Analisis publico I

Revista Análisis Público

Año 1 /Nº1 /julio 2012

ISSN 0719-2541

DIRECTOR Prof. Jaime Rubina (Valparaíso, Chile) Director Carrera de Administración Pública.

EDITOR Dr. Carlos Haefner (Santiago, Chile) Profesor Titular Carrera de Administración Pública.

COMITÉ EDITORIAL Dr. Edgar Jiménez (Presidente Comité Editorial) Instituto Nacional de Administración Pública, México. Dr. Juan Carlos Monedero, Director del Departamento de Gobierno, Políticas Públicas y Ciudadanía. Global del Instituto Complutense de Estudios Internacionales, Universidad Complutense de Madrid. Dr. Roberto García, Director Programa PRODEV, Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Dr. Aldo Isuani, Universidad de Buenos Aires, Argentina. Mag. Guillermo Holzmann, Universidad de Valparaíso, Chile. Dra. Saadia Sánchez, Universidad Central de Venezuela. Dr. Francisco Gangas, Vice Rector Universidad de Los Lagos, Santiago, Chile. Dr. Janosch Schobin, Hamburger Institut für Sozialforschun, Alemania. Mg. Pablo Monje, Centro de Análisis de Políticas Públicas, Universidad de Chile.

CONSEJO EDITORIAL Ana Gallegos, Universidad San Martin de Porres (Perú). Dr. Miguel Angel Cañizales, Universidad de Panamá (Panamá). Egon Montecinos, Centro de Estudios Regionales, Universidad de Los Lagos (Chile). Marta Graciela López Subdirectora del S.G.O de la Secretaría de la Función Pública (Argentina). Fabián Quiroz, Subdirector de Presupuesto Nacional (Costa Rica). Mauricio Rodríguez, Administración Pública, Universidad de Valparaíso (Chile). Adolfo Castillo, Corporación Libertades Ciudadanas (Chile). Andrés Llanos, Director del Centro de Estudios Sociales y Opinión Pública, Universidad Central de Chile (Chile). Miguel Hernández, Presidente Red de Sistemas Nacionales de Inversión Pública de Latinoamérica y el Caribe, Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Ricardo Oyarzun, Instituto de Salud Pública, Universidad Austral de Chile (Chile). Juan Podestá, Departamento de Economía y Administración, Universidad Arturo Prat (Chile). Juan Salinas, Asociación Chilena de Municipalidades (Chile). Ricardo Villa Cifuentes, Consultor en Políticas Públicas (Chile).


2012

Presentación

La carrera de Administración Pública de la Universidad de Valparaíso, tiene como

misión formar un profesional con vocación de servicio público que sea capaz de

contribuir a lograr un mejor Estado, utilizando para ello los aprendizajes, habili-

dades y conocimientos aplicados a la gestión de los más diversos ámbitos en que

se expresa lo público, con apego a valores éticos y democráticos.

Entendemos que las acciones a desarrollar para lograr cumplir con la mi-

sión son complejas y necesariamente deben conjugar actividades de carácter

meramente académicos o docentes, de investigación y extensión, sin olvidar que

la dinámica social y del entorno –cercano y lejano– en que nos desenvolvemos,

nos obliga a considerar como un imperativo de viabilidad y sustentabilidad la

vinculación con el medio, que haga posible saber qué ocurre fuera de nuestro

pequeño mundo de aulas, nutriéndonos de los nuevos aires que soplan y que

remueven la estructura y cimientos de aquello que llamamos conocimiento.

La carrera permanentemente ha considerado en su plan de desarrollo aca-

démico la visión de futuro, lo que implica orientar el conjunto de nuestras accio-

nes hacia una formación de servidores públicos de alto nivel, que en su desem-

peño profesional se constituyan en agentes de cambio comprometidos con una

modernización del país de tipo más incluyente, participativa y equitativa.

América Latina y, ciertamente, la sociedad chilena enfrenta diversas com-

plejidades socio-políticas, algunas de las cuales se han ido agudizando en los

tiempos recientes; por ejemplo, el aumento de la desigualdad social y los límites

y estrecheces de diversas políticas públicas para abordar nuevos temas/proble-

mas societales, lo cual hace evidente y urgente contar con capacidad de análisis,

investigación y reflexión sistemática, por parte de las escuelas formadoras de ad-

ministradores públicos, sobre tales complejidades. Por ello, y como parte funda-

mental de nuestro proceso de desarrollo institucional hemos querido contribuir

a la reflexión mediante nuestra revista de Análisis Público, cuyo primer número

aquí se presenta.

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8

Con esta edición deseamos contribuir al debate sobre hechos y situacio-

nes que definidos o establecido en niveles de difícil acceso, nos afectan como

ciudadanos, y sobre los cuales, nuestra opinión y la de aquellos que quieran ex-

presarse a través de la revista, puede llegar a constituirse en referente. Por ello

celebramos este primer número, porque creemos que será un espacio abierto,

transdisciplinario y generador de redes académicas vitales entre académicos de

Iberoamérica, mediante las cuales se provoquen lecturas y propuestas innova-

doras sobre los temas públicos.

Este primer número ha implicado muchos esfuerzos, pero indudablemente

el resultado no se hubiese obtenido sin la participación desinteresada, colabora-

tiva y profundamente académica que han mostrado nuestros integrantes de los

comités editoriales y asesores de la revista; presididos por el destacado intelec-

tual, Dr. Edgar Jiménez.

Todos nuestros integrantes de los comités son referentes indiscutidos en

sus respectivas disciplinas. Precisamente dicha diversidad tanto disciplinar como

de sus procedencias institucionales constituye una garantía de que existirá un

amplio abanico de perspectivas, pluralismo y calidad de los temas que se abor-

darán en éste y los números venideros. Ello ya queda demostrado en este primer

número con la presencia de investigadores, consultores y servidores públicos de

diversos países; tales como Argentina, Colombia, Chile y México.

Finalmente deseo agradecer al Decano de la Facultad de Ciencias Económi-

cas y Administrativas, como a las autoridades y áreas de la Universidad que han

aportado con su decisión, voluntad y esfuerzo, para permitir que esta aspiración

de la carrera se convierta en una realidad.

Prof. Jaime Rubina

Director

Indice

I. ENSAYOS, AVANCES Y/O RESULTADOS DE INVESTIGACIÓN

Prospectiva de la administración pública.

Dr. Tomás Miklos.

Política social y transferencias monetarias en América Latina.

Dr. Ernesto Aldo Isuani.

Análisis de una política pública. Reorganización de la supervisión

educativa en Ecuador en un contexto de cambio estructural.

Inés Aguerrondo, Susana Xifra.

Descentralización en América Latina y tareas del municipalismo.

Mario Rosales.

Políticas públicas para personas con discapacidad de la

beneficiencia al ejercicio de los derechos.

Ricardo Villa Cifuentes.

Evaluación social de proyectos en iniciativas de inversión

regional caso: región del Bio Bio.

Robinson Sáez Lazo.

La política pública de seguridad ciudadana: entre el impacto

de las medidas de seguridad y la acuciante tarea de un marco

metodológico conceptual.

Eduardo Enrique Rodríguez Martínez, Aura García Martínez,

Yunaris Coneo Mendoza.

Políticas de seguridad, la experiencia chilena (2003-2011).

Roberto Lagos.

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41

75

103

133

161

189

211

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II. RESÚMENES DE TESIS DE GRADO

Descripción y análisis sobre la evolución de la oficina de

planeamiento y presupuesto.

Teresa Álvarez B. 235

Análisis del liderazgo en los directivos de la I. Municipalidad de

Santiago.

Graciela Wilkinson Smith.

243

Sistema de compras y contrataciones públicas Secretaría

Regional Ministerial de Salud región metropolitana. Evolución de procesos y su impacto organizacional. Jonathan Alfredo Budini Luengo. 249

Democracia participativa análisis del presupuesto participativo

en la comuna de Villa Alemana, año 2010.

Sara Pilichi.

253

Cumplimiento de normativas establecidas por la ley n° 20248

de Subvención Escolar Preferencial como factor relevante en el sistema de medición de la calidad de la educación en escuelas de enseñanza general básica administradas por la I. Municipalidad de San Antonio. Carla Godoy Díaz. 259

III. NORMAS GENERALES DE PUBLICACIÓN Y PRESENTACIÓN. 265

I. ENSAYOS, AVANCES Y/O RESULTADOS DE INVESTIGACIÓN

13

Prospectiva de la administración pública

Metodología y Técnicas Prospectivas para la Formulación y Establecimiento de Políticas Públicas

Dr. Tomás Miklos*

Resumen

Las políticas públicas se elaboran a partir de demandas sociales (se conocen/

identifican), se interpretan desde el gobierno o las instituciones públicas (se dise-

ña) y finalmente se concertan/consensúan hasta constituirse en un compromiso

institucional (se construyen).

Palabras claves

Prospectiva, Planeación, Administración, Políticas públicas, Decisiones.

Summary

Public policies are drawn from social demands (known / identified), are interpre-

ted from the government or public institutions (designing) and finally are agreed

/ consensan to become an institutional commitment (being built).

KeyWords

Prospective, Planning, Administration, Public Policy, Decisions.

* Ingeniero Químico (UNAM); Doctorado en Ciencias (Universidad de París, Sorbona); Estudios

de Psicología, Análisis Transaccional, Administración y Maestría en Psicoanálisis; Diplomado

en Política Internacional y Análisis Político, Ingeniería Financiera, Modelo de Procesos de Soft-

ware. Investigador Titular por el Sistema Nacional de Investigadores (CONACyT), México.

Especialista en educación, educación virtual, planeación prospectiva y estratégica y desarrollo

de innovaciones de alto impacto. Ha publicado múltiples libros y artículos dedicados al estudio

del futuro.

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De manera general cabe definir la administración como las acciones y procedi-

mientos que apoyan la dirección o la conducción de una instancia, de una institu-

ción o de un gobierno de la manera más eficaz y eficiente posible. Implica ejercer

la autoridad, directa o indirectamente, en un espacio territorial o sectorial y so-

bre las personas que lo habitan y/o que operan en su seno. Ésta puede ser públi-

ca o privada, depende de los objetivos y del ámbito de ejercicio de autoridad y de

las funciones que la determinan; es pública cuando se circunscribe al gobierno, a

los órganos de gobierno y a la sociedad con y sobre la cual opera.

Dentro de ésta, uno de sus instrumentos estratégicos privilegiados queda

representado por políticas públicas, el conjunto de directrices oficiales que rigen

y regulan la actuación formal de una entidad pública y de los funcionarios públi-

cos que la operan y que la aplican.

Si bien estos provienen del pasado y se aplican en el presente, su función

regulatoria corresponde al futuro, a orientar, a reglamentar y a controlar las ac-

ciones futuras del Estado, de sus órganos y de la ciudadanía para alcanzar los

objetivos y las estrategias más convenientes de la manera más ética, pertinente,

eficaz y eficiente posible. Posible pero, ¿qué futuro?

Para fines de análisis, pueden formularse diversos “futuros libres de sor-

presas”, “futuros deseables” y “futuros indeseables”, cada cual con distintas pro-

babilidades de realización, y cada uno con promesas o amenazas de impactos

diferentes, así como con un continuo de futuros intermedios.

El futuro no es sólo un objeto potencial de pronóstico probabilístico, sino

también el resultado de acciones sobre las que en ocasiones se puede tener in-

fluencia directa o tangencial significativa.

La comprensión adecuada de la velocidad de cambio de los fenómenos

cuyos futuros se busca delinear, es pieza clave de la calidad de los pronósticos

formulados. No es indispensable que esta comprensión sea sistematizada total-

mente o que sea de naturaleza cuantitativa, pero no puede estar ausente, pues

sin ella los pronósticos difícilmente serán los adecuados.

Conviene, comenzar por identificar “futuribles” holísticos, es decir, futuros

a la vez posibles y deseables, para volver después al análisis de sus trayectorias

e inserciones y de los codeterminantes que nos permitirían alcanzarlos.

De este modo, en prospectiva la planeación se enfoca desde el futuro hacia

el presente, en contraposición con los enfoques más tradicionales, en los que se

adoptan perspectivas ancladas en el pasado o en el presente y sobreimpuestas

como constantes a un futuro que no es sino su reflejo forzado.

En este sentido la planeación prospectiva comprende tres grandes etapas:

Conocer, diseñar y construir. La primera (Conocer) engloba la identificación de

los futuros posibles; de entre los cuales habrá que seleccionar el “futurible”

(futuro deseable y posible) a partir de la información dispersa que proviene de

distintos estratos de la sociedad.

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Diseñar se orienta a la elaboración del modelo de la realidad en la cual ha-

brán de tomarse las decisiones, se contrastan los resultados de las dos anteriores,

provocándose la convergencia para definir el marco de orientación global: la de-

terminación estratégica y de factibilidad, mostrando opciones políticas concretas.

Por último, en la etapa de Construir, se aplica el modelo futurible y se eva-

lúa su pertinencia. Se aprende.

En materia de decisiones políticas, ésta se detalla a continuación:

En este esquema la prospectiva propone como metodología la ristra cono-

cer-diseñar-construir, incorporando a este proceso el futurible para interpretar

el pasado y luego diseñar y construir el futuro. Las políticas públicas se elaboran

a partir de demandas sociales (se conocen/identifican), se interpretan desde el

gobierno o las instituciones públicas (se diseña) y finalmente se concertan/con-

sensuan hasta constituirse en un compromiso institucional (se construyen).

Este proceso se desarrolla siguiendo una doble dinámica: de una reflexión

compartida y ampliamente participativa (conocer las necesidades y los deseos

sociales) a una reflexión estratégica (diseñar/interpretar el futuro deseable y

posible), que vuelve a una reflexión compartida al pasar al campo de la acción (la

construcción de un futuro aceptado por todos).

Existe una amplia variedad de tipologías de actores que participan en los

ejercicios prospectivos en general, y en particular, en los casos de prospectiva

territorial. Entre ellos, destaca el modelo presentado por la Comisión Europea

utilizado por diversos Estados miembros. Este modelo, de acuerdo a nuestros

esquemas para la Construcción Social de las Políticas Públicas bajo el enfoque

de la Prospectiva (CSPP), podría clarificarse de la siguiente manera:

La sociedad constituida por los ciudadanos/habitantes (en general), la colec-

tividad/comunidad constituida por las personas físicas o morales interesadas direc-

tamente en realizar una CSPP –políticos y tecnócratas– y los mediadores (expertos/

especialistas/burocracia). La sociedad es el referente abstracto del ejercicio pros-

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pectivo, nos remite a la sociedad como un todo; la colectividad/comunidad son per-

sonas o grupos interesados concretos en el desarrollo económico y social del país,

la región o un territorio local o focal; pueden ser promotores, agrupaciones civiles,

patrocinadores, personas, etc. que hacen posible el ejercicio prospectivo y que por

tanto, forman parte del pilotaje de la CSPP; los mediadores, constituidos por los

responsables políticos , los grupos de control, los expertos en el ejercicio de CSPP y

los especialistas en el tema (agua, salud, vivienda, etc) que coordinan las actividades

del ejercicio prospectivo o informan significativamente a la comunidad. La identidad

de los actores clave dependerá de los objetivos y de las actividades de la prospectiva.

Por experiencia, entre más protagonistas locales se puedan involucrar, mejor.

Bajo este modelo, la prospectiva puede intervenir en los procesos de parti-

cipación ciudadana; ya sea en la recopilación de información, en la consulta, en la

concertación o en la acción ciudadana. La extracción de información involucra a

todos; la consulta y la concertación al gobierno(s) y a la comunidad (colectividad,

sociedad y expertos); y la participación sobre todo a los implicados (colectividad).

Estos actores, colectividad y mediadores realizan el proceso prospectivo

teniendo como referencia a la ciudadanía en general (la sociedad) y por tanto se

inscriben en cada fase con mayor o menor énfasis.

El citado modelo de la Comisión Europea considera que la prospectiva que

incluye y hace participar a los grandes públicos y a las colectividades se le llama-

ría “externa”, para diferenciarla de la prospectiva “interna” que sólo incluye a

los miembros de una organización específica. Esta prospectiva, “a parte entera”,

se convierte en plural y diversa. Así por ejemplo, la prospectiva que realiza una

empresa comercial para reubicarse o reposicionarse en un mercado, no intenta

involucrar a toda la sociedad, ni requiere de una estrategia de concertación/con-

senso como la que realizan instituciones públicas con la comunidad.

Así pues, en la CSPP, el proceso de conocer-diseñar-construir se empata con el

de informar-consultar -concertar-actuar/ejecutar inscrito en un proceso abierto:

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Este enfoque interactivo favorece el dinamismo, la sinergia, la participa-

ción, el consensuamiento, la racionalización y el compromiso, tanto de la so-

ciedad como de las comunidades. Favorece también la integración de las fuer-

zas positivas del entorno social y ecológico/cultural y permite instrumentar de

manera armónica las acciones de planeación, programación, presupuestación,

apoyo y control de las actividades y operaciones de los mediadores (expertos,

especialistas y burócratas).

Aceptado el carácter interactivo, abierto y holístico de la construcción so-

cial de políticas públicas, la prospectiva ofrece un camino práctico/concreto a

seguir. En este camino es pertinente preguntarnos por dónde empezar y cómo

continuar. Siguiendo las recomendaciones de la Guide pratique pour la pros-

pective régionale en Belgique (2003), se debe comenzar por organizar el tipo

de ejercicio prospectivo (quién interviene y cómo). Para ello, proponen dividir

este ejercicio en acciones que se refieren a la “organización formal” (papeles y

responsabilidades), a los procesos de decisión (estilo de gestión) y a la obtención

del financiamiento (recursos). En el cuadro siguiente se sintetizan los objetos y

las acciones de un ejercicio para la CSPP:

Acciones previas para organizar un ejercicio de construcción social

de políticas públicas bajo un enfoque prospectivo

Objeto Acciones

Organización formal

Identificar a la comunidad implicada

Identificar a los grupos de trabajo

Constituir un comité de pilotaje

Construir un equipo de gestión

Reclutar especialistas y expertos

Procesos de decisión

Definir el tipo de gestión

Precisar el tipo de plan de acción

Definir objetivo de cada grupo

Determinar y programar las formas de interacción

Determinar y programar los productos a obtener

Obtención de

financiamiento

Identificar promotores

Identificar patrocinadores

Procurar financiamiento

Identificar los recursos necesarios

Obtener y administrar financiamiento(s)

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Sin tomar en cuenta estos elementos, el ejercicio de prospectiva y cons-

trucción de políticas públicas no puede sustentarse. Sobre esta base es necesa-

rio, entonces, para los mediadores, encargados del pilotaje o los promotores del

ejercicio, contestar las preguntas siguientes: ¿cuál es la naturaleza de la deman-

da social (ciudadana/comunitaria)? (conocer); ¿cuál es la oportunidad en atender

esa demanda social? (diseñar); ¿cuál su horizonte temporal?; y ¿cuál el enfoque

prospectivo pertinente? (construir).

Las respuestas a estas preguntas guiarán el trabajo de construcción de po-

líticas públicas y permiten Incorporar el método prospectivo de las tres etapas

(conocer-diseñar-construir), identificando un proceso con 7 fases o momentos:

Metodología prospectiva para un proceso de construcción de políticas públicas

La etapa de “conocer” (fases 1, 2, 3) implica la producción de imágenes de

futuro y la estructuración de esta información; también incluye el proceso de

socialización (diálogo social que analiza las divergencias//convergencias de los

actores involucrados: comunidad y mediadores) y que de acuerdo a la arquitec-

tura de las políticas públicas implica informar y consultar: muestra el juego de los

actores, prefigura un proyecto de negociación.

Existen en la literatura diversas aproximaciones para describir este pro-

ceso, el cual identifica cuatro momentos: anticipación, socialización, acción y

aprendizaje. La anticipación implica la producción de imágenes de futuro y su

estructuración /ordenación (fases 1 y 2 de nuestro modelo); la socialización (fase

3) establece un diálogo social sobre futuros; la acción realiza los proyectos de

futuro, y, finalmente, el aprendizaje evalúa el proceso “conocimiento-diseño-

construcción”, lo retroalimenta y asegura continuidad a los compromisos.

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En cuanto a nuestro modelo original, es factible hacer corresponder la an-

ticipación y la socialización al doble proceso de investigar y diseñar que medie

entre el conocer (anticipación y socialización) y la acción, que, en nuestros térmi-

nos, sería la triple etapa de: construcción, evaluación y aprendizaje.

El diseño (fase 4) sintetiza el diálogo social (el acuerdo alrededor de un fu-

turo proyecto nacional/regional/local) que se reflejará en prioridades comparti-

das, alianzas, complementariedades y la elaboración de un proyecto futurible.

La etapa de construir (fases 5, 6) implica la ejecución del proyecto futurible:

incluye su gestión concreta, así como su conclusión, evaluación y aprendizaje so-

cial que permita una retroalimentación a todo el proceso de elaboración de políti-

cas públicas. En esta etapa se buscan acuerdos alrededor de un proyecto de futuro

concreto (regional /local) que se refleja en alianzas, complementariedades y priori-

dades compartidas. Implica un modelo de negociación que “administre” el conflic-

to. Asimismo en esta etapa se evalúa el proceso y se aprende (modifica y ajusta el

proyecto futurible) con el objeto de lograr un mejoramiento continuo y afianzar/

sedimentar el consenso (ver adelante el apartado dedicado a la evaluación).

Para finalizar, en la fase de retroalimentación (fase 7) se regresa a las eta-

pas precedentes con el objeto de lograr un mejoramiento continuo y afianzar/

sedimentar el consenso; la evaluación y el aprendizaje previo modifican y ajus-

tan el proyecto futurible.

Si la artesanía/elaboración de políticas públicas es un sistema abierto, es

necesario escoger un enfoque para el caso específico que se trate. La mezcla

acertada dependerá de las limitaciones del entorno donde se pretenda realizar

la construcción social de las políticas públicas y de la capacidad para seleccionar

los enfoques metodológicos:

Cualitativas vs. Cuantitativas

Este enfoque, ampliamente difundido, distingue entre técnicas cuantita-

tivas y cualitativas. Las técnicas cuantitativas obtienen datos calculados,

medibles, que explican el ritmo y la escala de los cambios, pero su pre-

cisión a largo plazo es objetable y no comprende bien “la calidad” de los

fenómenos sociales y políticos, ni los cambios potenciales de paradigma.

Para esta comprensión, es preciso el uso de técnicas cualitativas que ofre-

cen descripciones sobre las configuraciones mentales que explican el com-

portamiento humano (deseos, intereses, motivaciones, actitudes, valores,

etc.) y sus alteraciones potenciales.

Lo aconsejable es la combinación pertinente de éstos, sin por excluir

las modelizaciones formales que ofrecen las técnicas cuantitativas: datos

estadísticos, extrapolación de tendencias, representaciones gráficas, etc.

La recomendación es un acento cualitativo en lo cuantitativo y un acento

cuantitativo en lo cualitativo.


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Fríos vs. Calientes

En la relación “frío”/“caliente”, lo frío busca aclarar al largo plazo las deci-

siones estratégicas en un futuro incierto; lo caliente pretende despertar las

actitudes y generar procesos de movilización social. El estilo frío, sistémico,

sirve para explorar y contrastar la coherencia de las estrategias con los

estados esperados del mundo. Mientras que el estilo caliente, participa-

tivo, identifica procesos y eventos futuribles. Ambos deben mezclarse en

algunos tramos del ejercicio prospectivo.

Down-top vs. Top-down

(Ascendente vs. Descendente)

Es importante mencionar que la prospectiva implica también gestionar dos

procesos: uno ascendente (“down-top”) y otro descendente (“top-down”).

Los procesos ascendentes le dan poco peso a las interacciones y al trabajo

en red; mientras que los procesos descendentes se centran en la participa-

ción y en el dialogo. Los procesos ascendentes concentran la información

dispersa, mientras que los procesos descendentes se desconcentran en la

diversidad de puntos de vista y en sus convergencias y divergencias; uno

formaliza/organiza mientras el otro legitima con su efecto en red. Ambos

deben gestionarse adecuadamente en el proceso de “conocer-diseñar-

construir”.

Productos vs. Procesos

De igual manera, la prospectiva puede orientarse hacia los productos o

hacia los procesos. La selección de esta orientación es, una vez más, la

mezcla. El ejercicio prospectivo hacia los productos cuando la necesidad es

incorporar elementos de valoración para una decisión o para un responsa-

ble dado: un informe, una lista de prioridades; un plan de acción serán pro-

ductos para ese sistema de decisión. Una orientación hacia los procesos

se recomienda cuando los protagonistas trabajan poco en red y se busca

crear un sistema de comunicación que construya acuerdos y los evalúe

constantemente. La orientación hacia los productos complementa cono-

cimiento y alimenta las políticas establecidas, mientras que la orientación

hacia los procesos teje redes entre los actores y permite construir consen-

sos. En nuestro esquema la orientación procesos/productos se da en los

diferentes tramos del esquema “conocer-diseñar-construir” = “informar-

consultar-concertar-actuar”.

Normativos vs. Exploratorios

Otra distinción que realizan los prospectivistas consiste en diferenciar en-

tre enfoque “NORMATIVO” versus “EXPLORATORIO” o entre técnicas “cen-


21

trífugas” (exploratorias) y “centrípetas” (normativas). Las técnicas centrífu-

gas o de anticipación toman al presente como inicio y caminan a explorar

el futuro. Las técnicas centrípetas o retrospectivas colocan a los futuros

posibles en primer lugar y definen, después, las tendencias y los aconteci-

mientos que permitirán alcanzarlas (estrategias).

Expertos vs. Hipótesis

Se pueden enfocar los métodos prospectivos desde una orientación basa-

da en expertos vs. una basada en hipótesis de la planeación estratégica.

El enfoque que se basa en expertos intenta concentrar saberes dispersos

e influencias diversas para allegarse conocimiento nuevo; basada en hi-

pótesis intenta continuar su contrastación en el futuro con información

concertada desde fuentes aceptadas.

De acuerdo con estas propuestas, que muestran la diversidad de enfoques

metodológicos, proponemos/recomendamos la mezcla pertinente de éstos, depen-

diendo de la accesibilidad de los datos y de las tareas a ejecutar. En el caso de la cons-

trucción de políticas públicas, ancladas en lo territorial, proponemos lo siguiente:

Uso pertinente de la mezcla de técnicas de la prospectiva en la construcción

social de políticas públicas

Uso Enfoque prospectivo

(tipología)

Mezcla pertinente

(énfasis)

Por el ámbito Interna // Externa Interna < Externa

Por el objetivo Caliente // Fría Caliente > Fría

Por dirección de

la información

Ascendente //Descendente

Ascendente > Descendente

Por sus resultados Productos //Procesos Productos < Procesos

Por el uso del tiempo (futuro)

Exploratorios //Normativos Exploratorios > Normativos

Por su naturaleza Cualitativo // Cuantitativo Cualitativo > Cuantitativo

Por sus mediaciones

cognitivas

Expertos // Hipótesis

Expertos > Hipótesis

Es decir, la construcción de políticas públicas requeriría de un enfoque

preferentemente externo, “caliente”, ascendente; basado más en procesos, con

énfasis en el uso de técnicas exploratorias, cualitativas y con la participación de

expertos.


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En el Anexo “A” se muestran ejemplos de la utilización de los enfoques

citados.

En materia de herramientas prospectivas, es habitual encontrar ambigüe-

dad respecto a cuáles le son propias a la prospectiva y cuales utilizadas en otro

tipo de estudios de futuro en general. Tampoco ha sido fácil deslindar cuales son

más útiles y utilizadas con mayor frecuencia o cuales ya han caído en desuso.

Para fines prácticos, a continuación se enuncian y describen brevemente

las técnicas más conocidas en materia de prospectiva, recopiladas y clasificadas

bajo un criterio unificador por etapas y fases de los procesos de planeación y

análisis prospectivos:

Técnicas pertinentes por etapas y fases

Conocer

1. Identificación de

futuros posibles

Delphi

Escenarios

Estadística bayesiana

Proyecciones

Teoría de las catástrofes

Conferencia de búsqueda

2. Ordenar

los futuros

Compass

Compass modificado

Pronóstico tecnológico

Mapeo contextual

MIC (Impacto cruzado)

Análisis estructural

3. Socialización/Consulta

/Consesuamiento

Árboles de decisión

Visioning (“visualizando”)

Incasting (pronóstico deductivo)

FWS (Future Work Shop)

o talleres de prospectiva

Backcasting (“pronosticar al revés”)

MACTOR (juego de actores)

Imágenes alternativas

Técnicas de mediación


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Diseñar

4. Diseño

del futurible

Compass

Compass modificado

Juegos de simulación

Escenarios

Análisis FODA

Matriz de discusión

KJ (Jiro Kawakita)

Construir

5. Ejecución

del futurible

6. Evaluación/aprendizaje

7. Retroalimentación

Escenarios

MACTOR (juego de actores)


FWS (Future Work Shop) o talleres

de prospectiva

Intuiciones sistemática

Imágenes alternativas

FWS (Future Work Shop) o talleres de

prospectiva

Backcasting (“pronosticar al revés”)


Conferencia de búsqueda

En el Anexo “B” se describen brevemente las técnicas inherentes.

Bibliografía

Miklos, Tomás (2008) Edgar JIMÉNEZ, Margarita ARROyO. Prospectiva, gober-

nabilidad y riesgo político; Instrumentos para la acción. Limusa. México.

Miklos, Tomás y TELLO, Ma. Elena (1994). Planeación prospectiva. Una estrate-

gia para el diseño del futuro. Centro de Estudios Prospectivos, Fundación

Javier Barros Sierra, AC. - Limusa. México.

Miklos, Tomás (editor) (2001) Luis Ignacio ARBESú, Leonardo CURZIO, Edgar JI-

MÉNEZ, José Antonio ROSA PLATA. Las decisiones políticas; de la planea-

ción a la acción. Coedición siglo XXI – IFE. 2da edición. México.

Miklos, Tomás (1998) Criterios básicos de planeación (cuadernos de orientación

metodológica) IFE vol 1. 1998.

(1994) Diagnóstico y prospectiva de la educación superior en México H. Cáma-

ra de Diputados LV Legislatura - UAM. 1ra Ed.

(1993) Planeación interactiva, la estrategia empresarial para el logro empresa-

rial. Limusa-Noriega Vol.1 1993.


24

ANEXO “A”

1. Caso Escenarios de Sudáfrica (enfoque cualitativo)

El ejercicio realizado en Sudáfrica, es una muestra de un enfoque eminentemen-

te cualitativo que dio forma al debate sobre la agenda política de Sudáfrica para

el porvenir (de los 80s hacia los 90s). Bajo el enfoque de escenarios, se planteó

establecer, primero, los conductores externos del cambio y combinarlos con los

internos (fuerzas políticas, económicas, sociales y tecnológicas) que enmarcaban

la situación sudafricana. Después, se identificaron las tendencias internas y ex-

ternas (p.e. la política mundial), regida, en ese entonces, por la guerra fría o por

la lucha comercial entre Japón y Estados Unidos, (ámbito externo) o la expansión

del Sida, la lucha étnica por la supremacía política, etc.(ámbito interno). A partir

de estos “conductores del cambio”, se elaboraron tendencias que permitieron

establecer reglas del juego para naciones ganadoras (fuerza de trabajo altamen-

te educada, economía abierta al mercado de capitales, presencia global en los

mercados, etc.) para identificar incertidumbres claves en el contexto interno/

externo y crear escenarios posibles. En el caso de Sudáfrica se crearon dos: uno

de alta significación, donde se visualizaba el país como un actor protagónico en

el mundo y otra, de baja significación donde se contemplaba como un país se-

cundario en el contexto internacional.

2. Proyecto Futuros (enfoque cuantitativo)

El Proyecto Futuros es un importante ejercicio de prospectiva realizado por el

IPTS (Institute for Prospective Technological Studies) en el año 1999. Examina

las implicaciones de las fuerzas motrices clave que afectarán a la tecnología, a

la productividad y al empleo, en la Europa del año 2010. Estas fuerzas actuarán

tanto a nivel europeo como a nivel mundial. En Europa, existen tres grandes

fuerzas económicas y políticas conductores del cambio: el euro se convertirá en

la principal moneda de Europa; se habrá completado la primera ronda de incor-

poraciones de nuevos países a la UE; el Mercado único y la liberalización de los

mercados que lleva consigo continuará consolidando a Europa como el mercado

más rico del mundo. En cuanto a las fuerzas sociales, Europa se enfrentará al

desafío del envejecimiento demográfico, que presionará sobre las pensiones y

sobre la asistencia sanitaria y hará indispensable el reciclaje de los trabajadores

de más edad.

Refiriéndose al desafío del envejecimiento demográfico, el Proyecto Fu-

turos, elabora los elementos cuantitativos siguientes: La media de edad de su

población va a ser significativamente más alta; esto se reflejará, en primer lugar,

en la población activa, en la que el número de trabajadores de más edad (55-


25

64 años) comenzará a superar al de los más jóvenes (20-29 años), a partir del

año 2007. Pero el número de jubilados aumentará también. La edad media de

jubilación en Europa ha estado disminuyendo hasta hace poco, lo que, unido

al aumento de la esperanza de vida, significa que un trabajador varón se jubila

hoy con la perspectiva de vivir de 8 a 11 años más, frente a los 2 ó 3 años de la

década de los 60. A partir de esta proyección cuantitativa se puede inferir este

futuro: la Europa del año 2010 presentará una media de edad de su población

significativamente más alta que la actual. Esto se reflejará, en primer lugar, en

la población activa, en la que el número de trabajadores de más edad (55-64

años) comenzará a superar al de los más jóvenes (20-29 años), a partir del año

2007. Pero el número de jubilados aumentará también. Este futuro, construido

cuantitativamente, permite crear un escenario donde las políticas públicas de

salud y de educación tendrán que enfocarse hacia enfermedades crónicas y ha-

cia construir un sistema educativo basado en el reciclaje; además, la estructura

productiva rediseñará la organización laboral.

3. El Foro Social Mundial (enfoque “caliente”)

El Foro Social Mundial es un ejemplo de un ejercicio prospectivo caliente; teji-

do desde abajo y con una participación de organizaciones no gubernamentales,

de la sociedad civil. En Porto Alegre (2001) y en Mumbay (2003) se reunieron

agrupaciones de todo el mundo para plantearse la visión de construir “otro

mundo posible”. El Foro de Porto Alegre convocó durante cinco días a cuatro

mil delegados acreditados de 117 países, a 436 parlamentarios de 26 naciones

y a más de 240 autoridades locales de numerosas ciudades del mundo. El foro

de Porto Alegre fue “auto-convocado” para construir un escenario idóneo que

ofreciera una alternativa a las visiones “asfixiantes” de la mirada tecno-liberal y

como una alternativa a la visión unívoca que asumen las burocracias dominan-

tes en el mundo. Para tal efecto, el Foro de Porto Alegre se desagregó en tres

foros simultáneos, complementarios y sectoriales: el foro social que agrupó al

movimiento social activo e intelectuales afines; el foro de parlamentarios que

incluyó a todos los parlamentarios (diputados, senadores o asambleístas) para

crear una bancada “progresista” que defendiera las demandas, de futuro, de una

sociedad sustentable, y el foro de autoridades que elaboró estrategias concretas

de “magnitud”, ya que lo local es “el punto de partida de cualquier forma efec-

tiva y a largo plazo de acumulación de fuerzas anti-globales”. Los resultados de

Porto Alegre no desembocaron en una “nueva carta ciudadana” sobre el “otro

mundo posible”. La diferencia de percepciones de los más variados actores im-

pidió construir un proyecto de humanidad alternativo al neoliberalismo actual.

Sin embargo, se perfiló una nueva sociedad donde no existiese deuda externa

en los países pobres, donde los recursos del agua fuesen un recurso supremo y


26

donde la tierra fuera concebida como un bien de uso y producción y no de espe-

culación; donde los medios de comunicación fueran democratizados, etc. El Foro

de Mumbay continuó la tradición de Porto Alegre y durante 5 días se realizaron

2.000 conferencias, seminarios y talleres donde se abordaron diversos temas

ligados a la globalización neoliberal.

4. Caso Irlanda

El ejercicio de prospectiva tecnológica de Irlanda, auspiciado por el Consejo Ir-

landés de Ciencia y Tecnología (1998), permitió a la comunidad científica parti-

cipar en la construcción de la política científica y tecnológica irlandesa. Para tal

efecto, el ejercicio prospectivo adoptó un enfoque down-top//top-down , que

consistió en consultar no sólo a la comunidad científica (paneles de expertos)

sino a sectores implicados como industriales, sindicatos y funcionarios públicos,

con el objeto de mapear opciones posibles para el país. En total se llegó a consul-

tar a unas 450 personas. Se generaron informes breves, “first view”, basados en

técnicas de escenarios (desde el optimista hasta el pesimista) que permitieron

construir “redes” y “partenershisp” entre educación superior, industria, gobierno

y sociedad. El proceso duró 12 meses. A raíz del ejercicio, el Gobierno de Irlanda

creó 2 institutos de clase mundial, uno de biotecnología y otro de informática

(Irlanda es hoy en día el segundo exportador mundial de software).

5. Caso España

Otro ejemplo “down-top//top-down”, fue el ejercicio de prospectiva tecnológica in-

dustrial de España que realizó el Ministerio de Energía e Industria para diseñar y or-

ganizar el Observatorio de Prospectiva Tecnológica Industrial en 1997, con el objeto

de poner a disposición de la sociedad, de las empresas y de las administraciones

públicas, una base de informaciones y de conocimiento común de las tendencias y

previsiones de futuro sobre el impacto e influencia de la tecnología en la industria,

el empleo y la competitividad. Para tal efecto, se partió de la realidad y de las nece-

sidades de la industria española. Los estudios en cada sector se desarrollaron con un

enfoque global integrador. Se trabajó en red con criterios metodológicos comunes;

cada sector convocó a un panel de expertos que elaboró hipótesis futuribles para

cada sector, 102 expertos en total, entre 10 y 15 por sector, de universidad, institu-

tos tecnológicos, administración y empresas por sector, utilizando la técnica Delphi;

por ejemplo: en el sector agroalimentario se seleccionaron en principio 82 temas,

que luego se redujeron a 42, divididos en 10 grupos: uno general y el resto para tec-

nologías específicas. En Química fina se eligieron 35 temas: se partió (en una sesión

de brainstorming) de los problemas cotidianos que enfrentan las empresas, a fin de

definir los que se llamaron factores críticos de competitividad (divididos en: sociales,


27

tecnológicos, ecológicos, económicos, políticos y de valores); estos dieron lugar a fu-

turibles (escenarios) en los que el factor crítico de competitividad se viera superado

en un horizonte temporal de entre 5 y 15 años.

6. Caso Corea

El Ministerio de Ciencia y Tecnología de Corea y el Instituto Coreano de Ciencia

y Tecnología estimaron, a principios de la década de los 90s, que el enfoque

down-top para desarrollar la tecnología en Corea, había llegado a un límite y

que era necesario un cambio organizacional, que imponía un modelo dirigista de

tipo top-down. Las razones para este cambio de enfoque fueron, por una parte,

la necesidad de liderear - el Gobierno-, una planeación de largo plazo con base

en las prioridades del desarrollo tecnológico nacional, y, por otra parte, por la

necesidad de integrar el esfuerzo tecnológico productivo en términos de fusión

(y ya no lineal: tecnologías paso a paso), lo cual requería de una coordinación a

nivel nacional; solo así se podían monitorear efectivamente las actividades y las

perspectivas de todas las áreas y, desde esta orientación, promover la interco-

nexión de distintas tecnologías, disciplinas y sectores. Para desarrollar este enfo-

que top-down, se realizaron 2 ejercicios: en el primero se recolectó información

sobre tecnologías emergentes y luego se seleccionaron 214 que se agruparon en

5 áreas fundamentales. Se crearon comités alrededor de estas áreas y revisaron

las 214 tecnologías y las redujeron a 60. Se organizó una encuesta a 439 exper-

tos, de los que respondió el 42%. A partir de valorar la encuesta, el Comité Gene-

ral decidió finalmente por 11 tecnologías para ser desarrolladas en el programa

“Proyectos Nacionales de Tecnologías Avanzadas”. El segundo ejercicio, consistió

en un estudio con cuestionario abierto a 25 mil expertos. Se les pidió seleccionar

temas prioritarios en sus áreas tecnológicas. De esta forma, se seleccionaron

1.200 temas (hipótesis, preguntas) sobre los que se organizó el Delphi. El objeto

era no sólo evaluar/completar el ejercicio anterior sino valorar el desempeño de

las 11 tecnologías seleccionadas.

7. Caso holandés

En 1992, el gobierno holandés, a través de sus ministerios de Asuntos Económi-

cos y de Educación y Ciencias, buscaba establecer prioridades y dirigir los gastos

en ciencia y tecnología. El Ministerio de Asuntos Económicos se planteaba tres

objetivos: a) proporcionar información útil para definir políticas tecnológicas

estratégicas, ello incluye: establecer prioridades en política tecnológica y dar

elementos para la toma de decisiones (orientación a productos); b) proporcionar

a las empresas información útil para planificar su desarrollo tecnológico (orien-

tación a productos) y c) estimular en áreas tecnológicas específicas el desarrollo


28

de redes de cooperación y coordinación de actividades que vinculen a la indus-

tria con las universidades y las instituciones intermedias (centros de I+D) tanto

públicas como privadas (orientación hacia los procesos).

Mientras que el Ministerio de Educación y Ciencias tuvo como principal

objetivo coordinar los distintos estudios prospectivos que se realizan descentra-

lizadamente, para integrar sus resultados con miras a su utilización para ayudar

a establecer prioridades y orientar el esfuerzo público en ciencia y tecnología

(orientación a los procesos). En el ejercicio del Ministerio de Asuntos Económi-

cos, se adoptó la técnica de análisis de escenarios orientado a dibujar las apli-

caciones potenciales de tecnologías nuevas o existentes que tuvieran fuertes

expectativas de ser aplicadas en Holanda en los próximos 5 a 10 años. En cuanto

al Ministerio de Educación y Ciencias se utilizó la técnica de construcción de es-

cenarios donde las diversas instituciones expusieron sus escenarios y se esta-

blecieron las relaciones entre los enfoques que provenían del sector académico

(science-push) y las que provenían de los sectores industriales (demand-pull), lo

cual creaba un proceso que había que encauzar.

8. Caso de la cuenca del río L’ Escaut (Francia, Bélgica y Holanda)

Los países de la Unión Europea adoptaron en el año 2000 un planteamiento común

para planear la gestión del agua, cuyo objetivo es restaurar el buen estado ecoló-

gico de las aguas en todos los Estados Miembros. Para ello la Agencia Europea del

Medio Ambiente propuso un procedimiento de planificación encaminado a frenar

las degradaciones del ecosistema y programar la reconquista del medio ambiente.

El caso del río transfronterizo de L’Escaut (Francia, Bélgica y Holanda) se inscribe

dentro de esta misión. El ejercicio prospectivo se propuso optimizar la gestión del

agua en la cuenca de L’Escaut. Se trataba de analizar la situación actual, los usos y

sus impactos en el recurso hidráulico, precisando la importancia económica de los

distintos usos de las formas de agua, los costos para los usuarios (recuperación), la

parte subvencionada y la evolución de estos usos (oferta y demanda de agua). En el

estudio proyectan estos efectos sobre el futuro con el objeto de obtener un marco

normativo desde un futuro. Así, por ejemplo, la conformación tendencial permite

visualizar las siguientes hipótesis: la combinación de la estabilidad de la población

y los consumos medios deberían hacer sostenible la demanda doméstica y asimi-

lada de agua; sin embargo, la distribución de la población sobre un gran número

de hogares puede favorecer consumos más elevados. Este enfoque, exploratorio,

se puede contrastar con el enfoque normativo que contesta la pregunta de cómo

construir el futuro deseado. Esto permitió, en caso de L’Escaut, poner en debate a

los protagonistas del río transfronterizo: los intereses industriales sobre un acuí-

fero carbonífero y los intereses sociales de regiones francófonas y neerdanlofonas

que atraviesa el río y que tienen visiones de futuro divergentes. El enfoque explo-


29

ratorio puede servir para que se construyan futuros posibles tomando en cuenta

las previsiones de los otros.

9 . Caso Toulouse (enfoque de hipótesis)

Para el ejercicio prospectivo sobre el envejecimiento y esperanza de vida en el

área urbana de Toulouse (Francia), en 2003, se recurrió al enfoque de hipótesis.

Se partió de una proyección sobre el comportamiento de tres variables ecoló-

gicas al futuro: nacimientos, decesos y saldos migratorios por sexo y edad. Para

ello se delimitó una zona geográfica y el período proyectivo (20 años). A partir

de los comportamientos anteriores se realizó la proyección. Los resultados plan-

tearon las siguientes hipótesis: la migración continuará con el mismo compor-

tamiento observado anteriormente, con algunas variaciones en ciertos rangos

de edad (sobre todo estudiantes); la fecundidad se mantendrá en sus niveles

observados: 1.8 niños por mujer; la mortalidad mantendrá su mismo ritmo, a la

baja, que el observado en la Francia metropolitana después de 30 años. Estas

hipótesis permitieron, al ejercicio prospectivo, dibujar un escenario donde el au-

mento de la población vieja en los próximos 50 años en Toulouse implicaría para

el gobierno un aumento del 50% en las cotizaciones de los derecho habientes.

Ello significaría que para poder pagar las pensiones de los jubilados para el año

2050 se necesitaría elevar 10 años la edad frontera entre la actividad y el retiro.

A partir de esta hipótesis, es posible construir una política pública de salud.

10. Caso Tecnologías Claves en Francia (enfoque de expertos)

El propósito del estudio prospectivo (realizado por el Observatorio de Tecno-

logías Estratégicas del Ministerio de Industria en 1996) se centró en conocer

cuáles eran las tecnologías clave para la industria nacional, cuál era la posición

nacional y europea en cada una de estas tecnologías y en dónde era/es necesa-

rio concertar el esfuerzo nacional. Para contestar y alcanzar estos objetivos se

aplicó el enfoque de expertos, por medio de la técnica de paneles estructurados.

Cada uno de los paneles se integró con 15 a 20 expertos provenientes del sector

empresarial y del medio científico-tecnológico, elegidos a “título personal”, en

función de su competencia específica y no de su pertenencia profesional o de

su posición jerárquica. Cada panel definió las tecnologías clave y las jerarquizó,

justificando su selección. El conjunto de los paneles (10) detectó 676 tecnologías.

Los consultores contratados prepararon los fondos documentales de apoyo y re-

copilaron información complementaria. El comité de dirección y los consultores,

posteriormente fusionaron las listas de los 10 paneles consolidándola en una

sola. Su arbitraje permitió resolver contradicciones. La lista contuvo 136 tecno-

logías clave.


30

ANEXO “B”

1. Conferencia de búsqueda

Objetivo: Alcanzar una nueva dimensión del problema y generar opciones no-

vedosas que permitan, a su vez, entablar relaciones más estrechas entre quie-

nes, a causas de una aparente incompatibilidad, no habían podido llegar a un

acuerdo.

Descripción: Los participantes comparten sus puntos de vista sobre los princi-

pales problemas y tendencias derivadas del pasado y que consideran seguirán

influyendo sobre el futuro, durante 10 a 15 años. Identificar los nuevos proble-

mas y tendencias que puedan surgir durante este periodo. Enfocar el problema

específico (se pide que elaboren una imagen o cuadro de su situación actual).

Elaborar un cuadro sobre el futuro deseable. Retornar al presente ¿cuáles son

las limitaciones para el logro de ese futuro? Considerar las estrategias de acción.

Determinar las políticas posibles.

2. Visioning (“visualizando”)

Objetivo: Técnica derivada del brainstorming, que trabaja en grupo.

Descripción: Puede ser descompuesta en tres fases:

1) Se trata de buscar las características que han de configurar un futuro ideal

(que se toma como objetivo). Se puede planear de forma positiva (buscan-

do qué se quiere: lo deseable) o negativa (tratando de identificar qué no

se quiere: lo denostable) si los participantes encuentran problemas para

identificar los objetivos de forma positiva.

2) Examinar cómo la sociedad funcionaría dadas esas características defini-

das, mediante una serie de cuestionarios acerca de aspectos específicos

como el gobierno, la estructura social, la educación, seguridad, etc.

3) Pedir a los participantes en el grupo que describan un día normal en el

futuro preferido por ellos.

3. FWS (Future Work Shop) o talleres de prospectiva

Objetivo: “Popularizar” o “democratizar” la toma de decisiones, buscando solucio-

nes a los problemas comunes a partir de la opinión de los ciudadanos corrientes,

en lugar de recurrir a los denominados “expertos”: políticos, investigadores, etc.

Jungk describe a esta técnica como “una herramienta que pone al alcance

de cualquier persona normal el estudio del futuro”.

Descripción: En los FWS se estudia el futuro contando con la premisa de que uno


31

mismo participa en la construcción del futuro y, por tanto, es necesario definir

cuál es el futuro deseado con el objetivo de converger hacia ése.

Es una combinación de innovación y métodos grupales en tres pasos: aná-

lisis de los problemas, las visiones y los sueños concebidos para dar solución a

los primeros, la evaluación de las soluciones y la elaboración de planes de acción

prácticos.

4. Imágenes Alternativas

Objetivo: Esta técnica es “una forma de administrar el futuro poniendo atención

a los protagonistas que podrían articular la imagen organizadora, el contenido

de la imagen y el tramo temporal que le sirve de referencia”.

Descripción: Obtener y articular imágenes, para lo cual se proponen diferentes

mecanismos: 1) Completar frases con verbos conjugados en pasado, presente y

futuro, en relación con historias imaginadas por los expertos; 2) Señalar un con-

junto de eventos probables con una fecha estimada de ocurrencia; 3) Redactar

una autobiografía futura; 4) Organizar las imágenes percibidas considerando el

carácter de las proyecciones, esto es, si son excluyentes, prioritarias y tienen

capacidad de transmisión; 5) Materializa las imágenes a través de mecanismos

de planeación.

5. Intuiciones Sistemáticas

Objetivo: Configurar respuestas o nuevos significados ante diversos problemas

y aspectos de la realidad, a partir de percepciones y presentimientos fundamen-

tados en la experiencia.

Descripción: Detectar patrones de percepción obsoletos. Identificar creencias,

estereotipos y concepciones que no tienen fundamento en la realidad. Discrimi-

nar los límites inadecuados en la definición de problemas, esto es, aquellos argu-

mentos y creencias que a fuerza de repetirse se toman como verdaderas cuando

en el fondo son cuestionables. Propiciar la simpatía entre percepciones actuales

y futuras con el fin de producir un “shock cultural” que acerque el futuro.

6. Juegos de Simulación

Objetivo: Transmitir y obtener información, así como propiciar la comunicación en-

tre los participantes a fin de motivarlos y prepararlos para alguna experiencia futura.

Proporcionar a los involucrados un mapa simbólico y multidimencional de un fenó-

meno, que sirva de base para comprender la realidad que se desea estudiar.

Descripción: Elaborar un modelo o abstracción del fenómeno que se desea ana-

lizar. Diseñar un juego mediante la articulación de eventos y problemas relativos


32

a una situación y el establecimiento de un lenguaje especial que facilite la co-

municación entre los jugadores. Asignar los “papeles” que desempeñará cada

participante. Presentar a través del juego, el modelo de la realidad que se desea

estudiar. Solicitar a los jugadores que, mediante el establecimiento de diálogos

simultáneos (multilogos), identifiques las restricciones de la situación, analicen la

necesidad de introducir nuevos elementos y anticipen las diferentes alternativas

de solución e implicaciones de éstas. Introducir nuevos problemas e información

(pulsos) que flexibilicen y promuevan la discusión.

7. Técnicas de mediación

Objetivo: Buscan establecer consensos y coordinación social, son técnicas me-

diadoras: la mediación se define como “un trabajo conjunto en el que se crea

un contexto donde las personas pueden encontrar condiciones de posibilidad

y oportunidad para el cambio”. Algunas de ellas son: empowerment, encuadra-

miento comunicativo, preformativa, argumental.

Descripción: En un proceso de mediación se debe: Favorecer la inclusión. De-

finir e identificar los obstáculos para la ejecución de los proyectos. Incorporar

novedad al no sólo re-encuadrar los intereses de la comunidad sino incorporar

nuevas alternativas que permiten realizar aportes. Escuchar a la comunidad in-

volucrada y transformar el conflicto en una oportunidad para mejorar su diseño.

Favorecen el cambio social a partir de la recuperación del poder-hacer por parte

de la comunidad.

8. Compass

Objetivo: Explorar políticas, resumir pros y contras de las políticas propuestas y

organizar evaluaciones divergentes de los resultados producidos en diferentes

proyectos.

Descripción: La técnica opera en dos niveles: el primero consiste en un peque-

ño taller que dura alrededor de 24 horas como resultado del cual se integra un

breve informe.

El segundo nivel es opcional y consiste en una reflexión de la investigación

a partir de las conclusiones señaladas en el primer informe. Este nivel puede

abarcar de un día a dos semanas. Las actividades a desarrollar son las siguientes:

abrir la sesión proporcionando a los participantes información sobre el tema o

programa que será analizado. Indagar, con base en opiniones informadas, so-

bre posibles resultados del programa. Enlistar las repercusiones del programa

y graficarlas. Resumir gráficamente los puntos de vista de los participantes y

contrastar opiniones a favor o en contra. Realizar un seguimiento del informe.

Incorporar los resultados del seguimiento al trabajo anterior.


33

9. Compass modificado

Descripción: En el Compass modificado, además de lo descrito para el Compass,

se realiza una consulta adicional a expertos o especialistas que no son integran-

tes del grupo original que realiza la reflexión prospectiva. Estos participantes

externos pueden ser convocados por quien coordina el taller o por algún miem-

bro del grupo original. Sus reflexiones de incorporan a la discusión del grupo y se

integran al informe final.

10. Delphi

Objetivo: Obtener una previsión de futuro cuantificada por consenso sobre te-

mas cualitativos, con el fin de servir de apoyo para la toma de decisiones.

Originalmente desarrollado por la Rand Corporation en los años cincuenta, la

técnica de Delphi es probablemente el método cualitativo o intermedio más uti-

lizado en anticipación.

Descripción: Procedimiento sistemático y controlado que elimina los defectos

(ruido, presión grupal, pérdida de tiempo, falta de acuerdo) y potencia las po-

sibilidades de la reunión de grupo, que permita ofrecer una visión prospectiva

coherente: el futurible considerado más probable.

Permite poner de manifiesto convergencias de opinión y hacer emerger

ciertos consensos en torno a temas precisos, mediante preguntas a expertos por

medio de cuestionarios sucesivos.

Fase 1: Formulación del problema:

Definir con precisión el campo de investigación para plantearlo al grupo

de expertos reclutados. La elaboración del cuestionario debe ser llevada a

cabo según ciertas reglas: las preguntas deben ser precisas, cuantificables

e independientes.

Fase 2: Elección de Expertos:

El experto será elegido por su capacidad de encarar el futuro, serán ais-

lados y sus opiniones son recogidas de forma anónima, así se obtiene la

opinión real de cada experto y no la opinión más o menos falseada por un

proceso de grupo (eliminación de líderes).

Fase 3: Desarrollo práctico y explotación de resultados:

El cuestionario es enviado a un centenar de expertos (tomar en conside-

ración las no respuestas y abandonos, el grupo final no debe ser inferior a

25). Los cuestionarios sucesivos disminuirán la dispersión de las opiniones

y precisarán la opinión media consensuada.


34

11. Escenarios

Objetivo: Construir escenarios hipotéticos a partir de unos supuestos previos.

Proponer las orientaciones y las acciones estratégicas, apoyándose en las com-

petencias de las organizaciones en función de los escenarios de su entorno ge-

neral y de competencia.

Se comenzó a utilizar a mediados de los cincuentas, dentro de los estudios

estratégicos y militares desarrollados para el gobierno de los EU. Trataban de

identificar senderos de actuación alternativos y sus hipotéticos resultados en

contextos diferentes, con el fin de orientar la toma de decisiones previniendo las

posibles consecuencias de éstas para el orden mundial.

Descripción: Diseñar un número de escenarios contextuales, describiendo los

posibles estados sociales futuros, después, se desarrolla un conjunto de estra-

tegias posibles, y posteriormente se analiza mediante simulación el impacto de

los contextos previstos sobre las estrategias consideradas y viceversa. Dicha se-

cuencia es repetida hasta que la estrategia ha adquirido el grado de sofisticación

que la gestión requiere, con el fin de determinar la robustez de cada estrategia

en un contexto cambiante.

1ª. Fase: Construir la base: Consiste en construir un conjunto de representaciones

del estado actual del sistema constituido por la organización y su entorno.

• Delimitar el sistema y su entorno

• Delimitar las variables esenciales

• Analizar la estrategia de actores

2ª Fase: Balizar el campo de los posibles y reducir la incertidumbre:

Una vez identificadas las variables clave y haber analizado los juegos de

actores, se pueden preparar los futuros posibles a través de una lista de

hipótesis que refleje por ejemplo el mantenimiento de una tendencia, o

por el contrario, su ruptura.

3ª Fase: Elaborar los escenarios.

Describir la situación actual y las imágenes finales.

12. MACTOR (juego de actores)

Objetivo: Facilitar a un actor una ayuda para la decisión de la puesta en marcha

de su política de alianza y de conflictos.

Descripción: Comprende 7 fases.

Fase 1: Construir el cuadro “estrategias de los actores” (el número útil de actores

es entre 10 y 20).

• Establecer la identidad de cada actor: finalidades, objetivos, proyec-

tos (preferencias), motivaciones, obligaciones y medios de acción in-

ternos (coherencia), comportamiento estratégico pasado (actitud).


35

• Examinar por otra parte los medios de acción que dispone cada actor

sobre los otros.

Fase 2: Identificar los retos estratégicos y los objetivos asociados.

El choque de los actores, retos estratégicos sobre los que los actores tie-

nen objetivos convergentes o divergentes.

Fase 3: Situar cada actor en relación con los objetivos estratégicos (matriz de

posiciones).

Representación matricial actores por objetivos la actitud actual de cada

actor en relación a cada objetivo indicando su acuerdo (+1), su desacuerdo

(-1) o bien su neutralidad (0).

Fase 4: Jerarquizar para cada actor sus prioridades de objetivos (matriz de posi-

ciones evaluadas).

Evaluar la intensidad del posicionamiento de cada actor con la ayuda de

una escala específica.

Fase 5: Evaluar las relaciones de fuerza de los actores. Matriz de influencias di-

rectas entre actores a partir de un cuadro estratégico de actores valoran-

do los medios de acción de cada actor.

Fase 6: Integrar las relaciones de fuerza en el análisis de convergencias y de di-

vergencias entre actores.

Fase 7: Formular las recomendaciones estratégicas y las preguntas clave del futuro.

13. Mapeo contextual

Objetivo: Conocer el criterio de relevancia, poder y utilidad en medios donde el

desarrollo futuro depende del movimiento concurrente de varios parámetros

interrelacionados y/o sobre condiciones extra-organizacionales de carácter so-

ciocultural, económico o tecnológico.

Descripción: Identificar y seleccionar direcciones a largo plazo. Identificar secto-

res y subsectores donde la repercusión de las direcciones a largo plazo básicas,

pueden ser trazadas. Identificar y seleccionar áreas funcionales en cada sector

principal para guiar la prefiguración del plan.

14. Incasting (pronóstico deductivo)

Objetivo: Pronosticar deductivamente futuros alternativos mediante la compa-

ración de diferentes futuros posibles y a partir de unas macro imágenes prees-

tablecidas.

Descripción: El incasting, consiste en aplicar sistemáticamente estas macro imá-

genes al tema objeto de estudio, con el objetivo de obtener un conjunto de futu-

ros alternativos que cubran un abanico de posibilidades lo más amplio posible.


36

15. Backcasting (“pronosticar al revés”)

Objetivo: Buscar la relación causa efecto en un pronóstico. Técnica también co-

nocida como Apollo forecasting, como su nombre sugiere, es algo así como un

“pronosticar al revés”.

Descripción: La técnica consiste en construir vías para llegar a la consecución

del objetivo prefijado, buscando la cadena causal (en sentido inverso: buscando

relaciones “efecto/causa”) que conduzca a ello. El punto de partida es un estudio

del futuro deseado, lo cual le aproxima a la técnica de árboles de referencia,

hasta el punto de que puede ser considerada como una técnica, más simple,

derivada de ésta.

16. Teoría de catástrofes

Objetivo: Construir hipótesis acerca de sucesos futuros, técnica anticipatoria.

La teoría de catástrofes refleja, en definitiva, órdenes que se transforman

integrando desórdenes mediante una mutación (catástrofe).

Descripción: Según Jesús Ibáñez hay dos grandes construcciones matemáticas –que

él denomina “geometría del mal”, que las cosas no necesariamente han de ser de un

modo exactamente previsible (que obedecería a un orden inmutable newtoniano),

sino que podrían de ser de otro modo muy distinto: la teoría de catástrofes de René

Thom y la de espacios fractales de Benoit Mandelbrot. Mientras esta última es sub-

versiva (en tanto que no es recuperable), la primera, la teoría de catástrofes, es per-

versa, por recuperable. Es decir, las formas y los procesos tienen zonas de inestabili-

dad; al atravesar éstas, se descomponen para acabar recuperando la compostura.

Aunque la teoría de catástrofes ha de tomarse con cautela a la hora de

efectuar predicciones absolutas en base a ella, sí sirve indudablemente para des-

cribir y explicar una cadena causal (una sucesión de hechos históricos interco-

nectados, por ejemplo).

17. Análisis estructural

Objetivo: Ofrece la posibilidad de describir un sistema con ayuda de una matriz

que relaciona todos sus elementos constitutivos. Busca hacer aparecer las prin-

cipales variables influyente y dependientes y por ello las variables a la evolución

del sistema.

Descripción: Se realiza por un grupo de trabajo compuesto por actores y exper-

tos con experiencia demostrada, pero ello no excluye la intervención de conse-

jeros externos.

Se identifican tres fases, listado de variables, la descripción de relaciones

entre variables para identificar las variables clave.


37

Fase 1: Listado de las variables

Enumerar el conjunto de variables que caracterizan el sistema estudiado y

su entorno, no debe exceder el número de 70-80 variables.

Fase 2: Descripción de relaciones entre las variables

Es un proceso de interrogación exhaustivo que hace posible evitar los erro-

res, ordenar y clasificar ideas dando lugar a la creación de un lenguaje co-

mún en el seno del grupo.

Fase3: Identificación de las variables clave

Identificar las variables esenciales a la evolución del sistema, primero me-

diante una clasificación directa y posteriormente por una clasificación in-

directa (llamada MICMAC para Matrices de Impactos Cruzados Multiplica-

ción Aplicada a una Clasificación).

18. Matriz de Decisión

Objetivo: Determinar el problema. Identificar dos conjuntos de factores.

Descripción: Listar cada factor con sus partes, uno de manera vertical y otro

horizontal. Asignar un número del cero a la unidad que exprese la relación cuan-

titativa de los factores.

Las matrices de decisión son una parte de la metodología orientada a es-

tudios del futuro llamada pronóstico tecnológico, la cual es definida por Jantsch

como “la estimulación probabilística, sobre un relativo alto nivel de confianza, de

la futura transferencia tecnológica”. La matriz de decisión relaciona las proyeccio-

nes tanto verticales como horizontales de las posibles transferencias tecnológicas.

Ordena unidades de información y las combina en pequeñas piezas dentro de las

cuales se puedan juzgar las consecuencias e implicaciones de la interacción.

19. MIC (análisis de impacto cruzado)

Objetivo: El análisis de impactos cruzados trata de refinar las probabilidades re-

lacionadas con la ocurrencia de desarrollos futuros individuales y su interacción

con otros desarrollados.

La matriz de impactos cruzados (MIC) es una técnica muy cercana tanto al

Delphi como a la de Escenarios. Lo que básicamente la diferencia de éstas es que

la técnica MIC sí tiene en cuenta estas interacciones y no de forma aislada.

Descripción: Un MIC describe dos tipos de datos para un conjunto de posibles

desarrollos futuros: la probabilidad de que cada evento considerado ocurra en el

período de tiempo especificado, y la probabilidad de ocurrencia de cada evento

teniendo en cuenta la ocurrencia de cada uno de los restantes y el impacto esti-

mado del segundo sobre el primero.


38

20. Árboles de decisión

Objetivo: Estructurar, analizar y resolver un problema de toma de decisiones

ante una situación de incertidumbre donde no se dispone de datos del pasado

sobre los que apoyarse para predecir las tendencias futuras.

El Árbol de decisión es una manera de exponer y comunicar el problema

a distintos responsables, comprobar si están de acuerdo y pedirles sugerencias;

permite plantear de forma absoluta la estructura del problema que se pretende

resolver; de forma adecuada.

Descripción: Combina el análisis gráfico con el análisis de probabilidades. Permi-

te contabilizar los resultados de una decisión anotando las repercusiones de las

distintas ramas; no prescinde de la “experiencia e intuición” del sujeto decidor;

y conduce a conclusiones, también científicas, que son consistentes con la expe-

riencia, juicio e intuición del equipo directivo.

21. Análisis FODA (Fortaleza, Oportunidades, Debilidades, Amenazas)

Objetivo: Pretende conocer las fuerzas y las debilidades de los cinco recursos

fundamentales de la empresa (humanos, financieros, técnicos, productivos y co-

merciales).

