AMÉRICA LATINA: REFORMA DEL ESTADO Y … · procesos de transición a la democracia en América...
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1 AMÉRICA LATINA: REFORMA DEL ESTADO Y PROCESOS ELECTORALES PAULA DELGADO HINOJOSA IGNACIO MEDINA NÚÑEZ RAMÓN GÓMEZ ZAMUDIO
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AMÉRICA LATINA:
REFORMA DEL ESTADO Y
PROCESOS ELECTORALES
PAULA DELGADO HINOJOSA
IGNACIO MEDINA NÚÑEZ
RAMÓN GÓMEZ ZAMUDIO
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INDICE:
PRÓLOGO
INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO I
ESTADO Y SOCIEDAD: NUEVAS FORMAS DE RELACIÓN
CAPÍTULO II
REFORMA DEL ESTADO: AJUSTES ESTRUCTURALES
CAPÍTULO III
NEOLIBERALISMO Y PRIVATIZACIONES: MÉXICO Y CHILE
CAPÍTULO IV
PROCESOS ELECTORALES Y POLÍTICAS ECONÓMICAS
CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFÍA
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PRÓLOGO
Este trabajo es fruto de la conjunción de muchos esfuerzos y voluntades. Nace
originalmente como producto de la discusión referente a las nociones de igualdad,
política económica, reforma del estado, democracia,.... Nos insertamos en los
procesos de transición a la democracia en América Latina, buscando que tenga
como fruto no solamente unos procesos electorales más legítimos sino que tengan
repercusión en el mejoramiento del nivel de vida de la población, sobre todo
cuando de manera paralela al surgimiento de gobiernos civiles en la región, ésta
misma ha estado experimentando severos programas de ajuste.
No nos resulta suficiente el concepto del voto para calificar una representación
política como democrática; hemos ensayado una ampliación de ésta, incluyendo
dimensiones cualitativas tales como la calidad de vida, la presencia o ausencia de
corrupción en la administración pública, el derecho y el acceso efectivo a la salud
y a la educación, la noción de responsabilidad ética de los funcionarios elegidos
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frente al electorado, la participación de las organizaciones de la sociedad civil, etc.
En función de estas dimensiones, procuramos aterrizar su discusión en el telón de
fondo de nuestro continente. Nuestro análisis no solamente quiere reproducir la
realidad latinoamericana y en ese sentido señalar lo que está pasando sino
también lo que puede y debe pasar, dependiendo de la praxis de los actores
sociales. Por ello nuestra idea de democracia es partir de los procesos electorales
pero imaginando todas las posibilidades de participación ciudadana, acorde a lo
que propone García Canclini: “el arte verdaderamente revolucionario es el que, por
estar al servicio de las luchas populares, trasciende el realismo, el que, más que
reproducir la realidad, le interesa imaginar los actos que la superen” (García
Canclini, citado por Benedetti, en UNAM, 1986: 1563).
Para que nuestras ideas no corrieran el riesgo de quedar en el terreno de la
especulación política, expresada en prescripciones en el vacío, hemos querido
contextualizar nuestro enfoque en una revisión crítica de las transformaciones que
ha sufrido el Estado bajo el modelo económico neoliberal. Hemos puesto bajo un
lente particular el caso de México y el de Chile, procurando ilustrar con ellos dos
modos distintos en que las transformaciones políticas y económicas han afectado
los principales indicadores de las vidas de sus respectivos pueblos. Finalizamos
nuestras discusiones, haciendo un repaso general de las tendencias que hoy
proyectan al subcontinente hacia modelos de desarrollo y de crecimiento
enmarcados en un rechazo a las políticas económicas neoliberales y hacia el
ensayo y la búsqueda de nuevos esquemas políticos, económicos y sociales.
Las ideas expuestas aquí son el fruto de extensas discusiones entre los coautores
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que logramos sacar una redacción común a partir de nuestros distintos saberes.
Como investigadores de orientaciones y formación distintas, el acuerdo respecto a
la definición de la unidad de análisis, el orden de los capítulos, la expresión escrita
de todas las ideas, el trabajo interdisciplinario no fue siempre fácil. De igual modo,
las decisiones respecto al nivel de análisis, al enfoque micro o macro con que
ensayaríamos nuestras ideas, han quedado reflejadas en el contenido de los
capítulos, en donde predomina una combinación de visiones económica,
sociológica y política.
El manuscrito que presentamos refleja también numerosas actividades que hemos
realizado en los últimos años, a través de diversas entrevistas con líderes
académicos y políticos de la región, diversas discusiones en los seminarios
internos de nuestro Cuerpo Académico y al interior del Departamento de Estudios
Ibéricos y Latinoamericanos (DEILA) de la Universidad de Guadalajara, así como
también las participaciones que como ponentes hemos tenido en congresos
nacionales e internacionales, etc. El Cuerpo Académico al que pertenecemos se
ha denominado “Sociología Política y Desarrollo en América Latina”.
Queremos expresar finalmente un reconocimiento al Programa de Mejoramiento
del Profesorado (PROMEP) de la Secretaría de Educación Pública, que ha hecho
posible esta publicación.
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INTRODUCCIÓN
A partir de la década de 1960, resurgió en América Latina una ideología liberal que
preconizó un modelo de Estado caracterizado por la reducción al mínimo de su
tamaño, pretendiendo garantizar la seguridad y la propiedad para los ciudadanos,
dejando el movimiento de la sociedad al libre juego de las fuerzas del mercado.
Debido al retorno de los principios económicos propuestos por Adam Smith,
aunque en nuevas condiciones históricas, esta ideología se ha conocido con el
nombre de “Neoliberalismo”.
Los mismos países que habían abrazado al keynesianismo, el modelo del estado
protector con su política económica de buen gobierno e incluso a través de la
propiedad estatal de numerosas empresas, como medida fundamental para
enfrentar la falta de empleos y la falta de alicientes para la inversión, empezaron a
dar un giro hacia la reforma del estado en una perspectiva neoliberal. Las mismas
soluciones de fortalecimiento del Estado que Keynes había propuesto para
afrontar los problemas económicos producidos por la Gran Depresión de 1929,
empezaron a ser señaladas a partir de la década de 1960 como la raíz de la
inestabilidad económica.
A nivel internacional, el Fondo Monetario Internacional (FMI), bajo la hegemonía
de la escuela de Milton Friedman, impulsó una serie de políticas económicas
acorde con estos lineamientos neoliberales, mientras que a niveles nacionales, la
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Inglaterra de Margaret Thatcher y los Estados Unidos de Ronald Reagan se
encargaron de aplicar y de difundir los principios del libre mercado y de la
reducción del Estado. Debido a todo esto, se inició una etapa de reformas
estructurales en la mayoría de las naciones.
Fue básicamente en la década de los ochenta cuando el nuevo modelo económico
logró su hegemonía en los grandes centros de decisión mundiales. Figuras como
Milton Friedman, Fridrich von Hayek, y, en particular, la corriente de la Escuela de
Chicago, se convirtieron en el gran foco impulsor del nuevo paradigma.
Desde fines de la década de los setenta, una vez que el “estado benefactor”
mostraba síntomas de agotamiento -por los déficit fiscales, la disminución de la
tasa de ganancia y el escaso crecimiento económico- el modelo de acumulación
hegemónico fue transformado poco a poco por el nuevo paradigma de cuño
neoliberal, fundado teóricamente en la ortodoxia monetarista. El papel del nuevo
Estado liberal quedaría reducido a ser un garante del orden establecido, creando
las condiciones para la preservación del sistema capitalista.
A pesar de los terribles efectos en cuanto a la pobreza y a la desigualdad en
grandes sectores de la población, especialmente en aquellos países que antes
eran considerados como parte del Tercer Mundo, una de las aportaciones
atractivas a la teoría del Estado del nuevo liberalismo, se expresó en la promoción
del desarrollo de la democracia, resultado de la importancia que esta ideología
otorga a la libertad individual y al ejercicio de los derechos ciudadanos. Por ello,
dentro de las reformas y programas de ajuste generalizados, también se proclamó
la necesidad de superar las tiranías y las dictaduras, promoviendo la democracia
electoral. El capitalismo se presentaba como el modelo hegemónico sustentado en
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los principios de la democracia moderna y del poder del pueblo a través de las
elecciones.
La teoría del “Fin de la Historia” (Fukuyama, 1991) era acompañada por la
concepción de la democracia, como el modelo de gobierno fuera del cual ya no
podía haber algo mejor. Evidentemente, aunque el principio teórico de que todo
gobierno debe ser emanando del pueblo, siempre ha quedado la discusión sobre
el tipo de democracia a la que nos referimos, sobre todo cuando ésta misma se
quiere imponer en sus formas occidentales de votación a todo tipo de
comunidades del planeta.
En el ámbito latinoamericano, a fines del siglo XX encontramos dos tendencias
que se conjuntaron: por un lado, la región empezó a vivir una de las más
profundas transformaciones en su estructura económica acorde a las expectativas
del nuevo orden económico internacional, abriendo sus mercados y reduciendo la
forma del Estado a través de numerosas privatizaciones; por otro lado, después de
la terrible etapa de las dictaduras militares que duraron hasta parte de los años de
1980, las naciones poco a poco fueron realizando una serie de procesos
electorales que han legitimado a sus poderes ejecutivos en manos de los
gobiernos civiles, resultado del rejuego de los partidos políticos y de sus
candidatos.
De esta manera, el Estado en América Latina se ha ido reformando, de manera
lenta o drástica, dentro de un proceso acelerado de globalización que la economía
mundial ha establecido a partir de la interrelación de las economías regionales,
promoviendo entre ellas una interdependencia que vincula un mercado con otro,
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ahorcando las expectativas de las economías proteccionistas y de los mercados
cerrados. Sin embargo, también se han ido cerrando los caminos a los poderes
dictatoriales tradicionales, especialmente a los militares que antes gozaban de
impunidad en el poder, para dar paso a los gobiernos civiles, fruto de las
elecciones nacionales.
