640 389.06 50 50

2002 2002/02/494 Baja California Sur Mulege San Francisco Construcción de estancia infantil. 1 142 000.00 594 347.00 0 0

2004 04/002/214PR Baja California Sur Mulege Rancho Guadalupe (La Noria) Vivienda transitoria. Servicios complementarios 170 000.00 170 000.00 115 115

2005 S62054 Chihuahua Saucillo Saucillo Vivienda transitoria. Construcción 87 000.00 86 586.69 73 47

2006 6JAG08037054 Chihuahua Saucillo Saucillo Vivienda transitoria. Construcción 154 473.00 154 473.00 30 20

2002 S62031 Chihuahua Saucillo Saucillo Albergue módulos familiares 483 800.00 324 000.00 0 0

2002 02/014063 Durango Mezquital Bajío De Milpillas Const. De vivienda (pie de casa) 279 152.00 267 025.62 41 58

2004 04/014035 ZI Durango Mezquital Mesa De Las Joyas Vivienda transitoria. Construcción 200 802.00 200 802.00 21 27

2006 6JAG10060967 Durango Mezquital Mesa De Las Joyas Vivienda permanente. Construcción 76 601.27 76 601.27 8 7

2004 04/014033 ZI Durango Mezquital Ventana, La Vivienda permanente. Construcción 200 802.00 200 802.00 32 29

2005 05/014006 ZI Durango Mezquital Ventana, La Vivienda permanente. Construcción 179 861.25 179 861.25 30 24

2006 6JAG10029613 Durango Mezquital Ventana, La Vivienda permanente. Construcción 267 750.00 267 750.00 25 27

2005 05/014005 ZI Durango Mezquital San Miguel De Las Mesas Vivienda permanente. Construcción 231 250.00 231 250.00 29 23

2004 04/014029 ZI Durango Mezquital Pinos Altos Vivienda permanente. Construcción 88 779.00 88 779.00 6 6

2006 6JAG10060951 Durango Mezquital Pilas, Las Vivienda permanente. Construcción 51 066.03 51 066.03 5 6

2005 5JAG10005914 Durango Mezquital Enramadas, Las Vivienda permanente. Construcción 128 468.75 128 468.75 15 18

2004 04/014034 ZI Durango Mezquital Mesa De Los Lobos (Lobitos) Vivienda permanente. Construcción 177 364.00 177 364.00 28 29

2006 6JAG10060968 Durango Mezquital Mesa De Los Lobos Lobitos Vivienda permanente. Construcción 76 601.27 76 601.27 7 9

2006 6JAG10016417 Durango Mezquital Mesa De Los Lobos Lobitos Vivienda permanente. Construcción 203 914.74 203 914.74 24 30

2005 05/014004 ZI Durango Mezquital Aguacates, Los Vivienda permanente. Construcción 231 250.00 231 250.00 25 21

2005 5JAG10005884 Durango MezquitalPicachos (Barranca De Los

Picachos)Vivienda permanente. Construcción 156 250.00 156 250.00 27 29

2005 05/014012 ZI Durango Mezquital Estancia, La Vivienda permanente. Construcción 156 250.00 156 250.00 25 21

2004 04/014036 Durango Mezquital Mesa De Las Vacas Vivienda 200 802.00 200 802.00 23 25

2004 04/014048 ZI Durango Mezquital Frijoles, Los Vivienda permanente. Construcción 86 174.00 86 174.00 9 13

2004 04/014037 ZI Durango Mezquital Frijoles, Los Vivienda transitoria. Construcción 70 006.00 70 006.00 9 9

2006 6JAG16047577 Michoacán Buenavista Buenavistilla La Garita Vivienda permanente. Construcción 60 000.00 60 000.00 10 10

2003 03/JA160015 Michoacán Buenavista Zimanca Constr. Pies de casa 80 000.00 80 000.00 4 6

2005 05/JA160005 Michoacán Buenavista Zimanca Vivienda permanente. Construcción 188 240.00 188 240.00 12 13

2006 6JAG16012291 Michoacán Buenavista ZimancaInfraestructura educativa y recreativa.

Construcción 153 000.00 153 000.00 116 126

2007 7JAG16006429 Michoacán Buenavista Zimanca Vivienda permanente, construcción. 238 000.00 238 000.00 34 36

2003 03/000023 OaxacaCoicoyan De Las

FloresJicaral , El Vivienda permanente. Ampliación 150 000.00 150 000.00 34 41

2006 6JAG20028453 OaxacaCoicoyan De Las

FloresRancho Pastor Vivienda permanente. Construcción 200 000.00 200 000.00 38 62

2006 6JAG20028545 OaxacaCoicoyan De Las

FloresSantiago Tilapa Vivienda permanente. Construcción 200 000.00 200 000.00 38 62


FloresTierra Colorada

Constr. Y equipamiento de aula escolar (barrio

San Sebastián) 350 100.00 350 100.00 21 14


FloresTierra Colorada Vivienda permanente. Ampliación 200 000.00 200 000.00 46 52

2006 6JAG20013129 OaxacaSan Miguel

MixtepecSan Miguel Mixtepec

Infraestructura para alimentación y abasto.

Construcción 450 000.00 450 000.00 45 55


MixtepecSan Miguel Mixtepec

Infraestructura para alimentación y abasto

construcción 614 250.00 614 250.00 70 65


MixtepecSan Isidro

Infraestructura para alimentación y abasto

construcción 675 000.00 675 000.00 60 90

2004 04/003218 OaxacaSan Miguel

MixtepecTierra Colorada


Construcción 356 000.00 356 000.00 15 15

2007 7JAG24007730 San Luis Potosí Tamasopo HuamuchilInfraestructura para alimentación y abasto.

Construcción 218 820.72 218 820.73 60 0

2005 36004 San Luis Potosí Tamasopo Copalillos Vivienda permanente. Ampliación 142 500.00 142 500.00 50 40

2004 0977PR Sonora Puerto Peñasco Agropecuaria Construcción de modulo sanitario 246 315.00 141 721.32 45 45

2005 05/0130002 Tamaulipas Guemez Graciano Sánchez Vivienda permanente. Construcción 138 579.00 138 537.24 7 8

2003 03/0130007 Tamaulipas Guemez Graciano Sánchez Construcción de pie de casa 161 865.00 138 846.09 11 10

clave: clave de la obra, aprobado: aprobación total de recursos, ejercido: rescursos totales ejercidos, H: Hombres beneficiados, M: Mujeres beneficiadasFuente: Bases de datos del PAJA.

Cuadro 2.2. Muesta de la evaluación específica de monitoreo de obra pública (MOP) por entidad federativa, PAJA

M


PAJA. 8

Como se puede observar en el Cuadro 2.2, ciertas descripciones del tipo de obra no guardan

una nomenclatura similar para una misma acción pues no sólo se modifican abreviaturas sino

que la información presentada por algunas entidades suele ser más descriptiva e incluye

detalles de la localidad.8 Si bien la descripción de las obras puede resultar un tanto ambigua9

la infraestructura construida puede ser identificada por su apertura programática. Durante los

primeros años del periodo evaluado, la descripción de las obras y las unidades de medida de

las metas eran limitadas lo que dificultaba realizar una clasificación puntual; sin embargo, a

pesar de que los conceptos se han ampliado se sigue utilizando la misma clasificación

descriptiva. En este sentido, la unidad de medida podría identificar la infraestructura realizada

con mayor precisión; por ejemplo, se clasifica “proyecto” donde la obra puede ser tanto un

desayunador comunitario como paquetes de materiales para construcción de pie de casa.

En años venideros, es necesario definir criterios para la descripción de las obras y crear una

tabla de homologación de las claves de las aperturas programáticas, unidades de medida,

etc. de ejercicios anteriores a fin de producir una base de datos consistente que evite

confusiones en la planeación, la toma de decisiones y el seguimiento y la verificación de las

obras.

La muestra de la EE-MOP agrupa ocho diferentes tipos de obras, siendo el de vivienda

permanente el más numeroso con poco más de la mitad de la muestra (18 obras).

8 Situación comprensible si valoramos que son registros de cinco años con posibles variantes en la codificación

de la información del programa (lo mismo ocurre con otros conceptos como la unidad de medida de las obras).

9 La construcción de letrinas o módulos sanitarios (unidad de medida “MOD”, “SANI”, “LETR”) en el campo de

descripción de la obra se identifica como “Vivienda permanente. Construcción” o “Vivienda transitoria. Construcción”.


PAJA. 9

Las obras que integran la muestra absorbieron 11 mdp corrientes del presupuesto total

ejercido en el periodo de referencia, lo que equivale a una inversión promedio de 221 837

pesos por obra. Si nos referimos a precios constantes de 2008, el promedio del costo las

obras de la muestra es de 277 517 pesos siendo una estancia infantil ubicada en la localidad

de San Francisco, en Baja California Sur, la obra de mayor presupuesto total ejecutado con

766 156 pesos constantes; en contraparte, la obra de menor inversión fue la construcción de

vivienda permanente en la localidad Las Pilas, Durango, con poco más de 55 mil pesos

constantes de 2008.

Por tipo, las obras de infraestructura educativa y recreativa y las aulas escolares son las que

en conjunto presentaron el mayor presupuesto total aprobado más no el ejercido, en tanto

que por variaciones en las aportaciones10 ese puesto fue ocupado por las obras de vivienda

permanente.

10 La variación entre el presupuesto programado y el ejercido de las obras clasificadas como infraestructura

educativa y recreativa / aulas escolares radicó en la disminución de las aportaciones de los beneficiarios, lo que afectó las dimensiones de la obra pero no su construcción.

# Total aprobado Total aprobado Total H

Total 50 100% 11 984 967.9 11 091 860.4 13 875 872.4 12 744 869.2 3 081 1 522 1 559

Infraestructura educativa y

recreativa / aula escolar6 12% 2 813 800.0 2 229 464.1 3 430 419.3 2 682 907.1 507 252 255

Cancha de usos multiples 1 2% 230 000.0 229 844.0 296 486.6 296 285.5 0 0 0

Infraestructura para alimentación y

abasto / desayunador comunitario5 10% 2 326 536.9 1 958 070.7 2 531 509.1 2 531 509.1 545 283 262

Letrinas 6 12% 1 130 500.0 1 130 500.0 1 269 285.4 1 269 285.4 533 240 293

Modulos sanitarios 8 16% 1 723 732.1 1 454 363.3 1 995 834.8 1 661 388.1 610 317 293

Vivienda, construcción a pie

de casa4 8% 649 587.6 610 382.5 809 497.9 760 702.0 145 63 82

Vivienda permanente 18 36% 2 840 003.3 2 839 961.6 3 223 884.5 3 223 837.2 675 337 338

Vivienda transitoria 2 4% 270 808.0 270 808.0 318 954.7 318 954.7 66 30 36

Beneficiarios

M

Cuadro 2.3. Tipo de obra seleccionada en la muestra según su número, recursos y beneficiarios, PAJA

Total ejercido

Precios constantes de 2008

Total ejercido


Precios corrientesTipo de obra

%

Obras


PAJA. 10

La inversión más alta por tipo de obra se registró en las de infraestructura para alimentación

y abasto o desayunadores comunitarios alcanzando, en precios constantes de 2008, un

promedio de 506 302 pesos por obra; en tanto que las obras de vivienda transitoria

registraron la menor inversión con 159 477 pesos.11

Como se observa supra en el Cuadro 2.2, la base de datos del PAJA presenta casos que no

incluyen el número de personas que fueron beneficiadas con la construcción de la obra (a

pesar de que esa información está disponible en los expedientes técnicos de las obras).12

Bajo esta salvedad, el universo de beneficiarios de obras pertenecientes a la muestra es de

3 081 personas, 1 522 hombre y 1 559 mujeres. En promedio, cada obra seleccionada en la

muestra del PAJA beneficia a 65 personas.13 Por tipo de obra, las acciones que mayor número

de personas benefician son de tipo comunitario, es decir, aquellas que buscan otorgar

servicios integrales o complementarios a los jornaleros agrícolas y sus familias como son los

desayunadores comunitarios o infraestructura de alimentación (109 personas en promedio) e

infraestructura educativa y recreativa (101); en contraparte, es entendible que las obras con

menor número de beneficiarios radiquen en las de tipo individual, es decir, las destinadas a

ayudar a un jornalero y su familia como las de construcción de pie de casa, que en promedio

tienen 36 beneficiados por obra.14

11 Quizás porque este tipo de obras requiere aportaciones importantes de los productores agrícolas que no

aparecen registradas en la BD para las obras seleccionadas en la muestra.

12 No se reporta ningún beneficiario en dos obras de Baja California Sur y una de Chihuahua. Adicionalmente,

no se documenta ninguna mujer beneficiada en una obra de infraestructura para alimentación y abasto, ubicada en San Luis Potosí. Las omisiones podrían tener su origen en las particularidades de los beneficiarios del PAJA ya que, en su condición migratoria, tal vez existía un desconocimiento del número preciso de jornaleros (sobre todo de sus familiares) que serían beneficiados con la construcción. Cfr. con la sección Contenido de los expedientes técnicos.

13 Cálculo efectuado sin considerar las tres obras que no reportaron beneficiarios.

14 Es pertinente señalar que una acción de construcción de pie de casa no hace referencia a un sólo hogar sino

al conjunto de múltiples construcciones por lo que el promedio de 36.3 beneficiarios identifica a las personas que habitan todas las viviendas construidas en un proyecto.


PAJA. 11

Para dar una perspectiva general de la dispersión de la muestra, 52% de los beneficiarios se

ubica en los estados de Oaxaca y Durango con 823 y 800 beneficiarios respectivamente

siendo Tamaulipas, con 36 personas, la entidad con el menor número (véase el Cuadro 2.4).

Las y los beneficiarios encuestados en la muestra de esta evaluación (55.1% hombres y

44.9% mujeres) son principalmente adultos jefes o jefas de familia (90.5% son casados o

vive en unión libre); lo que coincide con el criterio de selección que, desde las reglas de

operación (RO) 2006, establece que al menos 80% de los beneficiarios del programa

cumplieran este criterio.15

Éstos presentan un bajo nivel educativo que los limita a optar por nuevas opciones

productivas ajenas a las actividades de agricultura aprendidas en lecho familiar: 17.7% de los

beneficiarios es analfabeta y menos de la mitad terminó la primaria o algún estudio posterior

(véase la Gráfica 2.2). Al pertenecer a una fuerza laboral activa se percibe que hay pocos

jóvenes y pocos viejos, perteneciendo 73.1% de ellos al rango de 30 a 59 años y

presentando una edad promedio de 39 de años por beneficiario (véase la Gráfica 2.3).

15 Véase la Gráfica 2.1 y la sección Cumplimiento de criterios de elegibilidad y requisitos establecidos en las RO

o normatividad aplicable del programa.

Total Hombres Mujeres

Total 3,081 1,522 1,559 100.0%

Baja California 215 99 116 7.0%

Baja California Sur 430 215 215 14.0%

Chihuahua 170 103 67 5.5%

Durango 800 389 411 26.0%

Michoacán 367 176 191 11.9%

Oaxaca 823 367 456 26.7%

San Luis Potosí 150 110 40 4.9%

Sonora 90 45 45 2.9%

Tamaulipas 36 18 18 1.2%

Entidad %

Fuente: Bases de datos del PAJA.

Cuadro 2.4. Beneficiarios de las obras públicas seleccionadas

en la muestra por entidad federativa y género, PAJA


PAJA. 12

Femenino44.9%

Masculino55.1%

a) Sexo

Casado(a)51.0%

Unión libre39.5%

Soltero(a)6.8%

Divorciado(a)2.0%

Separado(a)0.7%

b) Estado civil

Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP

Gráfica 2.1. Sexo y estado civil de los beneficiarios, PAJA

4.1

17.7

14.3

18.7

32.0

4.8

7.1

1.40

5

10

15

20

25

30

35

No contestó Analfabeta Sabe leer y escribir

Primaria incompleta

Primaria completa

Secundaria incompleta

Secundaria completa

Media superior

Gráfica 2.2. Escolaridad de los beneficiarios, PAJA (%)

Fuente: Encuesta a beneficiarios, MOP

3.4

20.4

30.3

27.2

15.6

3.1

0

5

10

15

20

25

30

35

Menor de 20 años 20 a 29 años 30 a 39 años 40 a 49 años 50 a 59 años 60 años y más

Gráfica 2.3. Edad de los beneficiarios, PAJA (%)


Promedio de edad: 39 años


PAJA. 13

No obstante que el PAJA atiende a jornaleros migrantes y locales, los responsables del

programa en la delegación (RPD) señalaron que era muy factible que se le diera prioridad a

las necesidades de la población jornalera agrícola local, es decir, la población que ya vive en

los municipios y pueblos donde se efectúa el cultivo. Esta tendencia se vio reflejada en la

población de la muestra pues 79.9% de los beneficiarios contestaron que han habitado la

localidad “diez años o más” o “toda la vida” mientras que sólo 15.6% radican en otros

estados o tenían una estancia en la localidad inferior a cinco años. Esta elección es

entendible si consideramos el peso político y social que tiene la población de la comunidad

ante las autoridades locales respecto a la población migrante que permanece por un lapso

determinado y regresa a sus hogares ubicados en otros estados del país.16 Sin embargo, en

los últimos años los esfuerzos del programa han ido encaminados a reorientar la intervención

a fin de satisfacer las necesidades de la población jornalera migrante que, por su condición

nómada, arriba a las parcelas con mayores carencias.

C.2.1.2. Análisis de la contribución del programa a los objetivos estratégicos de la

dependencia así como a los objetivos nacionales

El Programa se enmarca en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND), como parte del

eje 3 “Igualdad de oportunidades” (objetivo 17) y en el objetivo 2 del Programa Sectorial de

Desarrollo Social que establecen: abatir la marginación y el rezago de los grupos vulnerables

para proveer igualdad en las oportunidades, permitiéndoles desarrollarse con independencia

y plenitud. Asimismo, el PND identifica que la falta de seguridad laboral y los bajos ingresos

inherentes al trabajo de los jornaleros agrícolas provocan que la migración sea necesaria

para la búsqueda de ingresos monetarios que aseguren su supervivencia.

16 Las delegaciones estatales han detectado que en algunos municipios existe una resistencia notoria para

financiar obras para los jornaleros migrantes al considerar que, al ser trabajadores contratados, son responsabilidad del productor agrícola y él debería asumir la totalidad de las aportaciones por ser un beneficiario indirecto del programa. Los municipios argumentan que los recursos económicos que disponen resultan insuficientes para atender adecuadamente las necesidades de la población de su comunidad por lo que los trabajadores de otros estados no son su prioridad. Esta situación se refleja en la práctica pues la aportación de los municipios representó sólo 1.3% del costo total de las obras de la muestra.


PAJA. 14

En la estrategia Vivir Mejor del Gobierno Federal, el programa se enmarca en la línea de

acción 3.2 “Construcción de una red de protección social” que brinda asistencia a personas o

grupos en condiciones de vulnerabilidad, específicamente a los jornaleros agrícolas.

Se estima que existen 70 zonas agrícolas en México, cuyos cultivos y dinámicas de

producción y laboral, permiten distinguir como mercados de trabajo agrícola donde se oferta

y demanda mano de obra agrícola asalariada de jornaleros migrantes y locales.

La Red por los Derechos de la Infancia ha declarado que en nuestro país 1.2 millones de

niños menores de 14 años emigran de su entidad de origen para dirigirse a campos

jornaleros agrícolas del norte del país, quedando vulnerados sus derechos y exponiéndose a

la trata de personas. Precisa que de las regiones más pobres del país, como Guerrero,

Oaxaca y Chiapas, salen 4.2 millones de jornaleros adultos hacia campos agrícolas de

Sinaloa y Baja California.17

La violación de los derechos humanos y laborales de los jornaleros y la contratación de mano

de obra infantil constituyen otros dos problemas sociales graves que enfrenta este grupo de

población vulnerable. Por ello, el programa intenta mejorar las precarias condiciones de vida

de los jornaleros agrícolas mediante la inversión en unidades de atención y mediante la

articulación de acciones con los tres órdenes de gobierno y la sociedad civil en la búsqueda

de optimar sus capacidades para una mejor toma de decisiones en relación con la migración.

En consecuencia, es relevante enfatizar que la construcción de obra pública no es una

acción limitativa sino complementaria de las vertientes de atención que ofrece este

17 Notimex, “Migran 1.2 millones de niños cada año a norte del país”, El Universal, 22 de diciembre de 2008,

http://www.el-universal.com.mx/notas/564408.html (consulta: 13 de abril de 2009).

http://www.el-universal.com.mx/notas/564408.html


PAJA. 15

programa.18 Durante los años establecidos para esta evaluación, los tipos de apoyo del PAJA

se incrementaron pasando de ocho conceptos en 2002 a 12 en 2007 (véase la Tabla 2.1).

Para determinar si las obras responden a un problema o necesidad prioritaria de los

jornaleros agrícolas se recurrió a la opinión de los beneficiarios a fin de que externaran una

valoración crítica al respecto. En esta tesitura, uno de los conceptos a considerar fue su

participación activa dentro de la gestión de la obra lo que, en teoría, permite garantizar la

selección idónea de proyectos que subsanen sus necesidades de infraestructura. Sin

embargo, es complejo indagar dichos procesos de gestión por las propias condiciones

18 Con la suma de sus acciones el programa intenta brindar a los jornaleros los servicios básicos indispensables

de salud, alimentación (especialmente para niñas y niños), alojamiento, cuidados parvularios, entre otros; con la participación y organización comunitaria, acercándoles también servicios sanitarios y del sistema escolar público que han flexibilizado su oferta educativa para adaptarla a las condiciones imperantes en las zonas productoras y receptoras de mano de obra.

1. Vivienda y saneamiento

ambiental / Vivienda

transitoria (albergues,

galeras y campamentos) y

permanente





permanente





permanente





permanente

2. Agua potable 2. Agua potable 2. Agua potable 2. Agua potable

3. Salud y seguridad social 3. Salud y seguridad social 3. Salud y seguridad social 3. Salud y seguridad social

4. Alimentación y abasto 4. Alimentación y abasto 4. Alimentación y abasto 4. Alimentación y abasto

5. Educación, cultura y

recreación


recreación


recreación


recreación

6. Empleo, capacitación y

productividad


productividad


productividad


productividad

7. Procuración de Justicia 7. Procuración de Justicia 7. Procuración de Justicia 7. Procuración de Justicia

8. Tránsito migratorio 8. Tránsito migratorio 8. Tránsito migratorio 8. Tránsito migratorio

9. Apoyo a contingencias 9. Apoyo a contingencias 9. Apoyo a contingencias

10. Apoyo en casos de

desastres naturales

10. Apoyo en casos de

desastres naturales

11. Investigación

12. Ampliación de

capacidades y

oportunidades (proyectos

de promoción social)

Fuente: Elaboración propia con base en las RO del programa.