Descripción:

• Diagnóstico interno: fuerzas y debilidades; incluye los aspectos financie-

ros, operativo y funcional.

• Diagnóstico externo: amenazas y oportunidades. Deben plantearse cuatro

preguntas ¿cual es su futuro?, ¿cuál es mi posición concurrencial?, ¿cuáles

son los factores clave de éxito?, ¿cuáles son las competencias distintivas a

mi posición o que debo adquirir para mejorar mi posición?

Este diagnostico completa los recursos y el entorno. Puede incluirse

como una de las etapas esenciales del acercamiento de las prospectivas

estratégicas.

22. Pronóstico Tecnológico

Objetivo: Anticipar la introducción de tecnologías que puedan representar una ame-

naza para las ventajas obtenidas por un país o empresa. Estimar la fecha en que estas

innovaciones podrían surgir en el mercado. Preparar con tiempo una política, ya sea

defensiva o agresiva, conforme a los objetivos y aptitudes del país. Decidir cuándo

entrar al mercado para iniciar un nuevo y conveniente ciclo de producción.

Descripción: Considerar patrones que se han verificado en el pasado, y actuar

según la lógica de las proyecciones (suponer que no habrá virajes súbitos en esos

patrones). Recurrir a redes de información (tecnológica, industrial, educativa,


39

administrativa, etc.). Utilizar diferentes técnicas que ayuden a detectar cambios

en los patrones conocidos.

23. KJ

Objetivo: Obtener una aproximación científica y sistemática en la solución de

problemas.

Descripción: Elaborar etiquetas (tarjetas rectangulares autoadheribles), aquí se

define el problema a investigar. Agrupar las etiquetas: (integración y nomina-

ción de grupos. Aplicación del proceso Hyosatsu). Elaborar un diagrama KJ “A”

(mostrar las relaciones existentes entre los grupos usando flechas y símbolos).

Explicar resultados en forma escrita o verbal.

24. Estadísticas Bayesianas

Objetivo: Tomar decisiones con base en inferencias respecto a un estado de co-

sas dado.

Descripción: Reunir a un grupo de expertos sobre el tema. Establecer un conjun-

to de hipótesis: H1,…H2,…Hn que son exhaustivas y mutuamente excluyentes.

Solicitar a los expertos información sobre las supuestas probabilidades, la cual

se basa en su juicio o bien en evidencia experimental. Calcular las probabilidades

posteriores conforme lo señalado en el Teorema de Bayes.

25. Proyecciones

Objetivo: Proyectar una tendencia al futuro.

Descripción: Técnica estadística y matemática que mide la tendencia del pasado

para determinar valores futuros.

41

Política social y transferencias monetarias en América Latina

Dr. Ernesto Aldo Isuani*

Resumen

El artículo revisa los aspectos principales de la situación social de la región y al

mismo tiempo afirma que el gasto público social se incrementa a pesar de las

políticas de privatización. Adicionalmente se evalúa la las políticas sociales fo-

calizadas con la conclusión de que representan una gran parte del gasto social

total. Además en este contexto surgieron programas de mantenimiento de los

ingresos en varios países vinculado a distintas clasificaciones de las condiciones

de elegibilidad. Finalmente el lector encuentra algunas propuestas de políticas

para el mejoramiento de las condiciones sociales en la región.

Palabras claves

Políticas sociales, Gasto Social, Ingresos, desempleo

Summary

The article look over main aspects of the social situation in the region and at the

same time asserts that public social expenditures grew in spite of the fact of pri-

vatization policies. In addition, targeted social policies are assessed and the con-

* Profesor titular en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (UBA), en la

Maestría en Administración Pública de la Facultad de Ciencias Económicas de la misma Universidad,

y en la Maestría en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés (UdeSA). Es

investigador principal del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) de Ar-

gentina. Se desempeñó como director adjunto de UNICEF Argentina y como secretario de Desarrollo

Social en el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente de la Nación. Ha publicado artículos en

libros y revistas especializadas sobre el Estado de Bienestar y los sistemas previsional y de salud. Es

licenciado en Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad Nacional de Cuyo (UNCuyo), Argentina, y

doctor en Ciencia Política por la Universidad de Pittsburgh, Estados Unidos.

42


clusion is that represented almost an insignificant portion of social expenditures.

Besides, In this context, income maintenance programs have emerged in several

countries, tied to different sort of eligibility conditions. Finally the reader could

find some policy proposals to improve social conditions in the region.

Keywords:

Social policies, Social Expenditure, Income, Unemployment

1. Aspectos históricos de la Política Social Latinoamericana

Es posible ordenar las etapas que atravesó la política social de la región latinoa-

mericana introduciendo una periodización que descansa en los principios bási-

cos que inspiraron el surgimiento y evolución de la política social en Occidente.

Así, el siglo XIX estuvo dominado por una acción estatal inspirada en la bene-

ficencia, cuyos rasgos centrales eran la atención de los denominados “pobres

merecedores” (deserving poors), aquellos pobres que no estaban en condiciones

de participar del mercado de trabajo: huérfanos, discapacitados, viudas y ancia-

nos, entre otros grupos pertenecientes a estratos pobres, recibían alguna ayuda

estatal, generalmente administradas por organizaciones que hoy llamaríamos

de la sociedad civil. En esta modalidad de la política social, el Estado no tenía

obligación de suministrar la asistencia y el beneficiario no tenía derecho a recibir

la misma. Se trataba simplemente de un acto estatal “gracioso” y el apoyo a los

pobres merecedores se combinaba con medidas punitivas para los otros pobres

que pudiendo trabajar no lo hicieran (Polanyi 1957), ( Piven y Cloward 1971).

A partir de fines del siglo XIX surgió un nuevo enfoque que iba a dar res-

puesta a las necesidades de aquellos pobres que la beneficencia había dejado de

lado: esto es, los trabajadores. Surgía el seguro social destinado a cubrir riesgos

biológicos o laborales y se basaba en un sistema de financiamiento donde tra-

bajadores, empleadores y Estado eran sus aportantes. El surgimiento de este

enfoque se atribuyó al canciller alemán Otto von Bismarck y tuvo como telón de

fondo el recrudecimiento del conflicto social protagonizado por radicalizadas or-

ganizaciones obreras que representaban en aquel momento una seria amenaza

al orden social prevalente (Flora y Heidenheimer 1982).

Finalmente, a partir de la segunda posguerra una tercera mirada de la po-

lítica social emerge en Europa, basada en el concepto de ciudadanía. En este

esquema, los servicios sociales son brindados a todos los habitantes de una so-

ciedad determinada (son “universales”), el acceso suele ser gratuito y el financia-

miento de los mismos está basado en el sistema impositivo vigente. El Servicio

Nacional de Salud (Nacional Health Service) del Reino Unido fue el arquetipo de

esta modalidad de la política social.

Cada nueva modalidad que fue surgiendo en estos dos siglos de evolución de

la política social no implicó la desaparición de la previa sino que se agregó a las otras

43


y permitió que desde la segunda posguerra en adelante, ellas coexistieran en pro-

porciones variables de acuerdo a la sociedad en cuestión. Así estos tres principios

básicos (discrecionalidad, contribución y ciudadanía) que estructuran los estilos de

intervención estatal en los procesos de distribución, aunque nacidos en distintos

momentos históricos, suelen coexistir cual capas geológicas en muchas sociedades

contemporáneas. Por ejemplo, los países de Europa continental con vasto desarrollo

de programas contributivos de seguridad social poseen también programas de asis-

tencia social propios del principio discrecional. Los países anglosajones con tradición

de programas discrecionales (“means tested”) tienen seguros sociales contributivos

bismarckianos (por ejemplo Estados Unidos) o, como el Reino Unido, desarrollaron

además un sistema de salud pública asentado sobre el principio de ciudadanía.

En América Latina el desarrollo de la política social siguió en términos gene-

rales este derrotero. El siglo XIX estuvo dominado por las prácticas beneficentes

y a principios del siglo XX en los países del sur de Sudamérica (Argentina, Brasil,

Chile y Uruguay) comenzaba a desarrollarse el seguro social para trabajadores

urbanos mientras que a mediados del siglo, hacían lo propio los países del norte

de Sudamérica, América central y México.

También el siglo XX fue testigo del desarrollo de áreas de la política social vin-

culadas al concepto de ciudadanía, es especial en el sector educativo, donde surgie-

ron en varios países en forma temprana, sistemas educativos públicos de enseñanza

básica, financiados por impuestos generales. También hacia mediados del siglo sur-

gieron y se expandieron sistemas de salud pública bajo la misma modalidad.

De esta forma a finales del siglo XX la región había experimentado la adop-

ción de los tres principios en combinaciones variables en cada uno de los paí-

ses, pero con un predominio del principio contributivo del seguro social para

trabajadores formales, otorgándole a la región el tinte conservador-corporativo

(Esping-Andersen 1990) que caracteriza a los países de Europa Continental y de

la cual América Latina hereda sus rasgos principales.

2. Sociedad y Politica Social en los Noventa

En la región se operaron drásticas transformaciones en la última década del siglo

XX. Puede decirse que, a partir de aquel momento, la economía funciona bajo un

sistema caracterizado fundamentalmente por la liberalización del comercio ex-

terior, la desregulación de mercados, la flexibilización de las relaciones laborales

y la privatización de empresas públicas.

Este gran cambio en la economía fue acompañado por una profunda transfor-

mación de la sociedad. La “nueva cuestión social”, esto es, el fenómeno de la exclu-

sión social, se expresó fundamentalmente en la crisis de la sociedad salarial, o el fin

de la promesa keynesiana de que en algún punto en el futuro todos seríamos asa-

lariados del sector formal de la economía y estaríamos protegidos por la seguridad

social. y aunque una sociedad de asalariados socialmente protegidos no era preci-


44

samente una realidad próxima a ser conquistada, el proceso general observado en

la segunda mitad del siglo XX parecía marchar en esa dirección. Contrariamente, la

reversión no coyuntural de esta tendencia desde fines del siglo pasado se tradujo en

altos niveles de desempleo y subempleo, en la precarización laboral, en altos niveles

de pobreza y en una mayor regresividad en la distribución del ingreso.

De acuerdo a información proporcionada por la Organización Internacional del

Trabajo (OIT 2004) la tasa de desempleo abierto se incrementó en la región en forma

incesante, pasando del 5,7% en 1990 a 11,3% en 2003, como puede apreciarse en

el cuadro 1. Analizando la serie a nivel de países vemos que solo fueron excepción a

este aumento del desempleo, El Salvador, Panamá y República Dominicana.

Pero este aumento de la desocupación no es el único problema de grave-

dad en el mercado de trabajo latinoamericano. También creció significativamen-

te el grupo de trabajadores en el sector informal, o en otras palabras, privados

de protección legal y de los beneficios de la seguridad social. El sector de trabaja-

dores en el mercado informal creció desde el 42,8% en 1990 al 46,7% en el 2003

según puede observarse en el cuadro 2. Aquí también se aprecia que la informa-

lidad afecta en mayor medida a las mujeres: la mitad de ellas se desempeñaban

en el mundo de la informalidad en el año 2003.

CUADRO Nº1

AMERICA LATINA y EL CARIBE: DESEMPLEO ABIERTO URBANO. 1990-2003

País 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Argentina 6,1 5,9 7,0 9,3 12,2 16,4 17,3 14,9 12,9 14,3 15,1 17,4 19,7 17,3

Bolivia 7,2 5,9 5,5 5,9 3,1 3,6 4,0 4,3 4,1 7,2 7,5 8,5 8,7 9,2

Brasil 4,3 4,8 4,9 5,4 5,1 4,6 5,4 5,7 7,6 7,8 7,1 6,2 11,7 12,3

Chile 7,4 7,1 6,2 6,4 7,8 6,6 5,4 5,3 6,4 9,8 9,2 9,1 9,0 8,5

Colombia 10,5 10,2 10,2 8,6 8,9 8,8 11,2 12,4 15,2 19,4 17,3 18,2 17,6 16,7

Costa Rica 5,4 6,0 4,3 4,0 4,3 5,7 6,6 5,9 5,4 6,2 5,3 5,8 6,8 6,7

Ecuador 6,1 8,5 8,9 8,3 7,1 6,9 10,4 9,2 11,5 15,1 14,1 10,4 8,6 9,8

El Salvador 10,0 7,5 6,8 ... 7,0 7,0 5,8 7,5 7,6 6,9 6,5 7,0 6,2 6,1

Honduras 6,9 7,1 5,1 5,6 4,0 6,6 6,6 5,2 5,8 5,2 … 6,3 5,9 7,4

México 2,8 2,7 2,8 3,4 3,7 6,2 5,5 3,7 3,2 2,5 2,2 2,4 2,7 3,3

Nicaragua 7,6 … 14,4 17,8 17,1 16,9 16,0 14,3 13,2 10,7 9,8 11,3 12,1 10,1

Panamá 20,0 20,0 18,2 15,6 15,8 16,4 16,9 15,4 15,6 13,6 15,3 17,0 16,4 15,6

Paraguay 6,6 5,1 5,3 5,1 4,4 5,3 8,2 7,1 6,6 9,4 10,0 10,8 14,7 11,2

Perú 8,3 6,0 9,4 9,9 8,8 7,1 7,2 8,6 6,9 9,4 7,8 9,2 9,4 9,4

Republica Dominicana

… 19,6 20,3 19,9 16,0 15,8 16,7 16,0 14,4 13,9 13,9 15,6 16,1 17,0

Uruguay 8,5 8,9 9,0 8,4 9,2 10,3 11,9 11,4 10,1 11,3 13,6 15,3 17,0 16,9

Venezuela 11,0 10,1 8,1 6,8 8,9 10,3 11,8 11,4 11,3 15,0 13,9 13,3 15,9 18,0

A. Latina 5,7 5,6 5,7 6,3 6,6 7,4 7,9 7,5 8,1 8,9 8,2 8,3 10,9 11,1

Fuente: OIT (2004)


45

CUADRO Nº 2 America Latina y El Caribe:

Estructura del Empleo Urbano. 1990-2003

País / Año

Sector informal Sector formal

Total

Trabajador

independiente

Servicio

doméstico

Micro

empresas

Total

Séctor

público

Pequeñas,

medianas

y grandes

empresas

privadas

América Latina 1990 Total 42,8 22,2 5,8 14,7 57,2 14,4 42,9

Hombres 39,4 21,6 0,5 17,3 60,6 Mujeres 47,4 23,2 13,8 10,4 52,6 1995 Total 46,1 24,0 7,4 14,8 53,9 15,3 38,6




Hombres 44,1 24,0 0,7 19,3 55,9 Mujeres 50,1 23,2 15,5 11,4 49,9 Fuente: OIT (2004)

También la pobreza tuvo un comportamiento preocupante. De acuerdo a la Co-

misión Económica para América Latina, la proporción de personas en situación

de pobreza en el periodo 1980-2002 creció del 40.5% al 44% y los indigentes de

18,6% a 19,4% (ver cuadro 3). Estos porcentajes adquieren mayor dramatismo si

se traducen en números absolutos ya que el número de pobres creció en aquel

periodo de 136 millones a 221 millones y el de indigentes lo hizo de 62 a 97 mi-

llones (cuadro 4).


46

CUADRO Nº 3

AMERICA LATINA: INCIDENCIA DE LA POBREZA y LA INDIGENCIA1980 - 2002

Porcentaje de personas

Pobres Indigentes

Total Urbana Rural Total Urbana Rural 1980 40.5 29.8 59.9 18.6 10.6 32.7 1990 48.3 41.4 65.4 22.5 15.3 40.4 1997 43.5 36.5 63.0 19.0 12.3 37.6 1999 43.8 37.1 63.7 18.5 11.9 38.3 2000 42.5 35.9 62.5 18.1 11.7 37.8 2001 43.2 37.0 62.3 18.5 12.2 38.0 2002 44.0 38.4 61.8 19.4 13.5 37.9

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (2004)

CUADRO 4

AMERICA LATINA: INCIDENCIA DE LA POBREZA E INDIGENCIA 1980-2002

Millones de Personas Pobres Indigentes Total Urbana Rural Total Urbana Rural

1980 135.9 62.9 73.0 62.4 22.5 39.9 1990 200.2 121.7 78.5 93.4 45.0 48.4 1997 23.8 125.7 78.2 88.8 42.2 46.6 1999 211.4 134.2 77.2 89.4 43.0 46.4 2000 207.1 131.8 75.3 88.4 42.8 45.6 2001 213.9 138.7 75.2 91.7 45.8 45.9 2002 221.4 146.7 74.8 97.4 51.6 45.8

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (2004)

Por último, las sociedades latinoamericanas contemporáneas están sujetas a un

aumento constante de la desigualdad que se expresa en el terreno de la propie-

dad, del consumo, del poder, del conocimiento y de las posibilidades culturales,

entre otros aspectos. De esta manera, la crecientemente desigual distribución

del ingreso plantea un horizonte adverso para la ilusión de una sociedad igua-

litaria que guía a buena parte de la humanidad desde la revolución francesa.

Algunos estudios sobre América Latina intentan ilustrar este proceso y relevar

sus determinantes. Dos de ellos son un estudio del Banco Interamericano de

Desarrollo (BID 1998) y el informe anual de la CEPAL sobre la situación social

regional (CEPAL 1997) y ambos muestran a América Latina como una región de

alta y creciente desigualdad.

El estudio del BID, basado en encuestas de hogares plantea que el 5% más

rico de la población latinoamericana y del Caribe disponía del 25% del ingreso

y el 10% más rico se apropiaba del 40% del mismo. En el sudeste asiático el 5%

más rico recibe el 16% de los ingresos y en los países industrializados el 13%.


47

Mientras tanto el 30% más pobre recibe en nuestra región el 7,5% y en los países

industrializados alcanza el 13%.

El coeficiente de Gini (clásico indicador de desigualdad en los ingresos) tie-

ne un valor mínimo de 0,43 para Uruguay y un máximo de 0,59 para Brasil. Para

tener una perspectiva, el rango de variación de este coeficiente en 100 países

para los que había información disponible, es de 0,25 a 0,60; de esta manera los

coeficientes de los países de la región se encuentran en la zona de mayor des-

igualdad del rango de variación mundial.

El estudio de la CEPAL, plantea la importancia del patrimonio adquirido

y de los contactos asociados al mismo, en la reproducción y ampliación de la

desigualdad. La transmisión generacional del patrimonio, de los contactos y de

la mayor y mejor educación aparecen como factores centrales del fenómeno de

la desigualdad.

En el contexto de la situación social cuyos rasgos generales acabamos

de trazar, tres estrategias centrales impulsadas fundamentalmente por los

organismos de crédito multilaterales para reformar los sistemas de política

social acusados de inequitativos e ineficientes, alcanzaron amplia difusión

en la región. Dichas estrategias fueron la focalización, la descentralización y

la privatización.

El argumento central respecto a la focalización era que el modelo de

política social instaurado a partir de la segunda posguerra no había tenido

en América Latina la capacidad de atender a los sectores más pobres y había

sido aprovechado básicamente por los sectores obreros organizados sindical-

mente y por las clases medias urbanas. Basándose fundamentalmente en el

desempeño de la seguridad social, mostraba como los sectores de menores

ingresos no poseían ni cobertura previsional ni protección contra la enfer-

medad. En consecuencia, para lograr mayor equidad social y llegar efectiva-

mente a los más pobres, debía remodelarse el edificio de la política social.

La focalización del gasto público en dichos sectores sería la herramienta que

produciría esta transformación.

Como los sectores medios y de trabajadores organizados sindicalmente

eran los principales beneficiarios de la política social, para liberar recursos que

pudieran ser asignados a los más pobres, aquellos debían comenzar a pagar total

o parcialmente por los servicios sociales que consumían. La privatización apa-

recía así como la contracara de la focalización, liberando recursos para ésta y

complementando su labor en pos de mayor equidad.

Finalmente, la descentralización contribuiría a la mayor eficiencia y efi-

cacia del gasto social, en la medida en que acercaría la gestión al beneficia-

rio, haciendo que éste asumiera un mayor control sobre la calidad de los

servicios.

Nos detendremos en analizar la primera de estas estrategias: la Focalización.


48

Quizás la mejor expresión de intentos de focalización en materia de pro-

gramas sociales fue la proliferación en los noventa, de los denominados fondos

de emergencia, de desarrollo o de inversión social. Bolivia fue uno de los países

que estableció primero uno de estos fondos y rápidamente surgieron también

en Honduras, Chile, Panamá, Venezuela, etc.

Estos fondos desarrollaron diversos tipos de acciones como vigilancia

nutricional, apoyo alimentario, acciones sanitarias y programas de genera-

ción de ingresos. Si bien la idea del fondo no es una novedad, ya que la exis-

tencia de instancias públicas cuyos recursos están destinados a poblaciones

de bajos recursos son de antigua data, esta nueva generación de fondos

apareció para posibilitar un manejo más eficiente de los recursos disponi-

bles. De esta forma, los fondos financiaron programas tanto públicos como

no gubernamentales destinados a la población en situación de pobreza e im-

plicaron un rechazo de las instituciones y modalidades convencionales para

brindar servicios sociales. Es quizás por esta razón que no fueron asignados

a los ministerios denominados “sociales” sino que fueron dotados de gran

autonomía política y financiera en relación al resto de la estructura burocrá-

tica y algunos dependían directamente de la máxima autoridad política. Aún

más, tal era la desconfianza hacia el aparato estatal y sus procedimientos que

en algunos casos la ejecución de las actividades era encargada a empresas

privadas.

En el caso argentino las políticas focalizadas alcanzaron en la década del

noventa un elevado nivel de institucionalización y centralidad entre las políti-

cas sociales estatales. En 1994 se creó la Secretaría de Desarrollo Social (SDS),

principal organismo para el diseño e implementación de las políticas focalizadas

contra la pobreza. En 1995, la SDS pone en marcha el Plan Social del Gobierno

Nacional, cuyo objetivo enunciado fue realizar un ejercicio de planificación es-

tatal del gasto público social (Secretaría de Desarrollo Social 1995). Entre otras

consideraciones, el Plan Social declaró un conjunto de principios básicos orien-

tadores de la gestión:

• Focalización de los programas sociales específicos.

• Integralidad de las múltiples acciones sobre las poblaciones objetivo que a

lo largo del tiempo se complementan en el ataque de la pobreza.

• Sustentabilidad que asegure continuidad en el tiempo y efectividad hasta

la consecución de los objetivos fijados.

• Explicitación de objetivos y metas en todos los programas sociales.

• Fortalecimiento de la comunidad a través de la creciente interacción entre el

Gobierno Nacional, las organizaciones comunitarias y las municipalidades.


49

En 1997, existían sesenta programas sociales en el ámbito nacional, que depen-

dían de nueve ministerios y secretarías diferentes1. Por lo tanto, una de las carac-

terísticas salientes de las políticas sociales de combate a la pobreza en el período

fue una alta fragmentación institucional. Es decir, la creación de la SDS no signi-

ficó la concentración del diseño, del control y/o de la ejecución de los programas

sociales en ese organismo.

En el caso brasileño, no obstante la pequeña cantidad de recursos dedicados

a los sectores de mayor pobreza, estos se hallaban fragmentados en una enorme

cantidad de programas (Draibe y Otros 1995). En relación al amplio conjunto de

programas que estaban en vigencia a comienzos de la década del noventa puede

señalarse la proliferación de programas alimentarios, de servicios de guardería,

programas para discapacitados, apoyo comunitario, generación de ingresos y pro-

gramas habitacionales. En cuanto a la cobertura de los programas ellos variaban

significativamente de uno a otro. No obstante, estaban lejos de llegar al número

de pobres que el país poseía y no podría ser de otro modo observando los escasos

recursos, comparado con el gasto social total, que estos programas administraban.

En síntesis nos encontramos en presencia de proliferación de clientelas y activida-

des y, por lo general, de relativamente escasos recursos y cobertura.

Quizás el ejemplo más claro de esta fragmentación era la que afectaba a

los programas federales de alimentación. Ellos comenzaron a proliferar a partir

de mediados de los setenta y dependían de diversos ministerios o secretarías fe-

derales, fenómeno que propiciaba la falta de complementariedad entre ellos. En

un estudio se señalaba (Medeiros Peliano y Otros 1995) que al final de los años

80 el gobierno federal llevaba a cabo cuatro programas de alimentación y nu-

trición en cuatro ministerios diferentes y dirigidos prácticamente para la misma

clientela. Ellos eran los siguientes: el Programa de Complementaçao Alimentar

(LBA/MBES); el programa de Suplementaçao Alimentar (INAN/MS); El Programa

Nacional de Leite para Crianças Carentes (PNLCC/SEHAC) y el Programa dos Ir-

maozinhos (FAE/MEC).

Se sostenía (Draibe y Otros 1995) que existía una creación indis-

criminada de programas nuevos que acababan constituyendo un foco de

1 De los 60 programas, 23 dependían directamente de la SDS; 16 del Ministerio de Trabajo y

Seguridad Social; 6 del Ministerio de Salud y Acción Social; 3 del Ministerio de Cultura y Educa-

ción; 3 del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados; 3 del Ministe-

rio de Economía; 2 del Ministerio del Interior; 1 de la Comisión de Tierras Fiscales Nacionales; y

3 eran responsabilidad de los gobiernos provinciales a través de fondos girados directamente y

supervisados por la SDS.

Desde el punto de vista funcional, los sesenta programas sociales pueden agruparse en las

siguientes áreas temáticas: 19 de empleo y desarrollo productivo; 11 integración social y de-

sarrollo comunitario; 8 de vivienda; 6 programas de alimentación y nutrición; 6 programas de

salud; 6 tipos de subsidios personales o institucionales y emergencias sociales; 3 programas de

educación.


50

clientelismo y dilapidación de recursos públicos; existía superposición de

programas y clientelas y pugnas entre las entidades responsables. Además

la centralización de las compras a nivel federal en los programas alimenta-

rios terminaba favoreciendo la corrupción y la acción de carteles y grupos

de presión.

Por otra parte, a esta multiplicidad de acciones llevadas a cabo con

recursos del gobierno federal debe sumarse una enorme cantidad de inicia-

tivas que pretendían enfrentar situaciones de carencias sociales llevadas

a cabo por parte de los gobiernos estaduales y municipales y también por

organizaciones privadas. Esto indudablemente, potenciaba la dispersión de

esfuerzos, la superposición de acciones y la falta de integralidad de las mis-

mas.

3. Gasto Social en la Región

Existe una impresión bastante generalizada de que las políticas aplicadas en los

noventa produjeron un proceso agudo de contracción estatal y en no pocos ca-

sos esta impresión refiere a la política social, supuestamente principal variable

de ajuste en este periodo. En verdad, esta impresión tiene poco basamento en la

realidad ya que el volumen de recursos asignados a la política social no dejo de

crecer en los noventa como se desprende de los cuadros 5 y 6 que muestran que

tanto como porcentaje de PBI como en términos reales per capita el volumen de

recursos asignados por la sociedad al Estado para llevar adelante el gasto social,

mostró un crecimiento.


51

CUADRO Nº 5


52

CUADRO Nº 6

Este mismo fenómeno se dio en los países centrales donde el gasto social se

incrementó significativamente en la segunda mitad del siglo XX mientras que

el gasto publico global daba señales de estancamiento o aun declinación hacia

finales del siglo, como puede verse en el cuadro siguiente.


53

CUADRO Nº7

Fuente: Castles 2004 pág. 25 y 29

¿Que sucedió entonces? El análisis del caso argentino nos permite ensayar

una explicación. En el siguiente cuadro vemos la evolución del gasto público ar-

gentino por grandes funciones.

Este análisis revela que el gasto estatal en funciones económicas sufrió

efectivamente una caída significativa coincidente con un periodo de masiva

privatización de empresas públicas y desregulación de actividades económicas.

Pero en contra de la impresión generalizada de que también el gasto social tuvo

este destino de contracción, esto no solo no se produjo sino que dicho gasto me-

dido en relación al Producto Bruto Interno (PBI) mostró un crecimiento impor-

tante. En otros términos, mientras se redujo el compromiso de la sociedad con el

gasto público en finalidades económicas, el esfuerzo social relativo volcado en el

gasto público social no solo no decayó sino que creció.


54

CUADRO Nº 8

Argentina: Gasto Público Consolidado 1980-2004

(Promedio quinquenales en % del PBI)

FINALIDAD / FUNCION 1980-84 1985-99 1990-94 1995-99 2000-04

GASTO TOTAL 28,19 32,13 31,27 31,73 31,44

I. FUNCIONAMIENTO ESTATAL 4,62 4,98 5,85 6,08 5,88

Administración general 1,60 2,22 3,01 3,13 2,87

Justicia 0,28 0,43 0,64 0,79 0,84

Defensa y seguridad 2,74 2,33 2,20 2,16 2,17

II. GASTO PUBLICO SOCIAL 12,93 16,83 19,85 20,58 20,29

Educación, cultura y ciencia 2,73 3,57 3,84 4,42 4,57

Salud 3,36 3,88 4,51 4,77 4,65

Agua potable y alcantarillado 0,18 0,16 0,15 0,16 0,11

Vivienda y urbanismo 0,59 0,66 0,55 0,45 0,34

Promoción y asistencia social 0,73 1,04 0,99 1,18 1,30

Previsión social 4,33 6,30 8,18 7,84 7,20

Trabajo 0,51 0,50 0,69 0,91 1,33

Otros servicios urbanos 0,52 0,71 0,95 0,85 0,79

III. GASTO SERV. ECONOMICOS 6,73 7,46 3,64 2,38 2,01

Producción primaria 0,35 0,39 0,27 0,31 0,31

Energía y combustible 2,81 2,55 1,32 0,43 0,35

Industria 0,42 0,31 0,14 0,08 0,06

Servicios 2,38 2,37 1,07 1,11 0,91

Otros gastos 0,75 1,85 0,83 0,45 0,39

IV. SERVICIOS DEUDA PUBLICA 3,91 2,86 1,93 2,68 3,26

Fuente: Isuani 2009

¿y que sucedió entonces con la aplicación de la estrategia focalizadora du-

rante este periodo? ¿Modificó significativamente el perfil de la política social

latinoamericana?. Para juzgar este punto reorganizamos la información anterior

de acuerdo a los principios de la política social que enunciamos a comienzos de

este trabajo. De los cuadros 9 y 10 surgen con claridad que el gasto social asig-

nado al principio discrecional/asistencial, concepto que engloba a los programas

sociales focalizados, a pesar de haber experimentado un crecimiento, no dejó de

ser una fracción muy pequeña del gasto social total.

Algo similar sucedió en el caso brasileño. El país asignaba a los diversos sec-

tores de la política social una sustantiva porción de los recursos fiscales y de esta

manera, el gasto social consolidado de los niveles de gobierno federal, estadual

y municipal alcanzaba el 20% del PIB. Pero por otra parte, los recursos específi-

camente volcados hacia ellos a través de las acciones de la asistencia social eran

una porción extremadamente pequeña del gasto social y no guardaban relación

con la magnitud del fenómeno de la pobreza en la sociedad brasilera.


55

CUADRO Nº 9

Estructura del Gasto Social según Principios 1980-2004 (% del PBI)

FINALIDAD / FUNCION

1980-84 1985-89 1990-94 1995-99 2000-04

GASTO PUBLICO SOCIAL

12,93 16,83 19,85 20,58 20,29

Otros servicios urbanos 0,52 0,71 0,95 0,85 0,79

PRINCIPIOS Ciudadanía Educación, cultura y ciencia y técnica

2,73 3,57 3,84 4,42 4,57

Atención pública de la salud

1,11 1,41 1,70 1,88 1,96

Agua potable y alcantarillado

0,18 0,16 0,15 0,16 0,11

Total 4,02 5,15 5,69 6,46 6,64 Contribución Obras sociales - Atención de la salud

2,03 2,16 2,20 2,13 2,12

INSSJ y P - Atención de la salud

0,51 0,60 0,88 0,99 0,76

Previsión social 4,33 6,30 8,18 7,84 7,20

Progr. de empleo y seg. de desempleo

0,02 0,02 0,10 0,27 0,78

Asignaciones familiares

0,49 0,49 0,59 0,64 0,55

Total 7,38 9,56 11,94 11,88 11,41

Discrecional/ Asistencial

Promoción y asistencia social

0,43 0,75 0,72 0,94 1,11

Vivienda y urbanismo

0,59 0,66 0,55 0,45 0,34

Total 1,02 1,41 1,27 1,39 1,45

TOTAL Principios 12,42 16,12 18,90 19,73 19,50

Fuente: Isuani 2009


56

CUADRO Nº10

Argentina: Estructura del Gasto Social según Principios (%) 1980-2004

PRINCIPIOS 1980-84 1985-89 1990-94 1995-99 2000-04

Ciudadanía 32,37 31,95 30,11 32,74 34,05

Contribución 59,42 59,31 63,17 60,21 58,51

Discrecional/

Asistencial

8,21 8,75 6,72 7,05 7,44

TOTAL 100 100 100 100 100

Fuente: Elaboración propia, en base a cuadro 9.

Ello exhibe la incapacidad de la estrategia focalizadora para modificar el

perfil del gasto social y evidencia que en la sociedad prevalece una pugna distri-

butiva, donde los sectores de mayor organización y poder (no precisamente los

más pobres) no están dispuestos a ceder recurso alguno.

En otros términos, el fracaso de la focalización en transformar el perfil de la

política social revela que los sectores más pobres están en inferioridad de condicio-

nes, no solo en la posesión de activos, sino también en la capacidad de organización

para demandar y presionar por sus intereses. De esta manera, los sectores sociales

mejor organizados, beneficiarios históricos del sistema de políticas sociales, cierran

las puertas a cualquier intento de redistribución profunda que los afecte.

En este contexto, incluso un gobierno con fuerte voluntad política redistri-

butiva hacia los más pobres hubiera encontrado grandes resistencias para efec-

tuar una redistribución progresiva.

4. Condicionalidad e Incondicionalidad en las Políticas de Ingreso

La persistencia de una grave situación de exclusión social expresada en proble-

mas de inserción en el mercado de trabajo, pobreza y desigualdad ha provocado

un debate sobre el lugar que debieran ocupar las políticas de transferencia de

ingresos en la política social latinoamericana.

Uno de los principales elementos de este debate pasa por las ventajas y

desventajas de que dichas políticas sean condicionales (sujetas a alguna contra-

prestación) o simplemente incondicionales.

Respecto a la postura de defensa de un ingreso incondicional, ingreso ciu-

dadano o renta básica, se plantea que la sociedad capitalista contemporánea

que pone en vigencia la obligación a trabajar para sobrevivir, es la misma que

crecientemente reduce las oportunidades de trabajo y las que existen están so-

metidas a una profunda precarización. (Gorz 1998) Por esta razón, promueve

asegurar un ingreso independientemente de la labor, si alguna, que el individuo


57

quiera realizar. Esto es, un ingreso incondicional que permita al individuo sobre-

vivir sin estar obligado a insertarse en el mercado de trabajo.

Para otra corriente defensora del “workfare” (Rosanvallon 1995) cuando

la falta de empleo se vuelve estructural y no coyuntural como en la situación

presente, el ingreso ciudadano incondicional adquiere las características de un

programa de sobrevivencia pero con escasa capacidad de trascender a la esfera

del trabajo, fuente principal de identidad y reconocimiento social. Es decir, el

ingreso sin la perspectiva del trabajo, se transforma en una forma denigrante

de existencia. Para esta perspectiva el excluido no solo sufre en su bolsillo (falta

de ingreso) sino también en su identidad (obtenida a través del reconocimiento

y la autoestima que produce el trabajo). De esta manera es conveniente otorgar

un ingreso siempre que tenga como contrapartida un trabajo y preferiblemente

acompañado por el requisito y la posibilidad de capacitarse, creando así mejores

condiciones para el desarrollo de individuos y familias.

En relación a este debate, mis conclusiones son las siguientes: no parece

haber llegado todavía la posibilidad de total independencia de las personas res-

pecto al mercado de trabajo y de facto, la mayoría de ellas realizan labores que

de no mediar la necesidad del ingreso probablemente no realizarían. Puesto en

otros términos, solo una muy pequeña fracción de la humanidad puede hoy “ex-

presarse” a través de su trabajo y además obtener un ingreso. La gran mayoría

“comienza a vivir” cuando termina su horario de trabajo. En otras palabras, siem-

pre es preferible que el trabajo que se realiza guarde la mayor relación posible

con los intereses y capacidades del individuo pero difícilmente el trabajo cons-

tituya un placer para la mayor parte de la humanidad. Esta aún no se encuentra

en condiciones de liberarse del trabajo-obligación.

En consecuencia si el ingreso ciudadano tuviera un valor que efectivamente

permitiera la “liberación” de la carga del trabajo-obligación para poder dar rienda

a la propia creatividad, desaparecerían quienes cambiarían trabajo no deseado

por salario o quienes asumirían los riesgos del cuentapropismo. Esto claramente

no tiene viabilidad en una sociedad capitalista y solo puede ser pensado para una

etapa posterior de la humanidad quizás un tanto lejana. Por otra parte a quien no

pueda acceder a un consumo básico, la sociedad debe proveérselo y a cambio de

este derecho el individuo tiene la obligación de realizar un aporte a la sociedad.

A partir del nuevo milenio comenzaron a proliferar en la región programas

de transferencias de ingresos respondiendo a lo que podemos denominar condi-

cionalidades “blandas”; esto es, no demandaban una contrapartida laboral sino

que en general exigían fundamentalmente controles educativos y sanitarios a la

población beneficiaria.

Principales programas de transferencias condicionadas son el Programa

Bolsa Familia en Brasil, el Progresa/Oportunidades en México, Chile Solidario, el

PANES en Uruguay y el Jefes/as de Hogar en Argentina.


58

a. Brasil: Bolsa Familia

El Programa Bolsa Familia (PBF) se desarrolló en Brasil desde 2003 y constituye

el programa de transferencia condicionada de mayor envergadura del mundo.

Beneficia aproximadamente a 11 millones de familias de Brasil o 46 millones de

personas representando el 25% de la población de Brasil. (Rivera y Otros 2009)

Son beneficiarias del programa las familias con ingresos mensuales infe-

riores 120 reales per cápita (aproximadamente 60 dólares). Las transferencias

varían desde 20 hasta 182 reales, en función del ingreso familiar y del número de

hijos hasta los 17 años.

Las familias definidas como muy pobres reciben un beneficio básico de 62

R$, independientemente del número de hijos; las familias muy pobres y pobres

reciben el beneficio variable de 20 R$ por niño desde el nacimiento de un hijo

hasta cuando tenga 15 años, con el límite máximo de 60 R$ al mes; finalmente,

todas las familias incluidas en el PBF reciben una transferencia adicional de 30 R$

(máximo 60) por adolescente (16 o 17 años) que frecuenta la escuela.

De esta manera el máximo beneficio de R$ 182 es obtenido por aquellas

familias que al menos tienen tres hijos menores de 15 años y 2 hijos de 16 o 17

años. En este caso máximo, dividiendo el monto del beneficio por al menos 6

personas (un jefe/a de hogar y 5 hijos) se obtiene alrededor de 20 reales o 10

dólares por persona por mes. Los pagos se realizan por lo general a las mujeres

quienes constituyen 93% de los beneficiarios.

El ingreso de las transferencias implica la aceptación del cumplimiento de

ciertas condiciones. Con respecto a la educación, se establece una frecuencia es-

colar mínima del 85% para todos los niños de edad comprendida entre los 6 y 15

años y del 75% para los adolescentes de 16 a 17 años. En cuanto a salud, es necesa-

rio cumplir el calendario de vacunas establecidas para los niños menores de 7 años

así como el programa de crecimiento y desarrollo de los niños (visitas médicas de

control). Las mujeres embarazadas deben frecuentar un programa pre-natal y las

mujeres lactantes de 14 a 44 años el programa de acompañamiento correspon-

diente. Finalmente, los niños de las familias beneficiarias menores de 15 años en

riesgo o retirados del trabajo infantil tienen que asistir como mínimo al 85% de la

carga horaria de los servicios socioeducativos establecidos para este grupo.

b. Uruguay: PANES

En Uruguay, el Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES) surge en

el 2005 y puede definirse como un conjunto de medidas o programas de carác-

ter transitorio que apuntaron a paliar la situación de emergencia social provoca-

da por la crisis del 2002. Buscó focalizarse en el primer quintil, en su mayoría son

personas en situación de pobreza estructural. (Borraz y Gonzalez 2009)


59

Para mitigar la pobreza extrema, la nueva corriente de políticas de protec-

ción social adopta un esquema donde se prioriza cubrir las necesidades básicas

de la población en situación de indigencia a través de transferencias de dinero

y/o especies condicionada al cumplimiento de contraprestaciones por parte de

los beneficiarios.

La exigencia de contraprestaciones, como la asistencia a centros de ense-

ñanza y la realización de controles médicos, requieren la existencia de suficiente

oferta y en condiciones adecuadas para absorber el incremento en la demanda

de educación y salud que se produciría como consecuencia de la implementación

de este tipo de política social. Por ello, además de incluir el componente mone-

tario, el programa también incorpora elementos para incrementar la capacidad

y calidad de la oferta, de modo que el cumplimiento de las nuevas obligaciones

pueda ser exigible en la práctica.

La principal herramienta del PANES que estaba constituido por varios pro-

gramas fue el Ingreso Ciudadano, que es una prestación en dinero por hogar

equivalente al valor de la Base de Prestaciones y Contribuciones (Al 1° de Enero

de 2005 una BPC era $1.363; al 1° de Enero de 2006 $1.482 y al 1° de Enero de

2007 $1.636.)

El Ingreso Ciudadano fue el programa con mayor participación en el presu-

puesto del PANES, concentrando dos tercios del mismo, lo que reafirma la idea

de que la transferencia de dinero ocupó un rol central en el PANES. La población

objetivo definida en base a la Encuesta Continua de Hogares del 2004 representa

el 8% de la población mientras que la cobertura es del 10% de la población.

c. México: Oportunidades

El Programa Oportunidades fue creado el 6 de marzo de 2002 como una con-

tinuación y ampliación del Programa de Educación, Salud y Alimentación (PRO-

GRESA) que estaba en operación desde el año 1997. El programa Oportunidades

retoma los principales objetivos de Progresa y amplía su horizonte de atención

a las familias que viven en condiciones de pobreza principalmente con dos ac-

ciones adicionales: la atención de las familias que habitan en las zonas urbanas y

la ampliación de sus becas educativas hacia los jóvenes que cursan la educación

media superior. (Orozco y Hubert 2005)

Oportunidades es una de las principales acciones del gobierno de

México para la atención de las familias que viven en condiciones de po-

breza. La estrategia de atención es un conjunto integrado de beneficios en

materia de educación, salud y alimentación, cuyo fin es el desarrollo de las

capacidades de quienes viven en condiciones de pobreza, mediante la en-

trega de transferencias en efectivo y apoyos en especie bajo los siguientes

componentes:


60

• Becas educativas para facilitar que las niñas, niños y jóvenes cursen la educa-

ción básica y media superior; y apoyos para la adquisición de útiles escolares.

• Atención básica a la salud familiar para fomentar la utilización de los ser-

vicios de salud bajo un enfoque preventivo que se complementa con la

educación para el cuidado de la salud, nutrición e higiene.

• Apoyos monetarios para propiciar la mejora en el consumo alimenticio y

el estado nutricional de las familias; y, suplementos alimenticios para los

niños y las mujeres durante la maternidad y la lactancia.

• Incentivos económicos diferidos en cuentas de ahorro para que los jóvenes

concluyan la educación media superior a través del componente patrimo-

nial Jóvenes con Oportunidades.

Asimismo, como estrategia complementaria, Oportunidades promueve la

vinculación de acciones con otros programas sociales, principalmente para lo-

grar que las familias en condiciones de pobreza tengan acceso a mecanismos de

ahorro y crédito, educación y capacitación para adultos y mejoramiento de la

vivienda, entre otros.

En el año 2003, Oportunidades contaba con un presupuesto equivalente a

$2.3 billones de dólares y una cobertura de 4.2 millones de familias (21 millones

de personas). Con ello, el Programa beneficiaba a uno de cada cinco mexicanos.

d. Chile: Chile Solidario

El programa contempla un acompañamiento personalizado a la familia en extrema

pobreza por un profesional o técnico especializado y capacitado para la tarea, duran-

te un período de 24 meses, a través de un sistema de visitas periódicas en cada domi-

cilio, donde siguiendo una metodología elaborada para esta tarea, este/a profesio-

nal, denominado, “Apoyo Familiar” (AF) asiste a la familia en el proceso de obtención

de un cierto estándar de calidad de vida. El AF invita a la familia a incorporarse al

programa y suscribe con esta un “Contrato familiar” de compromiso recíproco. Este

componente es la puerta de entrada al “Sistema Chile Solidario”. (Raczynski 2008)

El beneficio monetario comienza a ser recibido cuando se ha firmado el con-

trato familiar y da señales de que está cumpliéndolo desplegando esfuerzos en

este sentido. Este bono se entrega a la mujer madre o en su defecto a la mujer

de mayor edad en el hogar. Solo excepcionalmente se entrega al hombre jefe de

familia. Cada familia incorporada al apoyo psicosocial y que colabora en las tareas

asociadas a éste recibe mensualmente, por 24 meses, el bono de protección. El

valor del bono es de monto decreciente, como se aprecia en las cifras más abajo.

Se optó por esta modalidad para incentivar a la familia a mantenerse en el sistema

pero no acostumbrarse al bono como una fuente de ingreso permanente. Los valo-

res en CH$ de 2005 y en dólares americanos promedio de dicho año son:


61

CH$ 10.752 (US$ 19.21) mensual durante los seis primeros meses.

CH$ 8.192 (US$ 14.63) mensual entre el 7° mes y el año.

CH$ 5.632 (US$ 10.06) mensual entre el mes 13 y el año y medio.

CH$ 3.930 (US$ 7.02) mensual por los últimos seis meses.

El bono deja de percibirse si la familia no cumple con las condiciones a que

se haya comprometido, situación que debe ser certificada debidamente por el

AF correspondiente.

Las 225.000 familias integradas al Sistema, tienen garantizado la asignación

de las prestaciones monetarias tradicionales a las que tienen derecho por sus

condiciones familiares (composición del hogar y características de sus integran-

tes). Estas son:

• Subsidio Único Familiar (SUF), para todos los menores de 18 años y muje-

res embarazadas. Los menores de 6 años deben asistir al control niño sano

en los centros de salud y los en edad escolar (6-18 años) a este sistema. El

valor mensual de este subsidio en $ de 2005 es de $3.930 (US$ (US$7.02)

• Pensión Asistencial de Vejez (PASIS), para todos los mayores de 65 años

que no cuentan con previsión social. El valor de este subsidio varía según

la edad: $38.572 (US$ 68.90) cuando la persona tiene entre 65 y 70 años; $

40.238 (US$ 71.87) cuando tiene entre 70 y 75 años; y 44.960 (US$ 80.31)

cuando tiene mas de 75 años.

• Pensión Asistencial de Invalidez (PASIS) a todos los causantes en cada fami-

lia. Su valor es de $38.572 (US$ 68.90) y se extiende también a las personas

con discapacidad mental certificada.

• Subsidio de Agua Potable y servicio de alcantarillado (SAP), que cubre el

100% de la cuenta mensual hasta 15 metros cúbicos de consumo a todas

las familias con conexión y medidor de agua potable. El valor mensual de

este subsidio varía según región, fluctuando entre $2.825 y $7.524 (US$

5.05 y US$13.44, respectivamente).

• Subsidio por retención escolar que se paga al final del año escolar a los

establecimientos que mantengan como alumnos regulares a los hijos de

familias CHS que cursan entre 7mo básico y 4to medio. El valor de este

subsidio aumenta con el nivel que cursa el alumno desde $51.750 (US$

92.44) en 7-8vo básico hasta $124.200 (US$ 221.85) por alumno que egresa

aprobado del 4to medio.

• Bonodeegreso: otorgado mensualmente por un lapso de 3 años consecutivos a la

familia que egresa de los 24 meses de apoyo psicosocial. Tiene un monto equiva-

lente al SUF y al último mes de bono de protección $3.930 (US$ 7.02 mensual).


62

E. Argentina: Jefes/as de Hogar

El programa “Derecho Familiar de Inclusión Social: Programa Jefes y Jefas de Ho-

gar Desocupados”, conocido como Plan Jefes y Jefas de Hogar (JJHH) fue creado

en abril de 2002. Los destinatarios de este programa son los jefes o jefas de ho-

gar desocupados con hijos menores a cargo y el programa consiste en el pago de

una ayuda económica con el fin de “garantizar el derecho familiar de inclusión

social”, a partir de asegurar la concurrencia escolar de los hijos y el control de la

salud; la incorporación de los beneficiarios a la educación formal o su participa-

ción en cursos de capacitación laboral y su inclusión en proyectos productivos o

en servicios comunitarios (contraprestación). El monto del beneficio es de 150

pesos equivalentes actualmente a US$ 40 aproximadamente por cada titular in-

dependientemente del tamaño de la familia. (Pautasi 2004)

El programa fue utilizado principalmente como un instrumento para aten-

der una emergencia de características inéditas, que puso en juego la continuidad

del sistema político institucional a comienzos de 2002. De esta manera, se trans-

formó en un aspecto central de la política del Gobierno de transición y posterior-

mente del nuevo Gobierno electo.

La primera diferencia del JJHH con los programas de empleo aplicados en

Argentina en la década del noventa fue su masiva cobertura, debido a la dramá-

tica situación que se vivía al momento de declarada la emergencia. Con el 53%

de la población situada por debajo de la línea de la pobreza y el 25% en la indi-

gencia, el criterio fue extender la cobertura en muy breve período.

Entre los requisitos para la obtención del Plan, los postulantes deben

acreditar: a) la condición de jefe(a) de hogar en situación de desocupado, me-

diante simple declaración jurada; b) la partida de nacimiento de los hijos a

cargo o un certificado del estado de gravidez; c) un certificado del estableci-

miento educativo al que asisten los hijos menores de 18 años, acreditando su

condición de alumnos regulares; d) la libreta sanitaria o un certificado en el

que conste el cumplimiento de los planes nacionales de vacunación del o de

los hijos menores a cargo; e) en el caso de hijos discapacitados, el certificado

único de discapacidad.

Según datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, en abril

del 2003 el programa abarcaba 1.987.875 personas, siendo mujeres la mayor

parte de los titulares.

La súbita masividad del programa, producto de la crisis social, económica y

política que experimentó el país en aquel momento, introdujo serios problemas de

gestión tanto en la identificación de los beneficiarios como en la posibilidad de orga-

nizar tareas de contraprestación. A la pregunta ¿quién es desocupado? La respuesta

debía ser: aquellos que están dispuestos a realizar una actividad a cambio de un

ingreso. Pero entonces la única forma de determinar esta voluntad era organizando


63

actividades productivas o socialmente relevantes en las que puedan insertarse los

interesados. La ausencia de implementación de estas actividades para la mayoría de

los beneficiarios, fue una importante debilidad de dicho programa ya que cualquiera

persona perteneciente al inmenso número de trabajadores informales (y sus cónyu-

ges) pudieron solicitar y obtener, junto a los desocupados, el beneficio.

5. El gasto social y la viabilidad económica de políticas de ingreso social

Una característica que poseen los programas descriptos en el apartado anterior

es su pequeña relevancia desde el punto de vista del aporte al ingreso de los

hogares. Se trata en general de aportes monetarios muy modestos que no mo-

difican sensiblemente la situación de los hogares vulnerables. Preocupaciones

sobre no desincentivar la inclinación al trabajo y un costo fiscal significativo de

programas mas “relevantes” actúan como valla para una mayor generosidad en

las transferencias monetarias.

En segundo lugar, las que denominamos condicionalidades “livianas” son

muy difíciles de controlar en programas de gran envergadura con lo que suelen

derivar en incondicionales “de facto”. Por otra parte, aun identificando el incum-

plimiento no es fácil proceder a la suspensión del beneficio.

Por último, la insistencia que los PTC realizan en llegar a los sectores po-

bres, y teniendo en vista las enormes dificultades para determinar ingresos y

consumos de individuos y familias es generalmente la puerta de entrada para la

discrecionalidad en la selección de beneficiarios; esto es básicamente, clientelis-

mo político que nutre los tejidos políticos de varias de nuestras sociedades.

En cuanto a la posibilidad de llevar a cabo una PTC de condicionalidad

“dura” sin quedar preso de la tentación clientelar, mostraremos mas adelante

las líneas centrales de un programa llevado a cabo en Argentina en el periodo

2000-2001. Pero previamente y en relación al tema de la viabilidad económica

de una estrategia de ingresos mas significativa del punto vista del valor de los

beneficios, presentamos un ejercicio realizado para el caso argentino que podría

darnos algunas pistas sobre ello. Aquí se escogen los siguientes grupos poblacio-

nales a ser objetos de política de ingresos incondicionales y condicionados.

a. Asignaciones familiares universales

Las asignaciones familiares son un componente de transferencia monetaria incon-

dicional y solo cubren en Argentina a cerca de la mitad de los hogares con me-

nores, y corresponden a trabajadores del sector formal. Son 5.400.000 los niños

menores de 15 años cuyos padres no reciben asignaciones familiares. Un proceso

de expansión de la cobertura que concluya en universalización, generará un in-


64

greso en todos los hogares donde existan niños. El costo es de US$2.140 millones

anuales con un beneficio promedio de US$33 mensuales por hijo (cuadro 11).

b. Ancianos sin cobertura previsional

En relación a este otro componente incondicional, el número de personas mayores de

70 años sin cobertura previsional en este ejercicio es de 300.000. El costo asciende a

US$ 560 millones anuales con un beneficio de US$150 mensuales (ver cuadro 12).

CUADRO Nº 11


65

CUADRO Nº12

C. Jefes de Hogar desocupados:

En relación a los programas de ingreso social de carácter condicional, este gru-

po de personas deben constituir el objetivo primero. Puede decirse que es el

grupo de desempleados en peor situación. En sus hogares no solo se reduce o

desaparece el ingreso sino que se afecta la salud psíquica y la integración del

grupo familiar. Esto es especialmente grave en los hogares donde el jefe es una

mujer desempleada. Aquellos jefes de hogar desocupados con hijos menores

de 14 años rondan los 260.000 de los cuales 60.000 son mujeres. Se les debe

brindar oportunidades de educación y trabajo, ya sea facilitando que los mismos

completen el nivel primario y secundario (la mayoría no accedió a estos niveles

de escolaridad) o generando proyectos que enriquezcan el capital social del país.

El costo del programa alcanza a US$ 470 millones anuales sobre la base de un

ingreso mensual de US$ 150 (cuadro 13).


66

CUADRO Nº 13

d. Jóvenes desempleados en Riesgo Educativo:

Los jóvenes son el grupo social de mayor desempleo y falta de perspectivas y la

situación es mas grave entre quienes poseen bajos niveles educativos. Existen

unos 400.000 jóvenes de 19 a 25 años desempleados que no han concluido

sus estudios secundarios. Se propone instrumentar un sistema de becas para

todo joven en esta faja etaria que no haya finalizado la educación media. Esto

implica retirar esta población de aquella económicamente activa y otorgarle

mayor nivel de calificación para que enfrente con mayor probabilidad de éxito

un mercado de trabajo cada día más exigente. El costo de un programa de be-

cas de US$ 100 mensuales para todos ellos alcanza a US$ 480 millones anuales

(cuadro 14).

CUADRO Nº 14

La suma total de recursos necesarios para implementar la estrategia mixta de

ingresos incondicionales y condicionales para los cuatro grupos poblacionales

indicados, asciende a alrededor de $3.600 millones; esto es 6% del gasto social

argentino o poco mas del 1% del PBI.

La convergencia de estos ingresos en un mismo hogar sería suficiente para

virtualmente erradicar la indigencia en el país y reducir fuertemente la pobreza. En

un país como la Argentina que gasta un 20% del PBI en política social cada año, no

parece inviable asignar 1% del mismo para una estrategia como la señalada.


67

Por otra parte la combinación de ingresos condicionados e incondicionales

que confluyen en el hogar permitiría que el ingreso recibido tenga una mayor

relevancia que en los programas que describimos anteriormente.

E. Argentina: “Jefas de Hogar” o condicionalidad “dura”

Un programa de transferencia de ingreso con condicionalidad “dura” fue el pro-

grama Jefas de Hogar, implementado en Argentina en los años 2000 y 2001.

Este tipo de programa presenta una mayor complejidad ya que es necesaria la

organización de actividades productivas o socialmente relevantes que implican

liderazgos, infraestructura, insumos, etc. Por lo tanto son programas que deben

estar sujetos a un despliegue gradual en consonancia con la capacidad de ges-

tión que exista en el territorio.

Con apoyo del BID tuve la oportunidad de conducir un equipo que llevó a

la práctica una experiencia de ingreso condicionado2 de este tipo. A raíz de este

ejemplo presentaré a continuación algunos comentarios sobre las implicancias

para la gestión de este tipo de programas3.

El punto de partida del programa era la afirmación de que los jefes de ho-

gar desocupados con niños a cargo expresaban a los sectores sociales más vulne-

rables, especialmente si eran mujeres porque en general se trataba de hogares

monoparentales. Se decidió entonces implementar un programa de ingreso con-

dicional para jefas de hogar desocupadas que incluía como principal actividad la

realización de estudios primarios y secundarios en el sistema educativo formal

de adultos. El programa fue estructurado a partir de tres principios fundamen-

tales: articulación entre niveles de gobierno, transparencia en la elegibilidad y

ampliación del concepto de trabajo.

Articulación entre niveles de gobierno: Frente a una historia de competencia

entre los diversos niveles de gobierno donde tanto el gobierno nacional como

los provinciales y municipales están acostumbrados a seguir su propia lógica con

una no insignificante superposición de esfuerzos, nos preguntamos: ¿Por qué

no desarrollar una experiencia donde los tres niveles de gobierno existentes en

el país y si es posible organizaciones de la sociedad civil estén involucrados, con

responsabilidades específicas, en un mismo proceso?

En todas las provincias mencionadas se realizó una división de trabajo don-

de la responsabilidad del gobierno federal era proveer el ingreso monetario a las

2 Se trata del programa Jefas de Hogar implementado por la Secretaría de Tercera Edad y Acción

Social del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente de la Nación en los años 2000 y

2001 en las provincias de Mendoza, Chaco, Río Negro, Tierra del Fuego y Corrientes.

3 Un análisis detallado de este programa y un estudio evaluativo pueden encontrarse en MDSy-

MA (2000), Gobierno de Mendoza (2004) y en Serrano (2003).


68

beneficiarias y realizar el seguimiento y evaluación del programa; las provincias

(que administran en Argentina los servicios públicos de educación básica) pusie-

ron a disposición del programa, el sistema de educación de adultos y el apoyo

técnico a los municipios. Estos por su parte, y entre otras actividades, debían su-

ministrar el cuidado infantil a los niños en edad no escolar para que sus madres

pudieran asistir a las clases en horario diurno.

Registro público y elegibilidad transparente: La elección de los beneficiarios plantea

siempre la posibilidad de discrecionalidad y por ende de uso clientelar de los recur-

sos. Esto es especialmente cierto cuando el foco es la pobreza. Como no es posible

distinguir al pobre del indigente o del casi pobre porque implicaría entrometerse con

la privacidad de las personas para constatar sus consumos e ingresos, los programas

que tiende a erradicar la pobreza terminan inevitablemente seleccionando discre-

cionalmente algunos pobres (y a veces no tan pobres) entre los pobres.

La pregunta fue entonces ¿Por qué no hacer una convocatoria y registro

públicos? De esta manera en las 5 provincias involucradas se invitó, a través de

difusión pública, a la incorporación de jefas de hogar desocupadas en un registro

público que establecía solo dos requisitos: documentación de la mujer y sus hijos

y estar dispuesta a una actividad en horario diurno. De esta manera todas las

personas que reunían ambos requisitos eran elegibles para el programa.

De esta manera, se lograba que nadie quedara excluido salvo por propia

voluntad y se instauraba así un “universalismo selectivo”. Selectivo porque se

limitaba a las mujeres desocupadas con niños a cargo, pero universal porque

todas ellas podían, si lo deseaban, acceder al programa. De esta manera, se evi-

taba el manejo clientelar y discrecional en el tema elegibilidad.

Obviamente, la opción elegida implicaba riesgos ya que existía el peligro

de que la demanda por inscripción excediera los recursos disponibles. El progra-

ma de esta forma enfrentó un gran desafío. Pero en las 5 provincias donde se

implementó, se registró un número de personas que guardaba proporción con

los recursos disponibles. Pero aun cuando ello no hubiera sido así, el registro

hubiese permitido establecer niveles de vulnerabilidad en base a criterios razo-

nables. Ello significa que siempre es posible determinar grupos de personas a los

que debe atenderse en primer lugar si los recursos no alcanzan para todos. Por

ejemplo, en primer lugar a las mujeres con mayor número de hijos o con meno-

res niveles de educación, o ambos criterios simultáneamente.

Es justificable una estrategia de implementación gradual en función de los

recursos existentes de la sociedad y por ende definir grados de vulnerabilidad

de grupos sociales sujetos a ser incluidos en la estrategia de consumo básico,

siempre y cuando ello implique la definición de un orden de incorporación y no

la justificación para la marginación “sine die” de sectores de la población.


69

Educación y trabajo socialmente relevante: El tercer componente central del

programa se relacionaba con la actividad que debían desempeñar las benefi-

ciarias para poder acceder al ingreso monetario. El registro permitió establecer

algunas regularidades. Por ejemplo, un tercio de las jefas de hogar inscriptas no

había terminado los estudios primarios; alrededor del 60% poseía la primaria

completa pero no había terminado la educación media y cerca del 10% habían

concluido este nivel. Entonces dijimos ¿Pero por qué no considerar el estudio

como un trabajo? ¿Por qué no remunerar el esfuerzo de un adulto para adquirir

las competencias básicas que da la educación formal?

Efectivamente, se invitó a quienes no habían finalizado sus estudios pri-

marios y secundarios a realizarlos. Su trabajo consistiría en asistir al sistema de

educación de adultos en horarios diurnos. Para quienes finalizaron la educación

media, ese 10% de las inscriptas, se realizó un proceso de capacitación en acti-

vidades socialmente relevantes como cuidado infantil, atención domiciliaria de

ancianos, promotoras culturales o asistentes sanitarios.

Un resultado muy interesante de la experiencia educativa no había sido

previsto. Si bien la idea original era la generación de un ingreso para alguien des-

ocupado, el programa demostró el enorme poder integrador de la experiencia

de escolarización en sectores adultos, ya que estas mujeres que estaban gene-

ralmente solas, desocupadas y con niños a cargo, comenzaban a encontrarse

con otras en su misma situación, a compartir sus problemas y a estudiar juntas,

desatando el crecimiento de la autoestima y despertando capacidades4.

De esta manera, la organización de actividades de contraprestación y el desarro-

llo de capacidades para ello, es esencial para los programas de ingresos condicionales.

Este programa alcanzó a 10.000 jefas de hogar en las 5 provincias mencionadas.

6. Conclusiones y Recomendaciones

Sin dudas no es novedoso afirmar que la región exhibe un cuadro social compli-

cado. Distintos problemas en el mercado de trabajo (altos desempleo, subem-

pleo y precarización) coexisten con niveles de pobreza y desigualdad muy resis-

tentes a la baja. En este contexto, una primera conclusión del presente trabajo

es que las transformaciones socioeconómicas operadas al final del siglo pasado

no parecen haber afectado los niveles de recursos que los gobiernos de la región

han destinado a las políticas sociales. De esta manera, lo sucedido expresa la

4 El cambio de gobierno a finales del 2001 imposibilitó llevar a cabo la evaluación ya encomendada

del programa, pero este resultado surge con claridad de entrevistas a las beneficiarias y docentes

realizadas en Mendoza con la técnica de “focus group” y de una centena de notas gráficas en los

principales periódicos nacionales y provinciales en el periodo 2000-2001 que rescatan las opinio-

nes de las beneficiarias sobre los impactos de su participación en el programa.


70

extraordinaria resistencia de la política social a ceder recursos y plantea que más

allá de la intención de los impulsores de procesos significativos de privatización,

la fortaleza de los sectores beneficiarios para evitar transformaciones, junto a

los riesgos de pérdida de legitimidad y apoyo político para quienes osaren inten-

tar una transformación reductora, son factores claves para explicar el manteni-

miento o aún crecimiento del gasto social latinoamericano.

Es decir, los intentos de transformar la política social chocaron con la re-

sistencia que imponen los procesos de democratización y obtención de legitimi-

dad política. En este respecto, el caso argentino ilustra que la privatización de

empresas públicas y la reducción drástica del gasto en finalidades económicas,

que puede apreciarse en el cuadro 8, fueron realizadas en períodos extremada-

mente cortos, sin mayores costos políticos. Muy diferente fue el intento de avan-

zar sobre el gasto social, como muestra dicho cuadro. Las presiones políticas

de sindicatos, partidos de oposición y organizaciones de jubilados previnieron

transformaciones privatizadoras de la profundidad operada en el terreno de las

empresas públicas de producción de bienes o servicios. También, una cierta cul-

tura que asigna a las políticas sociales los atributos de un derecho que el Estado

debe garantizar limitó la reducción de las mismas.

En síntesis, el funcionamiento de la democracia, que no impidió la reduc-

ción del Estado empresario y regulador, probó ser un antídoto fenomenal para

los intentos de avanzar en cambios muy significativos en la dimensión de la po-

lítica social.