Ciertamente, hay que reconocer que la región latinoamericana mostraba síntomas
de agotamiento en su modelo de desarrollo sustentado casi exclusivamente en el
eje rector del Estado, encargado de la planificación, del desarrollo y de las
políticas públicas, sujetando los intereses de todos los actores sociales a las
necesidades y objetivos fijados por el propio gobierno. Por ello, hoy se puede
sostener la necesidad de una reforma del Estado acorde a los nuevos tiempos de
la globalización mundial; el modelo keynesiano evidenciaba sus límites en muchos
casos, debido sobre todo a una estructura deficitaria del Estado, copado por
múltiples demandas. Sin embargo, dichas reformas se han concretado en los
principios de un libre comercio salvaje, fomentando una apertura indiscriminada de
las fronteras en perjuicio de numerosas economías nacionales; por ello, las crisis
no se han detenido y se han convertido en recurrentes como lo muestran, por
ejemplo, los casos extremos de México en diciembre de 1994 y de Argentina en
diciembre del 2001.
El nuevo patrón de acumulación y de desarrollo económico basado en las
exportaciones, dejó de lado, en la práctica, la preocupación por el empleo, por los
salarios y por el mercado interno. Se pensaba que el mercado generaría la
riqueza, mientras que todos los problemas para la población, tarde o temprano,
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serían resueltos por la su “mano invisible”. A esta situación económica, habría
que añadir la práctica de la política tradicional de los partidos que, alejados de los
intereses de los ciudadanos, simplemente vieron en el escenario de la democracia
electoral nuevas, oportunidades para hacer prevalecer sus intereses de grupo. Los
mismos partidos políticos se aliaron a sectores empresariales y financieros –
nacionales y trasnacionales- de tal manera que los gobiernos civiles, habiendo
superado las dictaduras, por lo general, nunca se convirtieron en expresiones de
los intereses mayoritarios de la población.
En los comienzos del siglo XXI, sin embargo, América Latina empezó a presenciar
el surgimiento, por los mismos canales electorales, de opciones diferentes. Se
puede pensar todavía que los partidos políticos están bastante alejados de los
intereses de los ciudadanos; pero la pobreza y la exclusión han tenido en pocos
años tan fuerte impacto en las condiciones de vida de las mayorías, que han
aparecido nuevos líderes que han empezado a atraer la atención, a través de los
mismos canales de la participación electoral, con muchas propuestas para
enfrentar las desastrosas consecuencias de las reformas económicas.
En la historia latinoamericana, conocemos bastante bien la trágica historia del
gobierno de Salvador Allende, en Chile en 1970-73, quien siendo
democráticamente electo por los canales tradicionales de los partidos políticos,
llegó al poder ejecutivo. Fue no solamente criticado, sino sobre todo atacado
económica, política y militarmente por las oligarquías locales, contando con el
respaldo total del gobierno de los Estados Unidos. Actualmente, el recuerdo de la
fecha del 11 de septiembre no solamente se reduce a los ataques terroristas a las
torres de Nueva York en el 2001, sino también al golpe sangriento del general
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Augusto Pinochet y del gobierno norteamericano sobre Chile, contra un gobierno
democráticamente establecido con todas las reglas electorales formales.
Sin embargo, el camino de la democracia electoral para las organizaciones
ciudadanas que quieran incidir en los destinos gubernamentales no se ha cerrado.
Por ello, aunque el Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) en Nicaragua
perdió el poder ejecutivo en 1990 por la vía electoral, se mantuvo en la oposición
en los años posteriores y ha podido volver al gobierno bajo las mismas reglas
electorales en el proceso de noviembre del 2006. De la misma manera, en El
Salvador, el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN),
convertido en un partido político después de los acuerdos de paz, existe como la
segunda fuerza en importancia del país. Podemos también decir que en el caso
reciente de México, en el 2006, una fuerza progresista de izquierda representada
por el Partido de la Revolución Democrática (PRD), aunque oficialmente perdió el
poder ejecutivo, logró un aumento extraordinario de su fuerza política a través de
los millones de votos que logró su candidato Andrés Manuel López Obrador en
julio del 2006, de tal manera que no se podrá gobernar el país sin considerar su
injerencia. Algo parecido se puede decir de la fuerza del partido de Ollanta Humala
en Perú en el 2006, quien, después de haber ganado la primera vuelta en las
elecciones presidenciales, perdió en la segunda vuelta frente al hoy presidente
Alan García.
Si bien se puede seguir insistiendo en la fuerza de aquellas manifestaciones que
se oponen abiertamente al proyecto neoliberal sin estar en el poder del gobierno,
mucho más hay que insistir en la fuerza que han tomado aquellas expresiones
progresistas que llegaron al poder del gobierno por la vía electoral, como es el
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caso del FSLN en Nicaragua en Centroamérica en el 2006 y como también lo
muestra sobre todo el mapa político actual de América del Sur. Aunque muchos
analistas pueden ver una fuerza de color rojo o rosa (izquierda radical, moderada,
tendencias de centro o centro-izquierda, etc.) en varios de estos gobiernos, en el
sentido de que no forman entre ellos una fuerza unitaria regional, es importante
tener en cuenta su llegada al poder en relación con sus contrincantes tradicionales
que basaron toda su política gubernamental en el principio del libre mercado y en
una alianza subordinada a los Estados Unidos.
Hugo Chávez, en Venezuela, representa ciertamente una embestida ideológica
contra la dominación norteamericana, contra el proyecto neoliberal y en especial
contra el proyecto continental de la Alianza del Libre Comercio de las Américas
(ALCA) promovido por los Estados Unidos. Se encuentra también Lula da Silva en
Brasil, a partir de su victoria electoral en octubre del 2002 y quien busca su
reelección en las elecciones de finales del 2006. En Chile, desde hace varios años
ya se había dado una transición gubernamental del Partido Demócrata hacia el
Partido Socialista de Ricardo Lagos, cuya ideología fue ratificada en la segunda
vuelta electoral de principios de 2006 con la actual presidenta Michelle Bachelet.
En Argentina, después de la terrible etapa de Carlos Menem y su
ultraneoliberalismo, el siguiente presidente Fernando de la Rua orilló al país a una
de las más severas crisis de su historia, de la cual el país ha empezado a resurgir
bajo la conducción progresista del presidente Néstor Kirchner. En Panamá,
actualmente ocupa la presidencia Martín Torrijos, hijo del general que encabezó el
movimiento de reivindicación nacional sobre el canal. En Uruguay, por primera vez
en su historia, la tendencia de izquierda representada por el presidente Tabaré
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Vázquez llegó al poder ejecutivo en el 2005. Bolivia con Evo Morales, finalmente,
es otro ejemplo de la inserción de fuerzas progresistas, y en este caso con la
bandera de los indígenas y de un programa antineoliberal, llegó al poder ejecutivo
debido a su triunfo abrumador en las elecciones de diciembre del 2005.
Pablo González Casanova afirma que el neoliberalismo es una ideología y un
proyecto que en pocos años ha demostrando claramente su fracaso. La
producción y el crecimiento económico, el control de la inflación, y sobre todo el
bienestar de la mayoría de la población nunca estarán garantizados bajo este
modelo de capitalismo salvaje. Como bien lo señalaba Polanyi en el siglo XX, el
libre comercio implantado de una manera salvaje solamente conduce a la
anarquía. La liberación del comercio y la reforma del estado tendrán que ser
acoplados a las necesidades y proyectos de cada país y por ello, más que nunca,
se necesita un proyecto de estado nacional para enfrentar los procesos de
globalización. Esto no quiere decir que debamos volver al proteccionismo o al
populismo de diversos gobiernos latinoamericanos, pero se necesitará siempre la
presencia de un estado fuerte para plantear un proyecto propio y capaz de
negociar con todas las fuerzas, de tal manera que los intereses económicos de las
élites no sean los que definan el rumbo de cada país.
Este trabajo plantea la necesidad de una nueva reforma del estado en América
Latina, pero no al estilo de la salvaje apertura comercial que ha perdurado en
décadas pasadas y que, en la práctica, no ha sabido ni querido resolver los
problemas de producción, de productividad y, sobre todo, no se ha propuesto
enfrentar la necesidad de una mejor distribución de la riqueza social. Lo que se
plantea es la urgente necesidad de una reforma radical de las políticas
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neoliberales, ya no enmarcadas en una libertad total del mercado, sino en una
nueva relación entre estado y mercado conformando nuevos pactos sociales
Planteamos, además, que en el contexto de crisis del modelo neoliberal, a través
de los mismos mecanismos de la democracia electoral -algo que surge de la
misma ideología del liberalismo- se están dando nuevas expresiones de la
población que llegan incluso al poder ejecutivo de diversos países, en cuyo
proceso están surgiendo nuevas propuestas para mejorar la producción y la
distribución de la riqueza social.
Se presenta en primer lugar un capítulo sobre el estado y la sociedad, donde se
discuten las transformaciones históricas del estado (del absolutismo al estado
liberal, al benefactor y al neoliberal) para llegar al momento presente en donde,
según la experiencia de Stiglitz, el neoliberalismo no es un modelo fijo que se ha
aplicado en todos lados: hay casos donde se ha mostrado el rotundo fracaso de la
salvaje apertura comercial y hay casos en donde las reformas han tenido un
relativo éxito (Stiglitz, 2002).
Presentamos en el capítulo dos la discusión específica sobre la reforma del estado
al estilo neoliberal de los ajustes estructurales, que se ha venido practicando
desde las tres últimas décadas del siglo XX, especialmente en América Latina.
Agregamos de manera particular, en el capítulo tercero, el análisis sobre los casos
de México y de Chile, haciendo un especial énfasis en los procesos de
privatización, que han resultado tan diferentes en sus consecuencias para la
estabilidad económica nacional.