Tabla 2.1. Tipos de apoyo del PAJA señalados en las RO, 2002-2007

2002 2003 2006 2007


PAJA. 16

migratorias de algunos de estos jornaleros ya que, si bien ellos y sus familias se benefician

actualmente de la obra, éstas pudieron ser construidas con anterioridad a su arribo a la

localidad y aunque elementos de identificación (letreros, placas, paredes pintadas, etc.)19 y el

vox populi quizá les permita reconocer que la obra fue edificada con el financiamiento del

PAJA, difícilmente tendrían la capacidad de precisar al actor clave que la solicitó.20 Pese a

ello, más de tres quintas partes manifestaron conocer quién efectuó la gestión para edificar la

obra.

De aquellos encuestados que sí tenían conocimiento, 45.1% identificó al comité de jornaleros

agrícolas como el gestor de la obra; casi una cuarta parte mencionó que la obra en cuestión

fue promovida por la propia comunidad; en 22.1% de los casos fue un líder comunitario quien

fomentó su construcción y en menor medida se señalaron como actores clave al gobierno o

la delegación y sólo 1.0% mencionó al propio productor (véase la Gráfica 2.5).

19 Sólo obras comunitarias como albergues o aulas escolares evidenciaban la pertenencia al programa. En

contraparte, obras de construcción de pie de casa no contaban con algún elemento de identificación.

20 Situación similar puede ocurrir con los jornaleros locales pues si bien ya habitaban la comunidad, no

trabajaban necesariamente para el productor agrícola porque se dedicaban a sus propias tierras o a otras actividades productivas.

Sí66.8%

No33.2%

Gráfica 2.4. Conocimiento de quién decidió realizar la obra, según los benefiados, PAJA



PAJA. 17

Como se describe en la sección Opinión de los usuarios de las obras, la infraestructura

construida por el programa obtuvo una valoración alta ya que 9 de cada 10 beneficiarios se

considera satisfecho con los servicios obtenidos por medio de las obras y, a pesar de que el

grueso de las obras seleccionadas en la muestra fueron constituidas por infraestructura de

pequeñas dimensiones, 19.5% de los jornaleros agrícolas entrevistados las considera útil y

otro 79.1% las valora de mucha utilidad, por lo que los testimoniales llevarían a determinar

que el programa sí ha construido obras que responden a una necesidad de la población

objetivo.

Forma en la que se determinó que existía necesidad de la obra realizada

Aunque los RPD conocen el tipo de obra pública que puede construirse con recursos del PAJA

y existen procesos para detectar las necesidades prioritarias de la población objetivo, no

existen criterios específicos para priorizar la selección de las obras dentro de las

delegaciones estatales -aun cuando se habla de un mismo tipo de obra- existiendo

contradicciones en el proceso de selección de las entidades.

En lo que refiere al proceso para determinar las necesidades prioritarias, las últimas RO del

periodo de evaluación (2007) estipulaban que los estados dentro de la cobertura del

programa, serian responsables de delimitar las regiones de atención como: las zonas

agrícolas de producción de cultivos con uso intensivo de mano de obra; los lugares de

45.1

24.622.1

5.1

1.0 1.0 1.00.00

5.00

10.00

15.00

20.00

25.00

30.00

35.00

40.00

45.00

50.00

El comité de jornaleros agrícolas

La misma comunidad

Líder comunitario Delegación de la Sedesol

El productor Gobierno No contestó

Gráfica 2.5. Actor responsable de solicitar la obra según los beneficiarios, PAJA (%)



PAJA. 18

concentración y tránsito hacia estas zonas, y las localidades de residencia en el caso de los

migrantes, dando prioridad a la atención en las zonas agrícolas y en los lugares de tránsito.

Para detectar las necesidades prioritarias de infraestructura, las delegaciones emplean

promotores sociales que visitan constantemente las zonas de atracción (receptoras de mano

de obra) lo que facilita el trato con los jornaleros en la labor de identificar las principales

carencias de infraestructura para posteriormente elaborar un diagnóstico situacional de la

localidad.21 Para ello, los promotores sociales reciben capacitaciones técnicas para delimitar

parámetros de algunas situaciones y conceptos a fin de tratar de distinguir uniformemente

entre lo que es, por ejemplo, una necesidad, una emergencia y una situación difícil.22

Se opera por unidades de trabajo23 y se detectan las necesidades de obra pública por medio

de talleres de planeación participativa así como en distintas actividades de promoción social

y, en algunos casos, los promotores también brindan apoyo para elaborar el manifiesto que

es gestionado por el comité de jornaleros agrícolas.24 Por medio de las necesidades

presentadas por estos comités o asambleas comunitarias,25 la delegación se retroalimenta

21 En el mejor de los casos es un estudio que detalla las condiciones generales de vida y de trabajo de la

población jornalera incorporando variables como servicios básicos, características demográficas de la población o una proyección del abatimiento del desagüe.

22 Adicionalmente, los promotores sociales y operativos se reúnen dos veces por año a nivel nacional, para

conocer problemáticas, su detección y las diferentes situaciones que enfrenta una entidad que no necesariamente presenta las mismas particularidades que la de otros estados.

23 Las unidades de trabajo son albergues, campamentos, unidades y módulos de servicios integrales,

localidades y asentamientos de población local y migrante ubicadas en las regiones de atención jornalera.

24 En las unidades de trabajo el programa detecta las necesidades de los jornaleros agrícolas y sus familias

cubriendo principalmente cinco líneas de acción: vivienda, saneamiento ambiental, salud, educación, generación de ingresos y procuración de justicia.

25 En estas reuniones normalmente se levanta un acta exponiendo sus necesidades prioritarias, se firma por los

jornaleros agrícolas participantes, se sella y, posteriormente, se hace llegar a la coordinación estatal.


PAJA. 19

del tipo de apoyo que requieren con mayor prontitud los trabajadores y sus familias e intenta

subsanarlas, consciente de su techo financiero, para no generar falsas expectativas.26

En las delegaciones estatales que no disponen de promotores sociales la tarea de efectuar

las visitas a las localidades corre a cargo del propio responsable o del personal operativo del

programa. Sin embargo, aunque se visitan las localidades, el objetivo prioritario no es

determinar qué infraestructura se requiere sino dar seguimiento a obras construidas con

recursos del PAJA en años anteriores. De acuerdo con lo manifestado en las entrevistas a

funcionarios, se persiguen tres principales objetivos:

Verificar que la construcción de la obra dé cumplimiento a las RO del PAJA.

Supervisar que el grupo beneficiario se conforme verdaderamente por jornaleros

agrícolas y sus familias.

Vigilar que el área o el lugar donde se vaya a edificar una nueva obra, así como el

representante legal o el propietario acaten lo establecido en las RO.

Dada la precariedad de condiciones de habitabilidad, el diagnóstico de la localidad toma

relevancia en las delegaciones por la complejidad de priorizar, por ejemplo, la construcción

de un comedor respecto a la construcción de un módulo de sanitarios o viceversa.27 Los

responsables estatales expresan que si bien se pretende satisfacer las necesidades

expuestas por los jornaleros, las múltiples carencias, las propias RO y el techo financiero en

muchas ocasiones lo imposibilitan.

26 Para llevar un control de estas necesidades los promotores sociales, en coordinación con un responsable que

está en la unidad de trabajo, efectúan bitácoras de visita donde registran las minutas de trabajo. Generalmente se organizan por medio de planes de trabajo trimestrales.

27 Si bien, los diagnósticos no sólo reflexionan en cuestión de carencia de obra pública sino también de

necesidad de trabajo social, dadas las especificidades de esta evaluación profundizaremos sólo en las problemáticas de infraestructura.


PAJA. 20

Complementariamente (o a falta) del diagnóstico situacional, los RPD procuran efectuar

procesos adicionales para identificar las necesidades prioritarias de aquellas localidades

donde interviene, destacando principalmente:

Entrevistas a autoridades locales.

Reuniones interinstitucionales (principalmente con personal de la Sagarpa, Semarnat

y directores de Desarrollo Rural).

Entrevistas directas a los jornaleros agrícolas.

En algunas ocasiones, las necesidades son presentadas directamente al municipio por los

propios jornaleros agrícolas. En grupos o en forma individual, los jornaleros acuden a la

Dirección General de Desarrollo Municipal a presentar sus demandas de obra pública.28

Además, las autoridades señalaron que a finales de año en algunos municipios se efectúa

regularmente una encuesta que permite elaborar el programa anual de trabajo y el programa

de obra pública.

Uno de los actores clave en la identificación de necesidades y demandas son los productores

agrícolas. En gran medida, radica en ellos la realización de proyectos y acciones que faciliten

satisfacer las necesidades de las familias de los hombres y mujeres que conforman la

población jornalera que trabaja en los campos agrícolas. Cuando se pretende efectuar

alguna acción se conoce la opinión de las familias jornaleras y de forma paralela se

consensua con los propietarios o los representantes legales de la empresa29 para que

28 Aunque no necesariamente existe un posicionamiento del PAJA como tal, algunos jornaleros que han vivido en

ciudades solicitan, por ejemplo, el apoyo de Hábitat o la edificación de una obra pública especifica y dadas las características de esta población sus demandas son canalizadas al programa.

29 Recordemos que un gran número de las obras edificadas con el PAJA se construyen dentro de las

propiedades de los productores bajo las responsabilidades estipuladas en los acuerdos de coordinación o concertación. Sin embargo, es importante destacar que la construcción es sólo una de las vertientes del programa que también incluye rehabilitación y equipamiento (camas, literas, casilleros, hormillas, ventiladores y depósitos de basura) de espacios de vivienda temporal para la población jornalera, destinados a pernoctar


PAJA. 21

conozcan desde un inicio el tipo de obra que se va a construir,30 para qué va a servir y a qué

población va a beneficiar, notificándoles cuáles son las RO del programa vigentes y los

compromisos que adquieren.31 Asimismo, en obras que impulsan capacidades y

oportunidades, como la construcción de estancias infantiles o desayunadores comunitarios,

los responsables del programa brindan orientación a los productores para posteriormente

poder sufragar los insumos y gastos operativos específicos que requiere cada tipo de obra ya

que el compromiso del programa radica en la edificación de la infraestructura y debe existir

conciencia de lo relevante que es establecer las bases para la operatividad de las obras.32

Respuesta a un problema o necesidad prioritaria

En cuestión de infraestructura, los responsables estatales consideran que la necesidad

prioritaria suele ser la de hacinamiento, ya que es común que la población jornalera no

cuente con espacios decorosos. Por ello, el programa ha tratado de poner énfasis en la

construcción de albergues debidamente acondicionados, con los servicios públicos más

elementales para dignificar la estancia laboral de los trabajadores y sus familias. En lo que

respecta a la vivienda individual, por cuestiones económicas, el apoyo no suele otorgarse

(dormitorios, galeras, entre otros), con la aportación económica obligatoria de los productores medianos y pequeños, con base en los criterios y porcentajes descritos en las RO.

30 Si no es que los mismos propietarios solicitaron a las autoridades del programa la construcción de la obra.

31 Según las RO-PAJA-2007, en el caso de grandes productores, previa evaluación por parte de la unidad

administrativa responsable del programa (UARP) la infraestructura de la vivienda temporal ya existente y del nivel de participación que haya tenido en el programa, se apoyará hasta con 20% del costo total de los proyectos de construcción y rehabilitación de vivienda, siempre que los resultados demuestren los beneficios que se brindan a la población jornalera y se establezca por escrito en los acuerdos de coordinación o concertación que suscriban las delegaciones.

32 Se les menciona la posibilidad de coordinaciones institucionales o programas a fines estatales o federales

como el de madres cuidadoras, para que los propios beneficiarios, en su momento puedan atender la estancia infantil reduciendo el costo de su operación.


PAJA. 22

con viviendas edificadas sino con materiales para pie de casa siendo responsabilidad de los

beneficiarios aportar la mano de obra para la construcción de sus hogares.33

Al cuestionarle a los RPD sobre cómo priorizan la realización de las obras se detectaron

cuatro criterios principales:

a) Diagnóstico situacional de las localidades. Este suele ser el principal criterio pues,

como se mencionó con anterioridad, las delegaciones detectan las principales

necesidades de los jornaleros agrícolas y sus familias dentro de las unidades de

trabajo. Sin embargo, la calidad de los diagnósticos radica en si la delegación dispone

del personal suficiente para abarcar todas las unidades de trabajo en la entidad,

situación que no necesariamente ocurre en los estados grandes con muchos

municipios o en las delegaciones con pocos recursos. Aunado a ello, la escasez de

recursos del PAJA puede propiciar que se detecten, por ejemplo, la carencia de

múltiples desayunadores comunitarios en distintas unidades de trabajo pero que sólo

exista presupuesto para construir uno, situación que genera que los responsables

estatales empleen el resto de los criterios para determinar en donde se edificará.

b) Marginación del municipio y localidad donde se piensa construir la obra. Para algunas

autoridades es relevante atender a los municipios o localidades ubicados en zonas de

alta y muy alta marginación, así como aquellos que han sido definidos en el PND como

los de menor índice de desarrollo humano. Este criterio destaca ya que no está

estipulado como tal en las RO34 y que, a diferencia de otros programas de la Sedesol,

33 Contando con la supervisión de personal del programa, misma que varía, dadas las capacidades de cada

delegación estatal.

34 Las RO 2007 señalaban que para la cobertura del programa, “se delimitarán las regiones de atención como:

las zonas agrícolas de producción de cultivos con uso intensivo de mano de obra; los lugares de concentración y tránsito hacia estas zonas, y las localidades de residencia en el caso de los migrantes”. En la sección de operación se menciona que “se considerarán los municipios que integran las microrregiones y las regiones de atención. Sin embargo, esta distribución podrá modificarse según la movilidad y presencia significativa de este sector de la población.” En las RO-PAJA-2009, se indica que “las delegaciones determinarán los proyectos de


PAJA. 23

no es un factor determinante dada la lógica operativa del programa que pretende

atender a los jornaleros agrícolas en las cercanías de su lugar de trabajo, más allá de

dónde se encuentren ubicadas territorialmente estas parcelas.

c) Volumen de población efectiva en la unidad de trabajo. Algunos funcionarios evalúan

como criterio el número de jornaleros agrícolas que trabajan en la zona donde se

construirá la obra, favoreciendo a los de mayor concentración. Sin embargo, en este

criterio existen discrepancias pues para otras autoridades este no es un factor

relevante al considerar que, en muchas ocasiones, las grandes unidades de trabajo

cuentan con una fortaleza económica que permite a los productores agrícolas

satisfacer las necesidades básicas de sus trabajadores, situación que no ocurre con

los productores pequeños. Por ello, consideran que no debe valorarse el tamaño de la

unidad de trabajo o el número de jornaleros que ahí laboran si no la gravedad de sus

carencias.

d) Existencia de obras previas en la unidad de trabajo. Este es un criterio relevante pero

que, paradójicamente, presenta un comportamiento distinto en cada entidad. Mientras

existen responsables estatales que se inclinan por efectuar acciones integrales y

prefieren favorecer a una misma unidad de trabajo hasta que todas sus necesidades

queden satisfechas, hay funcionarios que consideran pertinente no financiar por dos

años consecutivos a una misma unidad de trabajo a fin de construir obras en diversas

localidades. Los primeros justifican que a menos que se efectúen obras multianuales

no se logrará brindar una ayuda transversal y, por lo tanto, lograr condiciones dignas

para los jornaleros agrícolas y sus familias dispersando sólo el recurso sin generar un

verdadero impacto social. En contraparte, los segundos argumentan que no se puede

pasar a una segunda etapa para mejorar las condiciones de habitabilidad cuando son

mayor impacto favorable para la población jornalera, en función de las prioridades establecidas en el Plan de Desarrollo Regional”.


PAJA. 24

conscientes que aún hay localidades donde ni siquiera los jornaleros disponen de

viviendas. 35

Como se percibe, no existen criterios específicos para priorizar la selección de las obras

dentro de las delegaciones estatales -aun cuando se habla de un mismo tipo de obra-

presentándose una ambigüedad en la que, por ejemplo, algunas delegaciones podrían

seleccionar una acción por su ubicación territorial, registrar una amplia concentración de

jornaleros agrícolas y haber recibido un apoyo en el ejercicio fiscal previo mientras que para

otras delegaciones algunos de estos criterios no sólo podrían ser irrelevantes sino que, al

contrario, podrían ser determinantes para excluirla de recibir financiamiento. Por ello, es

necesario que la unidad administrativa responsable del PAJA, con base en el modelo de

atención que haya concebido, determine criterios claros y precisos para garantizar que se

priorice uniformemente la selección de las obras en las entidades.36

Participación de los beneficiarios en la selección de las obras

Ante los ojos de los beneficiarios, la dinámica del programa ha resultado incluyente para los

jornaleros pues más de cuatro quintas partes de los encuestados comentaron que sabían

que la comunidad había participado en decidir qué hacer y cómo empezar las obras o

acciones y sólo en 6.2% de los casos esto no ocurrió.37

35 Si bien las RO-PAJA-2002 no puntualizaban ningún tipo de distinción, las RO-PAJA-2007 señalan que “se

asignarán y canalizarán recursos de manera preferente a unidades de trabajo en las que se requiere dar continuidad a proyectos ya iniciados, o bien a aquellas en donde la integralidad de los proyectos desarrollados, más los que se estén proponiendo, permitan consolidar y transferir su operación a los propios beneficiarios y beneficiarias, a las instituciones competentes o a los productores agrícolas”.

36 Criterios que deberían ser incluidos en las RO para que sean del conocimiento de todos los actores clave,

promoviendo paralelamente la transparencia en el proceso de selección.

37 Es importante retomar que en años previos el programa construyó un gran número de obras encaminadas a

favorecer a los jornaleros agrícolas locales por lo que muchos de los beneficiarios de la muestra eran residentes de la localidad que conocían y recordaban cómo la comunidad había participado para consolidar esos proyectos.


PAJA. 25

En las obras de viviendas unifamiliares, los responsables estatales manifestaron que son los

propios miembros de la asamblea, conformada por los jornaleros agrícolas, quienes priorizan

y determinan a quién se beneficia con estos proyectos. Asimismo, como se mencionó

anteriormente, los beneficiarios son considerados al momento de efectuar el diagnóstico de

la localidad e interactúan en la planeación participativa para determinar las necesidades

prioritarias así como en distintas actividades de promoción social.

Adicionalmente, el personal operativo del programa, en la medida de sus capacidades,

realiza un esfuerzo para tener un acercamiento directo con los beneficiarios (sobre todo en

aquellos estados donde escasean los promotores sociales) para conocer de propia de voz

sus principales carencias de infraestructura.

Aunque es cierto que en algunas zonas de cultivo existe una rotación significativa de la

fuerza laboral, al arribar en la temporada de cosecha los nuevos jornaleros agrícolas

padecen las mismas necesidades básicas que sus antecesores por lo que existe una

continuidad en los proyectos, más aún si es la misma población beneficiada, por lo que se

denota una significativa participación en las obras (aunque no todos participen en la gestión

de los proyectos).

Como se mencionó anteriormente, uno de los objetivos específicos del programa ha sido

impulsar la organización y participación social de la población jornalera agrícola en la

Sí86.7%

No6.2%

No sabe7.2%

Gráfica 2.6. Participación comunitaria en la obra, según los beneficiarios, PAJA



PAJA. 26

identificación de sus necesidades y demandas, así como en la ejecución y evaluación de

proyectos y acciones del PAJA orientados a su atención, con base en procesos de autogestión

y corresponsables. Por ello, durante el análisis de los expedientes técnicos de las obras (ETO)

en las delegaciones, se buscó documentación que avalara acciones de esta tesitura

identificando que más de seis de cada diez obras incorporaron tanto el acta de asamblea

comunitaria como la solicitud del proyecto comunitario; más de la mitad cuenta con el acta de

aceptación de la comunidad y más de una tercera parte con el acta constitutiva del comité de

obras.

C.2.2. Aprobación

Proceso de aprobación de las obras

El proceso comienza a partir de incentivar una serie de actividades de promoción social en

las comunidades -durante el periodo de esta evaluación, las RO no solicitaban efectuar una

convocatoria-;38 posteriormente, las delegaciones reciben las solicitudes de construcción de

38 Sólo se difundían las RO anuales en el Diario Oficial de la Federación y estaban disponibles para la población

en las delegaciones y en la página electrónica de la Sedesol www.sedesol.gob.mx. En el apartado 4.2.1 de las RO-PAJA-2009 (Elementos de la ejecución), se incorporó el inciso “e) convocatoria” donde se indica que la delegación podrá acordar con la autoridad municipal o con los productores agrícolas para que convoquen a la población jornalera agrícola en la fecha, hora y lugar donde se instalarán las mesas de atención.

65.1

39.2

60.8

47.4

34.9

60.8

39.2

52.6

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Acta de asamblea comunitaria

Acta constitutiva de comité de obra

Solicitud de proyecto comunitario

Acta de aceptación de la comunidad

Sí

No

Fuente: Cédula de verificación física, MOP

Gráfica 2.7. Documentación relacionada con la participación de beneficiarios, PAJA (%)

http://www.sedesol.gob.mx/


PAJA. 27

obra pública, las cuales son sometidas a un proceso de revisión normativa verificando que

cumplan con lo establecido en las RO vigentes del PAJA. Asimismo, se analizan diversos

conceptos como costos de cada obra, esquemas de participación, responsabilidades de los

productores agrícolas, etc. Para los costos se suelen considerar tres presupuestos de

posibles proveedores los cuales deben estar plenamente justificados, además de demostrar

que la obra es factible de realizarse. Con la disposición de precios unitarios se calcula el

monto de las obras propuestas y con el catálogo de conceptos se clasifican los proyectos y

cuando se ha determinado la propuesta de inversión, derivada de los procesos de consenso

con las comunidades y productores agrícolas, se presenta ante la unidad de aprobación

correspondiente de la delegación.

