AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019 QUEJOSA: **********. … · 2019. 10. 17. · AMPARO DIRECTO...

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019 QUEJOSA: **********. RECURRENTE: ********** (TERCERO INTERESADO)

PONENTE: MINISTRA YASMÍN ESQUIVEL MOSSA SECRETARIA: CLAUDIA MENDOZA POLANCO

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al

V I S T O S; Y

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. Por escrito presentado el siete de agosto de

dos mil dieciocho en la Oficialía de Partes del ahora denominado

Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Yucatán (antes

Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial

del Estado de Yucatán), ********** en su carácter de apoderado

legal de **********, (tercero perjudicada en el juicio de origen),

solicitó el amparo y protección de la Justicia Federal contra la

autoridad y por el acto que a continuación se indican:

“AUTORIDAD RESPONSABLE:

Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de

Yucatán.”

“ACTO RECLAMADO:

Sentencia de once de mayo de dos mil dieciocho,

emitida en el expediente del juicio contencioso

administrativo número **********.”

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019

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SEGUNDO. La parte quejosa estimó como derechos

fundamentales violados, los consagrados en los artículos 1o., 14,

16, 17 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos; y, 1o., 8.1, 21.1 y 24 de la Convención Americana

sobre Derechos Humanos, y señaló como terceros interesados a

********** y a la Dirección de Desarrollo Urbano del Ayuntamiento

de Mérida.

TERCERO. Por auto de dieciséis de agosto del citado año,

el Presidente del Tribunal Colegiado en Materias Penal y

Administrativa del Decimocuarto Circuito, a quien por razón de

turno correspondió conocer del asunto, admitió la demanda de

amparo con el número ********** y dio vista al Agente del

Ministerio Público de la Federación adscrito, quien no formuló

pedimento.

Previos los trámites correspondientes, el órgano colegiado

pronunció resolución el veintiocho de febrero de dos mil

diecinueve, en la que determinó:

“Único. Para los efectos precisados en el

considerando cuarto de esta ejecutoria, la

Justicia de la Unión AMPARA Y PROTEGE a

**********, en contra del acto que a través de su

apoderado ********** reclamó al ahora denominado

Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de

Yucatán (antes Tribunal de Justicia Electoral y

Administrativa del Poder Judicial de la propia

entidad), consistente en la sentencia que


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pronunció el once de mayo de dos mil dieciocho

-terminada de transcribir el veintinueve de junio

siguiente- en el juicio contencioso número

**********.”

En las consideraciones relativas, en la parte que interesa

se concluyó lo siguiente:

Opuesto a lo que resolvió el Tribunal responsable, los

dictámenes periciales que analizó para invalidar la

negativa a otorgar la licencia de uso de suelo a

********** (actor en el juicio de origen), no pueden

generar convicción en cuanto a la ilegalidad de esa

decisión, pues con total independencia de la

conclusión a la que arribaron los peritos del actor en

lo tocante a que la autoridad municipal no ha

actualizado sus instrumentos para calificación de las

compatibilidades y la clasificación de los verdaderos

usos de las vialidades en la zona en la que se ubica

la gasolinera en cuestión, se reduce a una afirmación

sin sustento. Al dar respuesta a las preguntas 6, 12,

13, 14, 15 y 16 del cuestionario se dejó claro que la

solicitud de licencia para establecer el uso de una

estación de servicio para la venta de combustible

(gasolinera), no satisface los requisitos que

condicionan su otorgamiento, pues el perito

categóricamente expuso que de acuerdo al

Programa de Desarrollo Urbano de la Ciudad de

Mérida dos mil diez, el predio número **********


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(**********) en el que se encuentra dicha gasolinera,

se ubica sobre la calle ********** (**********) clasificada

como viabilidad de mediano impacto; que del vértice

noreste del aludido predio al vértice suroeste del

predio número ********** (**********) de la calle

********** (**********) de la colonia "**********", en el

que funciona la estación de servicio para venta de

combustible conocida como "**********", existen

quinientos cincuenta y ocho metros de distancia en

línea recta; que aquella gasolinera no cumple con los

criterios establecidos en el citado programa atinentes

a que debe existir una distancia mínima de cincuenta

metros entre los límites de predios destinados a

vivienda y los puntos relevantes de riesgo de la

gasolinera más cercanos a la vivienda, pero si

propone cómo mitigar los riesgos ambientales para

su construcción y operación con la presentación de

estudio de impacto ambiental, así como el dictamen

de seguridad con radios de afectación en una

contingencia de tipo explosivo; que en realidad la

gasolinera de que se trata, incumple con la estrategia

contemplada en el punto 3.4.4.8 del mencionado

programa ya que colinda con el predio número

********** (**********) de la calle ********** (**********) de

la misma manzana, e igual existe una distancia de

treinta y dos metros con veinticinco centímetros

desde el vértice suroeste del predio habitacional

hasta el dispensario más cercano del proyecto; que

el establecimiento en cuestión no cumple con lo


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indicado en el punto 3.4.4.8 del nivel estratégico del

aludido programa, ya que el porcentaje de viviendas

en la manzana en la que se ubica es de sesenta por

ciento; sin embargo, tomando el porcentaje de la

superficie ocupada de tipo habitacional de la

manzana en dos mil once, equivale en realidad al

47.78% (cuarenta y siete punto setenta y ocho por

ciento) y analizando los usos predominantes en la

calle **********(**********) de la colonia **********, el

porcentaje real de uso habitacional es de 27.5%

(veintisiete punto cinco por ciento), por lo que a su

entender no puede considerarse como un delito

grave; que la gasolinera de mérito no cumple con el

requisito de distancia mínima de mil metros con otra

gasolinera que esté construida, funcionando y/o

autorizada, lo que no se puede calificar como un

delito grave.

Así las cosas, aun cuando el Tribunal responsable

haya ponderado como suficiente el dictamen de

seguridad que elaboró el Arquitecto **********(perito

del actor), en el que concluye que la operación de la

estación de servicio se considera viable desde el

punto de vista de riesgo ambiental y comunitario,

debido a que cumple con los estándares de

construcción indicados en las especificaciones

emitidas por **********; ello sólo constituye un informe

preliminar de evaluación de riesgos de la propia

estación a partir de sus instalaciones, materiales,

equipo y protocolos de seguridad en las maniobras


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de descarga, almacenamiento y surtido de

combustibles, pero no la satisfacción de los diversos

requisitos de nivel normativo, estratégico y orden

urbano que prevén los puntos 2.3.3 y 3.4.4.8 del

Programa de Desarrollo Urbano de la Ciudad de

Mérida dos mil diez, que condicionan el otorgamiento

de la autorización para el establecimiento ordenado y

seguro de los lugares dedicados al almacenamiento

y distribución de combustibles, en aras de proteger el

interés general ante el riesgo que, por sus

características intrínsecas, implica la actividad

comercial que realizan.

Máxime, que dichos requisitos constituyen una

facultad reglada de observancia obligatoria, pues no

deja a la autoridad municipal potestad para fijar a su

arbitrio las condiciones para conceder o negar ese

tipo de licencias, sino que, por el contrario, la vincula

a actuar en cierto sentido y, si no se cumple con dicho

parámetro, debe negarse la autorización; aspecto en

el que no reparó el Tribunal responsable.

CUARTO. Inconforme con la resolución anterior, **********,

en su carácter de apoderado del tercero interesado, **********,

interpuso recurso de revisión el uno de abril de dos mil

diecinueve, en la Oficina de Correspondencia Común de los

Tribunales Colegiados del Décimo Cuarto Circuito. Su Presidente

en fecha tres del mismo mes, lo tuvo por recibido; ordenó correr

traslado a las partes y remitir el asunto a la Suprema Corte de

Justicia de la Nación.


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SEXTO. Mediante acuerdo del treinta de abril del año en

curso, el Presidente de este Alto Tribunal ordenó formar y

registrar el asunto, admitiéndolo con el número de expediente

2398/2019 y lo turnó a la Ministra Yasmín Esquivel Mossa para

que formulara el proyecto de resolución respectivo.

SÉPTIMO. Por auto del catorce de junio, el Presidente de

la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

tuvo por recibidos los autos, determinó que ésta asumiera el

conocimiento del asunto, ordenó hacer el registro de ingreso

correspondiente, y devolver los autos a la Ministra ponente.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 73 y 184

de la Ley de Amparo vigente a partir del tres de abril de dos mil

trece, el proyecto de resolución se publicó en la misma fecha en

que se listó para verse en sesión; y,

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Competencia. La Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para

conocer y resolver el presente recurso de revisión, de

conformidad con las siguientes disposiciones:

Artículo 107, fracción IX, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, el cual establece los requisitos

de procedencia del recurso de revisión en amparo directo;

Artículo 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder


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Judicial de la Federación, que establece la facultad del

Pleno de este Alto Tribunal para remitir para su resolución

los asuntos de su competencia a las Salas a través de

acuerdos generales;

Artículo 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder

Judicial de la Federación; que establece la facultad de la

Sala para conocer de los demás asuntos que establezcan

las leyes;

Artículo 81, fracción II de la Ley de Amparo, que establece

la procedencia del recurso de revisión en los casos a que

se refiere la norma constitucional antes citada;

Puntos Primero y Segundo del Acuerdo General 9/2015,

publicado en el Diario Oficial de la Federación, el doce de

junio de dos mil quince; que pormenorizan los supuestos

de importancia y trascendencia de la revisión en amparo

directo; y

Punto Segundo, fracción III, del Acuerdo General 5/2013,

publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno

de mayo de dos mil trece; el cual establece la posibilidad

de que las Salas conozcan de los amparos directos en

revisión que no requieran la intervención del Tribunal

Pleno.

SEGUNDO. Oportunidad y legitimación del recurso de

revisión. El recurso de revisión se presentó oportunamente

conforme lo siguiente:

a) La sentencia recurrida se notificó a la parte quejosa por

lista, el miércoles trece de marzo de dos mil diecinueve.


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b) Dicha notificación surtió efectos al día siguiente, esto es, el

jueves catorce de marzo de dos mil diecinueve;

c) El plazo de diez días hábiles a que se refiere el artículo 86

de la Ley de Amparo, transcurrió del viernes quince de

marzo al lunes uno de abril de dos mil diecinueve;

d) Del plazo anterior deben descontarse los sábados

dieciséis, veintitrés y treinta y los domingos diecisiete,

veinticuatro y treinta y uno, así como el lunes dieciocho y

el miércoles veintiuno todos del mes de marzo, por ser

inhábiles, en términos de los artículos 19 de la Ley de

Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación;

e) El escrito de agravios se presentó el lunes uno de abril de

dos mil diecinueve, en la Oficina de Correspondencia

Común de los Tribunales Colegiados del Décimo Cuarto

Circuito, por lo que resulta oportuna su presentación.