Este libro termina con el tema de los procesos electorales en América Latina.
Ofrece una síntesis de los procesos finales de las elecciones presidenciales
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durante el primer semestre del 2006. Discutimos de manera especial cómo
pueden plantearse nuevas alternativas al modelo neoliberal tradicional en el marco
de la participación electoral de los ciudadanos a través de la presencia de líderes
renovadores dentro de las organizaciones políticas triunfantes, o que por lo menos
representan dentro de su país una gran oposición a los gobiernos en turno.
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CAPÍTULO I
ESTADO Y SOCIEDAD: NUEVAS FORMAS DE RELACIÓN
Economía y política dentro de la sociedad nunca han estado separadas, aunque
las especialidades disciplinarias las hayan llevado a ser dos cosas distintas. Las
dos disciplinas están íntimamente relacionadas en nuestro marco de análisis sobre
los problemas de la sociedad contemporánea: por un lado, queremos discutir las
reformas económicas con los ajustes estructurales de las últimas décadas dentro
de lo que se ha llamado el modelo neoliberal (especialmente los casos de México
y Chile); y, por otro lado, queremos enfatizar que las decisiones económicas
pueden ser ratificadas o cambiadas por la población, dependiendo de la
participación de los ciudadanos en los procesos electorales en donde las fuerzas
políticas críticas al neoliberalismo pueden convertirse en hegemónicas a nivel de
los gobiernos. Nuestro ámbito de estudio prioritario será la región latinoamericana,
en donde están apareciendo nuevos escenarios políticos que ponen en cuestión la
política neoliberal de libre mercado (o por lo menos la aplicación salvaje de la
doctrina neoliberal) como la única opción en la búsqueda del desarrollo.
El libre mercado y la reducción del Estado empezaron a aparecer en la década de
1960 como el único camino para transitar hacia el desarrollo, enfrentando la
opción presentada por Keynes sobre el estado benefactor (Medina, 1998: 32).
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Resurgió entonces la teoría económica liberal de Adam Smith sobre el libre
comercio y su mano invisible para ajustar los desequilibrios de los mercados.
Según Claus Offe, son tres los principios básicos del modelo del Estado
benefactor: 1) el estado tiene que intervenir en la economía y regular el comercio
para evitar las crisis; 2) el estado no solo debe ser regulador de la economía, sino
incluso ser propietario en aquellas empresas que son estratégicas para las
naciones; 3) el estado no debe representar a una clase en particular, sino a toda la
población y, para ello, con el objeto de producir una estabilidad política como
condición del desarrollo a largo plazo, debe tener la iniciativa en la generación de
programas sociales para toda la población (Offe, 1991).
Pero el modelo del Estado benefactor, aunque había ofrecido una salida exitosa a
la terrible crisis mundial de 1929, empezó a ser cuestionado en la época posterior
a la Segunda Guerra Mundial: uno de los pioneros fue Fredrick Hayek con su texto
sobre “La Constitución de la Libertad” (Hayek, 1960), y posteriormente surgieron
los economistas de la escuela de Chicago, encabezados por Milton Friedman. Su
visión estaba inspirada por una vuelta al liberalismo del siglo XVIII y XIX,
atendiendo a los principios de la defensa de la libertad individual frente al poder
del Estado y su poder de intervenir en la vida de la sociedad.
Pero su crítica empezó a verse fundamentada en hechos empíricos posteriores de
las nuevas crisis económicas subsecuentes. La propiedad del Estado en
numerosas empresas que no tenían competitividad, las fue haciendo ineficientes
en el marco de la creciente competencia del mercado internacional; por otro lado,
estaban la excesiva regulación del mercado, la falta de inversión extranjera, el
aumento de déficit fiscal y el endeudamiento externo, entre otros factores,
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parecían anunciar el fin del estado rector.
El modelo Keynesiano empezó a ser cuestionado para volver a resucitar el
liberalismo, en el nuevo contexto de la globalización naciente: la intervención del
estado, se afirmaba, es un obstáculo a la producción y a la productividad; el
individuo y la iniciativa privada son los motores de la economía mundial. Volvió a
cobrar vigencia el principio liberal del comercio frente a las trabas del
proteccionismo y de los aranceles nacionales (Kamerman, 1993). La adaptación
de los principios liberales a la nueva etapa de la globalización en la segunda mitad
del siglo XIX es lo que ha provocado el prefijo de “neo” dentro del modelo que hoy
conocemos como neoliberalismo.
Parece ser que ahora lo determinante es recuperar los niveles de crecimiento
económico. El estado no aparece como el responsable de solventar los
problemas sociales sino la “mano invisible” del mercado, en donde lo más
importante es la estabilidad y el crecimiento macroeconómico.
Desde el punto de vista productivo, ya no se busca el pleno empleo, sino la
flexibilidad en la producción, en los precios y en los salarios; el mercado es quien
determina los precios, las rentas, la asignación de recursos y se piensa que es la
mejor garantía para el funcionamiento del sistema económico. La exaltación del
mercado como mecanismo regulador perfecto e insustituible de la economía es,
entonces, la clave del modelo neoliberal (Gaviria Ríos, 2005).
El objetivo fundamental de la política económica es propiciar un funcionamiento
flexible del mercado, eliminando todos los obstáculos que se levantan a la libre
competencia. La intervención del estado en la economía, especialmente como
propietario de empresas, es uno de los principales obstáculos para el desarrollo;
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de aquí que dentro de los programas de ajuste estructural, la privatización de las
empresas estatales siempre aparezcan como parte de las estrategias.
Frente al modelo Keynesiano que ponía la demanda como el determinante del
nivel de la producción y de la ocupación, y al Estado como agente rector de la
economía, el modelo neoliberal ha propuesto que es la falta de flexibilidad del
sistema la causa determinante de la crisis mundial. Más que la demanda, el
neoliberalismo apuesta por las políticas de oferta, el predominio de la libre
producción en un mercado desregulado, la flexibilización de la producción y del
mercado, la reducción de los salarios para salir de la crisis y la disminución del
Estado de bienestar.
Después de la difusión mundial de estas ideologías, se llevaron a cabo las
primeras experiencias neoliberales: el gobierno conservador de Margaret Thatcher
en Inglaterra (1979-1990) y el gobierno de Ronald Reagan en Estados Unidos
(1980-1988) (Villarreal R., 1984). En América Latina, con el condicionamiento de
préstamos a los gobiernos latinoamericanos por parte del Fondo Monetario
Internacional, se empezaron a experimentar los programas severos de ajuste, de
manera drástica como en el gobierno de Augusto Pinochet, después del golpe de
Estado al gobierno constitucional de Salvador Allende en Chile, a partir de 1973, o
como en Argentina, en México, etc. con gobiernos como el de Carlos Menem,
Miguel de la Madrid.
Ante la crisis económica, se repetían las críticas al Estado benefactor como
ineficiente y como desmotivador para las inversiones de capital; se le acusaba de
generar una competencia desleal, una baja productividad, una burocratización
excesiva y gastos sociales considerados como improductivos. Los postulados
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fundamentales se repetían constantemente: es necesario volver al crecimiento
económico como estrategia fundamental; el libre juego del mercado es la fuente
de toda riqueza social; hay que achicar al estado, etc. (Crozier, 1992).
En la práctica, el nuevo modelo ha estado produciendo un cambio radical en las
reglas económicas en beneficio de la movilidad de los agentes de las grandes
corporaciones multinacionales; Se implementó un amplio programa de alcance
mundial de privatización de empresas públicas y se recortaron programas y
prestaciones sociales, sacrificándolos en aras de la recuperación y del crecimiento
económico.
Muchas de las críticas del neoliberalismo al Estado benefactor no han sido
infundadas sino que estaban basadas ciertamente en un mal funcionamiento de
los modelos proteccionistas nacionales: éstos se encerraron en mercados internos
controlados y subsidiados, que sufrieron crisis profundas con la avalancha de la
globalización. Muchas de las empresas en propiedad del Estado, por su
ineficiencia, no generaban ganancias y le pasaban todo el costo de sus pérdidas al
Estado. Por otro lado, la excesiva regulación estatal llegó a desanimar la inversión
privada y la extranjera, sobre todo cuando muchas naciones estaban necesitadas
de recursos frescos. Y en muchos casos, los excesivos egresos del Estado no
fueron compensados con la generación de riqueza nacional y llevaron a la
bancarrota de las finanzas públicas.
Los capitales trasnacionales han sido los principales ganadores en todo este
proceso: alentados por los organismos financieros internacionales, han
aprovechado los momentos de crisis para quebrar las fronteras de los mercados,
introducir con mayor facilidad sus productos y sacar ganancias con mayor
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desenvoltura1. La introducción de severos programas de ajuste, sobre todo en los
países del antes llamado Tercer Mundo, han logrando una reforma del Estado,
muchas veces dolorosa para numerosos sectores de las industrias nacionales y
sobre todo para los asalariados y para la población en general.