Posteriormente, en la delegación se integra una propuesta de autorización que es enviada a

las oficinas centrales en la ciudad de México para que se efectúe su validación (verificando

que los conceptos de obra, costos y la información referente a cada proyecto sean

adecuados). Cuando se ha efectuado el proceso de validación se emite un oficio de

autorización a los estados con un determinado folio por obra, con el cual las delegaciones

notifican a los ejecutores; existiendo el compromiso institucional, el nivel federal y las

delegaciones conjuntamente se abocan a su aplicación y a la construcción de las obras

públicas. Sin embargo, la autorización puede presentar variación en los montos propuestos

por las instancias normativas cuando la aprobación no es total sino parcial por parte de la

unidad administrativa del programa. Esto puede mermar los planes originales cuando el

recurso federal no es suficiente para la construcción de las obras propuestas y los otros

actores claves (estado, municipio, beneficiarios y productores agrícolas) finalmente no

pueden solventarlo.

Los funcionarios estatales coinciden en que la aprobación obedece a una priorización previa,

por ello, las delegaciones son los principales responsables de que se garantice que la

selección de obras del programa atienda las necesidades más urgentes de los jornaleros

agrícolas. Sobre todo, si se concibe la aprobación como un proceso conjunto que inicia con

los estudios de la problemática, conocimiento que difícilmente podrán validar o refutar los


PAJA. 28

funcionarios federales en la capital del país enfocados a verificar aspectos más relacionados

con el carácter técnico de las obras.

Cumplimiento de criterios de elegibilidad y requisitos establecidos en las RO o normatividad aplicable del programa en las obras y/o beneficiarios

Al cuestionar a las autoridades estatales sobre los requisitos que supervisan del PAJA para la

construcción de las obras públicas evocaron lo estipulado en las RO (como la aportación

máxima federal descrita supra en el Cuadro 2.6); que la población sea elegible de recibir el

apoyo; la firma de convenios con los productores agrícolas;39 así como los requerimientos

básicos y condiciones de otras dependencias para evitar duplicidades y otorgar el máximo

aprovechamiento de la infraestructura. Durante el periodo de la evaluación, para la

construcción de guarderías el PAJA tenía como requisito verificar que no existiera duplicidad

con el Programa Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras40 y en el caso de

aulas educativas, con el Pronim-SEP,41 el MEIPIM-Conafe42 o los servicios de educación

básica, según corresponda; estas instancias de educación dan el soporte de vialidad técnica

del proyecto y aseguran la prestación del servicio.43

Los responsables estatales consideran que los requisitos para la construcción de obra

pública durante el periodo de la evaluación eran, en general, viables porque, en primer lugar,

39 Se firman dos convenios, el de promoción social para que el Programa efectúe labores dentro de la unidad de

trabajo, y el convenio de infraestructura para poder llevar a cabo la construcción de la obra y obliga al propietario o responsable de la unidad de trabajo a mantener la infraestructura en buen estado, conservarla mínimo cinco años y aportar el recurso que le corresponde del proyecto.

40 En ese momento denominado Programa de Guarderías y Estancias Infantiles para Apoyar a Madres

Trabajadoras.

41 Programa Educación Primaria para Niñas y Niños Migrantes a cargo de la Secretaría de Educación Pública

(SEP).

42 Modelo Educativo Intercultural para Población Infantil Migrante, del Consejo Nacional de Fomento Educativo

(Conafe).

43 Estas acciones las efectúan las delegaciones principalmente por medio del Comité Estatal de Coordinación

Interinstitucional.


PAJA. 29

existía el interés mutuo tanto del programa como de los productores agrícolas de consolidar

los proyectos y, en el caso de los apoyos directo a los jornaleros agrícolas, existía un

esquema de corresponsabilidad ciudadana que no se limitaba a un recurso para la

construcción únicamente de una vivienda sino la complementariedad de diversas vertientes

de atención.44 Para las obras de carácter comunitario que requerían el apoyo

interinstitucional, consideran, no fue demasiado compleja la interacción entre dependencias y

se facilitó poder garantizar el uso adecuado de la infraestructura. El principal obstáculo que

detectaron fue que, en ciertas ocasiones, resultaba complejo acreditar fehacientemente que

las peticiones tienen una clara necesidad para la población principalmente por el tipo de

información que disponían de los jornaleros; sin embargo, admiten que existió voluntad

política e institucional para dar por cierta la aprobación de algunas peticiones, mismas que

fueron supervisadas.

En el periodo que abarca esta evaluación, el PAJA dispuso de distintos criterios de elegibilidad

para seleccionar al grupo de jornaleros agrícolas a atender dentro de una unidad de trabajo

(véase la Tabla 2.2);45 sin embargo, a pesar de las modificaciones, las RO del programa

mantuvieron cuatro criterios estándar:46

44 Al respecto, uno de los responsables estatales consideraba que el PAJA era la única opción que tenían los

jornaleros en el país para acceder a proyectos de vivienda dignos y que, desafortunadamente, este proyecto ya no opera en las RO-PAJA-2009.

45 Se presentan los criterios de elegibilidad o selección del primer año que abarca esta evaluación y de 2006 y

2007, años en que las RO del PAJA sufrieron modificaciones en este aspecto.

46 Aunque ya no tienen vigencia en las RO-PAJA-2009. Los criterios de selección se limitan: “en el caso de los

apoyos económicos se otorgarán a los jornaleros agrícolas que se incorporen al padrón, de acuerdo con los ciclos agrícolas y a la disponibilidad presupuestal del programa. Para los apoyos complementarios, las delegaciones determinarán los proyectos de mayor impacto favorable para la población jornalera, en función de las prioridades establecidas en el Plan de Desarrollo Regional.”


PAJA. 30

a) Pobreza. En las RO 2002 era un criterio de selección que el jornalero se encontrará en

pobreza externa, pero para las RO-PAJA-2006 se modificó a situación de pobreza,

b) Carencia de infraestructura y servicios básicos con niveles mínimos de salubridad.

c) Ingresos familiares provenientes de actividades agrícolas. En las RO-PAJA-2002

también se dio prioridad a las familias con tradición migratoria pero esta condición fue

posteriormente eliminada.

Tabla 2.2. Criterios de elegibilidad de beneficiarios según las reglas de operación 2002, 2006 y 2007, PAJA

• Que por sus condiciones de vida se ubiquen en

pobreza extrema o que enfrenten condiciones de

infraestructura y de servicios básicos con mínima

salubridad.

• Que por sus condiciones de vida se ubiquen en

situación de pobreza o que no cuenten con

infraestructura y servicios básicos con niveles

mínimos de salubridad.

• Situación de pobreza.

• Que la mayor parte de los ingresos familiares

provenga del trabajo asalariado en actividades

agrícolas, dando prioridad a las familias con

tradición migratoria.

• Que la mayor parte de los ingresos familiares

provenga del trabajo asalariado en actividades

agrícolas.

• Que la mayor parte de los ingresos

familiares provenga del trabajo asalariado en

actividades agrícolas.

• Que, preferentemente, sean jefes o jefas de

familia.

• Que sean mayoritariamente (al menos 80%)

jefes o jefas de familia; los tres elementos

anteriores serán constatados mediante las

Cédulas familiares, aplicadas por los promotores

sociales a los beneficiarios seleccionados.

• Los jefes o jefas de familia preferentemente

(al menos 80%).

• Que tengan disposición para participar en forma

organizada y cumplir con los lineamientos

operativos del programa.

• Que tengan disposición para participar de

manera voluntaria en los talleres de planeación

participativa que organiza la Sedesol, de

conformidad con el “Manual de Organización

Social”, que emitirá la Sedesol y se publicará en el

Diario Oficial de la Federación, a más tardar en 30

días naturales posteriores a la publicación de

estas Reglas de Operación.

• Carencia de infraestructura y servicios

básicos con niveles mínimos de salubridad.

• Que sean propuestos y validados como

beneficiarios a través de las asambleas generales

comunitarias, comités de jornaleros o, en su caso,

comisiones de trabajo.

• Sólo se podrá atender a los beneficiarios de

otros programas gubernamentales siempre y

cuando los respectivos objetivos sean diferentes y

complementarios, característica que se acreditará

mediante un escrito libre de los beneficiarios, que

se entregará al promotor del Programa y que

contenga como mínimo: nombre del municipio, de

la localidad y del beneficiario, en el que se

manifieste, bajo protesta de decir verdad, que no

reciben apoyos para las mismas acciones o

proyectos.

Fuente: RO 2002, RO 2006 y RO 2007

20072002 2006


PAJA. 31

d) Que preferentemente sean jefes o jefas de familia. En 2002 se mencionaba como una

prioridad pero en las RO-PAJA-2006 se estableció como cuota que al menos 80% de los

beneficiarios cumplieran este criterio.47

Si bien la normativa resulta bastante genérica, por lo observado en el trabajo de campo los

criterios de elegibilidad de beneficiarios se cumplen satisfactoriamente sin mayor salvedad.

La ubicación donde se construyen las obras, por lo regular, está cercana a los campos de

cultivo y la población que las trabaja padece condiciones económicas precarias y es evidente

la carencia de infraestructura y servicios básicos con niveles mínimos de salubridad.

Montos para los tipos de proyectos

En algunas delegaciones, para determinar los montos de construcción de obra pública,

disponen entre su personal de un cuerpo técnico especializado48 quien es responsable de

efectuar los cálculos de los costos de los proyectos considerando el proceso integral

(excavación, obra negra, etc.) que se valida actualmente por el Sistema Integral de

Información de Programas Sociales (Siipso), el cual califica y sirve como un referente al

cuestionar variables como costos de jornales, materiales, etc. a fin de garantizar que los

proyectos posean un sustento técnico y económico. El sistema por sí sólo, comentan, sirve

como una guía que los orienta y regula para determinar si se continúa con la obra como tal o

hay que replantearla.

Los montos de la construcción también son influidos por el techo financiero anual del

programa el cual, según algunos responsables estatales, resulta un factor relevante no sólo

para determinar el volumen sino las características de algunas obras que se construirán en

ese ejercicio fiscal. Al conocerlo, señalan, la delegación se da a la labor de distribuirlo de

47 De los beneficiarios de la muestra, 90.5% es casado o vive en unión libre.

48 Compuesto por profesionales de la construcción como ingenieros civiles o arquitectos.


PAJA. 32

manera equitativa entre la población jornalera que labora a lo largo del estado, evitando de

preferencia que sea privativo de sólo uno o dos municipios.

Para los demás actores (productores agrícolas, estado, municipio y beneficiarios), los topes

de aportación federal estipulados en las RO son un referente del tipo de obras que se

plantean realizar ya que el presupuesto del programa marca una pauta importante de qué se

desea hacer, conociendo con antelación la inversión restante que tendrán que solventar.

La posibilidad de que una obra del PAJA quede inconclusa o se modifique el proyecto inicial,

según la experiencia de los funcionarios estatales, no radica tanto en factores como el precio

de los materiales49 o presupuestos inadecuados al momento de desarrollar la planeación sino

principalmente el conflicto se presenta cuando se efectúan aportaciones inferiores a lo

presupuestado por parte de los productores agrícolas o los beneficiarios. En el primer caso,

los productores proponen una inversión pero puede recortarse si los ingresos de sus

cosechas no son los esperados; situaciones como desastres naturales, cambios climáticos o

el desplome del producto en el mercado son factores que en ocasiones los imposibilitan para

cumplir con el compromiso económico acordado. En el caso de los beneficiarios, ante la

vulnerabilidad y escasez de recursos que padecen, las crisis personales de cualquier índole

(enfermedad, gastos imprevistos, etc.) son detonantes para el incumplimiento de su

inversión.

Cuando el municipio es la instancia ejecutora y estima un presupuesto sometido a

consideración de la instancia federal, generalmente pacta contratos de obra que garantizan

los precios de la fecha en que se hace la concertación con el proveedor de tal suerte que si

durante el lapso en que se recibe la aportación federal se incrementan los costos, tienen la

certeza de que respeten los precios acordados originalmente (aunque se prevé con

antelación cierto aumento en el precio del material).

49 Si bien es una situación que se considera, debido a que la obra se cotiza con muchos meses de antelación y

el recurso es liberado hasta finales de año (noviembre o diciembre), el precio de los materiales puede sufrir cambios drásticos por el comportamiento del mercado y la inflación.


PAJA. 33

Los RPD señalaron que en los casos en que se recibe un presupuesto inferior para la

construcción de una obra o si por alguna fluctuación en los precios de los materiales es

insuficiente el presupuesto, en las delegaciones se efectúa un reajuste en las metas; dicha

modificación es enviada a aprobación con una notificación específica a oficinas centrales. En

los casos en que la obra está conformada por varias unidades (múltiples viviendas, letrinas,

etc.), se construyen en un menor número. Cuando la obra radica en una sola construcción se

reducen sus dimensiones50 y se suprimen conceptos que no afecten el funcionamiento de la

obra como, por ejemplo, los enjarres.

Los responsables estatales consideran que el recurso federal del PAJA resulta insuficiente

sobre todo en lo concerniente al rezago de vivienda que en el país padecen los jornaleros

agrícolas, el cual rebasaba por mucho la capacidad de respuesta del programa;51 sin

embargo, son conscientes que para atender una problemática de tal magnitud se requeriría

la articulación de los tres órdenes de gobierno, dinámica que no se ha podido consolidar a

plenitud.

Ejecución de proyectos en fases

En lo que compete a las delegaciones, el principal motivo para que un proyecto del PAJA

tenga que ejecutarse en fases es la insuficiencia presupuestaria ya sea por el costo total de

inversión que implica para la entidad la construcción de múltiples obras en un ejercicio fiscal

o por que el proyecto en si resulte ambicioso. En este sentido, no sólo debemos pensar como

limitante la aportación federal sino la coinversión que requieren los otros actores

(principalmente productores y beneficiarios) que, en obras muy grandes o complejas, los

imposibilita asumir una inversión de tal magnitud en un solo año. Esto ocurre, por ejemplo,

con la apertura de albergues temporales, en los que se requiere construir el espacio

50 En alguna entidad pusieron el ejemplo de la construcción de una cocina comunitaria de 5x10 m

2; en caso de

un déficit presupuestario la reducirían a una dimensión de 5x8 m2, pero la obra no la dejarían inconclusa o la

pospondrían por los compromisos con la población jornalera.

51 Las RO-PAJA-2009 ya no apoyan la construcción de vivienda de pie de casa.


PAJA. 34

habitacional donde vivirán los jornaleros en la temporada de cosecha además de

infraestructura para brindar servicios complementarios como aulas escolares, desayunadores

comunitarios, canchas de usos múltiples, etcétera.

Ante este escenario, comúnmente el programa apoya la construcción de albergues en

diversas fases iniciando por la edificación de viviendas, su equipamiento52 y en consecuentes

etapas con la construcción de módulos sanitarios, infraestructura educativa, etc. según sea la

necesidad prioritaria detectada por el diagnóstico local. Previo a la construcción de las obras,

las autoridades estatales junto con los productores agrícolas suelen diseñar un plan o

proyecto ejecutivo que sirve como referente para delimitar las distintas fases del proyecto

pero siendo conscientes de que tan sólo es una estrategia ya que es imposible comprometer

recursos de años posteriores previniendo posibles modificaciones de las RO o disminución

del techo financiero que hagan inviable tal financiamiento.53

Al efectuar la verificación de los ETO en las delegaciones se observó que 86.8% de las obras

de la muestra no especificaba si el proyecto consistía en fases o no, posiblemente porque

consistían en la construcción de infraestructura independiente y no respondían a etapas de

un proyecto;54 sin embargo, de los ETO que sí identificaron un proyecto de fases, el grueso de

las obras pertenecía a la primera etapa o fase I (82 por ciento).

Al respecto, por la interacción que se tuvo con la población beneficiada del programa se

percibe que no detectan los proyectos desde una perspectiva integral sino por acciones

independientes, es decir, la obra específica construida cada año. Sin embargo, esta hipótesis

52 Hasta las RO-PAJA-2007, se enlistaban como equipamiento sólo a “camas, literas, casilleros, hormillas,

ventiladores y depósitos de basura”. Las RO-PAJA-2009 son más incluyentes al detallar que “se deberán firmar acuerdos con las instancias responsables de su operación señalando los montos y especificaciones de la obra, la temporalidad de su operación, insumos y características de los servicios a otorgar”.

53 Asimismo, hay que considerar la posibilidad de que el productor registre malos ingresos por sus cosechas y

ya no esté en posibilidades económicas de participar.

54 Si es una construcción única, por ende, la descripción de la obra no requiere mencionar a qué fase pertenece.


PAJA. 35

no puede ser corroborada estadísticamente ya que, si bien, poco más de ocho de cada diez

encuestados considera que la obra se construyó en un sólo año, la información documental

de las obras de la muestra no sustenta lo contrario.

Las obras cuyos ETO hacían referencia a un proyecto de fases pertenecen a cuatro tipos de

obras, de acuerdo con la opinión de los RPD:

a) Vivienda transitoria. En cada etapa el programa ampliaba el número de viviendas o

servicios complementarios intentando mejorar las condiciones de habitabilidad de los

jornaleros agrícolas migrantes.

b) Vivienda permanente. Se efectuaba en fases debido a la insuficiencia presupuestaria

ya que en un ejercicio fiscal no existía el recurso suficiente para satisfacer la

necesidad de vivienda de la población de jornaleros agrícolas locales con lo que cada

año se apoyaba determinado número de construcciones.

c) Albergue módulos familiares. Es el tipo de obra que con mayor regularidad se efectúa

en fases debido a su costo económico y la diversidad de infraestructura requerida para

ofrecer un servicio integral a los jornaleros y sus familias.

En un año85.7%

En varios años2.0%

No sabe12.2%

Gráfica 2.8. Tiempo en el que se construyó la obra, según los beneficiarios, PAJA



PAJA. 36

d) Infraestructura educativa y recreativa. Una de las principales necesidades es la de

facilitar la educación para los hijos de los jornaleros; sin embargo, este tipo de

acciones se efectuaban hasta después de solventar la vivienda.

C.2.3. Ejecución

Contenido de los expedientes técnicos

Uno de los objetivos establecidos en los términos de referencia es verificar la documentación

que integran los expedientes técnicos en las delegaciones estatales, de los cuales se

encontró 94.3%;55 sin embargo, sólo 17.7% contaba con los siete documentos evaluados

(40.7% presentaron cinco o más documentos).

La información de carácter descriptivo de los ETO del PAJA es correcta y no presenta

omisiones significativas. No se presentaron casos en que los ETO carecieran de información

referente al ejercicio fiscal al que perteneció la obra o su ubicación (especificando

cabalmente la entidad federativa, municipio y localidad56) ni existieron modificaciones para la

reubicación de alguna obra a otra localidad y, al cotejar la información de los ETO contra la

base de datos del programa (BD), se corroboró que ninguno de los registros territoriales

encontrados en estas categorías difiere.

55 Listado de obras de la muestra que no se encontró su respectivo expediente técnico:

56 En sólo 51.6% de los ETO se encontró el nombre de la calle o detalles de la ubicación de la obra, situación

comprensible si consideramos que, por las características del programa, las acciones se efectúan en zonas rurales donde hay limitada urbanización que facilite puntos de referencia para identificar la localización de la infraestructura remitiéndose, sobre todo en el caso de viviendas, a registrar “domicilio conocido”.


PAJA. 37

A pesar de presentarse variantes en la nomenclatura de la actividad prioritaria no existen

omisiones en su incorporación dentro de los ETO.57 Los conceptos “Programa”,

“Subprograma” y “Descripción de la obra, proyecto o acción” fueron localizados sin excepción

dentro de la documentación aunque, como se especifica en la sección Correspondencia de

las obras con los expedientes técnicos, el concepto “Subprograma” presentó algunas

diferencias con los registros del programa.

La totalidad de los ETO incluía, en los formatos PDSH-02, la estructura financiera con el

desglose subsecuente de actores clave (aportación federal, estatal, municipal, de los

beneficiarios y otros -los productores agrícolas-) pero en 12.1% de las obras existió alguna

variación en el costo total aprobado respecto a la información que se registra en la BD.

Asimismo, el presupuesto ejercido difirió en 29.9% de los ETO respecto a la base de datos del

programa. 58

No se registraron casos donde los ETO excluyeran la meta programada de la obra aunque en

4.6% no se incorporó la meta alcanzada dentro de la documentación. Casi 9 de cada 10

obras59 alcanzaron la meta tal como estaba programada mientras que 3.4% superó lo

programado situación que, según explican los RPD, se debe principalmente a aportaciones

adicionales de los beneficiaros (véase la Gráfica 2.9). Sin embargo en 6.9% de las obras las

metas no fueron alcanzadas como estaban programadas.

57 Aparece con tres clasificaciones: Atención a Jornaleros Agrícolas, 5065 Programa de Atención a Jornaleros

Agrícolas y 25065 Infraestructura para Jornaleros Migrantes.

58 Véase la sección Coincidencia de los costos de ejecución respecto a los costos solicitados.

59 El total se refiere al universo de obras de la muestra con información disponible en los ETO tanto de metas

programadas como alcanzadas.


PAJA. 38

Casi la totalidad de los ETO incorporaron información referente al número total de

beneficiarios dentro de su documentación, aunque en una de cada diez obras de la muestra

se registraron discrepancias con la BD.60 Como se describió en el apartado Características de

las obras y de los beneficiarios, no existe el registro de la población beneficiada en algunas

de las obras en la BD, información que sí estaba disponible en los ETO. En los demás casos

que existieron discrepancias, los ETO registraban mayor población beneficiada (nunca fue

inferior a cincuenta beneficiarios) que en la BD, que registra números más acotados y,

probablemente, más apegados a la verdadera población atendida.61

En la revisión de otros conceptos se detectaron los siguientes porcentajes dentro de los ETO

de la muestra del PAJA:

97.4% con instancia o dependencia ejecutora.

96.9% con número de folio de la obra o acción.

96.5% con unidad de medida del proyecto.

13.2% indicaba si el proyecto consistía en fases.62

60 En 9.9% de los ETO difería en el número total de beneficiarios respecto a la BD

61 Es bastante común que en algunas solicitudes de apoyo se infle el número de beneficiarios bajo el supuesto

de incrementar la posibilidad de percibir recursos debido al criterio de costo-beneficio.

62 Véase la sección Ejecución de proyectos en fases.

Meta no alcanzada

6.9%

Meta alcanzada

89.7%

Meta superada

3.4%

Gráfica 2.9. Comparativo entre meta programada y alcanzada, según los ETO, PAJA

Fuente: Cédula de verif icación f ísica, MOP


PAJA. 39

84.4% señala las fechas del inicio y/o culminación de la obra.

84.7% con acta de entrega-recepción.

87.4% con modalidad de ejecución de la obra.63

99.7% con beneficiarios totales.

65.1% con acta de asamblea comunitaria.

39.2% con acta constitutiva de comité de obra.

60.8% con solicitud de proyecto comunitario.

52.6% con el acta de aceptación de la comunidad.