Por otra parte, el recurso de revisión se interpuso por parte

legitimada para ello, toda vez que el escrito lo signó **********,

apoderado del tercero interesado, personalidad que se le tuvo

por reconocida desde el acuerdo del ocho de agosto de dos mil

dieciocho, en el que se tuvo por recibida la demanda de garantías

(foja tres del cuaderno de amparo).

TERCERO. Antecedentes. El recurrente narró los

siguientes hechos:


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“1. Mediante solicitud 49921 presentada ante la Dirección de Desarrollo Urbano del Ayuntamiento de Mérida, y registrada bajo el número de trámite **********, el hoy recurrente ********** solicitó el otorgamiento de una ‘Licencia de Uso de Suelo para el trámite de la Licencia de Construcción Municipal’ para establecer una gasolinera (estación de servicio) en el predio número ********** (**********) de la calle ********** (**********) y ********** (**********) de la Colonia **********, en el Municipio de Mérida, Yucatán. 2. Mediante resolución administrativa de tres de agosto de dos mil once, dictada en el expediente número ********** (relativo al trámite **********) la Dirección de Desarrollo Urbano del Municipio de Mérida determinó no autorizar la Licencia de Uso de Suelo solicitada. 3. Inconforme con dicha determinación, el hoy recurrente interpuso recurso de inconformidad. Mediante determinación de trece de enero de dos mil doce dictada en el expediente **********, la Directora de Desarrollo Urbano del Municipio de Mérida resolvió declarar improcedente la solicitud del recurso de inconformidad y confirmar la legalidad de la resolución impugnada. Lo anterior por considerar, en esencia, que el uso que se pretendía dar al predio resultaba incompatible con el PDU Mérida dos mil diez, tal y como se advierte de la siguiente transcripción (Se reproduce parte conducente del fallo referido). 4. Por escrito presentado ante el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Yucatán el dieciséis de febrero de dos mil doce, mi representado ********** presentó juicio contencioso administrativo demandando la nulidad de la resolución de trece de enero de dos mil doce dictada por la Directora de Desarrollo Urbano del Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Mérida, mediante la cual confirmó la negativa a autorizar la licencia de uso de suelo solicitada. Se destacan las siguientes aseveraciones planteadas en la demanda de nulidad:


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‘…Cabe decir además que al existir una norma y una dependencia federal que tipifican claramente el sentido del significado de equipamiento debe de existir congruencia entre lo establecido en las normas federales, estatales y municipales, que afecten los intereses de los particulares, por lo que si como en el caso, la norma federal establece las condiciones de instalación de equipamiento de las distintas localidades atendiendo a determinados criterios establecidos en la norma correspondiente, es inconcuso que la autoridad estatal o municipal pretenda poner mayores requisitos para los términos fines pasando por encima de las disposiciones federales, por lo que su actuación debió ajustarse a tales lineamientos.

(…)

En el presente caso no existen argumentos sólidos y explícitos (...) únicamente sale a relucir una incongruencia entre el contenido del Programa de Desarrollo Urbano de Mérida y las normas básicas establecidas por las normas federales y la Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del Gobierno del Estado…’

5. Previo cumplimiento de diversas sentencias de amparo (se aclara que fueron promovidas por personas que se ostentaron como terceros perjudicados y reclamaron no haber sido emplazados al juicio contencioso administrativo. A todas se les concedió la protección constitucional, lo que originó la reposición del procedimiento de origen a fin de que se les llamara a juicio), el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Yucatán dictó resolución el once de mayo de dos mil dieciocho -terminada de engrosar el veintinueve de junio de dos mil dieciocho- en el expediente **********, formado con motivo de la demanda de nulidad descrita en el antecedente **********. 6. En dicha determinación, el TJAEY estimó fundados los agravios hechos valer por la parte actora y declaró la nulidad del acto impugnado -consistente en la resolución de fecha trece de enero de dos mil doce así como la resolución previa del tres de agosto de dos mil once-, ordenando a la autoridad demandada la expedición de la correspondiente Licencia de Uso de Suelo para el trámite de la Licencia de Construcción para establecer los usos de locales comerciales y estación


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de servicio para la venta de combustibles (gasolinera) en el predio motivo de la solicitud. 7. En lo que interesa al presente recurso de revisión, el TJAEY estimó a fojas 41, 42 y 48 de dicha determinación lo siguiente:

‘…En virtud de lo anterior, se considera que la autoridad demandada, al realizar sus argumentos en relación con estos tres puntos en estudio, únicamente en lo establecido en el Programa de Desarrollo Urbano de Mérida, mismo programa que no encuentra concordancia e incluso se contrapone con lo establecido en otros ordenamientos legales de mayor jerarquía como las que ya hemos analizado, se considera que los mismos se contraponen a lo establecido en los artículos 133 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo 6, inciso A), fracción VI, de la Ley de Actos y Procedimientos Administrativos del Estado de Yucatán, y por lo tanto carecen de validez. […] Es así que, de las opiniones de los peritos de la parte actora, en lo que concierne a los puntos en estudio, se desprende que si bien, el uso de estación de servicio para la venta de combustible en el predio número ********** (**********) de la calle ********** (**********) por ********** (**********) y ********** (**********) de la Colonia **********, no cumple con los lineamientos establecidos en el Programa de Desarrollo Urbano vigente al momento de la expedición del acto, consistentes en que no existe una distancia mínima de 50m (cincuenta metros) entre los límites destinados a vivienda y los puntos relevantes de riesgo de la gasolinera más cercanos a la vivienda; no colindar directamente con un predio de uso habitacional y el porcentaje de viviendas en la manzana excede un 40% (cuarenta por ciento), se considera que los mismos tienen la finalidad de prevenir un probable daño a la salud de las personas que habitan en los predios en cuestión; siendo el caso que atendiendo al dictamen de seguridad elaborado por el Arquitecto **********, la estación de servicio para la venta de combustible a la que se refiere el presente asunto se considera viable desde el punto de vista ambiental y comunitario, debido a que cumple con los estándares de construcción indicados en las especificaciones emitidas por **********.


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[…]

Aunado a todo lo anterior, se tiene que la Comisión Federal de Competencia Económica, COFECE, en septiembre del año dos mil quince opinó sobre la adición a la Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Coahuila (OPN-011-2015), que tenía por objeto establecer una distancia de mil quinientos metros para la instalación de nuevas estaciones de servicio. En la citada opinión, la autoridad de competencia señaló que este tipo de disposiciones son anticompetitivas porque generan ventajas exclusivas en favor de los agentes ya establecidos y garantizan zonas de influencia en perjuicio de los consumidores, limitando sus alternativas de estudio.’

8. En contra de dicha determinación, la tercero interesada en el juicio de nulidad de origen, **********, presentó el siete de agosto de dos mil dieciocho demanda de amparo directo por conducto de su apoderado **********. 9. Cabe destacar desde este momento que al ser el fallo del juicio de nulidad de origen favorable a la totalidad de los intereses de la ahora recurrente y haber obtenido todo lo solicitado, esta parte tercero interesada no acudió a la justicia constitucional a activar algún medio extraordinario de defensa. 10. De la demanda de amparo presentada por la quejosa tocó conocer al Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Cuarto Circuito, bajo el número de expediente de amparo directo **********. 11. En sesión del veintiocho de febrero de dos mil diecinueve, el Tribunal Colegiado resolvió otorgar el amparo y protección de la Justicia Federal a la quejosa para el efecto de (i) dejar insubsistente la sentencia reclamada y (ii) ordenar al TJAEY el dictado de otra sentencia en la que ‘reitere los aspectos que fueron desestimados en el asunto y siguiendo los lineamientos de la ejecutoria, determine la legalidad de la resolución administrativa impugnada ante su potestad y con base en ello determine lo que en derecho corresponda.’


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12. El engrose derivado de dicha determinación fue publicado el trece de marzo de dos mil diecinueve. En su análisis, destaca el siguiente razonamiento del Tribunal Colegiado: (Se transcribe sentencia de amparo). 13. Como se aprecia, con su razonamiento que afirmó en esencia la existencia de una facultad reglada que no puede circunvalarse, el Tribunal Colegiado discrepó diametralmente de lo considerado por el TJAEY, el cual estimó -al considerar inconstitucional el PDU- que lo procedente resultaba su inaplicación a efecto de otorgar la licencia a mi representado. 14. Se estima que la determinación del Tribunal Colegiado causa agravio a esta parte recurrente -tercero interesada en el juicio de amparo de origen- y, a su vez, se actualizan los requisitos extraordinarios de procedencia para la revisión del amparo directo establecidos por el artículo 107; fracción IX de la Constitución General de la República y 81, fracción 11 de la Ley de Amparo, así como de los criterios del Alto Tribunal, tal y como se expone en el siguiente apartado.”

CUARTO. Agravios de la revisión. En su escrito de

agravios, el recurrente esgrime:

El Plan de Desarrollo Urbano de Mérida,

específicamente sus disposiciones 2.3.3 y 3.4.4.8,

resulta violatorio de los principios de seguridad

jurídica, en conexión con el ámbito competencial al

que se circunscribe la competencia normativa

municipal, en relación con la esfera de competencias

del Congreso de la Unión.

El texto constitucional faculta a los municipios a emitir

normas de observancia general, y la materia de

asentamientos humanos resulta concurrente en


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términos de lo establecido por el artículo 73, fracción

XXIX, inciso C, de la Constitución Federal; sin

embargo, tal prerrogativa debe ser compatible con el

principio de seguridad jurídica, en tanto impone

límites a la arbitrariedad, y encuentra precisamente

una de sus mayores manifestaciones en la

distribución de competencias legislativas y

normativas.

Sobre esa premisa se pondera lo previsto en la

fracción X del artículo 73 constitucional, que

establece que es competencia del Congreso de la

Unión legislar, entre otros, en materia de

hidrocarburos. El constituyente permanente ha

inscrito al ámbito competencial del Congreso de la

Unión el establecimiento de disposiciones de

carácter general para regular el diseño, construcción,

operación y mantenimiento de instalaciones, equipos

e infraestructura, destinada al transporte,

almacenamiento, distribución y expendio al público

de petrolíferos que forme parte del ámbito federal.