La segunda conclusión es que esta fortaleza del sistema de políticas socia-

les camina en paralelo con su rigidez. Es decir, e ilustrando también con el caso

de la sociedad argentina, esta experimentó transformaciones profundas en su

estructura: la retracción de la capacidad productiva y regulatoria del estado, la

apertura y competencia internacional, la flexibilidad laboral que transformó el

mercado de trabajo con aumentos en la desocupación, subempleo y precariza-

ción, el incremento significativo de la pobreza y la desigualdad de ingresos. No

obstante, los cambios experimentados por la política social no modificaron lo

que denominamos la “naturaleza profunda” que poseía antes de dichas trans-

formaciones de la sociedad. Es decir, continuó siendo un sistema que privilegia

las políticas sociales ligadas al mercado formal de trabajo, esto es a una seguri-

dad social de tinte bismarckiano. Los intentos de modificar el perfil a través de

la proliferación de programas focalizados no consiguió alterar la estructura del

gasto ya que estos no dejaron de ser sino una pequeña fracción del gasto social

global.

De esta manera, tenemos en buena medida la misma política social que

en el pasado, lo que significa políticas sociales para el pasado; que no han to-

mado en cuenta las transformaciones sociales actuales. De hecho, el sistema

de protección social sigue estructurado para proveer principalmente ingresos


71

previsionales a quienes dejan el mercado laboral por vejez o invalidez, cosa

absolutamente adecuada a tiempos de menores problemas en el mercado de

trabajo, pero no en la actual donde, por ejemplo, el número de jóvenes desem-

pleados ha llegado a niveles alarmantes, sin que esto se refleje en las priorida-

des del gasto público.

Al igual que en los países europeos identificados con el modelo corporati-

vo-conservador (Esping-Andersen 1990), en los países de la región predomina

aun un modelo de prestaciones sociales basado en la noción del varón como

“proveedor” (breadwinner), mientras la mujer ejerce la reproducción del hogar.

Esta noción no ha contemplado los grandes cambios en la composición familiar,

con una elevación sustantiva de la tasa de actividad de la mujer y un gran número

de hogares monoparentales que, cuando son liderados por mujeres, se exponen

a una gran vulnerabilidad económica por tener generalmente una sola fuente de

ingreso. La ausencia de un desarrollo significativo de servicios personales (cuida-

dos infantiles, por ejemplo) complica enormemente la creciente incorporación

de la mujer en el mercado de trabajo; este es otro de los “nuevos riesgos” que no

contempla la actual política social (Esping Andersen y otros 2002).

Una tercera conclusión es que los programas de transferencias de ingresos

condicionadas se han ido expandiendo significativamente en la región a partir del

presente siglo y representa sin duda un intento de respuesta a una situación social

delicada. Dos son sin embargo las limitaciones que estos programas exhiben. Por

un lado los volúmenes de ingresos que transfieren al hogar son extremadamente

limitados y constituyen un débil paliativo para combatir la situación de pobreza y

exclusión. Por otra parte, el diseño de los mismos permite una muy fuerte discre-

cionalidad a quien administra el programa, posibilitando en consecuencia la pre-

sencia del clientelismo político y la manipulación electoral del los pobres.

La cuarta conclusión y basado en el ejercicio realizado sobre el caso argen-

tino, una estrategia de avanzar en una combinación de programas de transferen-

cias de ingresos incondicionales para personas mayores y niños y condicionales

“duros” es decir con contrapartida laboral para personas en edad de trabajar no

demandan un monto de recursos que no esté al alcance de al menos algunos

países de la región, pero exigen una reestructuración importante del gasto social

para adecuarlo a las necesidades actuales de nuestra sociedad.

Por lo tanto y en base a estas conclusiones me inclino por la convenien-

cia de generar un programa de ingreso estructurado sobre una combinación de

elementos condicionales e incondicionales. Específicamente, sostengo que debe

existir un ingreso incondicional para aquellos que no pueden ni deben insertarse

en el mercado de trabajo: los ancianos, por haber ya participado en él y los niños,

por estar preparándose para ello.

Para la población adulta desocupada, debe existir un ingreso condicional a

desarrollar actividades que promuevan sus capacidades (adquirir mayores cono-


72

cimientos), signifiquen un aporte productivo o sean actividades útiles y relevan-

tes para el individuo que la realiza y la comunidad donde se realiza. El ingreso en

este caso debe ser el piso de la remuneración que reciben los que se encuentran

en el mercado de trabajo. Por ello el ingreso que propongo deberá funcionar en

la práctica como una suerte de salario mínimo que desalentará una explotación

extrema de la fuerza de trabajo.

La manera más simple de operacionalizar este derecho es el otorgamiento

de un ingreso a cambio de una labor por parte del beneficiario del ingreso. Quien

esté dispuesto a realizar esta labor durante una jornada de trabajo recibirá sin

mas trámite el ingreso. El solo hecho de estar dispuesto a trabajar o capacitarse

es un indicador automático de elegibilidad y evita las ya conocidas desventajas

de aplicación del “means-tested” y el uso clientelar.

La combinación de ingresos condicionales e incondicionales deberá per-

mitir un aumento sustantivo del monto a entregar a los hogares pobres y una

reducción de la tentación clientelista en el uso de aquellas políticas. Pero una es-

trategia de este tipo plantea indudablemente una revisión de nuestros sistemas

de seguridad social ligados exclusivamente al mercado formal de trabajo para

comenzar a abarcar también a todos aquellos que no tienen acceso a él.

Avanzar en este camino no es precisamente sencillo y trae aparejado enor-

mes dificultades para quienes deseen adaptar la política social latinoamericana

a la situación social contemporánea. La madeja de intereses generados son muy

fuertes y los actores que se benefician de la actual estructura del gasto social

suelen tener más poder de organización y presión que aquellos que abogan por

adecuarlo a los tiempos modernos. Por supuesto, el conflicto es político y cultu-

ral respecto a un sistema de políticas sociales tan duradero como rígido.

Por ello, la tarea de dotar de mayor potencia a los programas sociales de

transferencias de ingresos demanda la presencia de actores políticos y sociales

con energía para plasmarlos desde el Estado. En otros términos, la ausencia o

debilidad de estos actores en el escenario político es la razón para la ausencia de

una política social estructurada sobre el concepto de ciudadanía.

La importancia que asigno a la existencia de fuerzas sociales y políticas con pro-

puestas del tipo enunciadas y con capacidad de plasmarlas en la realidad, tiene que

ver con una forma particular de concebir el Estado; éste no es un actor más dentro

de la sociedad como el sentido común lo hace pensar. El Estado no es otra cosa que

un espacio institucional, una arena de lucha y negociación donde las fuerzas sociales

y políticas de la sociedad civil luchan y negocian para llevar adelante sus intereses.

En esta lucha y negociación cada uno aporta la fuerza que tiene. Por ello la debilidad

del Estado para producir políticas centradas en nociones de ciudadanía no tiene otra

explicación que la debilidad de las fuerzas políticas que apuntan a ese norte.

Es necesario en consecuencia mostrar que es deseable y posible una socie-

dad que provea los recursos para garantizar un consumo básico de sus habitan-


73

tes. La acción de difusión de las estrategias que pueden conseguir este objetivo

debe desplegarse sobre las fuerzas sociales importantes de nuestros países: par-

tidos políticos, sindicatos, asociaciones empresariales, medios de comunicación,

sistema universitario y organizaciones de la sociedad civil relevantes.

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75

Análisis de una política pública. Reorganización de la supervisión educativa

en Ecuador en un contexto de cambio estructural5

Inés Aguerrondo*

Susana Xifra**

Resumen

En este artículo se describen las intervenciones en un área clave de la educación en

Ecuador con criterios sustentados en aspectos metodológicos y conceptuales de la

Planificación Estratégica Situacional que creara Carlos Matus. Se detallan los antece-

dentes que permiten sostener las nuevas propuestas así como las negociaciones con

diferentes actores y los acuerdos arribados. Se marca la presencia de la política en

todo el proceso, en sus variadas concepciones y también la necesaria consideración

de los otros y sus intereses – clave en la construcción de la viabilidad del plan - y

como recurso imprescindible para transitar todo el trabajo. Los recursos de tiempo,

conocimiento, capacidades de gestión, económicos gravitando como tales.

* Licenciada en Sociología por la Universidad Católica Argentina. Actualmente es investigado-

ra del IIPE/UNESCO - Buenos Aires y consultora de la Cooperación belga (VVOB) en Ecuador.

Es docente en la Maestría de Política y Planeamiento Educativo de la Universidad de San An-

drés (UDESA), de la Universidad Alberto Hurtado (Chile) y Coordinadora del Área Gestión del

Departamento de Educación de la Universidad Católica Argentina Se ha desempeñado como

Subsecretaria de Programación Educativa del Ministerio de Educación de Argentina. Ciudad de

Buenos Aires, República Argentina. Correo electrónico [email protected]

** Licenciada en Psicopedagogía (UNSAL), tiene postgrados en Gestión de Políticas Públicas (FLA-

CSO, SINAPA), en Mediación (UBA) y en Políticas Sociales (UNSM). Profesora del Curso Regional

IIPE-UNESCO Buenos Aires (2001 a 2011). Ex - Directora de Educación Especial, de Coordinación

y Promoción Educativa , de Educación Permanente del Consejo Provincial de Educación de la

provincia de Río Negro y ex - Jefa de Asesores de la Subsecretaria de Educación del Ministerio

de Cultura y Educación de la Nación. (1984-1999). Actualmente es Coordinadora del Proyecto

de Recopilación y Formulación de Normativa Educativa de la Dirección de Planeamiento Edu-

cativo del Ministerio de Educación del GCABA (2001 a 2011). Bolivar 1240 (1141) Ciudad de

Buenos Aires, República Argentina. Correo electrónico: [email protected]

5 Versión revisada de la ponencia “La Planificación Estratégica Situacional como método de go-

bierno. Reorganización de la supervisión educativa en Ecuador” presentada en el VI Congreso

Argentino de Administración Pública, Resistencia, Chaco, 6-8 de Julio de 2011.

mailto:[email protected]


76


Palabras claves

Gestión de política educativa – modelo de supervisión - calidad educativa

Summary

This article describes the interventions in a key area of education in Ecuador

with underlying criteria based in methodological and conceptual aspects of Si-

tuational Strategic Planning created by Carlos Matus. It details the background

which allowed new proposals and negotiations with various stakeholders and

the agreements reached. The presence of politics in the whole process in its

various concepts is explicitly marked. It describes the necessary consideration

of others and their key interests in building the viability of the plan, and how

to navigate along through different resources for all the work. Main resources

taken are time, knowledge, management skills, economic, all of them gravitating

as such.

Keywords

Educational policy management - supervision model - quality of education.

Introducción

La proliferación de reformas educativas de las últimas décadas, así como su inva-

riable resultado estimado internacionalmente como pobre, ha abierto una serie

de interesantes líneas de indagación referidas a la gestión de estos procesos.

Cada vez más se estima que el problema no está en el contenido de las políticas

sino más bien en su gestión, en parte porque no se cumplen (totalmente) las pro-

mesas con las cuales se inician y en parte porque en los procesos de implementa-

ción aparecen elementos inesperados que no pueden controlarse y que frustran

los resultados. Como señala Mar Rodríguez Moreno “Las reformas generan una

lucha entre grupos que apoyan o se oponen”…“Por eso es imposible anticipar la

dirección que tomará la reforma”. (Rodríguez Moreno, 2003: 40)

Una razón es que los procesos de la globalización, la desregulación y la

privatización han modificado la capacidad del Estado-nación para gobernar. La

globalización, dice Castells, ha debilitado el papel del Estado-Nación y le ha res-

tado grados de libertad. (Castells, 1999). Un examen más detallado, sin embargo,

muestra que asimismo existen casos en que el Estado ha participado activamen-

te en los procesos de cambio y parece haber conservado su capacidad para go-

bernar (Pierre, 2005; Pierre y Peters, 2000). La respuesta ha sido la reforma del

Estado y que, en lugar de reducirse, el Estado utiliza otros medios de dirección

para formular y aplicar políticas (Boaventura de Sousa, 2005; Jordan et al., 2005)

77


tales como la reingeniería de procesos, la reinvención y la reconceptualización,

todas ellas con el fin de cambiar la manera en que se gobierna.6

En el campo de la educación se observa en las últimas décadas un creci-

miento y desarrollo de sistemas macro de control, tales como los exámenes

nacionales, la evaluación de desempeño docente y directivo o la aplicación de

estándares. Asimismo, uno de los mecanismos que da cuenta de esto es la re-

definición (y cuando no la supresión o la restitución7) de la supervisión de los

centros escolares públicos y privados, y la vuelta a nominaciones que creíamos

definitivamente superadas, como la de ‘inspector‘.8

Parece que estamos asistiendo a un proceso un tanto paradójico: por un

lado, todavía hay esfuerzos evidentes de políticas para desregular, descentralizar

y aumentar la autonomía de las unidades educativas locales pero por otro lado,

por el contrario, la función de control del Estado se está reforzando (Rönnberg,

2007, Hudson, 2007). Diferentes tipos de inspecciones externas a los estableci-

mientos educativos son más bien comunes a través de Europa, a pesar de que

sus tareas y métodos difieren considerablemente en los diferentes sistemas edu-

cativos (Eurydice 2004; Janssens y otros, 2008). Una situación similar se verifica

en el resto de las regiones.

En el marco de la nueva Constitución Nacional de Montecristi (2008) de la

República del Ecuador el presidente Rafael Correa9 propuso la reorganización del

Estado con nuevos ministerios e instituciones y la reducción de la desigualdad

y la pobreza como sus principales logros. Uno de los sectores prioritarios para

esta política es el sector educación que ha encarado desde 2008 una serie de

importantes reformas.

6 Muchos de estos procesos se engloban en lo que se ha llamado el movimiento de la Nueva

Gestión pública (NGP). Si bien el entusiasmo por las prácticas y políticas neoliberales de la NGP

que caracterizaron los 1980s y los 1990s hoy ha decaído y se rechazan las formas más extremas

de este enfoque, se reconoce la necesidad de fortalecer la capacidad de Estado revigorizando

las instituciones de la administración pública para que puedan cumplir sus roles de facilitación,

regulación, monitoreo y coordinación.

7 En el caso de Finlandia no existe supervisión externa a la escuela (De Grauwe, 2008) y en Sue-

cia, después de haberla dejado de lado, se la ha restituido (Rönnberg, 2008).

8 Como por ejemplo en OFSTED de Gran Bretaña y en casi todos los países del norte de Europa.

9 Presidente de Ecuador desde 2007, tras vencer en las elecciones de 2006 como candidato del

movimiento Alianza País.

78


Recuadro 1. La desconcentración del Ejecutivo

para garantizar una gestión pública de calidad

La Reorganización del Estado supone, en todas las áreas, un proceso de des-

centralización-desconcentración. En el campo de la educación se optó por la

desconcentración y se sustentó en:

a) La Constitución (2008), en su Titulo I (Elementos Constitutivos del Estado) y

Titulo V (Organización Territorial del Estado);

b) El Decreto Ejecutivo Nro. 878 del 18 de enero del 2008, modificado median-

te el Decreto Ejecutivo Nro. 357 del 20 de mayo del 2010 que establece

la nueva organización del Ejecutivo y su desconcentración en nueve zo-

nas de planificación,

c) El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 - 2013, en su Objetivo 12 (Construir

un estado democrático para el Buen Vivir) y la Política 12.3. (Consolidar

el modelo de gestión estatal articulado que profundice los procesos de

descentralización y desconcentración y que promueva el desarrollo te-

rritorial equilibrado)……….

En este esquema, la organización territorial del Estado es el punto de partida

y de llegada de la transformación sustancial del país que conlleva modificar

la gestión estatal y la distribución espacial-territorial del poder. Consecuen-

temente, este nuevo modelo de gestión garantiza la función del Ejecutivo en

el territorio y acerca sus servicios y productos a la ciudadanía. Además, por

primera vez se crea la alternativa de constituir un nivel territorial que repre-

sentará a las áreas locales que conformen los distritos administrativos, los

cuales brindarán servicios sociales, de educación y de salud, en un ámbito

desconcentrado y articulado10.

En el campo de la educación el Ministerio ha adoptado un esquema de

cinco niveles de desconcentración que son: i. el nivel central; ii. 9 zonas (abar-

can las 26 provincias); iii. 140 distritos; iv. 1200 circuitos; y v. 28.000 estable-

cimientos educativos.

Como parte de este proceso las autoridades presentaron en 2009 un

proyecto de Ley de Educación, consistente con el Plan Decenal de Educación

elaborado a partir de una consulta realizada en todas las poblaciones el país.

Una de las propuestas es la redefinición del marco para la tarea de los super-

visores educativos surgida de las necesidades de modernizar el Estado y de un

10 Explicación del Ministerio de Educación del Ecuador acerca de la desconcentración, agosto

2010 http://www.educacion.gov.ec/interna_noticias.php?txtCodiNoti=2440

http://www.educacion.gov.ec/interna_noticias.php?txtCodiNoti=2440

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profundo cuestionamiento social de parte de estos agentes estatales. En este

artículo se presentan los aspectos sustantivos del proceso de construcción de los

lineamientos y principios generales para el nuevo modelo de supervisión, desde

una visión de planificación estratégica situacional, es decir desde la lógica de la

planificación como método de gobierno.

El contexto

En el marco de los cambios que han aparecido en el mapa político América Latina,

tendientes a la búsqueda de opciones capaces de superar la exclusión social y polí-

tica de una gran mayoría de personas, Atilio Borón señala que “en el plano guber-

namental hay tres grandes bloques …hay gobiernos con un claro signo de izquierda

que son Cuba, Venezuela, Bolivia y Ecuador. Después tenemos una serie de gobier-

nos que navegan a media agua con un discurso por momentos de izquierda pero

una práctica política y económica que no es de izquierda caso Argentina, Brasil,

Chile, Uruguay. y luego tenemos un núcleo duro de derecha, muy fuerte en Amé-

rica Latina, en el que están México y Colombia con un papel creciente en tratar

de ser un poco el gendarmes…Entonces, América Latina se encuentra todavía sin

tener un proyecto unitario a nivel gubernamental, pero por debajo están pasando

cosas. y la esperanza mía es que estos avances de los movimientos sociales, de las

fuerzas políticas, esta creciente a nivel de coordinación, este intercambio enorme

que se está produciendo en el mundo de la cultura y que hace que nuestros países

y los grupos sociales se comuniquen cada vez más, se conozcan cada vez más, me

parece que abre unas perspectivas razonablemente optimistas”11

Se puede interpretar que lo que une a los gobiernos llamados de ”izquier-

da” es la paulatina incorporación de sectores excluidos a través de programas de

transferencia de renta, aumentos salariales o subsidios y esto significa su incor-

poración al consumo. Lo que interesa a nuestro entender es que, frecuentemen-

te como un resultado de lo anterior, ha aumentado el acceso a la educación y a la

salud12. Aunque la matriz distributiva no ha tenido cambios sustanciales sí parece

haber un avance en el ejercicio del poder por parte del Estado que se expresa

en políticas sociales, educativas, de salud, energéticas, de derechos humanos,

referidas a pueblos nativos y de política exterior no alineada.

Entre otros, José Natanson señaló que en poco tiempo la región avanzó

sobre la etapa neoliberal eligiendo líderes que representaban las opciones men-

11 (Atilio Borón en entrevista concedida al Observatorio Latinoamericano www.cronicon.net. Por

Fernando Arellano Ortiz, septiembre de 2009).

12 Rafael Correa “Informe a la Nación en el Cuarto Aniversario del Mandato”. Machala - El Oro -

Ecuador15 de enero de 2011 http://www.presidencia.gov.ec/discursos-e-intervenciones.

http://www.cronicon.net/

http://www.presidencia.gov.ec/discursos-e-intervenciones


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cionadas conformando “una tendencia política profunda que recorre casi toda la

región…Como dijo el presidente de Ecuador, Rafael Correa, en su ceremonia de

asunción, no se trata de una época de cambios, sino de un cambio de época13”.

Como se puede apreciar, el presidente de Ecuador Rafael Correa está considera-

do como perteneciente a este grupo. Correa planteó desde un inicio como uno

de los ejes de la Revolución Ciudadana la reforma política del Estado. Al comien-

zo de su primer mandato llamó a Consulta Popular para decidir la conformación

de una Asamblea Constituyente que redactara una Constitución de la nueva Re-

pública que diera forma y fuera el marco de la transformación.14

Boaventura de Sousa Santos va más allá cuando afirma que “Donde esta-

mos reinventando el estado moderno es básicamente en Ecuador y Bolivia. Es ahí

donde veo las formas más novedosas de cambios institucionales para crear una

alternativa a la lógica nacional, burocrática, monocultural, del Estado moderno.

Eso se está haciendo mediante cambios en las constituciones, donde se defiende

un Estado plurinacional... Hay una riqueza en estas constituciones porque son

populares. Se trata de un constitucionalismo transformador que empezó en el

88, en Brasil, y que culmina con las constituciones de Ecuador y Bolivia.”15

La nueva Constitución, llamada de Montecristi y aprobada en el año 2008,

da a la Asamblea Nacional un plazo para aprobar nuevas leyes indispensables

para recuperar el control estatal de la economía, los recursos naturales y la aus-

teridad administrativa. Entre estas leyes está la Ley de Servicios Públicos que

detonó la protesta utilizada para intentar derrocar el gobierno.16

En el Informe a la Nación en el Cuarto Aniversario de su mandato el Presiden-

te expuso sus logros señalando que el gobierno ecuatoriano ha reducido drástica-

mente la dependencia con el endeudamiento externo, ha podido llevar adelante

13 “ Nuevo mapa de América Latina” entrevista a José Natanson en ocasión de la presentación de su libro

“La nueva izquierda” http://www.pagina12.com.ar/diario/elmundo/4-115860-2008-11-30.html

14 En la consulta del 15 de abril de 2007 ganó el Sí con un respaldo del 81.7 % de los votantes.

15 “…La constitución de Bolivia da un paso más allá, porque dice que hay tres formas de democra-

cia: la representativa, la participativa y la comunitaria. La tercera es nueva y será difícil inte-

grarla en el viejo concepto. Son también la forma de los zapatistas, de “mandar obedeciendo”.

Son nuevos términos que apuntan a nuevos modelos de desarrollo, que no son ni capitalistas ni

socialistas, en sentido eurocéntrico.”

Entrevista realizada Boaventura de Sousa Santos por Gilberto Lopes para el Semanario Univer-

sidad de la Universidad de Costa Rica en ocasión de la conferencia inaugural “La Universidad

Pública en el siglo XXI”.

http://connuestraamerica.blogspot.com/2010/09/boaventura-de-sousa-santos-el.html

16 El hecho ocurrió el 29 de septiembre de 2010 luego de la aprobación de la ley. Algunos miem-

bros de las fuerzas armadas tomaron la sede legislativa, el principal regimiento de la capital y el

aeropuerto de Quito. El presidente fue limitado en su libertad en una visita al Regimiento Quito

N° 1 y posteriormente fue llevado al Hospital de la Policía.

http://www.pagina12.com.ar/diario/elmundo/4-115860-2008-11-30.html

http://connuestraamerica.blogspot.com/2010/09/boaventura-de-sousa-santos-el.html


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una política económica contracíclica, hay más inversión social y es significativo lo

que se hace en las áreas de salud, educación y vivienda popular, así como la inver-

sión anual en caminos. Señala además que ya no está más la base de los EE.UU. en

Malta, que no es posible plantear la firma de un TLC con los EE.UU. y que no existe

la misma sumisión con el FMI y el Banco Mundial. En ese mismo Informe aclara:

“Entre todos redactamos la Constitución, entre todos la aprobamos, entre todos

estamos aportando para que se establezcan las leyes fundamentales que institu-

cionalicen de una vez y para siempre al Estado, superando el dogma neoliberal

y las democracias aparentes que nos tenían cautivos de esa entelequia llamada

mercado.”17

En este proceso, cada ministerio está comprometido con la propuesta de la

nueva normativa que viabilice los cambios estructurales que requiere su sector.

Una de las políticas a proponer es la que se refiere a la educación cuyo ministerio

trabajó en dos líneas: la primera es la de diseñar la forma concreta qué impli-

ca la desconcentración del Estado en el sector. Para implementarla, en 2009 se

aprobó el Nuevo Modelo de Gestión del Ministerio que genera cinco niveles de

conducción de la educación: el nivel central, con claras competencias de rectoría

general; las zonas o regiones (9) que agrupan a los 26 estados; los distritos (144)

que desagregan lo anterior; los circuitos (1200) constituidos por grupos de 20 a

25 establecimientos educativos de todos los niveles y modalidades dentro de un

territorio; y la institución educativa que es donde se brinda el servicio. Durante

2010 se inició la implementación de este nuevo ordenamiento, a ser completado

en 2011.

En paralelo, el Ministerio de Educación trabajó en la propuesta de una nue-

va ley de educación que envió a la Asamblea Legislativa en septiembre de 2009

y fue aprobada en enero de 201118. Una de las propuestas más importantes en

esta nueva ley tiene que ver con un cambio sustantivo en el modelo de la super-

visión educativa ya que propone la supresión de la figura de los supervisores y su

17 Rafael Correa “Informe a la Nación en el Cuarto Aniversario del Mandato”. Machala - El Oro -

Ecuador15 de enero de 2011 http://www.presidencia.gov.ec/discursos-e-intervenciones

“La coyuntura geopolítica de América Latina y el Caribe en 2010” Atilio Borón. Ponencia pre-

sentada en la Casa de las Américas, 22-24 de noviembre de 2010. Publicada en Agencia Latinoa-

mericana de Información. http://alainet.org/active/43354&lang=es

18 En su sesión 78, el Pleno de la Asamblea Nacional, con 116 votos, aprobó el proyecto de Ley Or-

gánica de Educación Intercultural, por el cual se garantiza el derecho a la educación, determina

principios y fines generales que orientan la educación ecuatoriana, en el marco del Buen Vivir,

la interculturalidad y la plurinacionalidad, así como las relaciones entre sus actores. Desarrolla

y profundiza los derechos, obligaciones y garantías constitucionales en este ámbito y establece

las regulaciones básicas para la estructura, los niveles y modalidades, modelo de gestión, el

financiamiento y la participación de los actores del Sistema Nacional de Educación.

http://www.asambleanacional.gov.ec/201101115045/noticias/boletines/con-el-voto-de-116-

asambleistas-se-aprobo-la-ley-de-educacion-intercultural.html

http://www.presidencia.gov.ec/discursos-e-intervenciones

http://alainet.org/active/43354%26lang%3Des

http://www.asambleanacional.gov.ec/201101115045/noticias/boletines/con-el-voto-de-116-


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reemplazo por dos roles diferenciados: los asesores por un lado y los auditores

por el otro rompiendo de este modo la lógica de estructura de conducción verti-

cal ya que estos dos tipos de agentes no son ‘superiores’ de los establecimientos

educativos sino que los asesoran o los controlan en el marco de la autonomía

institucional en la cual la responsabilidad por los resultados es competencia del

equipo directivo y no de los agentes externos a ella.

Los antecedentes

En el momento de iniciarse la discusión sobre la nueva supervisión (2010) el staff

del Ministerio de Educación estaba encabezado por un ministro político Raúl

Vallejo Corral, con larga tradición en el manejo de los asuntos públicos19, y un

grupo más joven de profesionales proveniente de universidades sin demasiada

experiencia política ni de gestión pública ocupando el viceministerio y la subse-

cretaría. Este grupo fue el impulsor de la nueva visión de reforma estructural de

la educación hacia más calidad y más equidad.

A pesar de las complejidades administrativas del sector educación, Vallejos

fue el primer ministro del gabinete en proponer cómo sería la descentralización

en su sector. Propuso así la ‘desconcentración’ organizada, como se ha dicho,

en cinco niveles de gestión: central, zonal (regional), distrital, de circuito y de

institución educativa, que se aprobó en 2009. Este Nuevo Modelo de Gestión

Educativa es desconcentrado y contempla la creación de espacios denominados

gobiernos escolares ciudadanos, así como de circuitos, distritos, zonas y nivel

central. Cada uno de estos niveles tiene roles definidos que van desde la presta-

ción del servicio, veedurías, rendición de cuentas, administración de recursos de

operación y mantenimiento, hasta trámites de atención a la ciudadanía, asesoría,

control, regulación, políticas, planificación, coordinación, estándares, proyectos

de inversión de interés nacional, entre otros.

Estos cambios en el modelo de gestión macro de la educación se comple-

mentan con una agenda sustantiva centrada en la transformación educativa.

Esta agenda, cuyas líneas se perfilan ya desde 2007, está centrada en cuatro

grandes ejes: i. la revalorización de la educación pública; ii. el fortalecimiento de

19 Fue Ministro de Educación, Cultura y Deportes (1991-1992) durante el gobierno de Rodrigo

Borja Cevallos, en representación de la Izquierda Democrática. Antes de ejercer el ministerio,

fue director ejectuvio de la Campaña nacional de alfabetización Monseñor Leonidas Proaño.

En 2005, bajo el mandato del presidente Alfredo Palacio, nuevamente ocupó el ministerio de

Educación y Cultura, en esta gestión logró que el Plan Decenal de Educación sea convertido

en política de Estado con el voto mayoritario de la ciudadanía en el referendum del 26 de no-

viembre de 2006. El 15 de enero de 2007, al asumir el gobierno el presidente Rafael Correa, fue

ratificado como Ministro de Educación del nuevo régimen.


83

escuelas de calidad para el Buen Vivir; iii. la implementación de la nueva institu-

cionalidad; y iv. la recuperación del cuerpo docente.

Recuadro 2. Situación de la educación y principales estrategias de política

De acuerdo con la ley de educación vigente, la educación oficial es gra-

tuita en todos los niveles y de carácter obligatorio en el nivel primario y

hasta ciclo básico en el nivel medio. En el período lectivo 2009-2010, a

nivel nacional, existían alrededor de 29,215 instituciones educativas, las

cuales se subdividen en: Pre-primario 28% (8,180 instituciones), Primario

60% (17,529 instituciones) y Medio 12% (3,505 instituciones). A su vez, de

manera global, el 70% de las instituciones (20,450) eran públicas, mientras

que el 30% restante (8,764) privadas. Las tasas de escolarización (2009)

son las siguientes: nivel primario 95%, nivel medio o secundario 71%, y una

tasa neta de Educación General Básica (EGB) del 93%.20

En los últimos años, como complemento de las políticas de Estado en

materia de educación, se han implementado programas como: el Programa

de Alimentación Escolar (PAE) y la creación Unidades Educativas del Mile-

nio (UEM). Las UEM surgieron en 2007 como unidades experimentales de

educación fiscal (estatales) con el fin de brindar una educación de calidad

incorporando tecnología y con mejor infraestructura. Hasta el momento

se encuentran funcionando ocho UEM a nivel nacional. Alcanzar el cambio

deseado en educación es una meta del Gobierno Nacional, es por eso que

está invirtiendo en esta área para mejorar la cobertura, la calidad de la

educación, más y mejores servicios, optimizar la infraestructura –creación

de unidades educativas del milenio en las poblaciones más urgidas y forta-

leciendo los Colegios Técnicos RETEC.

Así mismo, para lograr la transformación deseada en el eje de las

Escuelas de calidad del Buen Vivir se están desarrollando programas y

proyectos estratégicos que viabilicen la consecución de los objetivos plan-

teados como son: diseño y aplicación de estándares de calidad educativa

(estándares de desempeño profesional docente y directivo, estándares de

gestión escolar, estándares de aprendizaje), promoción de una transfor-

mación curricular (inicial, básica y un nuevo bachillerato), fortalecimiento

pedagógico de los establecimientos educativos, puesta en marcha del sis-

tema integral de tecnología para la escuela y la comunidad, implementa-

ción del nuevo modelo de educación inclusiva y especial, alfabetización y

educación de adultos; y un nuevo modelo de supervisión para la Calidad

Educativa.

20 Datos tomados del Ministerio de Educación de Ecuador, 2010.


84

En este marco, el Ministerio de Educación se propuso desarrollar estrategias es-

pecíficas para las modificaciones que la nueva ley política exige. Entre las más

significativas está la transformación de la carrera docente jerárquica por otra de

tipo escalar21 y la del cambio de la supervisión. En ambos casos se trata de incor-

porar innovaciones extrañas a la tradición ecuatoriana lo que determina que no

se cuente con profesionales especialistas con experiencia en el diseño y la imple-

mentación de estos cambios. De ahí que el ministerio requiere la búsqueda de la

correspondiente expertise.

Apoyándose en un proyecto financiado por el BID el ministerio contrata

una consultoría para la nueva propuesta de carrera docente en el transcurso de

la cual se perfila la necesidad del cambio de la supervisión. Los actores respon-

sables, Ministro de Educación y Subsecretaria, decidieron así intervenir sobre

el problema (renovar la supervisión del sistema educativo) porque evaluaron la

situación como favorable para hacerlo.

Los nuevos modelos de supervisión educativa se han desarrollado en Eu-

ropa (Gran Bretaña, Holanda, Dinamarca, Bélgica) desde la década de los 90.

La VVOB, organismo de cooperación internacional del Gobierno de Flandes

(Bélgica)22 que trabaja en asistencia técnica con el Ministerio de Educación, se

hizo cargo de contratar una consultoría de expertos flamencos y latinoamerica-

nos a los efectos de proceder al diseño y la implementación del nuevo modelo

de supervisión del Ecuador. Esta consultoría trabajó desde marzo a noviembre

de 2010 cumpliendo en ese lapso con el compromiso adquirido.

21 Frente a la carrera docente jerárquica tradicional que requiere que un buen docente abandone

su tarea para ser director (ascender) se denomina carrera escalar la que comprende escalones

dentro de cada función. Así, un maestro se inicia en el grado de nóvel, pasa luego al de pre-pro-

fesional, luego al de profesional, etc, hasta llegar al de experto. Cada uno de estos ‘escalones’

suponen buen desempeño comprobado y exámenes de conocimiento.

22 La Asociación Flamenca de Cooperación al Desarrollo y Asistencia Técnica (VVOB) es una orga-

nización sin fines de lucro que se fundó en el año 1982. Aporta sustancialmente al desarrollo

de capacidad local y por ende al desarrollo humano, estimulando un desarrollo duradero y una

lucha contra la pobreza. Coopera con 9 países. En África trabaja en Kenia, RD-Congo, Ruanda,

Zambia y Zimbabwe; en Asia en Camboya y Vietnam; en América Latina en Surinam y Ecuador.

La cooperación en Ecuador cumple 20 años.

El cuarto eje que contribuye a la transformación educativa consiste

en la recuperación del cuerpo docente a través de la capacitación y evalua-

ción sostenida y de calidad; y el desarrollo de una carrera docente y desa-

rrollo profesional que apuntan a mejorar los desempeños profesionales y

por ende de la calidad de la educación del país. En este eje se inscribe la

necesidad de contar con un nuevo modelo de supervisión.


85

El problema

Para definir el problema23 sobre el que operar se avanzó en organizar la dinámica

de trabajo de la consultoría con las autoridades de la Subsecretaría de Calidad

Educativa del Ministerio quienes nombraron, a su vez, una responsable como

contraparte local. El esquema de trabajo fue de asistencia no permanente (una

semana por mes) complementando las visitas con asistencia a distancia. Se rea-

lizó un total de siete visitas.

El comienzo fue la descripción de la situación-problema y la captura de la

realidad y las necesidades en Ecuador acerca de la Supervisión Educativa ten-

diente a acordar lineamientos y principios generales para el nuevo modelo de

supervisión educativa. A estos efectos se realizaron reuniones y entrevistas, ba-

sadas en un guión previsto, con diversos grupos y actores involucrados en el

rediseño de la política de asesoramiento y supervisión educativa de Ecuador.

Se tuvo cuidado de recuperar no solo opiniones favorables sino de manera es-

pecial las desfavorables.24 Se recopilaron nuevos documentos e insumos para la

consultoría entre lo que se destaca un encuesta a distancia a toda la supervisión

sobre el estado de situación y las necesidades más urgentes, y por otro lado

la recuperación de una serie de experiencias y buenas prácticas de supervisión

presentadas por supervisores de distintas provincias en el marco del Programa

de Escuela Gestoras del Cambio de la VVOB.

Se llegó así a la constatación de que un aspecto central a tener en cuen-

ta frente al problema era la existencia de dos proyectos en pugna: por un

lado el Ministerio de Educación cuyo objetivo era lograr una profunda refor-

ma de la supervisión (que incluye la supresión de esta función como se la co-

nocía hasta ese momento), y por el otro los supervisores quienes al conocer

esta propuesta explicitaron una fuerte oposición ya que la sintieron como

una amenaza. Al iniciarse el trabajo de consultoría las autoridades habían

ya mandado el proyecto de Ley de Educación a la Asamblea (eliminando la

supervisión) y existía un Plan Decenal de Educación elaborado a partir de la

consulta en todos los pueblos. En esta tarea se había evidenciado una dis-

23 La planificación estratégico-situacional es considerada por Carlos Matus como una herramienta

para procesar problemas desde el punto de vista político y técnico, no sólo técnico pues pone en

evidencia la existencia de otros actores que contribuyen a la configuración de una situación dada.

Esto supone la superación del concepto de sector que formó parte de la planificación clásica, este

modelo parte de definir el problema, que es su punto de partida y uno de sus conceptos centrales.

El problema se expresa o existe en una situación específica que se comparte con responsables

determinados dispuestos a actuar (o no) y otros actores relacionados.

24 Se realizaron entrevistas focalizadas a los supervisores nacionales (9), a una muestra intencio-

nal de 18 supervisores regionales, a la entidad gremial de supervisores, a representantes de la

educación privada, y a directivos de escuelas.


86

conformidad bastante generalizada de una parte del cuerpo docente y de la

comunidad con los supervisores.

El problema quedó definido como dificultades para elaborar lineamien-

tos y principios generales para un nuevo modelo de supervisión educativa deli-

neado en la nueva Ley de Educación propuesta. En este marco, el resultado que

se quería obtener era una propuesta innovadora de las tareas de supervisión,

acorde con las tendencias internacionales de reforma educativa, elaborada en el

marco de la nueva normativa, con insumos recogidos de experiencias valoradas

y con metodologías de consulta y cooperación que la validaran y le dieran via-

bilidad.

El trabajo en el marco del enfoque de planificación situacional supone selec-

cionar el problema (o los problemas) entre el conjunto, así como también realizar

su descripción y explicación situacional. Realizada la explicación es factible identi-

ficar los nudos críticos sobre los que es necesario actuar. Simultáneamente se defi-

nen los resultados u objetivos a alcanzar, lo que constituye la imagen objetivo.

En este aspecto señala Carlos Matus “la aplicación del procedimiento para

trabajar con este enfoque de Planeamiento Estratégico-Situacional (PES) se inicia

con una descripción de los parámetros de partida de la situación que permiten

determinar cuál es el problema y cuáles son sus características (Vector de Des-

criptores de Problema [VDP]), y con la explicitación de la situación objetivo y las

metas a alcanzar (Vector de Descriptores de Resultado [VDR])25.”

Como es conocido, la metodología pes consta de cuatro momentos: el mo-

mento explicativo, el momento normativo, el momento estratégico y el táctico-

operacional.

La explicación del problema. Momento explicativo. Identificación de las causas: los nudos explicativos.

Como quedó planteado, la inmersión en la explicación situacional se realizó me-

diante entrevistas con todos los actores y decisores políticos de alto nivel, super-

visores, educación privada, sindicato de supervisión y mediante la búsqueda de

información adicional. Esto permitió identificar diferentes causas del problema

definido, explicar las causas y sus relaciones, y finalmente explicar la situación

para saber qué hacer y cómo hacer.

Una primera causa a considerar estuvo relacionada con las decisiones que

25 Huertas B., Franco. “El método PES. Entrevista con Carlos Matus”. Mimeo, Ecuador, 1993, pag 16

Entre los interesados por la PES circuló este material, actualmente ya es una publicación, está

en venta el libro “Planificar para Gobernar: El Método PES. Entrevista a Carlos Matus / Huertas

B., Franco.- Buenos Aires: Universidad Nacional de La Matanza; Fundación CiGob; Fundación

ALTADIR, 2006.- 138


87

quedaron plasmadas en el proyecto de ley con relación a este colectivo y que los

supervisores existentes cuestionaban fuertemente. Los artículos de la ley referidos

al tema presentan la tarea como función de ‘asesores’ y de ‘auditores’ suprimien-

do el tratamiento de ‘supervisores’, elemento de fuerte identificación y prestigio

personal, y de este modo quedó plasmado en la Ley aprobada en 201126. En la

Asamblea Legislativa, donde se discutía la Ley, muchos asambleístas eran docentes

o directivos y compartían una crítica general a los actuales supervisores, misma

postura del gobierno con respecto a la supervisión. Esto dio viabilidad a que el

proyecto del gobierno se sostuviera en la letra, pero abroqueló a los supervisores

alrededor de su entidad gremial en defensa de la situación existente.

Una segunda causa está referida a la imagen de los supervisores construida

a partir de prácticas deshonestas por parte de algunos de ellos en el transcurso

del tiempo en el marco de una administración que les facilitaba estos comporta-

mientos. Según lo recogido en los grupos focales había casos en que se cobraba

por adjudicar plazas docentes o por hacer el informe para que se abrieran gra-

dos, como también por elaborar proyectos educativos institucionales. La queja

era que por un lado los supervisores no estaban lo suficientemente preparados

para ejercer esa función y por otro que en muchos casos se habían extendido

prácticas no transparentes.

También otra causa que caracteriza el problema tiene fuerte arraigo cultural y

es la separación existente hasta el momento entre diferentes agentes profesionales

del Ministerio de Educación que ejercen tareas de supervisión en los distintos tramos

del sistema educativo. La principal separación se da entre los supervisores “hispanos”

que se ocupan del sistema regular (primaria y secundaria) y los Intercultural Bilingües

(IB) cuya responsabilidad está centrada en las instituciones educativas (primarias y se-

cundarias) que atienden poblaciones de pueblos originarios. Las mismas autoridades,

aún hoy, cuando hablan de ‘supervisión’ tienden a referirse fundamentalmente a los

hispanos, que son solo el 60% de quienes en el actual sistema ejercen funciones de

supervisión. Es interesante en este contexto resaltar que el grupo de supervisores IB

ya desde hace tiempo ha modificado su función de contralor y ha agregado a su tarea

mucho más asesoramiento que en el caso de los hispanos. Del mismo modo, los pro-

cedimientos de selección y capacitación para el rol contemplan entre ellos instancias

no existentes en el caso de los hispanos. Además de estos dos grupos de supervisión

existe un grupo de profesionales en educación inicial, que no se llaman supervisores

pero que ejercen funciones de asesoramiento (Asesores Técnicos Pedagógicos). Es de

señalar que Educación Inicial no existía como área del ministerio hasta esta administra-

ción, así es que su organización respeta la impronta de la ley nueva. Finalmente, existe

un cuarto grupo de agentes con funciones de supervisión en el ámbito de la educación

técnica (una rama de la secundaria). Este grupo es pequeño, sus agentes no tienen un

26 La Ley fue aprobada en la primera semana de 2011, fecha en la cual la consultoría había termi-

nado.


88

nombramiento permanente, y no lleva el nombre supervisor ni de asesor sino que son

personal técnico. Su poca visibilidad es evidente ya que recién en la tercera visita de

consultoría aparece el tema de que existen en este ámbito personas y procesos que se

pueden tomar como insumo de supervisión.27

Importante fue identificar otra causa que era el estancamiento de un

proceso de transformación de la supervisión iniciado hace casi dos décadas y

que fue perdiendo fuerza y continuidad. Este proyecto, reglamentado y vigente

desde 1994 hasta el momento, formaba parte de los elementos identitarios de

la supervisión y gozaba de gran acuerdo en su propuesta aunque el consenso

general es que no se había atendido de manera adecuada su implementación

por lo que las diferentes zonas del país variaban grandemente en el grado de su

aplicación. Curiosamente, la metodología de formulación y acuerdo del llamado

‘Proyecto 94’ fue similar a la que se proponía en el caso que se narra ya que

fue conducido también por un consultor externo (español) y consensuado en

muchas reuniones con los supervisores existentes. Si bien en la práctica algunas

de sus características no se aplicaban, muchas de las novedades que introduce,

sobre todo las relativas a la descentralización y al perfil de trabajo del supervisor

(que se pusieran en práctica muy relativamente) eran consistentes con lo que se

pretendía en el nuevo proyecto.

Estas breves referencias fueron parte de la explicación del problema me-

diante el análisis de sus causas. Es con estos procedimientos como el análisis

situacional permite llegar a la identificación de los aspectos centrales del pro-

blema, los llamados nudos críticos, que desnudan así los aspectos en los que

es indispensable intervenir. El trabajo del planificador es, entonces, diseñar las

operaciones que estima necesarias destinadas a cambiar la situación tal como

se presenta para convertirla en la situación objetivo (o imagen-objetivo) que se

propone alcanzar en un horizonte de tiempo determinado.

Los nudos críticos, espacios de intervención. Momento Normativo. Las operaciones.

Definido el problema e identificadas sus causas se establecieron los nudos críti-

cos sobre los que era necesario intervenir. En el modelo PES se denomina opera-

ciones a las intervenciones. De este modo, el paso siguiente fue determinar las

‘operaciones’ prioritarias.

27 Este grupo es el que trabaja con los procedimientos y criterios más acordes a la moderna super-

visión ya que se han acordado estándares específicos de calidad de gestión y resultados de los

alumnos los cuales deben ser respetados por todos los establecimientos y que sirven de base

tanto para la evaluación de su tarea como para el asesoramiento que se les brinda.


89

Entre las causas del estado de situación analizadas como nudos críticos a

intervenir se encontraron los siguientes como prioritarios:

• la falta de una propuesta de Sistema de Supervisión integrado en el marco

de las leyes vigentes.

• la reacción de los supervisores al proyecto de ley vs. la decisión de soste-

nerlo por parte de las autoridades del ejecutivo y legislativo.

• la falta de una coordinación local, y de metodología e insumos para elabo-

rar la propuesta.

Para decidir sobre las operaciones es necesario explicitar la imagen-objetivo

que, dentro del momento normativo, da sentido a las operaciones. En su ini-

cio, la imagen-objetivo consistió en una serie de acuerdos básicos con el equipo

político del ministerio que delinearon los ejes desde donde sustentar la nueva

propuesta.

Recuadro 3. Modelo Nacional de Supervisión Educativa (apoyo y segui-

miento) Versión final (noviembre 2010).

Los ejes centrales del nuevo modelo de supervisión educativa del Ecuador

son:

Se retoma un conjunto de características del Sistema de Supervisión de

1994 que han hecho del país uno de los más avanzados en este tema en

América Latina, así como elementos del Modelo de Supervisión de la Edu-

cación Intercultural Bilingüe, de la experiencia de los ATP de Educación Ini-

cial y de la educación técnica. Estos aspectos son:

• La conformación de “equipos integrados de supervisión educativa”

conformados por diferentes perfiles y especialidades.

• La complejización y ampliación de la funciones del supervisor al in-

cluir tareas de apoyo, investigación, asesoramiento, además de las

tradicionales basadas en el control y la evaluación.

• El modelo de trabajo reflexivo, crítico y participativo.

• La creación de una red de supervisión que conecta los distintos nive-

les de gestión del sistema educativo, lo cual permite una comunica-

ción rápida y eficaz entre las autoridades y los planteles.

• La aplicación de criterios comunes de calidad y el trabajo interinstitu-

cional.

Se reconocen tres grandes funciones dentro del Modelo Nacional de Su-

pervisión Educativa (MNSE):

• Asesoría a las instituciones educativas (asesor), que consiste en: ase-

soramiento y orientación para la implementación curricular; elabo-


90

ración de estados de situación de la innovación pedagógica; comu-

nicación y coordinación. El asesor ayuda a la institución educativa a

realizar la autoevaluación y, en función de ella, a llevar adelante las

mejoras.

• Auditoría a sus procesos y resultados (auditor), que consiste en: legisla-

ción y control; seguimiento y evaluación; retroalimentación de proce-

sos a través de información consolidada. Cada cuatro años el auditor

audita la autoevaluación a partir de estándares compartidos y propone

un plan de mejora.

• Previsión y mediación de conflictos. (mediador), que consiste en: pre-

vención; mediación; y arbitraje de conflictos

Se supera la estructura jerárquica piramidal del Estado en la cual el criterio

central es la línea vertical de mando, y se establece una estructura matricial

en la cual cada una de las funciones del Modelo Nacional de Supervisión

Educativa adquiere preponderancia en algunos de los niveles desconcen-

trados de acuerdo con las necesidades específicas.

De acuerdo con estos elementos, los componentes del Modelo Nacio-

nal de Supervisión Educativa (MNSE) se organizan de la siguiente manera:

Esquema resumido de las funciones

de la supervisión en cada nivel de gestión

NIVEL Función de Asesoría Función de Auditoría Función de Mediación

Central Auditor Educativo Central

Zona Asesor Educativo Zonal

Distrito Auditor Educativo Distrital Mediador Educativo

Circuito Asesor Educ. de Circuito

(indicadores estadísticos)

Institución Directivo Institucional Directivo Institucional Directivo Institucional

Las tres funciones del sistema (asesoría, auditoria, y mediación) colaboran

entre sí desde los distintos niveles de gestión conformando de este modo un

sistema flexible que responde a necesidades y resultados y no a jerarquías.

En cuanto al perfil de los agentes y el acceso al sistema para la con-

formación y selección de los equipos que conformarán el Modelo Nacional

de Supervisión Educativa (asesores, auditores y mediadores) se instituirá

un sistema mixto en un doble sentido, ya que se trata de:

• combinar una parte de cargos de asesores estables junto con otros ro-

tativos, especialistas contratados o asignados durante un período aco-

tado para realizar un asesoramiento específico;


91

• combinar personal docente, funcionarios comprendidos dentro de la

carrera docente junto con otros profesionales o instituciones prove-

nientes de fuera del sistema educativo (universidades, profesionales

de fundaciones, ONGs, profesionales liberales).

La instalación y el funcionamiento del Modelo propuesto reconoce cinco

prerrequisitos:

1. El Nuevo Modelo de Gestión implementado. Sin la existencia administrativa

de circuitos, distritos y zonas, no es posible empezar a operar el sistema.

2. La existencia de un sistema de información estadística informatizada

que genere información confiable, relevante y oportuna en todos los

circuitos educativos.

3. La existencia de estándares o criterios de calidad que incluyan indica-

dores claros discriminados suficientemente como para contener toda

la complejidad de la prestación educativa.

4. Instituciones educativas capaces de auto-evaluarse aplicando están-

dares objetivos.

5. Funcionarios y especialistas con competencias profesionales específi-

cas para operar el sistema.

Para construir estas capacidades se propone un periodo de transición (de

3 a 5 años) en que se elaborará y aplicará una línea de base para clasificar

las instituciones educativas de manera de poder asistirlas en función de

sus necesidades.

Una síntesis apretada de las intervenciones (operaciones) y sus acciones que se

fueron realizando es la siguiente:

OP 1 Organizar la dinámica de trabajo de la consultoría con la contraparte lo-

cal y autoridades de la Subsecretaría de Calidad Educativa del Ministerio.

(Abril 2010)

1. Definición de las estrategias y formas de funcionamiento con la Coor-

dinadora del proyecto como contrapartida local.

2. Definición del financiamiento necesario.

3. Acuerdo general sobre las características de la nueva supervisión (ima-

gen-objetivo) con las autoridades políticas del Ministerio de Educación.

4. Mediación con los supervisores para encontrar un punto de acuerdo

referido a los artículos del proyecto de ley.


92

OP 2. Diagnóstico y captura de la realidad y las necesidades en Ecuador acerca

de la Supervisión Educativa. (Abril 2010)

1. Detección de los principales puntos de vista, resistencias y apoyos de

los distintos grupos de supervisores actualmente en funciones.

2. Detección de los principales puntos de vista, resistencias y apoyos de

los grupos de directivos, docentes y comunidad en general.

3. Encuesta enviada ‘a todos los supervisores’28 requiriendo informa-

ción para establecer la situación, referida fundamentalmente al es-

tado de la implementación del Proyecto 94.

4. Detección de algunos elementos del sistema de supervisión vigen-

te (Proyecto 1994) que los supervisores reivindicaban como logros y

que podían ser recuperados.

OP 3. Acordar lineamientos y principios generales para el nuevo modelo de

supervisión educativa. (Abril – Mayo 2010)

1. Establecer puntos de acuerdo y consenso en torno al nuevo modelo

de supervisión y asesoramiento educativo. Reuniones de discusión

sobre el primer borrador de la Propuesta con el equipo político (Mi-

nistra de Educación, Subsecretario para la Calidad, Directora de De-

sarrollo Profesional), con la contraparte de la consultoría (Gerente

del Proyecto Nuevo Modelo de Supervisión).

2. Comunicar estos acuerdos políticos al Equipo de Supervisores Nacio-

nales y requerir su opinión para modificarlo.

3. Definición del primer borrador para la discusión.

OP 4 Validación de la propuesta del Sistema Nacional de Supervisión Educativa

separando sus funciones en tres ramas: asistencia, auditoria y resolución

de conflictos. (Mayo – Octubre 2010)

1. Reuniones de discusión sobre el primer borrador de la Propuesta

con: Grupo de supervisores de Guayaquil (30 personas), Grupo de

supervisores de Pichincha (60 personas).

2. Reuniones de consulta con equipos regionales de supervisión (hispa-

nos e intercultural bilingüe).

3. Reuniones de consulta con la plana mayor del Ministerio de Educa-

ción conformada por el equipo de conducción de diversos proyectos

del Ministerio de Educación.

4. Reuniones de consulta con otros actores de la educación involucra-

dos (directivos, docentes, etc.).

5. Elaboración de la propuesta para el “Seminario Internacional sobre Ten-

28 Inicialmente solo aplicada a los supervisores ‘hispanos’ fue enviada a los IB en una segunda

instancia. No se aplicó a los ATP (Inicial) ni a los de educación técnica.


93

dencias Internacionales en la Supervisión Educativa” con la Directora de

Desarrollo Profesional, Cinthya Chiriboga, con la Gerente del Proyecto

Nuevo Modelo de Supervisión, Beatriz Caicedo y equipo de trabajo.

OP 5 Organización y puesta en funcionamiento del Comité Estratégico para la apli-

cación del Modelo de Supervisión Educativa del Ecuador (Agosto 2010)

1. Definición del objetivo del Comité y sus tareas y responsabilidades,

resultados y productos.

2. Definición Plan de implementación del Modelo y del Plan de Sociali-

zación.

OP 6 Presentación (validación final) del Modelo de Supervisión Educativa del

Ecuador en el “Seminario Internacional sobre Tendencias Internaciona-

les en Supervisión Educativa y presentación del Modelo de Supervisión

Educativa del Ecuador” (Noviembre 2010)

1. Validación del modelo en las tendencias internacionales actuales

(conferencistas internacionales).

2. Presentación oficial del Modelo de Supervisión al sistema educativo

(a través de la presencia de todos los supervisores del país - 1200).

Se entiende que las operaciones pueden ser compromisos de acción del propio planifi-

cador dentro de su espacio de gobernabilidad, o demandas de compromiso de acción

a otros actores para que enfrenten causas que escapan a su ámbito de acción.

La descripción del problema, el análisis de sus causas y la identificación de

los nudos críticos donde es necesario intervenir muestran la focalización que es

necesaria para obtener los resultados esperados. Carlos Matus señala que esta

focalización de los aspectos en los que hay que intervenir es una de las contribu-

ciones más importantes de este método.

La construcción de viabilidad realizada durante todo el proceso. El Momento Estratégico. Los recursos utilizados.

El PES reconoce que el decisor (planificador) diseña y decide sus planes pero no

puede controlar las circunstancias en que debe realizarlos. Esas circunstancias

incluyen los planes de otros actores, las variables relevantes para el juego que

ninguno de los actores de ese juego controla y las sorpresas. Por lo tanto las

operaciones conllevan el tratamiento de un verdadero proceso de producción

política cooperativo y conflictivo.

Reconocer a otros actores que participan en distintos ámbitos y que pue-

den tener objetivos diferentes o conflictivos permite identificar aliados y opo-


94

nentes. Esto, junto con las limitaciones de escasez relativa de recursos, hace

necesario incorporar el análisis de la viabilidad de los objetivos que se proponen

y de las acciones diseñadas para alcanzarlos. Es el momento estratégico de la

planificación. Para que las acciones diseñadas sean posible en la realidad es ne-

cesaria la construcción de viabilidad en diferentes ámbitos, tales como: político,

económico, cognitivo (conocimiento) y organizativo.

Viabilidad política

En el marco de un contexto político facilitador de decisiones de reingeniería organiza-

cional profunda, como lo era el Ecuador en el transcurso de este proyecto, la viabilidad

del cambio de la supervisión se enfrentó con la coexistencia de dos proyectos opues-

tos: las autoridades a favor de los cambios versus la supervisión oponiéndose a ellos. La

construcción de la viabilidad para zanjar este conflicto tuvo los siguientes hitos:

• Se debió superar la resistencia a aceptar las consecuencias operativas de

un modelo de gestión descentralizada frente a una tradición de Estado je-

rárquico napoleónico. Los aspectos operativos del modelo se propusieron

desde una lógica de estructura matricial con nodos de relación entre las di-

ferentes funciones de supervisión (asesoría, auditoría y mediación) lo que

generó un reclamo por ‘pérdida de autoridad’ de los supervisores (ruptura

de la línea jerárquica). Se reconoció la necesidad de redefinir la autoridad

no desde el rol sino desde el desempeño con lo que se acordó un compro-

miso del Ministerio de Educación de organizar una capacitación sistemáti-

ca para los nuevos roles y por parte de los supervisores su compromiso de

calificarse para postularse a las nuevas tarea, o solicitar el retiro.29

• Se debió superar el conflicto generado por la supresión de la palabra ‘su-

pervisor/supervisión’ en el proyecto de ley de educación mandado por

el ejecutivo a la Asamblea Legislativa. Esta decisión generó fuertes resis-

tencias debido a que los supervisores lo sentían como una pérdida de su

identidad y – sobre todo – una pérdida de autoridad frente a los directivos

y docentes. La mediación, aceptada por ambas partes, fue que la pala-

bra supervisión se incluyera, si no en la ley (el Ministerio había elevado la

propuesta a la Asamblea Legislativa y lo había defendido públicamente y

por ello no tenía espacio para volverse atrás), en su reglamentación, que

debía ser hecha por el ministerio cuando la ley se aprobara. La propuesta

aceptada fue que en el reglamento se hablaría del Sistema Nacional de Su-

29 El gobierno está ofreciendo planes especiales de retiro voluntario y de jubilación incentivando

el retiro de los actuales agentes que así lo deseen.


95

pervisión y que en este se incluirían las funciones de asesoría y auditoría.

• Se debió superar la resistencia frente a lo nuevo recuperando en la nueva pro-

puesta aspectos esenciales del proyecto vigente (Proyecto 94), eje del recla-

mo de los supervisores. Para ello se pidió al equipo de Supervisión Nacional

una presentación sobre los antecedentes de la supervisión en Ecuador, uno de

ellos expuso un PPT con la historia de la supervisión que demostraba mucha

dinámica y capacidad de adaptación a nuevos desafíos. Se les dijo que se to-

maría como insumo en el desarrollo de la nueva propuesta y se cumplió.

• Se debió superar la resistencia de la intrusión de especialistas no locales en

la formulación de la propuesta y demostrar que el proyecto no era una copia

de las soluciones vigentes en otras realidades sino que, tomando en cuenta

las tendencias internacionales, se enraíza en tradiciones y experiencias ecua-

torianas. Para ello se apoyó la propuesta de cambio en prácticas existentes

recuperando la experiencia de los supervisores que, en el marco de diversas

instancias y proyectos30 se encuentran realizando este tipo de funciones.

Una de las reuniones de la consultoría en la segunda visita consistió en que

una serie de supervisores que enfatizan su perfil de asesoramiento expusie-

ran su experiencia y sus resultados para poder recuperarlos.

• Se debió superar la definición restringida de supervisor que nominaba pre-

dominantemente como tal a los agentes del sistema ‘hispano’. En orden a

unificar el sistema la propuesta involucra a todos los agentes realizando ta-

reas de asesoramiento, supervisión, control, etc. lo que supone la necesidad

de que cada uno de estos sectores reconozca que se han incluido sus espe-

cificidades. Para ello se recopilaron las normativas particulares y se incorpo-

raron modificaciones al proyecto original que contemplaran su inclusión.

Viabilidad económica

La decisión política de generar estos cambios garantizó la existencia de fondos

para su realización. El financiamiento provino de dos fuentes: tesoro nacional

(Ministerio de Educación) y asistencia externa (VVOB) cuyos aportes se comple-

mentaron para la ejecución del proyecto.

• Disponibilidad de fondos del Ministerio de Educación Financió los talleres

de discusión de la propuesta con supervisores responsables del nivel cen-

30 Tanto los supervisores IB (Intercultural-bilingües) como los Asistentes Pedagógicos de Inicial

desarrollan su tarea con una fuerte impronta de asesoramiento a las escuelas, función funda-

mental del rol de asesores de la propuesta. Por s lado, los Especialistas de educación técnica

trabajan aplicando estándares de calidad y evaluaciones institucionales, tema central para la

función de auditoría. El Programa ‘Escuelas gestoras del Cambio’ de la VVOB también asiste a

los supervisores de esas escuelas para que refuercen su rol de asesoría pedagógica.


96

tral, regional y local de diferentes niveles y ramas educativas.

Apoyo de la VVOB Financió la asistencia externa (consultorías internacio-

nales) y visitas de altos funcionarios ecuatorianos a Flandes (Bélgica) para

interiorizarse de los aspectos operativos del modelo.

Viabilidad de conocimiento

Se llevaron a cabo diferentes instancias de generación y distribución de conoci-

miento sobre el tema de los nuevos modelos de supervisión y se consensuó el

nuevo modelo diseñado para el Ecuador.

• Este proceso se inicia desde 2009. En Marzo de ese año en el “Congre-

so Tendencias en la Profesionalización de Educadores”, organizado por el

Proyecto VVOB “Escuelas Gestoras del Cambio”, a pesar de estar referido

principalmente a la gestión institucional (rol de los directivos) se incluyó

una conferencia sobre el tema de la nueva supervisión en la que se presen-

taron las características del nuevo rol de asistencia/control de los inspec-

tores educativos provenientes de la experiencia internacional, lo que inicia

la presentación de las nuevas ideas al respecto.

• Un año más tarde, en febrero 2010, el Ministerio de Educación y la VVOB

organizan otro evento referido concretamente a temas de la nueva supervi-

sión, con la participación de consultores flamencos y de inspectores de ese

país. Este evento se diseña con el fin expreso de difundir las nuevas tenden-

cias que contrarrestan la experiencia tradicional vigente hasta el momento.

• Desde abril a noviembre 2010 se contrata la consultoría del IIPE/UNESCO-

Sede Buenos Aires en el marco de la cual se elabora un estado del arte de

la supervisión en el mundo ampliando la experiencia europea con la inclu-

sión de algunos países latinoamericanos. Este documento sirve de base de

conocimiento para la justificación del diseño del nuevo modelo.

• En esa misma consultoría se contrata una especialista de amplia experien-

cia en procesos de reforma institucional macro para el diseño del nuevo

modelo, su discusión y la búsqueda de consensos entre los actores inte-

resados. Las distintas instancias de socialización del modelo, realizadas en

una serie de Talleres de Trabajo con los supervisores del país, se iniciaban

justificando las bases teóricas del nuevo modelo e informando sobre las

tendencias generales en el mundo al respecto.

• Ennoviembre 2010 serealizandosinstanciasdel Seminario Internacionalsobrela

Nueva Supervisión a las cuales concurre la totalidad de los supervisores del país

(1400 agentes) a efectos de difundir la propuesta acordada. En este seminario

participan como expositores especialistas europeos (Francia, Flandes-Bélgica),

inspectores flamencos y especialistas latinoamericanos (México, Argentina).


97

Viabilidad organizativa

La gestión organizativa y administrativa del proyecto fue conjunta del Ministerio

de Educación y de la VVOB permitiendo, de este modo, el aprovechamiento de las

fortalezas de ambas organizaciones. Por un lado, la VVOB aportó rapidez en las

decisiones de contratación y solvencia en contactos internacionales para convocar

especialistas con perfiles altos y gran solvencia por la experiencia acumulada.

El Ministerio de Educación por su lado, aportó la posibilidad de una convo-

catoria masiva de manera de permitir que las decisiones que se iban tomando tu-

vieran impacto real en todo el sistema educativo. Las dificultades administrativas

propias del todo trabajo en la administración pública se vieron reducidas por la de-

cisión de nombrar, primero Gerente del Proyecto y luego Subsecretaria de Apoyo

y Seguimiento (dándole así un rol dentro de la estructura formal del Ministerio de

Educación) a una profesional con larga historia de gestión dentro del Ministerio de

Educación (fue anteriormente subsecretaria) que por eso mismo conocía profun-

damente el entramado administrativo, y sobre todo la gente, y fue capaz de armar

su subsecretaria con gente ‘vieja’ garantizando así viabilidad organizativa.

El hacer desde un comienzo a la luz del plan. El momento táctico-operacional.