Existe inconsistencia en la documentación entre la fecha de culminación de la obra y el acta

de entrega-recepción, probablemente derivada de la falta de actualización de documentos ya

que la información indicaría que 25.8% de las obras de la muestra64 fueron entregadas antes

de haberse culminado.65

Seis de cada diez ETO incluyen reporte de avances físico y financiero y casi cuatro de cada

diez documentaron reportes de seguimiento o bitácoras de obras.66

Correspondencia de las obras con los expedientes técnicos

Como se describe en la sección de Operación, se corroboró que la totalidad de las obras de

la muestra del PAJA existen y se encuentran ubicadas territorialmente como se reporta en la

BD; sin embargo, no todas las obras alcanzaron la meta programada registrada en los ETO.

63 Véase la sección Mecanismos de ejecución de las obras.

64 De aquellos ETO que contenían fechas de ambos conceptos.

65 Véase la sección Tiempo de ejecución de los proyectos.

66 Véase la sección Seguimiento a la ejecución del proyecto.


PAJA. 40

Al efectuar la verificación en las localidades se cotejaron los registros de los expedientes

técnicos, detectando que en 10% de las obras de la muestra existía una meta inferior a la

registrada en la documentación como alcanzada.67 En sentido opuesto, se registró un caso

donde se excedió la meta alcanzada reportada en el ETO (una obra de construcción de pie de

casa de la localidad Buena Vista, en Michoacán, donde los beneficiarios reportaron la

construcción de dos viviendas adicionales68).

Asimismo, se detectó concordancia entre la información documentada en las bases de datos

que maneja el PAJA y los ETO que tienen las delegaciones en los estados. Todos los formatos

PDSH-02 de las obras del programa incluyeron las respectivas claves territoriales aunque se

detectaron anomalías menores donde:

1) la clave municipal del expediente técnico no coincidió con la BD.69

2) se omitió la clave de localidad.70

3) la clave de la localidad del expediente técnico difiere de la BD.71

De la totalidad de los ETO que especificaron el número de folio de la obra o acción, 7.6%

difería la clave de la obra del expediente técnico con el registro de la BD.72

67 Este cálculo se realizó verificando el número de viviendas reportadas en “meta alcanzada” del ETO contra las

ubicadas en la localidad; sin embargo, aunque se efectuó un arduo trabajo para su localización dada la antigüedad de las obras, su número y dispersión dentro de las localidades existe la posibilidad de alguna omisión visual; asimismo, es importante señalar que se detectaron discrepancias entre la metas alcanzadas de los ETO y la BD por lo que este dato debe tomarse con mesura.

68 Rodrigo Hernández Barajas, responsable operativo de zona 6 explicó que ambas casas se construyeron con

el fondo acumulado del dinero de los beneficiarios (se dan donativos al comité).

69. En la obra clave 0977PR, la base de datos del PAJA señala que la clave municipal de Puerto Peñasco en

Durango es 48 mientras que el expediente técnico de la obra lo identifica con la clave 54.

70 El expediente técnico de la obra clave 05/014012 ZI de construcción de vivienda permanente no incorporó la

clave de la localidad de La Estancia, en el municipio el Mezquital, Durango

71 La base de datos del PAJA identifica a la localidad Puerto Peñasco con clave 1 mientras el expediente técnico

usa la clave 540.


PAJA. 41

En 4.6% de los ETO, el “subprograma” fue catalogado diferente a los registros de la BD

empleado las siguientes codificaciones: 05 Dotación de Agua, 08 Jornaleros Agrícolas y 08

Bienestar Social.

De aquellos ETO donde se registró diferencia, 58.3% de las obras la aportación federal era

inferior en la BD que la cantidad registrada en el expediente técnico.73

De los ETO que contaban con la “unidad de medida” del proyecto, 4.7% difiere con la BD. La

variación se originó por errores de llenado del formato PDSH-02 pues la BD considera a

“personas” y por ende la meta es el número de beneficiarios apoyados mientras que en los

ETO la unidad de medida era infraestructura (guardería, cancha, etc.) pero la meta hacía

referencia a beneficiarios (decenas o cientos y no la cantidad de infraestructura que se

construyó en la localidad).

Sólo se evidenció un caso donde un expediente técnico difería en la “instancia ejecutora” de

la información registrada en la base de datos aunque era sólo una variación en su

clasificación.74

72 Éstas son las variaciones entre el registro de claves en la base de datos del PAJA y los expedientes técnicos:

73 Véase la sección Coincidencia de los costos de ejecución respecto a los costos solicitados.

74 Se presentó en una obra construcción de vivienda de pie de casa donde se reporta a la Sedesol como

ejecutor mientras que el expediente técnico da la responsabilidad a la coordinación estatal del Pronjag. Clave de la obra 02/014063 ubicada en Durango, municipio el Mezquital, localidad Bajío de Milpillas.


PAJA. 42

Mecanismos de ejecución de las obras

En lo referente a la modalidad de ejecución de las obras,75 en 88.0% de los ETO se encontró

la documentación pertinente o se especificó qué procedimiento se siguió. De las obras

públicas en las que se pudo cotejar esta información, cerca de la mitad de los proyectos

fueron adjudicados en el formato de invitación restringida. Del total de la muestra, poco más

de una tercera parte fue ejecutada bajo licitación pública y sólo 16.2% de las obras fueron

construidas por adjudicación directa (véase la Gráfica 2.10).

Por montos, no se perciben rangos para determinar la modalidad de ejecución ya que la

licitación pública abarcó desde el proyecto más económico hasta el de mayor costo dentro de

las obras de la muestra.76 Si consideramos promedios, las obras más económicas se

asignaron bajo la modalidad de invitación restringida. Por su parte, dentro de las obras que

no se pudo determinar la forma de ejecución en los ETO se encontró un proyecto de 126 mil

pesos (142 710 pesos constantes de 2008).

75 Los datos estadísticos por tipo de modalidad son descriptivos, es decir, no se pueden generalizar a todo el

marco muestral, pues el diseño no considera la representatividad por tipo de ejecución.

76 Véase el Cuadro 2.5.

48.6

34.0

16.2

1.20

10

20

30

40

50

60

Invitación restringida Licitación pública Adjudicación directa No se encontró la información en el ET

Fuente: Cédula de verificación física , MOP

Gráfica 2.10. Modalidad o forma de ejecucción de la obra, PAJA (%)


PAJA. 43

Dentro del formato PDSH-02 las modalidades de licitación pública, adjudicación directa e

invitación restringida se simplifican en el concepto de contrato mientras que cuando el propio

ayuntamiento es quien efectúa la obra se registra como administración directa.77 En este

sentido, 66.1% de las obras de la muestra se construyeron bajo administración directa y

21.8% bajo un contrato;78 para el resto de las obras la documentación no permitió determinar

alguna clasificación de forma de ejecución.

Seguimiento a la ejecución del proyecto

De acuerdo con los RPD, el seguimiento a la ejecución de la obra lo realiza el cuerpo técnico

de la delegación que es responsable de la validación de los proyectos y, en ausencia de

ellos, por el responsable estatal del programa o personal operativo, quienes de manera

periódica asumen la supervisión física para determinar el avance tanto físico como

financiero.79

77 Modalidad que utilizan los ayuntamientos para construir la obra pública utilizando el área correspondiente de

la administración municipal y, en algunos casos, la mano de obra de los beneficiarios.

78 El contrato se registra como “C” y la administración directa como “Ad”.

79 Las RO 2002 estipulaban que a la unidad responsable del programa le correspondía efectuar los informes; en

las RO 2006 se modificó por la unidad administrativa responsable del programa de la Sedesol; en las RO 2007 eran las áreas responsables del programa en las delegaciones o en su caso a las instancias ejecutoras quienes

Mínimo Máximo Mínimo Máximo

Invitación restringida 238 368.3 238 368.3 238 368.3 280 747.6 280 747.6 280 747.6

Licitación pública 218 820.7 350 100.0 256 329.1 230 035.3 451 304.2 293 255.0

Adjudicación directa 324 000.0 324 000.0 324 000.0 417 659.4 417 659.4 417 659.4

No se encontró la

información en el ETO126 000.0 126 000.0 126 000.0 142 710.1 142 710.1 142 710.1

Fuente: Elaboración propia con base en cédula de verificación físca, MOP

Promedio Promedio

Pesos corrientes Pesos constantes de 2008

Cuadro 2.5. Presupuesto ejercido, según los ETO, PAJA ($)

Forma de ejecución


PAJA. 44

Una vez que está aprobado el inicio de la obra, el cuerpo técnico elabora una planeación

táctica de las visitas para determinar el avance físico de la obra, definiendo un calendario en

el que se delimitan los meses que va a durar la construcción y, si es necesario, pactando un

compromiso con el comité de beneficiarios de la comunidad de trabajo. Posteriormente, se

suele firmar un convenio en el cual se estipulan las fechas en que se va a efectuar la visita

por parte del personal de la delegación.

Las RO estipulaban que “las áreas responsables del programa en las delegaciones, en su

caso las instancias ejecutoras, deberán formular reportes trimestrales sobre el avance físico-

financiero de las obras y acciones bajo su responsabilidad y remitirlas al Coplade, instancia

que los validará y remitirá a la Delegación durante los primeros cinco días hábiles del mes

inmediato al que se reporta. Dicha información será utilizada para integrar los informes

institucionales correspondientes”;80 no obstante, debido a que la aportación federal

comúnmente se libera en los últimos meses del año, el tiempo de ejecución es muy breve por

lo que se intenta que la supervisión sea quincenal o mensual a fin de dar un seguimiento

continuo para evitar demoras con las entregas.

En estas inspecciones se levanta una bitácora de seguimiento donde se registran los

avances físicos81 y, en caso de existir retrasos en la construcción o percibir algún tipo de

problemática en la continuidad de la obra,82 se informa al seno de la coordinación estatal que

se encarga de analizar si la demora es provocada por escasez de material o por el

tenían que remitirlos al Coplade; las RO 2009 señalan a las instancias ejecutoras que deben remitirlos a la Dirección General de Seguimiento y a la UARP para su revisión y gestión correspondientes.

80 Las RO-PAJA-2009 excluyeron los reportes mensuales y anuales.

81 Se suele acompañar -en algunas entidades- con un archivo magnético de fotografías que registra las etapas

de construcción de la obra.

82 Se efectúa paralelamente una afiliación (sic) de los avances de los trabajos que presenta el contratista junto

con la factura, para posteriormente pagarle los trabajos que va ejecutando.


PAJA. 45

incumplimiento del ejecutor a fin de encontrar vías que permitan encontrar una pronta

solución.

Ya que el programa cuenta con diversas vertientes de atención, en ocasiones se solicita a los

promotores sociales que informen del estado físico de las obras cuando visitan las

comunidades para efectuar otras acciones. Gracias a estos reportes del personal operativo,

en la delegación se puede tener conocimiento del estado de las obras aunque no exista la

capacidad de realizar una visita específica.

Al momento de revisar los ETO en las delegaciones se encontraron reportes de avance físico

y financiero en 56.4% de las obras,83 lo que denota una actividad media en las labores reales

de seguimiento por parte del programa.84 No obstante, es importante contextualizar que las

obras se sitúan en zonas agrícolas atomizadas85 dificultando que el personal de la

delegación efectúe un seguimiento adecuado a la ejecución de las obras limitándose, en el

mejor de los casos, a los informes de los promotores sociales.86

83 Las RO-PAJA-2007 (véase la Tabla 2.3) especificaban que las áreas RPD, en su caso las instancias ejecutoras,

formularían reportes trimestrales sobre el avance físico-financiero de las obras y acciones bajo su responsabilidad y las remitirían al Coplade como una obligatoriedad (aunque estos informes se efectúan bajo un escrito de carácter colectivo del total de las obras).

84 Es importante señalar las salvaguardas de esta información. Ya que el periodo de evaluación supera los años

en que las delegaciones tienen el compromiso legal de almacenar la documentación de las obras y, dado que en algunas entidades existe la dinámica de agrupar los reportes de avance físico y financiero en carpetas temáticas independientes existe la posibilidad de que, en algunos casos, existiera el reporte originalmente y al no ser incorporado al expediente técnico éste se perdiera con el transcurso de los años; sin embargo, el grueso de las obras donde se presentó la ausencia de información pertenecen al ejercicio 2004 o a años posteriores.

85 Por ejemplo, algunas obras del municipio del Mezquital en Durango se encuentran en caminos de terracería a

más de 15 horas de distancia de la capital y no existen cabeceras municipales cercanas que permitan pernoctar por lo que es necesario hacerlo dentro de los vehículos situación que implica una expedición desgastante.

86 Las RO-PAJA-2009 sólo estipulan que “la DGS en coordinación con la UARP llevará a cabo el seguimiento al

ejercicio de recursos fiscales, acciones ejecutadas, resultados, indicadores y metas alcanzadas. Asimismo, realizará acciones de seguimiento físico, cuya metodología deberá ser acordada con la Subsecretaría de Prospectiva, Planeación y Evaluación a través de la Unidad de Planeación y Relaciones Internacionales”.


PAJA. 46

La unidad responsable del Programa efectuará

informes acerca de su operación con una

periodicidad mensual, trimestral y anual y, en su

caso, los de carácter especial que se requieran,

que muestren el avance físico-financiero que

permita verificar los logros y la congruencia

entre ambos aspectos.

La unidad responsable del Programa efectuará

informes acerca de su operación con una

periodicidad mensual, trimestral y anual y, en su

caso, los de carácter especial que se requieran,

que muestren el avance físico-financiero que

permita verificar los logros y la congruencia

entre ambos aspectos.

Las áreas responsables del Programa en las

Delegaciones, en su caso las instancias

ejecutoras, deberán formular reportes

trimestrales sobre el avance físico-financiero de

las obras y acciones bajo su responsabilidad y

remitirlas al COPLADE, instancia que los

validará y remitirá a la Delegación durante los

primeros 5 días hábiles del mes inmediato al

que se reporta. Dicha información será utilizada

para integrar los informes institucionales

correspondientes.

Las Delegaciones Federales de la Sedesol en

los Estados, deberán formular e integrar una

explicación de las variaciones entre el

presupuesto autorizado y el modificado

mensualmente, con la participación que le

corresponda a los distintos ejecutores del gasto.

La UARP elaborará informes acerca de su

operación con una periodicidad mensual,

trimestral y anual y, en su caso, los de carácter

especial que se requiera, que muestren el

avance físico-financiero que permita verificar los

logros y la congruencia entre ambos aspectos.

Las Delegaciones, deberán formular e integrar

una explicación de las variaciones entre el

presupuesto autorizado y el modificado

mensualmente, con la participación que le

corresponda a los distintos ejecutores del gasto.

Para lograr el mayor nivel de ejercicio y

aprovechamiento de los recursos, la Sedesol

realiza al 30 de septiembre una evaluación de

avance de acciones con base en el nivel de

ejecución de cada entidad federativa, y

tomando en cuenta su desempeño y gestión

observada en el transcurso del ejercicio. Lo

anterior con el objeto de canalizar los recursos

de aquellas entidades que no ejercerán la

totalidad de los mismos, hacia aquellas con

mayor ritmo de gasto en la ejecución del

Programa.

Para lograr el mayor nivel de ejercicio y

aprovechamiento de los recursos, la Sedesol

realizará al 30 de septiembre una evaluación de

avance de acciones con base en el nivel de

ejecución de cada entidad federativa, y

tomando en cuenta su desempeño y gestión

observado en el transcurso del ejercicio. Lo

anterior con el objeto de canalizar los recursos

de los Estados que no ejercerán la totalidad de

los mismos, hacia aquéllos con mayor ritmo de

gasto en la ejecución del Programa. Esta

información permitirá conocer la eficiencia de

operación, así como la derrama de recursos y

los alcances de metas entre la población

beneficiaria.

En el caso que se detecten irregularidades en la

aplicación de los recursos del programa, la

Sedesol suspenderá la ministración de recursos

y, de comprobarse la irregularidad, la instancia

ejecutora deberá reintegrar la totalidad de los

apoyos recibidos por este Programa.

Los recursos que no se destinen a los fines

autorizados y aquéllos que al cierre del ejercicio

no se hayan devengado, deberán ser

reintegrados a la Tesorería de la Federación,

remitiendo copia del reintegro a la UARP para

su registro en el sistema correspondiente.

Fuente: Reglas de operación del PAJA 2002, 2003 y 2007

2002 2003

Tabla 2.3. Cambios en el apartado del avance físico - financiero dentro de las reglas de operación, PAJA

2007


PAJA. 47

De los ETO que incorporaron reportes de avance físico y financiero (55.6%), en promedio se

documentaron tres reportes por obra. Dado que el tiempo real de ejecución de los proyectos

fue reducido, en muchos casos las fechas de los reportes se limitaban a los meses de

septiembre a diciembre dificultando que existiera más de un informe trimestral con

variaciones en la construcción de la obra.

Aunque las bitácoras de obra se emplean como una herramienta de seguimiento empleada

por los RPD, su incorporación dentro de los expedientes no es exigida en los lineamientos del

programa o en sus RO. Se documentaron en 40.2% de los ETO, de los cuales, en cuatro de

cada diez había dos reportes de seguimiento (véase la Gráfica 2.13).

55.6

40.244.4

59.8

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Avance f ísico y f inanciero Reporte de seguimiento o bitácora de obra

Sí

No


Gráfica 2.11. Documentación de seguimiento de las obras en expedientes técnicos, PAJA (%)

26.730.1

17.6

12.7

3.8

9.0

0

5

10

15

20

25

30

35

Uno Dos Tres Cuatro Cinco Seis


Gráfica 2.12. Reportes de avance físico y financiero en los expedientes técnicos, PAJA (%)

Promedio: Tres reportes de avance por obra


PAJA. 48

Se verificó si la columna de conceptos de material de obra, del último reporte de seguimiento,

coincidía con los conceptos del anexo técnico de aprobación, lo que ocurrió en la mayoría de

los casos verificables87 sólo registrándose 3.2% obras donde existía algún tipo de variante.

Con base en los documentos que integran el expediente, las obras parecen haberse

completado satisfactoriamente porque de aquellas que documentaban el reporte de avance

físico, ninguna registró menos de 95% de avance (en 83.3% de las obras la columna del

último reporte de seguimiento alcanzó 100%; en aquellas en que era menor, 39.5% reportaba

un avance físico de 95%) y el resto de los ETO no especificaba un porcentaje de la situación

física de la obra.

Tiempos de ejecución de los proyectos

Para determinar el tiempo de ejecución de las obras se efectuó un análisis de la información

documental capturando la fecha de inicio y culminación de los ETO, pero por información

carente o incompleta sólo fue posible realizar este ejercicio en 84.4% de las obras de la

87 En 40.2% de las obras de la muestra existía la información suficiente para realizar este cotejo.

18.5

42.7

5.3

8.8

5.3

16.9

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Uno Dos Tres Cuatro Cinco Seis


Gráfica 2.13. Reportes de seguimiento o bitácoras de obra en los ETO, PAJA (%)

Promedio: Tres reportes de seguimiento o bitácoras


PAJA. 49

muestra.88 Se registraron, en un porcentaje poco significativo, obras que culminaron antes de

la fecha programada para su inicio; esta situación se puede presentar cuando al haberse

aprobado el presupuesto federal la instancia ejecutora, con recursos propios o a crédito,

adquiere los materiales de construcción y comienza la edificación de la obra y, por retrasos

administrativos, la termina antes de que el recurso del programa sea liberado.89

En promedio, las obras seleccionadas en la muestra fueron ejecutadas en 6.5 meses.90 Poco

más de cinco de cada diez obras fueron construidas en seis meses o menos, de las cuales

16.4% se edificaron durante un trimestre mientras que 36.8% lo hicieron en casi un semestre.

En tres de cada diez obras el tiempo de ejecución fue de seis meses a un año y 15.7%

requirieron más de un ejercicio fiscal para ser construidas.

Para calcular el tiempo en que la delegación demoró en entregar a los beneficiarios la obra

después de que ésta fuera terminada, se consideraron las fechas documentadas en los ETO

88 Se emplearon sólo registros con información completa (día, mes y año) o aquellos que contenían al menos

mes y año utilizando como “día de inicio” el primer día del mes reportado; los totales corresponden a los registros para los cuales se logró integrar una fecha.

89 O cuando, por aspectos administrativos, no se registró la verdadera fecha del inicio de la obra.

90 Sin embargo, los RPD hicieron hincapié en retrasos en la liberación recursos en varios ejercicios fiscales por lo

que el tiempo de ejecución estipulado en la documentación de los ETO pudo ser en realidad menor.

0.3

9.2

6.9

11.7

10.7

14.4

31.1

15.7

0

5

10

15

20

25

30

35

Se terminó antes de inciarse

Entre 1 y 2 meses

Entre 2 y 3 meses

Entre 3 y 4 meses

Entre 4 y 5 meses

Entre 5 y 6 meses

Entre 6 meses y un año

Más de un año


Gráfica 2.14. Tiempo de ejecución de las obras, PAJA (%)


PAJA. 50

tanto de la culminación de la obra como del acta de entrega-recepción lo que fue posible en

84.1% de las obras de la muestra.91 En ese sentido, el PAJA fue el programa de esta

evaluación que más rápido efectuó el procedimiento al requerir en promedio sólo 0.2 meses.

Sin embargo, destaca que, según la información de los ETO, una cuarta parte de las obras de

la muestra fueron entregadas antes de lo estipulado en los documentos como fecha de

culminación de la obra; una inconsistencia en la documentación que probablemente se derive

de los retrasos presupuestales y la falta de actualización de la documentación.92 En sólo

3.2% de las obras de la muestra, la infraestructura se finalizó y entregó el mismo día

mientras que una cuarta parte de las obras este proceso requirió un periodo menor a un

mes.93 En contraparte, en un bajo porcentaje, se encontraron obras que demoraron más de

seis meses para ser entregadas, suponemos que un lapso de tiempo tan amplio se debió a la

espera del arribo de jornaleros agrícolas y el inicio de la temporada de cosechas.

91 Se empleó el mismo criterio que en el ejercicio anterior aunque, como se mencionó anteriormente, 15.3% de

los ETO no contenían el acta de entrega-recepción.

92 Aunque hipotéticamente no es viable, por premura del cierre del ejercicio fiscal, podrían haberse aceptado

obras a las que les faltaban detalles menores o acabados, con el compromiso de la instancia ejecutora de culminarlos durante los primeros días del siguiente año.

93 La autoridad responsable de recibir las obras fue, en casi la totalidad de los casos, el Presidente del Comité

de Obras.