De esta suerte, si bien el Ayuntamiento de Mérida

tiene competencia concurrente en materia de

asentamientos humanos, lo relativo al

establecimiento de distancias y otros requisitos para

la operación de estaciones de servicio (gasolineras),

forma parte de un coto vedado indisponible para el

ámbito municipal.


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Prueba de ello es el Programa Simplificado para el

establecimiento de nuevas estaciones de servicio

publicado el diecinueve de agosto de mil novecientos

noventa y cuatro, producto del convenio de

coordinación celebrado entre ********** y la Comisión

Federal de Competencia Económica, que constituye

una manifestación material del ejercicio de las

atribuciones otorgadas por la Ley de Hidrocarburos,

de jurisdicción federal.

Adicionalmente, la reforma constitucional en materia

energética de veinte de diciembre de dos mil trece

previó en su artículo décimo noveno transitorio, la

creación de la Agencia Nacional de Seguridad

Industrial y de Protección al Medio Ambiente del

Sector Hidrocarburos, que si bien es posterior a la

emisión del Plan de Desarrollo Urbano México,

implica una manifestación de la facultad

constitucional del Congreso de la Unión en materia

federal para regular la materia de hidrocarburos

-esto es- de la extensión material del artículo 73,

fracción X de la Constitución Federal.

Por tanto, el artículo 115, fracción II, de la

Constitución Federal otorga facultades a los

ayuntamientos para emitir sus respetivos planes de

desarrollo urbano y la materia de asentamientos

humanos resulta de competencia concurrente;


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empero, tal cuestión no puede trastocar el régimen

de distribución de competencias por el que se

decanta la norma fundamental.

En última instancia, se vulnera el principio de

seguridad jurídica, pues se abre la puerta a la falta

de certidumbre para regular una cuestión que

permanece en el ámbito de lo federal.

Se ve violentado el principio de libre competencia

al establecerse distancias que tienen por objeto

impedir la libre concurrencia entre distintos

oferentes del mismo servicio (expendios de

gasolina), en contravención con el artículo 28

constitucional. La Suprema Corte de Justicia de la

Nación ha precisado que entre los bienes tutelados

por ese numeral se encuentran los derechos del

consumidor y de la sociedad, sin que ello implique

que se trata de la única protección perseguida, pues

el texto constitucional también reconoce los

principios relativos a la competencia y libre

concurrencia. En la medida en la que existen estos

últimos, el consumidor y la sociedad en general,

como eslabones de una cadena de producción, se

benefician. Así, los conceptos de competencia y libre

concurrencia invariablemente van unidos a la

pretensión de no afectar a los consumidores y al

público en general por la realización de actos que


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no permitan la adquisición de bienes y servicios en

condiciones de competencia.

Sobre el tema, al resolver el amparo en revisión

1414/2015, la Segunda Sala de ese Alto Tribunal,

sostuvo:

“… Sin embargo, no debe confundirse un

escenario de competencia y libre concurrencia,

con uno en el que todos los competidores se

encuentren en absoluta igualdad de

condiciones. Esto es, la exigencia constitucional

no implica que todos los participantes de un

mercado deban encontrarse en las mismas

condiciones, o que deban contar exactamente

con la misma infraestructura y con medios

idénticos, sino que se entenderá que en un

mercado se respetan tales principios, cuando

existen las condiciones necesarias para que los

participantes compitan entre sí de manera

efectiva, excluyendo todos aquellos elementos

que se traduzcan en impedimentos para ingresar

al mercado y que, en última instancia, impliquen

la exclusión de ciertos agentes del mismo.

Esto es, cuando en un mercado en concreto no

existan barreras a la competencia para ingresar al

mismo -cumpliendo con los requisitos legales

para tal efecto-, ni se impida la competencia

efectiva, no podrá alegarse una vulneración al


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texto constitucional, con independencia de que,

precisamente con motivo del proceso de

competencia, cierto agente goce de mayor

preferencia dentro de los consumidores.

…Así, no solamente se requiere que el mercado

se encuentre fragmentado, esto es, que existan

varios oferentes y demandantes, sino que

adicionalmente, es necesario que ninguno cuente

con poder sustancial dentro del mercado, para

que no sea capaz de determinar unilateralmente

los precios.

Ahora bien, justamente la presencia de tales

barreras para que existiera una efectiva

competencia en el mercado de las

telecomunicaciones, fue una de las razones que

suscitaron la reforma constitucional en materia

de telecomunicaciones.

…

Es decir, se reconoció que la presencia de un

competidor que tuviese, por sí solo, una

participación mayor a la mitad del mercado

nacional en términos de tráfico, usuarios y

capacidad instalada, se traduciría en una

circunstancia que obstaculizaría el ingreso al

sector o la posibilidad de permanecer en el

mismo, pues no se contarían con elementos


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mínimos para que la competencia fuese efectiva

entre los agentes.

…

En suma, a partir del reconocimiento de que los

agentes económicos preponderantes se

encuentran en una posición de evidente ventaja

frente al resto de concesionarios, se estableció la

necesidad de establecer medidas que

disminuyeran su porcentaje de participación en el

mercado nacional, entre las que se encuentra

precisamente la prestación obligatoria del

servicio de usuario visitante.

Cabe señalar que tales medidas, si bien se

encuentran dirigidas al mismo fin, esto es, reducir

a lo largo del tiempo el porcentaje de

participación del agente económico

preponderante en el mercado a efecto de que este

último sea más competitivo, lo cierto es que cada

una de las medidas responde a una cierta

dinámica, operando en conjunto bajo un principio

de complementariedad. Por tanto, la validez de las

medidas impuestas por el órgano regulador al

agente económico preponderante, deben

analizarse en relación con su pertinencia para

generar un mercado con competencia y libre

concurrencia. Sin embargo, cada medida podrá

responder a una dinámica y objetivos

económicos concretos, sin que todas deban tener


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el mismo modo de implementación y

requerimientos.”

A partir de lo expuesto, debe analizarse si el sistema

jurídico en escrutinio, limita o restringe el derecho de

los usuarios a que el servicio público sea prestado

en condiciones de competencia, calidad, pluralidad,

cobertura universal, interconexión, convergencia,

acceso libre y continuidad, ya que sobre el particular

ha establecido mediante diversos criterios, que el

establecimiento de distancias mínimas entre

negociaciones similares o comercios del mismo giro

podría inhibir la entrada de competidores al

mercado, lo que resultaría contraria a la Norma

Fundamental.

En el presente caso las disposiciones reclamadas al

establecer distancias mínimas para el

establecimiento de estaciones de servicio tomando

como base la distancia con otras negociaciones,

tiene el claro alcance de limitar la entrada de

nuevos competidores al mercado en cuestión,

privilegiando la permanencia de las negociaciones

ya establecidas, lo que limita en contra de la libre

concurrencia.

Resulta ilustrativo en este contexto, lo señalado por

la Comisión Federal de Competencia Económica en

el estudio "Transición Hacia Mercados


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Competidos de Gasolina y Diésel" publicado en

enero de dos mil diecinueve.

Por tanto, se solicita se declare la

inconstitucionalidad de las disposiciones

destacadas pertenecientes al Plan de Desarrollo

Urbano de Mérida.

CUARTO. Requisitos generales de procedencia del

recurso de revisión. De conformidad con los artículos 107,

fracción IX, de la Constitución General de la República y 81,

fracción II, de la Ley de Amparo, así como con los Puntos Primero

y Segundo del Acuerdo General 9/2015 del Tribunal Pleno, la

procedencia del recurso de revisión en amparo directo, está

condicionada a la satisfacción de los siguientes supuestos:

a) Que en la sentencia recurrida se haya decidido sobre la

constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma

general, o establecido la interpretación directa de un

precepto constitucional o de los derechos humanos

establecidos en los tratados internacionales de los que el

Estado Mexicano sea parte, o bien si en dichas sentencias

se omitió el estudio de las cuestiones antes mencionadas,

cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo;

y,

b) Que el problema de constitucionalidad referido en el inciso

anterior entrañe la fijación de un criterio de importancia y

trascendencia.


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El citado Acuerdo General 9/2015, en el Punto Segundo

establece que, se entenderá que la resolución de un amparo

directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y

trascendencia, cuando habiéndose surtido los requisitos del

inciso a) del Punto Primero, se advierta que aquélla dará lugar a

un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden

jurídico nacional.

También se considerará que la resolución de un amparo

directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y

trascendencia, cuando lo decidido en la sentencia recurrida

pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la

Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna

cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en

contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación.

Por tanto, deberá considerarse que no se surten los

requisitos de importancia y trascendencia, entre otros supuestos,

cuando los agravios expresados sean ineficaces, inoperantes,

inatendibles o insuficientes.

A continuación se examina si en la especie se satisfacen

los requisitos a que se refiere el presente considerando.

QUINTO. Existencia de una cuestión de

constitucionalidad. Se cumple este requisito, pues si bien en la

demanda de amparo la parte quejosa no planteó problema de

constitucionalidad alguno y el Tribunal Colegiado de Circuito sólo

analizó aspectos de legalidad, lo cierto es que fue éste último el


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que aplicó en perjuicio del tercero interesado hoy recurrente, el

Plan de Desarrollo Urbano de Mérida con base en el cual

concedió a la promovente la protección constitucional solicitada,

particularidad que abre la posibilidad de reclamar su

constitucionalidad a través del recurso de revisión, pues en este

medio de defensa se cuestionaron las disposiciones 2.3.3 y

3.4.4.8. del Plan en comento.