En la práctica, se han realizado múltiples programas de ajuste: un acelerado
proceso de privatizaciones, la reducción del déficit fiscal mediante el recorte de los
gastos sociales, el control de la inflación mediante la imposición de topes a los
aumentos salariales, la flexibilización forzada de los procesos productivos y del
mercado laboral, la desregulación acelerada para facilitar la inversión privada y la
extranjera, la reducción drástica de los aranceles para facilitar el libre comercio
mundial, la supresión de conquistas sindicales en el aspecto social bajo el
argumento del sacrificio por la “nación”, etc. En otras palabras, se ha dado una
globalización con experiencias salvajes de reconversión económica y de reforma
del Estado, en donde la pobreza se mantiene en todo el mundo en niveles
alarmantes; el Banco Mundial, por ejemplo, en el 2001 menciona la cifra de dos
mil setecientos millones de personas que viven con menos de dos dólares al día,
entre los cuales, la extrema pobreza (viviendo con menos de un dólar al día)
alcanza a mil cien millones de personas en el planeta (World Bank, 2006)
Todavía hay voces que se expresan a favor del modelo neoliberal de una manera
radical. El ex-presidente de México, Ernesto Zedillo, en declaraciones a finales del
2002, revisando la estrategia mexicana, llegó a afirmar que el problema que siguió
1 Al observar el crecimiento económico mundial de las dos últimas décadas, se puede comprobar que el monto de la riqueza ha crecido, aunque no necesariamente su distribución. La lista de los supermillonarios en la revista Forbes del 2006 muestra claramente el crecimiento de la riqueza de grandes capitales. www.forbes.com/billionaires
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sufriendo México en lo económico no fue producto de las medidas del modelo
neoliberal aplicado desde la década de los ochenta, sino que precisamente la
persistencia de los graves problemas económicos se debía a una falta de
aplicación de dichas medidas con mayor profundidad y extensión.
Sin embargo, el análisis de los casos particulares de aplicación del modelo
neoliberal es el verdadero laboratorio en donde habría que profundizar para ver
qué es lo que funciona o no de dicho modelo. Si, por un lado, no podemos volver a
un Estado interventor en la vida social que signifique un peso oneroso para la
propia economía y una regulación excesiva sobre la vida de la sociedad, tenemos
que admitir que el Estado debe ser reformado; que el camino escogido por el
neoliberalismo no ha sido el acertado en todos los casos y, por tanto, sus recetas
no pueden presentarse nunca como pensamiento único.
No funciona ya un modelo proteccionista bajo la antigua forma de un Estado
interventor en toda la vida social, pero tampoco el modelo neoliberal con sus
terribles programas de ajuste ha resuelto el problema del desarrollo: se ha
profundizado la pobreza (Vuskovic, 1996) y en numerosos casos, con el
achicamiento del estado, tampoco se ha reactivado la economía. Tal vez, como
dice Claus Offe, “el Estado de Bienestar es ciertamente un arreglo altamente
problemático, costoso y paralizante, pero su ausencia sería todavía más
paralizante”. (Offe, 1991:290)
Tenemos antecedentes en el mismo siglo XX cuando Román Polanyi en su obra
maestra sobre la Gran Transformación hizo una fuerte crítica a la sociedad
industrial del siglo XIX basada en el mercado: “permitir a los mecanismos del
mercado ser el único director del destino de los seres humanos y de su medio
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ambiente natural.... resultaría en la demolición de la sociedad” (Polanyi, 1992:73).
Recientemente, el análisis de Joseph Stiglitz (2002), premio Nobel de economía
en 2001, centró su atención sobre todo en el funcionamiento del Fondo Monetario
Internacional (FMI) y del Banco Mundial (BM), instituciones nacidas de la
conferencia de Breton Woods (New Hampshire), en 1944. Estos dos organismos,
durante la época de Ronald Reagan y Margaret Thatcher, y después de haber
abogado durante un tiempo por las recetas del Estado benefactor, se convirtieron
en misioneras de la nueva ideología neoliberal; y aprovecharon el endeudamiento
de numerosos países para presionar sobre la aplicación de nuevos programas
estatales basados en el libre mercado, utilizando las famosas “cartas de intención"
firmadas por muchos gobiernos.
De hecho, el “Consenso de Washington”2 recoge las propuestas de las
instituciones financieras internacionales y los países industrializados del llamado
Primer Mundo con el objeto de desplegar el pensamiento único de la agenda
neoliberal. Las propuestas fundamentales se referían a severos programas de
ajuste en los siguientes rubros: reforma tributaria, tasas de interés, tipo de cambio,
política comercial, inversión extranjera directa, procesos de privatizaciones y
desregulación de la economía. El problema fundamental es que en la mayoría de
los casos, el nuevo modelo no ha resuelto los problemas del crecimiento y, en
cambio, ha profundizado el proceso de ampliación de pobreza y de pobreza
extrema en grandes sectores de las poblaciones. La receta de la liberación de los 2 Este concepto del “Consenso de Washington” fue utilizado por el economista inglés John Williamson en la década de 1980, refiriéndose a las ideas subyacentes en los programas de ajuste estructural impulsados por el BM, por el BID y por el FMI. Williamson convocóa a economista de muchos países el 6-7 de noviembre de 1989 para analizar y evaluar las experiencias inspiradas bajo el modelo económico neoliberal
24
mercados nacionales no ha resuelto la crisis sino que, en numerosos casos, la ha
empeorado.
Desde 1992, Pablo González Casanova hacía la siguiente evaluación: “El
problema es que la alternativa dominante, la alternativa neoliberal, -en todas sus
versiones- ha generado en menos de 10 años una realidad que lejos de resolver
los problemas del proyecto humanista, conforme corre el reloj muestra que estos
problemas se acentúan, que se extienden, que se agudizan. El más serio, el más
grave de ellos, con implicaciones muy grandes para el futuro de la humanidad y
para la sobrevivencia del hombre es el de la miseria, es el de la pobreza y la
extrema pobreza, que está creciendo de manera tremenda, afectando todos los
proyectos humanistas y liberales que vienen desde la Revolución Francesa y
desde la Revolución de Independencia de los Estados Unidos, y mostrando de
nuevo que tras ellos se encierra y se mueve la realidad invencible de la
explotación más irracional y cruel de hombres, pueblos y riquezas naturales,
incluso del agua que bebemos y del aire que respiramos, de mares, bosques,
mantos acuíferos, y reservas de energéticos. En estos 10 años de neoliberalismo,
y deuda externa creciente y políticas de ajuste, la pobreza y la pobreza extrema
han aumentado muchísimo incluso en los países altamente desarrollados, sobre
todo cuando éstos aplican la política neoliberal de una manera ortodoxa, esto es,
respetando las leyes del mercado como si las leyes del mercado fueran a resolver
los problemas del hombre y los problemas sociales de manera natural, sin mayor
intervención, sin una política social, sin un programa social”. (González Casanova,
1992)
De acuerdo con Luis Calva, las experiencias empíricas en todo el mundo indican
25
que el mercado tiende a profundizar las desigualdades de la distribución del
ingreso, tanto entre naciones desarrolladas y en desarrollo, como en regiones y
grupos sociales (Calva, 2001). Pero una de las aportaciones importantes de
Stiglitz es la de distinguir diversos métodos de aplicación del neoliberalismo: en
este sentido se encuentra, por un lado, la “terapia de choque” que se aplicó en
Rusia y en algunos países de la antigua URSS, que han fracasado de una forma
evidente. Es la aplicación del neoliberalismo salvaje que también ha mostrado sus
efectos en países latinoamericanos, como Argentina. Pero, por otro lado, se
encuentra también el caso de China, que se ha ido desplazando hacia una
economía de mercado (socialismo de mercado, dicen ellos) pero de una manera
gradual y con un proyecto estatal de largo plazo, que por lo pronto está dando sus
resultados evidentes –en el crecimiento sostenido de su economía y en la
reducción de la pobreza de la población- en las dos últimas décadas del siglo XX
(World Bank, 2006).
Habría que pensar también en el milagro de los países asiáticos de reciente
industrialización, aunque en ellos es necesario considerar que no fue producto
simplemente de las fuerzas del mercado, sino de estrategias económicas
desplegadas con una fuerte intervención del Estado. Su éxito se basó en la
combinación de políticas sustitutivas de importación, con una promoción agresiva
de exportaciones apoyadas en una fuerte intervención del estado que dio impulso
al desarrollo tecnológico endógeno.
En la opinión de Stiglitz, la polémica fundamental debe centrarse en la presunción
de que las fuerzas del mercado por sí solas pueden conseguir el crecimiento
económico y la distribución de la riqueza social. De manera clara, el FMI ha
26
sostenido esta presunción, sin hacer caso de la predicción de Polanyi, en el
sentido de que las fuerzas del mercado, dejadas a su libre devenir, pueden
ocasionar la demolición de la sociedad. Se hace necesaria la creación de
mecanismos de control sobre las mismas fuerzas del mercado.
González Casanova nos recuerda también que “el paradigma del futuro, no tiene
por qué descansar en una intervención del estado muy grande, como se pensó en
el estado asistencialista, en el estado populista y en el estado del socialismo real,
pero tampoco tiene, como se piensa en el neoliberalismo, que descansar en los
grupos de poder económico cuyo motor principal es la ganancia, es el incremento
de las utilidades, sino que tiene que descansar en un poder de las mayorías, un
poder que sea pluralista, que sea respetuoso de las ideas de los demás”
(González Casanova, 1992).
Las llamadas fuerzas “libres” del mercado son, en realidad, los grupos económicos
de oligarquías nacionales y extranjeras que controlan la información y dominan los
propios mercados; equilibran fuerzas con el poder de otros grupos sociales
organizados, que también anhelan y pueden participar en las decisiones
económicas.
La conclusión de Stiglitz es sugerente al señalar: “Creo que los gobiernos
necesitan –y pueden– adoptar políticas que ayuden a los países a crecer, pero
también para asegurarse de que ese crecimiento sea compartido de manera más
equitativa. Para hablar de un punto específico: creemos en la privatización, (la
venta –dicen– de los monopolios gubernamentales a las compañías privadas) pero
solamente si ayuda a las empresas a ser más eficientes y a bajar los precios para
los consumidores. Esto solamente puede pasar si los mercados son competitivos,
27
que es una de las razones por las que apoyo una política de fuerte competencia”
(Stiglitz, 2002).
No se pueden vislumbrar buenas perspectivas históricas de desarrollo en las
condiciones internacionales de la globalización sin la adopción de nuevas
funciones por parte del Estado hacia la sociedad; pero la opción no se encuentra
en el retorno al estado omnipotente y controlador sino a una cooperación entre
agentes públicos y privados en el marco de una competencia abierta, a través de
nuevos pactos sociales entre fuerzas distintas y aun contrapuestas.