25.8

3.2

25.1

12.0

2.2

6.05.0

0

5

10

15

20

25

30

Se entregó antes de terminarse

Se terminó y entregó el mismo día

Un mes o menos Entre 1 y 2 meses Entre 2 y 3 meses Entre 3 y 4 meses Entre 6 meses y 1 año


Gráfica 2.15. Duración entre el término de la obra y la entrega-recepción, PAJA (%)


PAJA. 51

Porcentaje de inversión de la federación, estados, municipios y beneficiarios

De la infraestructura nueva construida por el programa entre 2002 y 2007 (marco muestral),

67.4% de la inversión fue federal, poco más de una quinta parte correspondió a aportaciones

de los beneficiarios, mientras que las de los estados y municipios de manera conjunta

alcanzaron 10.4%; situación derivada de que en las RO no se especifica un monto mínimo y

no todos los tipos de obra requieren obligatoriamente su participación (véanse el Cuadro 2.6

y la Gráfica 2.16). Un hallazgo de la evaluación es que la base de datos del programa no

reporta las aportaciones obligatorias de los productores agrícolas.94

En lo que se refiere a la información obtenida en el trabajo de campo, algunos jornaleros

encuestados -en su calidad de migrantes- podían no haber habitado la localidad en el año de

la edificación de la obra. En cuanto a su participación, ésta no se dio de manera económica95

sino con la aportación de mano de obra para la construcción de la infraestructura (casi la

mitad de los beneficiarios colaboró en este sentido.

94 Si bien, una limitante del Siipso es que maneja campos comunes para todos los programas esta información

podría ser incorporada en la categoría de otras aportaciones pero esta sección se registra en ceros.

95 Las aportaciones económicas de los beneficiarios fueron menores a las programadas como se observa en el

Cuadro 2.7.

Federal67.4%

Estatal7.2%

Municipal3.2%

Beneficiarios

22.2%

Gráfica 2.16. Inversión por instancia, marco muestral, PAJA

Fuente: Bases de datos de la URAP

Cuadro 2.6. Inversión por instancia, marco muestral, PAJA (%)

Año Federal Estatal Municipal Benef. Créditos Otro

Total 67.4% 7.2% 3.2% 22.2% 0.0% 0.0%

2002 71.7% 9.2% 2.1% 17.0% 0.0% 0.0%

2003 66.3% 7.7% 3.3% 22.7% 0.0% 0.0%

2004 62.7% 7.3% 4.6% 25.4% 0.0% 0.0%

2005 62.9% 6.2% 4.0% 26.9% 0.0% 0.0%

2006 61.1% 8.1% 5.0% 25.5% 0.0% 0.3%

2007 61.1% 8.1% 5.0% 25.5% 0.0% 0.3%

Fuente: Bases de datos de la URAP.


PAJA. 52

De los beneficiarios encuestados, sólo 12.9% declaró haber efectuado una aportación

económica para su construcción (véase la Gráfica 2.17). Del grupo que proporcionó dinero,

más de la mitad lo hizo con una aportación cuya cifra no superó mil pesos; poco más de una

cuarta parte dio entre cinco mil y diez mil pesos y el resto de los jornaleros aportó de mil a

cinco mil pesos (véase la Gráfica 2.18). Por tipo, la construcción de pie de casa registró las

mayores aportaciones por requerir un compromiso directo de coinversión por parte de los

beneficiarios mientras que las obras de carácter comunal (como desayunadores

comunitarios) presentaron menores aportaciones al asumirse el costo entre mayor número

de beneficiarios.

Los beneficiarios aportaron en 75.8% de la infraestructura nueva construida por el programa

entre 2002 y 2007; sus aportaciones oscilaron entre 17.0% y 26.9% anual de la inversión

total de las obras (véase el Cuadro 2.6), siendo 2006 el de mayor inversión con 18.9 mdp

(20.6 mdp constantes de 2008); los beneficiarios en promedio por obra aportaron 105 040

pesos constantes de 2008 (véase el Cuadro 2.7).

Existió inversión estatal sólo en poco más de dos quintas partes de las obras y su inversión

promedio fue cercana a 60 mil pesos, lo que representa 16.6% del valor promedio de la

infraestructura. Por su parte, los municipios participaron económicamente en un número

menor de obras (sólo 8.5%) aunque -cuando lo hicieron- su participación fue mayor,

501 a mil52.6%

1001 a 2 mil5.3%

2001 a 3 mil10.5%

4001 a 5 mil5.3%

5001 a 10 mil

26.3%


Gráfica 2.18. Aportación monetarias de los beneficiarios para la obra , PAJA (pesos)

48.6

12.9

51.4

87.1

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Mano de Obra Aportación económica

Sí

No


Gráfica 2.17. Participación de los beneficiarios con la obra, PAJA (%)


PAJA. 53

aportando 133 729 pesos constantes de 2008, que es más del doble que el promedio

aportado por las entidades.

Coincidencia de los costos de ejecución respecto a los costos solicitados

Según las bases de datos del PAJA, casi la totalidad del presupuesto federal aprobado fue

finalmente ejercido en las obras de la muestra. Si bien 18% de las obras registraron

variaciones, éstas fueron insignificantes ya que en cuatro de ellas la modificación no superó

450 pesos. El caso de la muestra con mayor variación se presentó en la obra de construcción

de pie de casa en la localidad Graciano Sánchez, en Tamaulipas, donde se ejercieron 20 948

pesos menos del presupuesto aprobado. En el total de las 50 obras se registró una variación

de poco más de 32 mil pesos, lo que apenas representa 0.4% (39 423 en pesos constantes

de 2008).96

96 Véase el Cuadro 2.8.

# %

Total 1 369 100.0% 310 415 362 657

Federal 1 369 100.0% 209 068 245 667

Estatal 589 43.0% 51 653 60 110

Municipal 116 8.5% 118 001 133 729

Beneficiarios 1 038 75.8% 90 975 105 040

Crédito n.a. 0.0% 0 0

Otro 2 0.1% 100 200 105 335

1 Pesos constantes de 2008

Cuadro 2.7. Participación promedio de instancias,

marco muestral, PAJA

Fuente: Cálculo propio con base en la información del Banco de

México y la base de datos de la URAP.

ObrasInstancia

Pesos

corrientes

Pesos

constantes1


PAJA. 54

La principal variación global en la BD se presentó en las aportaciones de los beneficiarios

pues 12% de las obras registraron disminuciones. La más significativa fue en la construcción

de una estancia infantil en la localidad de San Francisco, en Baja California Sur, donde se

presupuestó que los beneficiarios aportarían 547 650 pesos (48% del proyecto) y no lo

hicieron. Situación similar ocurrió en la construcción de un albergue en Saucillo, Chihuahua,

donde no se efectuó la aportación de 159 800 pesos que representaba 33% del presupuesto

de la obra. En pesos constantes de 2008, el recurso finalmente ejercido de las obras significó

una variación de 31.5%, poco más de un millón de pesos, del presupuesto aprobado, cifra

que representa más que las aportaciones efectuadas por los estados y municipios en

conjunto (véase la Grafica 2.19). La falta de estas aportaciones fue el principal factor para

que las obras de la muestra modificarán 8.2% el presupuesto ejercido respecto del aprobado

en pesos constantes de 2008.

Por su parte, en 10% de las obras los estados aportaron una cifra inferior al presupuesto

aprobado, sin embargo, estas disminuciones nunca superaron 2 300 pesos. En todas las

obras de la muestra los municipios aportaron la totalidad del recurso económico al que se

habían comprometido en el presupuesto aprobado.

Aprobado Ejercido # Aprobado Ejercido #

Total 11 984 968 11 091 860 -893 108 7.5% 13 875 872 12 744 869 -1 131 003 8.2%

Federal 8 531 212 8 498 810 -32 402 0.4% 9 860 288 9 820 865 -39 423 0.4%

Estatal 364 202 355 440 -8 762 2.4% 409 082 399 226 -9 857 2.4%

Municipal 153 403 153 403 0 0.0% 168 405 168 405 0 0.0%

Beneficiarios 2 936 151 2 084 207 -851 944 29.0% 3 438 097 2 356 373 -1 081 723 31.5%


Cuadro 2.8. Variación entre presupuesto total aprobado y recurso ejercido, muestra, PAJA

Pesos corrientes Pesos constantes del 2008

% %

Participación Presupuesto Variación Presupuesto Variación


PAJA. 55

Del marco muestral, la aportación federal ha decrecido registrando el mayor porcentaje de

aportación federal en 2002 con 61.8 mdp (79.6 mdp constantes de 2008) que significó 77.1%

de las aportaciones totales, mientras que en 2007 disminuyó a 61.1% con 38.3 mdp (40.3

mdp constantes de 2008), es decir, en seis años la inversión en construcción de obra pública

se redujo 23.4 mdp; en pesos constantes de 2008 la disminución de recursos del programa

fue de 39.3 mdp, lo que significa casi la mitad de la inversión realizada (49.4%) en pesos

constantes en 2002 (véase el Cuadro 2.9).

Por tipo de obra, detectamos en la BD del programa que las principales modificaciones se

presentaron en la construcción de las obras de estancia infantil (48%) y módulo sanitario

(42.5%) y, en mucho menor medida, en la edificación de vivienda transitoria (13.7%).

0

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000

7 000

8 000

9 000

Federal Estatal Municipal Benef iciarios

Mil

es d

e p

eso

s

Gráfica 2.19. Variación entre presupuesto aprobado y ejercido en obras de la muestra, según bases de datos, PAJA

Aprobado

Ejercido

Fuente: Bases de datos del URAP.

Cuadro 2.9. Inversión por instancia en pesos corrientes y constantes, marco muestral, PAJA

Inversión (pesos corrientes)

Total Federal Estatal Municipal Beneficiarios Total Federal Estatal Municipal Beneficiarios

Total 424 957 801 286 213 786 30 423 329 13 688 162 94 432 124 200 400 496 477 158 336 317 646 35 404 944 15 512 620 109 031 278 210 670

2002 80 212 234 61 819 794 3 927 005 754 948 13 710 487 0 103 399 372 79 690 187 5 062 194 973 182 17 673 810 0

2003 70 285 398 50 413 713 6 471 757 1 449 359 11 950 569 0 86 662 507 62 160 547 7 979 732 1 787 072 14 735 156 0

2004 76 571 724 50 742 342 5 915 011 2 533 645 17 380 727 0 90 185 345 59 763 780 6 966 635 2 984 099 20 470 831 0

2005 64 709 108 40 596 215 4 700 034 2 957 086 16 455 774 0 73 290 803 45 980 068 5 323 350 3 349 253 18 638 132 0

2006 70 366 250 44 266 293 4 346 918 2 847 410 18 905 629 0 76 906 886 48 380 903 4 750 970 3 112 081 20 662 932 0

2007 62 813 086 38 375 428 5 062 605 3 145 715 16 028 937 200 400 66 032 245 40 342 162 5 322 062 3 306 932 16 850 418 210 670

Fuente: Cálculo propio con base en la información del Banco de México y la base de datos de la URAP.

AñoOtro

Inversión (pesos constantes de 2008)

Otro


PAJA. 56

Al cotejar los ETO en las delegaciones se observó que en 12.1% de las obras existió alguna

variación en el costo total aprobado respecto a la información que se registra en la BD del

PAJA. De este universo, en casi 6 de cada 10 obras la aportación federal fue inferior en la BD

que en el ETO.97

Efectuando un comparativo entre el presupuesto ejercido localizado en los ETO respecto al

registrado en el Siipso se detectó que en tres de cada diez obras los montos difieren. De

aquellas obras que registraron variación, casi cuatro quintas partes registraron un sobre-

ejercicio en los expedientes.98 Considerando que dentro de las obras seleccionadas en la

muestra la aportación federal no registró variación significativa entre el presupuesto

aprobado y el ejercido, y que el recurso aportado por entidades y municipios fue poco

significativo, esta variación tiene su origen en:

97 La variación fue negativa en 58.3% de las obras, es decir, la base de datos reporta que la aportación federal

fue de un monto mayor a lo indicado en el expediente técnico (la variación más alta fue de 70 311 pesos) y, en contraparte, en 41.7% de las obras la base de datos registra una aportación federal menor al expediente técnico (173 347 pesos en la variación más negativa).

98 Es decir, que el presupuesto ejercido encontrado en el expediente técnico es mayor que el del Siipso.

Total ejercido Pesos

Total 11 984 967.9 11 091 860.4 -893 107.5 -7.5%

Pie de casa 649 587.6 610 382.5 -39 205.1 -6.0%

Infraestructura educativa y recreativa / aula escolar 1 671 800.0 1 635 117.1 -36 682.9 -2.2%

Cancha de usos múltiples 230 000.0 229 844.0 -156.0 -0.1%

Estancia infantil 1 142 000.0 594 347.0 -547 653.0 -48.0%

Módulo sanitario 246 315.0 141 721.3 -104 593.7 -42.5%

Infraestructura de alimentación / desayunador comunitario 2 326 536.9 2 326 536.9 0.0 0.0%

Vivienda permanente 4 552 647.4 4 548 043.9 -4 603.5 -0.1%

Vivienda transitoria / albergue módulos familiares 1 166 081.0 1 005 867.7 -160 213.3 -13.7%

Cuadro 2.10. Variación de recursos en la muestra entre presupuesto total ejercido y recurso total

ejercido, PAJA

Recursos

Total aprobado

Fuente: Elaboración propia con la base de datos de la URAP.

Variación

PorcentajeTipo de obra


PAJA. 57

a) Aportaciones de los productores agrícolas que no se encuentran registradas dentro de

la base de datos del programa.99

b) Aportaciones adicionales de las agrupaciones de beneficiarios que por ser

extemporáneas no hayan sido reportadas a oficinas centrales.

En contraparte, el subejercicio detectado suele ser propiciado por la disminución de las

aportaciones comprometidas por ambos actores que, por inestabilidad económica, no

pueden asumir la inversión pactada para la infraestructura.

Respecto a la aportación económica de los beneficiarios, de las obras que presentaron algún

tipo de variación, en 35.7% de los ETO no se indica ningún tipo de aportación por parte de

ellos mientras que en la BD sí ocurre y 64.3% registra aportaciones superiores de los

beneficiarios en la BD respecto a las indicadas en los expedientes técnicos. Es decir, la

tendencia de variación indica que la BD suele reflejar mayor participación económica de los

beneficiarios que la documentación de la obra en las delegaciones.

99 Haciendo referencia a las obras seleccionadas en la muestra de esta evaluación.

Sub-ejercicio20.3%

Sobre-ejercicio79.7%

Fuente: Cédula de verif icación f ísica, MOP

Cuadro 2.20. Comparativo entre el presupuesto ejercido registrado en el SIIPSO y el localizado en los ETO, PAJA


PAJA. 58

Aportaciones adicionales

Las aportaciones de recursos del programa para la construcción de obra pública tienen dos

tipos de destinatarios: 1) los productores agrícolas y 2) los jornaleros agrícola; sin embargo,

las aportaciones federales máximas son diferenciadas. En el caso de los productores

agrícolas, se requiere una aportación económica obligatoria con base en los criterios y

porcentajes descritos en las RO del programa.100 Si bien, durante el periodo que abarca esta

evaluación, existieron algunos montos diferenciados por tipo de ámbito de acción, las obras

de la muestra mantuvieron los mismos montos de aportación máxima federal, los cuales se

muestran en el Cuadro 2.11.

Las aportaciones federales otorgaban porcentajes inferiores a los productores grandes ya

que, en teoría, éstos disponen de mayor poder económico para asumir los costos de

100 Los montos quedan establecidos por escrito en los acuerdos de coordinación o concertación que suscriben

las delegaciones con los productores o empresarios agrícolas.

Primero Segundo Tercero 4o. o más

Grande 1 66% 50% 25% 20%

Mediano 2 75% 50% 25% 20%

Pequeño 3

Minifundista 4 80% 60% 40% 20%

Fuente: RO 2007 del PAJA y Art. 504 Fracc. II. de la Ley Federal del Trabajo.

Cuadro 2.11. Porcentajes de aportación máxima de recursos federales con productores agrícolas contratantes de población, PAJA

1 Son aquéllos cuya media de trabajadores contratados en el periodo de cosecha

para el cultivo que siembre, sea superior a 300. 2 Son aquéllos cuya media de trabajadores contratados en el periodo de cosecha para el cultivo que siembre, sea de 100 a 299. 3 Son aquéllos cuya media de trabajadores contratados en el periodo de cosecha

para el cultivo que siembre, sea de 99 o menos. 4 Productores que cultivan predios de hasta 5 hectáreas y contratan en forma

individual un número menor de 10 jornaleros en la fase de cosecha. Los porcentajes de participación de cada productor social se determinarán dependiendo de: sus características socioeconómicas, el tipo de cultivo, la superficie cultivada, el destino y valor de la producción y el número de trabajadores contratados.

Tamaño del productor

Años de inversión


PAJA. 59

construcción de infraestructura que los productores de menor tamaño; sin embargo, en todos

los casos, la aportación máxima federal disminuía con los apoyos multianuales hasta

representar sólo una quinta parte del costo total de la obra. Como se expuso previamente, la

BD del PAJA no registra las aportaciones de los productores agrícolas dentro de las obras

seleccionadas en la muestra.

Para la población jornalera agrícola el porcentaje de aportación máxima de recursos

federales fue de 80%, salvo en proyectos de infraestructura educativa donde el monto se

elevaba hasta 90%. El complemento podía ser una aportación monetaria o en especie, de los

hombres y mujeres beneficiarios del programa.101

Es importante recalcar que actualmente, bajo las RO-PAJA-2009, estas aportaciones federales

ya no están vigentes. El PAJA ha efectuado una reestructuración concediendo un peso más

específico a otras vertientes de atención (estipulando montos de apoyo, valores de paquete

de útiles y uniformes, estímulos económicos, vales para despensa, etc.). En lo que se refiere

a la construcción de obra pública se han englobado los conceptos en el rubro de “apoyos

complementarios para la infraestructura” donde la Sedesol no podrá tener una participación

global mayor a 50% del costo total del proyecto, con excepción de proyectos relacionados

con las unidades de servicios integrales (USI).

C.2.4. Operación

Como se mencionó antes, la presente evaluación se concentró en observar la situación

actual de la obra pública, particularmente, que se haya construido, se encuentre operando y

reciba mantenimiento. Para este documento inicialmente se definió como obra pública

aquella construcción de nueva infraestructura para el servicio de la sociedad o de las

personas en situación de pobreza y marginación, ejecutada con recursos federales.

101 La valuación de la aportación en especie se hacía por escrito en los acuerdos de coordinación y

concertación que celebraron las delegaciones y el Comité. Lo anterior sin demérito de los recursos que aportaran las entidades federativas y municipios.


PAJA. 60

Frecuentemente son obras de interés general que contribuyen a la generación de bienes

públicos que cumplen con las características de no rivalidad y exclusión.102

Situación actual de las obras realizadas

Un hallazgo de la evaluación es que se corroboró que la totalidad de las obras de la muestra

del PAJA existen y se encuentran ubicadas territorialmente como se reporta en la BD; sin

embargo, no todas las obras alcanzaron la meta programada registrada en los ETO. De las

obras evaluadas con la cédula de verificación física CE103 fueron localizadas, de las cuales,

87.5% están actualmente en operación.104 No se registraron casos donde a alguna obra se le

diera un uso distinto para los fines con que se construyó.

Por sus características, en lo que compete a las obras de vivienda se visitaron en el

levantamiento 51 infraestructuras105 pertenecientes a las distintas categorías de construcción

del programa.106

Los RPD afirmaron que al momento de efectuar el monitoreo casi la totalidad de las obras de

vivienda de la muestra se encontraron habitadas, sobre todo las unifamiliares; situación que

fue corroborada in situ.107 De acuerdo con los beneficiarios, sólo una vivienda permanente de

102 Un bien es no rival cuando su uso por una persona en particular no perjudica el uso futuro por otros

individuos, y no excluyente cuando su uso por una persona en particular no perjudica el uso simultáneo por otros individuos.

103 El tipo de obras que comprende la CE son: construcción y equipamiento de aula escolar; infraestructura para

alimentación y abasto; albergue módulos familiares; desayunador comunitario; infraestructura para alimentación y abasto; infraestructura educativa y recreativa; y construcción de estancia infantil.

104 Asimismo, algunas obras están operando pero fue necesario corroborarlo con los beneficiarios ya que el día

de la visita no se les pudo observar en funcionamiento por diversos motivos (el comedor está ubicado en una escuela y era periodo vacacional o era día de raya y no había acceso al interior de las instalaciones).

105 Se empleó la cédula de verificación física denominada CV-PAJA. En un esfuerzo adicional se levantaron 22

cédulas complementarias de verificación física de vivienda en Mezquital, Durango. Véase el Anexo F.2. PAJA: reponderación por encuestas adicionales.

106 Las obras pertenecen a construcción de pie de casa, vivienda permanente y vivienda transitoria.

107 98.0% según los beneficiarios.


PAJA. 61

la obra de Rancho Guadalupe (La Noria)108 no se encuentra habitada debido a que el viento

voló las láminas de su techo; sin embargo, en otras obras, a pesar de lo que manifestaron los

beneficiarios, la infraestructura no parecían tener las condiciones adecuadas de habitabilidad

(el caso más radical, otra vivienda que no disponía de techo)109 por lo que se recomienda

tomar el porcentaje de ocupación con cautela.

Fachadas de obras de viviendas de construcción de pie de casa y vivienda permanente, PAJA


108 Del municipio del Mezquital, Durango, perteneciente al ejercicio fiscal 2006.

109 Una de las viviendas de construcción de pie de casa de la localidad del Bajío de Milpillas, Mezquital,

Durango.


PAJA. 62



PAJA. 63


Fuente: Archivo fotográfico de verificación física, MOP.

En la muestra no se registraron casos en los que el uso de las viviendas fuera diferente al

habitacional. Respecto a los materiales de las obras, el piso de las viviendas fue casi en su


PAJA. 64

totalidad de cemento firme (sólo una obra con piso de madera y no se registró ningún otro

tipo de material). Los muros fueron construidos principalmente de adobe y en nueve de cada

diez viviendas el material del techo es lámina metálica (véase la Gráfica 2.21).