Apoyan esta consideración, los siguientes criterios:

“Época: Décima Registro: 2007348 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 10, septiembre de 2014, Tomo I Materia(s): Común Tesis: 2a. XCI/2014 (10a.) Página: 922

REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. PROCEDE

ESTUDIAR LOS AGRAVIOS SOBRE LA

INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA

GENERAL APLICADA POR PRIMERA VEZ POR

EL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO

(LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL DOS DE

ABRIL DE DOS MIL TRECE). Si bien es cierto que la

Ley de Amparo abrogada no prevé, en forma

expresa, la posibilidad de plantear en el recurso de

revisión la inconstitucionalidad de normas generales

aplicadas por primera vez en las sentencias dictadas


25

por los Tribunales Colegiados de Circuito, también lo

es que, al negar su procedencia, se dejaría en estado

de indefensión a las partes a quienes se les aplicara

algún precepto de forma contraria a sus intereses en

dichas sentencias, pues con posterioridad, los

afectados ya no podrían proponer en un nuevo juicio

la impugnación de la misma disposición, porque se

actualizaría la causal de improcedencia que impide la

promoción de una demanda de amparo contra

ejecutorias dictadas dentro de otro juicio de amparo

o en ejecución de éstas; de ahí que deben estudiarse

los agravios sobre la inconstitucionalidad de aquellas

normas. Además, no es obstáculo a lo anterior el

contenido de la jurisprudencia P./J. 48/2009 (*) del

Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, porque al existir diferencias notables entre la

vía indirecta y la directa, en este último caso es válido

analizar los planteamientos de inconstitucionalidad

de normas generales aplicadas en las sentencias de

los Tribunales Colegiados de Circuito, toda vez que

la jurisprudencia citada partió de supuestos distintos

al caso que se examina, como son: a) la

jurisprudencia establece la inoperancia de los

agravios en los que se planteó la inconstitucionalidad

de leyes en la revisión de un juicio de amparo

biinstancial; b) en el amparo indirecto se pretende

inaplicar al quejoso el precepto legal reclamado con

efectos permanentes; c) en este último caso debe

llamarse a la autoridad legislativa responsable y a la


26

que promulgó la norma controvertida para que

exponga su punto de vista con relación a los

argumentos del quejoso; y, d) también debe

reclamarse la norma que se estima inconstitucional al

actualizarse el primer acto de aplicación. En cambio,

en un amparo directo lo que se reclama es una

sentencia definitiva; se busca inaplicar el artículo

tildado de inconstitucional con efectos limitados; y,

por último, es innecesario llamar a juicio a la

autoridad legislativa responsable, pues no se

pretende inaplicar al quejoso el precepto legal

reclamado con efectos permanentes, sino

únicamente para el caso concreto.”

“Época: Décima Registro: 2010986 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 27, febrero de 2016, Tomo I Materia(s): Común Tesis: 2a. /J. 13/2016 (10a.) Página: 821

REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. ASPECTOS

QUE DEBEN CONCURRIR PARA SU

PROCEDENCIA CUANDO EN VÍA DE AGRAVIOS

SE PLANTEA EL ANÁLISIS DE

CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA

GENERAL APLICADA POR PRIMERA VEZ, EN LA

SENTENCIA DICTADA POR EL TRIBUNAL


27

COLEGIADO DE CIRCUITO. La Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis

2a. XCI/2014 (10a.) (*), sostuvo la posibilidad de

plantear en el recurso de revisión la

inconstitucionalidad de una norma general aplicada

por primera vez en la sentencia dictada por el

Tribunal Colegiado de Circuito. Así, cuando esto

suceda, es necesario hacer un análisis integral del

asunto, en el que se verifique lo siguiente: 1. De las

consideraciones de la resolución emitida por el

órgano colegiado se constate que se actualiza el acto

concreto de aplicación de la norma general cuya

regularidad constitucional se impugna en la revisión;

2. Que ello trascienda al sentido de la decisión

adoptada; 3. Verificar en la secuela procesal del

asunto, que se trate del primer acto de aplicación de

la norma en perjuicio del recurrente, ya que de lo

contrario tuvo la obligación de reclamarla desde la

demanda de amparo, con lo cual se cierra la

posibilidad de que se utilice ese recurso como una

segunda oportunidad para combatir la ley, lo que no

es jurídicamente posible en términos de la

jurisprudencia 2a./J. 66/2015 (10a.) (**); y, 4. Se

estudien en sus méritos los agravios, para lo cual,

debe tenerse presente que, acorde con la manera en

que deben impugnarse las leyes en el juicio de control

constitucional, el accionante debe presentar

argumentos mínimos, esto es, evidenciar, cuando

menos, la causa de pedir; por ende, resultan


28

inoperantes o ineficaces los construidos a partir de

premisas generales y abstractas, o cuando se hacen

depender de situaciones particulares o hipotéticas.”

SEXTO. Importancia y trascendencia. Esta exigencia

también se acredita, porque el recurrente expresa agravios

contra el Plan de Desarrollo Urbano de Mérida, en relación con

el tema: “Estaciones de servicio (gasolineras). Delimitación y

distribución de competencias y facultades entre la Federación y

los municipios para legislar en materia de hidrocarburos y todo

aquello relacionado con la autorización de los usos de inmuebles

para la venta de combustibles”; y, pese a existir precedentes que

pudieran resultar orientadores, es necesario determinar si

resultan aplicables, atento a la nueva integración de la Segunda

Sala de este Alto Tribunal y principalmente, al interés del tema

partiendo de las modificaciones legislativas en materia de

hidrocarburos que brindan la oportunidad de abrir una nueva

reflexión sobre la interpretación de las distintas disposiciones que

llevaron a este órgano jurisdiccional a emitir aquellos criterios

relacionados con estaciones de servicio, pues es innegable que

los derechos fundamentales consagrados en la Carta Magna

deben ser respetados, con independencia de que existan

precedentes sobre el tema debatido, o los preceptos

constitucionales en los que se contemplen hayan sido

adicionados, si como en la especie, su observancia puede

beneficiar al particular.

En términos semejantes la Primera Sala de esta Suprema

Corte de Justicia de la Nación se pronunció, el diecinueve de


29

noviembre de dos mil catorce, al fallar por unanimidad de cinco

votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea (Ponente),

José Ramón Cossío Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Olga

Sánchez Cordero de García Villegas y Alfredo Gutiérrez Ortiz

Mena, el amparo directo 49/2013.

SÉPTIMO. Estudio. Para dar respuesta a los motivos de

inconformidad que se expresan, es preciso conocer las

disposiciones del Plan de Desarrollo Urbano de la Ciudad de

Mérida que se aplicaron en perjuicio del recurrente, a saber:

“2.3.3 Usos Industriales y Conductos Todo tipo de usos industriales o almacenaje de gran escala con características de alto riesgo y/ o contaminación, deberá localizarse en zonas o corredores industriales diseñados para ese fin. Deberán contar con una franja perimetral de aislamiento para el conjunto, con un ancho determinado según análisis y normas técnicas ecológicas.

Todo tipo de planta industrial aislada o agrupada, deberá contar con bardas. Deberá contar con una franja de aislamiento en la que no se permite ningún tipo de asentamiento para desarrollo urbano, pudiéndose utilizar para fines forestales o recreación pasiva informal, sin permitir estancias prolongadas o numerosas de personas.

Las áreas industriales, las emisoras de altos índices de contaminación atmosférica, deberán emplazarse en la parte contraria de donde viene el viento de las localidades, para facilitar eliminación de contaminantes y riesgos.

En el caso de productos altamente explosivos y/o tóxicos que son extraídos, transformados,


30

almacenados o distribuidos se deberán prever reservas territoriales en las instalaciones de sus plantas, para alojar su máximo crecimiento y capacidad de producción, de acuerdo con el análisis y las normas técnicas ecológicas.

En el caso de plantas de explosivos o productos extremadamente letales al ser humano, prohibidas para instalarse en los interiores ocupados de los centros de población deberán distanciarse a un mínimo de:

o 1,000 metros de una vía de ferrocarril de

paso. o 1,700 metros de cualquier uso urbano. o 500 metros de una carretera con transporte

continuo de paso.

En el caso de plantas de recibo y/o distribución de energéticos o derivados de petróleo, las distancias de aislamiento mínimo para el resguardo del desarrollo urbano serán: Áreas de recibo y de operación.

En el caso de plantas de almacenamiento de derivados de petróleo, entre 100 y 30,000 barriles, las distancias de resguardo mínimas para el desarrollo urbano, varían de acuerdo con el nivel de riesgo de los diversos productos, entre 75 y 400 metros. En grandes ciudades, se deberá desconcentrar el almacenamiento masivo de productos en un sistema de depósitos, cercanos a zonas de mayor consumo.

Respecto a conductos transportadores de derivados del petróleo, no se permitirá el desarrollo urbano sobre su sección y trayecto de derecho de vía, dado su carácter de zona federal. No se permitirá el tránsito no controlado de transportes o maquinaria pesada sobre su tendido, ni la excavación a cualquier profundidad cercana a la tubería. Si por algún motivo se requiere de la instalación cercana de una red de


31

infraestructura urbana o la construcción de una vía o dispositivo vial cercano al tendido, se deberá obligatoriamente concertar y coordinar su proyecto y construcción bajo la supervisión de **********. La distancia mínima de resguardo para usos urbanos a partir del eje de tubería será de 35 metros. En los conductos, las estaciones de recompresión (gases), o rebombeo (líquidos), o control estarán espaciadas a un mínimo de 12 kilómetros y un máximo de 30 kilómetros. Toda estación deberá tener un área de aislamiento, con un radio mínimo de 300 metros, no permitiendo ningún tipo de uso urbano en su interior. Todo tipo de conducto que pase cercano a un asentamiento humano, deberá construirse con tuberías de láminas de acero, según especificaciones de **********, y con control extraordinario de sus soldaduras de unión.

No se permitirá ningún uso urbano en un radio mínimo de 50 metros, desde el eje de cada bomba de expendio de gasolina. La distancia mínima entre depósitos subterráneos de combustible a una vía férrea, conducto de derivados de petróleo o línea de transmisión de alta tensión de energía eléctrica será de 30 metros.

Estaciones de Servicio (gasolineras) y Estaciones de Gas. Las estaciones de servicio (gasolineras) y las estaciones de gas se catalogan como actividades de riesgo ambiental y se establecerán los siguientes criterios para instalar una gasolinera o cualquier otra obra o actividad de riesgo:

• Radio de servicio urbano recomendable 1Km (1000m) según las Normas Básicas de Equipamiento Urbano-SEDESOL.

• No deberán asentarse en suelo de conservación, terrenos de recarga de acuíferos, terrenos cavernosos o que hayan sido minas de materiales de construcción o sitios vulnerables en función de fallas geológicas, así como en una zona perimetral de 300 metros en torno a los mencionados elementos.

• Deberá establecerse una distancia mínima de 50


32

metros entre los límites de predios destinados a vivienda y los puntos relevantes de riesgo más cercanos a la vivienda, como es el caso del centro del dispensario y los límites de los tanques de combustible.