Los primeros momentos que se han descripto hasta acá cubren la instancia del cál-

culo, o sea de lo que se piensa antes de actuar. El momento táctico operacional es

el hacer. Se trata de la mediación entre el conocimiento y la acción, o de la acción

con el soporte del plan. En realidad se crea un proceso entre los tres momentos

anteriores y la acción continua: el plan está listo pero continúa haciéndose.

Todas las operaciones y las acciones (intervenciones) presentadas se realizaron

con los ajustes y complejidades mencionadas: se organizó la tarea con las contrapar-

tidas nacionales, se analizó la realidad y las necesidades con respecto al nuevo rol de

la supervisión, se desarrolló un proceso importante para definir los lineamientos y

principios generales para el nuevo modelo de supervisión educativa y se lo validó en

diferentes talleres de trabajo, se organizó y se puso en marcha el Comité Estratégico

para la aplicación del Modelo de Supervisión Educativa del Ecuador, se definió el

Plan de implementación del Modelo y el Plan de Socialización.

Las operaciones están diseñadas para obtener productos que a su vez signi-

fican determinados resultados, ambos conllevan relaciones entre si y en su con-

junto permiten alcanzar la imagen objetivo. Mencionaremos algunos de ellos.

Uno de los primeros resultados fue que se propuso y se aceptó un modelo

de intervención, la Planificación Estratégica Situacional como método de gobier-

no. Ello implicó la consideración de la política dar cabida desde el inicio a los


98

diferentes actores en el procesamiento del problema para alcanzar su resolución

y evolución. Dio el rumbo a toda la tarea.

El conflicto entre las autoridades y el colectivo de supervisores se resolvió

con el compromiso de que la palabra supervisión se incluyera en la reglamenta-

ción de la ley, responsabilidad del Ministerio de Educación. A partir de ello se

pudo avanzar en todo el proceso.

Se establecieron puntos de acuerdo y consenso en torno al nuevo modelo

de supervisión y asesoramiento educativo que incluyeron elementos del siste-

ma de supervisión vigente desde 1994 que los supervisores reivindicaban como

logros, así como también experiencias existentes de los supervisores que se en-

contraban realizando este tipo de funciones como tareas de asesoramiento.

También se reconoció la necesidad de redefinir la autoridad no desde el rol

sino desde el desempeño y se tomaron características del nuevo rol de asistencia/

control de los inspectores educativos provenientes de las experiencias internacio-

nales. Se consideraron las experiencias y se incluyeron a todos los que desempeñan

este tipo de tareas, es decir se incorporó a los que forman parte de educación in-

tercultural bilingüe, educación técnica, educación inicial y educación especial. Todo

esto se trabajó en diferentes reuniones de trabajo, talleres y convocatorias con un

documento base que facilitó la discusión ya que admitió los aportes realizados. Para

ello el Ministerio de Educación dispuso del financiamiento necesario y aportó la po-

sibilidad de una convocatoria masiva de manera de permitir que las decisiones que

se iban tomando tuvieran impacto real en todo el sistema educativo.

En definitiva el Modelo Nacional de Supervisión Educativa se finalizó y está en

un proceso de implementación y de socialización que abarca el periodo 2011-2013.

Para que la planificación no quede divorciada de la acción corresponde hacer

el diseño de métodos e instancias de evaluación y control del plan. Juega un papel

relevante el sistema de petición y rendimiento de cuentas, que son tareas clave del

momento táctico operacional. Estas, están consideradas en la nueva organización del

Estado que se ha planteado Ecuador. En esta línea la tarea tiene buen pronóstico.

En síntesis

El método distingue momentos31 como instancias dominantes de un proceso dia-

léctico: momento explicativo (fue, es, tiende), momento normativo–prescriptivo

31 “A diferencia del planeamiento tradicional que emplea la noción de etapa, como secuencia lineal direccionada que comienza por el diagnóstico, pasa por el diseño, apro- bación, ejecución y termina con la evaluación del plan; el PES hace uso del concepto de momento entendido como instancia, circunstancia o coyuntura por la que atraviesa un proceso que no tiene comienzo ni término definido”. Castillo Luis Carlos, “El PES en síntesis”, Maestría en Políticas Sociales, Instituto Centroamericano de Administración y Supervisión de la Educación ICASE – Universidad de Panamá, Panamá 1999-2000.


99

(debe ser), momento estratégico (puede ser del deber ser), momento táctico–

operacional (hacer y recalcular).

La complejidad de la realidad hace que estos momentos, si bien son dife-

renciables analíticamente, no constituyan una necesaria secuencia. En muchos

casos parte de ellos se superpone, o no se llega a finalizar uno cuando se tran-

sitan algunas fases del otro. Por otro lado el plan supone llevar adelante varias

operaciones a la vez cuyos momentos no pueden estar del todo sincronizados

dada la complejidad de los procesos sociales a los que se refieren.

Sucintamente se ha relatado cómo se usó información, investigaciones y se

construyeron datos que validaron el problema como tal el que fue tomado por

los responsables del gobierno de la educación. En el análisis situacional se fueron

perfilando las variables posibles de intervención y en esas líneas se desarrolló la

tarea con los recursos mencionados. Los resultados son, hasta donde llegamos,

muy buenos.

La presencia de la política en todo el proceso es uno de los aspectos fun-

damentales de esta propuesta. Es la consideración de los otros en su diversidad

y complejidad y recurso imprescindible para desarrollar el trabajo. En este sen-

tido se debe reconocer que se ha contado con un marco poco presente en estas

latitudes: un conjunto coherente de normativa de cambio (la nueva Constitu-

ción Nacional de Montecristi que defiende un Estado Plurinacional considerada

por Boaventura de Sousa Santos como popular (de Souza Santos, 2003); una Ley

Orgánica de Educación Intercultural que orienta la educación ecuatoriana en el

marco del Buen Vivir; la interculturalidad y la plurinacionalidad) y un poder polí-

tico fuerte que establece como clara prioridad la reforma del Estado y la mejora

de la calidad de la educación.

En este marco la Planificación Estratégica Situacional ha mostrado su cua-

lidad de método de gobierno.


100

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103

Descentralización en América Latina y tareas del municipalismo

Mario Rosales*

Resumen

Los procesos de descentralización en América Latina se inician en la década de

los 80. Sus resultados positivos se observan mejor en países adelantados como

Brasil, Colombia, Bolivia, Ecuador o Perú. Ahora los más de 16 mil municipios lati-

noamericanos eligen por votación popular a sus autoridades, han incrementado

sus recursos financieros aumentando la inversión local, ampliado y mejorado sus

servicios y abierto espacios democráticos de inclusión social. Las municipalida-

des latinoamericanas evolucionan de administraciones a gobiernos y sus medios

de actuación son más horizontales, colaborativos y participativos.

Pero la descentralización está aún a medio camino y la situación de los

países es muy disímil. Las crisis económicas internacionales y las deficiencias de

la globalización entregan una nueva oportunidad a la descentralización, a los

gobiernos territoriales y al desarrollo local humano y sustentable.

Palabras claves

Descentralizacion, Gobiernos locales, Desarrollo Local

Summary

The process of decentralization in Latin America started in the decade of the 80s.

Its favorable results can be observed best in the advanced countries like Brasil,

Colombia, Bolivia, Ecuador or Peru. Now more than 16 thousand Latin-American

* Experto en Descentralización y Desarrollo Local. Consultor del Observatorio Latinoamericano

de la Descentralización. de la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asocia-

ciones, FLACMA ( [email protected] ). Este texto se basa en los 2 informes mundia-

les sobre descentralización de CGLU y otros documentos que se citan. No obstante, parte de la

información ha sido actualizada y los juicios son de responsabilidad del autor.


104


municipals elect its authorities by popular vote, have increased its financial re-

sources by an increase of the local investment, extended and improved its ser-

vices and opened democratic spaces for a social inclusion. The Latin-American

municipalities evolve from administrations to governments and their means of

action are more horizontal, collaborative and participative.

But the decentralization is still halfway though, and the situation of the

countries is very dissimilar. The international economic crisis and the shortco-

mings of globalization give a new opportunity for decentralization, the territorial

governments and the local human and sustainable development.

KeyWords

Decentralization, Local government, Local development

1. Introducción: el municipio es un historico agente de desarrollo local

El municipio -con ese u otro nombre- es la forma natural de autogobierno que

se dan las comunidades que habitan en un territorio preciso. Según la tradición y

la práctica latinoamericana, los componentes básicos de la institución municipal

son un territorio, su población, una cultura y un gobierno local32. Pero el territo-

rio es mucho más que un simple espacio físico y constituye un medio ambiente

complejo; la población trasciende la cantidad de habitantes siendo una comuni-

dad con relaciones sociales y políticas dinámicas; en tanto que la cultura repre-

senta la acumulación histórica de saber generado por la sociedad local actuando

sobre su territorio.

COMPONENTES DEL MUNICIPIO

• Un territorio o espacio físico, que posee las características particulares

y exclusivas de una conformación geográfica única. Uno o varios climas;

fuentes de agua y riquezas minerales; riquezas naturales vivientes como

flora y fauna locales. Este conjunto funciona sistémicamente, dando lugar

a un medio ambiente específico con rasgos propios y equilibrios delicados,

que es necesario respetar, preservar y valorizar.

• Una población, que más que una mera cantidad de personas, es una comu-

nidad local con una estructura social compleja y dinámicas sociales, cultu-

rales y demográficas particulares, conformada por actores e instituciones

variadas, que originan una sociedad con identidades, intereses y organiza-

32 Ver: Posada, Adolfo: “Conceptos municipalistas de la vida local” IEAL, Madrid, 1979.

105


ción compleja. Las organizaciones y relaciones de confianza establecidas

conforman el capital social del territorio.

• Una cultura en su sentido amplio, es decir, saber acumulado por la interac-

ción constante entre la población y el territorio. La vida local ha generado

un idioma, dialecto o sus variantes; se han creado formas de alimentación

en base a los productos de la zona (comida típica); hay viviendas y cons-

trucciones adaptadas al clima existente (patrimonio arquitectónico); y se

han desarrollado costumbres, hábitos y técnicas propias (patrimonio cul-

tural). La cultura genera una identidad, que permite que los grupos huma-

nos que allí habitan se distingan de otras comunidades, desarrollando una

autovaloración positiva de sí mismos.

• Una institucionalidad, dentro de la cual operan formas locales de gobierno,

compatibles con las usanzas y normas del país, que expresan idiosincrasia y

relaciones de poder, representando a los diversos actores y grupos sociales

del territorio.

Elaboración propia en base a propuesta de Adolfo Posada33

Municipio y principio de subsidiariedad

En síntesis, el municipio es una entidad viva, asentada en un medio ambiente

complejo y delicado, donde habita un conjunto humano dinámico, creador de

saber y cultura, que articula recursos materiales, capital social, humano y técnico

para generar riqueza y lograr un desarrollo endógeno autogenerado, de modo de

alcanzar progreso y bienestar. Igualmente, la sociedad local posee una historia,

expresión del quehacer de sus actores en el tiempo, y una institucionalidad par-

ticular, que incluye al gobierno local. Incluso un municipio pequeño posee una

realidad multidimensional, única y altamente compleja.

La alta complejidad de la vida local, sus particularidades únicas y la di-

námica imprevisible de cada proceso territorial -más el hecho de que este se

desarrolla en democracia- son recogidos por el principio de subsidiariedad, que

establece que aquello que la comunidad y su gobierno local pueden resolver por

sí mismos debe ser realizado sin otra intervención del gobierno nacional que la

de apoyar y complementar. El principio de subsidiariedad –incorporado en varias

constituciones europeas- contiene varios enunciados que reivindican los dere-

chos primarios de las comunidades y sus gobiernos locales para ocuparse de sus

asuntos propios, evitando intervenciones tempranas o excesivas de los poderes

nacionales o internacionales.

33 Ibid.

106


En este sentido, históricamente los municipios constituyen un genuino

agente de desarrollo local avalado por sus múltiples intervenciones en favor de

la población del territorio tanto para resolver sus problemas, como para pro-

veerla de ciertos servicios básicos. En la actualidad sabemos que los gobiernos

locales resuelven problemas, prestan servicios y, además, estimulan y facilitan

el desarrollo local. Habiendo sido debilitados durante décadas, es conveniente

devolverles competencias, recursos y autonomía para que ejerzan mejor sus ta-

reas. Es decir, es necesario descentralizar en el sentido político, administrativo y

fiscal del término.

El Principio de Subsidiariedad

• El primer postulado del principio de subsidiariedad establece que “el Esta-

do interviene sólo cuando la sociedad no es capaz resolver sus necesidades

por sí misma y sólo tanto como sea necesario”... con claridad el Estado no

debe intervenir si la sociedad puede resolver un asunto por sí misma.

• El segundo postulado del principio de subsidiariedad establece que

“cuando el Estado interviene, lo debe hacer el nivel más cercano a la po-

blación: el nivel local”. Muchas competencias que hoy se ejercen desde

dependencias nacionales, han sido localmente asumidas por la sociedad

desde sus orígenes.

• El tercer postulado del principio de subsidiariedad establece que: “cuan-

do el gobierno de ámbito local no puede asumir las competencias que le

son inherentes, lo hace un gobierno de ámbito mayor”. Evidentemente,

no todos los municipios cuentan con las capacidades necesarias para

impulsar los diferentes procesos de desarrollo desde los gobiernos lo-

cales y por tanto no logran asumir las competencias que la legislación

establece.

• Finalmente, el cuarto postulado del principio de subsidiariedad establece

que: “cuando interviene un ámbito superior de gobierno, éste debe crear

las capacidades necesarias para que asuma las competencias el ámbito al

que le corresponde”. Este postulado debe dar lugar al desarrollo de capa-

cidades locales, es decir transferir fortalezas, conocimientos, instrumen-

tos y recursos para desarrollar el capital social de la localidad para que

asuma con creciente eficiencia las competencias que la ley le asigna.

Ugarte, Álvaro “La descentralización en Perú: logros y agenda pendiente”.

INICAM, Lima, 2009.


107

2. Centralismo y descentralización en América Latina

América Latina es un continente históricamente concentrado. El centralismo co-

lonial cede solo en parte durante la Independencia, cuando los cabildos abiertos

de las principales ciudades asumen posturas emancipadoras contra los países

dominantes. Durante el siglo XIX, en las nacientes naciones se suceden guerras

y conflictos internos que confrontan a grupos sociales con intereses diversos. A

lo largo del siglo XX, los emergentes países refuerzan la centralización política y

económica en desmedro de las entidades intermedias y los municipios. Después

de la Segunda Guerra Mundial, la planificación nacional y la política de sustitu-

ción de importaciones mantienen las políticas centralistas que sólo menguan el

último tercio del siglo, por efecto de sucesivas crisis económicas, políticas y de

procesos de democratización.

Durante las décadas de los 80 y 90, la transición democrática en varios

países combina reformas del Estado con descentralización, aunque también se

liberalizan las economías y reduce el gasto estatal. Hay varias oleadas descentra-

lizadoras: una más económica y neoliberal, otra que enfatiza los aspectos socia-

les y democráticos34. La primera surge a partir de los 80, en un contexto de crisis

de la deuda y alta inflación y busca reducir el tamaño de la administración cen-

tral del Estado, eliminar el déficit fiscal y potenciar el mercado. Las economías

enfrentan ajustes estructurales, se transfiere la prestación de ciertos servicios

a los gobiernos subnacionales y se privatizan otros, incluidas algunas grandes

empresas estatales.

Aunque la situación varía de un país a otro, este primer ciclo de políticas

no genera los resultados esperados y produce severos problemas sociales, eco-

nómicos y políticos, como lo expresa bien el caso chileno. La segunda opción

descentralizadora se desarrolla desde la década de los 90, en medio de crisis

financieras y sociales que afectan a la Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, México,

Perú y Venezuela. Se integran estrategias correctoras del paradigma neoliberal,

que incluyen políticas sociales y mayor preocupación por el desarrollo democrá-

tico y la participación ciudadana.

Desde la década de los 80 los regímenes autoritarios son reemplazados

paulatinamente por gobiernos nacionales democráticos, que estimulan la elec-

ción popular de las autoridades locales. Si bien en 1980 en pocos países se elegía

a los alcaldes y concejales, en la actualidad todas las naciones poseen gobiernos

municipales electos por sufragio universal. La mayor parte de los países demo-

cratiza y reforma sus Estados mediante progresivas transformaciones institucio-

nales, políticas y jurídicas de las cuales forman parte la descentralización y el

fortalecimiento de los gobiernos subnacionales.

34 Ver: Finot, Iván, “Descentralización en A. Latina: Teoría y Práctica, Santiago Chile, CEPAL-ILPES, 2001.


108

No obstante, la profundidad de las reformas y su impacto difieren de un

país a otro. Mientras que las federales Argentina, Brasil, México refuerzan a los

gobiernos intermedios, los países unitarios amplían el rol de los municipios, aun-

que varios de estos últimos crean gobiernos intermedios electos en las regiones

o departamentos, como acontece en Colombia, Perú, Bolivia y Paraguay, con una

mixtura interesante entre federalismo y régimen unitario.

Ventajas de la Descentralización

No existen fórmulas para el éxito de la descentralización. Pero hay beneficios

tales como:

1. Eficiencia administrativa. Es difícil encontrar la escala ideal para proveer cada

servicio público, pero es importante asignar a cada nivel de gobierno las tareas

que puede llevar a cabo eficientemente (principio de subsidiariedad).

2. Control, equilibrio y transparencia. La existencia de poderes públicos autó-

nomos promueve la estabilidad, ya que las políticas son elaboradas por un

mayor número de participantes involucrados… El control de unos poderes

sobre otros aumenta la transparencia.

3. Participación y democracia. La creación de nuevos espacios políticos per-

mite a nuevos grupos ser incluidos, lo que refuerza la democracia y legiti-

ma al Estado.

4. Distribución de poder y estabilidad. La descentralización permite la distri-

bución del poder (y) la incorporación de mecanismos para controlar demo-

cráticamente el poder.

5. Desarrollo económico. La descentralización promueve un desarrollo más

equilibrado, por la autonomía de la gestión (territorial). En un contexto de

globalización la flexibilidad de los gobiernos locales posibilita el desarrollo

territorial endógeno.

6. Preferencias y tamaños. Los gobiernos locales y regionales tienen más y

mejor información sobre las necesidades ciudadanas, son capaces de iden-

tificarlas y decidir acerca de la prioridad y manera de satisfacerlas. El tama-

ño de los países y sus niveles de descentralización dependen de la relación

entre las economías de escala (favorece a los grandes estados centrales) y

la heterogeneidad de la población y sus necesidades (favorece la existencia

de pequeños estados descentralizados).

7. Competencia y dinamismos. En ambientes democráticos, la competencia entre

los diferentes niveles de gobierno evita impuestos innecesarios... Los territorios

bien gestionados son dinámicos y atraen población (“votar con los pies”).

8. La cohesión social. La prestación de servicios públicos a nivel de los ciuda-

danos favorece la cohesión social.


109

9. Laboratorios de la innovación y creación de los líderes. Los territorios pe-

queños constituyen laboratorios de experimentación de políticas y alien-

tan la innovación. Es más sencillo aplicar nuevas políticas en pequeña es-

cala y, una vez logrado su éxito, aplicarlas en territorios mayores.

10. Promoción de la paz. Los procesos de descentralización (reducen) los conflic-

tos culturales y (permiten) aplicar políticas étnicas, garantizando la participa-

ción política, la defensa de las minorías y la eficaz distribución de los recursos.

Comisión de Descentralización y Autonomía Local de la CGLU

El concepto de descentralización

Existe cierto acuerdo entre los expertos en distinguir tipos de descentralización

tales como descentralización política o devolución, descentralización administra-

tiva o desconcentración, además de la descentralización fiscal o de los recursos

financieros. No obstante, en la práctica latinoamericana se combinan diversas

modalidades de traspaso, generalmente con competencias compartidas entre

diversos niveles de gobierno y con participación de privados y organizaciones de

la sociedad civil en la gestión real de los servicios. Se suele distinguir entre:

• Descentralización administrativa o desconcentración, en que una unidad ad-

ministrativa del Estado delega de modo subordinado la operación de un ser-

vicio. Ciertos gobiernos nacionales traspasan la administración de algunos

servicios a los municipios, reteniendo el nivel central la capacidad de decidir

acerca de los contenidos y características de los servicios prestados.

• Descentralización política o devolución, donde una unidad administrativa

estatal central transfiere sus atribuciones y recursos a una administración

local dotada de autonomía. En este caso, los municipios reciben la compe-

tencia y los medios, pero también desarrollan las capacidades de decidir

de modo autónomo acerca de cómo administrar la función o competencia

de acuerdo a las particularidades locales.

• Privatización, que supone traspasar actividades públicas de producción

de bienes y servicios al sector privado, sea en concesión a largo plazo o

con venta de la empresa, cuando los agentes privados poseen capacidades

para gestionar eficazmente y con costos socialmente razonables. El gobier-

no nacional, intermedio o local mantienen sus facultades fiscalizadoras.

• Participación, autogestión o cogestión. Supone la incorporación de los em-

pleados y la comunidad de usuarios en la toma de decisiones, ejecución de

la prestación y supervisión de la misma. En el complejo mundo actual es

básico incorporar a los usuarios en la gestión de los servicios.


110

Visión de síntesis de la descentralización en América Latina

Desde la década de los 80 hasta ahora, los procesos de descentralización se han

aplicado prácticamente en todos los países de América Latina, si bien su pro-

fundidad, resultados y consecuencias varían de un país a otro. Ello refleja las

diferencias de grado de desarrollo, tamaño del Estado, fecha de inicio de la des-

centralización y otros factores particulares propios de cada país. Una síntesis

apretada del proceso es la siguiente:

• Los gobiernos locales de Colombia y Brasil –países pioneros de la descen-

tralización- movilizan ahora importantes recursos, gozan de autonomía,

prestan servicios clave y promueven el desarrollo.

• Chile desconcentra durante los 80 y descentraliza la primera mitad de los

90. Luego el proceso de descentralización se estanca y tiende a revertirse.

• En Argentina la descentralización favorece básicamente a los gobiernos

provinciales y los municipios quedan en gran medida al margen.

• Bolivia y Ecuador, desde 1994 y el año 2000 respectivamente, redistribu-

yen recursos y trasladan competencias a los gobiernos municipales, avan-

zando fuertemente en la descentralización.

• En Perú, la descentralización de los 80 se revierte bajo Fujimori y se reinicia

el 2000.

• En Venezuela, la descentralización de los 90 es corregida por reformas que

afectan al nivel local: ahora hay una recentralización sutil, con menor au-

tonomía y recursos para los municipios.

• Uruguay crea recientemente el nivel municipal, que separa a las juntas lo-

cales de los departamentos, conformando 89 municipios y dando lugar a

tres niveles de gobierno.

• En Paraguay, pese a los avances de los 90, la descentralización continúa

siendo incipiente.

• México avanza en un “nuevo federalismo”, mediante la apertura del sis-

tema político y la alternancia democrática. Pero las reformas jurídicas y

financieras favorecen a los gobiernos estaduales y los progresos práctica-

mente no alcanzan el nivel municipal.


111

Síntesis de la situación de la descentralización en países de América Latina

Inicio descentralización

hacia los municipios

Situación actual de la descentralización

y temas de la agenda nacional

1. Argentina ---- Estancada. No es tema prioritario en la agenda po- lítica actual.

2. Bolivia 1994 En revisión. Adecuación de leyes descentralizadoras a la nueva Constitución.

3. Brasil 1988 Descentralización consolidada no es prioridad de la agenda política actual.

4. Chile 1990 Estancada desde fines de los 90. No es tema de agenda política.

5. Colombia 1986 Tendencias a la recentralización por crisis fiscal y conflicto armado.

6. Costa Rica 2001 Ley de traspaso de 10% de presupuesto nacional no se aplica.

7. Ecuador 1997 En revisión: ajustes de las leyes descentralizadoras a la nueva Constitución.

8. El Salvador 1992 Hay normativa descentralizadora y demandas por incremento de recursos.

9. Guatemala 2002 Estancada. No es tema de la agenda política nacional actual.

10.Haití 1987 Detenida. Crisis del sistema político e institucional nacional y local.

11.Honduras 1993 Pospuesta por crisis. Debate por municipalización de educación pública

12. Nicaragua 2003 Recentralización por conflicto político: menos poder y recursos municipales.

13. México ---- Estados y Distrito Federal fortalecidos, municipios fuera del proceso.

14. Panamá 2004 Detenida. Ley de descentralización ha sido suspendi- da por el gobierno actual.

15. Paraguay 1992 Más transferencias a los municipios. ¿Cómo fortalecer la gestión municipal?

16. Perú 2002 En proceso, pero municipios reclaman por reducción en la entrega de recursos.

17. R. Dominicana 2003 No se cumple ley que asigna 10% del presupuesto nacional a los municipios.

18. Uruguay 1996 Creación de 89 gobiernos municipales: tercer nivel de gobierno.

19. Venezuela 2005 Recentralización y debilidad municipal por conflicto político.

Fuente: Fichas de países Observatorio Latinoamericano de la Descentraliza-

ción. Elaboración: M. Rosales


112

Los países centroamericanos y del Caribe evolucionan lentamente, desde fines

de los 90 y durante la década del 2000.

Guatemala y Nicaragua aprueban leyes de descentralización, en tanto Hon-

duras y El Salvador incrementan las transferencias financieras a los municipios.

Costa Rica introduce la elección popular de alcaldes en 2002, pero no se

transfieren nuevos recursos a los municipios, pese a que la ley así lo determina;

Panamá registra avances menores: se eleva a rango constitucional la des-

centralización, pero la ley que la aplica no entra aún en vigencia.

En República Dominicana la descentralización está en la agenda pública y

la ley establece el incremento de los recursos municipales, pero este traspaso se

realiza con lentitud.

Cuba permanece centralizada y Haití confronta un severo problema de go-

bernabilidad.

En Bolivia y Ecuador la descentralización logra avances importantes en los

años recientes, y los gobiernos locales deben adecuarse a las nuevas constitucio-

nes vigentes. Colombia, país pionero, enfrenta ahora tendencias recentralizadoras,

presionada por la crisis fiscal y el conflicto armado. Venezuela ajusta sus estructu-

ras y reduce los recursos y autonomía de sus municipios.

3. Logros, límites y aprendizajes de la descentralización

En el periodo en el cual se realizan los procesos de descentralización se logran im-

portantes resultados que profundizan la democracia y estimulan el desarrollo local.

Destaca la elección democrática de las autoridades locales y la organización de

asociaciones nacionales de municipalidades, lo que ocurre en todos los países.

Los municipios cuentan con mayores recursos financieros, más del 19%

del gasto gubernamental total promedio regional (sumando los recursos de los

niveles intermedio y municipal) con lo que se incrementa la inversión local, se

amplían y mejoran los servicios y se avanza hacia un desarrollo más integral que

ayuda a generar empleos y reducir la pobreza.

También se abren nuevos espacios de participación –favorable para las mu-

jeres, naciones indígenas y diversos grupos excluidos- y también se logra una

mejor gestión municipal, con formas colaborativas de buen gobierno local.


113

Síntesis de logros de la descentralización en América Latina

entre 1980 y 2005

Descentralización

política:

En 1980 en América Latina se elegía democrática-

mente a alcaldes y concejales en sólo 7 países. En

la actualidad, los más de 16 mil municipios latinoa-

mericanos eligen sus autoridades locales mediante

el voto popular;

Descentralización

administrativa:

Las municipalidades reciben nuevas competencias y

tareas, aunque la mayor parte de ellas son comparti-

das con otros niveles de gobierno;

Descentralización

fiscal:

El gasto de los gobiernos subnacionales, es decir los

gobiernos locales más los gobiernos intermedios,

sube de un promedio regional del 12% al 19% del

gasto gubernamental total;

Participación

e inclusión social:

Se abran nuevos espacios de participación social y

ciudadana y se integra e incluye mejor a las mujeres,

etnias indígenas, grupos pobres y otros sectores ex-

cluidos;

Mayor inversión

y mejores servicios:

Se incrementa la inversión local, mejora la infraes-

tructura y se extienden y mejoran la calidad de los

servicios, pero la situación es muy heterogénea en-

tre los municipios;

Asociativismo

municipal

En todos los países funcionan las asociaciones nacio-

nales de municipios, surge un movimiento de aso-

ciaciones subnacionales y de mancomunidades de

desarrollo territorial;

Modernización y

buen gobierno local:

Emergen formas nuevas de gestión: junto a adminis-

traciones municipales de operación vertical surgen

estilos más abiertos, horizontales y participativos.

Del Informe “Descentralización y Democracia Local en el Mundo”, CGLU, Bar-

celona, 2008.

Logros y aprendizajes complementarios

De los procesos latinoamericanos de descentralización se deducen algunas cons-

tataciones y enseñanzas complementarias interesantes:

• Además de la elección democrática de las autoridades municipales, en Boli-

via, Colombia, Paraguay, Perú, Paraguay -y otros países unitarios- se opta por

la elección democrática de las autoridades de los gobiernos intermedios;


114

• Junto con la democratización municipal se abren nuevos espacios de parti-

cipación con opciones como el cabildo (reunión abierta de los vecinos con

las autoridades locales), comités de vigilancia, mecanismos de rendición

de cuentas, planes participativos, presupuestos participativos, plebiscitos

y diversas formas de revocación de mandato;

• La mayor descentralización fiscal permite que los países más descentraliza-

dos -como Brasil, Colombia, Perú, Ecuador o Bolivia- los gobiernos subna-

cionales dispongan en la actualidad de entre el 25% y el 50% de los recur-

sos gubernamentales totales;

• Hay mayores transferencias para la inversión y el desarrollo económico lo-

cal, con que incluyen parte importante de los recursos generados por la

exportación de petróleo, gas y otros minerales básicos, como lo muestran

los casos de Perú y Bolivia;

• En varios países se aprueban leyes generales de descentralización -que en-

marcan el proceso de transferencias de competencias, recursos y autono-

mía- en los periodos de varios gobiernos nacionales, haciendo factible la

descentralización al transformarse esta en una política de Estado;

• Progresivamente, los gobiernos municipales están integrando técnicas

modernas de gestión, la informática y las TICs para mejorar la eficiencia de

su administración;

• Surgen estilos de gestión más participativa o de “buen gobierno local”, más

horizontales, que utilizan medios colaborativos para sumar recursos hu-

manos, técnicos y financieros como mejor coordinación pública-pública,

alianzas público-privadas, participación ciudadana organizada e involucra-

miento ciudadano permanente y mayor cultura cívica;

• Se asumen nuevos temas y competencias, como el desarrollo económico

local (para generar empleos), la defensa del patrimonio cultural y el medio

ambiental (frente a la presión productivista de la globalización) y la seguri-

dad pública o ciudadana (aspectos preventivos).

• En algunos países los gobiernos locales juegan roles importantes en la ges-

tión y/o apoyo de la educación primaria y secundaria y de la salud primaria,

aunque en estas áreas hay todavía polémica (como con la educación en

Honduras o en Chile).

El problema de las inequidades territoriales

En este contexto global favorable, la situación de los diversos tipos de municipios

es muy dispar. La descentralización ha sido favorable para los gobiernos locales

de las grandes ciudades y ciudades intermedias, pero no lo ha sido igualmente

para los municipios urbanos conformados por barrios pobres o en los territorios

rurales.


115

En este sentido, los mayores recursos y autonomía de muchas ciudades

contrastan con la situación de los municipios urbanos pobres, rurales y de las

localidades alejadas. La descentralización –aunque favorable para la mayor par-

te de los territorios- refleja las inequidades territoriales existentes, lo que hace

indispensables políticas nacionales financieras y técnicas de compensación, que

no siempre existen o que no poseen la amplitud necesaria.

Riesgos de la Descentralización

Es importante tener en cuenta los riesgos de un proceso descentralizador.

Por ejemplo:

1. Lentitud administrativa. Aumentar el número de niveles de gobierno de forma

incontrolada puede dar lugar a procesos administrativos más lentos, con au-

mento en los costos económicos de la descentralización (costos de agencia).

2. Ineficiencia económica. Si los distintos niveles de gobierno no coordinan sus

acciones, la competencia vertical puede dar lugar a más impuestos, ya

que cada nivel buscará maximizar sus ingresos.

3. Falta de coordinación. Responsabilidad compartida en los asuntos públicos

puede implicar la aparición de niveles de gobierno que se aprovechan

de la falta de control para maximizar sus beneficios sin contribuir a la

creación global de riqueza.

4. Tiranías locales y corrupción. La corrupción es un problema real de todos

los niveles de gobierno. La división de poderes puede dar lugar al surgi-

miento de tiranías locales o regionales que monopolizan la acción políti-

ca, con efectos negativos para el funcionamiento del gobierno.

5. Aumento de las tensiones. La creación de partidos políticos locales y regio-

nales puede generar presiones internas y enredar a la estructura estatal

creando tensiones separatistas. Particularmente en los Estados débiles,

la descentralización puede provocar conflictos en el corazón mismo de

la sociedad.

6. Separatismo y división. Algunos movimientos pueden usar los procesos de des-

centralización como plataforma para conseguir la independencia, lo que

refuerza y legitima las divisiones étnicas y puede generar inestabilidad.

7. Fomento de la desigualdad territorial. La competencia entre territorios pue-

de dar lugar a situaciones y efectos negativos con malas repercusiones

(por ejemplo, casos de distribución desigual de los recursos naturales o

atracción de industrias contaminantes que afectan el territorio propio y

los territorios vecinos).

Comisión de Descentralización y Autonomía Local de Ciudades y Gobiernos

Locales Unidos, CGLU.


116

4. Descentralización fiscal y buen gobierno local

Como se afirmó, a partir de 1980 se llevan a cabo procesos de descentralización

fiscal en varias naciones de América Latina. Las políticas aplicadas en los países

más dinámicos influyen en los demás y el conjunto de la región se acopla a la ola

descentralizadora. Así, el gasto descentralizado promedio de todos los gobiernos

subnacionales en Latinoamérica sube de menos del 12% en 1980 a casi el 19% en

torno al 2007 aunque la situación es muy diversa, como se aprecia en el cuadro.

Mientras los gobiernos intermedios y locales del grupo de países confor-

mado por Brasil, Argentina, Perú, Colombia, México Perú y Ecuador participan de

entre un 55 y un 22% del gasto gubernamental total; Chile y Uruguay se ubican

sólo sobre el 13%; en tanto Venezuela, Paraguay, R. Dominicana y los países cen-

troamericanos fluctúan apenas entre el 8 y el 2% del gasto descentralizado.

No obstante, si consideramos sólo la descentralización fiscal hacia los mu-

nicipios, Brasil sigue siendo el país más descentralizado con un 26% del gasto


117

gubernamental total, le siguen Ecuador, Colombia, Bolivia y Perú, este último

con algo más de un 16%. Más atrás se ubican Chile y Uruguay sobre el 13%, final-

mente están Venezuela, Paraguay, R. Dominicana y los países centroamericanos,

con entre un 8 y un 2%. A este último grupo se agrega Argentina con cerca del

9% y México con algo más del 6% del gasto gubernamental total. Como se seña-

ló, en estos dos últimos países la descentralización ha favorecido más bien a los

gobiernos intermedios.

En esencia, los municipios latinoamericanos se financian con una combina-

ción de impuestos propios y tasas por servicios -cobrados directamente por los

municipios- y por transferencias o subsidios provenientes del gobierno central. A

estos recursos se agregan otros de importancia menor como los créditos –en los

países que está permitida la deuda municipal-, las donaciones de la cooperación

internacional y otros.

Prácticamente en todos los países los municipios tienen ingresos propios,

es decir, impuestos y tasas que cobran directamente, las que representan el 40%

de sus ingresos. Por su parte, las transferencias desde el gobierno central –con-

dicionadas y no condicionadas- aportan con una proporción casi igual. El resto

son ingresos compartidos y variados otros ingresos.

Estructura de los ingresos de los gobiernos locales

en A. Latina (En porcentajes)

País

Impuestos y tasas propias

Ingresos compartidos

Transferencias condicionadas

Transferencias no

condicionadas

Todas las transferencias

1. Argentina 2006 49.8 42.4 -- 7.8 7.8 2. Bolivia 2008 11.4 17.2 -- 71.4 71.4 3. Brasil 2007 20.1 76.5 -- 3.4 3.4

4. Chile 2007 63.0 -- -- 37.0 37.0 5. Colombia 2006 41.2 -- 58.8 -- 58.8

6. R. Dominicana 2006 58.4 10.4 31.2 -- 31.2 7. Ecuador 2007 34.6 -- -- 65.4 65.4 8. El Salvador 2007 69.9 -- -- 30.1 30.1 9. Guatemala 2002 25.0 5.0 60.0 10.0 70.0

10.Honduras 2004 58.1 11.0 6.0 24.9 30.9

11.México 2007 15.6 45.3 --- 39.1 39.1 12.Nicaragua 2002 44.0 5.0 11.0 40.0 51.0 13.Panamá 2005 49.0 46.1 4.9 -- 4.9 14.Paraguay 2006 34.1 1.8 10.8 53.3 64.1 15.Perú 2008 43.2 48.3 -- 8.5 8.5

Promedio simple 41.2 38.2

Segundo Informe Mundial GOLD. Capítulo sobre América Latina. CGLU, 2010.

No obstante, detrás de estas cifras las realidades difieren entre los diversos

países y, en ellos, entre los diversos tamaños y tipos de municipios. En general,

los municipios urbanos con habitantes de altos y medianos ingresos son los que


118

logran niveles elevados de autofinanciamiento. Luego vienen las ciudades inter-

medias, los municipios urbanos pobres, los municipios rurales y los municipios

rurales aislados los cuales poseen, en ese orden, bases económicas débiles que

les impiden autofinanciarse. Un número muy mayoritario de municipalidades de

base económica débil depende en medida mayor de las transferencias y sub-

sidios de los gobiernos centrales y, en no pocos casos, de las donaciones de la

cooperación internacional.

Gestión participativa, alianzas público-privadas y buen gobierno local35

Cualquiera sea su grado de descentralización, en todos los países surgen buenas

prácticas de gobierno que combinan efectividad de la gestión y mayor partici-

pación. Estas experiencias constituyen formas de buen gobierno –o gobernanza

local- que se basan en una gestión más participativa, que mezcla medios internos

(liderazgo y trabajo en equipos) con capacidades externas para colaborar con

otras esferas de gobierno (coordinación pública-pública), asociarse con agen-

tes privados (alianzas público-privadas), ampliar la participación y construir una

nueva institucionalidad local para consolidar los modelos de gobernanza o buen

gobierno local.

En municipios de los más diversos países se observan estos particulares

procesos, realizados en territorios de características diversas, aunque todos

ellos integran elementos similares de buen gobierno. Hay ejemplos paradigmáti-

cos como Villa El Salvador en Perú; Porto Alegre y Curitiba, de Brasil; San Ignacio

Guazú, Paraguay; Rafaela, en Argentina; Cotacachi y Quito en Ecuador; Belén, de

Costa Rica; Santiago de Chile; Toribio y Bogotá en Colombia; Mérida en México o

Uspantán del Quiché en Guatemala, entre muchos otros.

En todos estos procesos se observa la transición de una municipalidad

tradicional –vertical, clientelista y aislada- a un gobierno local más asentado en

redes colaborativas de actores públicos, privados y ciudadanos, que se apoyan

unos a otros.

35 Ver: Jessop, Bob. “El Ascenso del “Buen Gobierno” y los riesgos de fracaso: el caso del desa-

rrollo Económico”. Universidad de Lancaster, Reino Unido. 1998. También: Stocker, Gerry. ”El

Buen Gobierno como Teoría: 5 propuestas”. Departamento de Administración Pública de la

Universidad de Glasgow, Reino Unido, 1997.


119

Estilos de gestión de los gobierno locales

Las etapas de desarrollo institucional de un gobierno local pueden distinguir cua-

tro situaciones o modelos posibles:

• Modelo clientelar pre burocrático. No existe institucionalidad estable y se

suelen producir cambios radicales –que incluyen remociones de personal

y reorganización- cuando hay cambio de una administración a otra, co-

menzando casi desde cero. Constituye el punto de partida de la forma de

operar del municipio latinoamericano y está aún presente, en especial en

muchos municipios rurales de territorios de menor desarrollo relativo.

• Modelo burocrático. Su estabilidad depende básicamente del respeto

y aplicación de la ley y ordenanzas y su organización interna se basa en

instrumentos tradicionales como los organigramas, reglamentos internos,

los presupuestos actualizados (indexados) rutinariamente año a año, los

controles internos (formales o informales) y el respeto a la jerarquía insti-

tucional. La gestión no incursiona en áreas que formalmente no competen

al municipio y este opera limitado por los recursos humanos y financieros

con que cuenta o se endeuda.

• Nueva gestión pública. Incorpora un conjunto de herramientas de gestión

derivadas de la experiencia del sector privado y otorga una importancia

central a la eficiencia, es decir, al uso racional y ordenado de los recursos

disponibles. Recurre a diversas formas de gestionar los servicios públicos

que incluyen al sector privado, como la licitación, externalización o privatiza-

ción. No asigna gran importancia a los mecanismos participativos de gestión

–como el plan, el presupuesto o la ejecución participativa de los proyectos- y

tiende a operar dentro de los marcos legales y la distribución formal de com-

petencias establecida entre los diversos niveles de gobierno.

• Buen gobierno local. El dinamismo de su acción proviene del liderazgo de

sus autoridades, de equipos técnico-profesionales dedicados y de su capa-

cidad de concertar acuerdos con los actores públicos y privados presentes

en el territorio. Además del buen uso de los medios financieros disponi-

bles, obtiene y moviliza recursos adicionales a través de la coordinación

con otros niveles de gobierno, de las alianzas público privadas y de la parti-

cipación ciudadana. La gestión no se limita al marco establecido por la ley

o la distribución de competencias, operando en base a una visión estraté-

gica del desarrollo del territorio y a las demandas, aspiraciones y aportes

de la ciudadanía.

Estas formas de gestión suelen combinarse, aunque la tendencia de largo plazo

es la evolución progresiva desde el primer modelo hacia el último. Un gobierno


120

local efectivo debiera tener un piso mínimo de acción efectiva y un techo ideal

de buen gobierno, que opera en función de los dos últimos modelos.

Adaptado de propuesta de Saúl Barrera, ex director ejecutivo del Servicio

de Administración Tributaria de Municipalidad, SAT, de Lima y de los conceptos

de buen gobierno local.

5. Límites y potencial de la descentralización

Lamentablemente, la descentralización en América Latina constituye un proce-

so de cambio inacabado. Aunque hay países que han avanzado bastante, en la

mayor parte hay procesos inconclusos y situaciones nacionales de alta concen-

tración del aparato estatal. Persiste la dependencia municipal de los gobiernos

centrales, la mayor parte de las competencias son compartidas y los recursos

financieros continúan condicionados. Si bien se ha generado abundante nueva

legislación los cambios han sido lentos, dadas las culturas verticales de gestión

pública predominantes y la baja transparencia de la información, en particular

en el nivel central.

Pese a la magnitud de las nuevas tareas que se ha asignado a los municipios

-y que la población ahora demanda cumplir- sigue habiendo una limitada capaci-

dad financiera municipal y continúa la alta dependencia local de las transferen-

cias nacionales. Causa importante de la reducida efectividad de la administra-

ción local promedio es la inadecuada gestión y baja motivación de sus recursos

humanos profesionales, técnicos y administrativos.

La situación de los municipios pequeños, rurales y alejados continúa sien-

do precaria y no se ha desarrollado debidamente el asociativismo municipal de

proximidad -las mancomunidades- que puede ser el mecanismo más adecuado

para que estos se articulen entre sí y mejoren sus capacidades de gestión. Esta

opción se ha utilizado en países europeos de tradición municipalista, como los

sindicatos municipales de Francia o las mancomunidades españolas, y constitu-

yen medios efectivos para fortalecer a los municipios intermedios y pequeños.

Recordemos que en el mundo desarrollado también operan formas ins-

titucionales obligatorias de asociativismo, como las diputaciones provinciales

españolas o las municipalidades regionales de condado de ciertas provincias de

Canadá. Ninguna de estas formas libres u obligatorias de asociativismo municipal

de proximidad ha sido plenamente implementada en América Latina.


121

Deficiencias actuales de la descentralización

• Relaciones desiguales y subordinación de las entidades intermedias y

municipios ante los gobiernos centrales, amplificadas por el incremento

del fraccionamiento y la heterogeneidad municipal;

• Desfase entre la profusa legislación y la debilidad en su aplicación, atri-

buible en gran parte a las culturas políticas tradicionales dominantes;

• Limitada capacidad financiera de los gobiernos locales, por resistencias

centrales a traspasar recursos en contextos de inestabilidad macroeco-

nómica, falta de políticas de financiamiento y crédito adecuadas, baja

cultura de pago de ciudadanos habituados a servicios subsidiados; pero

también por la falta de voluntad política para fortalecer la capacidad

local de recaudación tributaria;

• Baja eficiencia de muchas administraciones subnacionales en la prestación

de servicios, por ausencia de políticas de recursos humanos y mal manejo

del personal (excesiva rotación, ausencia de sistemas de carrera), lo que

incide en un bajo nivel de eficiencia y profesionalismo del personal;

• Limitaciones de la participación ciudadana en la gestión del desarrollo,

sea por falta de recursos financieros y humanos locales suficientes, por

inadaptación de las leyes y políticas centrales, además de dificultades

en la organización y movilización de las propias comunidades.

Informe mundial: “Descentralización y Democracia Local en el Mundo”. CGLU,

2008, Barcelona

Pese a los avances efectuados, aún subsisten fuertes trabas a la participación

ciudadana, en especial las derivadas de la escasez de recursos financieros de

libre disposición, otra expresión de la débil autonomía local. Este factor impide

aplicar las metodologías de los planes, presupuestos y proyectos participativos

o activar las capacidades emprendedoras para impulsar procesos de desarrollo

local. Quienes trabajan en procesos participativos saben bien que su éxito de-

pende, en medida mayor, de la rapidez con que se responden a las demandas

de las comunidades, las cuales generalmente validan su compromiso aportando

medios humanos y materiales. Cuando la respuesta no es rápida –por ejemplo,

cuando hay un largo trámite para aprobar y asignar los recursos a un determina-

do proyecto- las motivaciones y compromisos comunitarios se rompen y generan

alta frustración de la población. Los fondos nacionales concursables, en boga en

muchos países latinoamericanos, están casi siempre sujetos a tediosos procesos

tecnocráticos y constituyen una de las mayores trabas a la participación.


122

Comparación entre indicadores descentralización municipal de Europa y A. Latina

País, año y (fuente) Gobierno Central

Gobierno Intermedio

Gobierno Local

País, año y (fuente) Gobierno Central

Gobierno Intermedio

Gobierno Local

Dinamarca 2006 (FMI) 49.5 ------ 50.5 Brasil 2008 (CGLU) 45.0 28.7 26.3

Finlandia 2006 (FMI)

64.6

------

35.4 Ecuador 2004

(CGLU)

70.8

5.8

23.4

Italia 2006 (FMI) 72.8 ------ 27.2 Colombia

2006, (CGLU) 67.0 14.3 18.7

Holanda 2006 (FMI) 72.8 ------ 27.2 Bolivia 2008 (CGLU) 73.0 10.2 16.8

Inglaterra 2006 (FMI) 76.6 ------ 23.4 Perú 2007( CGLU) 79.7 17.6 16.4

Suiza 2006 (FMI) 48.2 31.1 20.7 Chile 2007 CGLU 87.2 ------ 12.8

Noruega 2006 (FMI) 80.3 ------ 19.7 Uruguay 2005,

(CGLU) 87.7 ------ 12.3

Francia 2006 (FMI) 81.6 ------ 18.4 Argentina 2006

(CGLU) 50.1 42.0 8.8

Alemania 2007 (FMI) 59.7 25.2 15.1 El Salvador 2007 CGLU

93.0 ------ 7.0

Austria 2006 (FMI) 70.7 15.8 13.5 Paraguay 2007

(CGLU) 93.7 ------ 6.3

España 2006 (FMI) 56.3 30.9 12.7 México 2007 CGLU 69.3 25.3 6.5

Irlanda 2006 (FMI) 87.5 ------ 12.5 R. Dominicana

2006 CGLU 94.7 ------ 5.3

Portugal 2006 (FMI) 88.2 ------ 11.8 Honduras

2006 (CGLU) 95.1 ------ 4.9

Luxemburgo 2007 (FMI)

89.2 ------ 10.8 Costa Rica

2007(CGLU) 96.3 ------ 3.7

Bélgica 2005 (FMI) 66.9 22.8 10.4 Panamá 2005

(CGLU) 98.3 ------ 1.7

Promedio simple 54,2 25.2 20.6 66,1 20.6 11.3

Fuentes: CGLU, BID y Cuentas Nacionales (Venezuela, Ecuador). Elaboración: Mario Rosales

Por lo dicho, el movimiento municipalista cree conveniente asignar la ma-

yor parte de los recursos de modo directo, sin condicionamientos, superando

las tecnologías complejas de proyectos y los concursos tecnocráticos. Es, justa-

mente, la disponibilidad inmediata de recursos propios la que permite que los

presupuestos participativos municipales brasileños sean tan exitosos. En sínte-

sis, aun con los progresos realizados entre 1980 y el 2005, América Latina sigue

siendo un continente donde el poder público continúa concentrado y los gobier-

nos locales poseen todavía competencias confusas, superpuestas y mezcladas,

además de recursos financieros limitados.

Si se realiza la comparación de la situación financiera de los gobiernos loca-

les latinoamericanos con la de sus homólogos europeos –como se observa en el

cuadro- se verifica una enorme diferencia en el grado de descentralización. No

obstante, también se verifican espacios de oportunidad para entregar compe-

tencias y recursos adicionales a los gobiernos locales, ayudando a democratizar

los países mediante formas de buen gobierno local, que dinamicen el desarrollo

territorial de base endógena.


123

6. Debilidades asociativas y carencias del movimiento e ideario municipalista

La descentralización política es afectada por la atomización de los diversos ac-

tores interesados en ella. Los movimientos municipalistas, los agentes territoria-

les, los entes académicos y las organizaciones de la sociedad civil con vocación

democratizadora no han dialogado de modo suficiente, ni han logrado construir

acuerdos básicos para generar una agenda descentralizadora común en cada

país, que vaya más allá de los intereses inmediatos de los diversos actores.

Hacen falta alianzas entre el movimiento municipal y otros actores territoriales

Aunque el movimiento gremial municipalista tiene potencial para liderar el cam-

bio de las estructuras concentradas, hay varios factores que impiden que ello

ocurra. En primer lugar, los gobiernos centrales y los partidos nacionales se pre-

ocupan sistemáticamente de alinear a los actores territoriales tras temas políti-

cos centrales y liderazgos nacionales, en especial, durante los periodos eleccio-

narios, limitando así las iniciativas locales de políticas. A menudo, esto se realiza

mediante formas clientelares, donde los políticos nacionales y parlamentarios

presionan a las autoridades locales, condicionando sus apoyos a lealtades per-

sonales y partidarias.

Por su parte, las asociaciones de municipios no logran combinar, simultá-

neamente, estabilidad organizacional, capacidad institucional y visión estratégi-

ca para influir efectivamente sobre los gobiernos nacionales y los parlamentos.

Sin perjuicio del buen trabajo que muchas de ellas realizan, algunas asociaciones

fluctúan entre la influencia de una tecnocracia interna que las controla en des-

medro de las autoridades políticas electas y una sobrepolitización de su funcio-

namiento y operación cotidiana, centrada en el corto plazo y con un discurso

político débil y coyuntural.

Una resultante es la insuficiente generación de pensamiento e ideas des-

centralizadoras, tanto doctrinarias (principios) como programáticas (políticas).

Muchas veces las propuestas de las asociaciones no poseen una base político-

técnica suficientemente sólida, capaz de influir, motivar y movilizar a otros ac-

tores nacionales y territoriales proclives a la democratización del poder. Por eso

mismo, el movimiento municipal es a menudo sorprendido por el gobierno cen-

tral o el parlamento, cuando se discuten las normas y políticas centrales que

afectan a los territorios.

Las reformas descentralizadoras han sido normalmente de iniciativa na-

cional, aunque suelen estar muy influidas por las agendas de la cooperación in-

ternacional. No obstante, las propuestas más actuales de política nacional hacia


124

los municipios incluyen más indicadores y controles centrales, utilizan tecnolo-

gías concentradoras de la información y aplican herramientas sesgadas hacia

la mantención del statu quo. Hoy es común condicionar el traslado de nuevas

competencias y recursos para los gobiernos locales a la evaluación previa de las

capacidades municipales, como ocurrido en Costa Rica o en Ecuador. Así, los

municipios deben pasar un examen de admisión antes de recibir nuevas com-

petencias o recursos ante funcionarios centrales que se constituyen como juez

y parte.

Al respecto, es necesario recordar que las principales reformas descentra-

lizadoras de América Latina han sido aplicadas sin condicionarlas a la existencia

de capacidades municipales previas, sino que estas se han desarrollado paralela-

mente a la descentralización. Condicionar el traspaso de competencias al incre-

mento “ex ante” de las capacidades de gestión favorece a los municipios grandes

y ricos en desmedro de los más pobres y alejados, aumentando la inequidad ho-

rizontal entre territorios. Aunque parezca un contrasentido, el condicionamiento

“técnico” para asignar nuevas competencias y recursos a los gobiernos locales es

una nueva y sutil modalidad de concentración.

ya desde antes de la reciente crisis económica los procesos de descentra-

lización en América Latina se encontraban aletargados y amenazados y, de no

mediar una fuerte acción de política municipalista, difícilmente se reactivarán y

profundizarán. No obstante, para que ello ocurra, es necesaria una mayor for-

taleza del movimiento asociativo, ojala actuando en alianza con otros agentes

descentralizadores.

Establecer acuerdos entre municipios y universidades para generar nuevo saber

Igualmente, parece indispensable realizar una mejor gestión del nuevo conoci-

miento generado por los logros de la descentralización y las mejores prácticas

municipales. En estos procesos está surgiendo un amplio “saber hacer” local aún

no debidamente sistematizado que, por eso mismo, no está a disposición del

movimiento municipalista, de las autoridades locales, ni de los nuevos estudian-

tes de administración pública. Hay carencia de coordinación y adición de esfuer-

zos entre el movimiento municipalista y las universidades, que no han logrado

colaborar y apoyarse mutuamente, tanto en lo técnico como en lo político.

Mientras que en el mundo desarrollado el conocimiento administrativo

nace de la observación y análisis de las propias prácticas de gestión pública, en

América Latina se aprende de textos y casos originados en los países desarrolla-

dos. Aún peor, la mayor parte de las técnicas y métodos de gestión proviene del

saber privado americano, es decir, de las experiencias relevantes de las grandes

empresas privadas americanas. En este sentido, los países latinoamericanos es-


125

tán frente a una falencia de sus universidades que no investigan, ni sistemati-

zan debidamente los métodos y técnicas utilizadas en el mundo público local.

Las universidades latinoamericanas en alianza con los gobiernos locales, deben

aprender más de las realidades territoriales, en especial, allí donde hay buenos

gobiernos locales y surgen procesos de desarrollo local de base endógena.

Los entes académicos generadores de conocimiento también deberían

apoyar más directamente a las asociaciones nacionales de municipios, para que

estas mejoren sus propuestas político-técnicas de descentralización. Igualmente

se debe brindar más asistencia técnica a las asociaciones subnacionales de go-

biernos locales y a las mancomunidades territoriales para que realicen mayores y

mejores acciones de apoyo a la gestión de las municipalidades más débiles.

Con todas las acciones señaladas, se podría compatibilizar mejor las opcio-

nes del desarrollo local endógeno con el progreso nacional, con la profundiza-

ción democrática y, en especial, con una integración más regulada y cuidadosa

al mundo globalizado, de modo que se proteja y respete debidamente a las cul-

turas y ambientes locales.

7. Las crisis y las tendencias recentralizadoras

A comienzos del nuevo milenio el proceso descentralizador latinoamericano ha

perdido dinamismo antes de haber logrado un impacto potente y consolidado

en la redistribución del poder público nacional. Los gobiernos nacionales han re-

ducido su convicción descentralizadora y la banca internacional y las agencias de

cooperación -originalmente afines a la descentralización- priorizan otros temas

como los Objetivos del Milenio, los efectos nocivos del cambio climático o la mo-

dernización tecnocrática del Estado a través de nuevas formas de gestión tras-

ladadas desde el sector privado del mundo desarrollado, como la denominada

“nueva gestión pública”36. En este sentido, la nueva gestión pública se basa en el

supuesto de que la baja efectividad del Estado es un problema técnico causado

por la mala administración y se puede corregir utilizando métodos provenientes

del sector privado. Pero el problema esencial de los municipios es la falta de re-

cursos humanos, técnicos y financieros, hecho derivado del centralismo, lo que

no es un asunto técnico, sino político.

La banca del desarrollo –como el Banco Mundial y el BID- y las agencias de

cooperación apuestan, desde hace algunos años, por la internacionalización de

la economía de mercado como la base económica oportuna y necesaria para el

36 Que en esencia es el intento de aplicar a la administración pública las técnicas de gestión pro-

pias del sector privado, haciendo abstracción de las diferencias entre ambos tipos de adminis-

tración lo que incluye principalmente las variables y tiempos de la política.


126

desarrollo de los países. La agenda de ayuda al desarrollo se ha adecuado a esta

óptica y la descentralización ha pasado a ser un tema más dentro del marco ma-

yor de la modernización del sector público de sesgo tecnocrático, subordinada a

la agenda de liberalización y apertura de las economías al comercio mundial.

Durante 2008 surge un tremendo e inesperado problema: se desata la cri-

sis financiera mundial, iniciada en los Estados Unidos, la que se extiende con

rapidez por todo el orbe, con duración y de consecuencias hasta ahora imprevi-

sibles. Los propios gobiernos nacionales de la Unión Europea están enfrentando

difíciles situaciones, que van desde la crisis fiscal hasta la disminución del ritmo

del crecimiento. Si bien la crisis afecta en especial al mundo desarrollado, sus

efectos llegan a América Latina a través de diversos canales: por ejemplo, me-

diante la reducción de los recursos de cooperación para el desarrollo, lo que

debilita las agendas descentralizadoras en muchos países.

Esta situación, sumada a las fuertes luchas por el poder político nacional en

varios países37, ha creado una coyuntura propicia para el resurgimiento de las ten-

taciones concentradoras, las que pueden contagiar a muchos gobiernos centrales.

Las tendencias de la economía mundial, el impacto masivo de los adelantos tec-

nológicos, más las citadas luchas por el poder en varios países, permiten prever

momentos difíciles para la descentralización y el desarrollo local endógena.

Efectos centralizadores derivados de la economía mundial y de su crisis

Las grandes empresas internacionales vienen operado en un entorno mundial

de débiles regulaciones, lo que les ha permitido actuar de manera muy libre y a

menudo descontrolada en el mundo en desarrollo. Parece haber cierto consenso

en que la actual crisis mundial se debe, en gran parte, a la falta de regulaciones

efectivas, principalmente hacia los grandes bancos de inversión estadouniden-

ses, aunque también hacia la banca y grandes empresas en general.

En los tiempos por venir, la crisis internacional de fuerte impacto en el

mundo desarrollado debe afectar también a los territorios municipales durante

un periodo difícil de establecer, con impactos negativos para las economías lo-

cales, en especial aquellas que han logrado insertarse mejor en el mundo global

y, probablemente, con una reducción importante del empleo local. Es previsible

que haya incrementos importantes en el número de pobres, desempleados y

que en algunos países se agudicen las tensiones sociales nacionales y locales.

No obstante los problemas económicos de los territorios no provienen sólo

de la crisis. No siempre el arribo de capital y tecnologías a través de nuevos ne-

gocios es bueno. A menudo estos flujos no consideran, ni respetan las caracterís-

37 En particular, Venezuela, Nicaragua, Ecuador y Bolivia.


127

ticas y necesidades particulares de los territorios supuestamente beneficiados.

A veces el impacto real de los nuevos negocios tiene ribetes negativos como

ocurre en varias ciudades de la frontera norteamericana-mexicana, donde junto

a los enclaves de maquila proliferan los problemas sociales y la inseguridad.

Como se afirmó, las autoridades locales no suelen ser consultadas y casi no

existen mecanismos que les permitan oponerse, negociar adecuaciones en los ras-

gos de las nuevas industrias o negocios u obtener recursos de compensación para

los territorios ambientalmente afectados. El movimiento municipal guatemalteco

conoce bien de estas dificultades, que presionan sobre sus fuentes de agua y otros

bienes naturales, sin que existan herramientas adecuadas para actuar.

En general, los gobiernos locales no disponen de experiencia técnica, ni de

medios legales para regular a las industrias externas que se instalan en el terri-

torio, negociar las características de su ingreso u obtener compensaciones legíti-

mas por su instalación. Sólo en contadas oportunidades esto llega a ocurrir.

También impactan negativamente a los gobiernos locales situaciones que

podríamos caracterizar como “transferencias de corrupción”. Estas quedan ilus-

tradas con el escándalo de la empresa alemana Siemens que manejaba un fondo

para pago de sobornos en el mundo en desarrollo. Siemens confiesa pública-

mente el uso de cientos de millones de euros en sobornos gastados principal-

mente en los países en desarrollo38.

Pero este caso puede ser sólo la punta visible de un gigantesco iceberg que

involucre a muchas corporaciones y empresas multinacionales en acciones de

corrupción, lo que afectan negativamente a la ya débil institucionalidad de los

países en desarrollo. Lo novedoso es que la corrupción no aparece ahora como

monopolio del mundo en desarrollo, como ingenuamente se creía. Lamentable-

mente las grandes empresas de los países desarrollados manejan bien esos códi-

gos y, muchas veces, los ayudan a diseminar.

Frente a estas realidades inciertas, van a cobrar fuerza durante los próxi-

mos meses y años las propuestas de políticas, cambios normativos y medidas

-sugeridas por las instituciones internacionales y aplicadas por gobiernos nacio-

nales- para intentar compensar la crisis económica y sus desordenes, con políti-

cas que incluirán regulaciones y controles de todo tipo.

Efectos centralizadores de las tecnologías de la comunicación, TICS

También complican al fortalecimiento y a la autonomía municipal, el acelerado

desarrollo de las tecnologías de la información y de las comunicaciones, TICs,

38 Durante el año 2007 se conocen denuncias contra la alemana Siemens que confiesa manejar un

fondo de 200 millones de euros para pagar sobornos y obtener contratos en diversos países,

incluido el mundo en desarrollo.


128

diseminadas de modo poco equitativo en los territorios. Gobiernos centrales,

como el chileno, han montado recientemente sistemas centralizados de adqui-

sición de insumos y bienes intermedios, obligatorios para todo el sector público.

Los gobiernos locales también deben utilizarlo, con claro perjuicio para los pro-

ductores y proveedores locales poco preparados técnicamente para entrar en el

nuevo sistema.

También se crean nuevos sistemas nacionales de monitoreo de los progra-

mas sociales y de la inversión local realizada con recursos centrales, que recar-

gan excesivamente el trabajo de los funcionarios locales, obligados ahora a reco-

lectar y enviar información a distintas entidades del gobierno central, actuando

además sin coordinación.

Estas prácticas no contribuyen a la autonomía municipal, sino más bien la

reducen y bloquean, dejando a las municipalidades en una situación desmedrada

dadas sus limitaciones tecnológicas y de recursos, que les impiden modernizar-

se con el mismo ritmo del avance del progreso técnico. Si se tiene en cuenta

que los métodos propios del buen gobierno local –por ejemplo: establecer redes

público-privadas de colaboración para el desarrollo- necesitan de una gran fle-

xibilidad para posibilitar las alianzas y acciones entre actores públicos, privados,

organizaciones sociales y ciudadanos, entonces los controles centrales y las nor-

mas rígidas no hacen más que dificultar la acción de los gobiernos locales.

La modernización puramente tecnocrática se opone al buen gobierno lo-

cal, ya que este necesita de una amplia autonomía y flexibilidad para actuar en

conjunto con otros agentes locales, tanto para innovar como para activar el po-

tencial de desarrollo presente en el territorio.

Efectos centralizadores de las luchas por el poder político

En América Latina surge una tercera tendencia que apunta hacia la concentración

del poder nacional. Son las polarizadas luchas políticas que se dan actualmente

en Venezuela, Ecuador, Bolivia o Nicaragua, que si bien son legítimas, refuerzan

las tendencias concentradoras de los gobiernos centrales, los cuales en algunos

casos parecen poco dispuestos a compartir el poder de manera plural con go-

biernos subnacionales vistos, a veces, como simples opositores.

Una situación parecida se da en la década de los 90, bajo el gobierno de

Fujimori en Perú, el cual cercena las atribuciones y recursos de los municipios

provinciales, acusándolos de estar influidos por la oposición. Se volvió fuerte-

mente atrás en el proceso descentralizador y fueron necesarios varios lustros

sólo para recuperar lo perdido.


129

8. Fortalecer a los municipios y estimular el desarrollo local

En este contexto complejo, es de temer un refuerzo de las políticas y acciones

centralistas de los gobiernos nacionales, la reducción de los espacios propios de

la autonomía municipal y una menor prioridad para la descentralización y los

estímulos al desarrollo local de base endógena. Sin embargo, y como lo han se-

ñalado las asociaciones nacionales de municipios, las crisis no deberían mermar

los recursos municipales, ya que en América Latina los gobiernos locales consti-

tuyen la primera línea de contención y contrapeso a los impactos negativos de la

recesión en la vida de las comunidades y personas.