En el municipio de Mexicali, el material de los techos de la obras de construcción de pie de

casa y vivienda permanente es principalmente de madera y concreto. En varias de las

viviendas se observaron instalaciones con cableado eléctrico externo y, en una de ellas, un

techo irregular de madera que permite el acceso al agua de lluvia lo que potencialmente

podría ocasionar un corto circuito.110 Se detectaron techos de cemento que presentan ligeras

grietas y cuarteaduras. No todas las viviendas están construidas con una unión continua

entre la pared y el techo (en un hogar, para evitar la infiltración de lluvia, se rellenó esta

separación con montones de ropa vieja del beneficiario).111

110 Primer renglón, última foto del lado derecho.

111 Segundo renglón, última foto del lado derecho.

Concreto2.0%

Madera8.0%

Lámina metálica90.0%

b) Techos

Concreto12.0%

Ladrillo4.0%

Block8.0%

Adobe76.0%

a) Muros

Gráfica 2.21. Materiales de las obras de vivienda, PAJA (%)



PAJA. 65

Techos de las obras de vivienda del PAJA en el municipio de Mexicali

Fuente. Archivo fotográfico de verificación física. MOP

En localidades al interior del municipio Mezquital los techos son de lámina metalizada. En

esta región se detectaron los dos casos de vivienda con carencia parcial o total de techo.

Algunas de las obras padecen goteras que han sido subsanadas por los beneficiarios con

mantas de algodón sostenidas con clavos cerca del techo.


PAJA. 66

Techos de las obras de vivienda del PAJA en el municipio el Mezquital


Las obras evaluadas con la cédula de verificación física CE son infraestructuras del PAJA que

tienen la característica de brindar algún tipo de servicio a la población, por ello es importante

que estén debidamente equipadas; sin embargo, sólo 71.4% de estas obras tiene

equipamiento y, con el mismo porcentaje, los insumos adecuados. En sólo 57.1% de las

obras hay un personal asignado que opera regularmente aunque en la mayoría de las obras


PAJA. 67

de infraestructura de alimentación y abasto existe rotación entre los propios beneficiarios,

pero esta distribución se hace periódicamente por lo que estrictamente no hay personal

asignado.

En la localidad Huamuchil, se supervisó una obra de infraestructura para la alimentación y

abasto que a pesar de estar en buen estado físico no opera. El motivo fue un mal diagnostico

en la localidad.112 La obra no se utiliza porque la vivienda transitoria que alberga a los

jornaleros tiene parrillas con gas frente a sus dormitorios por lo que les resulta más cómodo

para los jornaleros y sus familias emplearlas. Adicionalmente, las parrillas de la cocina

comedor (la obra) utilizan leña, insumo del que no disponen lo que dificulta aún más su uso.

A continuación se presentan una selección de fotos de obras que fueron verificadas con la

cédula CE ubicadas en varios estados del país:113

Construcción y equipamiento de aula escolar (barrio San Sebastián), Tierra Colorada, Oaxaca, PAJA

112 Probablemente se detectó la carencia de infraestructura alimentaria en otro ejercicio fiscal y la necesidad ya

había sido subsanada cuando se dispuso de recursos para su construcción.

113 Fuente: Archivo fotográfico de verificación física. MOP


PAJA. 68

Infraestructura para la alimentación y abasto. Huamuchil, San Luis Potosí, PAJA

Infraestructura para la alimentación y abasto. Saucillo, Chihuahua, PAJA

Infraestructura para la alimentación y abasto. San Miguel Mixtepec, Oaxaca, PAJA

Desayunador comunitario. PR El Sol, Baja California, PAJA


PAJA. 69

Infraestructura para la alimentación y abasto. San Isidro, Oaxaca, PAJA

Infraestructura educativa y recreativa. Tierra Colorada, Oaxaca, PAJA

Infraestructura para la alimentación y abasto. San Miguel Mixtepec, Oaxaca, PAJA

Las obras que fueron evaluadas con la cédula COE pueden clasificarse en dos grandes

grupos: 1) infraestructura educativa y recreativa y 2) módulos sanitarios. Al igual que el resto

de las obras del PAJA, este tipo de obras existen y se encuentran ubicadas territorialmente

como se reporta en la BD.


PAJA. 70

Aunque algunos módulos sanitarios se encuentran deteriorados por su uso y/o tienen

precarias condiciones sanitarias, todas las obras están actualmente operando aunque sea

parcialmente.114 Entre sus principales carencias destaca que 75.0% de los módulos

sanitarios padece falta de suministro de agua.115 Asimismo, estas obras denotan deterioro en

varios aspectos de su estructura.116

La infraestructura educativa y recreativa, en términos generales, se encuentra en buenas

condiciones y, por lo manifestado por los beneficiarios, se les da un uso constante. Las

canchas deportivas son de concreto y presentan ligeras grietas en su superficie. No existían

áreas verdes aledañas; sin embargo, las canchas estaban localizadas en zonas áridas donde

tener espacios verdes requeriría de un elevado mantenimiento.

Entre las obras de la infraestructura educativa y recreativa se observan andadores de

terracería, alumbrado público, bancas, quiosco, baños y enrejado. Por su parte, el salón de

usos múltiples cuenta con los servicios básicos. Se presenta a continuación una selección de

fotos representativa de las obras de infraestructura educativa y recreativa, así como de los

módulos sanitarios del PAJA:117

114 Las metas de estas obras consisten en múltiples módulos sanitarios y, en ocasiones, no operaba un módulo

y el resto sí. Adicionalmente, aunque algunos módulos están provistos de orinal, en algunas regiones los jornaleros suelen no emplearlos, usando exclusivamente del escusado.

115 Algunos eran letrinas por lo que de antemano se planificó que no contarían con este servicio.

116 Véase la sección Condiciones físicas de las obras.

117 Fuente: Archivo fotográfico de verificación física. MOP


PAJA. 71

Infraestructura educativa y recreativa. Villa Alberto A. Alvarado Arámburo (F. Legal), Baja California Sur, PAJA

Unidad deportiva o cancha deportiva. Zimanca, Michoacán, PAJA

Construcción de cancha de usos múltiples. Vizcaíno (Col. Benito Juárez), Baja California Sur, PAJA

Infraestructura educativa y recreativa. Villa Alberto A. Alvarado Arámburo (F. Legal), Baja California Sur, PAJA


PAJA. 72

Vivienda permanente (módulos sanitarios). Zimanca, Michoacán, PAJA

Vivienda permanente (módulos sanitarios). Copalillos, San Luis Potosí, PAJA

Vivienda permanente (módulos sanitarios). Tierra Colorada, Oaxaca, PAJA

Construcción de módulo sanitario. Agropecuaria, Sonora, PAJA


PAJA. 73

Vivienda permanente (módulos sanitarios). El Jicaral, Oaxaca, PAJA

Vivienda permanente (módulos sanitarios). Buenavistilla La Garita, Michoacán, PAJA

Vivienda permanente (módulos sanitarios). Santiago Tilapa, Oaxaca, PAJA

Vivienda permanente (módulos sanitarios). Rancho Pastor, Oaxaca, PAJA


PAJA. 74

Condiciones físicas de las obras

En lo que respecta a las obras de vivienda del PAJA, en las fotografías se percibe que las

construcciones de pie de casa y viviendas permanente son de carácter unifamiliar y tanto su

diseño como acceso a los servicios básicos difieren según la región del país. Sobre la

variación de estilos en las construcciones de pies de casa, los RPD explicaron que se derivan

de los usos y costumbres del lugar de origen de los jornaleros.

Una de las principales carencias que se percibe en las obras de vivienda del PAJA es el

acceso a los servicios básicos que, si bien no competen como responsabilidad al programa,

repercuten en el impacto positivo de la obra. Si bien, al buscar una aproximación a su fuente

de trabajo los jornaleros agrícolas se instalan regularmente en pequeñas localidades

atomizadas donde la propia orografía del lugar puede limitar el acceso a infraestructura

básica, en algunas obras de autoconstrucción los beneficiarios no conectaron las viviendas a

redes de servicio aun cuando éstas existían en la comunidad.118 Del total de obras de

vivienda de la muestra, menos de la mitad cuenta con electricidad; 9 de cada 10 obras no

tiene servicio de drenaje, más de tres quintas partes no tienen agua potable119 y 85.0% no

dispone de gas.120 Asimismo, la ubicación rural de las viviendas se detecta con la baja

urbanización del entorno donde sólo 8.0% de las obras de este tipo cuenta con banquetas y

4.0% con calles pavimentadas y, por ende, carecen de los mismos.

118 Aunque por su condición rural, muchas localidades no disponen de ninguna red de servicios.

119 Sólo 6.0% cuenta con llaves de agua dentro de la vivienda.

120 Véase la Gráfica 2.22.


PAJA. 75

Las obras de vivienda del PAJA que disponen de servicios básicos se ubican en comunidades

rurales donde no siempre existe regularidad en los servicios; de ellos, la electricidad es el

que más fluctúa pues más de una cuarta parte sólo dispone de ella algunos días de la

semana en tanto que sólo una de cada 10 obras no tiene un servicio regular de agua potable

Lamentablemente, muchos de los jornaleros agrícolas encuestados presentaron una actitud

huraña al momento del levantamiento de las cédulas de verificación física e imposibilitaron el

acceso al interior de las viviendas por lo que no se pudo culminar la inspección visual de las

deficiencias de las obras. De la supervisión realizada destaca que 1 de cada 10 obras de

vivienda presenta o corre el riesgo de posibles fallas estructurales (véase la Gráfica 2.24).

30.0

16.0

6.0

10.0 8.06.0 4.0

8.0

0

5

10

15

20

25

30

35

Electricidad Agua potable Llaves de agua en el interior de la vivienda

Drenaje Gas Servicio telefónico

Calles pavimentadas

Banquetas


Gráfica 2.22. Servicios básicos y caracteristicas en las obras de vivienda, PAJA (%)

n= 50

67.1

27.6

5.3

0

20

40

60

80

100

Diario Algunos días A ratos

a) Electricidad


Gráfica 2.23. Frecuencia del servicio básico en las obras de vivienda, PAJA (%)

90.0

10.00.0

0

20

40

60

80

100

Diario Algunos días A ratos

b) Agua potable

n= 15 n= 8


PAJA. 76

Asimismo, se presentan deficiencias de menor relevancia como goteras en techos y pintura

en mal estado. Más de una cuarta parte de las viviendas registra grietas en sus paredes y no

se registran casos de fugas de ningún tipo pero no es de extrañar pues pocas viviendas

cuentan con el servicio, (véase la Gráfica 2.25). Sin embargo, cabe mencionar que lo anterior

resulta de la encuesta de beneficiarios, por lo que carece de representatividad nacional.

Se detectaron desprendimientos de los recubrimientos y grietas en varias partes de las

viviendas. Tres de cada diez viviendas de la muestra registran deterioro en el piso, una

quinta parte revela desprendimientos en los muros de la obra y una décima parte en el techo;

asimismo, se detectaron grietas, pero en menor medida (no superaron 18.0% de la obras) en

pisos, muros y techos de las viviendas.

10.0

16.0

8.0

2.0 2.0 2.0 2.0

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

Fallas estructurales

Goteras en techos

Pintura en mal estado

Salitre Goteras en muros

Fugas de agua Ventanas con vidrios rotos


Gráfica 2.24. Deficiencias en las obras de vivienda, PAJA (%)

n= 50

27.6

1.1 2.3 1.1 0.0 0.0 0.00

5

10

15

20

25

30

Grietas Hundimiento Salitre Muros ladeados Fugas de agua Fugas de drenaje

Fugas de gas


Gráfica 2.25. Deficiencias en las obras de vivienda, según beneficiarios, PAJA (%)

n= 50


PAJA. 77

En cuanto a sus dimensiones,121 60.0% de las viviendas está constituida como una sola

estancia y no contiene cuartos habitacionales de usos múltiples. De la obras que sí disponen

de éstos, 75.0% tiene una sola habitación y el resto está compuesta por dos cuartos y la

estancia. Sólo 12.0% de las obras tiene dormitorios (recámaras) y una sola vivienda de la

muestra contaba con dos recámaras. La cocina, por su parte, es exterior en la mayoría de las

viviendas y sólo está construida dentro de 14.0% de las obras de la muestra. Sólo 8% de las

obras cuenta con un baño sencillo (WC) en el interior y otro porcentaje similar cuenta con

baños completos (WC y regaderas).

En el PAJA es importante diferenciar entre las obras de vivienda con un propósito unifamiliar y

los albergues. Si bien, entre estos últimos hay una gran diversidad,122 suelen ser

infraestructuras que están dotadas de mayor cantidad de servicios básicos sobre todo en

aquellas con financiamiento municipal, ya que suele existir el compromiso tácito de conectar

la obra a redes de servicios.

121 Suelen ser casas de 42 m

2 aunque, en algunas construcciones de pie de casa las dimensiones variaban

significativamente.

122 Algunos se limitan a ser cuartos amplios que han sido equipados con camas, literas, colchones, etcétera.

30.0

20.0

10.0

16.0

18.0

4.0

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Pisos Muros Techos

Desprendimiento de recubrimientos

Grietas


Gráfica 2.26. Daño según zona de la vivienda, PAJA (%)

n= 50


PAJA. 78

Albergue módulos familiares. Olintepec, en Morelos, PAJA


Si bien, las imágenes pertenecen a un albergue que fue visitado en la prueba piloto se

presentan para evidenciar visualmente albergues de mayores dimensiones que tuvieron

menor probabilidad de ser seleccionadas en la muestra dado el gran número de obras de pie

de casa y vivienda permanente que se construyeron durante el periodo evaluado.123

123 El uso de fotografías dentro del informe final no pretende evidenciar los principales hallazgos o

características generales de las obras. En este sentido, es importante puntualizar que no todas las obras fueron documentadas con imágenes al interior de la vivienda debido a que, en algunos casos, fue negado el acceso por parte de los beneficiarios.


PAJA. 79

Las obras verificadas con la cédula CE tienen mayor acceso a los servicios básicos, ya que la

totalidad de las obras cuenta con electricidad y más de dos tercios con suministro de agua.

Ninguna obra cuenta con rampa para discapacitados o, en el caso de aulas o albergues, con

servicio telefónico124 e internet.

Respecto a los detalles de deterioro en las instalaciones, se percibió que la mitad de las

obras supervisadas con la cédula CE se encontraban sucias o con basura mientras que en

más de un tercio las instalaciones sanitarias se encontraban fuera de servicio (véase la

Gráfica 2.28). El equipamiento con el que se brinda el servicio a los usuarios está descuidado

o dañado en 37.5% de las obras. En lo que respecta al mantenimiento, una cuarta parte de

las infraestructuras tiene pintura en mal estado y en otra cuarta parte los vidrios de las

ventanas están rotos.

124 Un albergue dispone de un teléfono público que funciona con tarjeta, el cual es utilizado por las familias que

habitan el albergue.

100.0

71.457.1

42.9

28.6 28.6 28.6

0.00

20

40

60

80

100

120

Energía eléctrica

Suministro de agua

Baños Gas Drenaje Barda perimetral

Áreas verdes Rampa para discapacitados


Gráfica 2.27. Servicios y caracteristicas con que cuentan las obras de la CE, PAJA (%)

n= 8


PAJA. 80

En lo que compete a los módulos sanitarios, una característica que sobresale es que 75.0%

de las obras carece de un suministro de agua lo que le resta eficiencia a su operatividad

(véase la Gráfica 2.29.a). Respecto a deterioros, más de una tercera parte de los módulos

sanitarios tiene grietas o fisuras en techos o muros. Una cuarta parte de las obras no

presenta condiciones higiénicas y se encuentran sucias o con basura; con el mismo

porcentaje se encuentran los módulos que tienen las paredes con pintura en mal estado.

Una obra suele estar compuesta de múltiples módulos sanitarios, detectando que 12.5%

baños estaban fuera de servicio aunque el resto de los módulos operara (véase la Gráfica

2.29.b). Entre los principales defectos detectados están: estructuras ladeadas o rotas, obras

que carecían de puertas, ventanas con vidrios rotos, asientos de porcelana fracturados y

presencia de salitre en algunos de ellos

50.0

37.5 37.5

25.0 25.0

0

10

20

30

40

50

60

Instalaciones sucias o con basura

Instalaciones sanitarias fuera de servicio

Equipamiento descuidado o dañado

Pintura en mal estado Ventanas con vidrios rotos


Gráfica 2.28. Detalles observados en las obras de la CE, PAJA (%)

n= 8


PAJA. 81

Causas de no funcionamiento de las obras

Los beneficiarios consideran que de la muestra dos obras no continúan en operación. Los

principales motivos fueron 1) mal diagnóstico en la localidad y 2) que la infraestructura no

cuenta con acceso a los servicios básicos.

Las obras son de infraestructura para alimentación y abasto. La primera no se usa por no

estar conectada a la red de suministro y, según manifestaron los jornaleros, no existió interés

de la comunidad en torno a ella125 y -como se mencionó anteriormente- la de la localidad

125 En San Luis Potosí, municipio Tamasopo, localidad Huamuchil. Clave 7JAG24007730. Ejercicio fiscal 2007.

75.0

37.5

25.0 25.0 25.0 25.0 25.0

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Falta de suministro de agua

Muros o techos con grietas o fisuras

Muros o techos con filtraciones de agua

Instalaciones sucias o con basura

Pintura en mal estado

Mobiliario dañado o despintado

Escalones rotos o despostillados


Gráfica 2.29.a. Detalles observados en los modulos sanitarios, PAJA (%)

n= 8

12.5 12.5 12.5 12.5 12.5 12.5

0.0

0

5

10

15

20

25

Presencia de salitre Baños fuera de servicio

Falta de puertas Ventanas con vidrios rotos

Asientos rotos o fracturados

Estructuras ladeadas o rotas.

Techo con fisuras.


Gráfica 2.29.b. Detalles observados en los modulos sanitarios, PAJA (%)


PAJA. 82

Huamuchil, que a pesar de estar en buen estado físico no opera porque los jornaleros tienen

parrillas con gas frente a sus dormitorios en el albergue.

Por su parte, los RPD consideran que uno de los principales problemas con la operación de

las obras suele ser la interacción con los productores agrícolas ya que, a pesar existir un

compromiso pactado en el Acuerdo de Coordinación y/o Concertación, en ocasiones existen

fricciones cuando las labores sociales del programa afectan sus intereses comerciales. Por

ejemplo, cuando un equipo médico itinerante realiza visitas de salud a una unidad de trabajo,

puede necesitar mínimo entre tres o cuatro horas para efectuar las distintas consultas,

situación que perturba a los productores agrícolas al considerar que pierden por un

prolongado lapso de tiempo a su fuerza laboral lo que, consideran, repercute negativamente

en el cultivo de sus cosechas. Los productores desearían que las actividades sociales se

efectuaran pero fuera de los horarios laborales, situación que es poco factible.

La labor del personal operativo del programa no sólo radica en recordarles los compromisos

asumidos al participar en el PAJA sino hacer conciencia de la importancia de procurar

condiciones de vida idóneas para los jornaleros evitando, por ejemplo, no sólo posibles

brotes epidemiológicos sino apoyando acciones preventivas como campañas de vacunación

y consultas médicas periódicas que fomenten una cultura de la salud, entre otras atenciones

sociales.

En los casos de los albergues, las viviendas temporales y las obras comunales la

desocupación se debe a dos factores: un mal diagnóstico y la disminución de la demanda de

fuerza laboral en la región. En determinado momento se construyen albergues en alguna

región por ser altamente productiva; no obstante, en ocasiones -por cuestiones

climatológicas o por aspectos de desgaste de la tierra- la región deja de producir

disminuyendo la demanda de fuerza laboral y, en algunos casos extremos, dejando de

requerirla. Al no existir disponibilidad de trabajo se deja de albergar a jornaleros pues estos

se trasladan a regiones donde se requiera mano de obra agrícola.


PAJA. 83

Si bien reconocen que algunas obras de pie de casa se hallan en condiciones precarias,

debido a la falta de mantenimiento que han recibido por parte de sus habitantes, éstas aún

resultan útiles para satisfacer las necesidades de vivienda de los jornaleros. Omitiendo

condiciones de infraestructura, consideran que el factor por el que las obras se encuentren

deshabitadas radica principalmente en problemas personales del usuario (desintegración

familiar, migración, etc.) y no a una escasez de la demanda.

Responsable del mantenimiento y operación de la obra

El PAJA no dispone de recursos para el mantenimiento de las obras construidas con recursos

del programa. Esta responsabilidad es asumida antes de la edificación de la obra por el

productor, la empresa agrícola o la asociación de productores en el inciso g, de la octava

sección del Convenio donde se compromete a:

Responsabilizarse del mantenimiento preventivo y correctivo de las obras y/o adquisiciones objeto del presente acuerdo de coordinación y/o concertación para su adecuado funcionamiento. El compromiso adquirido quedará establecido en el acta de entrega – recepción de las obras o adquisiciones.

Los responsables estatales entrevistados consideran que, en términos generales, los

productores han acatado el acuerdo y han realizado en los últimos años un adecuado

mantenimiento de la obra pública construida con el programa.126

Para las obras de vivienda, principalmente las unifamiliares, los propios beneficiarios son los

responsables de darles el mantenimiento. Sin embargo, siendo muchas de ellas familias de

escasos recursos en pobreza alimentaria, no disponen de la capacidad de efectuar

mantenimiento preventivo o reparaciones a pesar del deterioro, por lo que se percibe un

tratamiento muy diferenciado en el uso de las viviendas.

126 Los convenios de colaboración especifican quien va a efectuar el mantenimiento de la obra (por ejemplo, una

guardería podría ser subrogada al Seguro Social) así como en el anexo “A” (de promoción social) y en el anexo “C” (convenio de participación para la estructura).


PAJA. 84

Mantenimiento para el funcionamiento de las obras

A pesar de las características descritas en la sección Causas de no funcionamiento de las

obras, sólo 4.8% de los jornaleros considera que las obras no están en buen estado y lo

atribuye al uso cotidiano de la infraestructura ya sea por el desgaste normal de utilizar la obra

o al desgaste de causas naturales como la lluvia a la erosión, en mucho menor media

considera que se deba a que fue construida con materiales de mala calidad o que los

beneficiarios le dieran un mal uso (véase la Gráfica 2.30).

Sin embargo, al cuestionarles sobre los riesgos, casi 1 de cada 10 beneficiarios considera

que el estado actual de las obras les puede generar graves lesiones principalmente por

desprendimientos de techos y muros; más de una cuarta parte de los jornaleros cree que su

estado les puede causar enfermedades (como respiratorias debido a goteras en época de

lluvia) o accidentes menores, y a poco más de la tercera parte el estado de la vivienda le

genera algún tipo de molestia (véase la Gráfica 2.31).

28.6

71.4

14.3 14.3

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Causas naturales Desgaste normal Mal uso Los materiales son de mala calidad

Gráfica 2.30. Causas del mal estado de la obra, según los beneficiarios, (%)



PAJA. 85

De acuerdo con los beneficiarios, 65.1% de las obras del PAJA han recibido mantenimiento

mientras que, en su opinión, una quinta parte de las obras aún no necesita recibirlo; sólo

8.9% de las infraestructuras no ha recibido mantenimiento y un porcentaje menor de los

beneficiarios desconoce si éstas lo han recibido en algún momento o no.