• La distancia mínima a lugares de concentración pública (escuelas, parques, restaurantes, centros nocturnos, discotecas, templos, canchas deportivas, etc.) deberá ser de 100 metros. Esta distancia es entre el límite del predio de la gasolinera y el límite del área en donde se identifica la concentración pública.”

“3.4.4.8.- Estaciones de servicio para la venta de combustible (gasolineras). Para el caso específico de estaciones de servicio para la venta de combustibles (gasolineras) se establece lo siguiente:

• No se autorizará estación de servicio para la

venta de combustible (gasolinera) si el predio que se destinará para este uso se encuentra en colindancia directa con predios de uso habitacional.

• No se autorizará estación de servicio para la venta de combustible (gasolinera) si el porcentaje de viviendas en la manzana donde se ubica el predio que se destinará para este uso, excede el 40% del total de predios de la manzana.

• No se autorizará estación de servicio para la venta de combustible (gasolinera) si el predio que se destinará para este uso se ubica a una distancia menor de 1000 m de otra gasolinera construida, funcionando y/ o autorizada, tomando la distancia entre límites de predios.

• No se autorizará estación de servicio para la venta de combustible (gasolinera) si el predio que se destinará para este uso se asienta en suelo de conservación, terrenos de recarga de acuíferos,


33

terrenos cavernosos o que hayan sido minas de materiales de construcción o sitios vulnerables en función de fallas geológicas, así como en una zona perimetral de 300 metros en torno a los mencionados elementos.


venta de combustible (gasolinera) si no existe una distancia mínima de 50 metros entre los límites de predios destinados a vivienda y los puntos relevantes de riesgo de la gasolinera más cercanos a la vivienda, como es el caso del centro del dispensario.


venta de combustible (gasolinera) si no existe una distancia mínima de 50 metros entre los límites de predios destinados a vivienda y los puntos relevantes de riesgo de la gasolinera más cercanos a la vivienda, como es el caso de los límites de los tanques de combustible.


venta de combustible (gasolinera) si no existe una distancia mínima de resguardo de 100 metros desde el centro de la bocatoma ubicada en el área de descarga de la estación de servicio, hasta el límite del predio de lugares de concentración pública o masiva, definiéndose éstos como los inmuebles, espacios abiertos o estructuras destinadas a actividades de esparcimiento, recreativos, educativos, centros de trabajo, además de cualquier otra área abierta al público por las que llegan a reunirse cincuenta o más personas y los que se indican a continuación, sin importar el número de personas concentradas: arenas de box, lucha, patinaje, asilos, auditorios, baños públicos, bibliotecas públicas, carpas y circos, centros de convenciones y de conferencias, centros deportivos, centros nocturnos, cabarets y discotecas, cines, cortijos, templos, iglesias, condominios habitacionales y de oficinas de más de tres niveles, estadios,


34

guarderías, hospitales, clínicas y sanatorios, hoteles, moteles, juegos mecánicos, lienzos charros, museos, salas para fiestas, salones de baile, teatros, centros comerciales, tiendas departamentales y de autoservicio, albergues, bares y cantinas, bancos, instituciones financieras, cárceles y reclusorios, edificios para oficinas públicas, escuelas, centro de enseñanzas y demás centros docentes, establecimientos comerciales, ferias y exposiciones, funerarias, galerías, o salas de exposición gimnasios y centros deportivos, laboratorios, mercados, parques de diversiones, plazas taurinas, restaurantes y cafeterías, talleres de costura, terminales para pasajeros (aéreas, terrestres, marítimas), industrias de cualquier tipo.

• No se autorizará e stación de servicio para la

venta de combustible (gasolinera) si el predio que se destinará para este uso se ubica en una franja de 250m de un paso a desnivel, considerando esta distancia desde el centro de cruce de vialidades hasta el límite de predio que se destinará para la estación de servicio (gasolinera).”

Como puede apreciarse, las disposiciones reproducidas

establecen, en esencia, los criterios para la construcción y

operación de estaciones de servicio para la venta de

combustibles. El punto 2.3.3 prevé que las estaciones de servicio

y las de gas se consideran actividades de riesgo ambiental y fija

un radio de servicio urbano recomendable de un kilómetro para

instalar una gasolinera o cualquier otra obra o actividad de

riesgo; especifica que no deben asentarse en suelo de

conservación, terrenos de recarga de acuíferos, terrenos

cavernosos, entre otros; determina que deben establecerse a

una distancia mínima de cincuenta metros entre los límites de


35

predios destinados a vivienda y los puntos relevantes de riesgo

más cercanos a ésta, como es el caso del centro del dispensario

y los límites de los tanques de combustible, y fija una distancia

mínima de cien metros entre el predio de la gasolinera y el límite

del área en donde se identifica la concentración pública.

Por su parte, el punto 3.4.4.8 del programa en comento

señala los supuestos en los cuales no se autorizará estación de

servicio para la venta de combustible, como son que el predio

que se destinará para su uso colinde con predios de uso

habitacional o existe cierto porcentaje de viviendas; si se va a

ubicar a una distancia menor a mil metros de otra gasolinera

construida, funcionando y/o autorizada; si se ubica en una franja

de doscientos cincuenta metros de un paso a desnivel; o bien, si

no existe una distancia mínima de resguardo de cien metros

desde el centro de la bocatoma ubicada en el área de descarga

de la estación de servicio hasta el límite del predio de lugares de

concentración pública o masiva, como son: centros de trabajo,

arenas de box, lucha, patinaje, baño públicos, auditorios,

templos, iglesias, hoteles, moteles, salones de baile, bancos,

gimnasios, cafeterías, entre otros muchos.

El recurrente hace valer su inconstitucionalidad

argumentando que el Plan de que se trata “es violatorio de los

principios de seguridad jurídica, en conexión con el ámbito

competencial al que se circunscribe la competencia normativa

municipal ―establecido por la fracción II del artículo 115

constitucional― el cual fue desbordado en el PDU en relación

con la esfera de competencias del Congreso de la Unión” y


36

transgrede el principio de libre competencia previsto en el artículo

28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

al impedir la libre concurrencia entre distintos oferentes del

mismo servicio.

Es cierto que en relación con las reglas para el

establecimiento de gasolineras y estaciones de servicio existen

dos criterios de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación referidos a otras entidades federativas, a saber:

La jurisprudencia número 2a./J.91/2010,1 que señala:

"LIBERTAD DE COMERCIO. LOS ARTÍCULOS 53 DEL REGLAMENTO DE COMERCIO Y DE SERVICIOS Y 9o. DEL REGLAMENTO PARA EL ESTABLECIMIENTO DE GASOLINERAS Y ESTACIONES DE SERVICIO, AMBOS DEL MUNICIPIO DE ZAPOPAN, JALISCO, NO VIOLAN AQUELLA GARANTÍA. La restricción para la instalación de estaciones de servicio o gasolineras prevista en los artículos 53 del Reglamento de Comercio y de Servicios para el Municipio de Zapopan y 9o. del Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicio en el Municipio de Zapopan, ambos del Estado de Jalisco, en el sentido de que deben ubicarse a una distancia mínima de resguardo de 150 metros respecto de cualquier centro de concentración masiva, no puede entenderse como absoluta o genérica, dirigida al comercio en general, sino como una limitación tendente a salvaguardar la vida de las personas, sus bienes y su entorno, ante cualquier siniestro que pudiera acontecer con motivo de la actividad realizada por los establecimientos de venta, almacenamiento y autoconsumo de gasolina y diésel,

1 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXII, julio de dos mil diez, página doscientos noventa y uno.


37

pues su operación conlleva un grado de peligro, en virtud del cual se requiere la imposición de providencias encaminadas a prevenir la afectación de los derechos de la sociedad. Por tanto, los indicados preceptos no violan la garantía de libertad de comercio prevista en el artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al no vedar el ejercicio de la libertad comercial, sino sólo sujetarla a determinados requisitos, encaminados a salvaguardar los intereses de la comunidad."

Así como la tesis aislada número 2a.XXXIX/2014 (10a.),2

que enseguida se transcribe:

"TABLA RESUMEN DE DISTANCIAS MÍNIMAS ENTRE CENTROS DE ALMACENAMIENTO Y DISTRIBUCIÓN DE MATERIALES DE COMBUSTIBLES (ESTACIONES DE SERVICIOS, ESTACIONES DE CARBURACIÓN Y PLANTAS DE ALMACENAMIENTO DE GAS L.P.) CON CUALQUIER OTRO USO DE SUELO, PUBLICADA EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES EL 18 DE ABRIL DE 2011. NO VIOLA EL DERECHO DE LIBRE CONCURRENCIA Y COMPETENCIA EN LOS MERCADOS. Los principios previstos por el artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se encaminan a evitar la existencia, entre otras cosas, de monopolios, entendidos como todo acto que evite o sea tendente a evitar la libre concurrencia en la producción, industria o comercio y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva e indebida a favor de una o varias personas, con perjuicio del público en general o de una clase social determinada, esto es, protege lo que se conoce como libre concurrencia y competencia en los mercados. Por su parte, la tabla resumen referida, aprobada por el Cabildo del Ayuntamiento de Jesús María, Aguascalientes, que establece las distancias

2 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, con el registro número 2006261.


38

mínimas entre centros de almacenamiento y distribución de materiales de combustible, a saber, estaciones de servicios, de carburación y plantas de almacenamiento de gas L.P. con cualquier uso de suelo, no viola el derecho de libre concurrencia y competencia en los mercados, ya que no establece alguna ventaja comercial a favor de una persona, ni repercute en el detrimento del público en general, pues se trata de una disposición de carácter urbano, tendente a organizar o regular el establecimiento ordenado y sobre todo seguro de ese tipo de lugares dedicados al almacenamiento y distribución de combustibles. En consecuencia, no inhibe el proceso de competencia y libre concurrencia en la comercialización de los productos a que alude y mucho menos, se advierte que esa regla de orden urbano se traduzca en una ventaja indebida a favor de un grupo de personas y en perjuicio del público consumidor."

No obstante, un nuevo análisis lleva a una reflexión

distinta, pues aunado a que tales criterios están referidos al

respeto a la libertad de comercio y principio de libre concurrencia,

no debe perderse de vista que en esos precedentes no se

tomaron en consideración las reformas constitucionales en

materia energética que originó la implementación de medidas

diferentes respecto a la operación de estaciones de servicio.