No sólo no se debe afectar a los municipios en circunstancias restrictivas

sino, por el contrario, hay que fortalecerlos, para que mejoren sus capacidades

de prestación de servicios sociales, estimulen el empleo productivo local y con-

tribuyan a paliar los efectos negativos de la contracción de la economía global.

Pero no sólo la difícil coyuntura actual permite argumentar acerca de la impor-

tancia de la descentralización y el desarrollo local de base endógena. En la actualidad

el mundo entero parece obligado a plantearse de qué manera es posible cambiar las

actuales formas contaminantes y depredadoras de producción y consumo masivos.

En este sentido la actual crisis constituye una valiosa oportunidad para intentar re-

solver muchos de los problemas críticos generados por la negativa combinación del

crecimiento económico descontrolado y consumismo exacerbado.

Para resolver estos dilemas, una opción bastante obvia es rescatar y refor-

zar las conductas austeras naturales de la población local –propias de los grupos

medios y de los sectores más pobres- las que deberían ser sistemáticamente

recuperadas mediante la acción municipal. Frente a los peligros ambientales y

sociales actuales, el desarrollo local de base endógena, aun en pequeña escala,

constituye una alternativa inteligente, válida y de largo plazo.

Oportunidades para el desarrollo local en tiempos de crisis

Como es sabido, la base de las culturas emprendedoras descansa, en gran medida,

en las culturas locales. Las formas microempresariales, artesanales y campesinas

de producción en pequeña escala, ambas presentes por doquier, han proporciona-

do la base cultural y los medios necesarios a las familias para subsistir y progresar,

con un impacto ambiental limitado. Esto es lo contrario de lo que acontece ahora

en la Amazonía brasileña, donde grandes hacendados y migrantes recientes talan

el bosque tropical para comercializar la madera e instalar ganadería extensiva, con

efectos devastadores sobre el medio ambiente y las culturas locales.

Por el contrario, hay ejemplos notables de desarrollo local de base endó-

gena, como el parque industrial de Villa El Salvador, en Perú, o la industria metal

mecánica exportadora basada en la tradición manufacturera local de la ciudad


130

de Rafaela, en Argentina. Pero también están surgiendo casos más actuales,

como las positivas derivaciones localistas del turismo nacional e internacional,

que estimula la recuperación de tradiciones, fiestas y arquitecturas típicas, para

hacer más atrayente y acogedor al territorio propio.

Es indispensable insistir en las bondades y oportunidades que implica para

la humanidad, el planeta y los territorios el desarrollo local de base endógena,

facilitado mediante el fortalecimiento y estimulo del modelo horizontal y colabo-

rativo de buen gobierno local. A menudo, las agencias internacionales de desa-

rrollo y los gobiernos nacionales no ayudan de modo suficiente, ya que tienden

a asumir como inevitables las tendencias gigantistas en boga, que promueven

la adopción de soluciones masivas, elaboradas y ejecutadas de modo vertical,

altamente tecnologizado y, además, centralizado.

Aprovechar oportunidades de la crisis y apoyar al movimiento municipal

En suma, apoyar metódicamente a los gobiernos locales y estimular al movimien-

to asociativo municipal permite una modernización adaptada de los gobiernos

locales, estimula el surgimiento de nuevas formas de buen gobierno y, al mismo

tiempo, genera presión democrática legítima sobre los gobiernos centrales y las

agencias internacionales de cooperación. Si bien el objetivo principal continúa

siendo relanzar los procesos de descentralización y democratización, al menos

se debe evitar que los gobiernos centrales cedan a las tentaciones de reconcen-

trar el poder y los recursos, desandando lo avanzado durante varias décadas en

casi toda América Latina.

Apoyar el fortalecimiento de las asociaciones nacionales de municipios y

estimular sus alianzas con las universidades para realizar una mejor gestión del

conocimiento o saber local, permitirían proveer a las autoridades locales y a sus

asociaciones de buenos datos y argumentos para mejorar sus capacidades de-

mocráticas de presión y negociación. Mejorar el desempeño de las asociaciones

también ampliaría su influencia hacia los grandes y pequeños actores públicos

y privados –y hacia la ciudadanía entera- en el debate crítico que se viene sobre

el desarrollo futuro.

Una gestión efectiva del saber local es indispensable para contrarrestar las

culturas y argumentos centralistas, para negociar con los gobiernos centrales y

parlamentos, pero es también una valiosa herramienta para mejorar la gestión

municipal, mediante la diseminación y uso frecuente de la denominada “tecno-

logía de lo obvio”. Es decir, aplicar en el municipio propio lo que otras autorida-

des locales ya han realizado con éxito en los suyos.

Llevar a cabo todas estas tareas puede aparecer como intentos vanos de

remar contra la corriente de los estilos de desarrollo en boga, aunque ahora


131

éstos estén en crisis. No obstante, estas iniciativas parecen indispensables para

el progreso sustentable de la humanidad y, como tales, requieren de la mayor

convicción, motivación y persistencia posibles tanto del propio movimiento mu-

nicipalista y descentralizador, como de sus aliados democratizadores.

Al parecer, sólo redes municipales fortalecidas de asociaciones nacionales

e internacionales de municipios, acompañadas de los actores más democráticos

de la sociedad civil y del mundo académico, parecen estar en condiciones de

persistir a todo trance en el impulso de políticas de descentralización afines con

formas de desarrollo humano sustentable de base endógena y amables tanto

con el medio ambiente, como con las personas que allí habitan.

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133

Políticas públicas para personas con discapacidad: de la beneficiencia

al ejercicio de los derechos39

Ricardo Villa Cifuentes *

Resumen

Se intenta una caracterización de los elementos conceptuales que deben estar pre-

sentes en una política moderna de inclusión social de personas con discapacidad,

coherente por tanto, con los actuales paradigmas de la discapacidad y enfoques

de las políticas públicas, derivados de las Convenciones y tratados internacionales

ratificadas por los Estados. Asimismo, se proponen algunos conceptos sobre me-

todología de monitoreo y evaluación de las políticas, planes y programas para per-

sonas con discapacidad. Se espera que los elementos que se entregan, permitan

develar cuáles son los paradigmas prevalecientes en las acciones concretas que se

desarrollan, cuya multiplicidad y dispersión a veces no lo permiten; de tal forma

de verificar si aquellas apuntan en la dirección esperada o por el contrario siguen

ancladas en modelos conceptuales y de intervención ya superados.

Palabras claves

Discapacidad, personas con discapacidad, políticas públicas, inclusión social, pa-

radigmas de la discapacidad.

* Magíster de Administración y Dirección de Recursos Humanos de la Universidad de Santiago

de Chile. Magíster © en Sociología de la Pontificia Universidad Católica de Chile y Licenciado

en Ciencias del Desarrollo, mención Sociología, del Instituto Latinoamericano de Doctrina y

Estudios Sociales (ILADES).

Se desempeño como Consultor del Departamento de Desarrollo Social y Empleo de la Organi-

zación de los Estados Americanos, OEA; y anteriormente en el Departamento de Programas Ju-

rídicos Especiales de dicho organismo. Se ha desempeñado como Consultor de FLACSO-Chile,

en el desarrollo de módulos virtuales del Diplomado Gerencia Social y Políticas de Discapaci-

dad, que se imparte por FLACSO-Chile y EducOEA.

39 El presente artículo contó con los valiosos comentarios y aportes de los profesionales expertos

en el área de discapacidad, Fernando Contreras Ortega y Víctor Flores Dañobeytía. Los juicios

vertidos en el texto, son de exclusiva responsabilidad del autor y no comprometen a las institu-

ciones a las cuales está vinculado.

134


Summary

It attempts a characterization of the conceptual elements that must be present

in a modern policy of social inclusion of people with disabilities, thus consistent

with the current paradigm of disability and public policy approaches, derived

from international conventions and treaties ratified by States. Also, are propo-

sed some concepts about methodology for monitoring and evaluation of poli-

cies, plans and programs for people with disabilities. It is expected that items

that are delivered, allow reveal what are the prevailing paradigms in the concre-

te actions that are developed, whose multiplicity and dispersion may not permit;

in such a way to verify if those pointing in the direction expected or otherwise

are anchored in conceptual models and intervention outdated.

Keywords: Disability, Persons with disabilities, public policy, social inclusion, pa-

radigm of disability.

Presentación

El propósito del presente artículo es entregar una visión sintética y sistematizada de

los elementos principales del actual enfoque de las políticas públicas para las perso-

nas con discapacidad. Este es un esfuerzo en desarrollo, por tanto requiere mayores

niveles de profundidad y complejidad. Se espera que los elementos que se entregan

permitan develar cuáles son los paradigmas prevalecientes en las acciones concretas

que se desarrollan, cuya multiplicidad y dispersión a veces no lo permiten; de tal for-

ma de verificar si aquellas apuntan en la dirección esperada o por el contrario siguen

ancladas en modelos conceptuales y de intervención ya superados.

En este documento se intenta una caracterización de los elementos con-

ceptuales que deben estar presentes en una política moderna de inclusión so-

cial de personas con discapacidad, coherente por tanto, con las Convenciones y

tratados internacionales ratificados por los Estados. Asimismo, se proponen al-

gunos conceptos sobre metodología de monitoreo y evaluación de las políticas,

planes y programas para personas con discapacidad.

Aplicar los principios de las Convenciones y cumplir con los compromisos

internacionales asumidos, implica adecuarlos operativamente a las realidades

nacionales, por intermedio de la elaboración y ejecución de una política nacional

de inclusión social de personas con discapacidad, o bien incorporar la perspec-

tiva de la discapacidad en las políticas sectoriales, o una combinación de am-

bas. La política sin un plan de acción, solo son buenas intenciones, se requiere

traducir la voluntad del Estado expresado en la política, en acciones concretas

coherentes y consistentes de un Plan. A la vez, un plan sin metas ni parámetros,

135


no permite verificar si se están cumpliendo los objetivos declarados y tampoco

permite la vigilancia participativa de su implementación, resultados e impactos.

A partir de los elementos de juicio entregados sintéticamente, es posible

abordar la orientación conceptual y metodológica de las actuales políticas pú-

blicas para las personas con discapacidad y proponer reforzamientos o modifi-

caciones, para lograr finalmente la inclusión social efectiva y significativa de las

personas con discapacidad en nuestras sociedades.

El presente trabajo consta de las siguientes partes: en el capítulo I se expone

sucintamente la dimensión estadística general de la población con discapacidad, a

nivel mundial, de América Latina y de Chile; sin entrar en detalles de distribución

por sexo, edad, localización, etc. Posteriormente, en el mismo capítulo, se revisa

cuán comparables son los datos, presentando un ejemplo donde se presentan di-

versos instrumentos de medición y los resultados obtenidos. Enseguida se expo-

nen las recomendaciones entregadas por la Organización Mundial de la Salud y el

Banco Mundial, en el Informe Mundial sobre la Discapacidad (OMS-BM, 2011).

Dada la crucial importancia para las estadísticas y para el enfoque de las

políticas, en el Capítulo II, se exponen resumidamente, los marcos conceptuales

de la Organización Mundial de la Salud y, en general, la evolución del concepto

de discapacidad y de los distintos paradigmas.

Dado que estos modelos condicionan el enfoque de las políticas públicas

para las personas con discapacidad y en función del paradigma vigente, se plan-

tea en el capítulo III, el enfoque de las políticas públicas que hoy resulta más per-

tinente, revisando el enfoque de derechos, la transversalización de la perspecti-

va de la discapacidad y el avance hacia un desarrollo inclusivo, la participación de

las personas con discapacidad y la valoración de la diversidad.

Posteriormente en el capítulo IV, se revisa la forma en que se materializa en

la práctica, el desarrollo de estos principios, tanto en la elaboración e implemen-

tación de las políticas, planes y programas, como en las metodologías de monito-

reo y evaluación de los mismos, para lo cual proponemos algunos conceptos.

Finalmente, a modo de conclusión, repasamos algunos aspectos de los ca-

pítulos anteriores destacando y fortaleciendo lo que nos parece más pertinente

a los objetivos del presente trabajo.

136


Dimensión de la situación de discapacidad

Información estadística general

A nivel Mundial.

En el Informe Mundial sobre la Discapacidad (OMS-BM, 2011: 7-8), se estima que más

de mil millones de personas viven con algún tipo de discapacidad; o sea, (según las es-

timaciones de la población mundial en 2010), alrededor del 15% de la población mun-

dial. Esta cifra es superior a las estimaciones previas de la Organización Mundial de la

Salud, correspondientes a los años 1970, que eran de aproximadamente un 10%.

En este Informe se señala que según los datos de la Encuesta Mundial de

Salud, cerca de 785 millones de personas (15,6%) de 15 años y más viven con

una discapacidad; del total estimado de personas con discapacidad, 110 millones

(2,2%) tienen dificultades muy significativas de funcionamiento.

y según el proyecto sobre la Carga Mundial de Morbilidad, del mismo In-

forme de de OMS-BM, se estima una cifra próxima a los 975 millones (19,4%) de

personas que viven con una discapacidad. Estima, asimismo, en 190 millones

(3,8%) las personas con una “discapacidad grave” (el equivalente a la discapaci-

dad asociada a afecciones tales como la tetraplejía, depresión grave o ceguera).

Solo en la Carga Mundial de Morbilidad se mide la discapacidad en la población

infantil (0-14 años), con una estimación de 95 millones de niños (5,1%), 13 millo-

nes de los cuales (0,7%) tienen “discapacidad grave”.

El creciente envejecimiento de la población trae aparejado el crecimiento

de la población con discapacidad. Es sabido que el riesgo de discapacidad se in-

crementa con la edad, en particular en los adultos mayores; también contribuye

a este mayor prevalencia de la discapacidad, el incremento de las enfermedades

crónicas propias de los tiempos actuales, asociadas a la alimentación, obesidad,

enfermedades cardiovasculares, diabetes, entre otras.

A nivel de América Latina.

La Organización Panamericana de la Salud (OPS), en el año 2008 estimaba que

existen alrededor de 60 millones de personas con discapacidad en las Américas.

De ellas, 50 millones vivirían en Latinoamérica y el Caribe (OPS, 2008).

Durante los últimos años, diferentes países de América han aplicado en-

cuestas o estudios específicos sobre discapacidad. A continuación se presenta

un gráfico con datos de alrededor de los años 2.000, tomado de un trabajo re-

ciente de CEPAL (Stang Alva, 2011: 14).

137


A nivel de Chile

Según el primer y único Estudio Nacional de la Discapacidad en Chile, ENDISC,

(FONADIS-INE, 2004) existirían 2.068.072 chilenos con discapacidad, lo que re-

presenta un 12,9% de la población, es decir 1 de cada 8 personas vivía con algún

tipo de discapacidad en Chile, a esa fecha.

Según los grados de discapacidad, se obtienen las siguientes cifras:

Número y porcentaje de personas con discapacidad,

según grados de Discapacidad

Grado de Discapacidad Cantidad Porcentaje

Leve 1.154.273 7,2% Moderada 513.010 3,2% Severa 400.789 2,5% Total 2.068.072 12,9%

Según este estudio, en el Ámbito educacional, un 10% de las personas con

discapacidad no cuenta con ningún año de estudio aprobado (203.150 perso-

nas); un 42% (883.709 personas) no había logrado completar la enseñanza bási-

ca. Sólo un 13% (272.625 personas) había cursado la enseñanza media completa

y sólo un 4,8% pudo acceder a la universidad o a algún Instituto de formación

profesional. Sólo el 2,07% de las personas que presenta alguna discapacidad ha-

bía logrado una educación universitaria completa.

En el Ámbito laboral y doméstico, sólo un 27,5% estaba incorporado en

alguna forma al mundo del trabajo; el hombre participa de un 61,3% y la mujer

138


sólo de un 38,7%, El 44% de las personas con discapacidad realizaba al momento

de la medición, sólo actividad doméstica en el hogar, de los cuales un 19,6% son

hombres y un 80,4% son mujeres, siendo las personas con discapacidad a nivel

nacional en su mayoría mujeres. Prácticamente el 60% corresponde a mujeres;

éstas en mayor medida que los hombres, presentan más de una deficiencia.

El 43,9% de las personas con discapacidad son jefes de hogar (909.079 ho-

gares). A la vez, el 66,3% de personas con discapacidad jefes de hogar con traba-

jo remunerado, son trabajadores no calificados.

Comparabilidad de la Información

Si bien el propósito de este apartado es dimensionar básicamente la prevalencia

de la discapacidad, resulta necesario indicar un hecho histórico recurrente en

materia de estadísticas en discapacidad, las significativas diferencias de enfo-

ques entre los estudios y, en consecuencia, la disparidad y poca comparabilidad

de los datos, para ello mostraremos a modo de ejemplo datos de cinco instru-

mentos de Chile, (FONADIS, 2008), en la siguiente tabla:

Resultados y concepto de personas con discapacidad en cinco instrumentos

¿Cuáles serían las principales razones de estas diferencias?

Las diferencias, en el caso de los resultados de estos cinco instrumentos, se rela-

cionan con dos grandes asuntos:

a) Los objetivos de cada instrumento, es decir para que fueron elaborados y

en ese sentido, el peso relativo que se le otorga a la variable discapacidad

dentro del instrumento.

139


b) La transición conceptual que ha vivido el concepto de Discapacidad a nivel

internacional y que se expresa finalmente en el carácter de las preguntas y lo

modos de formularlas y la posterior elaboración de resultados (metodología).

Abordando ambos aspectos para cada instrumento, es posible señalar que existen tres

realidades distintas. En primer lugar aquellos instrumentos cuyo propósito principal no

busca estudiar la discapacidad, pero que la consignan a través de una pregunta exclusiva

que contiene un concepto tradicional de la discapacidad, que la reduce a una deficiencia

o daño en alguna estructura o función, como son el Censo y la Encuesta de Caracteriza-

ción Socio-Económica Nacional, CASEN. De este modo las cifras (Censo 2,2% y CASEN

6,9%), son bastante menores al 15% de prevalencia (OMS-BM, 2011: 7-8).

Por otro lado, la Encuesta de Calidad de Vida y el ENDISC (que mide exclusi-

vamente discapacidad, con base en el nuevo marco conceptual CIF/OMS40). Ambos

instrumentos muestran prevalencias mayores al 10%: Encuesta de Calidad de Vida,

un 44% de la población y el ENDISC un 12,9%, ésta última cifra muy en sintonía

con las prevalencias que comenzaron a presentar los países latinoamericanos que

desarrollaron estudios de discapacidad basados en la CIF/OMS entre el 2003 y el

2006 (Nicaragua-ENDIS: 2003 10.3%; Panamá-PENDIS 2006: 11,3%).

Por su lado, la Encuesta de Calidad de Vida usa en su más amplia expresión

una concepción de la discapacidad basada en la dificultad para la realización

de las actividad de la vida diaria, que le permite sacar la discapacidad desde el

ámbito de la deficiencia y llevarla al terreno más amplio de la salud pública y

advertir y tomar la medidas pertinentes desde un punto de vista epidemiológi-

co, considerando a toda la población que presente alguna dificultad funcional o

estructural en el desarrollo de las actividades de la vida diaria.

Finalmente, la Ficha de Protección Social, FPS, centra la medición en la po-

blación más pobre del país; medida desde el punto de vista de los niveles de au-

tonomía personal como de los grados de severidad o intensidad de la deficiencia.

Sus resultados dejan en evidencia aquello que también constata el ENDISC: la

clara mayor prevalencia de la discapacidad en los sectores de menos recursos.

No obstante, es necesario señalar que la FPS tiende a integrar en una sola preva-

lencia niveles de dificultades y discapacidad que corresponden a lógicas distintas

(por ejemplo, no toda severidad implica necesariamente postración).

Recomendaciones de OMS-BM

En el Informe Mundial sobre Discapacidad (OMS – BM, 2011) se alerta sobre la fal-

ta de datos rigurosos y comparables sobre la discapacidad y la ausencia de pruebas

40 Clasificación Internacional del Funcionamiento, la Discapacidad y la Salud (CIF), de la Organiza-

ción Mundial de la Salud, que revisaremos más adelante.


140

objetivas que den cuenta del funcionamiento de los programas, lo que dificultará

la comprensión del problema e impedirá que se adopten medidas adecuadas. Co-

nocer el número de personas con discapacidad y sus circunstancias puede mejorar

los esfuerzos para eliminar obstáculos discapacitantes y proporcionar servicios

que permitan la participación de las personas con discapacidad.

En su Recomendación N° 8 (OMS-BM, 2011: 22), entrega indicaciones para

Mejorar la Recopilación de Datos sobre Discapacidad. A nivel internacional, propo-

ne desarrollar metodologías de recopilación de datos sobre personas con discapa-

cidad, ensayarse en distintas culturas, aplicarse en forma congruente, normalizar

datos y compararlos internacionalmente. A nivel nacional, la discapacidad debe

incluirse en la recopilación de los datos nacionales, basarse en marco de la CIF, el

Censo se debe realizar según recomendaciones del Grupo de Washington y Co-

misión de Estadística de la ONU41; las encuestas por muestreo existentes, deben

incluir un módulo o preguntas sobre discapacidad. Los datos deben desglosarse

por características de la población; determinar patrones, tendencias, información

de subgrupos de personas con discapacidad. Realizar encuestas específicas sobre

discapacidad para medir prevalencia, problemas de salud asociados, uso y necesi-

dades servicios, calidad de vida, oportunidades y necesidades de rehabilitación.

También recomienda Reforzar y Apoyar Investigaciones sobre Discapacidad, en

la Recomendación N° 9 (OMS-BM, 2011: 22), lo que representa un especial desafío

para universidades y centros de estudios. Propone como ámbitos de investigación:

Efectos en la discapacidad de factores ambientales, políticas, entorno físico, actitu-

des, y cómo medirlo; calidad de vida y bienestar de las personas con discapacidad; lo

que funciona en superación de obstáculos en distintos contextos; eficacia y resulta-

dos de los servicios y programas para personas con discapacidad. Propone crear una

masa crítica de investigadores especializados en discapacidad; reforzar aptitudes

investigativas en distintas disciplinas (epidemiología, encuestas sobre discapacidad,

salud, rehabilitación, educación especial o inclusiva, economía, sociología y políticas

públicas); Cooperación académica internacional académica Norte - Sur.

Si bien, básicamente en este documento se ha dimensionado la prevalencia

de la discapacidad en la población, es necesario indicar también que la gran can-

tidad de personas con discapacidad que sigue incrementándose sostenidamente

41 En junio de 2001, en el Seminario internacional sobre medición de la discapacidad organizado

por las Naciones Unidas se recomendó que se estableciesen principios y se elaborasen for-

mularios estándar de indicadores de discapacidad para su utilización en los censos. En este

marco, se creó el Grupo de Washington sobre Estadísticas de la Discapacidad. Su finalidad es

la promoción y coordinación de la cooperación internacional en la esfera de las estadísticas de

salud, con especial atención a las mediciones de la discapacidad adecuadas para los censos y las

encuestas nacionales. El objetivo principal es proporcionar información básica sobre la disca-

pacidad que sea comparable a nivel mundial. Para estos efectos, el Grupo persigue orientar la

preparación de una lista breve de mediciones de la discapacidad, adecuadas para su utilización

en censos, encuestas nacionales por muestreo u otras formas de presentación estadística.


141

y presentan, junto a las dificultades funcionales o físicas, otras dificultades deri-

vadas de las barreras y restricciones impuestas por el entorno físico y social, con

negativas consecuencias en salud, educación, inclusión laboral, social, política y

cultural; con tasas de pobreza mayor que el resto de la población.

La gran mayoría de estas personas son objeto de exclusión, discriminación,

invisibilidad y aislamiento. Muchas personas con discapacidad viven en la ex-

trema pobreza, confinadas en instituciones, sin educación ni oportunidades de

empleo y se enfrentan a diversas formas de marginación. En algunos países, se

deniega a las personas con discapacidad el derecho a la propiedad y es corriente

que también se les deniegue el derecho a tomar decisiones por sí mismas. La dis-

criminación de que son objeto es generalizada y afecta a las personas en todas

las esferas de la vida y en todos los sectores de la sociedad. Todo ello es preocu-

pación de las políticas en discapacidad, pero ¿qué tipo de políticas se requiere?,

¿cuáles son los enfoques de dichas políticas?, ¿cuál es el marco conceptual que

las condiciona o ilumina?

Como se ha visto, los marcos conceptuales tienen gran influencia en la for-

ma en que se recopila, procesa e interpreta la información sobre discapacidad y

claramente sobre las políticas públicas para las personas con discapacidad. Este

es el tema que se aborda a continuación.

Marcos conceptuales

Como se verá más adelante, los marcos conceptuales influyen sobre el desarrollo

de los otros. En primer lugar se presentarán sintéticamente los marcos concep-

tuales de la Organización Mundial de la Salud, y posteriormente se trata la evo-

lución del concepto de discapacidad y de los principales paradigmas.

Marcos conceptuales de la Organización Mundial de la Salud

La Clasificación Internacional de Deficiencias, Discapacidades y Minusvalías,

CIDDM. (OMS, 1980):

Asume la discapacidad como intrínseca del individuo producto de la situación de

salud de la persona, enfermedad o trastorno, en concordancia con los postulados

del modelo médico-rehabilitador42. Distingue tres planos: nivel orgánico, expre-

sado en una pérdida o anormalidad de una estructura o función psicológica, fi-

siológica o anatómica, o deficiencia; nivel personal expresado en una restricción

o ausencia (debida a una deficiencia) de la capacidad de realizar una actividad

42 Modelo que revisaremos más adelante.


142

en la forma o dentro del margen que se considera normal para un ser humano, o

discapacidad; y nivel social, manifestada bajo la forma de una desventaja social o

minusvalía, consecuencia de una deficiencia o de una discapacidad, que limita o

impide el desempeño de un rol que es normal en su caso, en función de su edad,

sexo, factores sociales y culturales.

Cabe tener presente que esta conceptualización de la discapacidad fue

criticada por organizaciones representativas de las personas con discapacidad,

principalmente, por la estricta vinculación de la discapacidad y la minusvalía con

la deficiencia de la persona, es decir, como un problema limitado a los factores

personales y de salud, con nula o escasa consideración de los factores del en-

torno físico y social , como obstáculos para el ejercicio de los derechos de las

personas con discapacidad.

Teniendo presente la evolución del concepto de persona con discapacidad,

principalmente, sobre la base del desarrollo experimentado por el modelo so-

cial43, la Organización Mundial de la Salud, el año 2001, publicó un nuevo clasi-

ficador denominado Clasificación Internacional del Funcionamiento, la Discapa-

cidad y la Salud (CIF), que fue adoptado durante la 54ª Asamblea Mundial de la

Salud, realizada en Ginebra, Suiza.

La Clasificación Internacional del Funcionamiento de la Discapacidad

y de la Salud, CIF (OMS, 2001):

Supera los conceptos de la CIDDM y aborda el tema de la discapacidad desde el

concepto de salud y el universo del bienestar de las personas, definiendo su mo-

delo como una integración entre del modelo médico o rehabilitador y el modelo

social, conceptualizándolo como modelo bio-psico-social. Introduce conceptos

relativos a los componentes del funcionamiento y discapacidad, entre otros: ac-

tividades o realización de una tarea, y participación, o acto de involucrarse en

una situación vital; actividad y participación que se despliegan bajo determina-

das condiciones de salud, y en un contexto físico y social determinado.

La discapacidad sería el resultado de una compleja relación entre la condi-

ción de salud de una persona y sus factores personales, y los factores externos

que representan las circunstancias en las que vive esa persona.

Los conceptos fundamentales son: Deficiencia: son los problemas en las fun-

ciones o estructuras corporales, tales como una desviación significativa o una perdi-

da. Limitaciones en la actividad: son dificultades que un individuo puede tener en el

desempeño/realización de actividades. Restricciones en la participación: son proble-

mas que un individuo puede experimentar al involucrarse en situaciones vitales.

43 Ibíd.


143

El siguiente diagrama sintetiza lo expresado:

Finalmente, la CIF constituye el marco teórico del trabajo que esta desarro-

llando el Grupo de Washington sobre Estadísticas de Discapacidad y ha sido el

marco del Informe mundial sobre la discapacidad, (OMS – BM, 2011).

Las influencias entre los modelos ha quedado de maniesto en el caso de

los modelos de la OMS, ya que el modelo médico-rehabilitador influyó sobre la

CIDDM y posteriormente fue el modelo social el que influyó sobre la CIF.

Evolución del concepto de discapacidad y de los distintos paradigmas.

La aprobación de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Disca-

pacidad y de su Protocolo Facultativo, CDPD, (ONU, 2006), y su entrada en vigor

(mayo de 2008), marcan un profundo cambio en los planteamientos existentes

respecto de la discapacidad.

Históricamente, la discapacidad era considerada un trastorno personal

que residía en el individuo. “Ser discapacitado” se consideraba un déficit, una

carencia inherente al individuo, y era la causa que impedía a algunas personas

integrarse a la sociedad. Cuando la discapacidad se percibe de esa manera, las

respuestas de la sociedad y los Estados, se limitan a “reparar” a la persona me-

diante la medicina o la rehabilitación (modelo médico-rehabilitador), o propor-

cionarle cuidados por medio de programas de beneficencia o de asistencia social

(enfoque de beneficencia).

En el último tiempo se ha producido un cambio relevante en la forma en

que se entiende la discapacidad, se ha dejado de priorizar la deficiencia que

presenta la persona, y ahora se considera que la discapacidad es la resultante

negativa de la interacción entre las personas y el entorno que le presenta ba-


144

rreras que impiden su participación plena y efectiva en la sociedad, en igual-

dad de condiciones con las demás (modelo social). La CDPD asume este modelo

social y lo profundiza reconociendo de forma explícita que la discapacidad es

una cuestión de derechos humanos.

Este proceso se sustenta en dos pilares fundamentales: el desarrollo del

modelo social sobre discapacidad, en reemplazo del modelo rehabilitador y el

proceso de positivización de los derechos básicos del ser humano, a través del

establecimiento de un sistema internacional de derechos humanos; que incluye

desde la Declaración Universal, hasta otras declaraciones, tratados y convencio-

nes especialmente dirigido a grupos más vulnerables socialmente; tales como

Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la

mujer (ONU, 1979), Convención sobre los derechos del niño (ONU, 1989), Con-

venio 169 de la OIT (OIT, 1989), Declaración sobre los derechos de los pueblos

indígenas (ONU, 2007), Convención Interamericana para la Eliminación de To-

das las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad (OEA,

1999) y Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y de su

Protocolo Facultativo (ONU, 2006); sistema internacional de derechos humanos

de tercera generación, que incorpora el principio de igualdad de oportunidades

para lograr la plena y efectiva inclusión social de todas las personas a la cual tie-

nen derecho, sin discriminación por sexo, edad, origen étnico o discapacidad.

Existen diferentes modelos y autores que los describen y clasifican. En este

trabajo se adoptará lo planteado por Agustina Palacios, (Palacios, 2008), quien

otorga una síntesis actualizada de los modelos conceptuales de la discapacidad.

Distingue tres grandes modelos:

Modelo de prescindencia

Las causas que dan origen a la discapacidad tienen un motivo religioso. Se pres-

cinde de las personas con discapacidad porque son innecesarias para la comu-

nidad, porque albergan mensajes diabólicos; ya sea a través de la aplicación de

políticas eugenésicas, o situándolas en el espacio destinado para los anormales y

las clases pobres (marginalización), con un denominador común marcado por la

dependencia y el sometimiento, y objetos de caridad y asistencia.

Modelo médico-rehabilitador

Asume que las causas que originan la discapacidad no son religiosas, sino que

derivadas de limitaciones individuales de las personas. En consecuencia ya no

son consideradas inútiles o innecesarias, pero en la medida en que puedan ser

rehabilitadas física, mental o sensorialmente. El fin primordial que se persigue es

normalizar a las personas con discapacidad, aunque implique forjar a la desapari-

ción o el ocultamiento de la diferencia que la misma discapacidad representa.


145

Modelo social

La discapacidad no tiene causas religiosas y no se reduce a las condiciones de sa-

lud de las personas. Es un modo de opresión social cuyo resultado es la desconsi-

deración y desconocimiento de las personas con discapacidad (invisibilidad). Ello

debido a las barreras físicas o de actitud que presenta y le impone un entorno

social, que ha sido diseñado y construido para personas promedio, es decir, sin

tener en cuenta las características, necesidades o limitaciones funcionales que

puedan presentar algunas personas.

Este modelo aspira a potenciar el respeto por la dignidad humana, la igual-

dad y la libertad personal, propiciando la inclusión social, y asentándose en deter-

minados principios: vida independiente, no discriminación, accesibilidad univer-

sal, normalización del entorno, diálogo civil, entre otros. Apunta a la autonomía

para decidir respecto de la propia vida, y para ello se centra en la eliminación de

cualquier tipo de barrera, a los fines de brindar una adecuada equiparación de

oportunidades, y que se sanciona con la aprobación de la Convención sobre los

Derechos de las Personas con Discapacidad en el año 2006.

En esta evolución del concepto de discapacidad y la forma consecuente

de atender a las personas con discapacidad, se ha llegado a un estado del arte

que considera la discapacidad como una cuestión de derechos humanos, lo que

necesariamente implica asumir que las personas con discapacidad están dotadas

de iguales derechos y oportunidades que las demás personas, por tanto son ac-

tores relevantes del desarrollo de las sociedades en las que viven.

Ello implica que el enfoque de las políticas públicas esté basado en los

derechos de las Personas con Discapacidad.

Enfoque de las políticas públicas

Las políticas públicas dirigidas a las personas con discapacidad, según se des-

prende de la CDPD y el modelo social, deben orientarse y basarse en sus de-

rechos, proponiendo acciones para su promoción, cumplimiento, protección y

garantía, para que de esta forma puedan ejercerlos libre y plenamente.

Para que estas políticas públicas puedan cumplir con dichos objetivos, a

nuestro juicio, se deben considerar los siguientes aspectos. Enfoque de derechos.

En el Informe sobre Desarrollo Humano del año 2000 (PNUD, 2000), entre otros

documentos sobre desarrollo social, fue relevada la vinculación entre de-

rechos humanos y desarrollo: los primeros son imprescindibles para el logro de

dicho desarrollo. Lo anterior, como consecuencia de un cambio de paradigma

en materia de políticas públicas que permitió superar iniciativas en materia

de desarrollo, centradas en la identificación y satisfacción de las necesidades

básicas de la población beneficiaria. En su lugar, se comenzaron a desarrollar


146

prácticas basadas en el reconocimiento de la persona como titular de derechos

inherentes.

El objetivo de las políticas públicas deja de tener como foco, la satisfacción

de necesidades, pues es substituido por la realización de derechos.

En este contexto, surge a finales de la década del 90 el enfoque de dere-

chos humanos (CEPAL, 2006: 18, subrayado nuestro).

“Puede entenderse que un desarrollo orientado por el marco normativo de

los derechos humanos se oriente a los siguientes componentes de la vida colec-

tiva: el desarrollo productivo con el pleno ejercicio de las libertades individua-

les; un orden democrático que permita formas auténticamente representativas

de arbitrar conflictos, aplicar políticas y distribuir poderes, y que promueva la

participación de todos los actores; una estructura distributiva y de provisión de

servicios que optimice, conforme al volumen de recursos producidos, la satisfac-

ción de necesidades básicas y la protección de toda la población ante los riesgos

que enfrenta; el fomento de un mundo laboral en el que se respete el derecho a un

ingreso digno y que opere como mecanismo real de inclusión social, si bien esta

debe contar con mecanismos en otras esferas de la vida social; y el pleno respeto

de la diversidad cultural, plasmado en instituciones idóneas, que asegure el dere-

cho de todos los individuos y grupos a no ser discriminados por factores culturales

o de adscripción, y a gozar de libertad para estructurar la propia vida de acuerdo

a sus valores en un marco de pleno respeto de los derechos de los demás.

La aplicación de un enfoque de derechos humanos a dimensiones especiales

de la protección social las ubica en el marco de derechos exigibles, cuyos bene-

ficiarios deben ser vistos como ciudadanos que exigen sus legítimos derechos

al reclamar la asignación de recursos y la disponibilidad de servicios. Además,

en este enfoque se identifica un conjunto de obligaciones estatales que debe

considerarse desde una perspectiva dinámica y progresiva y que se relacionan

con los derechos económicos, sociales y culturales, incluido el derecho a un nivel

de vida adecuado, que supone la provisión de servicios sociales universales e

igual acceso a los bienes y servicios pertinentes”.

El desarrollo de este nuevo enfoque en materia de políticas públicas ha

coincidido con la vigencia del modelo social y de derechos humanos sobre dis-

capacidad y su expresión normativa en la Convención sobre los Derechos de las

Personas con Discapacidad ya mencionada (ONU, 2006).

Principios del enfoque de derechos

Por su parte, las Naciones Unidas el año 2003 (ONU, 2003), ha señalado que los

principios de este enfoque de derechos son los siguientes:


147

a. Articulación con los estándares de derechos humanos.

El enfoque de derechos define los objetivos del desarrollo en términos de

realización de los derechos establecidos en los instrumentos nacionales, regio-

nales e internacionales de derechos humanos, y estructura el trabajo de desarro-

llo en torno a los principios de inalienabilidad, indivisibilidad, interdependencia

e interrelación que rigen en materia de derechos humanos, sean estos civiles,

políticos, económicos, sociales, culturales y colectivos.

b. Igualdad, no discriminación y atención a grupos en mayor situación de

vulnerabilidad.

El principio de igualdad de resultados, demanda prestar atención preferente a

aquellas personas y grupos que sufren discriminación, entre otros, mujeres, per-

sonas con discapacidad, pueblos indígenas y adultos mayores.

Rendición de cuentas.

La operativización de este principio implica identificar las brechas de capaci-

dades de los titulares de obligaciones para cumplir con sus deberes (titulares

de deberes), y las brechas de capacidades de los titulares de derechos, espe-

cialmente los más desfavorecidos y discriminados, para exigir sus derechos

de manera eficaz.

c. Participación.

Todas las personas y grupos sociales tienen derecho a una participación activa,

libre y significativa en el desarrollo. El enfoque de derechos concibe la participa-

ción como un fin en sí mismo y, además, como un medio para exigir a los titulares

de deberes el cumplimiento de sus responsabilidades.

d. Empoderamiento.

El enfoque de derechos concibe a las personas como sujetos de su propio desa-

rrollo, más que como beneficiarias pasivas de las intervenciones de desarrollo.

Transversalización de la perspectiva de la discapacidad y desarrollo inclusivo

La transversalización de la discapacidad (Águila del , 2009), es una estrategia de

diseño de políticas, pero también de participación de las personas con discapa-

cidad en todas las fases de desarrollo de esas políticas: Diseño, ejecución, moni-

toreo, evaluación, modificación y ajustes.

Transversalización se relaciona con la idea de priorizar y poner en agenda, in-

tersectorialmente, el tema de la discapacidad, sacar este tema de la invisibilidad, en-

tender que la población con discapacidad esta presente en los diferentes grupos ob-


148

jetivos de las poblaciones vulnerables y de las poblaciones a las cuales se dirigen los

esfuerzos del desarrollo (mujeres, niños, adultos mayores, pobres, indígenas, etc.).

Una consecuencia de la transversalización, en el sentido ya señalado, es

entender que el tema de la discapacidad atraviesa los Objetivos de Desarrollo del

Milenio y por ello ha debido incorporarse.

Discapacidad y desarrollo

La CDPD no solo ubica definitivamente el tema de la discapacidad en el ámbito

universal de los derechos humanos, sino que también en el ámbito del desarro-

llo, desarrollo inclusivo (incorporación de la perspectiva de la discapacidad en las

políticas, programas y actividades del desarrollo, que incluye a los interesados

en su diseño, aplicación, monitoreo y evaluación).

Como ha sido evidente la necesidad de incluir a las personas con disca-

pacidad en los principales programas de desarrollo, especialmente en relación

con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ODM, la Asamblea General de las

Naciones Unidas, en sus resoluciones 63/150 (ONU, 2008), 64/131 (ONU, 2009)

y 65/173 (ONU, 2010 a) ), reiteró el compromiso de la comunidad internacional

de promover la inclusión de la perspectiva de la discapacidad en los ODM y otros

objetivos de desarrollo convenidos internacionalmente para las personas con

discapacidad como agentes y beneficiarios del desarrollo.

Participación de las personas con discapacidad

La transversalización de la perspectiva de la discapacidad demanda la presencia ac-

tiva de las personas con discapacidad en la gestión de las políticas públicas, para

asegurar que sus necesidades y derechos están siendo debidamente consideradas.

Cumplir con la CDPD y los otros compromisos internacionales, requiere que

las personas con discapacidad y sus organizaciones, estén informadas, capacita-

das y tengan conciencia de sus derechos, estén empoderadas individual y social-

mente, y sean participantes activas junto con el resto de la sociedad civil, tanto

en el diseño y ejecución de políticas y programas de inclusión social, como en el

monitoreo, vigilancia y evaluación de las mismas.

La participación de las personas con discapacidad y sus organizaciones, en

el proceso de la CDPD, demostró que es posible la participación y la construcción

de ciudadanía, entendida como el “derecho a tener derechos”, con identidad de

la que ningún sujeto puede ser privado en una sociedad democrática.

El Informe mundial sobre la discapacidad, (OMS–BM, 2011: 20), en su Reco-

mendación N°4 sobre la Participación de las Personas con Discapacidad, establece

que deben existir consultas a las personas con discapacidad sobre las políticas,

leyes y servicios. Se debe lograr la participación activa de las personas y sus orga-


149

nizaciones. Se deben generar capacidades a personas con discapacidad de las res-

pectivas organizaciones de personas con discapacidad. Finalmente se debe apoyar

a las personas para que puedan tomar decisiones y las comuniquen.

Discapacidad y Diversidad

Avanzar hacia un desarrollo inclusivo, implica transversalizar la perspectiva de

la discapacidad en las políticas, planes y programas de desarrollo, y la necesaria

participación de las personas con discapacidad y sus organizaciones.

También implica valorar la diversidad, como inherente a la condición humana

y a la dignidad de las personas; implica el derecho a la diversidad y a su valoración

como sustento social de una democracia participativa, solidaria y plural.

Las diferencias sirven para valorar la diversidad étnica, cultural, ideológica

y situacional de las personas, lo que constituye una inmensa riqueza, patrimonio

común de toda la humanidad.

Pero hay que tener presente la advertencia sobre este punto, expresada

por una gran luchadora por los derechos de las personas con discapacidad, Izabel

Maior “…no se trata de considerar todas las diferencias como propias de la na-

turaleza humana, sino el enfrentamiento al proceso histórico de transformación

de la diferencia en desigualdad….Todos somos diferentes y es preciso denunciar

cuando esas diferencias son usadas para mantener grupos sociales marginaliza-

dos….La emergencia conceptual del derecho a la diferencia y del reconocimiento

de identidades, es capaz de reflejar la creciente voz de los movimientos sociales

y el surgimiento de una sociedad civil plural y diversa en el marco del multicultu-

ralismo”. (Maior y de Paula, 2008: 35-37).

Las personas con discapacidad forman parte de esta rica sinfonía y enri-

quecen con su presencia la diversidad, la cual no solo hay que tolerar, sino princi-

palmente aceptar y finalmente celebrar como parte de la condición humana.

La diversidad es un factor de desarrollo, de Desarrollo Inclusivo. La creativi-

dad y la innovación logran su mayor sinergia en equipos heterogéneos, integrados

por personas con competencias e historias diferentes, pero complementarias. Si

las personas con discapacidad no son incorporadas a los planes de desarrollo, se

pierde la gran oportunidad de lograr estas sinergias creativas e innovadoras nece-

sarias para lograr el desarrollo sustentable de nuestras sociedades.

De los principios a la práctica

Políticas, planes e instituciones

Tal como se ha sostenido en el curso de este trabajo, los principios de las Con-

venciones y compromisos internacionales, regionales y nacionales, deben ser

operacionalizados en una política nacional de inclusión social de personas con


150

discapacidad, o bien incorporar la perspectiva de la discapacidad en las políticas

sectoriales, o una combinación de ambas. Una política, sin un clara definición de

focos estratégicos y sin un plan de acción, solo son buenas intenciones, y un plan

sin metas ni parámetros, no permite verificar si se están cumpliendo los objeti-

vos declarados y tampoco permite la vigilancia y evaluación participativa de su

implementación, resultados e impactos.

Existen diversos modelos organizacionales y de gestión para formular,

coordinar, ejecutar, monitorear, supervisar y evaluar las políticas, planes y pro-

gramas de inclusión social de personas con discapacidad. Con tales propósitos

se crean instituciones públicas, mixtas o privadas. En América Latina, algunas

instituciones tienen facultades de orden normativo para la formulación de polí-

ticas y planes, junto con facultades de coordinación intersectorial y otras tienen,

principalmente, facultades de orden ejecutivo (provisión directa de bienes y/o

servicios). Las instituciones dependen, por regla general, de ministerios (de desa-

rrollo social, de salud, del trabajo y de derechos humanos, entre otros). Excepcio-

nalmente, dependen en forma directa de la Presidencia o Vicepresidencia de la

República. En estas instituciones se contemplan instancias u órganos tendientes

a hacer efectiva la participación de las personas con discapacidad, a través de

sus organizaciones representativas, en la gestión pública. Dichos órganos tienen

un carácter resolutivo o consultivo.

A la luz del enfoque de las políticas públicas reseñado en el apartado an-

terior y de la realidad de nuestros países, resulta necesario revisar cuál modelo

organizacional es más coherente con dichos principios y que institucionalidad,

dependencia y rango jerárquico es más eficiente, en el logro del ejercicio pleno e

igualitario de los derechos de las personas con discapacidad.

Sin perjuicio de la institucionalidad que cada país adopte, lo importante es

definir e implementar estrategias, políticas y planes de acción con metodologías

de monitoreo y evaluación pertinentes y participativas. En la Recomendación

N°3, del Informe mundial sobre discapacidad (OMS-BM, 2011: 20), se propone

Adoptar Estrategias y Plan de Acción Nacional. Respecto de la “Estrategia Nacio-

nal sobre Discapacidad”, indica que debe tener una visión consolidada e integral

a largo plazo para mejorar el bienestar de las personas con discapacidad. Debe

abarcar áreas de políticas y programas convencionales (Educación, Salud, Em-

pleo, Servicios Sociales). y también servicios específicos para las personas con

discapacidad (Servicios de rehabilitación mas ayudas técnicas, servicios de apo-

yo, formación, servicio comunitario de asistencia y servicios multidisciplinarios).

Para la formulación, aplicación y vigilancia de la estrategia nacional, se debe au-

nar todo el espectro de sectores y partes interesadas (participación).

Establecer un Plan de Acción, el cual articula la estrategia de corto y media-

no plazos. Debe establecerse medidas y calendarios con objetivos, responsables

organizacionales y recursos.


151

Tanto la estrategia como el plan deben estar informados por análisis de si-

tuación: Prevalencia de la discapacidad, necesidades de servicios, sistema social

y económico, eficacia y deficiencias de los servicios actuales, obstáculos ambien-

tales y sociales. Asimismo, se debe definir la responsabilidad de coordinación,

revisión, vigilancia, información y control.

Junto a lo anterior, es necesario reportar la situación de cumplimiento de

los derechos establecidos en la CDPD, sus mecanismos de vigilancia, protección,

defensoría y de exigibilidad accesible de dichos derechos.

Metodología de monitoreo y evaluación

Para verificar si se están cumpliendo los objetivos declarados y para una vigilan-

cia y evaluación participativa de la implementación de políticas, planes y progra-

mas, sus resultados e impactos, entregamos elementos de algunas propuestas,

ya asumidas hasta el momento por la Organización de los Estados Americanos

(OEA-CEDDIS, 2011). Se trata de propuestas metodológicas para el seguimiento

de la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Dis-

criminación contra las Personas con Discapacidad (OEA, 1999) y del Programa

de Acción para el Decenio de las Américas por los derechos y la Dignidad de las

Personas con Discapacidad, 2006-2016 (OEA, 2007).

Dicho en términos generales y sintéticos, la metodología de monitoreo y

evaluación debe combinar las formas más universales de seguimiento, como las

recomendadas por los organismos internacionales (ONU, OEA), y la incorpora-

ción de los conceptos que hoy se asumen de la discapacidad. 44

El nuevo paradigma de la discapacidad, nos permite diferenciar tres aspec-

tos relevantes:

• Las Personas con Discapacidad que participan en la sociedad,

• la Sociedad que le impone barreras o facilita su participación, y

• la resultante de esa interacción de inclusión/exclusión de las personas con

discapacidad.

De ello se derivan algunos conceptos básicos:

• Participación: entendida como el hecho de tomar parte e involucrarse vi-

talmente en alguna área de la vida, por parte de las personas con disca-

pacidad y sus familias, e implica fijarse objetivos que ordenen y otorguen

sentido a la vida diaria, o dicho de otro modo, patrón de conductas de las

personas con discapacidad frente al sistema. (Personas con Discapacidad)

• Contexto social o ambiental: patrón del sistema ante las personas con

discapacidad o disposición de la sociedad para incluir a las personas con

discapacidad en igualdad de condiciones con las demás. (Sociedad)

• Inclusión social: Expresa la correlación entre la participación (por parte de

44 Para mayor detalle, ver: Villa, 2010: 7-15.


152

las personas) y del contexto social o ambiental (por parte del sistema). E

implica: una capacidad de desempeño de las personas que se da en deter-

minados contextos, con culturas y prácticas más o menos inclusivas, supo-

ne reconstruir lazos con la sociedad; y un marco de derechos promovidos,

garantizados y protegidos.

Estos conceptos permiten avanzar hacia “INDICADORES DE INCLUSIóN SO-

CIAL DE PERSONAS CON DISCAPACIDAD”, entendiendo por ello a aquellos indi-

cadores que permitan verificar la efectiva inclusión social de las personas con

discapacidad.

El foco metodológico del seguimiento de los compromisos debiera estar

principalmente en el cumplimiento de la finalidad (Resultados o Impactos).

El foco estratégico, en el caso del Comité para la Eliminación de Todas las For-

mas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, (OEA-CEDDIS, 2011), es

medir la posibilidad real de realizar los derechos humanos y libertades fundamenta-

les, estableciendo tres temas transversales a ser considerados en la evaluación:

• Igualdad y No Discriminación.

• Accesibilidad.

• Participación.

Para ello define PARÁMETROS, estándar o meta deseada que permita estable-

cer, las distancias entre la situación en la realidad y el estándar o meta deseada.

CEDDIS-OEA optó por definir como parámetros unas METAS IDEALES, que

son la expresión concreta de resultados esperados, en términos ideales, funda-

mentales u óptimos, referentes aspiracionales de largo plazo. Es el estándar o pa-

rámetro de referencia que se quiere como resultado, posterior a las acciones de las

personas, los gobiernos y la sociedad. Se definieron un total de 31 metas ideales en

seis ámbitos (educación, salud, empleo, accesibilidad, sensibilización o conciencia-

ción de la sociedad y participación política), (OEA-CEDDIS, 2011: 6-10).

A partir de esas Metas Ideales, los Estados formularán las METAS POSI-

BLES, que son metas intermedias respecto de las metas ideales, son metas de

corto y mediano plazo conducentes al logro de la meta ideal, que cada Estado

define en función de sus prioridades políticas y estratégicas, realidad nacional,

institucional y de disponibilidad de recursos. Deberán ser acotadas a períodos de

tiempo definido, en función de las fechas de los informes periódicos.

Una vez elaboradas las metas deberán definirse los INDICADORES, para lo

cual ya existe una propuesta preliminar de un total de 71 indicadores, que serán

analizados por los Estados para ver su viabilidad, según las fuentes de información,

recursos institucionales, técnicos y financieros disponibles para su medición.

Esta metodología y conceptos, que se comienza a aplicar en la OEA, es una

experiencia en desarrollo, de la cual se puede destacar lo siguiente:


153

• Existe una definición de un marco conceptual que permitirá avanzar en la

construcción y medición de Indicadores Específicos de Discapacidad (Indi-

cadores de Inclusión Social de Personas con Discapacidad).

• Hay una definición de Parámetros por medio de la elaboración de Metas

Ideales, que conjugan los principios de los instrumentos internacionales y

el foco estratégico de los temas transversales (Igualdad y no discrimina-

ción, accesibilidad y participación).

• La elaboración de estas Metas Ideales, es un paso que integra la genera-

lidad de lo demandado por la Convención (CIADDIS) y lo específico de las

acciones del Programa de Acción (PAD).

• La Hoja de Ruta Metodológica definida, integra el desafío técnico de esta-

blecer parámetros e indicadores específicos en discapacidad y el desafío

político-estratégico, orientando a los Estados para que incorporen en sus

políticas y planes de acción, las metas ideales; generen indicadores y siste-

mas de medición seguros, permanentes y estables.

El Comité (CEDDIS) ha manifestado que poner en práctica esta Hoja de Ruta Me-

todológica, implica un proceso largo y complejo, que requiere voluntad política y

constancia, coherencia técnica y flexibilidad; pero que es estrictamente necesa-

rio y oportuno avanzar sostenidamente en esa dirección, para lograr la inclusión

social efectiva de las personas con discapacidad y tener evidencias de ello.

Conclusión

La discapacidad como cuestión social abarca un universo que trasciende el tema

de salud y del funcionamiento; es el universo de los derechos humanos y liberta-

des fundamentales vulnerados o parcialmente reconocidos, y, correlativamente,

de las obligaciones positivas de Estado destinadas a crear las condiciones para

que las personas con discapacidad puedan, ejercerlos y gozarlos, incluidos el de-

recho a la vida y a la salud, en un plano de igualdad con las demás.

El universo conceptual y social de la discapacidad también puede inter-

pretarse como el universo de las condiciones de la exclusión y de la discrimina-

ción y, a contra sensu, de las condiciones de la participación y de la inclusión

social, y, en definitiva, como el universo de las condiciones del desarrollo hu-

mano de las personas con discapacidad. Ello supone la emergencia y desplie-

gue de los atributos de la participación y de la inclusión social: empoderamien-

to individual (autoestima, autonomía) y empoderamiento social (sociabilidad,

liderazgo), desempeño exitoso de roles, calidad de vida, ejercicio y goce de

derechos, de una parte; y, de otra, derechos humanos reconocidos y garanti-

zados, accesibilidad universal, prácticas funcionales inclusivas y culturas aco-


154

gedoras y estimulantes. Ello supone también profundos cambios culturales y

conductuales en la sociedad, sin los cuales no es posible que cambie la relación

entre las personas y un contexto social que no asume o no acepta la diversidad

(Contreras, 2010).

La discapacidad es una condición que involucra a una gran cantidad de per-

sonas, muchas veces permaneciendo invisibles para el resto de la sociedad, sien-

do la mayoría de ellas objeto de exclusión, discriminación, aislamiento, pobreza y

marginación. La situación de discapacidad de parte significativa de la población,

representa un gran desafío para la sociedad y los gobiernos, las personas con

discapacidad debieran ser actores privilegiados de las políticas públicas, que de-

ben estar informadas con estadísticas pertinentes y con una mayor información

generada por las universidades y centros de estudios, en los ámbitos recomen-

dados por la OMS-BM. (OMS-BM, 2011).

Los paradigmas o modelos acerca de la discapacidad, condicionan, no solo

las metodología de recolección e interpretación de la información, sino que tam-

bién la forma como entendemos la discapacidad y como nos relacionarnos con

las personas con discapacidad, y también, el enfoque de las políticas públicas, los

planes y programas de inclusión; y sus metodologías de seguimiento y evaluación.

La CDPD consolida el modelo social y de derechos humanos, entendiendo

la discapacidad como la resultante de la interacción entre las personas y el en-

torno que le presenta barreras que impiden su participación plena y efectiva en

la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás. Se deja de considerar a

las personas con discapacidad, como receptores de caridad, servicios sociales de

beneficencia u objetos de las decisiones de otros; y traslada al Estado y al resto

de la sociedad, la responsabilidad para que las personas con discapacidad, en

tanto titulares de derechos, puedan ejercer y gozar de los derechos humanos y

libertades fundamentales, y tengan participación significativa en la sociedad, en

un plano de igualdad con las demás personas.

Las políticas públicas de inclusión social de las personas con discapacidad

deben basarse en el reconocimiento que estas personas son titulares de dere-

chos y por tanto el Estado tiene el deber de proveer todos los elementos y tecno-

logías que permitan que las personas con discapacidad puedan ejercer sus dere-

chos plena y libremente. Para ello debe en primer lugar dimensionar la magnitud

de lo que se requiere implementar, hay que conocer cuántos son, donde están,

que tipo de apoyos requieren; dimensionar los distintos tipos de barreras de

acceso a sus derechos sociales y provisionar progresivamente servicios sociales

universales e igualdad de acceso a los bienes y servicios necesarios.

Ello supone entender que para proteger, promover y garantizar los dere-

chos de estas personas, la acción del Estado y la sociedad, no se reduce a pro-

porcionar servicios en la esfera de la discapacidad, disminuyendo las barreras

para el ejercicio de sus derechos; también supone profundos cambios culturales


155

y conductuales en la sociedad, sin los cuales no es posible que cambie la relación

entre las personas y un contexto social que no asume, no acepta o no confiere

valor a la diversidad. Se debe trabajar para que la exclusión y discriminación, de

paso a la inclusión significativa, efectiva y deseada por todas las personas; en que

la diversidad se valore como un activo y motor del desarrollo de las sociedades.

Todo ello requiere también, crear conciencia a todos los miembros de la

sociedad, para lo cual es necesaria la realización de campañas publicitarias para

mejorar la comprensión pública de la discapacidad; como lo indica la OMS-BM

en su Recomendación N° 7 (OMS-BM, 2011: 21) sobre sensibilización pública

y comprensión de la discapacidad. Plantea que debe oponerse a percepciones

negativas; recopilar información sobre el conocimiento, creencias y actitudes

acerca de la discapacidad. Identificar deficiencias en la comprensión pública me-

jorables con educación e información pública. Propone que gobiernos, ONGs y

Asociaciones Profesionales, realicen campañas de marketing social, para cam-

biar actitudes frente a estigmatizaciones. La participación de los Medios de Co-

municación Social es crucial para el éxito de las campañas.

En este ámbito es necesario tener presente, no solo el lenguaje adecuado

al referirse a las personas con discapacidad, lenguaje que resalte la condición de

persona con derechos iguales al resto de la población y no las deficiencias que

pueda tener la persona. También hay que tener presente la advertencia que las

Naciones Unidas (ONU, 2010 b): 23) realiza respecto de las campañas: “…Es impor-

tante destacar que la Convención no se propone prevenir la discapacidad, lo que

sería un enfoque médico, sino más bien prevenir la discriminación por motivos de

discapacidad. Las campañas para prevenir los accidentes y promover el parto y la

maternidad seguros son pertinentes para la seguridad pública y la salud. Ahora

bien, cuando esas campañas se promueven en el contexto de las personas con

discapacidad, la discapacidad se percibe como algo negativo y la atención se desvía

del respeto por la diferencia y la diversidad, así como de la lucha contra la discrimi-

nación, que constituyen la principal prioridad del modelo de derechos humanos.”

Los principios y orientaciones del paradigma de la discapacidad vigente, se

tienen que materializar en políticas públicas de inclusión social de personas con

discapacidad, basada en derechos, donde la perspectiva de la discapacidad se

transversalice en las políticas sectoriales, cuenten en su elaboración, monitoreo

y evaluación, con la participación activa y significativa de las organizaciones de

las personas con discapacidad y donde la diversidad se valore como un factor de

desarrollo inclusivo.

Tal como se ha afirmado anteriormente, una política, sin una clara defini-

ción de focos estratégicos y sin un plan de acción, solo son buenas intenciones, y

un plan sin metas ni parámetros, no permite verificar si se están cumpliendo los

objetivos declarados y tampoco permite la vigilancia y evaluación participativa

de su implementación, resultados e impactos.


156

El camino para un monitoreo y evaluación de estos resultados e impactos

que se ofrece en este trabajo, creemos permitirá por un lado, otorgar foco es-

tratégico a las políticas, planes y programas, con las metas ideales o parámetros

formulados; y por otro, avanzar en la elaboración de indicadores específicos en

discapacidad, que permitan finalmente tener evidencias de la inclusión social

efectiva de las personas con discapacidad.

A la luz del enfoque de las políticas públicas reseñado y de la realidad

de los países, es necesario revisar en primer lugar, cuáles son los paradigmas

prevalecientes y si las políticas vigentes apuntan en la dirección esperada o si-

guen ancladas en modelos ya superados. y en segundo término, cuál modelo

organizacional, es más coherente con dichos principios y que institucionalidad

y dependencias jerárquicas, son más eficientes, en el logro del ejercicio pleno e

igualitario de los derechos de las personas con discapacidad. Finalmente es ne-

cesario revisar si las acciones estatales son consistentes con la responsabilidad

de asegurar el ejercicio de los derechos, provisionando los recursos necesarios

requeridos, tanto financieros como técnicos y humanos.

El derecho a la diversidad es un valor de estos tiempos, y como dice un a

frase que hoy circula en internet: “No se trata de tener derecho a ser iguales,

sino de tener igual derecho a ser diferentes”, y se podría agregar: y con igualdad

de oportunidades para el ejercicio y goce pleno de los derechos.

Finalmente y retomado la idea esbozada anteriormente, las personas con

discapacidad forman parte de esta rica sinfonía y enriquecen con su presencia

la diversidad, la cual no solo hay que tolerar, sino principalmente aceptar y final-

mente celebrar, lo señalaba magistralmente el rabino Sergio Bergman: “Noso-

tros queremos la aceptación de la diferencia como riqueza, como biodiversi-

dad, como unidad en esta multiplicidad, para que podamos decir que sí somos

distintos, pero no somos distantes, somos diversos pero no dispersos, todo

esto nos enriquece como un país y como una sociedad humana”.45

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Organización de las Naciones Unidas, ONU, 2003: El Desarrollo Basado en un En-

foque de los Derechos Humanos: Hacia una Comprensión Colectiva entre

las Agencias de las Naciones Unidas, citado en PNUD RSCLAC: Derechos

Humanos, América Latina Genera, 2010.

Organización de las Naciones Unidas, ONU, 2006: Convención sobre los Derechos

de las Personas con Discapacidad y de su Protocolo Facultativo. Adoptada

por la Asamblea General el 13 de diciembre de 2006 y aprobada según RES

61/106 de 24 de enero de 2007 (entrada en vigor el 3 de mayo de 2008).

Organización de las Naciones Unidas, ONU, 2007: Declaración sobre los derechos

de los pueblos indígenas. Aprobada por la Asamblea General el 13 de sep-

tiembre de 2007.

Organización de las Naciones Unidas, ONU, 2008: Realización de los Objetivos

de Desarrollo del Milenio para las personas con discapacidad, mediante la

aplicación del Programa de Acción Mundial para las Personas con Discapa-

cidad y la Convención sobre los derechos de las personas con discapaci-

dad, 18 de diciembre de 2008.. A/RES/63/150.

Organización de las Naciones Unidas, ONU, 2009: Realización de los Objetivos de

Desarrollo del Milenio para las personas con discapacidad, 6 de noviembre

de 2009. A/C.3/64/L.5/Rev.1

Organización de las Naciones Unidas, ONU, 2010 a): Para cumplir la promesa:

realización de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para las personas con

discapacidad hasta 2015 y después de esa fecha, 26/julio/2010. A/65/173.

Organización de las Naciones Unidas, ONU, 2010 b): Oficina del Alto Comisionado

para los Derechos Humanos: Vigilancia del cumplimiento d la Convención sobre

los derechos de las personas con discapacidad. Guía para los obser- vadores de

la situación de los derechos humanos, Nueva york – Ginebra,

Serie de Capacitación Profesional N° 17.

Organización Internacional del Trabajo (OIT, 1989): Convenio 169 sobre pueblos

indígenas y tribales en países independientes, Conferencia General de la

OIT, Ginebra 27 de junio de 1989.

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Informe Mundial sobre la Discapacidad. Disponible en: <www.who.int/di-

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Organización Mundial de la Salud, OMS, 1980: Clasificación Internacional de las

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Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud.

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159

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Personas con Discapacidad. Disponible en: <http://new.paho.org/hq/dm-

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ción y plasmación en la Convención Internacional de los Derechos de las Perso-

nas con Discapacidad, Colección CERMI, N°36, Madrid, Ediciones Cinca.

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CEPAL y UNFPA.

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de la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de

Discriminación contra las Personas con Discapacidad, 25/Octubre/2010”. Dis-

ponible en: http://www.sedi.oas.org/ddse/espanol/index-4_medicion.asp

http://new.paho.org/hq/dm-

http://www.sedi.oas.org/ddse/espanol/index-4_medicion.asp

161

Evaluación social de proyectos en iniciativas de inversión regional caso: región del Bio Bio

Robinson Sáez Lazo

Resumen

El presente trabajo busca aportar una reflexión a los procesos que en la actualidad

desarrolla el país; cuantificando los efectos de la inversión pública en proyectos de

infraestructura y programas de Inversión sobre el bienestar social, considerando la

disminución en la aplicación de las metodologías tradicionales de evaluación social

en la asignación de recursos públicos. Se revisa desde la teoría microeconómica a

la Economía del Bienestar, para analizar lo que contradictoriamente se ha dado en

los últimos años, que pese a los incrementos que han experimentado los recursos

públicos, la evaluación social ha ido perdiendo espacio en la generación de cartera

técnica y económicamente recomendada. De esta manera no existe la certeza de

la real rentabilidad económica de las Inversiones.