Al indagar sobre quién ha sido responsable de efectuar el mantenimiento, tres quintas partes

afirmaron que fueron los propios jornaleros quienes lo realizaron. La cifra es coherente con el

número de obras de vivienda que fueron seleccionadas en la muestra en las que es

responsabilidad exclusiva de los beneficiarios darle un adecuado mantenimiento. También se

percibe su participación pero de una manera grupal, donde colectivamente la comunidad ha

9.1

27.3

36.4

27.3

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

Es muy riesgoso (puede generar graves lesiones)

Puede causar enfermedades o accidentes

Le causa molestias Ninguno

Gráfica 2.31. Efectos del mal estado, según los beneficiarios, PAJA (%)


El gobierno.7.3%

La comunidad

11.5%

Benef iciarios75.0%

Otros1.0%

No sabe quién lo hizo

5.2%

b) Responsable del mantenimiento

Sí65.1%

No8.9%

Aún no se necesita20.5%

No sabe5.5%

a) Han recibido mantenimiento las obras


Gráfica 2.32. Mantenimiento de las obras, según beneficiarios, PAJA


PAJA. 86

brindado mantenimiento a infraestructuras de uso común (albergues, desayunadores

comunitarios, aulas, etc.). Sólo 7.3% identificó a alguna autoridad gubernamental que asumió

la responsabilidad de darle el mantenimiento a la obra127 mientras que un porcentaje menor

no fue capaz de identificar quién fue la figura responsable.

El principal tipo de mantenimiento que han recibido las obras es preventivo. En el caso de los

beneficiarios, 68.1% de sus acciones fueron para evitar posibles deterioros mientras que

poco más de la mitad de la actividad de mantenimiento de la comunidad fue de esta índole.

En contraparte, la intervención de autoridades gubernamentales fue principalmente para

subsanar descomposturas que impedían el buen funcionamiento de las obras. La valoración

de la calidad del mantenimiento fue alta ya que 93.7% lo consideró positivo,128 mientras que

3.2% de los beneficiarios percibe que no fue el requerido para el estado idóneo de la obra.

127 En este sentido, percibimos que los beneficiarios en ocasiones no eran capaces de distinguir la participación

gubernamental de las aportaciones del productor agrícola por lo que su participación quizá pudo pasar desapercibida y terminar englobada en este concepto (los jornaleros sabían que alguien externo había aportado el recurso pero no sabían precisar quién).

128 Sin embargo, si consideramos que 75.0% del mantenimiento fue realizado por los propios beneficiarios y

analizamos el estado actual de algunas obras de vivienda pareciera denotar que se dio una valoración con poco sentido autocrítico.

42.9

18.2

26.4

40.0

28.6

54.5

68.1

0.0

28.6 27.3

5.6

60.0

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

El gobierno. La comunidad Beneficiarios No sabe quién lo hizo

Para arreglar

Para prevenir

No sabe

Gráfica 2.33.Tipo de mantenimiento, según los beneficiarios, PAJA (%)



PAJA. 87

Tres quintas partes de los beneficiarios argumentaron que la falta de dinero había sido el

principal motivo por el cual las obras del PAJA no habían recibido mantenimiento. Otro grupo

consideró que el problema radicó en la falta de organización por parte de la comunidad para

cuidar la obra y darle mantenimiento correctivo cuando ésta padeció algún desperfecto. En

menor porcentaje, se manifestaron con desconocimiento de cómo solucionar el desperfecto.

Sobre las mejoras a la obras de vivienda, casi la mitad de los beneficiarios ha invertido en

alguna parte de la obra. De los jornaleros que han realizado algún tipo de mejoramiento, más

de tres quintas partes lo han efectuado en los muros y menos de una tercera parte, en los

pisos.

Por falta de dinero75.0%

No hay quién sepa hacerlo

8.3%

No se han organizado

16.7%


Gráfica 2.34. Razones por las que no se ha dado mantenimiento a la obra, según los beneficiarios, PAJA

65.1

30.2

20.9

14.0

0.0 2.37.0

0

10

20

30

40

50

60

70

Muros Pisos Techos Cuarto(s) Ventanas Cocina Fosa séptica

Sí49.4%

No48.3%

No recuerda2.3%


a) Se efectúo alguna mejora b) Parte de la vivienda mejorada (%)

Cuadro 2.35. Mejoras efectuadas a las obras de vivienda por parte de los beneficiarios, PAJA


PAJA. 88

Los beneficiarios que efectuaron mejoramientos a las viviendas lo hicieron principalmente por

gusto, 14.0% debido al mal estado de la obra y en mucho menor medida por motivos de

algún desastre natural, mala calidad de los materiales o como ampliación de la vivienda. El

monto de la inversión fue muy variado y osciló entre 100 y 10 mil pesos, con una inversión

promedio de 1 407 pesos.

C.2.5. Percepción de los resultados

Población que efectivamente se beneficia del proyecto

No hubo indicios de que la población atendida no fuera otra que jornaleros agrícolas locales

o migrantes. Asimismo, se dio cumplimiento a lo analizado en la sección Cumplimiento de

criterios de elegibilidad y requisitos establecidos en las RO o normatividad aplicable del

programa en las obras y/o beneficiarios, ya que los usuarios satisfacían los cuatro criterios

base descritos.129

129 Pobreza; carencia de infraestructura y servicios básicos con niveles mínimos de salubridad; ingresos

familiares provenientes de actividades agrícolas; y que preferentemente sean jefes o jefas de familia.

65.1

14.0

2.3 2.37.0 9.3

0

10

20

30

40

50

60

70

Por gusto. Mal estado Mala calidad de materiales

Ampliación. Desastre natural. Otro


Gráfica 2.36. Motivo(s) del mejoramiento de la vivienda, PAJA (%)


PAJA. 89

Opinión de los usuarios de las obras

No se percibe un sentido de crítica sobre la utilidad de las obras del PAJA por parte de los

beneficiarios en donde la inmensa mayoría de los encuestados las consideró muy útiles o

útiles (véase la gráfica 2.37). Asimismo, los jornaleros no manifestaron insatisfacción con los

servicios ofrecidos por las obras de la muestra. Más allá de su estado físico, en las obras de

vivienda los jornaleros resaltaron que, además de las ventajas intrínsecas de habitabilidad

que les brindan,130 les facilita su estancia laboral y les proporciona -a ellos y a sus familias-

mejores condiciones de salubridad. De las obras públicas encaminadas a proyectos

integrales de atención, evocaron los beneficios directos como mejores condiciones

educativas para sus hijos y espacios idóneos para la elaboración de alimentos.

Al solicitar una valoración numérica, los jornaleros fueron coherentes con la satisfacción

previamente mencionada otorgando notas elevadas que dan una calificación de 9.3 en

promedio (véase la gráfica 2.38). Cabe señalar que la valoración numérica va de 0 a 10 en la

que 10 significa que el beneficiario está muy satisfecho con la obra. Asimismo, no se

130 Sobre todo a la población de jornaleros migrantes que radican en otros estados.


Muy útil79.1%

Útil19.5%

Poco útil1.4%

a) Utilidad de la obra

Sí93.2%

No contestó6.8%

b) Satisfacción con los servicios de la obra

Gráfica 2.37. Percepción de las obras según beneficiarios, PAJA (%)


PAJA. 90

registraron calificaciones reprobatorias y los mayores valores de respuesta se presentaron en

las notas más elevadas.

Como se contextualizó previamente, en materia de vivienda los jornaleros agrícolas buscan

cercanía con sus fuentes de trabajo instalándose en la periferia o en pequeñas localidades

atomizadas donde, en ocasiones, la propia orografía del lugar limita el acceso a

infraestructura básica, lo que se percibe en un porcentaje significativo de viviendas que no

dispone de servicios;131 sin embargo, la necesidad habitacional y el hecho de que las obras

de pie de casa son construidas por los propios usuarios propicia un apego significativo a la

infraestructura que puede derivar en elevadas valoraciones que subsanan la carencia del

acceso a los servicios básicos.

Asimismo, su valor apreciativo se incrementa ya que, si bien, no fueron obras de gran

tamaño132 contribuyeron a subsanar necesidades prioritarias de la población de jornaleros

agrícolas que en ocasiones percibe que no existe otra oferta de obra púbica específica para

atender las unidades de trabajo.

131 Teniendo presente que no es responsabilidad del programa el acceso o la construcción de infraestructura

básica.

132 Si consideramos que el grueso de las obras seleccionadas en la muestra fue constituida por infraestructura

de pequeñas dimensiones como aulas, módulos sanitarios, desayunadores comunitarios y letrinas.

0.0 1.44.8

11.0

25.3

52.1

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

Cinco Seis Siete Ocho Nueve Diez

Gráfica 2.38. Calificación de las obras, según los beneficiarios, PAJA (%)



PAJA. 91

Contribución de las obras al problema identificado

La infraestructura construida con apoyo del PAJA suele limitarse a obras pequeñas dirigidas a

satisfacer necesidades puntuales detectadas entre la población de jornaleros agrícolas y sus

familias; por ello, las inversiones para edificar obra pública que ofrece servicios comunitarios

genera un mayor impacto social que las de vivienda de carácter unifamiliar ya que, además

de los beneficios intrínsecos de los servicios, genera interacciones que facilitan la

construcción de tejido social entre una población cuyo principal lazo se limita a que efectúa la

misma actividad laboral ya que, en ocasiones, no comparte las mismas costumbres al

pertenecer a distintas zonas del país

Para los padres de familia, la infraestructura educativa -como las aulas y guarderías- tiene un

valor relevante al solventar la problemática de inseguridad infantil que padecen esos niños al

estar sin cuidados y garantizar que tengan acceso a la educación, mientras los jornaleros

trabajan.133

La necesidad de realizar actividades deportivas y lúdicas en las unidades de trabajo queda

bien solventada con las cancha de usos múltiples y los espacios recreativos, los cuales

fueron bien apreciados por los jóvenes que no disponían de ese tipo de espacios.

Por lo que se percibió en campo, es más viable que el programa genere un impacto social

invirtiendo en obras complementarias dentro de los albergues temporales -intentando otorgar

una atención integral- que atomizando el recurso en la construcción de viviendas

unifamiliares que, por sus condiciones precarias, no resuelven en su totalidad las

necesidades de habitabilidad. Por ello, se recomienda fomentar el financiamiento a

infraestructura de servicios colectivos.

133 Los RPD comentaron que, en comunidades retiradas, algunas aulas son apoyadas por el Programa de niño

migrante (Pronim) que consiste en un grupo de maestros que van a dar clase de manera regular en la unidad de trabajo.


PAJA. 92

Si bien se percibe que el programa es consciente de la problemática que enfrentan los

jornaleros migrantes es necesario que, además de incorporar apoyos en especie dentro de

las RO, se les otorgue prioridad en las RO y en los lineamientos para la construcción de

infraestructura (con respecto a la población residente en la localidad).

C.2.6. Conclusiones y recomendaciones

Es necesario contextualizar que la construcción de obra pública no ha sido la actividad

predominante del PAJA y así lo refleja la distribución de sus recursos pues, en el periodo que

abarca esta evaluación, sólo invirtió en ésta 42.4% del presupuesto federal ejecutado,

destinando un mayor porcentaje de recursos a otras acciones sociales. Por ello, es relevante

enfatizar que la construcción de obra pública no es una acción limitativa sino complementaria

de las vertientes de atención que ofrece este programa.

Planeación

La dinámica del programa ha resultado incluyente para los jornaleros pues más de cuatro

quintas partes de los encuestados comentaron que sabían que la comunidad había

participado en decidir qué hacer y cómo empezar las obras o acciones. Su participación en

las obras no se dio tanto de manera económica sino con la aportación de mano de obra para

la construcción de la infraestructura ya que casi la mitad de los beneficiarios encuestados

colaboró en ese sentido.

En las entidades se detectó una tendencia a dar prioridad a las necesidades de

infraestructura de los jornaleros agrícolas locales, principalmente por el peso político y social

que tiene la comunidad ante las autoridades locales respecto a la población migrante -que

permanece por un lapso determinado y regresa a sus hogares ubicados en otros estados del

país-. Aunque las RO-PAJA-2009 señalan apoyos económicos específicos para los jornaleros

migrantes, es necesario tomar con cautela esta tendencia evitando que se reduzcan las

acciones de infraestructura encaminadas a este tipo de población que, por sus

características, padece mayor vulnerabilidad.


PAJA. 93

Al cuestionarle a los RPD sobre cómo priorizan la realización de las obras se detectaron

cuatro criterios principales:

e) Diagnóstico situacional de las localidades. Criterio principal, aunque como se

mencionó con anterioridad, la calidad de los diagnósticos radica en si la delegación

dispone del personal suficiente para abarcar todas las unidades de trabajo en la

entidad, situación que no necesariamente ocurre en los estados grandes con muchos

municipios o en las delegaciones con pocos recursos.

f) Marginación del municipio y localidad donde se piensa construir la obra. Para algunas

autoridades es relevante atender a los municipios o localidades ubicados en zonas de

alta y muy alta marginación, así como aquellos que han sido definidos en el PND como

los de menor índice de desarrollo humano. Este criterio no está estipulado como tal en

las RO y no debería ser un factor determinante, dada la lógica operativa del programa

que pretende atender a los jornaleros agrícolas en las cercanías de su lugar de

trabajo, más allá de dónde se encuentren ubicadas territorialmente estas parcelas.

g) Volumen de población efectiva en la unidad de trabajo. Existen discrepancias ya que

para algunas autoridades éste no es un factor relevante al considerar que los grandes

productores agrícolas pueden satisfacer las necesidades básicas de sus trabajadores,

situación que no ocurre con los productores pequeños. Por ello, consideran que no

debe valorarse el tamaño de la unidad de trabajo o el número de jornaleros que ahí

laboran si no la gravedad de sus carencias.

h) Existencia de obras previas en la unidad de trabajo. Es un criterio ambiguo ya que

existen responsables estatales que se inclinan por efectuar acciones integrales y

prefieren favorecer a una misma unidad de trabajo hasta que todas sus necesidades

queden satisfechas mientras que hay funcionarios que consideran pertinente no

financiar por dos años consecutivos a una misma unidad de trabajo a fin de construir

obras en diversas localidades.


PAJA. 94

Se percibe que los RPD no disponen de conceptos claros y específicos para priorizar la

selección de las obras, mismos que tendrían que ser determinados por la UROP y anexarse a

las RO para que sean del conocimiento de todos los actores clave, promoviendo

paralelamente la transparencia en el proceso de selección.

El programa ha intentado impulsar la organización y participación social de la población

jornalera agrícola en la identificación de sus necesidades y demandas. Por ello, durante el

análisis de los ETO en las delegaciones, se buscó documentación que avalara acciones de

esta tesitura identificando que más de 6 de cada 10 obras incorporó tanto el acta de

asamblea comunitaria como la solicitud de proyecto comunitario; más de la mitad cuenta con

el acta de aceptación de la comunidad y más de una tercera parte con el acta constitutiva del

comité de obras.

En lo que respecta a la base de datos del programa se detectó que:

No se reportan las aportaciones obligatorias de los productores agrícolas en obras

seleccionadas en la muestra.

Existen proyectos donde no se identifica el número de beneficiarios de la obra aunque

la información está disponible en los ETO en las delegaciones.

Durante los primeros años del periodo evaluado, el programa no utilizaba una apertura

programática y los conceptos de la base de datos eran limitados lo que entorpecía

realizar una clasificación descriptiva relacionada con la unidad de trabajo;134 sin

embargo, a pesar que ahora dispone de una apertura programática propia se sigue

utilizando la misma dinámica de clasificación que puede generar confusión en toma de

decisiones o análisis globales.

134 “La construcción de letrinas o módulos sanitarios (unidad de medida “MOD”, “SANI”, “LETR”) se describen como

“Vivienda permanente. Construcción” o “Vivienda transitoria. Construcción”.


PAJA. 95

Por ello, el equipo evaluador recomienda:

a) Mayor retroalimentación entre la UARP y las delegaciones estatales para validar y

unificar datos a fin de que ambos actores dispongan de información certera sobre la

cobertura y el impacto de las obras.

b) Emplear una nomenclatura descriptiva coherente con la unidad de medida a fin de

reflejar fidedignamente la acción financiada y evitar errores de análisis o planeación

por parte de la UARP.

Aprobación

La posibilidad de que una obra del PAJA quede inconclusa o se modifique del proyecto inicial,

según la experiencia del PRDP, no recae tanto en factores como el precio de los materiales o

presupuestos inadecuados al momento de desarrollar la planeación sino que principalmente

el conflicto se presenta cuando se efectúan aportaciones inferiores a lo presupuestado por

parte de los productores agrícolas o los beneficiarios.

Los RPD señalaron que en los casos en que se recibe un presupuesto inferior para la

construcción de una obra o si por alguna fluctuación en los precios de los materiales es

insuficiente el presupuesto, en las delegaciones se efectúa un reajuste en las metas. Cuando

la obra está conformada por varias unidades se construyen un número menor y si la obra

radica en una sola construcción, se reducen sus dimensiones y se suprimen conceptos que

no afecten su funcionamiento.

El principal motivo para que un proyecto del PAJA tenga que ejecutarse en fases es la

insuficiencia presupuestaria, ya sea por el costo total de inversión que implica para la entidad

la construcción anual de múltiples obras o porque el proyecto en sí resulte ambicioso. En

este sentido, no sólo debemos considerar como limitante la aportación federal sino la

coinversión de los otros actores que, en obras costosas, los imposibilita a asumir una

inversión de tal magnitud en un solo año.


PAJA. 96

Si bien, el PAJA dispuso de distintos criterios de elegibilidad de beneficiarios durante los años

que abarca esta evaluación, las RO del programa mantuvieron cuatro criterios base:

a) Pobreza.

b) Carencia de infraestructura y servicios básicos con niveles mínimos de salubridad.

c) Ingresos familiares provenientes de actividades agrícolas.

d) Que preferentemente sean jefes o jefas de familia.

Aunque la normativa resulta bastante genérica, por lo observado en el trabajo de campo los

criterios de elegibilidad de beneficiarios se cumplen satisfactoriamente sin mayor salvedad.

La ubicación donde se construyen las obras, por lo regular, está cercana a hectáreas

dedicadas a la agricultura y la población que las trabaja padece condiciones económicas

precarias y es evidente la carencia de infraestructura y servicios básicos con niveles mínimos

de salubridad. La mayoría de los jornaleros encuestados en la muestra son jefes o jefas de

familia (90.5% es casado o vive en unión libre) con un bajo nivel educativo que los limita a

optar por opciones productivas más rentables ya que menos de la mitad terminó la primaria o

algún estudio superior. Al pertenecer a una fuerza laboral activa se percibe que hay pocos

jóvenes y pocos viejos, presentando una edad promedio de 39 de años por beneficiario.

Ejecución

En el proceso de revisión de documentación en las delegaciones estatales, se encontró

94.3% de los ETO. No existieron modificaciones para la reubicación de alguna obra a otra

localidad y, al cotejar la información de los ETO contra la BD, se corroboró que ninguno de los

datos territoriales encontrados en estas categorías difiere. La información de carácter

descriptivo de los ETO del PAJA es correcta y no presenta omisiones significativas

La totalidad de los ETO incluía la estructura financiera con el desglose subsecuente de

participantes, pero en 12.1% de las obras existió alguna variación en el costo total aprobado

respecto a la información que se registra en la BD. El presupuesto ejercido difirió en 29.9% de


PAJA. 97

los ETO respecto a la BD; de éstos, la aportación federal era inferior en la BD en 58.3% de las

obras.

No se registraron casos donde los ETO excluyeran la meta programada de la obra aunque en

4.6% no se incorporó la meta alcanzada dentro de la documentación.

Para determinar el tiempo de ejecución de las obras se efectuó un análisis de la información

documental capturando la fecha de inicio y culminación de los ETO, pero por información

carente o incompleta sólo fue posible realizar este ejercicio en 84.4% de las obras de la

muestra. En promedio, las obras seleccionadas en la muestra fueron ejecutadas en 6.5

meses.

De acuerdo con las bases de datos del PAJA, en lo que se refiere al costo de la obra pública

seleccionada en la muestra, 71.2% del presupuesto total asignado fue federal, casi una

cuarta parte correspondió a aportaciones de los beneficiarios, mientras que las de los

estados y municipios de manera conjunta no superaron 4.5%; situación derivada de que en

las RO no se especifica un monto mínimo y no todos los tipos de obra requieren

obligatoriamente su participación.

Casi la totalidad del presupuesto federal aprobado fue finalmente ejercido en las obras de la

muestra según la BD. Si bien 18% registraron variaciones, éstas fueron insignificantes ya que

en cuatro de ellas la modificación no superó 450 pesos.

Respecto al resto de los actores clave, la principal variación se presentó en las aportaciones

de los beneficiarios pues 12% de las obras registraron disminuciones. Por ello, el recurso

finalmente ejercido de las obras significó una variación de 29%, casi 852 mil pesos, del

presupuesto aprobado, cifra que representa más que las aportaciones efectuadas por los

estados y municipios en conjunto.

Los estados, por su parte, en 10% de las obras aportaron una cifra inferior al presupuesto

aprobado, sin embargo, estas disminuciones nunca superaron 2 300 pesos. En todas las


PAJA. 98

obras de la muestra los municipios aportaron la totalidad del recurso económico al que se

habían comprometido en el presupuesto aprobado.

Efectuando un comparativo entre el presupuesto ejercido localizado en los ETO respecto al

registrado en el Siipso se detectó que en tres de cada diez obras los montos difieren.

Respecto a la aportación económica de los beneficiarios, en 35.7% de los ETO que

presentaron algún tipo de variación, no se indica ningún tipo de aportación por parte de ellos

mientras que en la BD sí ocurre. La tendencia de variación indica que la BD suele reflejar

mayor participación económica de los beneficiarios que los ETO.