Se ha dado un paso adecuado hacia la reforma del estado porque la forma de
estado propietario y controlador de todos los procesos económicos es
insostenible; sin embargo, las consecuencias terribles de los ajustes estructurales
bajo el esquema del simple juego de las fuerzas libres del mercado tampoco es la
alternativa. Habrá que buscar una nueva relación de mejor equilibrio entre el
estado y la sociedad, entre el estado y el mercado, en donde el primero no puede
dejar su función como agente de desarrollo y en donde, por un lado, la sociedad
civil organizada juega un papel más activo y determinante (y no el de los
gobernados que solamente eligen a sus autoridades) y, por otro, el mercado sigue
presente para propiciar atractivos e incentivos para la inversión, pero con diversos
mecanismos reguladores que no le permitan desbocarse hacia la concentración
oligárquica de las ganancias con gran deterioro de la naturaleza.
El estado benefactor tenía que ser reformado, pero numerosos gobiernos
nacionales optaron por la aplicación de recetas universales sin considerar las
condiciones concretas del país para la definición de su propio proyecto nacional, y
por ello la estrategia fue simplemente la apertura veloz de sus fronteras a los
28
productos del comercio exterior, los cuales destrozaron múltiples empresas
internas del país. La apertura debía ser gradual, programada y acompañada de un
proceso de fortalecimiento de las industrias nacionales y del mercado interno; éste
último no puede provenir más que de salarios también competitivos en el marco
internacional. Estos procesos nacionales y su engarzamiento con el irreversible
proceso de globalización es lo que está redefiniendo las nuevas relaciones entre el
estado y la sociedad: ni sólo el estado ni solo el mercado pueden ser los
determinantes en el rumbo económico de los países; tanto los gobiernos electos
con reglas democráticas como las organizaciones de la sociedad civil deben
intervenir para lograr que el mercado funcione en beneficio de la población.
Haremos en seguida una revisión sobre el desarrollo histórico de los programas de
ajuste estructurales, especialmente los que fueron aplicados en la región
latinoamericana.
29
CAPÍTULO II
REFORMA DEL ESTADO: AJUSTES ESTRUCTURALES
La reforma del estado en América Latina, que muchos gobiernos latinoamericanos
han implementado de manera caótica, experimenta todavía un proceso de
transformación en curso. En tal sentido, organizaciones multilaterales como el
BID, el Banco Mundial y el FMI hicieron de la prédica promercado y anti-estado, la
piedra angular de su política para el desarrollo de Latinoamérica. Al cabo de dos
décadas y media de este experimento, los resultados son muy desiguales y, en
general, poco prometedores.
La situación actual ha comprobado que las reformas no han constituido un factor
de crecimiento económico en todos los casos, ni han fortalecido la capacidad del
sector público como el principal articulador de los esfuerzos en la promoción de la
igualdad de oportunidades y como proveedor de la satisfacción de las demandas
sociales fundamentales. En opinión de Álvaro Ramírez, Director de Investigación
del Programa de Habilidades Directivas (PHD) y Secretario Ejecutivo del
Programa de Modernización de la Gestión Pública en Chile, más que una
modernización global, recomienda “un conjunto coherente de líneas de acción en
áreas estratégicas que permitan mejorar la situación actual sacando el mejor
partido de la realidad existente” (Ramírez, 2002: 6); no obstante, deja claro que no
existe la pretensión de volver al modelo de un estado interventor proteccionista.
30
En la actualidad, la libre competencia de empresas inscritas en economías
nacionales es aprovechada por empresas multinacionales que poco a poco
ignoran el marco del Estado-nación. Sin embargo, la cultura política de los pueblos
latinoamericanos sigue percibiendo al Estado como el actor que debe solucionar
una gran cantidad de problemas: por un lado el control del déficit, el ejercicio
programado del gasto público, la regulación de la política monetaria, la injerencia
para una mejor distribución de la riqueza social, etc. Todo esto obliga al Estado a
inventar nuevas formas de intervención e instrumentos de regulación, sin negar la
apertura, la competencia y los procesos de globalización.
Si analizamos las dos últimas décadas del siglo XX en América Latina, el proceso
ha seguido, en general, las recomendaciones contenidas en el llamado “Consenso
de Washington”. Como consecuencia, se sigue aplicando el neoliberalismo en
muchos casos de manera salvaje produciendo una creciente liberalización de los
mercados y una reducción del papel del sector público en la economía, dejando al
mercado la solución de los problemas sociales.
En los países de América Latina, se han implementado programas bastante
radicales de apertura comercial y se han liberalizado los movimientos de capital y
de los mercados financieros domésticos. Si bien las recomendaciones del
Consenso de Washington eran claras, con relación a qué tipo de reformas
implementar, había varios aspectos de crucial importancia para el proceso de
reforma que fueron tratados en forma ambigua o bien directamente ignorados.
En general, se optó por ignorar las complejidades del proceso y sólo fue
contundente sobre dos cuestiones: el paso inicial debía ser la estabilización y el
último la liberalización de los movimientos de capital, el cual en ningún caso debía
31
preceder o ser simultáneo con la apertura del comercio exterior.
Sin embargo, lo que no recibió un tratamiento sistemático fue la cuestión de, si las
reformas estructurales eran suficientes o incluso apropiadas para atacar los des-
balances macroeconómicos básicos que la crisis dejó como secuela.
Los países de la región han hecho significativos esfuerzos para dar el primer paso
en la estabilización. La diversidad está a la vista: existe el caso de Argentina con
su terrible crisis económica y política, que explotó en diciembre del 2001;
Nicaragua y Honduras no crecen y siguen aumentando la pobreza de su
población, mientras que los gigantes México y Brasil, a pesar de una relativa
estabilidad macroeconómica, no tienen asegurado su crecimiento mientras se
siguen profundizando los niveles de pobreza3.
De esta forma, América Latina se encuentra en pleno proceso de transición hacia
economías mucho más liberalizadas y se está enfrentando de forma plena con la
incapacidad para resolver las secuelas de la crisis y la aparición de nuevos
desequilibrios durante el proceso de reforma.
Uno de los desequilibrios fundamentales que han aparecido en el proceso de
reforma se relaciona con el sector externo. El período de transición ha resultado
ser intensivo en el uso de crédito externo y no está claro que las reformas, en el
futuro, generarán los recursos en divisas necesarios para su pago. En la
actualidad, no hay una flexibilización sustentable de la restricción de ahorro
nacional y como resultado está aumentando el endeudamiento externo. Por ende,
es posible que la restricción externa sea todavía muy fuerte, aún cuando hoy no 3 Es por ello que el mantenimiento y la mejora de la calidad de los equilibrios macroeconómicos de corto plazo siguen aún ocupando un lugar de preeminencia en la agenda económica de la región.
32
esté operando con intensidad debido a la particular situación del mercado de
capitales internacional.
Una serie de factores que han actuado en el proceso de transición parece
relacionarse con esto. El primero es que, si bien hubo una recuperación en las
tasas de ahorro nacional en el contexto de mayor estabilidad en los años noventa,
la misma no ha sido lo suficientemente rápida como para garantizar al mismo
tiempo el equilibrio de la cuenta corriente y un coeficiente de inversión que
garantice una tasa de crecimiento sostenida. Según se deduce, América Latina
está generando déficit de cuenta corriente significativos, aún cuando la tasa de
crecimiento sigue siendo modesta. El segundo es que la política económica ha
tendido a seguir un orden dictado más por la coyuntura tanto económica como
política de cada país, que por un diagnóstico que haya tomado en cuenta las
experiencias del pasado. Particularmente, es importante que la apertura del
comercio externo se haya producido en un contexto de creciente liberalización de
la cuenta de capitales y del mercado financiero doméstico. El tercero es que los
programas de privatización también están planteando problemas. Argentina, por
la velocidad y profundidad del proceso, puede ser considerado un caso arquetípico
en este sentido. En este país, el capital extranjero ha participado fuertemente en
la compra de empresas del Estado. Buena parte de la entrada de capital en los
últimos años se explica por esta razón; pero en el momento presente, Argentina
no puede ser ejemplo para nadie, sobre todo después de la terrible crisis de
diciembre del 2001, (Damill y Fanelli;1994:1-53)
El informe sobre Desarrollo Humano en 1999, del PNUD, pone atención en
algunos de estos desequilibrios y problemas. “Cuando el mercado va demasiado
33
lejos en el control de los efectos sociales y políticos, las oportunidades y las
recompensas de la mundialización se difunden de manera desigual, concentrando
el poder y la riqueza en un grupo selecto de personas, países y empresas,
dejando al margen a los demás. Cuando el mercado se descontrola, las
inestabilidades saltan a la vista en las economías de auge y depresión como la
crisis financiera del Asia Oriental y sus repercusiones a escala mundial. Cuando el
afán de lucro de los participantes en el mercado se descontrola, desafía la ética de
los pueblos y sacrifica el respeto por la justicia y los derechos humanos”. (PNUD,
1999:43)
Hoy, se abre una nueva oleada de preguntas sobre cómo debe ser la naturaleza
del Estado en América Latina, con el objeto de lograr un equilibrio armónico entre
los principales actores. El Banco Mundial (1997) ha señalado en su informe
especial sobre el Estado, “sin un buen gobierno no hay desarrollo económico ni
social”. La idea de volver al Estado de bienestar, aparentemente deslegitimada
durante el providencialismo de mercado, está siendo reexaminada desde otras
perspectivas).