Palabras claves

Economia del Bienestar, Rentabilidad Social, Inversión Pública, Recursos Públi-

cos, Economía Real

Summary

The present work seeks to provide a reflection on the processes that currently de-

velops the country; quantifying the effects of public investment in infrastructure

projects and investment programs on social welfare, considering the decline in the

Ingeniero Comercial de la Universidad Católica de Concepción, Master en Administración de la

Universidad de Chile y Diplomado en Evaluación de Proyectos de la Universidad de Concepción.

Se ha desempeñado como Jefe del Departamento de Inversiones FNDR (Fondo Nacional de De-

sarrollo Regional) del Gobierno Regional del Bio Bio, donde ha ejercido las labores de responsa-

bilidad de Administración del Presupuesto Regional. Ha realizado labores como Consultor de la

Subsecretaria de Desarrollo Regional en Programas de Inversión como el PROFIM y el PIRDT. Se

ha desempeñado como Profesor de Cátedras en Universidades Regionales como la Universidad

Técnica Santa María, Universidad Católica de Concepción y la Universidad de Las Américas.

162


application of traditional methodologies of social assessment in the allocation of

public resources. Reviews from the microeconomic theory to welfare economics,

to analyze what contradictorily has been given in recent years, that despite the in-

creases that have experienced public resources, social assessment has been losing

space in the generation of portfolio technically and economically recommended.

In this way there is no certainty of the real economic profitability of investments.

Key Words: Economy Welfare, Social Returns, Public Investment, PublicResour-

ces, Real Economy

1. Introducción y motivación

En 1975 se creó el primer instrumento de financiamiento de inversiones de deci-

sión regional en Chile, el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), lo anterior

para fomentar un desarrollo territorial similar entre la Región Metropolitana y las

demás regiones del país, a través de la generación de procesos más descentra-

lizados de asignación y administración de los recursos del Estado hacia y en las

regiones; la alta realización de proyectos públicos en los últimos años, han llamado

mayormente el interés de la comunidad, y no por la envergadura de las Inversio-

nes, sino porque las iniciativas de inversión pública nos lleva a medir su verdadero

impacto en la economía real46 y a entender la importancia que una buena evalua-

ción de proyectos es clave en el crecimiento de las regiones. Por ello me motive

a realizar el presente trabajo, con el objeto de revisar las metodologías de evalua-

ción socioeconómica que son aplicables a los diversos proyectos y programas de

Inversión Pública relacionados con los aumentos en los stocks de Infraestructura y

de capital humano, necesarios para el crecimiento del país (French-Davis 1964).

En la actual economía mixta, donde el centro de importancia es el agente

económico privado; no menos importante es la intervención del Estado tanto

en la Inversión, como en la Regulación, producto de lo que algunos economistas

como el Nobel Joseph Stiglitz47 llama fallas de mercado; ha obligado a las Naciones

a ser eficientes en la distribución de los recursos escasos y limitados; es así que la

economía desde la teoría clásica de Smith, pone énfasis en la eficiencia en el tra-

bajo y en la administración de la riqueza; sin embargo cabe preguntarse, en países

como el nuestro como ha ido estructurándose esta economia mixta, sabiendo que

seguiremos teniendo servicios y productos públicos, es decir seguirán nuestros

hijos naciendo en Hospitales Públicos y educándose en Escuelas y Universidades

estatales; seguiremos utilizando calles, carreteras y puentes públicos. Esta convi-

46 Economía Real, le escuche este término al Profesor Franco Parisi, en una de sus clases de Tópi-

cos de Finanzas, del MBA, cuando se refería a Proyectos de Inversión.

47 Joseph E. Stiglitz, Economia del Sector Público, febrero de 2000.


163

vencia entre lo público y lo privado, se ve fortalecida por las decisiones que deben

tomar las autoridades políticas, bajo un marco siempre de incertidumbre.

Durante los años `90, Chile es considerado uno de los países con un Sistema

Nacional de Inversiones robusto y maduro (Harberger 1990), que incluso fue mode-

lo a seguir por el resto de países de la región, este sistema comprende cuatro sub-

sistemas: evaluación técnico económico, formulación presupuestaria, ejecución

presupuestaria y evaluación ex-post (Mideplan). Es el subsistema de evaluación

Técnico Económica, llamado ex – ante el que ha ido disminuyendo su empleabili-

dad, cayendo en un 41% en el total de proyectos evaluados entre el año 2003 y el

200748, la razón se explica por el cambio de normativa en la definición del marco

presupuestario para selección de iniciativas, llegando incluso a corresponder solo

un 60% del total de Inversión Pública ejecutada evaluada socialmente, bajo las

metodologías socio-económicas reconocidas en nuestro país. Lo anterior indicaría

que al año 2007 un 40% de la Inversión no aplicaba criterios de Análisis de Costo -

Beneficio, ni Costo – eficiencia; no reconociendo el Inversor Principal (Estado) por

ende el impacto proyectado de la rentabilidad social en el crecimiento del país.

Pero esta caída en el subsistema de evaluación técnico económico, ha ido

acrecentándose en el último cuatrienio, producto de la incorporación y modifi-

cación de normativa que busca facilitar el proceso de pre-inversión ex – ante, la

aparición del Oficio Circular 3649, emanado de la DIPRES, que normaba sobre la

evaluación de activos no financieros, la conservación de infraestructura pública

y emergencias; y la aparición de nuevas glosas presupuestarias en la Ley de Pre-

supuestos del Sector Público en relación a Subvenciones, y Transferencias de Ca-

pital, traspasó a los Gobiernos Regionales, la competencia de evaluar proyectos

de infraestructura menores a M$ 50.000 y Programas de Inversión presentados

por Instituciones Públicas regidas por esta Ley.

Cabe preguntarse entonces, si estas flexibilidades apuntaban solo a incre-

mentar la eficiencia en el Gasto Público, o a fortalecer el crecimiento económi-

co, considerando que para lograr esto último, se debe buscar mejorar la produc-

tividad total de los factores, concentrándose en aquellas iniciativas de inversión

que permitan generar externalidades positivas en la economía50. Esto último se

ve en peligro en el sentido que solo el 60% de la Inversión Pública asegura Ren-

tabilidades Sociales Positivas, desconociendo el impacto ex - ante del restante

40%, en este sentido Fontaine (1976), en su obra Teoría de Precios I, grafica muy

claramente el efecto de crecimiento, cuando se aumentan los stock de recursos,

48 Minuta ejecutiva, elaborada por la DIPRES para evaluar el Sistema Nacional de Inversiones,

junio 2007 http://www.dipres.cl/574/articles-31633_doc_pdf.pdf

49 Oficio Circular N° 33, reemplazo al Oficio Circular 36, http://www.dipres.cl/572/articles-47841_

doc_pdf.

50 http://politicaspublicas.uc.cl/gestion_publica/proyectos/

http://www.dipres.cl/574/articles-31633_doc_pdf.pdf

http://www.dipres.cl/572/articles-47841_

http://politicaspublicas.uc.cl/gestion_publica/proyectos/


164

una discusión aparte es el desarrollo económico, que dice relación con la mejor

utilización de los recursos existentes (French-Davis 1964)51.

Estas definiciones de crecimiento versus desarrollo hoy son el centro de la

discusión regional, independiente del Gobierno existente.

El gráfico anterior muestra la expansión producto del aumento en el creci-

miento económico, lo cual es uno de los fundamentos de la economia de bien-

estar, todos estos aumentos implican mayores niveles de Inversión Total, es aquí

donde se conjuga el crowding52-in y crowding-out53, entre inversión pública y

privada; cuando los aumentos de Inversión Pública incentivan los aumentos en

Inversión Privada, se generan expansiones en el crecimiento, sin embargo esta

ecuación puede ponerse en riesgo cuando es la Inversión Pública la que sustituye

a la Privada, no generándose aumentos definitivos de crecimiento.

Lo anterior, queda bastante bien expresado en los estudios realizados por Ba-

rro (1995), que señalan que una expansión del gasto público y de la Inversión Públi-

ca permite aumentar la tasa de crecimiento económico. Por último cabe destacar

que si la Inversión Pública se alinea a los intereses de la sociedad y permite generar

externalidades positivas directas o indirectas, generará las condiciones que permi-

tan a los privados incentivarse a Invertir, ejemplo de lo anterior puede darse en la

Inversión en Seguridad Pública, la ejecución de un Proyecto como la Relocalización

51 Artículo Planificación de Inversiones, Escuela de Economía de la Universidad de Chile.

52 Crowding= desplazamiento

53 Artículo “Tasa Social de descuento y el rol del Crowding out, entre Inversión Pública y Privada”,

Hector Gutierrez, Estudios de Economía, Universidad de Chile.


165

de la Comisaría de San Pedro de la Paz54, desde su antiguo emplazamiento en la

Villa San Pedro a los centros urbanos de San Pedro de la Costa, no solo contribuye

a la sensación de seguridad de las personas del sector, por el aumento de dotación

e infraestructura, sino además permitirá que siga expandiéndose el sector inmobi-

liario con nuevos proyectos de Viviendas para niveles socioeconómicos mayores;

como también permitirá en el mediano plazo, la inversión de otras empresas de

servicios, colegios, y retailing. Por lo anterior queda a la vista que estas externali-

dades son incrementos en el Bienestar Social.

En relación a lo anterior, existe vasta evidencia en países en desarrollo que

el efecto de desplazamiento por Inversión Pública genera incentivos en la Inver-

sión Privada, sin embargo es preocupante que ya desde el año 2003 a la fecha,

exista un número bastante importante de proyectos que no son evaluados bajo

el Análisis Costo – Beneficio, hecho observado por la OCDE55, que si bien recono-

ce las bondades del Sistema Nacional de Inversiones, permitiendo focalizar las

inversiones rentables socialmente, y reduciendo los riesgos de corrupción, por

lo riguroso del proceso económico financiero, también observa deficiencias y

desafíos para su fortalecimiento, que se dan en la falta de sinergia y complemen-

tariedad de las iniciativas de inversión, en el contexto de la Inversión Total. En

este ámbito si ya resulta complejo relacionar intrainversión pública, cabe decir,

Fondos Regionales, Sectoriales y Municipales; buscar la complementariedad en

el mediano y largo plazo con la Inversión Privada, resulta aún más complejo.

2. El Sistema Nacional de Inversiones y la Evaluación de Proyectos

En Chile el Sistema Nacional de Proyectos (SIN), esta radicada su gestión en el

MIDEPLAN56 y en la DIPRES57, a través de cuatro subsistemas, mencionados an-

teriormente en la introducción del presente documento, su creación se consigna

legalmente en la Ley 18.76858 de 1988, junto al Decreto Supremo N° 1.263 de

197559. Además cada año es el MIDEPLAN, quien imparte instrucciones para el

año presupuestario respectivo, que forman parte de la Ley de Presupuestos. La

creación de un Sistema Nacional de Inversiones, se concibe por el hecho que las

54 MIDEPLAN, Banco Integrado de Proyectos, Código BIP: 30051601 www.bip.mideplan.cl

55 Estudios Territoriales de la OCDE de Chile, 2009.

56 Ministerio de Planificación www.mideplan.cl

57 Dirección de Presupuestos www.dipres.cl

58 Ley N° 18.768 de fecha 29/12/1988 “Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado”.

59 DS 1.263 de 1975, en el artículo 19 bis, establece que los estudios preinversionales y proyectos

deberán contar con informe técnico económico del organismo de planificación.

http://www.bip.mideplan.cl/

http://www.mideplan.cl/

http://www.dipres.cl/


166

naciones persiguen generar Inversión para el crecimiento económico, en nuestro

país se concibe la Inversión Pública como el aumento en el stock de capital que

permita expandir las posibilidades de producción y en definitiva el Ingreso de la

sociedad, sin embargo no existe aún en las metodologías la incorporación del

crowding- in, no solo considerando las externalidades positivas que genera el

proyecto, sino además cuantificar el efecto del incentivo de la Inversión Pública

en la Privada. El SIN, en nuestro país ha permitido el desarrollo de proyectos de

gran impacto para el crecimiento del país, permitiendo a la vez generar una masa

crítica de importancia, reconocida en el resto de los países latinoamericanos.

La Evaluación de Proyectos es uno de los conceptos más recurrentes hoy

en la vida actual, la mayoría de las mallas curriculares presente en los programas

de estudio incorpora la evaluación de proyectos; pero acercándose solamente

al enfoque privado. Sin embargo hay conciencia que cada vez es más relevante

incorporar el enfoque social en el análisis de Inversiones Públicas y Privadas, no

dejando solo el campo de estudio a los economistas como profesionales, sino a

todo aquel profesional interesado en su desarrollo. Para dimensionar de mejor

manera las diferencias entre ambos enfoques debemos tener en cuenta algunos

conceptos básicos de valoración de costos y beneficios, que pasan por la utili-

zación de precios de mercado en el caso de la Evaluación Privada y de precios

sociales, sombra, cuenta o eficiencia en la Evaluación Social (Fontaine 1991). Son

muy conocidos los criterios de Inversión, donde el Valor Actuarial Neto tiene un

papel destacado por ser el único que permite medir el aumento en la Riqueza, a

través del uso de los Flujos de Caja Descontados que miden el valor del dinero en

el tiempo, tal como se aprecia en la siguiente formula:

(1)

Donde , refleja la diferencia entre Ingresos Totales y Cos-

tos Totales, que en Finanzas se llama Cash Flow o Flujo de Caja Neto, luego vere-

mos que estos IT y CT constituyen el valor de la producción, de sus costos y de

sus precios en el desarrollo del proyecto.

La evaluación social de proyectos, llamada también nacional, busca deter-

minar la conveniencia de la realización de iniciativas para el aumento de la rique-

za60 de la Sociedad en su conjunto; pero este aumento de riqueza, que también

persigue el agente privado, en la rentabilidad de sus inversiones, se visualiza de

maneras distintas, pero a través de los mismos criterios de inversión. En la eva-

luación social el análisis Costo-Beneficio, que nace del enfoque de la necesidades

60 Brealey & Myers and Marcus: Fundamentals of Corporate Finance, 1995.


167

básicas postulado por Harberger61, utiliza los precios de eficiencia, que permite

no diferenciar a la sociedad entre la Utilidad Marginal de ricos y pobres.

Sin embargo, estos postulados no se basan en mercados perfectos, donde

la literatura señala que en el largo plazo los precios de mercados se igualan a

los precios sociales; más bien consideran mercados imperfectos, que presentan

distorsiones producto de impuestos, subsidios, aranceles, monopolios, etc.

Para entender estos postulados es necesario comprender gráficamente la

determinación de beneficios y costos sociales en mercados imperfectos, para

ello la profesora Rosa Aguilera62 presenta una clara ilustración de la incorpora-

ción de un proyecto en el equilibrio de mercado. Lo interpretación matemática

de la Evaluación Social se fundamenta en la determinación del criterio Costo

Beneficio que permite conocer la Rentabilidad Social y que se desprende de la

formula del Valor Actuarial Neto.(VAN) presentada en (1) para el proyecto puro

del inversionista.

(2)

Donde en (2), Xi corresponde a la cantidad del bien o servicio i producido

por el proyecto, Pi es el precio que recibiría el dueño del proyecto por cada uni-

dad vendida del bien; yj es la cantidad que el proyecto utilizaría del insumo j y Pj

es el precio que el dueño del proyecto deberá pagar por cada unidad del insumo

j. Por su parte la Evaluación Social, puede extraerse de (1), pero incorporan-

do precios sociales y los efectos indirectos positivos y/o negativos; y medibles y

cuantificables de la Inversión.

(3)

En este segunda formula, se incorpora el efecto del bienestar social, donde

el * representa el efecto social, además se incorporan la cuantificación de los

Beneficios Indirectos BNIt, las Externalidades Et y Beneficios Intangibles Wt63;

si profundizamos más el análisis, en la evaluación social (nacional), una de las

metodologías mas comunes es medir y valorar los Beneficios y costos sociales

producto del Proyecto.

Supongamos un nuevo proyecto de inversión para el sector pesca, través

61 A.C. Harberger, “Tres postulados básicos para la Economía Aplicada del Bienestar”.

62 Aguilera R., Andalaft A., “Evaluación Socioeconómico de Proyectos con el Método de Opciones

Reales”.

63 Fontaine E., Libro “Evaluación Social de Proyectos”, Capitulo 5, Editorial McGraw Hill.


168

de equilibrio parcial, podremos visualizar gráficamente el efecto en los Benefi-

cios Netos Sociales de la ejecución e impacto de este Proyecto en la Sociedad,

ver en el gráfico 2.

En el gráfico anterior64, las curvas de oferta son las curvas privadas, es de-

cir, estas no han sido corregidas por efecto de las distorsiones, luego analizare-

mos como la curva de oferta con proyecto puede ser sustituida por una curva de

oferta social, que refleje los costos sociales del proyecto, en ese caso podremos

calcular a partir de un sólo gráfico los beneficios sociales netos, por el momento

sólo podremos calcular el beneficio social bruto.

El beneficio social (bruto) en este caso corresponde al área Qcp’ABCQcp.

Este beneficio tiene dos componentes:

a) el área QspBCQcp que corresponde al beneficio por mayor consumo asociado

al incremento de la producción y el consumo del bien desde Qsp hasta Qcp. De-

cimos que el beneficio corresponde a dicha área ya que el valor que los consumi-

dores asignan a cada una de las unidades demandadas corresponde a un punto

de la curva de demanda, por lo tanto el valor de las Qcp-Qsp unidades adiciona-

les será toda el área bajo la curva de demanda entre esos dos puntos.

b) el área Qcp’ABQsp que representa una liberación de recursos (un ahorro de

costos de producción). En efecto, notemos que debido a la expansión de la oferta

cae el precio (desde Psp hasta Pcp), con lo que otros productores se ven obliga-

dos a reducir la cantidad ofertada hasta Qcp’. Esta disminución de producción de

64 Interpretación extraída de Contreras E., Evaluación de Inversiones Públicas: enfoques alterna-

tivos y su aplicabilidad para Chile, Departamento Ingeniería Industrial. Universidad de Chile.


169

los antiguos productores implica un beneficio por menores costos de producción

para el país, esta menor producción de los antiguos productores no es menos

producción en términos agregados, ya que su producción es reemplazada por el

nuevo productor dueño del proyecto.

Una interpretación matemática de lo anterior65, puede aclarar un poco más

los Beneficios Sociales Brutos, que denominamos privadamente como Ingresos

Totales, producto del aumento en el consumo de la Sociedad y la liberación de

recursos de los actuales productores, esta interpretación comienza incorporan-

do un nuevo concepto, el Valor Social de la Producción, que se traduce en los

Beneficios Sociales Brutos.

(4)

Pero la pregunta es que pasa con los Costos Sociales de la Producción, ne-

cesarios para determinar los Beneficios Netos, para ello debemos adentrarnos

en el mercado de los insumos necesarios para el proyecto en análisis.

Supongamos que el proyecto tiene el efecto de aumentar en forma no mar-

ginal la demanda del principal insumo (X) del producto del proyecto (Q), esto

presenta dos efectos:

a) El proyecto tiene por efecto un desplazamiento hacia la derecha de la curva

de demanda, lo que hace aumentar la cantidad transada del insumo y su precio.

El área de la izquierda es un costo social, ya que los que demandaban el insumo

65 Extraido de Eficiencia y Equidad en la Evaluación Social de Proyectos, Axel Jansson.


170

antes de la entrada del proyecto (representados por D) van a consumir menos

(X’c/p en vez de Xo) y a un mayor precio o valor (V). Ese costo es medido por la

disposición a pagar que tienen los consumidores por esa cantidad de insumo

(primer postulado).

b) El área de la derecha también es un costo social, ya que los productores del

insumo van a tener que producir más (Xc/p en vez de Xo) y por lo tanto incurrirán

en mayores costos.

Ese costo es medido por el área bajo la curva de oferta, ya que corresponde

a la curva de CMg (segundo postulado).

La suma de ambos costos sociales en el mercado del insumo se llama el

Costo Social de la Producción del Insumo (CSP):

Una interpretación matemática de lo anterior, puede aclarar un poco más

los Costos Sociales Brutos, que denominamos privadamente como Costos Tota-

les, producto del aumento en el consumo del insumo por parte de la Sociedad

y menor consumo por parte de los productores, esta interpretación comienza

incorporando el concepto Costo Social de la Producción del insumo.

(5)

En definitiva la determinación de los Beneficios Netos Sociales, necesarios para

determinar el aumento de la Riqueza en la Sociedad (Ws), debemos obtener la

diferencial de los Beneficios Sociales Netos , donde descrip-

tivamente corresponde a:

VSP= Liberación de recursos + Aumento en la disponibilidad de bienes

CSP= Menor disponibilidad de Bienes + Mayor uso de recursos

Un análisis aparte, pero no de menor importancia, es la determinación y utili-

zación de la tasa de descuento social, que denominaremos r*, que al igual que en la

Evaluación Privada de Proyectos, corresponde a la tasa mínima exigida por los inver-

sionistas, siendo además el costo alternativo o de oportunidad de la Inversión, si bien

privadamente la determinación de la tasa pasa metodologías conocidas y aceptadas,

que tienen su base en la Teoría de Portafolio66, que utiliza el modelo del CAPM67, este

incorpora una serie de supuestos que no hemos discutido suficientemente en este

66 Brealey, Richard A. y Stewart C. Myers (1996), ‘Fundamentos de Financiación Empresarial,

McGraw-Hill (Capítulo 8).

67 Kp=


171

artículo, pero que incorporan dos conceptos fundamentales de la teoría financiera:

el riesgo y la rentabilidad. Por ejemplo, algunos de los supuestos son, Rentabilidad

Promedio de Mercado E(Rm), tasa libre de riesgo rf, beta riesgo sistemático , que

permiten incorporar el riesgo del mercado en nuevos proyectos.

A pesar de lo anterior, es bueno señalar que la información que se utiliza

hasta este momento demuestra solo la utilización de capital propio, o señalado

de otra manera el riesgo asociado del proyecto solo al Inversionista.

Para aproximarnos a la tasa de descuento social, podemos señalar que en

nuestro país se determina por el Mideplan68 cada año, de acuerdo a las Instruccio-

nes que se imparten por Ley de Presupuestos, siendo una tasa que representa el

costo de oportunidad para el estado de realizar ciertos proyectos de Inversión.

Si bien podríamos quedarnos con los análisis antes presentados, me gusta-

ría poder compartir el análisis que realiza el profesor Fontaine69 (2008), en un ar-

tículo donde expone la composición de la tasa de descuento y de su correlato a la

tasa riesgo país. Habitualmente cuando hablamos de la tasa social de descuento

(al igual que los precios de eficiencia), la mayoría de los profesionales de las Uni-

dades formuladoras de proyectos70 en el sector público y municipal, lo toman

como un dato de la causa pues es MIDEPLAN quien cada año los proporciona71,

y es ahí donde define someramente la tasa social de descuento (TSD) como el

costo en que incurre la sociedad cuando el sector público extrae recursos para

financiar sus proyectos, la pregunta es como se compone esta tasa; en un estu-

dio realizado por el Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de

Chile (Contreras 200372), este realiza un comparativo de las tres metodologías

aceptadas para la evaluación social de proyectos, siendo en Chile el enfoque de

eficiencia (Harberger 1973) el utilizado, y que se define como una tasa ponde-

rada, que proviene de tres fuentes de financiamiento: i) el ahorro privado, ii) la

inversión privada y iii) ahorro externo, a través de una serie de ponderadores

(ver Contreras 2003), que se presenta.

TSD = tp ×β + q×φ +α ×CMg x

En donde tp, q, y Cmg x son los costos que la sociedad percibe, asociadas

al ahorro privado, al rendimiento de la inversión y al endeudamiento externo,

respectivamente. Los valores β, φ, y α son los ponderadores de estos valores, los

68 http://sni.mideplan.cl/documentos/Metodologias/me_general.pdf

69 Fontaine E., Evaluación privada y Evaluación Social de Proyectos: El Rol del Estado; 2008.

70 Cabe señalar Municipios, Servicios Públicos, etc.

71 http://sni.mideplan.cl/postulacion_links/4_precios_sociales_2010.pdf

72 Contreras E., Cartes F, Cruz JM., Tasa Social de Descuento en Chile, DII Universidad de Chile.

http://sni.mideplan.cl/documentos/Metodologias/me_general.pdf

http://sni.mideplan.cl/postulacion_links/4_precios_sociales_2010.pdf


172

cuales reflejan el impacto relativo que produce el uso de cada una de las fuentes

de financiamiento.

Por lo tanto, el cálculo de la TSD según el enfoque de Eficiencia, exige de-

terminar los siguientes valores:

• Tasa de captación del ahorro interno (tp), que se usa como proxy de la tasa

de preferencia intertemporal del consumo (r).

• Tasa de rendimiento de la inversión (q), que se usa como proxy de la pro-

ductividad marginal de la inversión (p).

• Costo marginal de endeudamiento externo (Cmg x).

De este análisis se termina extrayendo el valor de la tasa de descuento relevante

para el país en materia de Inversión Pública, siendo para el año 2010 y siguientes

en un 6%, sin embargo este guarismo no deja contento a muchos economistas y

financistas, ya que no logra incorporar el riesgo asociado a las inversiones, como

se aplica el modelo a la inversión privada, las criticas apuntan a que el enfoque

de eficiencia no considera el riesgo de los proyectos en la tasa, por cuanto mu-

chos cuestionamientos pasan por considerar que el portfolio de proyectos es

muy amplio y los proyectos se encuentran totalmente diversificados73.

Otra apreciación de Arrow y Lind (1970)74, señala que el riesgo de los pro-

yectos públicos, se distribuye entre tantos individuos que es insignificante consi-

derarlo. A pesar de lo anterior Fontaine (2004), tomando el enfoque de eficien-

cia, señala que en nuestro país la tasa de riesgo (país) es tan insignificante que se

aproxima a cero75 y por ende la tasa social de descuento se aproxima a la tasa a

la cual se endeuda Chile en el exterior.

73 Samuelson P.”Discusión”, American Economics (1964).

74 Arrow KJ y Lind R, 1970, “Uncertainty and the Evaluation of Public”.

75 Tasa Riesgo País proyectada a 2010, 0.55%, según www.invertia.cl

http://www.invertia.cl/


173

3. Fondo Nacional Desarrollo Regional en la Región del Bio Bio.

El FNDR como se le llama al Fondo Nacional de Desarrollo Regional, nace de la

Ley 19.175 de 1975, y tiene como definición, ser un fondo de compensación te-

rritorial para el desarrollo de las comunidades al interior de una región, en nues-

tra región del Bio Bio, el FNDR, es considerado un fondo de importante impacto

en el desarrollo de las iniciativas a nivel comunal, siendo en cierta medida el

único fondo que permite decidir regionalmente los recursos públicos, lo anterior

por cuanto su nivel de decisión pasa por un órgano político y colegiado llamado

Consejo Regional, quienes son los que a propuestas del ejecutivo, Intendenta

Regional, aprueban o modifican los proyectos y programas de inversión pública

del FNDR. Los recursos se distribuyen entre las comunas de la región para finan-

ciar iniciativas locales de una amplia gama de sectores de impacto como salud,

educación, defensa y seguridad, agua potable y alcantarillado, medioambiente,

etc. La ley de presupuestos establece cada año como deben ejecutarse los re-

cursos, siendo el foco de la medición de desempeño de los gobiernos regionales

la ejecución presupuestaria representada por el nivel de gasto al termino del año

presupuestario; sin embargo estos resultados de medición, no significan mayo-

res ingresos para las regiones, ni tampoco las condiciones depresivas de algunas

regiones implican mayor acarreo de recursos, esta situación de contraste es re-

flejada por la OCDE, en sus estudios territoriales año 2009, donde muestra que

regiones como la del Bio Bio con altas tasa de pobreza y desempleo presentan

los niveles más bajos de FNDR per cápita76, como se aprecia en la presente grá-

fica (año 2009 en miles de pesos).

76 Fuente: Subdere - División de Políticas.


174

Por tratarse del principal instrumento financiero a través del cual el Go-

bierno Central transfiere recursos fiscales a las regiones, el FNDR representa una

de las herramientas más importantes dentro del proceso de descentralización

administrativa del país, buscando la profundización del sistema democrático y

radicando la toma de decisiones en las instancias más próximas a los problemas

locales.

El FNDR se distribuye a las regiones según una formula de asignación que

se establece en la Ley de Presupuestos de cada año, donde se distribuye el 90%

de los recursos, según variables que se establecen y permiten dar cumplimiento

a lo establecido en la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración

Regional (LOCGAR) de 1993, donde definió objetivos y una metodología para la

distribución interregionales del FNDR. Lo anterior generó un cambio significativo

en la evolución del FNDR, tanto por la estabilización de su monto anual total

asignado, como por la homogenización de las cuotas regionales. Sin embargo

cabe destacar que a diferencia de lo que se establece para las fuentes sectoriales

propias de los Ministerios, el FNDR se compone de dos fuentes:

1.- FNDR de Libre Disposición: Se incorporan a los presupuestos regionales sin

ningún tipo de orientación, por lo que su uso depende de las prioridades

de inversión en cada región, habitualmente son empleados para dar cum-

plimiento a los compromisos de arrastre presupuestario que son de mayor

exigibilidad para los Gobiernos Regionales.

2.- FNDR Provisiones: Obedecen a una definición política de gobierno y depen-

den de un Ministerio, por lo que estas provisiones tienen una orientación

de inversión sectorial de modo de fortalecer las prioridades de inversión

regional. (Ejemplo: Eficiencia, Emergencia, Infraestructura Educacional, In-

fraestructura Rural, Electrificación Rural, Saneamiento Sanitario, Residuos

Sólidos y Patentes Mineras).

Las provisiones obedecen a la complementación de una política de inver-

sión nacional que considere el ámbito de decisión regional desde el punto de

vista de la focalización en los territorios. Así se privilegia la inversión en aquellos

sectores que, por su alto sentir social, se han constituido en un foco primordial

del desarrollo regional en las Regiones. Con la incorporación de provisiones, las

regiones pueden liberar recursos de libre disposición y destinarlos a las priorida-

des netamente territoriales.

Por su parte el FNDR tradicional financia todo tipo de proyectos de infra-

estructura social, estudios y programas de los sectores de inversión pública es-

tablecidos por MIDEPLAN o por definición de los propios Gobiernos Regionales,

siempre y cuando no se infrinjan las restricciones establecidas en la Ley de Pre-

supuestos del Sector Público.


175

A pesar de lo anteriormente expuesto, el FNDR representa solo entre un 7%

a 10%77 del total de la Inversión que se ejecuta en la Región en un año presupues-

tario, siendo la Inversión que ejecutan los sectores la de mayor cuantía e impacto

económico en el país, la distribución de esta Inversión Pública, solo demuestra el

nivel de centralismo que presenta la Inversión Pública en nuestro país.

Pero independiente de la proporción relativa del FNDR en el Anteproyecto

Regional de Inversiones (ARI), su impacto muchas veces es de mayor relevancia

que los recursos sectoriales, por tratarse de iniciativas de monto reducidos y

muchas veces no abordadas por los sectores inversores.

A pesar del reducido aporte que hace el FNDR al total global anual de la In-

versión Pública en la Región, no deja de ser una fuente de financiamiento preferida

por parte de los Municipios, sobre todo por los más pequeños y que cuentan con

características rurales y económicas que los mantiene en condiciones de pobreza

a sus comunas y habitantes. La mayor diferencia con las fuentes de financiamiento

sectoriales radica en la posibilidad cierta de poder acceder a los fondos en periodos

presupuestarios reducidos, y en tipologías de proyectos de una amplitud importante

que pueden ser la respuesta a las necesidades de las comunidades, que por lo ge-

neral tienen menos probabilidades de ejecución en sectores como Obras Públicas,

Salud y Vivienda, por mencionar algunos; y que no están en las prioridades de los

sectores por concentrarse estos en comunas de alto número de habitantes.

Un ejemplo de la importancia del Fondo Nacional del Desarrollo Regional,

es el sector de la construcción, donde el año 2009, según informes de la Cámara

Chilena de la Construcción la inversión en obras que hace el FNDR a nivel nacio-

nal equivale al 46,8% de la inversión en obras presupuestada para el MOP y al

61,7% de la inversión correspondiente al MINVU. En términos más globales, se

espera que el FNDR aporte recursos que permitan dinamizar las economías loca-

les que no son el foco de los grandes sectores inversores del país.

La distribución del 90% del FNDR entre las distintas regiones se realiza a

partir de la aplicación de una metodología de distribución que considera las va-

riables y ponderaciones siguientes:

• La Población en Condiciones de Pobreza e Indigencia, medida en términos

absolutos y relativos, con un 55%.

• Las Características Territoriales de cada Región, con un 45%.

Para el cálculo de las variables señaladas, se utilizan sólo cifras oficiales

emanadas de los ministerios, del Instituto Nacional de Estadísticas o de orga-

nismos internacionales reconocidos por el Estado de Chile. Mediante decreto

supremo, expedido a través de los Ministerios del Interior y de Hacienda, se ac-

tualizan cada dos años los coeficientes de distribución del FNDR señalados.

77 Informe Anteproyecto Regional de Inversiones


176

Para el cálculo de las variables señaladas, se utilizan sólo cifras oficiales

emanadas de los ministerios, del Instituto Nacional de Estadísticas o de orga-

nismos internacionales reconocidos por el Estado de Chile. Mediante decreto

supremo, expedido a través de los Ministerios del Interior y de Hacienda, se ac-

tualizan cada dos años los coeficientes de distribución del FNDR señalados.

El 10% restante del FNDR redistribuye entre las regiones de acuerdo a los

siguientes criterios:

a). Un 5% como estímulo a la eficiencia, considerando, al menos, indicadores

que midan el mejoramiento de la educación y salud regionales, y los mon-

tos de las carteras de proyectos elegibles para ser financiados mediante el

Fondo Nacional de Desarrollo Regional. Los indicadores y procedimientos

de cálculo se establecen con los ministerios respectivos y deben ser cono-

cidos por los gobiernos regionales con dos años de anticipación.

b). Un 5% para gastos de emergencia.

El FNDR también incluye un conjunto de provisiones, que se generan con

el objeto de dar orientación de políticas nacionales sectoriales desde una pers-

pectiva regional, algunas de pascuales también cuentan con el aporte de crédi-

tos externos financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo o del Banco

Mundial. La distribución de éstas la ejecuta la SUBDERE durante el año presu-

puestario vigente obedeciendo a metodologías particulares de distribución in-

terregional.

Por último, la decisión de cuales iniciativas financiar esta radicada en el

Consejo Regional quien debe resolver la inversión de los recursos que se asignen

a la región, sobre la base de la propuesta que formule el intendente. Los Gobier-

nos Regionales surgen de la necesidad de crear nuevas reformas para establecer

instancias de participación ciudadana a nivel local, con ello también se busca

consolidar un activo, progresivo y eficaz proceso de descentralización del país,

cuando se constituyeron los Gobiernos Regionales en todo el país, la institucio-

nalidad chilena sufrió uno de los cambios más significativos, ya que a través de

los Consejeros Regionales, se abrió un espacio a la participación ciudadana en las

decisiones relativas al desarrollo regional.

El Gobierno Regional, es una organización orientada a fines políticos, cuyo

objetivo es el desarrollo armónico y equitativo en lo social, cultural y económico

de la Región. Los Gobiernos Regionales son los responsables de la administra-

ción de los recursos que el Gobierno Central les otorga para el financiamiento de

programas y proyectos de interés regional y local; de impulsar las instancias de

participación que la Ley crea a nivel territorial; y de adoptar modernas formas de

gestión en las Instituciones Públicas.


177

4. Metodología utilizada

Para estudiar y analizar el comportamiento durante los últimos periodos presupues-

tarios de la Inversión del FNDR (2006 al 2010) se han utilizado datos estadísticos de

información pública desagregados según su formula de ejecución78 empleando el

método del análisis vertical y horizontal del presupuesto de capital79, cabe indicar

si corresponden a Iniciativas de Inversión o simplemente es la aplicación de Trans-

ferencias Corrientes y de Capital. Por último utilizando instrumental estadístico, de-

mostraremos como resultado que la evaluación social permite medir de manera mas

certera el impacto de las inversión pública en el crecimiento de las regiones.

De esta forma podremos evaluar como los métodos tradicionales (VAN So-

cial, TIR Social, CAE/Usuario, etc), se siguen empleando a modo de efectuar una

comparación y analizar sus resultados. Para obtener información en cuanto a

proyectos evaluados y ejecutados, se recurrió a las bases del Ministerio de Plani-

ficación (MIDEPLAN), Institución encargada de determinar la rentabilidad social

de las iniciativas de inversión pública. El resto de las Inversiones son de respon-

sabilidad de los Gobiernos Regionales, quienes son los responsables de evaluar

las iniciativas que no son evaluadas en Mideplan.

Dentro de los proyectos evaluados por MIDEPLAN existen algunos que no per-

miten valorar en términos económicos los beneficios o los costos involucrados en el

proyecto, debido a que estos son intangibles pero afectan la decisión de realizar o no

un proyecto, estos tipos de proyectos no permiten cuantificar ni medir su bienestar

social, pero consideraremos para efecto del presente análisis como susceptibles de

análisis metodológicos vía métodos tradicionales de Evaluación Social.

Si bien el foco del análisis es la región del Bio Bio, no es menos importante

la exploración que podemos llevar a cabo para los resultados nacionales y que

la SUBDERE80 publica anualmente, siendo este nuestro punto de partida para el

ejercicio de conocer cuan medibles son hoy y cual es el impacto de las Inversiones

Regionales que durante los últimos años ha bordeado los 150 millones de U$.

Sin embargo quisiera aclarar que el objeto no es buscar la complementariedad

de la Inversión, -que parece ser un tema apasionante- sino conocer como relativamen-

te desconocemos como se ve incrementado el bienestar social, o matemáticamente

hablando como aumenta el área bajo las curvas de Oferta y Demanda Sociales.

En el cuadro siguiente se ve claramente como la proporción de las inversio-

nes ejecutadas en el periodo presupuestario 2010 se focalizo en las Transferen-

cias de Capital del subtitulo 33 – 03 a otras entidades públicas, que para el caso

de la Región del Bio Bio representa un 53% del presupuesto final, relegando la

78 Ley de Presupuestos y glosas comunas de los Gobiernos Regionales.

79 Métodos muy empleado en la Contabilidad Gerencial de las empresas de capital privado.

80 www.subdere.gov.cl Fondo Nacional de Desarrollo Regional.

http://www.subdere.gov.cl/


178

Inversión Real a un 35%, lo antes mencionado se traduce como efecto del despla-

zamiento de Inversiones que podemos denominar con Rentabilidad difusa81 es

decir que no conocemos la medición de su Rentabilidad o incremento del Bien-

estar Social para nuestra Región, pero este guarismo no es totalmente cierto por

cuanto los proyectos JEC82 y los Saneamientos Sanitarios o Ex – PMB son evalua-

dos por las metodologías tradicionales del Sistema Nacional de Inversiones.

Pero hablar de Rentabilidad Difusa no significa decir que no existe Renta-

bilidad, por el contrario estas Inversiones pueden ser altamente rentables, pero

como no son aplicables en los métodos tradicionales de evaluación, no conoce-

mos su impacto real en la economía. Antes de continuar con el análisis es bueno

distinguir las tipologias de Inversión y sus métodos de evaluación, por cuanto su

estudio puede resultar confuso y difícil de entender.

Distintos enfoques en la Evaluación Social de Proyectos83

Existen distintos enfoques para realizar una evaluación económica. Centraremos

nuestro estudio en dos: el enfoque de Eficiencia, y en el enfoque Costo - Beneficio.

Enfoque de Eficiencia

Este enfoque se aplica cuando existe dificultad para cuantificar y/o valorar los

beneficios del proyecto, especialmente cuando esto conlleva la aplicación de jui-

cios de valor.

Existen tres postulados básicos:

1. La Curva de Demanda Individual de un bien representa la máxima disposi-

ción a pagar de un individuo por consumir distintas unidades del bien; por

lo tanto, el área bajo la curva de demanda refleja el cambio en el bienestar

del individuo al variar el consumo del bien. (El Beneficio Marginal para un

comprador es medido por su precio de demanda).

2. La Curva de Oferta Individual de un bien representa el costo marginal de

producción de cada unidad del bien para el oferente; por lo tanto, el área

bajo la curva de oferta refleja el costo de oportunidad al variar la produc-

ción de ese bien. (El costo de oportunidad de una unidad adicional para un

proveedor es medido por su precio de oferta).

81 Este concepto se lo he escuchado a muchos profesionales pero lo encuentro perfecto para

demostrar que no es malo invertir, lo malo es que calidad de Inversión hacemos.

82 JEC= Jornada Escolar Completa.

83 Harberger, A. (1985) Reflections on social project evaluation.


179

3. Cuando evaluamos los beneficios netos o los costos de una acción (proyec-

to, programa o política), los costos o los beneficios deben ser agregados sin

tener en cuenta a qué individuo (o individuos) van a parar, por lo cual, este

supuesto implica que el bienestar de $1 en las manos de uno vale tanto

como $1 en de beneficio para otro.

Por lo tanto, una variación positiva del bienestar social es equivalente a que

el Valor Actual Social sea positivo. Esto le da la fuerza práctica a este enfoque, ya

que para medir si el bienestar social aumenta o disminuye, basta con calcular el

VAN para cada agente involucrado en el proyecto y luego sumarlos.

En Chile y en general en la mayor parte de los países que realizan Evaluación

Social de Proyectos, se utiliza el enfoque de eficiencia para evaluar socialmente

los proyectos. El enfoque de necesidades básicas es utilizado fundamentalmente

en proyectos de educación, salud, justicia, seguridad ciudadana, entre otros.

Si bien el análisis del presente documento, no pretende realizar un juicio de

si es correcto o no financiar proyectos que no utilizan rentabilidad económica vía

Análisis Costo Beneficio84 , es bueno conocer que los postulados económicos en

los que se fundamenta la metodología pretende hacer un uso optimo de los es-

casos recursos con que cuenta un país, -cabe destacar si que en este análisis no

se incluyen los impactos producto de las inversiones en concesiones públicas-;

los postulados de este enfoque fueron la base para el desarrollo de la Evaluación

Nacional o Social de Proyectos en Chile, que hasta la fecha han permitido desa-

rrollar todo un compendio de metodologías de evaluación económica para ini-

ciativas de diversa denominación, las cuales han incorporado nuevos énfasis en

el combate con las carencias básicas de las zonas más dispersas de nuestro país.

Inversión Pública Regional años 2006 - 201085

La Contabilidad Gubernamental y la Ley de Presupuestos del Sector Público, tie-

ne claramente establecidos los grupos de partidas que constituyen los Ingresos

y Gastos Fiscales, a través de Subtítulos, Ítems, Asignaciones y Subasignaciones,

que forman parte del Presupuesto y se definen en las Instrucciones para la Eje-

cución de la Ley86, para los Ministerios y Gobiernos Regionales.

Subtítulo 22 Bienes y Servicios de Consumo: Comprende los gastos por adqui-

siciones de bienes de consumo y servicios no personales, necesarios para

el cumplimiento de las funciones y actividades de los organismos del sec-

84 Three Basic Postulates for Applied Welfare Economics: An Interpretive Essay, Arnold Harberger.

85 http://www.dipres.gob.cl/574/multipropertyvalues-14322-15192.html

86 http://www.dipres.cl/572/articles-72885_doc_pdf.pdf

http://www.dipres.gob.cl/574/multipropertyvalues-14322-15192.html

http://www.dipres.cl/572/articles-72885_doc_pdf.pdf


180

tor público. Ejemplo: Estudios de investigación o servicios profesionales de

interés regional. Este tipo de iniciativas no requieren recomendación de

Mideplan, por lo tanto no hay Evaluación Económica.

Subtitulo 24 Transferencias Corrientes a Sector Privado y a otras Institucio-

nes Públicas: Corresponden a recursos destinados a subvenciones propias

de los concursos de Cultura, Deporte y Seguridad Pública y que cada uno

puede llegar a un máximo de 2% del marco total del presupuesto. Al sec-

tor privado permite que sean traspasados los recursos a organizaciones

de base. Ejemplo. Club deportivo. A otras Instituciones Públicas permite

transferir recursos a Instituciones como los Municipios. Ejemplo. Festival

del Choclo de Hualqui. Este tipo de iniciativas no requieren recomenda-

ción de Mideplan, por lo tanto no hay Evaluación Económica, correspon-

den a subvenciones a Instituciones.

Subtitulo 29 Adquisición de Activos No Financieros: Corresponden a los recur-

sos que pueden destinarse a proyectos de reposición o compra de vehí-

culos, maquinarías, equipamientos, equipos informáticos, adquisición de

edificios, etc; que no formen parte de un proyecto de inversión. Estos Pro-

yectos no requieren aprobación RS de Mideplan, y son evaluados por el

Gobierno Regional, bajo las metodologías de evaluación del Sistema Na-

cional de Inversiones, sin embargo no son contabilizados en el Sistema. Ej:

Adquisición de Maquinaria para la comuna de San Carlos.

Subtítulo 31.01. Estudios Básicos: Puede destinarse recursos del FNDR para la

ejecución de estudios de interés regional y que permiten generar nuevas

iniciativas de inversión. Ej: Elaboración de Planes como los Pladecos.

Subtitulo 31.02. Proyectos: Corresponden a recursos que pueden destinarse a es-

tudios pre-inversionales de prefactibilidad, factibilidad y diseño destinados a

generar información que sirva para llevar a cabo la ejecución futura de pro-

yectos. Además y representa en mayor porcentaje recursos para comenzar

y/o continuar la ejecución de obras de Instituciones Públicas y Municipales.

Ej: Diseño de una Posta Rural o la Construcción de un pavimento.

Subtitulo 31.03. Programas de Inversión: Corresponden a recursos destinados

a acciones que permitan incrementar recursos humanos, productivos, etc.

Ej: Programa de saneamiento de derechos de agua.

Este subtítulo refleja el centro de la Inversión, y permite conocer el

volumen de Iniciativas de Inversión que cuentan con evaluación técnica y

económica, vale decir han sido evaluados con las metodologías de evalua-

ción de proyectos, establecidas en el Sistema Nacional de Inversiones, y

que reflejan rentabilidad económica, dado que deben tener recomenda-

ción favorable de MIDEPLAN (RS).

Subtitulo 33.03 Otras Entidades Públicas: Estos recursos corresponden a pro-

yectos que pueden transferirse a otras Instituciones Públicas y Municipa-


181

les, que deben contar con RS de Mideplan y cuentan con evaluación téc-

nica económica, a excepción de los Programas de Transferencia que son

evaluados por el Gobierno Regional y que tienen un carácter de interés

regional, ejemplo Programas como Innova Bio Bio, Programa de apoyo a

pecadores, etc. y que son presentados solamente por otras Instituciones

Públicas que se rigen por la misma Ley de Presupuesto.

Subtítulo 33.03.125 Transferencias Municipales (FRIL): El Fondo Regional de Ini-

ciativas Locales (FRIL), corresponden a proyectos de obras civiles, que no

superan los 50 millones y que son evaluados por el Gobierno Regional bajo

formatos simplificados de evaluación. Ej: Construcción Sede Social Quille-

co.

Subtítulo 34 Deuda Flotante: Corresponde a los compromisos devengados y no

pagados al 31 de diciembre del ejercicio presupuestario.

Antes de introducirnos a los datos regionales, como muestra del último

proceso presupuestario, la Región del Bio Bio, ha sido una de las regiones que

ha incrementado sus inversiones en el uso de los subtítulos que no consideran

rentabilidad económica. Considerando además que los presupuestos nominal-

mente han crecido desde que nacen los Gores en más de 4 veces, pasando de 20

mil millones a 90 mil millones en la actualidad.

La evolución del Presupuesto FNDR durante el último quinquenio a valores nomi-

nales refleja la siguiente distribución por Subtítulos.

ANALISIS VERTICAL PRESUPUESTO FNDR EJECUTADO

PERIODO 2006 -2010

Subtitulo Clasificación Económica 2006 2007 2008 2009 2010

22 Bienes y Servicio de Consumo

0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.04%

24 Transferencias Corrientes 2.43% 2.19% 1.96% 3.10% 3.30%

29 Activos No Financieros 0.00% 0.00% 11.20% 4.43% 7.68%

31 Iniciativas de Inversión 50.66% 55.70% 48.76% 44.88% 33.38%

32 Prestamos -0.65% 0.56% 0.58% -0.27% 0.03%

33 Transferencias de Capital 45.77% 40.79% 37.35% 47.17% 50.51%

34 Deuda Flotante 0.00% 0.16% 0.15% 0.00% 5.10%

35 Saldo Final de Caja 1.79% 0.60% 0.00% 0.69% 0.00%

Total Inversión 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.04%

Fuente: SIGFE –DIPRES

Dadas las cifras podemos interpretar que en cada periodo presupuestario

las iniciativas de Inversión que cuentan con Rentabilidad Técnica y Económica


182

han disminuido considerablemente en su implementación, llegando solamente a

un 33% el año 2010. Sin embargo este dato puede inducirnos a error y debemos

incorporar aquellos ítems y asignaciones que requieren Recomendación o Eva-

luación Técnica y que pueden ser ejecutados vía Subtítulos de Transferencia.

Otro análisis que puede desprenderse de los datos analizados corresponde

a la evolución de los subtítulos que involucran iniciativas, donde se ve claramen-

te que el subtítulo 31 Iniciativas de Inversión, revisadas por Mideplan, cayó en

un 30,7% el año 2010.

ANALISIS HORIZONTAL PRESUPUESTO FNDR EJECUTADO

PERIODO 2006 -2010

Subtitulo Clasificación

Económica 2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010

24 Transferencias

Corrientes 3.3% 21.2% 115.1% -0.9%

29 Activos No

Financieros 0.0% 0.0% -46.3% 61.5%

31 Iniciativas

de Inversión 26.1% 18.8% 24.9% -30.7%

33 Prestamos 2.2% 24.2% 71.3% -0.2%

Fuente: SIGFE –DIPRES

Si revisamos las cifras la evolución en el crecimiento de la ejecución de los

proyectos ha ido acrecentándose en el subtitulo 33 Transferencia en desmedro

del subtitulo 31, situación similar pasa con los subtítulos 24 y 29.

Lo anterior es relativamente desproporcionado a la cartera que en la ac-

tualidad se encuentra recomendable favorablemente que supera dos veces el

presupuesto regional, la razón puede estar radicada en la performance de la eje-

cución de las iniciativas, las cuales vía subtitulo 31 Iniciativas de Inversión, impli-

can mayores trámites para la ejecución de los proyectos.

Sin embargo, lo anterior puede inducir a interpretaciones erróneas pues

debemos corregir los datos e incorporar al subtitulo 31, las iniciativas que se

realizan vía transferencias y que presentan evaluación técnica y económica; un

punto aparte es el caso de los activos no financieros que si bien son evaluados

vía metodologías de evaluación tradicional, no pasan de ser activos que solo re-

ponen stock que ya existen en la economía, por lo tanto no se produce claramen-

te un trade-off en la economía, lo anterior podemos expresarlo de la siguiente

manera:


183

Donde lo que se busca es determinar el valor porcentual del Presupuesto

Regional %IRE87

que se asigna y ejecuta bajo las metodologías tradicionales de evaluación

técnica y económica, que nos permiten probar la hipótesis, que bajo estas meto-

dologías se garantiza rentabilidad económica y nos permite asignar recursos en

aquellas mejores iniciativas para la Sociedad en su conjunto, desechando aque-

llos proyectos que no permiten una mejora en el bienestar social.

Considerando los antecedentes informados en www.dipres.gob.cl para el

año 2010 el %IRE alcanzó el 57,87%, comparativamente al ejercicio presupuesta-

rio 2006, que muestra un 84,92%, es decir se han financiado en un 27% menos

iniciativas de inversión, bajo metodologías de Evaluación Social de Proyectos, lo

más preocupante aún es comparar en términos reales que las iniciativas finan-

ciadas en el año 2006 equivalen a M$ 33.239.569, solo inferior en M$ 4.718.066

a los recursos regionales destinados a iniciativas de inversión para el año 2010

que ascendió a M$ 37.957.635.-

Iniciativas fndr financiadas con Recomendación

Favorable (RS) Mideplan en MILES DE $ periodo 2006 a 2010

Año Marco

Presupuestario M$

% Con RS

Mideplan

Monto en M$

nominales

Monto en

M$ reales

2006 33.341.912 84,92% 28.313.091 33.239.569

2007 38.232.736 91,82% 35.104.492 38.369.210

2008 51.873.115 82,30% 42.690.929 42.819.002

2009 70.075.003 67,98% 47.637.877 48.924.100

2010 65.585.486 57,88% 37.957.635 37.957.635

Fuente: Dipres

87 IRE= Inversión Regional Efectiva, o real, se refiere a la Inversión que se ejecuta presupuesta-

riamente y que ha sido evaluada económicamente bajo las metodologías de Rentabilidad que

establece el MIDEPLAN en el Sistema Nacional de Inversiones.

http://www.dipres.gob.cl/


184

5. Conclusiones

En resumen, podemos aseverar que las hipótesis que se presentan a nivel nacio-

nal para la Inversión Pública, y que hablan de una caída significativa en la asig-

nación de recursos a Proyectos que han sido evaluados bajo las metodologías

tradicionales de evaluación social de proyectos, y que se basan en los enfoques

de eficiencia y beneficio, se da con mayor profundidad en los presupuesto re-

gionales en especial en el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, donde el año

2010 los recursos asignados a Iniciativas de Inversión, que permiten definir con

certeza que existe un aumento en el bienestar social, últimamente ya no superan

el 60% de la cartera de inversión, en contraste al 90% que representaba en los

años 2006 al 2008, la Inversión ejecutada en iniciativas de inversión evaluadas

bajo el Sistema Nacional de Inversiones.

Si bien la fragmentación de un sistema que se concentra en proyectos

individuales, nos obliga a disponer de una visión que facilite la identificación

de beneficios complementarios y de posibles sinergias con otras iniciativas, no

solo públicas sino además privadas, solo se podrá conseguir si existe un Sistema

Nacional de Inversiones robusto, profundo y validado por las Autoridades y en

general por el Estado como el responsable de su aplicación. Por ello el hecho

descrito en el presente estudio, que demuestra que existe un trade-off entre

iniciativas económica y socialmente rentables a iniciativas que si bien pueden

ser socialmente rentables, pero no pueden ser medidas económicamente, no

por falta de equipos técnicos capacitados, sino más bien por decisiones políticas

y no técnicas, que buscan ejecutar recursos presupuestarios, y no alcanzar tasas

de crecimiento y desarrollo sostenibles en el tiempo.

Si bien, lo anterior ha sido producto de la rigidez del sistema, no debe ol-

vidarse que las necesidades de inversión surgen en diferentes localidades y en

diferentes sectores y por lo tanto, el proceso debe ser descentralizado y des-

concentrado; y para ello es necesaria una organización mucho más flexible. Es

necesario una normativa que identifique responsables regionales de perseguir

rentabilidades sociales, y es conveniente que este monitoreo sea realizado, con

el objeto de lograr un eficaz proceso de evaluación ex ante.

Los resultados para la Región del Bio Bio, proporcionan las bases en la bús-

queda de las directrices necesarias para mejorar los desempeños en cuanto a

alcanzar las más altas rentabilidades sociales y a la vez completamente sinérgicas

con los portafolios privados de Inversión, y de esta manera se generar apalanca-

mientos en la inversión pública regional. Para terminar, debe existir una relación

más profunda entre DIPRES, MIDEPLAN y los GORES, todos entes importantes en

la ejecución del presupuesto de inversión pública, lo anterior facilitaría la evalua-

ción complementaria de los proyectos, sin considerar que adicionalmente, esta

interacción también tendrá un papel importante en el monitoreo de los proyec-


185

tos durante su construcción y operación, que aseguren la rentabilidad evaluada

ex - ante.

Finalmente cabe preguntarse si las inversiones realizadas durante los ejer-

cicios presupuestarios precedentes han sido las correctas desde el punto de vis-

ta de económico y social y no solo han sido un atisbo de los compromisos de

orden político que se cruzan temporalmente a los procesos eleccionarios que

se han realizado en los últimos años en nuestro país; por el contrario si existiera

alguna metodología que permitiera complementar estas inversiones a otras que

si tienen rentabilidad económica los beneficios por sinergia tendrían mayores

retornos para la Sociedad en su conjunto.

En la Región del Bio Bio, aún es tiempo de dar un giro a iniciativas altamen-

te rentables, aun cuando los montos destinados a Inversiones sin evaluación no

superan los 30 mil millones de pesos, y que si se toman las medidas técnicas,

económicas y políticas permitirán lograr más crecimiento y mejor desarrollo

para las comunas que componen la Región del Bio Bio, y que permita en el largo

plazo a sus habitantes acceder a mejores oportunidades y a mejorar su calidad

de vida. Estos objetivos se convierten en lineamientos estratégicos que deben

ser considerados al momento de formular y evaluar social y económicamente

una iniciativa de inversión, que debe alinearse y correlacionarse positivamente

con los distintos planes de a nivel regional, territorial y comunal, para alcanzar

óptimamente los mayores retornos sin tener que expulsar recursos solamente

para alcanzar metas de ejecución presupuestaria.

Otro punto importante en el cual debe focalizarse la autoridad dice rela-

ción a mejorar la ejecución de aquellas iniciativas evaluadas, fortaleciendo los

equipos técnicos comunales que retrasan el transito virtuoso del flujo circular

de proyectos, que permita dar fortaleza al subsistema ex –ante y ex –post de

la evaluación técnica y económica que realiza Mideplan, y sobre todo conside-

rando que las expectativas que se generan en la actualidad ante un inminente

Ministerio de Desarrollo Social, que puede dar un giro al desarrollo de políticas

más centradas en la protección social, relegando a un segundo plano un proceso

de planificación de inversión pública que sea más riguroso y vigoroso en ejecutar

aquellas mejores iniciativas formuladas en los portfolios públicos de inversión;

por ello fortalecer el Sistema Nacional de Inversiones, con nuevas y más flexibles

metodologías, sin abandonar los postulados económicos básicos puede ser el

comienzo de nuevos resultados en las economías regionales.


186

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189

La política pública de seguridad ciudadana: entre el impacto de las medidas de

seguridad y la acuciante tarea de un marco metodológico conceptual

Cartagena 2010 – 2011

Eduardo Enrique Rodríguez Martínez*

Aura García Martínez**

yunaris Coneo Mendoza***

Resumen

El presente documento se propone compartir la respuesta que ha tenido la política

pública de seguridad ciudadana en la ciudad de Cartagena, a partir de medidas to-

madas entre septiembre de 2010 y abril de 2011, tendientes a neutralizar la dinámica

de las muertes violentas por homicidio, en sus diferentes contextos. Comparte tam-

bién, el énfasis que permite abordar el fenómeno de las muertes violentas desde la

POLÍTICA PúBLICA y su composición teórica y epistemológica, con el fin de intentar

comprender la compleja formación del dato estadístico cuando es necesario forta-

lecer y precisar aun más el marco conceptual del delito. Por último invita a una serie

de reflexiones en torno a la real capacidad de contención de la autoridad, cuando el

fenómeno delincuencial no tiene origen en la dimensión local sino nacional.

Palabras claves

Política Pública, Seguridad Ciudadana, Institucionalismo.

Abstract

This document aims to share the response has been the public policy of citizen se-

curity in the city of Cartagena, from measurements taken between September 2010

* Director y coordinador de las actividades investigativas del Centro de Observación y Seguimiento

al Delito (COSED, instancia académica de DISTRISEGURIDAD al servicio de la Secretaría del Inte-

rior y Convivencia Ciudadana de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias), en Cartagena, Bolívar.

Investigador del Grupo “Política, Derecho y Gestión Pública” con sede en Bogotá, Colombia y

clasificado “A” por Colciencias. Profesor de la Escuela Superior de Administración Pública ESAP –

Territorial No. 7 y la Universidad Tecnológica de Bolívar en Teoría Económica y Política.

** Economista, investigadora de COSED y el Observatorio del Caribe Colombiano.

*** Economista, investigadora del COSED, docente de teoría económica en la Universidad Tecnoló-

gica de Bolívar.

190


and April 2011, to defuse the dynamics of violent deaths in their different contexts. It

also shares the emphasis that will address the phenomenon of violent deaths from

public policy and its theoretical and epistemological composition, in an attempt to

understand the complex formation of the statistic when it is necessary to strengthen

and further refine the conceptual framework of the offense . It invites a series ofre-

flections on the actual holding capacity of the authority, when the phenomenon has

nocriminal origin in the local dimension but national or even international.

Keywords: Public Policy, Public Safety, institutions

Introducción

La Política Pública como línea activa de la gestión de lo público adquiere suma

importancia desde la evaluación de las mismas, sus logros y la calidad de los

mismos. Esta es una oportunidad en la que no se pretende hacer una evaluación

exhaustiva de ella en materia de seguridad ciudadana, sino compartir el alcance

que ha tenido a través de la evidencia empírica de los datos, y el análisis que

conlleva abordar una gruesa variable como las muertes violentas en la ciudad de

Cartagena a partir de un marco teórico igualmente amplio pero que invita a la

reflexión sobre la toma de decisiones políticas cuando se trata de la seguridad.

La fuente original de los datos en los que se basa esta aproximación empí-

rica del análisis, la constituye el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses –

Dirección Seccional Bolívar Norte, con sede en Cartagena de Indias. La instancia

procesadora de la información con fines de validación estadística y cotejamiento

de datos con otras fuentes y autoridades en la materia es el Centro de Obser-

vación y Seguimiento al Delito, COSED, proyecto continuo de Distriseguridad,

al servicio de la Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana de la Alcaldía

Mayor de Cartagena de Indias D. T. y C.

El procedimiento operativo para la construcción de datos cada quince días,

cada 30 días, lo hace posible el Comité Operativo de COSED, éste está conforma-

do por delegados de:

• Batallón de Infantería de Marina

• Policía Metropolitana de Cartagena

• Sijín

• Fiscalía General de la Nación, seccional

• Cuerpo Técnico de Investigación

• Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte - DATT

• Departamento Administrativo de Seguridad - DAS

• Departamento Administrativo de Salud Distrital – DADIS

• Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses – Dirección Sec-

cional Bolívar Norte


191

El propósito institucional conlleva análisis y propuestas de perfecciona-

miento de la política pública de seguridad ciudadana, sobre la base de la infor-

mación de los datos de sub categorías generadas en el comité, toda vez que son

los contextos de cada una de las variables (Homicidios, Muertes en Accidentes

de Tránsito, Muertes No Intencionales y Suicidios) que al cotejarse y analizarse

técnicamente, generan el insumo que ha hecho posible la información condu-

cente a la construcción de política pública de seguridad ciudadana en el marco

de la Constitución y la normatividad.

Es, entonces, desde este escenario metodológico que este documento se

propone plantear la reflexión de la pertinencia de las políticas públicas habida

cuenta de su impacto en la ciudad de Cartagena frente a la necesidad sentida de

fortalecer el marco conceptual y metodológico de la subcategorización de datos

o contextualización. La orientación teórica para la reflexión tiene, para darle una

denominación por sus dimensiones, en un primer anillo el INSTITUCIONALISMO

y, en un segundo anillo más amplio el POSITIVISMO, como punto de partida del

enfoque POST POSITIVISTA del tipo popperiano, como el que nos orienta a que

los ejercicios empíricos que nos dan cuenta de los impactos, si bien son necesa-

rios e importantes para la comprensión de su dinámica, la toma misma de deci-

siones y la construcción de modelos, nos invita a considerar que es precisamente

el determinismo, fruto del positivismo y empirismo, el que hace detenernos al-

rededor de otras variables de orden y magnitudes estructurales para la toma de

decisiones de largo plazo para la administración pública.

En este orden de ideas, el artículo presenta un breve recorrido por el

mapa teórico que lo describe y acompaña, para su soporte. En él presenta

como núcleo duro de la discusión de la política pública hoy, con asidero en

la filosofía, la disyuntiva libertad vs. equidad; en otros espacios académicos

puede referirse como igualdad vs. Incentivos; pese a apoyarse en ejercicios

empíricos, metodología propia de la identidad con el positivismo con el riesgo

de incurrir en determinismo, ve con interés los planteamientos en virtud de los

cuales los hechos, los protagonistas, las víctimas, victimarios, etc. configuran

en su individualidad, historias de vida, que hacen una compleja relación causal

como para que los modelos empíricos se erijan como las únicas opciones para

la toma de decisiones.

En la segunda parte se presenta de manera explícita cómo el acervo de

normas generadas en el período estudiado: septiembre 2010 – marzo 2011, apa-

rece mediante los decretos y algunas evaluaciones de la puesta en marcha de los

mismos; es aquí donde se concentra la parte empírica de la propuesta temática y

que presenta los resultados de pruebas de homogeneidad e independencia rela-

tivas a la hipotética relación área geográfica – tipo de violencia. Estos cálculos

están basados en funciones estadísticas que operan sobre los datos ubicados en

el Sistema de Información de la Alcaldía de Cartagena, SISDICA.