En lo referente a la modalidad de ejecución de las obras, en 88.0% de los ETO se encontró la

documentación pertinente o se especificó qué procedimiento se siguió. De las obras públicas

en las que se pudo cotejar esta información, cerca de la mitad de los proyectos fueron

adjudicados en el formato de invitación restringida. Del total de la muestra, poco más de una

tercera parte fue ejecutada bajo licitación pública y sólo 16.2% de las obras fueron

construidas por adjudicación directa.


y financiero en 56.4% de las obras, lo que denota una actividad media en las labores reales

de seguimiento por parte del programa. No obstante, es importante contextualizar que las

obras se sitúan en zonas agrícolas atomizadas dificultando que el personal de la delegación

efectúe un seguimiento adecuado a la ejecución de las obras limitándose, en el mejor de los

casos, a los informes de los promotores sociales.


y financiero en 56.4% de las obras, lo que denota una actividad media en las labores reales

de seguimiento por parte del programa.135

135 Es importante señalar las salvaguardas de esta información. Ya que el periodo de evaluación supera los

años en que las delegaciones tienen el compromiso legal de almacenar la documentación de las obras y, dado


PAJA. 99

Operación

Un hallazgo de la evaluación es que se corroboró que la totalidad de las obras públicas del

PAJA objeto de este estudio existen y se encuentran ubicadas territorialmente como se

reporta en la BD; sin embargo, no todas las obras alcanzaron la meta programada registrada

en los ETO. En la muestra no se registraron casos en los que el uso de las obras fuera distinto

al programado.

De acuerdo con los beneficiarios, sólo una vivienda permanente no se encontraba habitada;

sin embargo, la verificación física detectó obras que no parecían tener las condiciones

adecuadas de habitabilidad (el caso más radical, una vivienda que no disponía de techo) por

lo que se recomienda tomar el porcentaje de ocupación con cautela.

Una de las principales carencias que se perciben en las obras de vivienda del PAJA es el

acceso a los servicios básicos que, si bien no competen como responsabilidades de este

programa, repercuten en el impacto positivo de la obra. Del total de obras de vivienda de la

muestra, menos de la mitad cuenta con electricidad; 9 de cada 10 obras no tiene servicio de

drenaje, más de tres quintas partes no tiene agua potable136 y 85.0% no dispone de gas.

Se detectaron desprendimientos de recubrimientos y grietas en varias partes de las

viviendas. Tres de cada diez viviendas de la muestra registran deterioro.

Por lo que se percibió en campo, el programa incrementa sus posibilidades de generar

impacto social, tanto en infraestructura como en la capacidad de otorgar sus apoyos

económicos, mediante la construcción de albergues que invirtiendo en viviendas unifamiliares

por lo que se recomienda el financiamiento a infraestructuras colectivas.

que en algunas entidades existe la dinámica de agrupar los reportes de avance físico y financiero en carpetas temáticas independientes existe la posibilidad de que, en algunos casos, existiera el reporte originalmente y al no ser incorporado al expediente técnico éste se perdiera con el transcurso de los años; sin embargo, el grueso de las obras donde se presentó la ausencia de información pertenecen al ejercicio 2004 o a años posteriores.

136 Sólo 6.0% cuenta con llaves de agua dentro de la vivienda


PAJA. 100

En lo que respecta a las obras verificadas con la cédula CE, se observó que tienen mayor

acceso a los servicios básicos ya que la totalidad de las obras cuenta con electricidad y más

de dos tercios, con suministro de agua. Ninguna obra cuenta con rampa para discapacitados

o, en el caso de aulas o albergues, con internet o servicio telefónico (salvo una excepción).

Tiene equipamiento 71.4% de las obras y, en el mismo porcentaje, los insumos adecuados.

En sólo 57.1% hay personal asignado que opera regularmente (en algunas obras de

infraestructura de alimentación y abasto existe rotación entre los propios beneficiarios, pero

esta distribución se hace periódicamente).

Se percibió que la mitad de las obras supervisadas con la cédula CE se encontraban sucias o

con basura mientras que en más de un tercio las instalaciones sanitarias se encontraban

fuera de servicio. El equipamiento con el que se brinda el servicio a los usuarios esta

descuidado o dañado en 37.5% de las obras. En lo que respecta a mantenimiento, una

cuarta parte de las infraestructuras tienen pintura en mal estado y otra cuarta parte tiene

ventanas con vidrios rotos.

Las obras que fueron evaluadas con la cédula COE pueden clasificarse en: 1) infraestructura

educativa y recreativa y 2) módulos sanitarios.

Aunque algunos módulos sanitarios se encuentran deteriorados por su uso y/o tienen

condiciones sanitarias precarias, todas las obras actualmente operando aunque sea

parcialmente. Entre sus principales carencias destaca que 75.0% de los módulos sanitarios

padece falta de suministro de agua. Asimismo, estas obras denotan deterioro en varios

aspectos de su estructura ya que más de una tercera parte tiene grietas o fisuras en techos o

muros; una cuarta parte de las obras no presentan condiciones higiénicas y se encuentran

sucias o con basura; con el mismo porcentaje se encuentran los módulos que tienen las

paredes con pintura en mal estado.

La infraestructura educativa y recreativa, en términos generales, se encuentra en buenas

condiciones y, por lo manifestado por los beneficiarios, se les da un uso constante.


PAJA. 101

De acuerdo con los beneficiarios, los principales motivos por el que no funcionaban las obras

fueron 1) mal diagnóstico en la localidad y 2) que la infraestructura no cuenta con acceso a

los servicios básicos.

Por su parte, los RPD consideran que uno de los principales problemas con la operación de

las obras suele ser la interacción con los productores agrícolas ya que, a pesar de existir un

compromiso pactado en el Acuerdo de Coordinación y/o Concertación, en ocasiones existen

fricciones cuando las labores sociales del programa afectan sus intereses comerciales. Es

responsabilidad del personal operativo del programa no sólo recordarles a los productores

agrícolas los compromisos asumidos al participar en el programa sino hacer conciencia de la

importancia de procurar condiciones de vida idóneas para los jornaleros.

En el caso de albergues, viviendas temporales y obras comunales la desocupación se debe a

dos factores: mal diagnóstico y disminución de la demanda de fuerza laboral en la región.

Si bien los RPD reconocen que algunas obras de pie de casa se hallan en condiciones

precarias, debido a la falta de mantenimiento que han recibido por parte de sus habitantes,

opina que éstas aún resultan útiles para satisfacer las necesidades de vivienda de los

jornaleros. Omitiendo condiciones de infraestructura, considera que el factor por el que las

viviendas se encuentran deshabitadas radica principalmente en problemas personales del

usuario (desintegración familiar, migración, etc.) y no a una escasez de la demanda.

El PAJA no dispone de recursos para el mantenimiento de las obras construidas con recursos

del programa. Esta responsabilidad es asumida antes de la edificación de la obra por el

productor, la empresa agrícola o la asociación de productores. Para las obras de vivienda,

principalmente las unifamiliares, los propios beneficiarios son los responsables de darle el

mantenimiento. Sin embargo, siendo muchas de ellas familias de escasos recursos en

pobreza alimentaria, no disponen de la capacidad de efectuar mantenimiento preventivo o

reparaciones a pesar del deterioro, por lo que se percibe un tratamiento muy diferenciado en

el uso de las viviendas.


PAJA. 102

Sólo 4.8% de los jornaleros considera que las obras no están en buen estado debido a su

uso o al desgaste de causas naturales, en mucho menor media consideran que se deba a

que fue construida con materiales de mala calidad o que los beneficiarios le dieran un mal

uso. Sin embargo, al cuestionarles acerca de los riesgos, casi 1 de cada 10 beneficiarios

considera que el estado actual de las obras les puede generar graves lesiones

principalmente por desprendimientos de techos y muros; más de una cuarta parte de los

jornaleros cree que su estado les puede causar enfermedades o accidentes menores, y a

poco más de la tercera parte el estado de la vivienda le genera algún tipo de molestia

De acuerdo con los beneficiarios, 65.1% de las obras del PAJA ha recibido mantenimiento

mientras que, en su opinión una quinta parte de las obras aún no necesita recibirlo; sólo

8.9% de las infraestructuras no se ha recibido mantenimiento y un porcentaje menor

desconoce si éstas lo han recibido en algún momento o no.

La valoración de la calidad del mantenimiento fue alta ya que 93.7% lo consideró positivo,

mientras que 3.2% de los beneficiarios perciben que no fue el requerido para el estado

idóneo de la obra. Tres quintas partes de los beneficiarios argumentaron que la falta de

dinero había sido el principal motivo por el cual las obras del PAJA no habían recibido

mantenimiento. Otro grupo consideró que el problema radicó en la falta de organización por

parte de la comunidad para cuidar la obra y darle mantenimiento correctivo cuando ésta

padeció algún desperfecto.

Percepción de resultados

No hubo indicios de que la población atendida no fuera otra que jornaleros agrícolas locales

o migrantes. Asimismo, se dio cumplimiento a lo analizado en la sección Cumplimiento de

criterios de elegibilidad y requisitos establecidos en las RO o normatividad aplicable del

programa en las obras y/o beneficiarios ya que los usuarios satisfacían los cuatro criterios

base ahí descritos.


PAJA. 103

No se percibe un sentido de crítica sobre la utilidad de las obras del PAJA por parte de los

beneficiarios ya que la inmensa mayoría de los encuestados las consideró muy útiles o útiles

a pesar de las condiciones de deterioro en las que se encuentran algunas de ellas.

Asimismo, los jornaleros no manifestaron insatisfacción con los servicios ofrecidos por las

obras de la muestra. Más allá de su estado físico, en las obras de vivienda los jornaleros

resaltaron que, además de las ventajas intrínsecas de habitabilidad que les brindan, les

facilita su estancia laboral y les proporciona -a ellos y a sus familias- mejores condiciones de

salubridad. De las obras públicas encaminadas a proyectos integrales de atención, resaltaron

como beneficios directos las mejores condiciones educativas para sus hijos y espacios

idóneos para la elaboración de alimentos.

Al solicitar una valoración numérica, los jornaleros fueron coherentes con la satisfacción

previamente mencionada otorgando notas elevadas que dan una calificación de 9.3 en

promedio.

Aunque un porcentaje significativo de las viviendas de construcción de pie de casa no

dispone de servicios básicos, es importante recordar que éstas fueron construidas por los

propios usuarios por lo que se percibe un apego significativo a la infraestructura que puede

derivar en estas elevadas valoraciones. Asimismo, un gran número de las obras comunitarias

subsanó necesidades prioritarias de la población de jornaleros agrícolas y, al no existir otra

oferta de obra púbica, incrementa ante sus ojos su valor apreciativo.

Valoración global

Retomando los cuatro ejes de investigación de esta evaluación, los hallazgos y conclusiones

de este estudio se resumen:

1. Existencia de la obra. Un hallazgo es que se corroboró que la totalidad de las obras de

la muestra del PAJA existen y se encuentran ubicadas territorialmente como se reporta

en la BD. No se registró ningún caso en el que a alguna obra se le diera un uso distinto


PAJA. 104

para los fines con que se construyó; sin embargo, no todas las obras, alcanzaron la

meta programada registrada en los ETO.

Las obras que fueron evaluadas con la cédula de obras exteriores (COE) pueden

clasificarse en dos grandes grupos: 1) infraestructura educativa y recreativa y 2)

módulos sanitarios. Al igual que el resto de las obras del PAJA, este tipo de obras

existen y se encuentran ubicadas territorialmente como se reporta en la BD.

2. Operación de la obra. De las obras evaluadas con la cédula de edificación (CE), 87.5%

están actualmente en operación.

Casi la totalidad de las obras de vivienda de la muestra se encontraron habitadas,

sobre todo las unifamiliares y de acuerdo con los beneficiarios, sólo una vivienda

permanente de la obra de Rancho Guadalupe (La Noria)137 no se encuentra habitada.

En la muestra no se registraron casos en los que el uso de las viviendas fuera

diferente al habitacional

Los beneficiarios consideran que de la muestra dos obras no continúan en operación.

Los motivos fueron: un mal diagnóstico en la localidad y, en la otra, que la

infraestructura no cuenta con acceso a los servicios básicos.

Uno de los principales problemas con la operación de las obras suele ser la

interacción con los productores agrícolas ya que, a pesar de existir un compromiso

pactado en el Acuerdo de Coordinación y/o Concertación, en ocasiones existen

fricciones cuando las labores sociales del programa afectan sus intereses

comerciales.

Al efectuar la verificación en las localidades se cotejaron los registros de los ETO,

detectando que en 10% de las obras de la muestra existía una meta inferior a la

137 Del municipio del Mezquital, Durango, perteneciente al ejercicio fiscal 2006.


PAJA. 105

registrada en la documentación como alcanzada. En sentido opuesto, se registró un

caso donde se excedió la meta alcanzada reportada en el ETO (una obra de

construcción de pie de casa de la localidad Buena Vista, en Michoacán.

3. Utilidad para el beneficiario. La infraestructura construida por el programa obtuvo una

valoración alta ya que nueve de cada diez beneficiarios se considera satisfecho con

los servicios obtenidos por medio de las obras y -a pesar de que el grueso de las

obras seleccionadas en la muestra fueron constituidas por infraestructura de

pequeñas dimensiones- 19.5% de los jornaleros agrícolas entrevistados las considera

útil y otro 79.1% las valora de mucha utilidad, por lo que los testimoniales llevarían a

determinar que el programa sí ha construido obras que responden a una necesidad de

la población objetivo.

Más allá de su estado físico, en las obras de vivienda los jornaleros resaltaron que,

además de las ventajas intrínsecas de habitabilidad que les brindan, a 138 les facilita

su estancia laboral y les proporcionan -a ellos y a sus familias- mejores condiciones de

salubridad. De las obras públicas encaminadas a proyectos integrales de atención,

evocaron los beneficios directos como mejores condiciones educativas para sus hijos

y espacios idóneos para la elaboración de sus alimentos.

4. Mantenimiento que recibe la obra. El PAJA no dispone de recursos para el

mantenimiento de las obras construidas con recursos del programa. Esta

responsabilidad es asumida antes de la edificación de la obra por el productor, la

empresa agrícola o la asociación de productores. Para las obras de vivienda,

principalmente las unifamiliares, los propios beneficiarios son los responsables de

darles el mantenimiento. Sin embargo, siendo muchas de ellas familias de escasos

recursos en pobreza alimentaria, no disponen de la capacidad de efectuar

138 Sobre todo a la población de jornaleros migrantes que radican en otros estados.


PAJA. 106

mantenimiento preventivo o reparaciones a pesar del deterioro, por lo que se percibe

un tratamiento muy diferenciado en el uso de las viviendas.

Sólo 4.8% de los jornaleros considera que las obras no están en buen estado y lo

atribuye al uso cotidiano de la infraestructura ya sea por el desgaste normal de utilizar

la obra o por causas naturales.

De acuerdo con los beneficiarios, 65.1% de las obras del PAJA ha recibido

mantenimiento mientras que, en su opinión, una quinta parte de las obras aún no

necesita recibirlo; sólo 8.9% de la infraestructura no ha recibido mantenimiento y un

porcentaje menor de los beneficiarios desconoce si ésta lo ha recibido en algún

momento o no. Tres quintas partes de los beneficiarios argumentaron que la falta de

dinero había sido el principal motivo por el cual las obras del PAJA no habían recibido

mantenimiento.

El principal tipo de mantenimiento que han recibido las obras es preventivo. En el caso

de los beneficiarios, 68.1% de sus acciones fueron para evitar posibles deterioros

mientras que poco más de la mitad de la actividad de mantenimiento de la comunidad

fue de esta índole. En contraparte, la intervención de autoridades gubernamentales

fue principalmente para subsanar descomposturas que impedían el buen

funcionamiento de las obras. La valoración de la calidad del mantenimiento fue alta ya

que 93.7% lo consideró positivo, mientras que 3.2% de los beneficiarios percibe que

no fue el requerido para el estado idóneo de la obra.

Para una visión general y complementaria de lo expuesto en este informe, el Cuadro

2.12 presenta los principales indicadores calculados con base en la información

muestral; es decir, sin aplicar factores de expansión en los resultados de las obras y

sin ajuste por cuota incompleta en los de beneficiarios.


PAJA. 107

Cuadro 2.12. Indicadores por pregunta de la EE-MOP-02-07, PAJA

Tema Indicadores Numerador Denominador Indicador

2 Número de beneficiarios que indicaron que la obra se realizó por petición de la Sedesol / Total de beneficiarios

entrevistados x 100 5 146 3.42

Número de beneficiarios que indicaron que la obra se realizó por petición del gobierno estatal o municipal/ Total de

beneficiarios entrevistados x 100 0 146 0.00

Número de beneficiarios que indicaron que la obra se realizó por petición de la comunidad / Total de beneficiarios


3 ¿Las obras fueron seleccionadas con la participación de

los beneficiarios?

Entrevistados que afirman que las obras fueron seleccionadas por ellos / Total de beneficiarios entrevistados x 100 84 146 57.53

9 ¿Los expedientes técnicos de las obras están

completos?

Número de expedientes técnicos con 5 o más documentos evaluados encontrados / Total de expedientes técnicos

revisados x 100 22 47 46.81

10 ¿Las obras corresponden con lo establecido en los

expedientes técnicos? ¿Cuáles son las principales

diferencias encontradas?

Número de obras visitadas cuya dirección o ubicación se encontró en el expediente técnico / Total de expedientes

técnicos revisados x 100 16 47 34.04

11 Número de obras realizadas por licitación pública / Total de obras en muestra x 100 2 50 4.00

Número de obras realizadas por invitación restringida / Total de obras en muestra x 100 1 50 2.00

Número de obras realizadas por adjudicación directa / Total de obras en muestra x 100 1 50 2.00

Número de obras realizadas por administración / Total de obras en muestra x 100 31 50 62.00

12 Número de obras con reporte de avance físico y f inanciero de la obra / Total de obras revisadas x 100 25 50 50.00

Número de obras con reporte de seguimiento o bitácora de obra / Total de obras revisadas x 100 20 50 40.00

13 Número de obras realizadas en menos de un mes / Total de obras en muestra x 100 0 50 0.00

Número de obras realizadas de uno hasta 4 meses / Total de obras en muestra x 100 11 50 22.00

Número de obras realizadas de más de 4 y 8 meses / Total de obras en muestra x 100 16 50 32.00

Número de obras realizadas de más de 8 y 12 meses / Total de obras en muestra x 100 1 50 2.00

Número de obras realizadas en más de un año / Total de obras en muestra x 100 6 50 12.00

14 Número de obras en las que el monto de inversión total reportado en el expediente técnico coincide con el monto de

inversión del SIIPSO / Total de obras en muestra x 100 34 50 68.00

Número de obras en las que el monto de inversión total reportado en el expediente técnico coincide con el monto de

inversión del SIIPSO / Total de obras en muestra x 100 36 50 72.00

15 Número de beneficiarios que dicen haber aportado dinero y que no lo reporta el expediente técnico / Total de

beneficiarios entrevistados x 100 3 146 2.05

Número de beneficiarios que aportaron mano de obra / Total de beneficiarios entrevistados x 100 70 146 47.95

16 Monto de inversión de la federación / Monto total de inversión x 100 (pesos constantes de 2008) 336 317 646 496 477 158 67.74

Monto de inversión de los estados / Monto total de inversión x 100 (pesos constantes de 2008) 35 404 944 496 477 158 7.13

Monto de inversión de los municipios / Monto total de inversión x 100 (pesos constantes de 2008) 15 512 620 496 477 158 3.12

Monto de inversión de los beneficiarios / Monto total de inversión x 100 (pesos constantes de 2008) 109 031 278 496 477 158 21.96

Pregunta

¿Quién o qué instancia, determinó que existía necesidad

de la obra realizada?

Eje

cució

n

¿Cuáles fueron los mecanismos de ejecución de las

obras licitación pública, invitación restringida, adjudicación

directa, otro?

¿Se tiene evidencia de seguimiento oportuno a la

ejecución de los proyecto?

¿Cuáles fueron los tiempos de ejecución de los

proyectos?

¿Los costos de ejecución coinciden con los costos

solicitados?

¿Existieron aportaciones adicionales no registradas en

los expedientes técnicos? 2

¿Cuál es el porcentaje de participación de la inversión

entre la federación, estados, municipios y beneficiarios?


PAJA. 108

Cuadro 2.12. Indicadores por pregunta de la EE-MOP-02-07, PAJA17 ¿Las obras realizadas continúan en operación? Número de obras que siguen en operación / Total de obras visitadas x 100 46 50 92.00

18 Número de obras que carecen de recursos / Total de obras visitadas x 100 0 50 0.00

Número de obras en las que se hizo algo diferente de lo planeado / Total de obras visitadas x 100 0 50 0.00

Número de obras que fueron mal diseñadas / Total de obras visitadas x 100 0 50 0.00

Número de obras en las que no hay responsable para que funcione / Total de obras visitadas x 100 0 50 0.00

Número de obras que se desconoce por qué no operan / Total de obras visitadas x 100 0 50 0.00

19 ¿Las condiciones físicas de las obras son las necesarias

para su operación?

Número de beneficiarios que indicaron que la obra se encuentra en buen estado / Total de beneficiarios


22 Número de beneficiarios que indicaron que la obra ha recibido mantenimiento / Total de beneficiarios entrevistados x

100 94 146 64.38

Número de beneficiarios que indicaron que la obra aún no requiere mantenimiento / Total de beneficiarios


Número de beneficiarios que indicaron que las obras han recibido mantenimiento preventivo / Total de beneficiarios


Número de beneficiarios que indicaron que las obras han recibido mantenimiento correctivo / Total de beneficiarios


23 ¿Las viviendas se encuentran habitadas?** Número de viviendas que se encuentran habitadas / Total de las viviendas visitadas x 100 49 51 96.08

24 ¿Las viviendas cuentan con los servicios básicos?** Número de viviendas que cuentan con los servicios básicos / Total de las viviendas visitadas x 100 4 51 7.84

26 ¿Las obras están contribuyendo efectivamente a la

solución del problema identif icado?

Beneficiarios que consideran que la obra es útil a la comunidad / Total de entrevistados x 100 141 146 96.58

27 Usuarios que consideran que las obras son de mucha utilidad / Total de usuarios entrevistados x 100 115 146 78.77

Usuarios que consideran que las obras son de utilidad / Total de usuarios entrevistados x 100 28 146 19.18

Usuarios que consideran que las obras son de poca utilidad / Total de usuarios entrevistados x 100 2 146 1.37

Usuarios que consideran que las obras no tienen utilidad / Total de usuarios entrevistados x 100 0 146 0.00

Fuente: Cálculo propio con base en los resultados de la cédula de verificación física y la encuesta a beneficiarios global.

Opera

ció

n

¿Cuáles son las principales causas del no funcionamiento

de las obras?

¿Las obras han recibido el mantenimiento necesario para

su correcta operación?

Perc

epció

n d

e lo

s

resulta

dos

¿Los usuarios consideran que las obras son de utilidad

para ellos o su comunidad?

C.2. Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas ( · identificación de sus necesidades y...

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