De manera general, la multiplicación de foros de concertación entre países
latinoamericanos, no es más que el signo de una búsqueda de mejores horizontes
sobre la evolución de las sociedades nacionales que se realizan en el contexto de
los múltiples procesos de globalización. Como lo plantea agudamente Alain
Touraine: “En vez de compensar los efectos de la lógica económica, la política
social debe concebirse como condición indispensable del desarrollo económico”
(Touraine, 1997:4). Es necesario promover este gran debate el cual proporcionará
una firme base de apoyo en la ciudadanía, a la reforma del Estado social que se
34
necesita.
En febrero de 2002 se reunieron más de 40,000 representantes de organizaciones
no gubernamentales y de la sociedad civil en el Foro Social Mundial, que se
celebró en Porto Alegre, Brasil.
Aunque quienes se dieron cita representan un conjunto sumamente diverso de
intereses, comparten un elevado nivel de desconfianza hacia el neoliberalismo
económico y la globalización del comercio y de los mercados financieros. Uno de
los principales temas abordados en la conferencia fue “la producción de riqueza y
la reproducción social”4.
América Latina ha retrocedido, pues, en todos los terrenos. Perdió relevancia
industrial, decayó su participación en el comercio internacional y fue desplazada
por el Sudeste Asiático cómo principal destino periférico de las inversiones
extranjeras, (Calva, 2001:35). La brecha que separa la región de los países
desarrollados se amplió visiblemente. Para los neoliberales radicales, este
resultado es consecuencia del incumplimiento del programa de reformas
estructurales, pero cuando se critica la insuficiencia de la apertura comercial o las
limitaciones de la flexibilización laboral, olvidan que se han instrumentado estas
4 Los delegados llegaron a un acuerdo sobre este tema, expresado en estos cinco puntos: 1. El libre comercio
no garantiza riqueza y desarrollo. Se deberían eliminar las normas de la Organización Mundial del Comercio relativas a la propiedad intelectual, y se debería limitar el papel de este organismo. También se consideró que sería deseable establecer aranceles aduaneros y subsidios destinados a la creación y protección de industrias manufactureras en países en desarrollo, así como la creación de un sistema de precios justos para los productos agrícolas y los recursos naturales. 2. Las empresas transnacionales gozan de demasiado poder, y no sólo deberían rendir cuentas a sus accionistas, sino también a la sociedad como un todo. 3. La liberalización financiera ha hecho aumentar la desigualdad en todo el mundo, y ha sido la causa principal de las crisis financieras y su contagio. Los flujos de capitales de corto plazo se deben limitar y complementar con limitaciones internacionales a los flujos de capitales mediante la aplicación de un impuesto Tobin a nivel mundial. 4. Las instituciones financieras internacionales se deben reformar, hacer más transparentes y someter a un mayor grado de responsabilidad, y se debe aumentar el papel de los países en desarrollo en el proceso de toma de decisiones de dichas instituciones. 5. Se debe reducir la deuda externa de los países en desarrollo y se deben aplicar nuevos mecanismos de préstamo.
35
medidas en la última década sin lograr ninguno de los resultados esperados.
Los anti-liberales argumentan, en cambio, que la crisis regional es consecuencia
de la aplicación de un modelo dualista, regresivo y excluyente. Pero este
cuestionamiento a la política económica en curso, no caracteriza los procesos
sociales más profundos al interior de la lógica capitalista.
Algunos teóricos neoliberales explican el “éxito asiático” frente al “fracaso
latinoamericano” por la preeminencia del mercado frente al estatismo, pero
descontextualizan el problema, al indagar unicamente los resultados de la política
económica (Stiglitz, 2003: 9). Este cambio obedeció a que el avance registrado en
la internacionalización de la economía, convirtió la ventaja latinoamericana en un
obstáculo para las nuevas inversiones externas centradas en la exportación y en
el aprovechamiento de la fuerza de trabajo barata. El sudeste asiático, en cambio,
mantuvo firmemente la rectoría del estado y no dejó que el mercado interno se
perjudicara, y estableció relaciones y negociaciones de fuerza con el capital
trasnacional.
Las transformaciones registradas en América Latina no obedecen sólo a los
cambios de la economía mundial, derivan también de la adopción de políticas
neoliberales muy cuestionables. Los principales grupos capitalistas, han forjado
una nueva alianza subordinada a las denominadas “corporaciones
transnacionales.
La glorificación del mercado y la gestión privada como dice Stiglitz, utilizan la
ideología neoliberal para cubrir intereses privados que están representados en los
organismos internacionales (Stiglitz, 2003:10). La ideología neoliberal resulta
incapaz de aclarar las causas del atraso regional. Como le atribuye al sistema
36
capitalista un comportamiento invariablemente virtuoso, no puede ofrecer ninguna
pista de por qué sus desequilibrios son tan agudos en Latinoamérica. Afirma que
la región es económicamente débil porque “desconfió del mercado” y no logra
explicar por qué el giro privatizador reciente no ha elevado la competitividad
internacional de la zona.
En resumen, sigue siendo necesaria la reforma del Estado en América latina, pero
lo que está a discusión es la mejor estrategia a seguir. La perspectiva dominante
se ha impuesto reducir radicalmente al estado y su intervención en la economía
para que la iniciativa privada tenga más libertad de inversión y sacar mayores
ganancias en un marco regulado. Tenemos que admitir que los extremos de un
estado interventor oneroso para la sociedad y el dogma del libre comercio no
ofrecer las respuestas requeridas al desarrollo de América Latina. Es urgente
promover una reforma del Estado bajo la perspectiva del consenso de los
principales actores sociales. Resulta interesante rescatar la opinión de Claus Offe
(1991: 290), quien afirma que la reforma del Estado contemporáneo no hay que
dejarla solamente a la abstracción del mercado o a las empresas privadas o las
élites políticas; las principales fuerzas de la sociedad deben organizarse para
incidir en la reforma del Estado mediante la negociación de nuevos pactos
políticos. En forma semejante se encuentra la opinión de P. Schmitter(1992)
cuando insiste en la implementación de un modelo neo-corporativista5, en donde
de manera institucionalizada se den las negociaciones del aparato estatal con
sindicatos, partidos políticos representativos, fuerzas sociales para llegar a
5 Entendido como corporativismo social lo referente a la participación de las fuerzas sociales organizadas.
37
compromisos explícitos sobre la nueva forma de Estado requerida para la región
latinoamericana.
Desde la década de los ochenta se ha producido un profundo cambio de
orientación en las políticas estructurales de la región. El modelo de desarrollo
basado en la protección de los mercados nacionales y la intervención estatal fue
reemplazado por un conjunto de políticas orientadas en forma dominante hacia el
propósito de mejorar la eficiencia, facilitando el funcionamiento de los mercados y
reduciendo los efectos de la intervención estatal en las actividades económicas.
Diversos estudios, han intentado analizar los efectos de las reformas estructurales
sobre el crecimiento, la inversión y otras variables económicas. La principal
dificultad que han encontrado ha sido la carencia de mediciones directas sobre la
magnitud de las reformas y de sus impactos, tanto en lo económico como lo en lo
social y en lo político. La falta de información precisa sobre la magnitud de las
reformas, ha impedido valorar las distintas áreas de la reforma y su importancia
relativa, así como distinguir entre los efectos de las reformas estructurales
propiamente dichas y aquellos derivados de la estabilización macroeconómica.
Los estudios empíricos a menudo no logran ofrecer recomendaciones precisas
sobre asuntos como la secuencia y la velocidad de las reformas en un ciclo
económico y su entorno macroeconómico.
La crisis económica puso el acento en el desequilibrio macroeconómico y las
distorsiones de precios, que se manifestaron a partir del incremento repentino e
inesperado de las tasas de interés internacionales, particularmente de Estados
Unidos, lo que llevaron a la deuda latinoamericana a una situación insostenible.
En el caso mexicano, el desplome de la economía, según Carlos Tello, se había
38
iniciado en Junio de 1981 con la caída del precio del petróleo y agravado por la
creciente fuga de capitales, cuyo costo, tan sólo en el segundo semestre de ese
año, había llegado a una cifra superior a los 10 mil millones de dólares (Medina
Ignacio y Delgado Paula, en Rocha, 2003: 60).
“A fines de 1987, con el desplome de la bolsa Mexicana de valores, una nueva
crisis financiera interrumpió el proceso de recuperación de la economía. El
ambiente de incertidumbre provocado por el desplome y una inercia inflacionaria
de 6% mensual, dieron lugar a una corta pero intensa fuga de capitales que
culminó rápidamente con la devaluación de noviembre, hecho que colocó al país
en el camino de la hiperinflación” (Aspe, 1993: 27).
El 15 de diciembre de 1987, el Presidente de la República y los representantes de
los sectores obrero, campesino y empresarial suscribieron el Pacto de Solidaridad
Económica y el Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Económico6.
El Estado cambió su rol central en la acumulación de capital y perdió importancia
como productor. Eran las compañías productivas excluidas que perdían influencia
frente al capital financiero; y eran en las grandes corporaciones exportadoras en
las que descansaba el “éxito económico” del nuevo modelo. El gobierno mexicano
se planteaba modernizar la estructura económica y evitar la descomposición del
conjunto de acuerdos y pactos sociales que sustentaban al sistema político7. Sin
6 El pacto se diseño, en general, de acuerdo con los siguientes objetivos: 1) sostener el compromiso de
corregir de manera permanente las finanzas públicas, 2) aplicar una política monetaria restrictiva, 3) Corregir la inercia salarial, 4) definir acuerdos sobre precios en sectores líderes, 5) la apertura comercial, 6) optar por el control de la inflación y la renegociación de precios líderes en lugar de la congelación total de precios, y 7) adoptar medidas basadas en controles de precios negociados.
7 Las medidas específicas para reestructurar al sector público mexicano, consistieron esencialmente en: 1) desincorporación de empresas paraestatales, y 2) reducción de programas estratégicos relacionados con el desarrollo industrial, bienestar social, infraestructura y en materia rural, que habían quedado inconclusos en la administración anterior.