192

Por último proponemos una serie de reflexiones con el ánimo de ser con-

sideradas para el ejercicio de políticas públicas más integradas y con visión más

amplia y de largo plazo.

PRIMERA PARTE Mapa teórico

A las políticas públicas les subyacen unas líneas teóricas factibles para el móvil

que nos ocupa; diversos autores cuyas obras dan cuenta, dentro del liberalismo

político, ofrecieron las bases que soportan las obligaciones del estado hoy, con-

cibiéndolo como la suma de voluntades, la unidad de muchos individuos sobre

la base de la libertad.

El enfoque teórico que se ha identificado para aproximar los resultados

de las políticas públicas, encuentra en el institucionalismo su mejor expresión.

Sin embargo es importante precisar que dado el propósito de revelar cómo las

políticas públicas han incidido en el tema de la seguridad ciudadana, cómo opera

para el caso de Cartagena y, de fondo, conocer cómo responde la dinámica de

las muertes violentas, a partir de la institucionalidad y de la puesta en marcha

de políticas, supone empíricamente algunos ejercicios con los datos. Desde esta

óptica nos apoyamos en un planteamiento en virtud del cual se reconoce al post

positivismo como enfoque epistemológico de fondo, frente a la observación de

unos hechos y la experiencia, como base para la toma de decisiones explícitas

de las medidas. Al respecto creemos importante señalar en armonía con Roth

Deubel, en referencia a este tópico:

“La perspectiva positivista, que se encuentra en el fundamento de la cien-

cia moderna, fue cuestionada por los desarrollos epistemológicos del siglo

XX, en particular por Popper y Kuhn, que dieron paso a una epistemología

llamada postpositivista. El postpositivismo diverge del positivismo en cuan-

to a las posibilidades de acceder a un entendimiento unívoco de la reali-

dad. Para él, existe una multiplicidad de causas y efectos que dificulta

seriamente la tarea explicativa. Adicionalmente resulta imposible separar

los hechos de los valores. Los hechos tal como los medimos quedan siempre

cargados de valores. Para los defensores de esta postura la objetividad es

un ideal al cual los investigadores intentan acercarse mediante la existencia

de una comunidad científica crítica que trabaja con el propósito de refutar

las teorías propuestas por otros pares (Popper) o que se dedica a proponer

desde un paradigma alterno o rival otras o mejores explicaciones de los

hechos (Kuhn)”.


193

Nuestro estado contemporáneo es el resultado de la concepción en virtud

de la cual la naturaleza humana precisa de un símbolo explícito que, en el mejor

de los términos, le persuada, hacia un deber ser, sin la renuncia a la libertad.

Este concepto se ha venido estructurando en el tiempo; como referenciara Ci-

cerón que “Platón ofreció a nuestro deseo, más que a nuestra experiencia, un

estado pequeñísimo e irreal, en que sin embargo, se pudieran ver los principios

de la ciencia política (…) – los gobiernos, habrán de – aplicar aquellos mismos

principios no a una sombra o a un fantasma de Estado, sino a la más majestuosa

república”.

De estas dos posiciones o enfoques prevalece ésta última. Cuando la evo-

lución de la organización social fue admitiendo que “una persona de cuyos actos

se constituye en autora una gran multitud mediante pactos recíprocos de sus

miembros con el fin de que esa persona pueda emplear la fuerza y medios de to-

dos como lo juzgue conveniente para asegurar la paz y defensa común. El titular

de esta persona se denomina SOBERANO, y se dice que tiene poder soberano;

cada uno de los que le rodean es SúBDITO Suyo.” (HOBBES 1988), entonces sí

se definió una idea estructural de fondo. La representación y luego la participa-

ción.

Bajo una línea liberal, Smith, en sus análisis sobre el rol en el proceso de ge-

neración de riqueza en las naciones, confiere al estado que “proteger la sociedad

contra la violencia y de la invasión de otras sociedades independientes no puede

realizarse por otro medio que el de la fuerza militar. Pero los gastos que lleva

consigo la preparación de esta fuerza militar en tiempos de paz y el empleo de la

misma en época de guerra son muy diferentes en diversos estadios de la socie-

dad y en distintos períodos de progreso” (SMITH 1958). Aun más, es uno de los

papeles que más fuerza le imprime el autor, con el mismo ímpetu para excluirlo

(al estado) sectorialmente de su intervención en la economía. Es en toda esta

corriente de pensamiento alrededor del estado, donde se cimienta aquel signi-

ficado asociado a la eficiencia y eficacia de la gestión de lo público en el estado,

desde planteamientos ulteriores ubicados en el neclasicismo, el institucionalis-

mo y (con menos énfasis en este trabajo) la teoría de la elección racional.

En este período, largo por lo demás, se obtiene una visión no menos intere-

sante, con los neoclásicos de la economía, cuando confieren la importancia, des-

de su enfoque metodológico, ya no sobre la riqueza del estado y la manera cómo

abordarla de manera eficaz. Ahora, el interés individual, la naturaleza de la con-

ducta del individuo configura el objeto de estudio; luego, los avances en política

pública acogen este concepto, para obtener de manera persuasiva, un propósito

del individuo hacia el estado: cuál? La dinámica del individuo en torno al estado

sobre la base de los incentivos tal que, el individuo en sus diferentes roles como

ciudadano, empleado público o particular, se orientara en un comportamiento

débilmente ralwsiano, a ciegas, pero con resultados deseables hacia lo público.


194

Los estados democráticos han acogido el planteamiento anterior desde

el institucionalismo, dentro del cual sea posible la verificación de la gestión de

los funcionarios públicos y sea evaluable dicha gestión con balances periódicos

dentro del sector y, lo que esta experiencia recoge: el interés individual, el meca-

nismo de incentivos para la gestión pública a dicho individuo, para desembocar

en la producción de resultados, indicadores óptimos, etc. Todo esto es lo que

nos plantea algunos interrogantes que hacen necesario reflexionar la innegable

existencia de intereses en los individuos y grupos de individuos en torno a lo que

han de producir, con el grave riesgo de debilitar la seria gestión que el modelo

mismo nos suscita a tal punto, que precisamente es ése uno de los elementos

que puede afectar desfavorablemente una visión técnica de los datos, hasta el

límite de sesgos interpretativos para la contextualización de los hechos.

Frente a ese escenario, en efecto, la adopción de medidas de seguridad

ciudadana desde el estado identifica, en esta presentación, la necesaria consi-

deración de confluir dos grandes corrientes epistemológicas en las ciencias so-

ciales: el positivismo y el postpositivismo, el ser y el ser crítico constructor de

realidades, el cómo es y el cómo quiere que se sea la sociedad.

La perspectiva analítica y reflexiva que nos orienta hacia la política pú-

blica de seguridad ciudadana nos traslada de Comte y Hume a Popper, y de Po-

pper a Wiesner con el fin de encontrar caminos hacia alternativas sub óptimas

pero viables en el proceso de construcción continua de datos fiables que es-

tructuren la política en una arista tan sui generis como la seguridad ciudadana.

Reconociendo este fondo epistemológico imperfecto, se nos induce a trabajar

entonces sobre la base de consideraciones en virtud de las cuales la realidad

de la violencia local, sin estar exacerbada a la fecha, le reconocemos una mul-

tiplicidad de causas y efectos que no nos hacen fácil la tarea explicativa del fe-

nómeno, así como que las fuentes, nos presentan unos datos observables en la

realidad, de ellos, su cotejamiento no está exento del complejo planteamiento

postpositivista dado el rol y competencias que cada autoridad ejerce sobre un

mismo hecho delictivo, sin embargo la identidad del homicidio, el suicidio, la

muerte por accidente de tránsito y la muerte no intencional, están sustancial-

mente claras y se hacen más resistentes a la carga de valores interpretativos

sobre sus contextos específicos.

Por ello la necesidad de profundizar el concepto y significado con el fin de

fortalecer las sub categorías de homicidios, muertes en accidentes de tránsito,

suicidios y muertes no intencionales, dentro del cotejamiento de datos que traen

los delegados al Comité Operativo, dado que, como fase en una cadena de custo-

dia, el reporte de medicina legal no configura necesariamente un veredicto final;

nos invita a analizar y considerar la evaluación a un proceso metodológico que

facilite distinguir el contexto de una muerte de aquella producida por la agresión

auto infligida, homicida, accidental, etc.


195

A qué procedimiento metodológico corresponden términos, expresiones o

categorías conceptuales como ajuste de cuentas, qué diferencia la muerte por

atraco de la muerte por sicariato, ésta de la muerte por venganza, la diferencia

entre la muerte por venganza de la muerte por violencia intrafamiliar, el sujeto

que siendo pariente de la víctima lo asesina con arma de fuego con las caracte-

rísticas de un sicariato? De qué manera puede establecerse la subcategoría para

una mayor o plena calidad del dato estadístico, sin que ésta se pueda convertir

en objeto de interpretaciones que difieran por el criterio de los grupos de inte-

rés, miembros del Comité Operativo de Validación de Datos?

Al respecto ciertamente el hecho delictivo no se origina o no tiene como

causa un solo y único factor al que pueda atribuirse en tal virtud su existencia.

En vista de ello, una política criminal coherente, de la que por lo general se ha

carecido, no puede pretender hacer frente a la criminalidad solo de la mano de

medidas que atiendan a un determinado factor que se considere que habrá de

conllevar la reducción o la desaparición de los índices de delincuencia existentes

(ejemplo patente de ello, el puro aumento de las penas mediante continuas y

constantes reformas legislativas, usualmente impulsadas ante hechos delictivos

con repercusiones mediáticas importantes entre el colectivo), sino que más bien

debe ocuparse de actuar ante el delito de manera integral, teniendo presente un

conjunto de factores que inciden en la existencia de esos índices de delincuencia

(RODRIGUEZ-MORALEZ 2010).

SEGUNDA PARTE Medidas de Seguridad Ciudadana e Impactos en Cartagena

Cuadro de decretos relativos al apoyo de COSED para la adopción de Políticas de Seguridad en la ciudad de Cartagena de Indias, D.

T. y C.:

Decreto

No.

Fecha

Por medio del cual

Considerando referido a COSED como apoyo

Resultados / Impacto

0870

01 – sept -2010

Por el cual se adoptan medidas

para restablecer y conservar el

orden público en algunos barrios

del D. T. y C. de Cartagena de In-

dias

“Que de acuerdo a las estadísticas oficiales del Cen-

tro de Observación y Seguimiento del Delito COSED,

la violencia homicida en el Distrito de Cartagena se

evidencia especialmente en el fin de semana. Es así

como de los 146 homicidios registrados entre Enero

y 15 de Agosto de 2010, 29 fueron cometidos en días

domingos y 26 en días lunes, resaltando la notable

dinámica de los homicidios cometidos en puentes

festivos.

Se recomendó ampliar la medida

en término de espacio geográfico,

horarios, objeto de restricción. En

un informe Octubre y Noviembre

de 2010.

Revista A

nálisis P

úb

lico

196

1023

14 – Oct - 2010

Por el cual se adoptan medidas

para establecer y conservar el

orden público en algunos barrios

del D. T. y C. de Cartagena de In-

dias.

“Que de acuerdo con el análisis de la aplicación del

Decreto No. 0870 del 01 de septiembre de 2010 rea-

lizado por el Centro de Observación de Seguimiento

del Delito (COSED), la medida tuvo un impacto posi-

tivo en la disminución de delitos asociados a la convi-

vencia. En Septiembre, mes de vigencia del Decreto

hubo una reducción de más del 60%, en compara-

ción con el mes de Agosto donde no operó la medi-

da. Así mismo, la dinámica temporal de los homici-

dios en barrios de aplicación del Decreto disminuyó

en 57,1% frente a Septiembre del año anterior

De los 49 barrios más violentos en

donde tuvo aplicación el decreto

1023 de 2010, solo nueve de ellos

presentaron homicidios (13 casos

en total de los 26 reportados en el

período de aplicación). Entre el 14

de octubre y el 14 de noviembre

del año anterior fueron 12 los ba-

rrios que sumaron 22 casos de los

31 ocurridos en ese período. La

violencia instrumental tuvo una

participación de 53,8%, en com-

paración con igual período del

año pasado. Disminuyó en 56,3%

(9 casos menos).

1096

10 – Nov - 2010

Por medio del cual se prorrogan y

adicionan las medidas adoptadas

mediante el decreto No. 1023 del

14 de octubre de 2010

Que de acuerdo con el análisis de la aplicación del

Decreto No. 1023 del 14 de Octubre de 2010 reali-

zado por el Centro Observatorio de Seguimiento del

Delito (COSED), la medida ha mantenido su efectivi-

dad e impacto positivo en la disminución de delitos.

De los 49 barrios donde tuvo aplicación el decreto,

solo nueve de ellos presentaron homicidios (13 ca-

sos en total de los 26 homicidios reportados en el

periodo de aplicación). Frente al mismo periodo del

año inmediatamente anterior, el número de homici-

dios se redujo en 9 casos.

Entre el 10 de noviembre de 2010

y el 10 de enero de 2011 ocurrie-

ron 21 homicidios en los barrios

de la ciudad en donde rigieron las

restricciones, 13 casos menos que

el período 10 de noviembre de

2009 – 10 de enero de 2010 cuan-

do se contabilizaron 34 homici-

dios en esos mismos sectores.

Revista A

nálisis P

úb

lico

197

0087

24 – Ene - 2011

Por medio del cual se adoptan

medidas para restablecer y con-

servar el orden público en algu-

nos barrios de la ciudad de Carta-

gena de Indias

“Que de acuerdo a las cifras recolectadas y anali-

zadas por el Centro de Observación y Seguimiento

del Delito (COSED) sobre casos de violencia instru-

mental e incidental ocurridos en la ciudad desde el

10 de noviembre de 2010 hasta el 10 de enero de

2011, período durante el cual rigió el decreto 1096

de 2010, se constató la continuidad de la tendencia

a disminuir las cifras de casos de violencia registra-

das en los sectores de la ciudad en las cuales rigen

las restricciones al expendio y consumo de bebidas

alcohólicas, funcionamiento de establecimientos de

comercio y realización de espectáculos públicos. Ob-

sérvese lo siguiente(…)

Entre el 24 de enero de 2011 y el

23 de marzo de 2011 ocurrieron

18 homicidios en los barrios de la

ciudad en donde rigieron las res-

tricciones, 16 casos menos que

el período 24 de enero de 2010

– 24 de marzo de 2010 cuando se

contabilizaron 34 homicidios en

esos mismos sectores. En los días

(viernes, sábados, domingos y lu-

nes festivos) y horas (entre 00:00

y 06:00 am) del período en el cual

han regido las restricciones del

Decreto No. 0087 disminuyeron

en un 100% los homicidios con

respecto a esos días y horas del

período 24 de enero 2010 – 24 de

marzo de 2010 en el cual se pre-

sentaron 4 crímenes.

Revista A

nálisis P

úb

lico

198

0367

24 – marzo - 2011

Por medio del cual se prorrogan

las medidas adoptadas mediante

el decreto 0087 del 24 de enero

de 2011

“Que de acuerdo a las cifras recolectadas y analiza-

das por el Centro Observatorio de Seguimiento del

Delito (COSED) sobre los casos de violencia instru-

mental e incidental ocurridos en la ciudad desde el

24 de enero de 2011, período durante el cual rigió el

decreto No. 0087 de 2011, se constató la continui-

dad de la tendencia a disminuir las cifras de casos de

violencia registradas en los sectores de la ciudad en

las cuales rige las restricciones al expendio y consu-

mo de bebidas alcohólicas, funcionamiento de esta-

blecimientos de comercio y realización de espectá-

culos públicos (…).

Al término de los dos meses, mayo

resultó ser el mes de más bajo ni-

vel de homicidios. Sin embargo,

en medio del propósito de lograr

un impacto cierto, se mantuvo

una observación de cerca a las

variables, dado el hecho de pre-

sentarse acciones de decomiso

en gran cuantía de alucinógenos,

frente al cual, el carácter sorpre-

sa del sicariato podría no hacerse

esperar, como retaliación a las

acciones policiales (Ver Informe

mayo 2011)

Revista A

nálisis P

úb

lico

199


200

Datos sobre los impactos de las medidas


201


202


203

TERCERA PARTE El tipo de violencia y localidad de ocurrencia frente a la subcategorización con-

ceptual.

Mapa de localidades en Cartagena


204

Cuadro de resultados anuales por localidad y por tipo de violencia homicida

2005

Localidad Por

Establecer

Violencia

Incidental

Violencia

Instrumental TOTAL

De la Virgen y Turística 8 28 33 69

Histórica y del Caribe Norte 7 25 40 72

Industrial de la Bahía 13 15 48 76

TOTAL 28 68 121 217

2006

Localidad Por

Establecer Violencia Incidental

Violencia Instrumental TOTAL

De la Virgen y Turística 23 24 61 108

Histórica y del Caribe Norte

20 27 46 93

Industrial de la Bahía 13 16 38 67

TOTAL 56 67 145 268

2007

Localidad Por


Violencia Instrumental TOTAL

De la Virgen

y Turística

8

20

54

82

Histórica y

del Caribe Norte 7 18 50 75

Industrial de

la Bahía 5 3 48 56

TOTAL 20 41 152 213

2008

Localidad Por


Violencia Instrumental

TOTAL

De la Virgen

y Turística 1 31 45 77

Histórica y

del Caribe Norte 4 20 33 57

Industrial de

la Bahía 1 13 23 37

TOTAL 6 64 101 171


205

2009

Localidad Por

Establecer

Violencia

Incidental

Violencia

Instrumental TOTAL

De la Virgen


Histórica y del

Caribe Norte 4 25 46 75

Industrial de

la Bahía 4 16 44 64

TOTAL 14 59 169 242

2010

Localidad Por Establecer Violencia Incidental

Violencia Instrumental

TOTAL

De la Virgen


Histórica y del

Caribe Norte 1 22 49 72

Industrial de

la Bahía 1 22 50 73

TOTAL 5 91 139 235

2011

Localidad Por

Establecer

Violencia

Incidental

Violencia

Instrumental

TOTAL

De la Virgen

y Turística

4

14

10

28

Histórica y

del Caribe Norte

15

20

35

Industrial de

la Bahía

2

8

26

36

TOTAL 6 37 56 99


206

El análisis para la prueba de homogeneidad e independencia fue fundamentado

en las siguientes hipótesis:

Ho: No hay relación entre el tipo de violencia y las localidades en Cartagena,

durante el año (2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011).

Ha: Sí hay relación entre el tipo de violencia y las localidades en Cartagena du-

rante el año (2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011).

Metodología

Los resultados anteriormente expuestos, fueron estructurados para matrices de

3x3 y poder aplicarle dócimas de independencia y homogeneidad, a través del

arreglo de tablas de contingencia como las que encuadran los datos.

Para el caso que nos ocupa los criterios de organización fueron espacio

geográfico y tipo de violencia; para ambos se admitieron tres clasificaciones.

Se pretendió comprobar si, por año se establecieron tendencias en el nexo

TIPO DE VIOLENCIA y LOCALIDAD y, si el transcurrir de éste nexo, denotaba al-

gún tipo de patrón de comportamiento. Esto con la finalidad de iniciar un pro-

ceso de análisis y reflexión en torno a la modalidad de delito y el mayor énfasis

que en materia de seguridad habría de seguirse, unido a la estrategia sobre el

tiempo y el espacio donde ocurre el fenómeno, a hacer efectiva la medida a to-

mar. A continuación los resultados de este proceso de evaluación a través de la

distribución Chi-Cuadrado.

2005 2006 2007 2008

Valor X² 0,05

Valo

∑(Ni-Nj)2/Nj

9.49

>8,629585203

Valor X² 0,05

Valor ∑(Ni-Nj)2/Nj

9.49

>6,707142218

Valor X² 0,05


9.49

<10,58626113

Valor X² 0,05


9.49

>7,

74153145

2009 2010 2011

Valor X² 0,05


9.49

>7,564346364

Valor X² 0,05


9.49

<19,81104023

Valor X² 0,05


9.49

<19,222972

7


207

Estos resultados tienen una relación directa con el hecho de aceptar o re-

chazar la hipótesis nula (Ho). Nuestras hipótesis fueron:

Ho: No hay relación entre el tipo de violencia y las localidades en Cartage-

na, durante el año (2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011).

Ha: Sí hay relación entre el tipo de violencia y las localidades en Cartagena

durante el año (2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011).

Si el valor (de los subrayados en cada cuadro) inicial resulta ser inferior a

su par de al lado derecho, SE ACEPTA LA HIPóTESIS NULA Ho y viceversa. Así las

cosas tenemos que:

• En el año 2005 no se estableció nexo claro entre la localidad y el tipo de

violencia generado en ella.

• En el año 2006 no se estableció nexo claro entre la localidad y el tipo de

violencia generado en ella.

• En el año 2007 hubo tipicidad del tipo de violencia y la localidad en donde

se presentaba.

• En el año 2008 volvió a dispersarse la caracterización del tipo de violencia

homicida en las localidades.

• En el año 2009 se mantuvo el patrón de comportamiento: No hay relación

entre las variables.

• En el año 2010 se concentró nuevamente el tipo de violencia en localida-

des específicas.

• …Y lo que va corrido del año 2011, da cuenta que el tipo de violencia ho-

micida mantiene su focalización y, donde y cuando se ha presentado, tiene

que ver con la violencia interpersonal, sicariato en la localidad Industrial y

de la Bahía.

Nota metodológica aclaratoria: los aspectos concluyentes no contienen dato al-

guno de aumento o reducción del nivel en sí de la violencia homicida, sólo trata

de identificar el patrón de comportamiento en las modalidades de homicidio.

A partir de estas conclusiones de orden técnico, se demanda de una afina-

ción de la subcategorización de las diversas modalidades de homicidio. Los casos

por establecer no han de configurar variables crecientes o estables en un nivel

cualquiera que éste sea. Es deseable que la potencialidad de una medida sea más

realizable en términos de una identidad de criterios, en el nivel nacional, con la

reconceptualización que aproxime hacia la certeza del dato estadístico y, con

ella, proveer la información – insumo para la construcción de la política pública.

El presente documento revela a la localidad Industrial y de la bahía como

la más activa en actos delictivos conducentes a homicidios, sin embargo en la

unidad de acción desde el gobierno (entiéndase, autoridades civiles, policiales,


208

militares, tránsito, etc.) y la definición de un deceso por causas señaladas, éstas

no se vean en el manto de la duda cuando dicho deceso se ha producido días

después de un “alta” en el estamento clínico, o incluso cuando no alcanza a salir

del hospital y la víctima muere en éste.

Sabemos que la violencia instrumental, según los cuadros, presenta una

proporción considerable y, dentro ésta, el uso del arma de fuego es por excelen-

cia el medio expedito para el cometido del delincuente. A esta altura del tema

retomamos los interrogantes hechos al principio de este documento:

A qué procedimiento metodológico corresponden términos, expresiones o

categorías conceptuales como ajuste de cuentas, qué diferencia la muerte por

atraco de la muerte por sicariato, ésta de la muerte por venganza, la diferencia

entre la muerte por venganza de la muerte por violencia intrafamiliar, el sujeto

que siendo pariente de la víctima lo asesina con arma de fuego con las caracte-

rísticas de un sicariato? De qué manera puede establecerse la subcategoría para

una mayor o plena calidad del dato estadístico, sin que ésta se pueda convertir

en objeto de interpretaciones que difieran por el criterio de los grupos de interés,

miembros del Comité Operativo de Validación de Datos?

La invitación implícita tiene que ver, entonces, con el acompañamiento de

las autoridades, universidades, Medicina Legal, a un proceso de replanteamien-

to de las subcategorías señaladas a los centros de observación y seguimiento al

delito en los diferentes lugares donde se genera dicho insumo informativo para

las autoridades locales.

Entonces, es posible una política pública de seguridad siempre certera?

Una política pública equivocada en materia de seguridad puede tener lu-

gar cuando el énfasis únicamente recae sobre los elementos que configuran el

compuesto delictivo, más no sobre el compuesto mismo en toda su dimensión

temporal y espacial.

Así es posible correr el riesgo de que ante índices delictivos que reflejen

una reducción significativa (que es deseable siempre), pueda considerarse le-

gítimamente el logro de un nivel de tranquilidad por la gestión de lo público en

materia de seguridad, sin que dicha consecuencia sea muestra directa de las

medidas adoptadas. Aun así, Períodos, cifras, contextos, dan cuenta que eso sí

ha sido posible con medidas adoptadas, incluso en circunstancias claramente

expresivas en problemas cuya dimensión nacional conllevan la “importación” a

la ciudad de un fenómeno delincuencial de gran factura como el narcotráfico.

Esta situación deriva en que, la ciudad y su jurisdicción administrativa,

asuma sus competencias en materia de seguridad ciudadana y convivencia, aun

cuando el carácter nacional del fenómeno, sus expresiones, estructuras y perfil

criminal, demande acciones del nivel nacional.

Desde un enfoque de la autoridad policial, en la ciudad no existen ban-

das criminales, sino grupos sicariales al servicio de esas bandas. ya no son ne-


209

cesariamente personajes ajenos al territorio, quienes componen estos grupos

de sicarios. Grupos de jóvenes, expuestos, por las más disímiles características,

pero cuyo cuadro histórico de vida, da cuenta de serias adversidades de diver-

so orden, configuran los nuevos grupos locales que se mezclan en medio de su

pobreza, el bajo nivel de escolaridad, autoestima nula, la destrucción del núcleo

familiar, etc.

Estos grupos estuvieron ausentes en este período. En mayo se registró una

interesante conducta de la variable homicidios. El gráfico 1 nos señala que solo el

año 2003 nos había presentado un volumen de homicidios más bajo en el mismo

mes (mayo): 4, en aquél entonces; mayo de 2011 fueron 9.

Ese mismo gráfico no señala un patrón “delito - métrico” claro; si no fuera

por los diversos factores que inciden desde, la delincuencia como los efectos de

las medidas de seguridad ciudadana, dijéramos que no existe. La naturaleza del

delito de homicidio en la ciudad de Cartagena, últimamente está siendo incidida

por el fenómeno delincuencial del microtráfico de sustancias alucinógenas, los

pagos de cargas por drogas, robo entre bandas, etc. Así las cosas, los jóvenes en

riesgo se ven comprometidos con frecuencia en estos delitos.88

El pasado 22 de mayo fue descubierto en Cartagena un Contenedor con 12

toneladas de cocaína, cantidad considerable que tenía como destino la ciudad de

Veracruz en México.89

Dada la dimensión de la carga, es de esperarse que puedan surgir retalia-

ciones, como la que las autoridades, a la fecha, investigan con el crimen del 24

de mayo en el barrio La Campiña90.

Bibliografía

Acero, H. «La seguridad ciudadana una responsabilidad de los gobiernos locales

en Colombia.» Ensayo, Bogotá, D. C., 2005.

88 El 9 de febrero de 2010, El Tiempo publicó la siguiente nota: “Se calcula que tienen cerca de

1.800 hombres en armas, la mayoría desmovilizados de las Auc y de los cuales la Policía ya ha

judicializado a cien. Poseen una estructura sicarial que opera en el noroccidente de Medellín,

bajo el mando de ‘la Cachona’, jefe de las bandas ‘la Galera’ y ‘la 38. Su radio de acción se ex-

tiende a Cartagena, Barranquilla y Santa Marta”.

89 (Ver en: http://www.elmundo.es/accesible/america/2011/05/23/colombia/1306175191.html)

90 (Ver en: http://www.eluniversal.com.co/cartagena/sucesos/un-muerto-y-2-heridos-en-ata-

que-de-sicarios-25912

http://www.elmundo.es/accesible/america/2011/05/23/colombia/1306175191.html)

http://www.eluniversal.com.co/cartagena/sucesos/un-muerto-y-2-heridos-en-ata-


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211

Políticas de seguridad, la experiencia chilena (2003-2011)

Roberto Lagos*

Resumen

En este trabajo ofrecemos una descripción analítica de las políticas de seguridad

pública que enfrentan la delincuencia y la inseguridad en el contexto histórico y

cultural de los últimos ocho años en Chile, es decir, desde que el Foro de Exper-

tos contribuyó en la elaboración de la Política Nacional en el período 2003-2004.

Describimos este proceso de construcción de la política de seguridad de la mano

de ciertos hitos claves, interpretando el proceso de ensayo y error, de avances y

de retrocesos, y la especificidad de algunas acciones públicas que tienen como

referente actual el Plan Chile Seguro de 2010 y la nueva institucionalidad del

Ministerio del Interior y Seguridad Pública, analizando la mantención de algunos

dilemas necesarios de resolver.

Palabras claves

Políticas de seguridad pública, delincuencia, prevención del delito, Plan Chile Se-

guro, Chile.

* Cientista Político de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

Magíster en Sociología ©, Universidad Alberto Hurtado .Diplomado en Seguridad Ciudadana,

Universidad Alberto Hurtado. Asesor en políticas públicas Programa Elige Vivir Sano, Presi-

dencia de la República, Gobierno de Chile. Es editor del libro Gobierno Electrónico Municipal

(2011), autor de capítulos de libros, de artículos en revistas académicas, de documentos de

trabajo y papers en congresos y seminarios especializados. Sus principales líneas de investiga-

ción son seguridad pública, gobierno y política local, políticas públicas, democracia electrónica

y análisis electoral. E-mail: [email protected] Santiago, Chile.



212

Summary

This paper offers an analytical description of the public security policies adapted

to combat crime and insecurity against the historical and cultural backdrop of the

past eight years in Chile, i.e. since the time the Experts Forum contributed to pre-

paring the National Policy in the years 2003-2004. The preparation process of the-

se policies is described according to some key landmarks, by interpreting the trial

and error process, forward and backward movements, and the specificity of some

public actions drawing upon the current 2010 Chile Seguro Program (Plan Chile

Seguro) and the new institutional structure of the Ministry of Home Affairs and Pu-

blic Security, and taking into account some ongoing issues that need to be solved.

Keywords:

Public Security Policies, delinquency, crime prevention, Chile Seguro Program,

Chile.

Introducción

En los últimos ocho años Chile ha logrado superar la ausencia de mediciones,

lograr información confiable, propuestas de calidad y concebir una institucio-

nalidad especializada para enfrentar los problemas de delincuencia, de la mano

de políticas articuladas y que han logrado resultados. El camino no ha sido fácil

y pese a que aún falta mucho por avanzar, el país cuenta con mayores niveles de

información que al inicio del milenio, mejor coordinación público-privada y ha lo-

grado concretar una estructura política mínima para el abordaje de las materias

delictivas y de inseguridad pública. Hoy funciona en Chile el Ministerio del Inte-

rior y Seguridad Pública, nueva entidad que, luego de varios años de concreción,

ofrece una mejor institucionalidad al Estado chileno para abordar el fenómeno

de la seguridad. En junio de 2006 ingresó al Senado un proyecto de ley que tuvo

como objetivo la creación de un ministerio especializado, pero la discusión par-

lamentaria modificó este recurso. Luego de cuatro años y medio de intensa dis-

cusión se promulgó la Ley 20.502 que creó el Ministerio del Interior y Seguridad

Pública. Añadiendo a Interior los temas relacionados con este fenómeno. Junto

a ello el Servicio Nacional para la Prevención y Rehabilitación del Consumo de

Drogas y Alcohol, hoy SENDA, en reemplazo del CONACE surgido en los años 90;

y la Subsecretaría de Prevención del Delito, organismo heredero de la División

de Seguridad Pública, y que se convierte en responsable de la administración de

varios programas de seguridad y prevención, coordinaciones interministeriales,

fondos concursables de proyectos e intervenciones multinivel.

Como lo indica la Ley 20.502, la nueva Subsecretaría de Prevención del De-

lito “será el órgano de colaboración inmediata del Ministro en todas aquellas


213

materias relacionadas con la elaboración, coordinación, ejecución y evaluación

de políticas públicas destinadas a prevenir la delincuencia, a rehabilitar y a rein-

sertar socialmente a los infractores de ley” (Ley 20.502: Art. 12). Pues bien, este

hito, instaurado en febrero de 2011, marca un cambio en la forma de gestionar

las políticas de seguridad del último tiempo y vale la pena reflexionar a partir

de este logro mancomunado de la clase dirigente y de organismos técnicos y

sociedad civil y responder a las siguientes preguntas: ¿Qué historia política está

detrás de una institucionalidad nueva como el Ministerio del Interior y Seguridad

Pública?; ¿Qué proceso político ha vivido Chile en materia anti delincuencia?;

¿Cuáles son las principales políticas públicas de seguridad que han existido en

estos últimos años y cuál ha sido su evaluación? Todo ello permite entregar lec-

ciones para encarar de mejor manera las políticas públicas que actualmente se

están desarrollando en el territorio nacional y sacar conclusiones válidas para

distintas disciplinas como la ciencia política, administración pública y sociología

de la delincuencia, preocupadas de este tipo de asuntos públicos.

Con vistas a este propósito, en este trabajo realizamos una descripción ana-

lítica de las principales políticas de seguridad de los últimos ocho años, señalando

los principales hitos y acontecimientos que han perfilado el carácter de las accio-

nes anti delincuencia, sus principales enfoques y resultados, comentamos los ras-

gos e indicios de una institucionalidad en ciernes y los espacios de indefinición que

han quedado al debe y corresponden ser fortalecidos en los próximos años.

Construimos este análisis teniendo como marco referencial la visión multi-

disciplinaria del policy analysis, es decir, concibiendo las políticas públicas como

cursos de acción o de información relacionados con un objetivo público, defini-

do de manera democrática, y que si bien es desarrollado por el sector público,

cuenta con la participación habitual de la comunidad y el sector privado (Lahera

2002). Esta visión de las políticas nos permite estudiar sus dimensiones básicas:

primero, el proceso político que le da origen y sustento y, segundo, su ciclo técni-

co que analíticamente comienza en la formación de políticas (problema, contex-

to, agenda, sectorialización, interés social); sigue en los contenidos de la política

(origen y desarrollo), el proceso de la política y análisis de actores (estabilidad,

vínculos, recursos, orientación); la ejecución de políticas (seguimiento, etapas,

incidencias), y que teóricamente finaliza en la evaluación (resultados, puesta en

marcha, situación-problema, retroalimentación), pero que marca un nuevo co-

mienzo, readaptación y en pocas ocasiones un cierre; además vemos el soporte

de la política (aparato gubernamental y otros actores). Esta forma de estudiar

las políticas actuales sigue los enfoques dominantes y logra sus objetivos de la

mano de un pluralismo metodológico encarado por varios especialistas (Lind-

blom 1991, Meny y Thoenig 1992, Aguilar 1994, Vedung 1997, Lahera 2002).

Teniendo a la base esta distinción analítica mostramos en el primer capí-

tulo de este trabajo el impacto que la inseguridad y el delito tienen en la forma-


214

ción de políticas, en ese punto trazamos el origen histórico de las políticas de

seguridad y la presión social por un problema forzoso de asumir. En el segundo

capítulo nos centramos en el surgimiento de la Política Nacional en 2004 y la

caracterizamos bajo el par conceptual del “saber experto” y el “saber político”,

delimitando las influencias técnicas y políticas que moldearon la agenda pública

en aquella época y construyeron acciones antidelincuencia. En el tercer capí-

tulo evaluamos el hito de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública de 2006,

precisamente porque es la síntesis de un momento político clave que reactiva

al aparato gubernamental para hacer frente a la disyuntiva de la seguridad, es

en esta etapa donde se pueden observar los primeros resultados de la política

pública, sus logros y deudas, sus indeterminaciones y posibilidades, que fueron

retratadas en la actualización de la propia Estrategia en 2008; acá cabe la prime-

ra retroalimentación para el diseño de nuevas disposiciones gubernamentales.

En el cuarto capítulo describimos un nuevo evento en las políticas de seguridad

de los últimos años, el Plan Chile Seguro de 2010, en el que reconocemos el nue-

vo soporte institucional que se convierte en prioridad para encarar políticas de

seguridad, además de la evaluación de un completo sistema de seguridad que se

redefine a comienzo de la primera década del mileno. Finalmente, en el último

capítulo mostramos los dilemas vigentes de las políticas de seguridad, en una

mirada global sobre un proceso político difícil de cerrar en materia delictual y

que tiene a las políticas como un centro de acción con enorme relevancia y de-

sarrollo porque refleja el quehacer ciudadano y los efectos directos, indirectos y

no buscados sobre la calidad de vida de las personas.

El impacto de la inseguridad en las políticas

Hay varios hechos que condicionan la emergencia y mantención de las políticas

de seguridad como instrumentos de primera prioridad para la sociedad chile-

na, políticas que cabe decir son cada vez más precisas, específicas, basadas en

evidencia, multidimensionales y que se han fundado en procesos de ensayo y

error. Primero sucedió el fenómeno-problema haciendo explotar su connotación

social y tras eso surgió la respuesta pública. En otras palabras, el problema de la

delincuencia y la sensación de inseguridad adquirieron tal relevancia, presión e

impacto que el Estado y sus agentes debieron correr contra el tiempo para ge-

nerar productos que fueran en su mitigación o reducción, lo que no ha sido nada

fácil en nuestra sociedad.

El Estado se encontró con un problema de gran envergadura y lo enfrentó

con instrumentos insuficientes, a destiempo y que no dieron los resultados espe-

rados. Así es, las políticas de los noventa e inicios del 2000 debieron confrontar

la “nueva experiencia cultural” frente al delito que se dio en la sociedad chilena


215

y que tienen sus resabios hasta el día de hoy. Muchos autores se han referido a

este cambio cultural de dominio público y al desarrollo irregular de las estrate-

gias y políticas antidelictivas, con implicaciones para países del primer mundo y

de Latinoamérica (Beck 2002; Bauman 2001; Garland 2005; Sozzo 2000, 2008).

Lo que concluyen es que el delito es un hecho normal de las sociedades mo-

dernas en el sentido que les cabe a los ciudadanos reconocer y acostumbrarse

a niveles medios y altos de delincuencia y a una sensación de inseguridad alta,

propia de la modernidad en occidente. De igual manera, la prevención del delito

se ha consolidado como una herramienta con alto apoyo, aunque siguen pre-

dominando las medidas de control, policiamiento y penalidad, pero el discurso

de los actores políticos se ha centrado en prevenir el delito y en proteger a las

personas y sus bienes; haciendo crecer un relato hegemónico a favor de las víc-

timas como representantes de la sociedad. La literatura prueba que el Estado y

sus principales instituciones -policías, juzgados, fiscalías, etc.- han debido rede-

finir su papel, actualizarse a las nuevas características y consecuencias del delito

moderno, igualmente que los lugares y espacios donde se cometen los delitos

se transforman en elementos de primera preferencia, avalados por la apertura

de nuevos saberes criminógenos y de especialistas que influyen de pleno en la

acción preventiva y control delictual. Esto reafirma uno de los rasgos más indis-

cutibles de este cambio cultural del cual no escapa Chile, la carga de politicidad

de la delincuencia, utilizada como un asunto de competencia electoral: los ac-

tores públicos toman decisiones políticas basados en su postura ideológica y/o

pragmática frente a la seguridad y así influyen en el comportamiento electoral

de los votantes y nutren los procesos electorales con sus posturas. Cabría sumar

a este panorama que en los últimos años se ha incrementado la industria de la

seguridad privada en todo el continente, en Chile sus niveles de empleo y de

recursos superan al sector público (Ministerio del Interior 2010); además el rol

de influencia de la opinión pública en las políticas de seguridad es intenso y a lo

menos inquietante. En resumen, el cambio cultural respecto de la delincuencia

en su sentido moderno se refiere a un grupo de elementos que caracterizan la

potencia, intensidad y amplitud del fenómeno y el incentivo que esto significa

para las políticas y regulaciones estatales; sus representantes debieron asumir

esta realidad y hacerle frente con los recursos que tuvieron a su disposición. La

década de 2000 fue especialmente relevante para ese reajuste gubernamental.

Una muestra del impacto de la delincuencia en la sociedad chilena, pero

que a la vez plasma su ambigüedad, es que en Chile las encuestas de victimi-

zación señalan que los delitos han bajado desde 2005, llegando a un 28,2% a

nivel país en 2010, como lo muestra el Gráfico 1 (ENUSC 2005- 2010). Además,

encuestas internacionales muestran que Chile es uno de los países más seguros

del continente. Sin embargo, el temor al delito aumenta al punto que en 2000 el

12% de la población manifestaba sentir alto temor a la delincuencia y en 2009


216

el mismo nivel de temor aumentó a 18% (Paz Ciudadana 2011). Como bien lo ha

dicho Kessler (2008, 2009) estos datos comprueban que la inseguridad subjetiva

o miedo al crimen es ahora un problema autónomo respecto de la seguridad

objetiva, medido en tasas de delito o en número de víctimas.

Gráfico 1: Victimización a nivel nacional

Fuente: elaboración propia sobre los datos de ENUSC 2005-2010

No obstante, y más allá de esta paradoja de victimización estable y mode-

rada, pero temor alto, las políticas nacionales desde 2006 en adelante sugieren

un desplazamiento de la centralidad estatal hacia las bases sociales, hacia la in-

clusión de nuevos actores, en una combinación de enfoques todavía en desa-

rrollo que aluden a la adaptación de la población tanto a las nuevas formas de

criminalidad y riesgos delictuales, como a un nuevo conocimiento y relaciones

sociales bajo el peso de los problemas de la delincuencia. Una nueva estructura

gubernamental que hace frente al dilema de la seguridad. Ejemplo de este su-

ceso es que el Estado no ha tenido problemas en ceder y reducir su margen de

gestión y de poder securitario y trasladarlo a otros actores (Garland 2005, Sozzo

2000, De Marinis 2002). Una interesante hipótesis a comprobar sería la respon-

sabilización de los individuos ante la delincuencia: los mensajes de las políticas

parecen ser que resulta perentorio que cada persona y comunidad se preocupe,

defienda a lo suyos y haga todo lo posible para coordinarse con las policías y

demás agentes, pues si bien la tarea es de todos, cada individuo tiene la presión

de hacer algo frente al tema.

Pues bien, ¿Qué elementos influyeron en el primer impacto de la delin-

cuencia en las políticas de los años 2000? En primer lugar, los delitos de ma-

yor connotación social (DMCS) se transformaron en un lenguaje político propio

de la sensación de temor público, se convirtieron en materia de debate. Sabido


217

es que las mediciones de estos delitos son habituales y se caracterizan por su

naturaleza cíclica, respondiendo a variables coyunturales, por tanto, el nivel de

delitos si bien es oscilante, con períodos alcistas y otros de disminución, siempre

proveen de argumentos a posturas políticas rivales. No obstante, lo que queda

en la retina de la sociedad es el grado de violencia, intensidad y preocupación

que hay tras los DMCS, por ello es que algunos son reconocidos como delitos

que permean y de verdad en el escenario público: robos y asaltos a personas y

sus bienes; y como tales se incorporan en la agenda política y en la agenda de los

medios y producen una alta sensación de temor. De hecho, la tasa de casos po-

liciales por DMCS entre 2009 y 2010 disminuyó en un 3,9%. Es decir, mediciones

de delincuencia y de sensación de temor que la mayor parte del tiempo corren

por carriles distintos, pero que reflejan un profundo impacto social y que motiva

acciones públicas inmediatas.

Otro elemento que influyó en la agudización de la seguridad como política

es que la policía preventiva, especialmente Carabineros, requirió ajustes y sus

reorientaciones pasaron a ser permanentes. Para la teoría de la seguridad pú-

blica las funciones clásicas de la policía han sido superadas, superadas porque

en algunas sociedades no da abasto, porque sus propios límites de crecimiento

institucional frenan su accionar, porque su operatoria debe ser suplida por otros

agentes, por ejemplo, por la comunidad, ya sea vigilando o realizando control

informal en barrios, etc. El beneplácito estatal de nuestra sociedad y de la misma

institución policial va en esa línea, muchas de las políticas iniciadas hace más de

diez años muestran estas transformaciones. El impacto de la criminalidad y la in-

seguridad hizo preciso conferir poder y favorecer acciones de policiamiento para

otros actores. Las estrategias de prevención policial si bien logran mantener el

peso de siempre, como por ejemplo bajo el alero de prácticas de conformación

de microzonas (Planes Cuadrantes), requieren cada vez más la colaboración de

las personas en la identificación y priorización de sectores y espacios de acuerdo

al grado de peligrosidad que tienen; accionando un modelo preventivo que tiene

su referente en modelos ecológicos del crimen aplicados focalizadamente.

La presión institucional vino desde dentro del propio Estado y también ayu-

dó a la formulación de nuevas políticas. Los agentes políticos gubernamentales

tuvieron que mostrar resultados o por lo menos expresar las acciones destinadas

a generar cambios, publicitar que se estaba haciendo algo frente al problema, de

allí las urgencias legislativas, las medidas cortoplacistas y acciones de visibilidad

pública que fueran capaces de decirle a la ciudadanía que el Estado no estaba in-

móvil ni sobrepasado por los acontecimientos. De una urgencia de tal magnitud

no muchos resultados positivos podían esperarse, pero la institucionalidad debió

reaccionar y lo hizo con premura.

El inicio de las políticas de seguridad en Chile se debió a los alcances reñidos,

estrechos y muy difundidos de la competencia electoral, de la campaña a todo


218

nivel. Elecciones presidenciales, parlamentarias, municipales, todas sin excepción

incorporaron en sus issues de campaña a la seguridad como bien y servicio a ofre-

cer y como problema a superar; de hecho éste es un punto sin retorno. Marcada-

mente desde el 2000 en adelante la seguridad entró a las campañas electorales

en la forma de supuestas acciones de mitigación, de propuestas para superarla.

Los programas de gobierno se apoderaron de la coyuntura delictual y estuvieron

dispuestos para transformarla en gestión pública multinivel: tuvo un lugar rele-

vante en la presidencia de Michelle Bachelet (2006-2010) y de sobre manera en

el gobierno de Sebastián Piñera (2010-2014), quien lo asumió como uno de sus

siete ejes estratégicos. Cabe señalar que desde el discurso político ha habido un

largo debate entre “mano dura”, “mano blanda”, “mano inteligente” y otras frases

comunicacionales que muestran cómo los dispositivos teóricos no contribuyeron

mucho a solucionar el problema sino a desinformar y distraer la atención pública.

En quinto lugar de esta revisión analítica argumentamos la desconexión

entre “estrategia” y “estructura” pública en la conformación de políticas de se-

guridad. Es decir, entre un qué hacer (que inicialmente fue respondido con cla-

ridad) y el cómo hacerlo (que ha sido la debilidad más notada de los últimos

ocho años). Desde los logros estratégicos podemos mencionar que ya en 2003 se

sentaron las bases técnicas para abordar la inseguridad, ha habido una profusión

de marcos teóricos, enfoques, modelos y estudios internacionales que han sido

conocidos por los hacedores de políticas y se cuentan con muchas adaptaciones

nacionales de ellas desde varias instituciones sobre la manera de hacer las cosas,

sobre las mejores propuestas, basadas en buena teoría, experiencias exitosas y

en evidencia científica; aun cuando persistan un grupo de estrategias todavía

inconexas y fragmentadas. Por ejemplo, por años se ensayó la estrategia local

de Fondos Concursables para la comunidad en que las personas por primera

vez pudieron gestionar proyectos en seguridad, pero ese esquema de trabajo se

reestructuró y hoy se ensayan otras maneras de colaborar en seguridad pública,

por ejemplo, las personas ponen alarmas en sus domicilios o participan de la

instalación de cámaras de vigilancia en las principales avenidas de sus barrios,

motivados por otras acciones públicas complementarias o que apoyan estas me-

didas. No obstante, el mayor pecado de este tema ha sido la falta de institucio-

nalidad adecuada al problema, situación que ha tendido a ser paliada recién en

2011. La Subsecretaría de Prevención del Delito, como dijimos arriba, sería una

respuesta efectiva a esta dificultad. Pero mirando hacia atrás es importante re-

cordar que lo que impacta en las nuevas políticas de seguridad es la estructura

carente, por años hubo responsabilidades políticas difusas, escasez de estudios

del propio gobierno que respaldaran sus actuaciones, faltaba una estructura que

albergara iniciativas y que rindiera cuentas.

Este recorrido histórico nos permite apuntar que en los años noventa se

comenzaron a desarrollar los primeros sistemas de información y estadísticas,


219

entidades como Paz Ciudadana le da rigor científico al problema y presiona por

soluciones técnicas. De igual forma algunos municipios de manera incipiente

realizaron acciones antidelincuencia, especialmente los municipios de grandes

urbes que contaban con los recursos para ello. Los grandes cambios estructu-

rales de la época responden entre 1995 y 2000 a la instalación gradual de la

Reforma Procesal Penal, que culmina en 2005. Hubo además varias “agendas

cortas” antidelincuencia a la manera de paquetes legislativos promovidos por

los gobiernos de entonces, por ejemplo, los Boletines 4322-07 y 4321-07 que

buscaban modificar las leyes Nº 20.227y la Nº 20.253 respectivamente.

De este modo la delincuencia se transformó en un hecho social y político

de primera magnitud, con consecuencias permanentes para la vida cotidiana de

las personas, iniciando un proceso que introduce lentamente cambios concep-

tuales y de políticas que le dan sustento. De hecho la “seguridad ciudadana”

como concepto público funcionó durante los noventa y en la actualidad es reem-

plazado por la noción de “seguridad pública” a la manera de una devolución de

la responsabilidad (no exclusiva) a los órganos de control del Estado donde las

policías, el sector judicial y los ciudadanos son parte de una coalición social que

tiene como fin la reducción del delito y del miedo al crimen.

Consenso “saber-experto” y “saber-político”

En 2003 y 2004 se producen los hechos que en mayor medida marcan la agenda

de la seguridad pública en toda la primera década. En este período se produce

cierto consenso académico o sintonía mínima entre los actores participantes del

campo de la seguridad en Chile. ¿Cuál es el prototipo de este consenso básico? El

Foro de Expertos que despliega su labor en 2003 y que finaliza con un documen-

to diagnóstico de la situación de la delincuencia en Chile en 2004 (Ministerio del

Interior 2004a), contribuyendo a la elaboración de la política en mismo período

(Ministerio del Interior 2004b).

El trabajo sistemático de expertos y especialistas en el tema se concibió

como una estrategia para encauzar el debate público en Chile, hasta ese entonces

fragmentado, y lograr consentimiento técnico en un esfuerzo público y privado.

Esta instancia fue dirigida por la División de Seguridad Ciudadana del Ministerio

del Interior y se consagró por medio de una mesa de trabajo con más de treinta in-

tegrantes. Este hecho implicó el establecimiento de un encuadre para la inminente

formulación de políticas públicas: “hoy existe un acervo suficiente como para per-

mitir la elaboración de un diagnóstico sobre la situación de la delincuencia en el

país, con un grado importante de consenso” (Ministerio del Interior 2004: 12).

El proceso convocó a actores con experiencia y conocimiento en delincuen-

cia, justicia, prevención, rehabilitación y otras dimensiones de la seguridad públi-


220

ca y lograron acordar una visión respecto de alianzas, compromisos y soluciones

posibles para una nueva etapa en las políticas de seguridad. El Foro vinculó al

gobierno con universidades y entidades no gubernamentales, dando la oportu-

nidad para generar mayores niveles de conocimientos sobre la delincuencia. Un

ejemplo de este desarrollo es que precisamente en 2003 se presentó la primera

Encuesta Nacional de Seguridad Urbana (ENUSC) que tuvo como fin conocer de

manera sistemática y confiable la realidad delictual del país y medir variables

asociadas. Desde ese momento se cuenta con un instrumento público recono-

cido para efectuar mediciones certeras y proyectar estudios válidos y compa-

rables. Anteriormente a este hecho existía sólo una serie estadística trimestral

sobre aprehensiones policiales y denuncias por delitos graves, donde el actor

informativo era Carabineros.

Con todo, nuestra tesis es que durante el período 2003-2004 se cierra una

etapa, precedida por la presión social caracterizada por la desconexión de medi-

das paliativas antidelincuencia y cierto desorden gubernamental respecto de los

servicios securitarios; de esta nueva etapa resulta un nuevo orden en el campo

de las políticas, que con varios tropiezos de por medio se mantiene en vigor hasta

el día de hoy. Las políticas actuales son precisamente la herencia de esta época.

Es justamente aquí donde se inserta el hito de la fusión del «saber experto», es

decir, el saber técnico legitimado conocido y reconocido, el saber de la crimino-

logía aplicada a la sociedad chilena, de la irrupción de modelos de gestión de la

seguridad, la generación de diagnósticos y de conocimiento verosímil y acepta-

ble por parte de los actores sociales y el «saber político», o sea, el saber puesto

en acción por parte de los agentes tomadores de decisiones, la resolución de los

actores investidos de poder para construir políticas de seguridad. Se fusionan

el poder del conocimiento y el poder de la acción política y con ello se sella un

nuevo camino, se comunica ese camino y se defienden las acciones basados en

un modelo que logró consentimiento: la multifactorialidad en las causas de la

delincuencia y la respuesta multidimensional necesaria para abordarla.

La marca de este modelo de trabajo y el consenso definitivo hecho carne fue

el documento de la Política Nacional de Seguridad Ciudadana (Ministerio del Inte-

rior 2004b). La Política establece prioridades, una nueva agenda antidelincuencia,

apuesta por coordinar diversos servicios, establece objetivos en áreas de preven-

ción social, prevención situacional, control, desarrollo institucional y tratamiento

de información. Este instrumento, tal como lo señalamos arriba, asumió la visión

multicausal del fenómeno que abordaba: “La violencia, los delitos y el temor, pue-

den comprometer de manera grave y duradera tanto el desarrollo y renovación de

la ciudad, como el de los asentamientos humanos de menor escala. La delincuen-

cia afecta la calidad de vida y el progreso” (Ministerio del Interior 2004b: 17).

Las debilidades y deudas de este hito fueron precisamente esa definición

amplia que ya se entrevé en la cita anterior, la carencia de responsables políticos


221

directos, dada la figura del Ministerio del Interior que tenía otras tareas igual

de prioritarias (gobierno interior, extranjería, servicios eleccionarios, etc.), la au-

sencia de metas bien definidas, coordinación insuficiente y se conservó cierto

departamentalismo en el accionar práctico. Departamentalismo en el sentido de

asumir una visión unidimensional de la realidad, encerrado en un cálculo secto-

rial y constreñido, una percepción aislada del tema que conspiró contra el buen

funcionamiento de la administración estatal.

Un error clásico de esa etapa fue que desde ciertos sectores políticos se

pusiera el énfasis en las aprehensiones, el sistema carcelario y en el estudio de

penas más altas para ciertos delitos de alto impacto social. Ese fue un flanco

crítico señalado por actores progresistas y prevencionistas, en contrapartida,

desde sectores conservadores las críticas radicaron en el enfoque abierto de

la prevención y el descuido por la labor policial y su precariedad. Como vemos,

ni siquiera el consenso por la experticia y por la política fue total, lo que genera

consecuencias para las acciones públicas de los años por venir.

No obstante, lo que distingue a este período es la articulación de las visio-

nes académicas y políticas, hasta ese entonces algo opuestas y divergentes. Ade-

más el surgimiento de la primera política nacional democrática que incorporó la

visión pública de los expertos en seguridad. Igualmente, se consolidó la etapa

de ejecución de las políticas, pues se pasó del diagnóstico al quehacer concreto

y se diseñaron organizaciones para abordar el tema desplegadas a nivel urbano

y de grandes ciudades, a la par de los primeros planes y proyectos basados en

evidencia y que buscaban ya sea directa o indirectamente reducir el delito y sus

factores de riesgo.

El hito de la estrategia nacional de seguridad

La Estrategia Nacional de Seguridad Pública (Ministerio del Interior 2006) significó

un nuevo modelamiento de las políticas, encauzó acciones fragmentadas y varia-

bles, de primera, segunda y tercera prioridad, otorgándoles orientación y objetivos

comunes, conformando un marco de acción algo más preciso, viable y predecible.

Si bien este instrumento es la aplicación de la Política de 2004, es también un in-

tento de superación y de reacomodo. Trabajó sobre la base de un reordenamiento

estratégico, desde un nivel organizacional-estatal y desde un nivel de ideas y prin-

cipios, un reajuste en la forma de actuar en seguridad ciudadana. Su objetivo fue:

“focalizar, coordinar y temporalizar las líneas de acción señaladas en la Política

Nacional de Seguridad Ciudadana” (Ministerio del Interior 2006: 4).

A nuestro juicio, esta Estrategia supone otro gran hito, el hecho de superar

una Política Nacional, de abrirla hacia un instrumento concebido gerencialmen-

te, que establece metas y responsables, que se inicia en el repertorio teórico y


222

epistemológico y pasa rápidamente a la acción. La influencia del campo de la

nueva gestión pública (new management) es indudable en este instrumento.

Es un hito porque responde a las necesidades del momento: una excesiva

politicidad de la seguridad, una agenda setting sobrecargada de delincuencia,

una presión securitaria en todo el espectro social y político, un creciente ma-

lestar de la población ante el agobio subjetivo de la delincuencia, el manteni-

miento de indefiniciones estatales. Naturalmente que las autoridades públicas

necesitaban hacer algo al respecto, o a lo más mostrar que estaban haciéndolo:

la presentación de la Estrategia fue una moneda de cambio ante un nuevo apre-

mio por hacer las cosas. A eso reporta la Estrategia, a una doble presión: una

“presión desde arriba”, desde el gobierno central, con nuevas ideas políticas,

con clamores de eficiencia en la gestión, teniendo a la vista experiencias inter-

nacionales que son reportadas por académicos, o sea, una lógica institucional

que debía reorientarse; y, por otra parte, “presiones desde abajo”, es decir, por

un lado, desde niveles descentralizados de gobierno que comenzaron a forjar

soluciones y, por otro, de personas y organizaciones que se manifestaron dis-

puestas para combatir el delito y recurrieron al sector público para concretarlo.

El gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet (2006-2010), debió darle vida a

este instrumento como una demostración que un gobierno de centro izquierda,

para muchos incómodo con los temas delictuales, no podía pecar de inactivo

o verse constantemente presionado. La Estrategia mostró una acción-reacción

gubernamental y cautivó la mirada, con muestras de apoyos de parte de unos y

escepticismo de otros.

Ahora bien, este nuevo instrumento de política pública, aplicado al campo

práctico, incitó un trabajo coordinado en los siguientes ejes: 1) institucional, con

miras a fortalecer las instituciones responsables de la seguridad pública y gene-

rar instancias de coordinación intersectorial y articulación territorial; 2) informa-

ción, aumentando el saber sobre la dinámica de la delincuencia, percepción de

inseguridad, factores y causas, etc.; 3) prevención mediante acciones que abor-

dan los diversos factores facilitadores del delito y del temor; 4) control y sanción,

no sólo modernizando la legislación, sino mejorando el trabajo coordinado entre

autoridades políticas y policiales, contribuyendo a perfeccionar sus atribuciones

y facultades, etc.; 5) rehabilitación en el sentido de crear una oferta destinada al

desarrollo de capacidades de emprendimiento y empleabilidad para sujetos que

hayan cometido un delito, etc.; y 6) la asistencia judicial y social a víctimas de

delitos. Esto supone variaciones respecto de las prioridades de la Política 2004,

un intento por perfeccionar este primer instrumento público reconocido y ya

normalizado.

¿Qué elementos destacan de esta apuesta? Primero, su carácter intersec-

torial propio de políticas públicas que se intentan acercar a un diseño óptimo y

que rara vez lo logran (Lahera 2002). Segundo, el compromiso gubernamental


223

con una red nacional de asistencia a víctimas, donde el Estado decide apoyar a

otras instituciones para co-producir estos servicios. Este es un hecho inusitado

en Chile y marca la preocupación por las víctimas reales y las víctimas poten-

ciales, es decir, por personas expuestas a la delincuencia, probables de vivir su

ocurrencia, quienes necesitarían contar con los soportes estatales necesarios.

Este hecho muestra la oportunidad que consigue el Estado para disponer de los

medios apropiados y brindar apoyo psicológico, jurídico y social a sujetos que

han sufrido una experiencia traumática relacionada con el crimen y el delito. En

ese momento se desplegaron centros de atención a víctimas en la Región Metro-

politana y regiones, habilitados por el Ministerio del Interior. Actualmente hay

27 centros de este tipo a nivel nacional, 7 subcentros y oficinas de apoyo (véase

www.apoyovictimas.cl).

En tercer lugar, esta Estrategia dispuso una nueva operación territorial e

institucional: un Consejo Nacional de Seguridad como instancia superior de co-

ordinación política para las iniciativas sectoriales comprometidas en la Estrate-

gia, luego trece Consejos regionales, que contaban con una secretaría ejecutiva

a cargo de la gestión y monitoreo de planes regionales de seguridad y finalmente

Consejos en la mayoría de las provincias y Consejos Comunales en las más de 80

comunas del Plan Comunal de Seguridad Pública que tuvo vigencia entre 2006-

2010. En ese período predominó este tipo de organización que desarrolló una

oferta pública que logró amplio interés y cobertura de la mano de múltiples re-

cursos.

En cuarto lugar, resultó relevante la organización de la División de Segu-

ridad Pública (DSP), órgano ministerial apropiado para el funcionamiento de la

Estrategia (reemplazando al menos conceptualmente a la anterior División de

Seguridad Ciudadana) y que se instituyó en función de los ejes definidos este

instrumento, avanzando desde una serie de programas dispersos hacia la lógica

de una política integral en materia de seguridad. Formó una estructura funcio-

nal que respondía a la definición de metas y resultados en los ámbitos de pre-

vención, rehabilitación y asistencia a víctimas, desde una perspectiva de gestión

intersectorial.

Los principios rectores a los que respondió la DSP y que intentó aplicar la

Estrategia fueron la integralidad en la respuesta pública y privada, basado en el

reconocimiento explícito y muy bien documentado del origen multicausal y la

complejidad del fenómeno de la delincuencia. La concentración de los esfuerzos

en aquellos factores de mayor incidencia en la ocurrencia de delitos o sensación

de seguridad (focalización). Elemental también fue el principio de coordinación

en términos de reunir acciones emprendidas por diversas instituciones del Es-

tado y la sociedad civil con un sentido de complementariedad y de alineación

de objetivos. Como señalamos antes, la territorialidad fue un claro énfasis de la

Estrategia porque las características y causas de la delincuencia y la inseguridad


224

varían dependiendo del espacio implicado. El principio de la participación ciuda-

dana también intentó ser posicionado, ser reconocido como un compromiso de

personas, familias y grupos sociales. Por último, se enfatizó el seguimiento de las

iniciativas comprometidas con el fin de retroalimentar la gestión de las mismas y

corregir oportunamente cuando corresponda.

Sólo así se entienden un conjunto de acciones que abordan integralmen-

te todas las dimensiones implicadas en la tarea de reducir la victimización y el

temor. Estas dimensiones en que la política pública actúa originan los seis ejes

de acción que articulan la Estrategia y que ya hemos mencionado: instituciona-

lidad, información, prevención, control y sanción, rehabilitación y asistencia a

víctimas.

En resumen, este reacomodo en 2006 y 2008 de la Política de la mano de

una Estrategia implicó metas, plazos, responsables, un reordenamiento guberna-

mental fruto de un proceso de trabajo iniciado con el Foro de Expertos de 2003-

2004 y de la Política Nacional de 2004, el reconocimiento de la importancia de

la coordinación y de la intersectorialidad de la política, la generación de nuevas

iniciativas. A esto se suma la reafirmación del rol de los voceros de la seguridad,

encarnados en los Subsecretarios de Interior del período -Felipe Harboe (2006-

2008) y Patricio Rosende (2008-2010), quienes pasaron a ser referentes políticos

de los temas técnicos y debieron convivir en medio de polémicas generadas por

los resultados y por las acciones antidelictuales de la política de Estado.

Desde el punto de vista de las debilidades de este instrumento de política

es posible recalcar que si bien la vocerías de la seguridad estuvieron ancladas

en el Subsecretario del Interior, las disposiciones y políticas fundamentales (el

accionar práctico) estuvieron centradas en la División de Seguridad Pública, sin

embargo, esta organización careció de un rostro visible y conocido, lo que hizo

mermar su incidencia pública pues no logró hacerse cargo de las temáticas de

inseguridad y delito de modo completo. Ello produjo un dilema que persistió

durante la última década, una política de dos caras: un rostro político notorio

en el Subsecretario de Interior y un rostro técnico ausente en la División, quien

a fin de cuentas era el responsable de la planificación, operatoria, dirección y

seguimiento de la Estrategia. De este modo se diluían las responsabilidades y

se entregaban señales equívocas, por ejemplo, en el constante cambio de los

directores de la DSP y en la alta rotación de profesionales de la misma unidad.

Acá valía la pregunta: ¿Cuál era a fin de cuentas la institución responsable de la

Seguridad Pública? Las respuestas posibles y pertinentes analíticamente eran el

Ministerio del Interior y División de Seguridad Pública, la segunda subordinada a

la primera, pero difusa en su rol estratégico y público. Otra crítica a la Estrategia

era que se parecía a un “compilado” de acciones que ya se hacían y a un “listado”

de propuestas futuras, en definitiva, un sumario de acciones que puede ser vá-

lido, pero que aparece como incoherente con la intención de la política pública.