En efecto, la Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación considera que en la especie, el examen

discordante del tópico en cuestión, obedece a la reforma en

materia energética y a la modificación de las reglas para la

autorización de los usos de inmuebles a la venta de combustibles

en estaciones de servicios; razón por la cual es preciso ponderar

lo siguiente:


39

El artículo 28 constitucional en un texto anterior establecía:

“(REFORMADO, D.O.F. TRES DE FEBRERO DE MIL

NOVECIENTOS OCHENTA Y TRES)

Art. 28.- En los Estados Unidos Mexicanos quedan

prohibidos los monopolios, la (sic) prácticas monopólicas,

los estancos y las exenciones de impuestos en los términos

y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se

dará a ls (sic) prohibiciones a título de protección a la

industria.

En consecuencia, la ley castigará severamente, y las

autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o

acaparamiento en una o pocas manos de artículos de

consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza

de los precios; todo acuerdo, procedimiento o combinación

de los productores, industriales, comerciantes o

empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan,

para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí y

obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y,

en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva

indebida a favor de una o varias personas determinadas y

con perjuicio del público en general o de alguna clase social.

Las leyes fijarán bases para que se señalen precios

máximos a los artículos, materias o productos que se

consideren necesarios para la economía nacional o el

consumo popular, así como para imponer modalidades a la

organización de la distribución de esos artículos, materias o

productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias


40

o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como

el alza de precios. La ley protegerá a los consumidores y

propiciará su organización para el mejor cuidado de sus

intereses.

(REFORMADO, D.O.F. DOS DE MARZO DE MIL

NOVECIENTOS NOVENTA Y CINCO)

No constituirán monopolios las funciones que el

Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas

estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y

los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales

radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y

las actividades que expresamente señalen las leyes que

expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite

y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo

nacional en los términos del artículo 25 de esta

Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría,

protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al

otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el

dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo

con las leyes de la materia.

…”.

Ahora bien, derivado de la reforma constitucional en

comento, los artículos 25, 26, 27 y 28 de la Ley Suprema

señalaron:

“(REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. CINCO DE

JUNIO DE DOS MIL TRECE)


41

Art. 25.- Corresponde al Estado la rectoría del

desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y

sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su

régimen democrático y que, mediante la competitividad, el

fomento del crecimiento económico y el empleo y una más

justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno

ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos,

grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta

Constitución. La competitividad se entenderá como el

conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor

crecimiento económico, promoviendo la inversión y la

generación de empleo.

…

(REFORMADO, D.O.F. VEINTE DE DICIEMBRE DE

DOS MIL TRECE)

El sector público tendrá a su cargo, de manera

exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el

artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo

siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre

los organismos y empresas productivas del Estado que en

su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el

control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público

de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como

de la exploración y extracción de petróleo y demás

hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades

en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo

del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades

citadas la ley establecerá las normas relativas a la

administración, organización, funcionamiento,


42

procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que

celebren las empresas productivas del Estado, así como el

régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar

su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad,

transparencia y rendición de cuentas, con base en las

mejores prácticas, y determinará las demás actividades que

podrán realizar.

…


DOS MIL TRECE)

Bajo criterios de equidad social, productividad y

sustentabilidad se apoyará e impulsará a las empresas de

los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a

las modalidades que dicte el interés público y al uso, en

beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su

conservación y el medio ambiente.

…


DOS MIL TRECE)

La ley alentará y protegerá la actividad económica que

realicen los particulares y proveerá las condiciones para que

el desenvolvimiento del sector privado contribuya al

desarrollo económico nacional, promoviendo la

competitividad e implementando una política nacional para

el desarrollo industrial sustentable que incluya vertientes

sectoriales y regionales, en los términos que establece esta

Constitución.”


43

“(REFORMADO, D.O.F. SIETE DE ABRIL DE DOS MIL

SEIS)

Art. 26.-

(REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. CINCO DE

JUNIO DE DOS MIL TRECE)

A. El Estado organizará un sistema de planeación

democrática del desarrollo nacional que imprima solidez,

dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al

crecimiento de la economía para la independencia y la

democratización política, social y cultural de la nación.

Los fines del proyecto nacional contenidos en esta

Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La

planeación será democrática. Mediante la participación de

los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y

demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los

programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de

desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los

programas de la Administración Pública Federal.

(REFORMADO, D.O.F. CINOC DE JUNIO DE DOS MIL

TRECE)

La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los

procedimientos de participación y consulta popular en el

sistema nacional de planeación democrática, y los criterios

para la formulación, instrumentación, control y evaluación

del plan y los programas de desarrollo. Asimismo,

determinará los órganos responsables del proceso de

planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal

coordine mediante convenios con los gobiernos de las

entidades federativas e induzca y concierte con los


44

particulares las acciones a realizar para su elaboración y

ejecución. El plan nacional de desarrollo considerará la

continuidad y adaptaciones necesarias de la política

nacional para el desarrollo industrial, con vertientes

sectoriales y regionales.

…”.

“(REFORMADO, D.O.F. DIEZ DE ENERO DE MIL

NOVECIENTOS TREINTA Y CUATRO)

Art. 27.-

…

(REFORMADO, D.O.F. VEINTE DE ENERO DE MIL

NOVECIENTOS SESENTA)

Corresponde a la Nación el dominio directo de todos

los recursos naturales de la plataforma continental y los

zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o

substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos,

constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los

componentes de los terrenos, tales como los minerales de

los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la

industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de

gema y las salinas formadas directamente por las aguas

marinas; los productos derivados de la descomposición de

las rocas, cuando su explotación necesite trabajos

subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de

materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes;

los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los

carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el


45

espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión

y términos que fije el Derecho Internacional.

…


DOS MIL TRECE)

En los casos a que se refieren los dos párrafos

anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e

imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento

de los recursos de que se trata, por los particulares o por

sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no

podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por

el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y

condiciones que establezcan las leyes, salvo en

radiodifusión y telecomunicaciones, que serán otorgadas

por el Instituto Federal de Telecomunicaciones. Las normas

legales relativas a obras o trabajos de explotación de los

minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto,

regularán la ejecución y comprobación de los que se

efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia,

independientemente de la fecha de otorgamiento de las

concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación

de éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer

reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias

correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y

condiciones que las leyes prevean. Tratándose de minerales

radiactivos no se otorgarán concesiones. Corresponde

exclusivamente a la Nación la planeación y el control del

sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de

transmisión y distribución de energía eléctrica; en estas


46

actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de

que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en

los términos que establezcan las leyes, mismas que

determinarán la forma en que los particulares podrán

participar en las demás actividades de la industria eléctrica.

(ADICIONADO, D.O.F. VEINTE DE DICIEMBRE DE DOS

MIL TRECE)

Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos

sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad

de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se

otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener

ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de

largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades

de exploración y extracción del petróleo y demás

hidrocarburos mediante asignaciones a empresas

productivas del Estado o a través de contratos con éstas o

con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria.

Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o

contratos las empresas productivas del Estado podrán

contratar con particulares. En cualquier caso, los

hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación y

así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos…”.

“(REFORMADO, D.O.F. TRES DE FEBRERO DE MIL

NOVECIENTOS OCHENTA Y TRES)

Art. 28.- En los Estados Unidos Mexicanos quedan

prohibidos los monopolios, la (sic) prácticas monopólicas,

los estancos y las exenciones de impuestos en los términos

y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se


47

dará a ls (sic) prohibiciones a título de protección a la

industria.

(REFORMADO, D.O.F. ONCE DE JUNIO DE DOS MIL

TRECE)

En consecuencia, la ley castigará severamente, y las

autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o

acaparamiento en una o pocas manos de artículos de

consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza

de los precios; todo acuerdo, procedimiento o combinación

de los productores, industriales, comerciantes o

empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan,

para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí o

para obligar a los consumidores a pagar precios exagerados

y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva

indebida a favor de una o varias personas determinadas y

con perjuicio del público en general o de alguna clase social.

Las leyes fijarán bases para que se señalen precios

máximos a los artículos, materias o productos que se

consideren necesarios para la economía nacional o el

consumo popular, así como para imponer modalidades a la

organización de la distribución de esos artículos, materias o

productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias

o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como

el alza de precios. La ley protegerá a los consumidores y

propiciará su organización para el mejor cuidado de sus

intereses.


DOS MIL TRECE)


48

No constituirán monopolios las funciones que el

Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas

estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales

radiactivos y generación de energía nuclear; la planeación y

el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio

público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y

la exploración y extracción del petróleo y de los demás

hidrocarburos, en los términos de los párrafos sexto y

séptimo del artículo 27 de esta Constitución,

respectivamente; así como las actividades que

expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de

la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son

áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos

del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en

ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la

Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o

establecerá el dominio de las respectivas vías de

comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.

El Estado contará con los organismos y empresas que

requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su

cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de

acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores

social y privado.

…

(ADICIONADO, D.O.F. VEINTE DE DICIEMBRE DE DOS

MIL TRECE)

El Poder Ejecutivo contará con los órganos

reguladores coordinados en materia energética,

denominados Comisión Nacional de Hidrocarburos y


49

Comisión Reguladora de Energía, en los términos que

determine la ley…”

La anterior reproducción evidencia que corresponde al

Estado la rectoría del desarrollo nacional y para ello, tiene la

atribución y obligación de fijar las condiciones necesarias para

generar un crecimiento económico, promoviendo la inversión y

generación de empleo; también, que compete al Gobierno

Federal regular las actividades relacionadas con el petróleo y

demás hidrocarburos estableciendo normas para la

administración, organización, funcionamiento y demás actos que

celebren empresas productivas del Estado creadas para tal

efecto, impulsando a las empresas privadas bajo criterios de

equidad social, productividad y sustentabilidad para alentar y

proteger su actividad económica a fin de que contribuyan al

desarrollo económico nacional a través de la competitividad.

Asimismo, que corresponde a la Nación el domino directo de los

recursos, la explotación, el uso o su aprovechamiento por los

particulares, conforme a las reglas y condiciones fijadas por el

Ejecutivo Federal y las que se establezcan en las leyes que

establecerán las bases relativas a los precios máximos de

artículos, materias o productos, así como las modalidades a la

organización de su distribución para evitar intermediaciones

innecesarias o excesivas que provoquen insuficiencia en el

abasto o alza de precios. Es el Estado quien tiene la facultad

exclusiva para la exploración y extracción del petróleo y de los

demás hidrocarburos. El Gobierno Federal regula las actividades

relativas y cuenta con órganos reguladores en materia

energética, denominados Comisión Nacional de Hidrocarburos y


50

Comisión Reguladora de Energía, en los términos que determine

la ley.