39
embargo, ya no se busca el pleno empleo, ni articular la producción, ni el
fortalecimiento del mercado interno, sino sólo el crecimiento económico a través
de la exportación.
El ajuste macroeconómico había sido acompañado por un amplio conjunto de
reformas estructurales que incluyeron la estabilización y el ajuste estructural como
dos elementos separados, pero complementarios. La estabilización planteaba la
disciplina presupuestal y el control de la inflación. El ajuste estructural era la meta
de crecimiento a largo plazo para impulsar a la economía (Aspe, 1993: 28-30).
El debate acerca del “Ajuste estructural” ha llevado desde hace varias décadas
hacia un asunto de la mayor importancia: el Estado y el Mercado. De acuerdo
con el punto de vista de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL), caracterizado por José Antonio Ocampo, se sostiene que el mercado y
el Estado deben establecer una nueva relación, que se debe buscar no sólo a
través de políticas gubernamentales, sino también mediante una participación más
activa de la sociedad civil.
Las políticas macroeconómicas no sólo se deben dedicar a la búsqueda de la
estabilidad, del crecimiento y de la reducción de la pobreza, si no a hacer mayor
hincapié en nuevas actividades de producción que generen ciclos económicos
menos pronunciados y con menores niveles de endeudamiento.
Las reformas de liberación de los mercados no son suficientes para aumentar el
crecimiento a un nivel similar al de los países en desarrollo. En 1997, el Banco
Interamericano de Desarrollo calculó que América Latina podría aumentar su tasa
de crecimiento si culminaba su proceso de reforma estructural, en un aproximado
3% al sumar tasas promedio de 1.6 y 1.7 con el 1,5% de crecimiento promedio per
40
cápita durante los últimos diez años; sin embargo, según datos de la misma
institución, a esa tasa la región necesitaría alrededor de 50 años para alcanzar el
nivel de ingreso promedio per cápita que tienen actualmente los países de la
OCDE. (Lora, 2001: 6-8).
No todas las reformas a favor de los mercados son exitosas. Las reformas,
especialmente las financieras y las privatizaciones, tienen mayores grados de
radicalidad al contar con el respaldo de instituciones públicas sólidas, que facilitan
los intercambios de mercado y la solución de sus problemas.
Para los casos en donde las reformas no lograron el éxito esperado, las
instituciones financieras internacionales señalaron la responsabilidad de los
propios países, sin tomar en cuenta los efectos ocasionados en el sistema
financiero internacional ni la interrupción repentina de flujos de capital producto del
movimiento de reforma mundial, que incluye la liberalización del mercado de
capitales.
La privatización tiene un sentido más estructural, que trasciende el saneamiento
de las cuentas fiscales. Vender activos públicos representa un modo, directo y
simple, de reducir la importancia del estado, de reorientar la economía hacia el
mercado dando a la iniciativa privada un mayor peso en las decisiones
económicas, y en atraer mayor inversión extranjera.
En el campo de las privatizaciones, el proceso ha sido muy irregular entre los
países. De las 396 ventas y transferencias al sector privado realizadas durante el
periodo de 1986 a 1999, representan más de la mitad del valor de las operaciones
de privatización en los países en desarrollo. Brasil y Argentina han realizado los
mayores montos de privatización: Con un valor de 61 mil millones y 25 mil millones
41
de dólares respectivamente (Lora, 1997:15).
Uno de los efectos más favorables y tangibles de las privatizaciones, han sido el
aumento de la inversión extranjera en la región, la cual representó un 36% en los
noventas, cuyo monto total fue muy superior al registrado en la década anterior,
tanto en valores absolutos, (136 mil millones de dólares, frente a solo 2,5 mil
millones en los ochenta) como proporción del PIB de la región (pasando de
representar 0,3% del PIB de 1989 a 6,9% en 1999 (Lora,1997).
En el área tributaria, donde los avances han sido muy disparejos, el avance de las
reformas ha sido notable en relación con las cuatro áreas anteriores de reforma.
En materia laboral, los cambios han sido pocos y de menor alcance, pues han
estado concentradas en moderar los costos de despido y en facilitar la
contratación temporal de trabajadores. En la mayoría de los países de la región,
las normas que tradicionalmente han regido la actividad laboral se expidieron con
el ánimo de asegurar la estabilidad laboral y de proteger al trabajador frente a los
riesgos propios del desempleo, de enfermedad y de la vejez, entre otros.
Los gobiernos de América Latina deben ampliar sus programas de reformas a
favor de los mercados con reformas sociales destinadas a reducir la vulnerabilidad
económica, la pobreza, la exclusión y la desigualdad.
Generalmente, las crisis y el riesgo de insolvencia ante la deuda externa
constituyen el antecedente inmediato a la aplicación de políticas de ajuste
estructural. La propuesta anterior se impuso a los países de América Latina a
través del llamado “Consenso de Washington”, un término acuñado por John
Williams el “Consenso” surgió de la conferencia “Latin American Adjustment:
¿how much has happened?” organizada por el Instituto de Estudios Económicos
42
Internacionales en noviembre de 1989 ( Davidson, 2003: 173).
La conferencia identificó diez aspectos que sirvieron de base para definir las
reformas de política económica, como son: disciplina fiscal, recortes al gasto
público, reforma tributaria (incluidos los impuestos indirectos y la ampliación de la
base tributaria), liberalización financiera, un tipo de cambio competitivo,
liberalización del comercio, inversión extranjera directa, privatización de empresas
estatales, desregulación y la protección a los derechos de la propiedad. Todas
estas políticas pueden resumirse en la firme creencia de que el libre mercado es la
clave del desarrollo económico (Davidson, 2003).
En América Latina, el enfoque desde Washington señala como causa de la crisis
económica aspectos como el excesivo crecimiento del Estado, el gasto público, el
déficit público y la incapacidad para detener las demandas salariales, entre otros.
El objetivo de las políticas de ajuste fue el logro de metas relacionadas con el
equilibrio macroeconómico, como el fiscal, el superávit comercial, la apertura
comercial, y el cumplimiento de los compromisos financieros externos; y en
ninguno de los casos se contempló la eliminación de la pobreza, o la participación
de los actores sociales en el diseño del nuevo modelo económico en la región.
Actualmente, no existe un acuerdo común acerca del camino que se debería
seguir para la solución de los problemas que aquejan a la región; sin embargo, en
lo que sí hay coincidencia es en el malestar que representan estas políticas
neoliberales y una fuerte convergencia frente a su rechazo.
Una corriente de opinión, hace hincapié en políticas públicas destinadas a reducir
la pobreza, la desigualdad y la exclusión social. Un segundo enfoque subraya el
papel que la sociedad civil y el sector privado deberían desempeñar
43
conjuntamente en el fortalecimiento de las instituciones y la implementación de las
políticas públicas para alcanzar metas más amplias de desarrollo. Y una tercera
posición cuestiona de manera más directa el papel de los mercados y hace un
llamado a un nuevo orden que limite la influencia del comercio y las finanzas
internacionales, y que reforme a las instituciones financieras internacionales.
Hoy, los conceptos de equidad y de eficiencia están en el centro del debate de las
políticas públicas. En este nuevo ambiente, la propuesta de autores como Birdsall
y de la Torre, busca crear instituciones monetarias y fiscales para implementar
políticas de estabilización que ayuden a suavizar los altibajos del ciclo económico;
construir redes de seguridad social que se activen de manera automática;
descentralizar la educación y mejorar el acceso de los pobres a la educación;
cobrar más impuestos a los ricos e invertir más en los pobres; establecer
mecanismos que ayuden a la creación de pequeñas empresas; proteger los
derechos de los trabajadores; enfrentar la discriminación de raza y de género;
implementar una nueva generación de reformas agrarias; mejorar la provisión de
servicios públicos (Lora, 1997).
Para Pierre Salama, las políticas de ajuste suscitaron efectos perversos que
hicieron surgir procesos hiper-inflacionarios en numerosos países de América
Latina (Salama, 1995: 5-17). Desde entonces, se han puesto en práctica las
reformas llamadas de segunda y tercera generación para intentar poner fin a estos
procesos. Estas políticas de ajuste dieron lugar a cinco mecanismos que han
estado desde entonces en el centro de los procesos hiperinflacionarios:
El primero pretendía enfrentar el enorme déficit presupuestal, evitando gastos y
generando más ingresos. El segundo, pretendía detener la fuerte caída de
44
inversiones productivas, como se ve en los casos específicos de Argentina, Brasil
y México. El tercero, pretendía enfrentar los conflictos distributivos entre grupos
sociales, la fuerte competencia entre sectores económicos y empresas para
mantener o acrecentar su parte en una renta nacional cuyo crecimiento se tornaba
negativo. El cuarto mecanismo, estaba ligado al juego de las anticipaciones
inflacionarias y a la pérdida de credibilidad en la política económica. Y finalmente,
como quinto mecanismo, se pretendía hacer un severo control de la inflación, ya
que ésta juega un papel decisivo en la evolución de los precios y en la variación
en las tasas de cambio.
Para alcanzar los equilibrios macroeconómicos, América Latina había olvidado la
necesidad de conservar el equilibrio fiscal y el control de la inflación, componentes
centrales de la propuesta neoliberal. Sin embargo, es cuestionable la insistencia
en el uso de estrategias meramente recesivas: la reducción del gasto público y
privado.
Estos ajustes macroeconómicos, sin embargo, han contribuido con la reducción de
la deuda externa como proporción de las exportaciones de la región. Entre 1994 y
el 2003 esa relación disminuyó en 100 puntos porcentuales, ubicándose en este
último año en 172% (Gaviria, 2005,9).