225

Ejemplo de esta carencia fue la falta de integralidad en las acciones concretas

emanadas de esta política, manifestada en el Consejo Nacional para el Control

de Estupefacientes –CONACE– que continuó con su trabajo departamentalizado

o el Servicio Nacional de Menores –SENAME– con sus propias políticas y esca-

sos puntos de entendimiento con otros servicios. También cabe destacar que las

policías siguieron en su proceso modernizador y mantuvieron las tradicionales

dificultades en su relación con las municipalidades a la hora de conformar los

Consejos Comunales de Seguridad, instancia que si bien pudo reunir a las fueras

sociales de las comunas, tuvo escaso poder decisorio y careció de sustentabili-

dad, de hecho, la ciudadanía prácticamente nunca supo de su existencia: llegado

el año 2010 sólo un 4,5% de la población conocía esta instancia representativa y

consultiva a nivel local (Lagos 2010).

¿Mantener y mejorar en Chile seguro?

El Plan de Seguridad Pública Chile Seguro, 2010-2014, (Ministerio del Interior

2010), se erige como un nuevo instrumento que recalca el carácter desconcen-

trado de las políticas de seguridad, con planes y programas en materia de preven-

ción y seguridad, y que actualiza los ejes de acción principales. Se distingue en su

diseño una mayor preocupación por el quehacer científico que fundamenta las

acciones, sobre los resultados de las estrategias y tácticas locales ejecutados con

anterioridad. Responde así a una crítica frecuente de los últimos años en virtud

de la efectividad de las medidas tomadas. Muchos actores políticos centraron

sus críticas en que las acciones antidelincuencia del período 2006-2010 carecían

de logros comprobables. Este Plan a su vez reconvierte programas, unos radi-

calmente como los Fondos de Seguridad Pública a nivel nacional y otros superfi-

cialmente como los Programas de prevención de alcohol y drogas; e instaura el

Programa Barrio en Paz, en sus variantes residencial y comercial, con ello busca

la superación del Programa Comuna Segura de gobiernos anteriores y luego de

los Planes Comunales de Seguridad que funcionaron hasta 2010. Cabe señalar

que aun cuando tiene muchas similitudes en el abordaje local, multidisciplinario

y junto a la comunidad, es esencialmente una intervención nueva dada por el

cambio en la unidad de análisis (el barrio), su proceso metodológico y el tipo

de ejecución local. Su instauración especialmente en la variante residencial es

todavía problemática pues ha cerrado intervenciones comunales de amplia co-

bertura, intensifica el control policial y despliega con mayor vigor intervenciones

ambientales, por sobre otros programas preventivos psicosociales. El Programa

Barrio en Paz también es la respuesta a la evaluación deficiente de iniciativas lo-

cales como las nombradas debido a inexactitudes en la fase de implementación y

ejecución territorial. Se argumenta que la pertinencia del barrio como unidad de


226

intervención permite una mayor focalización y efectividad de las respuestas del

Estado, debido a la alta concentración de la delincuencia en zonas territoriales

conocidas, demarcadas y una diferenciación de las causas mediatas e inmediatas

entre los diferentes lugares (Ministerio del Interior 2010: 58-59).

Ahora bien, el Plan Chile Seguro, como una nueva puesta a punto de la

Política de 2004 y como una adecuación de la Estrategia Nacional, desarrolla

una serie de acciones ya conocidas y por tanto menos novedosas, agrupadas en

cinco áreas o ejes temáticos que son la base de los diferentes programas que se

encuentran operando localmente en el país: 1) prevenir, 2) proteger, 3) sancio-

nar, 4) apoyar y 5) rehabilitar, además de los ejes transversales relacionados con

la gestión de la información y la ejecución en el territorio. Esto significa pasar

de seis ejes de la Estrategia a cinco en Chile Seguro, con la conservación de lí-

neas fundamentales como la prevención, el control y la rehabilitación; el resto

de cambios responde a nuevas prioridades o a la decisión política de sintetizar al-

gunos ejes que pasan a ser reformulados o concentrados junto a otra categoría,

por ejemplo, el tema información que en 2010 se convierte en área transversal

al resto de los ejes.

En general, Chile Seguro tiene la estructura de un informe diagnóstico que

actualiza mismo ítem de la Política de 2004 y que le añade un plan de acción

de acuerdo a cada eje estratégico. En consecuencia, presenta una reevaluación

de la delincuencia para el Chile del año 2010, enfatizando en “una alta frecuen-

cia de delitos contra la propiedad, tanto en hogares como en establecimientos

comerciales, y por la existencia de barrios urbanos críticos en los cuales se ha

instalado el narcotráfico” (Ministerio del Interior 2010: 15). Igualmente presenta

un plan de acción ordenado en cada uno de los cinco ejes, más dos dimensiones

transversales como la información y evidencia respecto de la delincuencia y la

ejecución territorial de la respuesta estatal.

En cuanto a los elementos de novedad en materia de políticas públicas, Chile

Seguro busca mejorar programas ya existentes, como por ejemplo el Programa 24

horas que gestiona Carabineros de Chile y que los relaciona directamente con las

municipalidades, sobre la base de una intervención en casos de iniciación delictual

o de niños y adolescentes que presentan factores de riesgo. Tal vez basados en las

evaluaciones intermedias de este Programa que reflejan fallas de diseño e imple-

mentación (Allende y Valenzuela 2008). Igualmente, hay elementos de novedad

en medidas asociadas a reestructuración de institucionalidad, por ejemplo, con la

creación de una nueva entidad a cargo del análisis del crimen: el CEAD (Centro Es-

tratégico del Análisis del Delito), con iniciativa en la conformación de un observa-

torio nacional de delincuencia y en la fusión de bases de datos hasta hoy dispersas.

Esta parece una decisión pertinente que tiene como fin unificar, comparar y dar

seguimiento a información compleja y repartida en distintas organizaciones. Cabe

esperar su consolidación para evaluar sus resultados.


227

En resumen, ¿Qué ofrece de nuevo este instrumento de política? Establece

nuevas metas, plazos y responsables. Cabe destacar que las metas programadas

por la Estrategia 2006 se habrían cumplido antes del anuncio de Chile Seguro.

Así, en 2009 la tasa de victimización a nivel de hogares fue de 33,6% (ENUSC

2010). La primera meta de Chile Seguro es reducir dicho porcentaje en un 15%

para fines del 2013. La segunda meta es reducir en un 25% el número de delitos

que ocurren en el espacio público en 2013, estos delitos son robos por sorpresa,

con violencia o intimidación, de vehículos y robo de accesorios de vehículos.

Por otra parte, se debiera tener más esperanzas del ítem análisis de la infor-

mación. La literatura ya ha dicho por años que se necesita más y mejor información,

útil y enfocada al desarrollo de políticas, una debilidad endémica de toda la región:

“actualmente, en la mayoría de los países de la región aplican encuestas de victimiza-

ción Sin embargo, sólo algunos países las realizan con la periodicidad necesaria que

requiere el diseño de las políticas. Por otra parte, dichas encuestas entregan infor-

mación muy preliminar respecto del funcionamiento del sistema de justicia penal, y

sobre todo, de su contribución a una mayor seguridad ciudadana” (Frühling 2008: 2).

En este ámbito Chile ha avanzado convenientemente, estando débil aún en la unifi-

cación de información policial y en el uso inteligente de bases de datos integradas

que potencien el accionar de los servicios estatales antidelincuencia.

Interés también posee el cambio en la unidad de intervención que propone

este nuevo instrumento, reemplaza la unidad de «comuna» por la de «barrio»,

con el fin de focalizar y dirigir acciones de modo más certero y preciso, concen-

trando los recursos disponibles. No obstante, el debate sobre si es mejor trabajar

en torno a la unidad comuna o barrio se mantiene en los círculos académicos,

pero puede llegar a ser estéril si el trabajo sobre esta unidad territorial no se

prioriza y legitima convenientemente; lo central es que el proceso social comien-

ce a dar frutos en términos de resultados y de participación ciudadana, solamen-

te cuando el proceso decante se pueden sacar lecciones definitivas.

Otro elemento profundamente innovador y necesario de seguir estudián-

dolo es el vínculo entre adecuación de esta estrategia y la institucionalidad nue-

va que ahora funciona en el Estado. Así es, la instalación de la política de segu-

ridad está anclada en una nueva estructura estatal. El Ministerio del Interior y

Seguridad Pública que debuta en 2011 es nuevamente un hito político y analítico

que puede otorgar un nuevo impulso para la política pública, puesto que por

primera vez en nuestra historia reciente la política se seguridad, sus programas y

proyectos, su organización y recursos, tiene cabida en una organización legítima,

preparada, reconocida y responsable técnica y políticamente. La Subsecretaría

de Prevención de Delito está designada para ese propósito.

Finalmente, desde una visión de la política de seguridad que se intenta

construir podemos decir, como ha señalado Vanderschueren (2007a) para el es-

tudio del caso canadiense, que las políticas que logran un enfoque adecuado son


228

las que delegan las tareas de prevención a las organizaciones sociales y locales,

las que focalizan la prevención y descentralizan las acciones, mayoritariamente

bajo el rol y liderazgo de la autoridad local, para nuestro caso los alcaldes, en una

propuesta distinta de lo que efectivamente ocurre en Chile. Si bien han existido

esfuerzos y valiosas acciones surgidas desde el plano local, apoyadas esporádi-

camente por el gobierno central, la descentralización y el rol municipal es inci-

piente y frágil. Las diferencias de base persisten y sólo municipios de mayores

ingresos y recursos pueden planificar a largo plazo acciones en el área. Además,

la propuesta por la descentralización de la seguridad está en entredicho o blo-

queada parcialmente con el Plan Chile Seguro, que desperfila el rol que las mu-

nicipalidades estaban teniendo en este proceso. Hasta al año 2010, el Ministerio

del Interior mediante Fondos de Apoyo a la Gestión Municipal (FAGM) entregaba

recursos para programas preventivos de carácter local, beneficiando a más de

100 municipalidades. Las evaluaciones reflejaron el bajo impacto en la reducción

del delito de estas iniciativas, además de problemas vinculados a temas admi-

nistrativos y la difícil difusión de metodologías exitosas (Ministerio del Interior

2010: 58). El modelo de gestión de la seguridad local posee evidencia interesante

y experiencias exitosas en algunas ciudades de Latinoamérica como Medellín en

Colombia (Acero 2005) o de Europa como Barcelona (Vanderschueren 2007b).

Los dilemas de las políticas actuales

En virtud de los antecedentes y pormenores presentados podemos decir que

durante los últimos años se han fortalecido las políticas de seguridad en nuestro

país, vistas desde una perspectiva general; es decir, constatamos una continuidad

en las estrategias contenidas en diversos instrumentos públicos desde la Política

Nacional de 2004 hasta el Plan Chile Seguro de 2010, hay además una institu-

cionalidad nueva con recursos materiales, comunicacionales y políticos dispues-

tos para mejorar el accionar en este campo. Estos rasgos permiten suponer que

cada día Chile está más cerca de alcanzar una mirada orgánica del problema y

de las soluciones a generar. Las estrategias, lineamientos y validaciones de ac-

ciones con comprobada eficacia pueden ratificar esta afirmación. No obstante,

hay matices y énfasis que se han modificado en esta última etapa, sobre todo a

partir del Plan Chile Seguro, sobre los que quedan algunas dudas e imprecisiones

prácticas. Una síntesis de los principales hitos de las políticas de seguridad de los

últimos ocho años y su línea del tiempo se puede ver en el siguiente esquema.

El cual presenta de modo figurado la trayectoria que han seguido los principales

instrumentos públicos y mandatos institucionales que han configurado el marco

de acción para las acciones antidelincuencia a nivel nacional.


229

Esquema: Políticas de seguridad y su trayectoria reciente

Fuente: elaboración propia a base de documentos públicos 2003-2011

Cabe recordar, que los énfasis de esta década son distintos a los elemen-

tos que estuvieron presentes en los orígenes de la política en los noventa y que

luego conformaron la política moderna en el período 2003-2004. ¿Qué sucedió?,

hubo varios cambios en los últimos años: la creciente preocupación por las víc-

timas (reales y potenciales), el privilegio por la atención multiagenciada, las va-

riaciones en torno a las unidades de intervención, a veces son los individuos, las

comunas, las organizaciones, actualmente son los barrios. El creciente mercado

de la seguridad privada es un hecho propio de este campo de acción, sin em-

bargo, la legislación es todavía precaria y casi ausente, y por tanto la regulación

del sector todavía insuficiente, lo que inevitablemente perjudica e incentiva las

desigualdades en bienes de seguridad y protección para la población.

Los fondos públicos son también un dilema, primero apoyados por la política

en su origen y suprimidos posteriormente debido a problemas en su rendición de

cuentas y en resultados difíciles de comprobar, sin embargo, estrategias del tipo fon-

dos concursables a nivel nacional han sido recientemente puestos a disposición de la

sociedad, bajo el amparo del Plan Chile Seguro. El ex Subsecretario de Interior, Felipe

Harboe, ha sido crítico de esta variación, actor político que precisamente decidió ce-

rrar los fondos concursables en 2006 favoreciendo la entrega de recursos a munici-

pios con mayores problemas delictuales: “fue un tremendo retroceso volver a hacer

estos fondos concursables. Eso significó que hay muchos municipios con alto nivel de

victimización que no reciben aportes del Estado porque no presentaron proyectos o

no se los ganaron. La prioridad es poner la plata donde hay más delitos, no si tiene el

mejor proyecto” (Diario La Segunda, 11 noviembre 2011).

Esto se condice con las oscilaciones en el papel que juegan las municipa-

lidades y que en el período 2006-2010 lograron consolidar ciertos programas

locales, iniciativas que desarrollaron acciones coherentes con la visión del go-

bierno local en seguridad, pero actualmente los municipios compiten con orga-


230

nizaciones sociales, universidades, fundaciones, corporaciones y otras entidades

por recursos que antes estaban a su disposición para la consecución de mismos

fines. Esta modificación en la competencia por fondos públicos, si bien puede

ser adecuada técnicamente y positiva desde los principios de participación y

descentralización, desincentiva y fragiliza al municipio como organización repre-

sentativa de la comunidad y multiplica el espacio de indefiniciones de la política.

Llamativo es que las alianzas del período 2006-2010 estuvieron marcadas por

la relación entre el gobierno central y las municipalidades, se destacó el rol de

socios que ostentaron los municipios en la agenda antidelincuencia a través de

programas de apoyo en los últimos cuatro o cinco años, pero esa relación parece

tropezar; este cambio de prioridad los pone en una situación inquietante y desle-

gitima el proceso anterior en que se otorgó cierto poder a estas instituciones por

las políticas de seguridad de la época y condiciona las acciones por venir.

Este hecho manifiesta un dilema en la ejecución de la política y la inserción

de la participación tanto multisectorial como ciudadana en todo el proceso, so-

bre todo en materia de prevención del delito. Hasta ahora no se ha cambiado la

lógica de la implementación vertical y dirigida centralizadamente (el clásico enfo-

que top down en políticas públicas) que se funda en una primacía jerárquica de la

autoridad. Este modo de funcionamiento de la política marca y orienta la ejecu-

ción de políticas destacando sus puntos débiles, las oscilaciones tan notadas de

la vinculación de la política con otros actores en cuanto a su estructura organiza-

cional. Problemas evidentes que son reflejados por la literatura: “En la práctica,

los programas integrales han tendido tradicionalmente a exceder la capacidad

institucional en los países debido a que, en muchos casos, existen debilidades

a nivel institucional que dificultan una efectiva ejecución de las intervenciones

así como los problemas de coordinación interinstitucional que han marcado el

desarrollo y ejecución de programas en materia de seguridad y convivencia ciu-

dadana” (Dammert et al. 2009: 9). La esperanza de revertir este proceso podría

radicar en la nueva estructura del Ministerio del Interior y Seguridad Pública.

La situación más óptima sería el propender a incluir la noción de derechos

ciudadanos en el desarrollo de la política y a demandar servicios y bienes en ma-

teria de seguridad pública de modo directo y transparente, en una relación más

profunda entre las autoridades encargadas y la propia comunidad; las esperanzas

de este nuevo modo de hacer las cosas están basadas en la mayor horizontalidad

del proceso de inserción ciudadana (el también conocido modelo bottom up en

políticas públicas), cuyo fin es entender de mejor forma las redes de políticas y

la circularidad de los cursos de acción de entidades públicas. Éste es un déficit

evidente de las políticas de seguridad de la última década: la incorporación de las

personas y de organizaciones multinivel en su progreso. Esto se comprenderá de

mejor forma cuando los actores políticos comprendan que junto a la seguridad es-

tán también la libertad, la solidaridad y el respeto de los derechos de las personas.

No obstante, esta pretensión de las políticas se topa con la realidad de la acción


231

pública, al decir de Lahera: “el manejo de las políticas públicas es un arte, un oficio,

un juego de poder” (2002:43). Sólo así se entiende que en 2010 la Subsecretaría de

Prevención del Delito reconociera que había 5 mil 200 millones de pesos extravia-

dos en materia de rendiciones de proyectos del Fondo de Apoyo a la Gestión Muni-

cipal en seguridad, también que permanezcan variaciones en qué tipos de delitos

focalizan las autoridades para sus estrategias, como sucede ahora en su énfasis en

los delitos contra la propiedad, siendo que los delitos contra las personas generan

alta inseguridad y temor; y siguen pendientes la creación de fiscales especiales

para el combate a la corrupción y el narcotráfico, cambios a las reglas de control

de armas, de prisiones preventivas, mayores sanciones por manejo de vehículos

en estado de ebriedad y el uso de brazaletes electrónicos para imputados y regis-

tro de prófugos, medidas anunciadas con alto entusiasmo y publicidad en 2010 y

que aún no entran a formar parte de los instrumentos públicos para enfrentar la

delincuencia en nuestro país. Un registro de deudas necesarias de considerar en la

evaluación de la política de seguridad actual en su conjunto.

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II. RESúMENES DE TESIS DE GRADO

235

Descripción y análisis sobre la evolución de la oficina de planeamiento y presupuesto

Teresa Álvarez B.

Tesis para Optara al grado de Licenciada en Ciencias Políticas

Universidad de la República Oriental del Uruguay

Resumen

El objeto de estudio es la planificación en Uruguay, el cual fue abordado desde el

análisis del organismo a cargo de dicha coordinación e implementación, la Ofici-

na de Planeamiento y Presupuesto, organismo dependiente y asesor de la Pre-

sidencia de la República. La evolución de la planificación es analizada a través de

dicho organismo, por lo que se investiga desde su creación en 1967 hasta el año

2007. Para ello se plantean dos objetivos generales: la evolución organizacional y

la evolución funcional. De la investigación surge que existió un auge en la planifi-

cación estatal en Uruguay, disminuyendo hasta su desaparición. En la actualidad

se retoma esta herramienta para ciertos proyectos en el ámbito Estatal.

1. Introducción

Durante la década de los ’60 la planificación en América Latina tuvo un apogeo como

herramienta fundamental de los gobiernos para lograr el desarrollo en sus naciones.

Hoy la planificación en términos macro o nacionales, ha sido totalmente ol-

vidada. Distintos son los argumentos y experiencias que la descalifican, pero tam-

bién ha sido rehén de determinados contextos políticos, económicos e históricos.

El presente trabajo pretende sintetizar información y resultados dados por la

Tesis final de grado en Ciencia Política, los cuales serán presentados en tres capítu-

los. En primer lugar se expone las principales corrientes teóricas que enmarcaron la

investigación, más los antecedentes históricos a nivel nacional. El segundo capítulo

detalla los objetivos generales desarrollados, y algunos de los principales datos a

tener en cuenta en el área de la planificación del Estado. Por último se exponen las

conclusiones emergentes, y sugerencias a tener en cuenta hacia la Administración

de turno. Cabe destacar, que una de las principales fuentes de información fueron

las entrevistas de élite realizadas a jerarcas del organismo; Cr. Ariel Davrieux ; Sr.

236


Ramiro Rodríguez Villamil ; Cr. Alberto Bensión; Ec. Javier de Haedo; Gral. (Ret.)

Angel Bertolotti; Dr. Conrado Ramos; Ec. Carlos Steneri.

2. Antecedentes, Desarrollismos y CIDE

El principal referente teórico utilizado fue el paradigma desarrollista en el que se

sustentó la corriente cepalina de los ’60.

Sin embargo la concepción de desarrollo ha sido definida de distintas formas.

Se destaca : “Debe concebirse, pues, el desarrollo económico inmerso en el comple-

jo marco del proceso social, lo cual le otorga un carácter de proceso global”.91

Como también : “..la planificación es un proceso constante de interacción

entre el elemento político y el técnico, en una relación dialéctica de aprendizaje

mutuo. Sólo a partir de un proceso de esa naturaleza puede la planificación con-

vertirse en un elemento movilizador de las fuerzas sociales y los recursos de un

país para lograr los objetivos de mayor interés”.92

De los aportes teóricos nacionales, se distinguen los insumos brindados

por la Nueva Política Económica representada por los estudios realizados por

Diego Aboal y Juan Andrés Moraes, entre otros. La misma introduce un nuevo

pensamiento en el análisis para avizorar las dificultades que ha presentado y

presenta el proceso económico en Uruguay:

“..el diseño e implementación de las políticas públicas depende fundamen-

talmente de la combinación de factores políticos e institucionales.”93

Entre los factores políticos condicionantes, se pueden distinguir la actua-

ción de los partidos, grupos de interés, legisladores, electorado, etc. En cuanto a

las instituciones, la relevancia de un sistema democrático, representado por los

poderes del Estado, Ejecutivo, Legislativo y Judicial, enmarcan las reglas de jue-

go y el sistema electoral, son características que pueden explicar la incidencia en

la implementación de las políticas, del organismo en estudio.

El 27 de enero de 1960 fue creada por decreto, la CIDE (Comisión de Inver-

siones y Desarrollo Económico), siendo el ministro de Hacienda el Cr. Juan Eduar-

do Azzini. Según el artículo 2° del decreto, se le encomienda a dicho organismo:

“formular planes orgánicos de desarrollo económico, proyectar y buscar su finan-

ciación interna y externa, coordinar toda labor tendiente a aumentar la producti-

vidad nacional y vigilar la puesta en práctica de los planes que se apruebe.”94

91 Ruibal y otros, 1972: Pág. 19.

92 Ib, Pág. 20.

93 Aboal, Diego y Moraes, Andrés, et all, 2003: Pág.12.

94 Garcé, Adolfo, 2002: Pág. 48.

237


La propuesta presentada por la CIDE, proporcionó un punto de quiebre

en la historia de la nación en los diferentes ámbitos de la opinión pública, a

nivel político, empresarial, entre otros, aportando soluciones y un conoci-

miento científico sin precedentes. La experiencia en la planificación urugua-

ya se materializó con El Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social (PN-

DES) que abarcó al decenio 1965 – 1974. Dentro de sus principales objetivos

se encontraban: la industrialización, especialmente en la manufactura para la

exportación; la realización de una reforma agraria; diagnóstico estructuralis-

ta de la inflación; la integración económica, para superar los estancamientos

y la jerarquización de las reformas institucionales y en particular en la técnica

de la programación.

A partir de la Reforma Constitucional de 1967, según el artículo 230, se crea

la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), como consecuencia técnica del

Plan CIDE.

3. Datos

Evolución Organizacional

Se identificaron tres objetivos específicos para evaluar el aparato institucional

de la OPP, de los cuales se destaca Información presupuestal sobre gastos de

funcionamiento.

En el entendido que esta Oficina está a cargo de fomentar y aplicar la

planificación, con todas sus derivaciones técnicas e ideológicas, se conside-

ra relevante conocer como se presentó en cuanto a sus recursos humanos,

económicos, así como en dinámica funcional interna. Se buscó realizar un

“monitoreo” de cómo se presentó funcionalmente, y con qué recursos contó

para ello.

238


Gráfico 1

Fuente: Elaboración propia a partir de datos adjuntados en el Anexo, Cuadro Nº

1, Monografía Final de Grado.

El gráfico resume el gasto real que realizó la Oficina. Los picos mayores

corresponden al año 1982 con un 0.00027 % del PBI; 1988 con un 0.00041 %

del PBI y un 0.00027 nuevamente para el 2001. A partir de 1990 se presenta

una tendencia a que el gasto se ubique entre el 0.00015 y el 0.0002 %, salvo el

período 2000 – 2004.

De los datos relevados en entrevistas, se puede entender el despegue del

año ’82, con la relevancia en su personal técnico, de su capacitación, destacán-

dose como la época estelar de la Oficina.

Evolución Funcional:

Analizar cuarenta años de un organismo es un trabajo complejo, si se tiene en

cuenta el período histórico en el que está enmarcado, caracterizado por conflic-

tos políticos y sociales.

Uno de los objetivos específicos elegidos para analizar el funcionamiento

de la misma, fue la Información sobre presupuesto en Inversiones.

Se especula que esta dimensión está fuertemente ligada a la anterior, si la

evolución organizacional presenta un saldo positivo, la funcional tendrá mayo-

res posibilidades de presentar mejores resultados de gestión.

La evolución de “Información sobre presupuesto en Inversiones”, pretende

aportar una visión general con respecto a la inversión realizada por la OPP, con

recursos propios o extranjeros, en la implementación tanto de proyectos, como

emprendimientos para una mejor gestión.

239


Gráfico 2

Fuente: Elaboración propia a partir de cuadros adjuntados en el Anexo, Cuadro

Nº 2, Monografía Final de Grado.

Del gráfico nº 2, se destaca que los años que presentaron mayor inversión

real, es decir ejecutada, son 1993 y 1994. Se explican los cifras para 1993, por

las inversiones en Cuenca Lechera I y II; Cuenca Arrocera; y para el Proyecto de

Infraestructura Social (PRIS). Las fuentes de financiaciones son Rentas Generales

(1.3), Endeudamiento Externo (1.5) y Fondo del Ministerio de Transporte y Obras

Públicas (1.4).

Para 1994 se presentan los mismos proyectos que para el ’93 comenzando

la ejecución del programa Fortalecimiento del Área Social (FAS).

Algunas de las conclusiones que brindó la investigación:

¿Mal momento para nacer la OPP?

Sí. A partir de lo investigado, se puede inferir que la inestabilidad política

que enmarcó institucionalmente a OPP (1967), hizo que sus cimientos no

fueran lo suficientemente buenos para institucionalizarse como tal.

Si bien como ya lo planteaba CIDE, urgía el cambio de un nuevo modelo

económico y social para el país, se quedó mayormente en el debate inte-

lectual, y no llegó a concretarse en demasía en los hechos. Esto lo denomi-

nó Cr. Bensión, como el conflicto político – ideológico.

Corte funcional

Al analizar cómo fueron evolucionando las Inversiones realizadas por la


240

OPP, se identifican dos fases en su historia, teniendo como año de quiebre

del período 1995. La primera etapa se caracterizó por una elaboración de

proyectos productivos, con un complemento social también.

A partir de los ’90, no se realizan más proyectos productivos, sino que

se trata de realizar reformas a nivel de la descentralización de la gestión

por medio del Programa de Desarrollo Municipal, y también se concretan

programas de mejora a nivel social, como el PRIS, el FAS, el programa de

Saneamiento y la Integración de Asentamientos Irregulares.

Debate entre el técnico y el político

El cargo de Director de la OPP, tiene que tener como características, el de

ser un técnico reconocido, contar con el respaldo del Presidente, presentar

un bajo perfil, ya que aunque presenta las mismas condiciones que un Mi-

nistro, no lo es, sino que es subordinado políticamente ante los Ministros.

Supuestamente así funcionaría relativamente bien, bajo el formato institu-

cional que presenta la Oficina, conforme lo ven tanto el Cr. Bensión, como

el Cr. Davrieux.

Sin embargo el Cr. Davrieux es más flexible al respecto, no ve con

malos ojos que sea un político, ya que entiende que no es solamente un

Asesor por tener conocimiento de los diferentes ámbitos, sino que debe

asesorar también sobre las consecuencias políticas de las decisiones a to-

mar. También por ello debe presentar un bajo perfil, y ser un buen articu-

lador. En cuanto el formato institucional actual también es el más correcto,

ya que si fuera un ‘superministerio’, por así decirlo, pasaría a la órbita del

Consejo de Ministros, sería un igual entre los Ministros, y los roces estarían

siempre presentes. El aporte de Steneri, sobre este tema tiene que ver

con la ‘muralla política’, con que los ministros son líderes políticos, ‘valen

tantos votos’, lo que los hace bastante inmunes a las posibles directrices

del Director de OPP. Por lo tanto, en la coyuntura política actual, el perfil

del Asesor, debe ser más político que técnico, teniendo la confianza del

Presidente, y siendo un buen articulador.

¿Cómo queda el Planeamiento?

El pináculo en la planificación en Uruguay, fue en la era SEPLACODI95, sin

olvidar también que mantuvo un prestigio importante en la primera ges-

tión del Cr. Davrieux. Lo relevante, es que las políticas llevadas a cabo en

esos períodos fueron de corte liberal en la época cívico-militar, en tanto el

gobierno del Partido Colorado, vio que operaba en conformidad la Ofici-

na y siguió con los proyectos ya iniciados, incorporando nuevos como ser

Cuenca Lechera, Cuenca Arrocera, entre otros.

95 La Secretaría de Planeamiento, Coordinación y Difusión, es concebida por los Art. 3 y 4 del

Decreto Constitucional N° 3 del 1° de setiembre de 1976 y su reglamentación es dada por el

reglamento N° 346/77 del 21 de junio de 1977.


241

En definitiva el debate a que lleva esto, es que el Planeamiento no signifi-

ca un intervencionismo económico de Estado, ni un régimen autoritario, como

otros tabúes que arrastra dicha concepción. El planeamiento no necesita ir de

la mano de ninguna ideología, ni de ningún pensamiento económico, es una he-

rramienta autónoma, su temática no tiene porque ser solamente de naturaleza

económica, como se lo ha relacionado desde siempre, sino que existen muchos

más temas de índole social, cultural, entre otros, que hacen a la calidad de vida

de un país y su población.

Por último, la OPP presenta en la actualidad dos desafíos a concretar, la

Coordinación Transversal Gubernamental y la Explotación de Información, re-

tomando su asistencia técnica.

243

Análisis del liderazgo en los directivos de la Ilustre Municipalidad de Santiago

Graciela Wilkinson Smith

Tesis para optar al Grado y Titulo de Administración Pública

Universidad de Valparaíso

Introducción

El presente trabajo es un análisis del liderazgo en los directivos más representa-

tivos de la Ilustre Municipalidad de Santiago, el cual busca establecer la visión

de los funcionarios respecto a sus jefes, como asimismo, la autopercepción que

poseen los directivos en estudio.

La información para la elaboración de esta investigación fue obtenida a tra-

vés del Estudio denominado “Análisis y Descripción de Cargos con enfoques de

competencias”, que procesó la Subdirección de Personal, complementado con

un “Cuestionario de Liderazgo”, elaborado en el desarrollo de esta investigación,

con una muestra representativa de directivos de la misma municipalidad.

Para la realización de este Trabajo de Titulo, el enfoque central se desplegó

en la importancia del liderazgo, dentro de una organización amplia, compleja y

de gran relevancia en nuestro país. Se pudo observar de manera efectiva la cota

de liderazgo que actualmente existe en los cargos directivos; constatando si esta

capacidad vital para un cargo de primer nivel, se encuentra presente en los fun-

cionarios que desarrollan labores en esta institución.

Definición y conceptualización del Liderazgo

El liderazgo es un tema que ha sido de interés desde la antigüedad, es por esto que

existen tantas definiciones de liderazgo como autores que han estudiado el tema.

Para efectos de esta investigación se define al liderazgo como “La capa-

cidad de transmitir e inspirar a sus seguidores, consiguiendo que entreguen lo

mejor de sí mismos”.

Las principales teorías del liderazgo que se investigaron en el presente trabajo son:

Teoría de las características (rasgos), Teoría de las contingencias y Teoría “X” e “y”.

244


Mientras que entre los enfoques de inspiración del liderazgo, se encuentra

el Liderazgo Carismático, Liderazgo Transformacional y el Liderazgo Transaccio-

nal. A continuación se presenta un cuadro comparativo de las características que

posee los liderazgos, anteriormente precitados:

Carismático96 Transformacional97

Transaccional98

* Visión y articulación * Influencia idealizada * Recompensa contingente

* Riesgo personal * Motivación inspiradora *Administrados

* Sensibilidad a las * Estimulación intelectual por excepción (activa)

necesidades de los *Consideración *Administración

seguidores individualizada por excepción (pasiva)

* Comportamiento * Dejar hacer

no convencional

Cuadro de elaboración propia, basado en Stephen, R. Judge, T. “Comportamien-

to Organizacional”.

Objetivos

General

* Analizar el liderazgo de los Directivos de la Ilustre Municipalidad de Santiago,

mediante el estudio de una muestra de ellos.

Específicos

• Realizar una conceptualización del liderazgo, su evolución y sus efectos.

• Determinar las características de lo que entenderemos como liderazgo exitoso.

• Contraponer los perfiles de cargos para Directivos realizados por la Ilustre

Municipalidad de Santiago con las características del liderazgo exitoso.

• Comparar las características de los Directivos de la Ilustre Municipalidad

de Santiago con las del liderazgo exitoso.

Definición del enfoque metodológico

La metodología utilizada es descriptiva-explicativa, debido a que con ella es posible

describir, comprender e interpretar la realidad de manera rigurosa y profunda. Adi-

cionalmente se usó análisis bibliográfico para establecer una base teórica en dónde se

sustentó el estudio de las variables tratadas, y los resultados desprendidos del mismo.

96 Conger, J. Kanungo, R. (1998). “Charismatic Leadership in Organizations”. Pp.94.

97 Bass, B (1990). “From Transactional to Transformational Leadership: Learning to Share the Vi-

sion”. Pp.22.

98 Idem.

245


Los instrumentos utilizados para la recolección de la información fueron

los siguientes:

Estudio de “Análisis y Descripción

de Cargos con enfoques de competencias”

“Cuestionario de Liderazgo”

Se uso metodología en 360º, evaluación

integral por el superior jerárquico, pares y

personal bajo su supervisión.

Consta de 18 afirmaciones, fue

elaborado con las caracterís-

ticas del liderazgo exitoso. Se

tomó a 9 de 36 directivos de la

institución (25%) de los funcio-

narios que ejercen este cargo,

fue respondido vía on-line.

Elaboración propia.

Resultados

Estudio de “Análisis y descripción de Cargo con enfoques por competencias”

Directivos Evaluación Requerido Brecha Rango

Directivo 1 5 5 0 Requerido

Directivo 2 4,6 5 -0,4 Oportunidad de desarrollo







Directivo 9 4,8 5 -0,2 Oportunidad de desarrollo Tabla de elaboración propia, en base a los resultados obtenidos en el Estudio de

“Análisis y Descripción de Cargos con enfoques de competencia”.

De esta tabla se puede desprender lo siguiente:

• En relación a la brecha, 3 de 9 directivos, se encuentran en 0 que corres-

ponde a lo óptimo. Sin embargo 6 de 9 directivos, se encuentran en brecha

negativa.

• En cuanto al rango alcanzado, 3 de 9 directivos, se encuentran en el rango

“Requerido”. Mientras que 6 de 9 directivos, se encuentran en el rango

“Oportunidad de desarrollo”.

• El 66,6% de los directivos no logran el nivel requerido por la institución,

sólo un 33,3% obtienen una evaluación óptima.

246


“Cuestionario de Liderazgo”

Afirmaciones Siempre Casi

siempre A veces

Casi nunca

Nunca

Tiene habilidad para identificar y anticiparse a los problemas

22,20%

66,60%

11,10%

Realiza su trabajo en forma rápida

44,40% 55,50%

Tiene juicio imparcial 11,10% 88,80%

Al tomar una decisión se ocupa de reunir la informa- ción con anterioridad

88,80%

11,10%

Mantiene a su equipo de trabajo optimista

22,20%

66,60%

11,10%

Es experto en la materias de su competencia

44,40%

44,40%

11,10%

Poseefacilidadysolturapara expresarse verbalmente

44,40%

33,30%

22,20%

Genera espacios de discu- sión en su equipo de trabajo

22,20%

77,70%

Permite a sus subalternos que se auto-dirijan

22,20%

66,60%

11,10%

Escucha los problemas de sus subalternos

66,60%

22,20%

11,10%

Logra concretar sus labores en plazos adecuados

33,30% 66,60%

Tiene facilidad para adaptarse al cambio

44,40% 55,50%

Se frustra ante la adversidad 44,40% 55,50%

Es claro al entregar las instrucciones a sus subalternos

44,40% 55,50%

Mantiene el buen humor 55,50% 44,40%

Escucha las opiniones de sus subalternos

66,60% 33,30%

Es una persona influyente en su equipo de trabajo

44,40%

55,50%

Mantiene la calma ante situaciones conflictivas

33,30% 55,50% 11,10%

Tabla de elaboración propia, en base a los resultados obtenidos en el “Cuestionario de Liderazgo”.

247


De esta tabla se puede desprender lo siguiente:

Las respuestas están polarizadas con la afirmación “Siempre” y “Casi siempre”,

sería simple convencerse con este escenario, en término sencillos concluir, que

los Directivos de la Ilustre Municipalidad de Santiago, cuentan con un nivel ex-

traordinario de Liderazgo. Sin perjuicio de ello, esto significaría que el instrumen-

to aplicado por la institución, no guardaría relación con el último estudio, esta es

una interrogante que surge y se intentará darle respuesta bajo dos supuestos.

1° Existe la posibilidad que en el periodo que transcurrió entre la aplicación

de un instrumento y otro, la brecha negativa que mostraban los Directivos,

haya sido acotada y en la actualidad, ellos posean un liderazgo exitoso.

2° Otra posibilidad es que a los Directivos evaluados, les haya faltado un gra-

do de autocrítica, y las respuestas entregadas en el “Cuestionario de Lide-

razgo”, no sean del todo conscientes.

Bibliografía

Bass B, (1990). “From Transactional to Transformational Leadership: Learning to

Share the Vision”, New york, Unites States of America.

Conger, J. Kanungo, R. (1998). “Charismatic Leadership in Organizations”. New

york, Unites States of America.

Hernández, R. Fernández, C. Baptista, P. (1997). “Metodología de la Investi-

gación”. Bogotá, Colombia.

Stephen, R. Judge, T. (2009). “Comportamiento Organizacional”. D.F, México.

249

Sistema de compras y contrataciones públicas Secretaría Regional Ministerial de Salud Región Metropolitana. Evolución de

procesos y su impacto organizacional

Jonathan Alfredo Budini Luengo

Tesis para optar al Título y Grado en

Administración Pública Universidad de Valparaíso

En las dos últimas décadas, el Estado ha sufrido notables transformaciones a raíz

de la necesidad de adaptarse a las dinámicas condiciones sociales, económicas,

administrativas y tecnológicas, con el fin último de mejorar la calidad de los ser-

vicios y bienes que provee mediante las instituciones u organismos públicos, en

la búsqueda constante de un mayor bienestar y satisfacción de las necesidades

de los habitantes del país.

La modernización del Estado es un proceso constante y continuo de cam-

bios que han debido incorporar y afrontar las instituciones del aparato estatal,

desarrollando mejorías permanentemente, tanto en su actividad como en su

productividad. Este proceso complejo de mejoras y cambios, ha originado la in-

quietud de analizar en particular el sistema de compras y contrataciones aplica-

do a la Secretaria Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana99 -

Seremi de Salud RM - , investigando la evolución, el impacto y los resultados que

se han obtenido durante un periodo determinado por los años 2005 – 2011 en

aquel servicio, periodo en cual se entregaron las funciones del Servicio de Salud

Metropolitano del Ambiente100 - SESMA - a la Seremi de Salud RM y además pe-

riodo en que se comenzó a utilizar el sistema de Chilecompra en aquel servicio.

La Dirección Chilecompra101 - organismo dependiente del Ministerio de Hacienda

- trabaja a través de la plataforma Mercado Público -www.mercadopublico.cl-, la cual

99 Institución encargada de la fiscalización en materias como higiene y seguridad del ambiente

y de los lugares de trabajo, alimentos, laboratorios, farmacias, como también exhumaciones y

traslado de cadáveres.

100 Servicio de Salud Metropolitano de Ambiente, tenía la misión de proteger la salud de la pobla-

ción por los riesgos derivados del ambiente. Fue creado a partir de la ley 18.122, cuyo funcio-

namiento se encontraba normado mediante el decreto supremo N° 206/82.

101 Encargada de promover la transparencia en las compras públicas, así como la probidad e inte-

gridad en el actuar de los funcionarios públicos que participan en los procesos de adquisiciones

y contratación, y el fortalecimiento de las capacidades institucionales para eliminar las malas

prácticas y enfrentar los intentos de corrupción.

http://www.mercadopublico.cl-/

250


se encarga básicamente de administrar y coordinar la gestión de compras y contrata-

ciones que el Estado realiza. Este sistema implica un cambio considerable en relación

al método utilizado años anteriores, fundamentalmente en materias de transparencia

y probidad, ya que las compras, en su gran mayoría, se realizaban a través del trato

directo.

Evolución de Procesos

A medida que el tiempo transcurre - y como parte de un sistema de moderniza-

ción del Estado -, la manera en que se desarrollan los procesos administrativos

de adquisiciones se ha ido modificando con el fin de buscar una constante me-

joría, logrando que su gestión sea cada día más eficiente y eficaz. A comienzos

del año 2005, la Seremi de Salud RM, asume las funciones y responsabilidades

del Sesma, los procesos desarrollados por el Sub-departamento, hasta esa fecha

denominado Unidad de Adquisiciones - Dependiente del Subdepartamento de

Finanzas - se realizaban de una manera particular y con características distintas

a las que hoy se utilizan.

La forma de conseguir bienes y servicios, consistía en obtener como míni-

mo tres cotizaciones por parte de proveedores, con el fin de seleccionar la más

apropiada y conveniente, una vez analizadas las propuestas, según criterios y

posibilidades de la institución en ese momento. La selección del proveedor la

realizaba el funcionario público encargado de compras – comprador - en con-

junto con la unidad solicitante, los cuales poseían las características adecuadas

para cumplir con la labor y escoger la opción correcta, sin embargo, en ciertas

ocasiones este procedimiento ponía en tela de juicio el actuar de los servidores,

ya que se mencionaba que esa potestad adquirida para seleccionar, se utilizaba

como un recurso a su favor, tomando en consideración los intereses propios so-

bre los generales, prestándose para generar lobby102 o corrupción. Sin embargo,

las modificaciones que la Ley de compras ha sufrido a través de los años, ha

permitido incluir elementos y criterios que han significado un aporte considera-

ble a la transparencia y probidad, fundamentalmente por la incorporación de la

plataforma de Chilecompra a contar del año 2005 en aquel servicio, durante el

mandato del Presidente Ricardo Froilán Lagos Escobar.

Entre los procesos que se desarrollaban de manera previa a la incorpora-

ción de mercado público en aquel servicio logramos mencionar:

• Recepción de Memorándum de Compra.

• Solicitud de Cotizaciones a Empresas.

• Selección de la Opción más Conveniente.

102 Influir en las decisiones del poder en favor de determinados intereses.

251


• Elaboración de Resolución Presupuestaria.

• Proceso de Compra y Despacho.

• Recepción y Distribución de Bienes desde la Unidad de Bodega.

• Cancelación del Bien o Servicio.

En la actualidad los principales procesos que desarrollan las unidades y depar-

tamentos de abastecimientos, tratan de seguir un modelo para uniformar los

procedimientos, con el fin de lograr generar igualdad de condiciones para todas

las instituciones, implementando la forma de adquirir que establece la Ley de

compras públicas n° 19.886103, la cual establece la gestión de compra y contrata-

ción de bienes y servicios a través de las siguientes modalidades:

• Convenio Marco.

• Licitación Pública.

• Trato Directo.

• Licitación Privada.

Es por eso, que el sub-departamento de Abastecimiento de la Seremi de Salud

RM., logra desarrollar los siguientes procesos para cumplir sus funciones:

• Recepción de la Documentación de Compra.

• Gestión y Compra de Bienes y Servicios.

• Formalización de la entrega de un Producto o Servicio.

• Recepción de Bienes y Servicios adquiridos.

• Distribución de Productos desde la Unidad de Bodega.

• Cancelación del Bien o Servicio.

103 Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministros y Prestación de Servicios.

252


La figura n°1 representa un diagrama de flujo, en el cual se identifican los proce-

sos de adquisición mencionados.

Fuente: Elaboración Propia.

La modernización establecida por ley, sobre la forma de realizar las com-

pras públicas, generó un cambio en el diseño del proceso de compras al interior

del servicio, impactando a la organización de diversas maneras, siendo necesario

rediseñar los mismos y adecuar las capacidades del personal, mediante procesos

de capacitación, incorporación de sistemas de conectividad basados en tecnolo-

gías de la información y la comunicación – Tic’s -, y en general, asumir una nueva

cultura organizacional, orientada al cumplimiento de objetivos propios, como

impuestos, tales como, incentivar una mayor diversificación de proveedores y

lograr estándares de transparencia.

253

Democracia participativa análisis del presupuesto participativo en la comuna

de Villa Alemana, año 2010

Sara Pilichi

Tesis para optar al Grado y Título de

Administración Pública, Universidad de Valparaíso

Hoy en día los gobiernos a nivel local están implementando diversos mecanis-

mos que fomentan la participación de la ciudadanía en la gestión pública, un

ejemplo de ello es el Presupuesto Participativo (P.P). EL P.P es una herramienta

de planificación comunal que promueve la participación ciudadana y se enmar-

ca dentro de lo que es la Democracia Participativa (PÁRES, 2009, pág. 471), su

principal objetivo es entregar poder de decisión a la ciudadanía, puesto que ellos

son los encargados de proponer los proyectos, priorizar y posteriormente votar

aquellos proyectos más factibles y convenientes para la comunidad.

El origen del P.P se remonta a Porto Alegre, capital del Estado de Rio Gran-

de del Sur en Brasil, por el año 1988, en la gestión del Alcalde Olivio Dutra, que

implementa el P.P como una salida a la confrontación que se produjo entre el Po-

der Ejecutivo municipal, y el Poder Legislativo, compuesto por los Concejales. Lo

anterior trajo como beneficios: El fortalecimiento de la participación ciudadana

del municipio, la creciente participación de la sociedad civil activa, la mejora en

la distribución eficiente de los recursos, entre otros.

A nivel nacional la experiencia comienza en el año 2000, en algunas comu-

nas como: Cerro Navia, Buin y San Joaquín (SALINAS, 2010, pág. 6).Luego más

comunas se fueron sumando a esta iniciativa, entre ellas Villa Alemana una co-

muna de la región de Valparaíso, que en el año 2010 implementó por primera

vez la modalidad de P.P, por lo cual esta investigación se centra en conocer si ¿La

puesta en marcha del Presupuesto Participativo, ha aportado a la Democracia

Participativa en la comuna de Villa Alemana?

El P.P en la comuna de Villa Alemana fue desarrollado por medio del De-

partamento de Desarrollo Comunitario, quienes actuaron como el principal in-

termediario entre la población y la municipalidad.


254

La iniciativa consta de las siguientes etapas:

Fuente: Elaboración Propia en base a Reglamento de Presupuesto Participativo

año 2010.

Sobre los recursos destinados para llevar a cabo el P.P, estos ascendieron a

108 millones de pesos, cifra que representa un 1,12% del Presupuesto total Mu-

nicipal. Estos recursos se dividen en la cantidad de sectores establecidos por la

municipalidad. Para la ejecución del P.P en el año 2010, la municipalidad dividió

a la comuna en 5 sectores.

Según lo establece el Reglamento de Presupuesto Participativo para el año

2010, los proyectos que presentados deben enmarcarse en las siguientes mo-

dalidades: Infraestructura Comunitaria, Servicios, e Infraestructura Urbana y Es-

pacios Públicos. La mayoría de los proyectos postulados se encontraban dentro

de ésta última categoría y se relacionaban con el mejoramiento del alumbrado

público.

Con respecto a los proyectos, cada sector presenta sus propios proyectos se-

gún sus prioridades, estos proyectos tienen un monto máximo de M$2.500. Poste-

riormente los proyectos más votados por los vecinos son los que se ejecutan.

Respecto de la participación en el P.P, se estableció que podían participar

todas las personas que deseen desde los 14 años en adelante. Dicha participación

se extiende para las etapas de priorización de las demandas y votación final104.

104 Reglamento Presupuesto Participativo año 2010. I. Municipalidad de Villa Alemana.

255

Gráfico Nº2: Participación por Sector

Fuente: Elaboración Propia en base a entrevista con SERPLAC I. Municipalidad de

Villa Alemana.

Como se observa en el gráfico Nº2, el sector Nº 4 es aquel que presentó

mayor participación, los resultados indican que esto se puede deber a que el

sector ha trabajado con una agrupación de juntas de vecinos hace 7 años107.

Además, con el objeto de medir el conocimiento de la población respecto

del P.P, se realizó una encuesta a 196 personas, con un muestreo aleatorio sim-

ple, con un 7% de error y 95% de confianza.

105 SINIM. Población estimada para el año. Consultado el 19 de noviembre de 2011, a las 17:00 hrs.

http://www.sinim.cl/

106 Población mayor de 14 años. Instituto Nacional de Estadísticas (INE) de Valparaíso. Consultado

el 23 de octubre de 2011 en http://www.inevalparaiso.cl/contenido.aspx?id_contenido=13

107 Entrevista con encargada del Presupuesto Participativo en la comuna de Villa Alemana.

Gráfico Nº1: Participación de la Población

Fuente: Elaboración Propia en base a entrevista

con SERPLAC I. Municipalidad de Villa Alemana.

De los 128.520 habitan- tes105 en el año 2010, po-

dían participar alrededor

de 106.233 habitantes106,

no obstante en el proce-

so sólo participaron 6.161

personas.

http://www.sinim.cl/

http://www.inevalparaiso.cl/contenido.aspx?id_contenido=13


256

De la encuesta se obtuvieron los siguientes resultados: (cabe mencionar

que la encuesta se dividió entre aquellos que SÍ tienen conocimiento y aquellos

que NO).

Gráfico Nº3: Conocimiento del P.P

Fuente: Elaboración propia en base a encuesta realizada a la población de Villa Alemana.

Del total de los encuestados que sí tienen conocimiento del P.P, se obtuvo que:

• Respecto del estado civil de los encuestados, se demostró que los casados

(29,4%)108 presentan mayor conocimiento que los solteros (9,9%) y que los

viudos (10%).

• Sobre el sexo y el conocimiento del P.P, se concluyó que los hombres tienen

más conocimiento (19,5%), que las mujeres (17,4%), aún cuando las muje-

res eran más en número.

• Acerca de la ocupación de los encuestados, en su mayoría quienes presenta-

ron más conocimiento sobre el P.P, se encuentran en la categoría otros (23,4%),

seguido de los trabajadores (19,4%) y por último los estudiantes (5%).

• La principal fuente de información acerca del P.P, fue la Junta de Vecinos

(63,2%), seguido de la Municipalidad (21,1%).

• La evaluación del P.P mayoritariamente fue buena (73,7%).

• De aquellos que NO conocen el P.P, se preguntó si asistían a la Junta de

Vecinos, y el 87,5% respondió que No asiste; y la principal causa de la falta

a la Junta de Vecinos fue la Indiferencia (45,7%).

• El año 2011 también se llevó a cabo el P.P en la comuna de Villa Alemana,

y sus progresos respecto al año 2010 fueron notorios, la participación de

la población aumentó de 6.161 a 16.934 en el 2011; no obstante, aún que-

dan alrededor de 111.586 personas que no han participado; aumentó la

cantidad de juntas de vecinos que participaron en el proceso; aumentó la

108 Este (%) corresponde a la cantidad de personas en dicha categoría que dijo conocer el P.P.

257


cantidad de proyectos presentados, no obstante siguen predominando los

proyectos de mejoramiento del alumbrado público; y el sector Nº4 sigue

teniendo mayor participación en el proceso.

Como se ha observado el P.P forma parte de la Democracia Participativa,

y además ha promovido la participación de las personas en los asuntos públicos

del gobierno local , generando los espacios para que ello ocurra, lo cual es clave

para que exista Democracia Participativa.

En cuanto a la puesta en marcha en la comuna de Villa Alemana, el P.P ha

aportado a la Democracia Participativa, pero aún falta por aprender de esta ma-

teria que es reciente a nivel nacional, y quedan tareas pendientes en lo concer-

niente a recursos destinados para el P.P, al proceso de deliberación que se da en

la priorización de las demandas, y a la participación masiva de la comuna. Claro

está que desde la visión municipal la puesta en marcha del P.P ha sido existosa,

pero desde la perspectiva de la población todavía queda mucho por hacer; eso

sí, se destaca el avance en el año 2011 y se espera que el año 2012 sea mejor.

Finalmente y como dijo Abraham Lincoln,

“La democracia es el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo”.

Bibliografía

Organizaciones Comunitarias, M. d. (2010). Bases Generales para el Presupuesto

Participativo 2010. Villa Alemana, Marga-Marga, Valparaíso Chile.

Páres, M. (2009). Participación y Calidad Democrática: Evaluando las nuevas for-

mas de democracia participativa. http://www.clad.org/otras-publicacio-

nes/participacion-y-calidad-democratica-evaluando-las-nuevas-formas-

de-democracia-participativa/?searchterm=None.

Peraza, A. (2005). Democracia Participativa y Derechos Humanos. Aportes Andi-

nos, 6.

Salinas, J. (2010). 90 Respuestas sobre el Presupuesto Participativo en Chile. San-

tiago: Fundación Friedrich Ebert, Chile.

http://www.clad.org/otras-publicacio-

259

Cumplimiento de normativas establecidas por la ley n° 20248 de subvención escolar

preferencial como factor relevante en el sistema de medición de la calidad de la educación en

escuelas de enseñanza general básica administradas por la I. Municipalidad de San Antonio

Carla Godoy Díaz

Tesis para optar al Grado y Título de Administración Pública

Universidad de Valparaíso

Ley de Subvención Escolar Preferencial (SEP)

La educación es comprendida generalmente como el mayor motor de movilidad

social, y en virtud de esto ha sido un objetivo permanente de los políticos de

turno, especialmente en el área de su calidad y equidad.

En este contexto, buscando promover la igualdad de oportunidades en el

proceso educativo como compromiso principal, es que en el año 2008 se pro-

mulgó la política pública Ley N° 20248 “Subvención Escolar Preferencial” (SEP),

aplicable a aquellos establecimientos educacionales que reciben subvención por

parte del Estado, siendo ésta de carácter voluntaria.

Sus fundamentos se concentran, además de lo anteriormente expuesto, en

la necesidad de igualar oportunidades para los alumnos mediante la entrega de

esta subvención destinada a subsanar, en parte, la brecha educacional existente

en el país. Igualmente, destaca la existencia de alumnos que cuentan con menos

recursos económicos que otros, entendiendo que estos deben ser beneficiarios

de aportes extras estatales con el fin de equiparar oportunidades respecto al

resto de los estudiantes.

La presente investigación tiene como objetivo relacionar el cumplimiento

de las normativas establecidas en la ley N° 20248 y el resultado académico que

presentan las escuelas beneficiarias de esta subvención.

Escuelas investigadas

Esta investigación tuvo como universo las escuelas básicas municipalizadas de

la comuna de San Antonio, siendo su muestra tres de ellas, las cuales fueron

elegidas –con el afán de lograr mayor representatividad- sobre la base de los

resultados obtenidos por las mismas en la prueba SIMCE 2010.

260

En relación a lo anterior, las tres escuelas fueron:

1. Escuela Básica Cerro Placilla: 270 puntos promedio

2. Escuela Movilizadores Portuarios: 236 puntos

3. Escuela Básica Poeta Pablo Neruda: 205 puntos

Gráfico 1: Comparación resultados promedio obtenidos por 4° básico en

prueba SIMCE 2010 por los colegios seleccionados para el presente estudio.

Fuente: Elaboración propia.

Resultados Obtenidos

A un representante del sostenedor (en este caso, del Departamento de Educa-

ción Municipal de San Antonio) y a los directores de las tres escuelas investiga-

das, se les aplicó un cuestionario que tenía como objetivo indagar en el cum-

plimiento que realizaban los organismos que representaban respecto a la ley

SEP, como también identificar actividades innovadoras llevadas a cabo por las

mismas que pudieran, eventualmente, haber beneficiado el proceso educativo

de los alumnos.

Cumplimiento de las disposiciones de la Ley SEP

En este ámbito, destaca el alto nivel de cumplimiento que realizan los tres esta-

blecimientos educacionales entrevistados, presentando ellos similares deficien-

cias. Estas versan principalmente sobre la forma en que las escuelas informan a

los padres y apoderados sobre el Proyecto Educativo y el Plan de Mejoramiento

261

Educativo de cada establecimiento Educacional, donde no existe una aceptación

formal y por escrito por parte de los apoderados, sino que solamente se informa

de manera oral, no respetando lo que establece la ley.

No obstante lo anterior, la Escuela Movilizadores Portuarios presenta ade-

más como deficiencia una mayor antigüedad de su proyecto educativo respecto

a los otros colegios.

Por último, la escuela Poeta Pablo Neruda presentó como deficiencia, ade-

más el problema de información a apoderados, que no cumplieron las metas de

efectividad educativa concordadas con el MINEDUC al momento de suscribir el

Convenio de Igualdad de Oportunidades y Excelencia Educativa.

Innovación Educativa

En relación a las acciones innovadoras llevadas a cabo por las escuelas, la que

más ha realizado este tipo de acciones es la Escuela Básica Cerro Placilla, logran-

do un fuerte impacto en su desempeño. De este establecimiento educacional

destacan principalmente dos programas: el primero es “Directores Líderes para

Escuelas Vulnerables” y el segundo el programa “Pro Niño”. El primero es eje-

cutado de manera conjunta con Educación 2020 y consiste en que esta funda-

ción presta asesoría técnica a la directora del establecimiento educacional en la

gestión del mismo. El segundo, desarrollado por la Fundación Telefónica, otorga

apoyo pedagógico y material para los alumnos como también para el perfeccio-

namiento docente de la escuela.

Respecto a acciones innovadores llevadas a cabo por el Departamento de

Educación de la Municipalidad de San Antonio (DAEM) que son aplicadas a la to-

talidad de la escuelas, destaca el trabajo conjunto realizado con la Fundación As-

toreca -entidad que presta asesoría técnica educativa al DAEM y que es financia-

da con recursos SEP- que ha promovido la introducción de nuevas metodologías

de aprendizaje para los primeros niveles de enseñanza básica, como también

el programa “Educando en la Comuna” financiado con aportes privados, cuyos

recursos han sido invertidos en distintas áreas que se vinculan al aprendizaje. Tal

como indicó el representante de este departamento, este proyecto fue de gran

importancia debido a que efectivamente logró generar un alza en los resultados

presentado por los establecimientos educacionales de la comuna.

En síntesis, tanto el nivel de cumplimiento de las disposiciones legales,

como la cantidad de acciones innovadoras llevadas a cabo por los establecimien-

tos, estuvieron directamente relacionadas con los resultados que presentaron las

escuelas investigadas. Así lo expone el gráfico 1, donde el cambio en la tendencia

presentada por la Escuela Placilla, coincide temporalmente con el comienzo de la

ejecución de los distintos programas antes mencionados.

262


Conclusiones

A modo de conclusión del presente estudio, se puede señalar que efectivamente

la Ley SEP ha mejorado los resultados promedio en los establecimiento educa-

cionales de la comuna de San Antonio, sin embargo, es difícil señalar si estos

resultados se deben de manera exclusiva a esta nueva subvención.

Por otro lado, la totalidad de las escuelas presentaron un alto nivel de cum-

plimiento de la Ley SEP. Sin embargo, que este alto cumplimiento ocurra tanto

en las escuelas con el mejor resultado como en aquella que obtiene el peor,

hace presumir que los procedimientos legales señalados no necesariamente se

vinculan a un mejoramiento en la calidad de la educación.

La variación en los resultados de la prueba SIMCE, si bien se relacionan con

las acciones establecidas y financiadas con recursos SEP, en el caso de aquellas

escuelas donde es más importante este avance, suelen presentar acciones aje-

nas a lo que es esta subvención y parecen estar más estrechamente vinculadas

a los conocimientos y capacidad de gestión del director que lidera el estableci-

miento, aspecto que quedó en evidencia tanto en la investigación realizada en

terreno como la relación existente entre mayor nivel de perfeccionamiento del

directivo mejores resultados del establecimiento educacional. Es fundamental

que de manera conjunta a la inyección de recursos al sistema educativo, exista

capital humano pertinente para su ejecución.

III. NORMAS GENERALES DE PUBLICACIóN y PRESENTACIóN

265

Normas generales de publicación y presentación

La Revista Análisis Público aceptará trabajos originales o inéditos, en las siguien-

tes clasificaciones de artículos:

a) Artículos de Investigación Científica: son aquellos trabajos que presenten

avances o resultados de investigaciones.

b) Artículos de Reflexión: son todos aquellos trabajos que analicen o interpre-

ten, algún tema relevante referido a las políticas Públicas en Iberoamérica.

c) Resultados de tesis de grado (Licenciatura, Maestría y Doctorado) que

hayan sido distinguidas y evaluadas como un aporte importante en sus

respectivos programas académicos de Gobierno y Gestión Pública.

Normas de Presentación

La Revista recibe colaboraciones para su publicación de acuerdo con las siguien-

tes normas:

a) Los textos deberán ser originales e inéditos.

b) Se recibirán trabajos en español, portugués e inglés.

c) Los Artículos de Investigación y Reflexión, deberán tener una extensión

mínima de 9.000 y máxima de 10.000 palabras (incluyendo título, tablas,

figuras y referencias bibliográficas), realizados en tamaño carta, letra Ti-

mes New Roman tamaño 12 puntos, con un interlineado de 1.5 y dejando

márgenes de 2,5 centímetros para cada lado (izquierdo, derecho, inferior

y superior). Las notas al pie deberán ir en letra Times New Roman tamaño

10 puntos a espacio sencillo.

d) Los resultados de tesis de grado, deberán tener una extensión mínima de 1.000

y máxima de 2.000 palabras (incluyendo título, tablas, figuras y referencias

bibliográficas), realizados en tamaño carta, letra Times New Roman tamaño

12 puntos, con un interlineado de 1.5 y dejando márgenes de 2,5 centímetros

para cada lado (izquierdo, derecho, inferior y superior). Las notas al pie debe-

rán ir en letra Times New Roman tamaño 10 puntos a espacio sencillo.

266


e) Se deberá anteponer 2 abstract del trabajo (en dos de los tres idiomas de

la Revista), de no más de 120 palabras cada uno y cinco palabras claves en

ambos idiomas.

f) En un documento separado, deberá incluirse una biografía breve de cada

uno de los autores que no exceda de 100 palabras (incluyendo sus grados

académicos más relevantes, ocupaciones y cargos actuales, y un listado de

publicaciones principales). No debe olvidarse de incluir: nombre completo

del/os autor/es; filiación institucional, correo postal, correo electrónico, telé-

fono, fax, ciudad y país. Asimismo, en caso de ser más de un autor, se deberá

indicar quién será la persona designada para la comunicación electrónica.

g) En relación con la entrega del material, éste deberá enviarse en forma-

to electrónico a [email protected] o [email protected] en

procesador de texto Word formato RTF. Asimismo, deberán enviarse 3

copias impresas en tinta negra, salvo los gráficos, si el autor lo considera

conveniente. Las copias deben ser anilladas o en carpetas, a nombre de

Dr. Carlos Haefner, Editor Revista Análisis Público, Administración Pública,

Brigadier de La Cruz Nº 1050, San Miguel, Santiago, Región Metropolitana,

Chile. Ninguna copia deberá incluir el nombre del (la) autor (a) o ningún

tipo de referencia personal del mismo.

h) El o los autores deberán conservar una copia idéntica a la enviada.

i) Los trabajos deberán tener todas sus páginas numeradas y ser completa-

mente legibles.

j) En relación con las citas bibliográficas, estas se ceñirán al formato A.P.A.

(apellido autor, año: número de página).

k) Los artículos sólo serán aceptados si cumplen con los criterios editoriales

de la Revista, de no cumplir las normas serán devueltos a sus autores para

que realicen las correcciones pertinentes.

Evaluación

El Editor de la Revista Análisis Público informará a cada autor del recibo del

artículo enviado.

El Editor decidirá sobre el envío de los artículos recibidos a pares evalua-

dores para su revisión. Todos los artículos serán sometidos a arbitraje por parte

de dos pares evaluadores independientes (evaluación ciega), especializados en

el área, en caso de disidencia, será el Editor quien decida sobre la evaluación del

artículo. La evaluación será comunicada vía correo electrónico a los autores, en

un plazo no superior a 30 días como máximo desde el cierre de la convocatoria.

Por último, el Editor informará al autor, si el artículo fue aprobado, aprobado con

recomendaciones o rechazado para su publicación.


267


Aquellos autores cuyos artículos o notas de investigación sean publicados,

recibirán 3 copias del ejemplar de la Revista donde éste apareció.

Ante cualquier consulta sobre la presentación de artículos o evaluación de

los mismos, pueden consultar al Editor: [email protected]

Comunicaciones

Los trabajos y reseñas deben ser remitidos al Editor de la Revista Dr. Carlos Hae-

fner. Las normas de publicación pueden ser consultadas en http://administra-

cionpublica-uv.com

Teléfono: 056-032 – 2507961; Fax: 056-032-2507981

Recepción de Artículos

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de imprimir en los Talleres de

Litografía Garín S.A.

Valparaíso, Septiembre de 2012.

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