Ahora bien, a fin de lograr la debida aplicación de esa

reforma constitucional en materia energética, se expidieron

diversos ordenamientos legales, entre ellos la Ley de

Hidrocarburos, reglamentaria de los artículos 25, párrafo cuarto;

27, párrafo séptimo y 28, párrafo cuarto de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, la cual establece que

la industria relativa es de exclusiva jurisdicción federal; esto es,

el Gobierno Federal es el único facultado para dictar las

disposiciones técnicas, reglamentarias y de regulación en la

materia, que comprende las relativas al desarrollo sustentable, el

equilibrio ecológico y la protección al medio ambiente derivado

de esa actividad.

De acuerdo al ordenamiento legal en comento, la

realización de las actividades de que se trata requiere de

permiso; y, los términos y condiciones para su obtención obligan

al interesado a:

“I. Realizar la contratación, por sí mismos o a

través de terceros, de los servicios de Transporte,

Almacenamiento, Distribución y Expendio al

Público que, en su caso, requiera para la

realización de sus actividades únicamente con

Permisionarios;


51

II. Cumplir con las disposiciones de seguridad de

suministro que, en su caso, establezca la

Secretaría de Energía;

III. Entregar la información que la Comisión

Reguladora de Energía requiera para fines de

supervisión y estadísticos del sector energético,

y

IV. Sujetarse a los lineamientos aplicables a los

Permisionarios de las actividades reguladas,

respecto de sus relaciones con personas que

formen parte de su mismo grupo empresarial o

consorcio.”

Los requisitos que debe contener el permiso referido son

presentar la solicitud a la Secretaría de Energía o a la Comisión

Reguladora de Energía, conteniendo:

“I. El nombre y domicilio del solicitante;

II. La actividad que desea realizar;

III. Las especificaciones técnicas del proyecto;

IV. En su caso, el documento en que se exprese

el compromiso de contar con las garantías o

seguros que le sean requeridos por la autoridad

competente, y

V. La demás información que se establezca en la

regulación correspondiente.”


52

Asimismo, acorde con lo previsto en el artículo 51 de la

ley en comento, los permisos se otorgan con base en el

Reglamento de la Ley de Hidrocarburos y están sujetos a que el

interesado demuestre que, en su caso, cuenta con:

“I. Un diseño de instalaciones o equipos acordes

con la normativa aplicable y las mejores

prácticas, y

II. Las condiciones apropiadas para garantizar la

adecuada continuidad de la actividad objeto del

permiso.”

Importa señalar que es la Secretaría de Energía, sin

perjuicio de las atribuciones que correspondan a la Agencia

Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio

Ambiente del Sector Hidrocarburos, la que otorga, modifica y

revoca los permisos para determinar la política pública en

materia energética aplicable a los niveles de almacenamiento y

a la garantía de suministro de hidrocarburos y petrolíferos, a fin

de salvaguardar los intereses y la seguridad nacionales, por lo

que ambas establecen disposiciones de carácter general o bien

controlan los permisos correspondientes a través de la

imposición de las medidas que deberán cumplirse respecto de

dicha política pública.

En concordancia con ello, la Comisión Reguladora de

Energía, con la opinión de la Comisión Federal de Competencia

Económica, establece las disposiciones a las que deberán

sujetarse los permisionarios de transporte, almacenamiento,


53

,

distribución, expendio al público y comercialización de

hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos, así como los

usuarios de dichos productos y servicios, con objeto de promover

el desarrollo eficiente de mercados competitivos en estos

sectores.

El ordenamiento legal en comento y la Ley de la Agencia

Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio

Ambiente del Sector Hidrocarburos establecen que la Agencia de

mérito tiene la atribución de emitir la regulación y la normatividad

aplicable en materia de seguridad industrial y operativa; y, de

protección al medio ambiente en la industria de hidrocarburos,

con el objetivo de desarrollar de manera sustentable las

actividades de la industria; intervenir en la política pública en

materia energética, de protección al medio ambiente y recursos

naturales, y en la formulación de los programas sectoriales en la

materia.

Con base en esas facultades se han venido emitiendo

diversas Normas Oficiales Mexicanas de las que destaca la

“NOM-EM-001-ASEA-2015 diseño, construcción, mantenimiento

y operación de estaciones de servicio de fin específico y de

estaciones asociadas a la actividad de expendio en su modalidad

de Estación de Servicio para Autoconsumo, para diésel y

gasolina” y con posterioridad la Norma Oficial Mexicana NOM-

005-ASEA-2016, de aplicación en todo el territorio nacional y de

observancia obligatoria para los regulados, responsables del

diseño, construcción, operación y mantenimiento de estaciones

de servicio para almacenamiento y expendio de diésel y


54

gasolinas, cuya intención fue evitar cualquier peligro para las

personas y el medio ambiente, pues señala que previamente a la

construcción de una estación de servicios, debe realizarse un

análisis de riesgos, que comprende, entre otros aspectos,

respetar distancias en áreas de seguridad; y, delimitar la zona

por medio de bardas, jardineras, accesos, vialidades,

colindancias, como puede apreciarse del contenido de esta

última, que en la parte que interesa señala:

“…

6. CONSTRUCCIÓN

El Regulado debe observar las disposiciones del

ANEXO 4 (incisos 1 y 2) y las siguientes:

Áreas, delimitaciones y restricciones.

6.1.1 Áreas.

El proyecto de construcción de acuerdo a sus

necesidades estará constituido por las áreas,

elementos y componentes siguientes:

a. Oficinas y casetas integradas a módulos de

despacho o abastecimiento.

b. Cuarto de sucios.

c. Cisterna.

d. Cuarto de control eléctrico y/o cuarto de máquinas.

e. Módulos de despacho o abastecimiento de

combustible.

f. Almacenamiento de combustibles.

g. Accesos y circulaciones.

h. Áreas verdes.


55

i. Muelles para instalaciones marinas.

j. Almacén de residuos peligrosos.

6.1.2 Delimitaciones.

En todos los casos se respetarán distancias a áreas

de seguridad o se delimitarán por medio de bardas,

muretes, jardineras o cualquier otro medio similar.

El Análisis de Riesgos debe considerar las

delimitaciones, accesos, vialidades y colindancias,

entre otros.

6.1.3 Distancias de seguridad a elementos externos.

Señala la separación que debe haber entre elementos

de restricción y el predio de la Estación de Servicio o

las instalaciones donde se ubique la Estación de

Servicio. En cuanto a las restricciones se observará

según se indica:

a. El área de despacho de combustibles se debe

ubicar a una distancia de 15.0 m medidos a partir

del eje vertical del dispensario con respecto a los

lugares de concentración pública, así como del

Sistema de Transporte Colectivo o cualquier otro

sistema de transporte electrificado en cualquier

parte del territorio nacional.

b. Ubicar el predio a una distancia de 100.0 m con

respecto a Plantas de Almacenamiento y

Distribución de Gas Licuado de Petróleo, tomar

como referencia la tangente del tanque de

almacenamiento más cercano localizado dentro de


56

la planta de gas, al límite del predio propuesto para

la Estación de Servicio.

c. Ubicar los tanques de almacenamiento de la

Estación de Servicio a una distancia de 30.0 m con

respecto a antenas de radiodifusión o

radiocomunicación, antenas repetidoras, líneas de

alta tensión, vías férreas y ductos que transportan

productos derivados del Petróleo; dicha distancia

se debe medir tomando como referencia la

tangente de tanque de almacenamiento más

cercano de la Estación de Servicio a las

proyecciones verticales de los elementos de

restricción señalados.

d. Ubicar los tanques de almacenamiento de la

Estación de Servicio a una distancia de 30.0 m con

respecto a Instalaciones de Estaciones de Servicio

de Carburación de Gas Licuado de Petróleo, tomar

como referencia la tangente de los tanques de

almacenamiento de la Estación de Servicio.

e. Si por algún motivo se requiere la construcción

de accesos y salidas sobre ductos de transporte

o distribución de Hidrocarburos, se adjuntará la

descripción de los trabajos de protección para

éstos, los cuales deben estar acordes con la

Normativa aplicable y las mejores prácticas

nacionales e internacionales.

f. Las Estaciones de Servicio que se encuentren al

margen de carreteras se ubicarán fuera del

derecho de vía de las autopistas o carreteras. Los


57

carriles de aceleración y desaceleración deben ser

los únicos elementos que pueden estar dentro del

derecho de vía.

g. Las Estaciones de Servicio que se construyen al

margen de carreteras requieren construir carriles

para facilitar el acceso y salida segura.

h. Considerar la superficie y frente mínimo

necesarios de la Estación de Servicio de acuerdo

al ANEXO 5 y la tabla siguiente:

Tabla 1

Superficie

mínima (m2) Frente principal

mínimo (m lineal) 400 20

…

13. OBSERVANCIA Y VIGILANCIA DE LA NORMA

La observancia y vigilancia del cumplimiento de la

presente Norma corresponde a la Agencia Nacional

de Seguridad Industrial y de Protección al Medio

Ambiente del Sector Hidrocarburos por conducto de

los servidores públicos de ésta o de la Unidad de

Verificación acreditada, y aprobada por la

Agencia…”

Como puede apreciarse, la Norma Oficial Mexicana

establece, entre otras especificaciones relativas a aspectos

técnicos, las únicas exigencias para la construcción, diseño,

operación y mantenimiento de estaciones de servicio para

almacenamiento y expendio de diésel y gasolinas, a fin de no

generar un riesgo para la integridad de las personas ni para el

medio ambiente; fijando distancias de áreas de seguridad y

delimitándolas con el uso de bardas, muretes, jardineras, entre


58

otros recursos; obligando al permisionario a contar con un

análisis de riesgos en el que precisamente se tomen en

consideración vialidades, accesos, delimitaciones, colindancias,

entre otros.

Sobre esas premisas, resulta incuestionable que si la

reforma constitucional en materia energética generó la obligación

y atribución de las autoridades a nivel federal, no local, de tomar

el control y regular todo lo relacionado con la materia de

hidrocarburos, dentro de la cual se ubica lo tocante a la

construcción y operación de una estación de servicio; luego,

resulta fundado lo argumentado por el recurrente en el sentido

de que el Plan de Desarrollo Urbano de Mérida que ahora se

cuestiona, al fijar requisitos para tales efectos, invade la esfera

competencial de la Federación y genera inseguridad jurídica.

Se explica, el campo de acción de los Ayuntamientos lo

determina la Constitución General de la República, las

Constituciones particulares de los estados y las leyes, tanto

federales como estatales; en la inteligencia de que en el caso de

las Constituciones locales y de las leyes, siempre se deberá

tomar en consideración lo señalado en la Constitución Federal,

que es la que precisamente establece que compete al Gobierno

Federal regular las actividades relacionadas con el petróleo y

demás hidrocarburos estableciendo normas para la

administración, organización, funcionamiento y demás actos que

celebren empresas productivas del Estado creadas para tal

efecto, impulsando a las empresas privadas bajo criterios de

equidad social, productividad y sustentabilidad para alentar y


59

proteger su actividad económica a fin de que contribuyan al

desarrollo económico nacional a través de la competitividad.

En ese orden de ideas es preciso tener en cuenta que el

artículo 115, fracciones II y III de la Ley Suprema prevé que los

Municipios tendrán a su cargo los servicios públicos de agua

potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados y

centrales de abasto, panteones, rastro, calles, parques y

jardines, seguridad pública, y los demás que las Legislaturas

locales determinen según las condiciones territoriales y

socioeconómicas, su capacidad administrativa y financiera; y,

sus facultades son:

a) Establecer escuelas en coordinación con la Federación y los

Estados (artículos 3o., y 73, fracción XXV);

b) Llevar un catastro municipal (artículo 36, fracción I);

c) Percibir un porcentaje de las contribuciones que por energía

eléctrica le corresponden a los Estados y que fije la Legislatura

Local (artículo 73, fracción XXIX-A);

d) Aplicar, en los límites de su competencia, la legislación sobre

asentamientos humanos (artículos 27, tercer párrafo, y 73,

fracción XXIX-C);

e) De acuerdo con la ley podrán coordinarse y asociarse con

otros Municipios para la más eficaz prestación de los servicios

públicos cuya prestación les corresponda (artículo 115, fracción

III, último párrafo);

f) Pueden administrar libremente su hacienda (artículo 115,

fracción IV);

g) Celebrar convenios con el Ejecutivo Estatal para que éste se

haga cargo de algunas funciones relacionadas con la


60

administración de sus contribuciones (artículo 115, fracción IV,

inciso a), párrafo segundo);

h) De acuerdo con las leyes federales, pueden formular, aprobar

y administrar las zonificaciones y planes de desarrollo urbano

municipal; participar en la creación y administración de sus

reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en

sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de

la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para

construcciones y participar en la creación y administración de

zonas de reservas ecológicas, y en relación con todo esto,

expedir los reglamentos y las disposiciones administrativas que

fueren necesarias (artículo 115, fracción V);

i) Planear y regular, de manera conjunta y coordinada con otros

Municipios, el desarrollo de centros urbanos (artículo 115,

fracción VI);

j) Celebrar convenios con el Estado a fin de que los Municipios

asuman la ejecución y operación de obras o la prestación de

otros servicios, cuando el desarrollo económico y social lo hagan

necesario (artículo 116, fracción VII, segundo párrafo), y

k) Expedir bandos de policía y buen gobierno, reglamentos,

circulares y disposiciones administrativas de observancia

general dentro de su jurisdicción (artículo 115, fracción II,

segundo párrafo).

De esa guisa, es evidente que en ningún momento se

contempla la posibilidad de que los Municipios tengan a su cargo

lo relacionado con la industria de hidrocarburos, porque si bien

en el sistema jurídico mexicano se parte del principio rector

contenido en el artículo 124 de la Constitución Federal que


61

establece una competencia expresa a favor de la Federación y

residual tratándose de los Estados y, que el propio Órgano

Reformador de la Constitución estableció la posibilidad del

Congreso de la Unión para que fuera éste quien estableciera un

reparto de competencias entre la Federación, las entidades

federativas y los Municipios en ciertas materias (facultades

concurrentes), dicha hipótesis sólo aplica en la educación y la

salubridad general, o al establecer un sistema nacional de

planeación en tratándose de los asentamientos humanos y la

protección civil, pero se reitera, eso no debe violentar el orden

constitucional, de tal modo que los Municipios no tienen dentro

de sus atribuciones, fijar requisitos para la operación de una

estación de servicio, pues se reitera, es de competencia federal.

En otras palabras, la finalidad de las leyes generales es la

distribución de competencias en materias concurrentes, por lo

que en este caso las leyes locales deben sujetarse a aquellas,

pues si bien una misma materia queda a cargo de la Federación,

Estados y Municipios, el Poder Legislativo Federal es quien tiene

la facultad de establecer en qué términos participará cada una de

estas entidades. En esas condiciones, la esfera de competencia

municipal comprende lo señalado expresamente en la

Constitución Federal, en las Constituciones locales y en las

leyes, pero teniendo presente que a las entidades federativas les

corresponde una competencia residual, es decir, todo aquello

que no esté expresamente asignado por las leyes o las

Constituciones a los Municipios o a la Federación.


62

El texto expreso del artículo 115, fracción II, párrafo

segundo, de la Carta Magna dispone que: "Los Ayuntamientos

tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en

materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los

Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos,

circulares y las disposiciones administrativas de observancia

general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen

la administración pública municipal, regulen las materias,

procedimientos, funciones y servicios públicos de su

competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal"; lo

que conduce a determinar que el programa de desarrollo urbano

que se cuestiona, contraviene los derechos invocados por el

inconforme, tomando en cuenta que al Congreso de la Unión le

compete legislar en materia de hidrocarburos y, en ese sentido,

las entidades federativas no están facultadas para establecer

normas relativas a las distancias mínimas entre gasolineras, ni

los diversos requisitos previstos en dicho programa que llevaron

al Tribunal Colegiado del conocimiento a conceder la protección

constitucional a la parte quejosa, impidiendo que al ahora

recurrente le fuera expedida la licencia de funcionamiento (pues

previamente ya le habían emitido la de construcción) de una

estación de servicio.

Así las cosas, de convalidar la decisión tocante a que las

entidades federativas o los municipios pueden legislar en materia

de hidrocarburos, se estaría invadiendo la esfera de

competencias de la Federación y consecuentemente, provocaría

inseguridad jurídica, pues ante todo debe ponderarse, como

previamente se señaló, que si bien compete a los municipios


63

aprobar y administrar las zonificaciones y planes de desarrollo

urbano municipal; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus

jurisdicciones territoriales y otorgar licencias y permisos para

construcciones, entre otras atribuciones; no sucede lo mismo en

tratándose del establecimiento de reglas para la autorización de

los usos de inmuebles para la venta de combustibles en

estaciones de servicio.

De este modo, las restricciones previstas en el Plan de

Desarrollo Urbano de Mérida, específicamente en sus

disposiciones 2.3.3 y 3.4.4.8 (que son las únicas aplicadas por parte

del Tribunal Colegiado y además son respecto de las cuales se expresaron

argumentos en su contra), transgreden los derechos de seguridad

jurídica y el principio de subordinación jerárquica, pues no por el

hecho de que los programas municipales en materia de

desarrollo urbano, protección civil o administración de

zonificaciones tiendan a salvaguardar la vida de las personas,

sus bienes y su entorno, facultan a los Municipios a regular

aspectos ajenos a su legal competencia, en virtud de que

pretender imponer requisitos para la construcción y

funcionamiento de una estación de servicio, implica una invasión

de esferas dado que todo lo relativo a la industria de

hidrocarburos compete a la Federación; es decir, los

asentamientos humanos constituyen una materia concurrente en

la que intervienen los tres niveles de gobierno; sin embargo, no

implica bajo ninguna circunstancia que los municipios cuenten

con una facultad normativa exclusiva en la materia, pues el

hecho de que puedan ejercer dichas atribuciones, deberán

llevarlas a cabo como lo indica la fracción V del artículo 115


64

constitucional, que enumera las facultades municipales en

materia de asentamientos humanos y que indica claramente que

éstas siempre se desarrollarán en "los términos de las leyes

federales y estatales relativas".

Si bien la Ley General de Asentamientos Humanos, otorga

atribuciones a los Municipios para regular, controlar y vigilar las

reservas, usos del suelo y destinos de áreas y predios, también

lo es que, atendiendo a las Leyes Federales en materia de

hidrocarburos, a las Normas Oficiales Mexicanas y a lo previsto

en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no

hay duda de que los Municipios carecen de facultades para fijar

las reglas a las que se sujetarán las estaciones de servicio de

gasolineras.

Por tanto, el establecimiento de los requisitos que se

impugnan, entre otros, el relativo a la distancia de resguardo que

debe haber entre un establecimiento de venta, almacenamiento

y autoconsumo de gasolina y diésel, y centros de concentración

masiva, tales como escuelas, hospitales, mercados, cines,

teatros, estadios, auditorios e iglesias, no corresponde a las

materias de asentamientos humanos y protección civil, pues

precisamente de esos aspectos se ocupan las disposiciones

previamente analizadas; lo que evidencia que no existe

concurrencia de la Federación, las entidades federativas y los

Municipios para su regulación, porque equivale a legislar en

materia de hidrocarburos, competencia exclusiva de la

Federación.


65

Recapitulando, si la reforma constitucional en materia

energética generó la obligación y atribución de que las

autoridades a nivel federal tomarán el control y regularan todo lo

relacionado con hidrocarburos, se concluye que el Plan de

Desarrollo Urbano de Mérida, en las disposiciones normativas

cuestionadas, resulta inconstitucional.

Las razones expuestas conducen a declarar fundados los

agravios que expresa el recurrente (tercero interesado) y a

revocar la sentencia de amparo, motivo por el cual debe negarse

la protección constitucional solicitada por **********, contra la

sentencia dictada en el juicio contencioso administrativo número

********** por el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de

Yucatán, el once de mayo de dos mil dieciocho, terminada de

engrosar el veintinueve de junio de ese año.

Por lo antes expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Es fundado el recurso de revisión interpuesto

por el tercero interesado **********.

SEGUNDO. Se revoca la sentencia recurrida.

TERCERO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a

**********contra el acto y autoridad señalados en el resultando

primero de esta ejecutoria.

Notifíquese;


66

En términos de lo previsto en los artículos 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; así como en el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019 QUEJOSA: **********. … · 2019. 10. 17. · AMPARO DIRECTO...

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