En cuanto al desempeño económico de los países de América Latina, es claro el
poco crecimiento económico, como consecuencia de la alta volatilidad que ha
caracterizado a los mercados financieros internacionales. Esta situación se puede
observar en el siguiente cuadro:
América Latina y el Caribe
45
Indicadores de desempeño económico (%)
Año
Crecimiento
precios al
consumidor
Desempleo
urbano
Deuda
externa como
proporción de
exportaciones
Crecimiento
del PIB per
cápita
Crecimiento
del PIB
1994 324.3 7.7 273 3.4 5.2
1995 25.4 8.5 239 -0.6 1.1
1996 18.2 9.2 225 2.1 3.8
1997 10.5 8.8 230 3.4 5.1
1998 9.8 9.9 229 0.6 2.2
1999 9.4 10.5 211 -1.1 0.5
2000 8.7 10.0 174 2.1 3.7
2001 6.0 9.8 181 -1.1 0.4
2002 12.1 10.6 184 -1.9 -0.4
2003 9.0 10.7 172 0.0 1.5
Fuente: CEPAL:2003
La estrategia exportadora que se promovió con las reformas no logró los efectos
esperados sobre el crecimiento. Mientras entre 1970 y 1980 las exportaciones
latinoamericanas crecieron a una tasa promedio anual del 2.0% sus economías
crecieron en 5.6%; a su vez, en el período 1980 – 1995 el ritmo de expansión de
las exportaciones fue del 6.2%, pero el crecimiento de las economías fue tan solo
del 1.8%; en la siguiente tabla se concentran estas cifras.
46
Tabla de Exportaciones Latinoamericanas
70-80 80-95
Exportaciones 2 6
Economía 5.6 1.8
Fuente: CEPAL, 2003
Después de la crisis asiática de 1997, la bancarrota rusa en 1998 y la mexicana en
1994, quedó claro que las economías de la región no estuvieron a salvo de los
efectos de choques financieros internacionales (Rhenals, 2003:79). En trabajos
posteriores, se reconoce que es debido a las diferencias entre los países, y a la
magnitud y la velocidad con que se llevaron a cabo las reformas.
Actualmente, se demanda la exigencia de que los países desarrollados deben
desempeñar un papel clave en el diseño de una nueva arquitectura financiera que
permita reducir la volatilidad financiera internacional y su contagio.
La paradoja de las reformas económicas en América Latina es que se plantearon
en medio de una profunda crisis económica y en un contexto de apertura política.
Las excepciones son Chile, donde el retorno a la democracia en 1989 se produjo
con una realidad económica ya reformada por un régimen autoritario8. En el caso
mexicano, las sucesivas transiciones de López Portillo a De la Madrid y de éste a
Salinas, parecen apuntar que la clave está en la capacidad de cohesión priista
para mantenerse frente a los nuevos retos que demandan la globalización.
8 En Chile la reforma fiscal fue realizada entre 1974-5 y tuvo cinco componentes: introducción del IVA,
eliminación del impuesto directo a la riqueza y a las ganancias del capital, una reducción de los impuestos directos a las empresas, la indexación tributaria y la simplificación del sistema impositivo.
47
En el caso latinoamericano, las reformas tuvieron diferentes expresiones, algunas
de ellas fueron de manera “acelerada” como Perú y Argentina, “gradual” en Chile,
en Bolivia, en Uruguay y en Colombia. Otras estuvieron marcadas en función de
los tiempos políticos, tal como fue en el área centroamericana.
Las decisiones iniciales de reforma se concentraron sobre todo en transformar la
normatividad que determinaba el comportamiento macroeconómico. Las reformas
estructurales debían ser encomendadas a equipos de tecnócratas, sin ningún
compromiso social o político, y blindadas de presiones sociales para que pudieran
llevarse a cabo sin ninguna clase de negociación o concesión política.
Las primeras políticas neoliberales en la región, entraron en crisis hacia principios
de 1982. Esta primera crisis coincidió con la transición hacia la democracia y el
establecimiento de gobiernos electos a lo largo de esa década.
Durante la crisis, excepto en Bolivia, los planes fueron ortodoxos9, con
devaluaciones y reemplazo de las tasas fijas de cambio por otras flotantes. El
resultado fue la recesión, la caída en la inversión del mercado interno, de los
salarios y el efecto sobre la inflación fue limitado. Las importaciones se redujeron
pero solo en cuatro países aumentaron las exportaciones. Esto llevó a un segundo
ajuste al final de la década. En México, Chile, Venezuela, Ecuador y en Bolivia se
volvió a aplicar planes ortodoxos. En Argentina, Brasil y Perú, frente al fracaso
9 La explicación ortodoxa plantea que la crisis fiscal del Estado proviene de un alto gasto corriente,
transferencias y subsidios con escasos ingresos fiscales, un incremento en créditos, aumentando artificialmente la demanda interna. Esto provoca inflación, sobrevaluación y pérdida de competitividad que se refleja en un déficit de la cuenta corriente al bajar las exportaciones. La solución es rebajar las importaciones a través de la devaluación y contracción de la demanda agregada y los salarios reales.
48
inicial de los planes ortodoxos, empezaron a aparecer planes heterodoxos10
(Austral en Argentina, Inca en Perú, y Cruzado en Brasil). Estos ajustes también
fracasaron (Damill y Fanelli, 1994:45).
La ortodoxia en los programas de ajuste ha dependido de los diferentes enfoques
teóricos adoptados y algunos otros estudios han resaltado muy variadas políticas
de ajuste: por vía de los precios (ajuste de precio), por políticas económicas de
inspiración Keynesiana (ajuste ingreso), por políticas de ajuste monetario, etc
(Tiróni y Lagos, 1990: 24).
Con ello, se puede ver que la plataforma del modelo económico neoliberal, ha
dependido mucho de la estrategia en que los diferentes gobiernos lo han aplicado.
Un amplio despliegue extremo del modelo bajo el esquema de rápida
liberalización de los mercados y apertura en las fronteras, como pudo haber sido
el caso de Argentina con Carlos Menem y el de México con Carlos Salinas de
Gortari, no condujo más que al fracaso como lo muestran las terribles crisis de
diciembre del 2001, en Argentina, y la de México en diciembre de 1994 (Damill y
Fanelli, 1994: 1-53). Por otro lado, los casos de Uruguay, de Costa Rica y Chile
muestran actualmente los mejores índices de desarrollo humano de la región y en
donde el Estado sigue jugando un rol significativo en la planeación económica.
10 Estos planes se basaron en una concepción estructuralista, la cual supone que los agentes se anticipan en la inflación y suben los precios de acuerdo a expectativas esperadas; por lo tanto, la solución fue un shock por congelamiento de precios y de salarios
49
CAPÍTULO III
NEOLIBERALISMO Y PRIVATIZACIONES: CHILE Y MÉXICO
De regreso de un viaje a Bolivia y Argentina mis cuñados María y Javier traen el periódico “Clarín” del 30 de agosto. En él, viene la noticia de que va a ser presentada al parlamento peruano una nueva Ley de Turismo que contempla la posibilidad de entregar la explotación de zonas arqueológicas importantes como Machu Picchu y la ciudadela preincaica de Chan Chan a empresas privadas mediante concurso internacional. Clarín llama a esto “la loca carrera privatista de Fujimori”. El autor de la propuesta de ley es un tal Ricardo Marcenaro, presidente de la Comisión de Turismo, Telecomunicaciones e infraestructura del Congreso peruano, que alega lo siguiente: “En vista de que el Estado no ha administrado bien nuestras zonas arqueológicas ¿qué pasaría si las otorgáramos a empresas especializadas en esta materia que vienen operando en otros países con gran efectividad?” A mí me parece bien. Que se privatice Machu Picchu, que se privatice Chan Chan, que se privatice la Capilla Sixtina, que se privatice el Partenón, que se privatice Nuno Gonçalves, que se privatice el Descendimiento de la cruz de Antonio de Crestalcore, que se privatice el Pórtico de la Gloria de Santiago de Compostela, que se privatice la cordillera de los Andes, que se privatice todo, que se privatice el mar y el cielo, que se privatice el agua y el aire, que se privatice la justicia y la ley, que se privatice la nube que pasa, que se privatice el sueño sobre todo si es diurno y con los ojos abiertos. Y, finalmente, para florón y remate de tanto privatizar, privatícense los Estados, entréguese de una vez por todas, la explotación a empresas privadas mediante concurso internacional. Ahí se encuentra la salvación del mundo... Y, metidos en esto, que se privatice también la puta que los parió a todos.
José Saramago. Premio Nóbel de Literatura 1998. Cuadernos de Lanzarote, septiembre de 1995. (Memoria, 189, Noviembre 2004)
50
De acuerdo con el planteamiento de Joseph Stiglitz, se puede apreciar que en el
mundo entero los procesos de globalización no han afectado de manera igual a
todos los países. Cada gobierno ha adoptado determinadas decisiones sobre sus
proyectos nacionales, que han producido diferentes resultados (Stiglitz, 2003:8).
De manera semejante, podemos afirmar que en América Latina, los proyectos de
ajustes estructurales han tenido muy diferentes efectos en los variados países y
que, en los comienzos del siglo XXI, podemos encontrar, por ejemplo, en el 2005,
Índices de Desarrollo Humano (IDH) relativamente aceptables como Costa Rica
(41), Uruguay (37) y Chile (39), y, por el contrario, indicadores del IDH terribles
como Honduras (106), Nicaragua (106), Bolivia (104), Haití (134), etc. (Banco
Mundial, 2005).
En este capítulo vamos a mostrar los casos particulares de México y Chile como
dos maneras diferentes de llevar a cabo los programas de ajuste, especialmente
las privatizaciones, en el intento de probar la gran importancia que tiene la manera
de aplicarlos: en el caso de México, de una manera acelerada y no muy
transparente; en el caso de Chile, con una intervención del estado más
programada y eficiente. El IDH en ambos países en el 2005, según el Banco
Mundial (Chile en el nivel 39 y México en el nivel 51), expresa actualmente una
situación muy diferente de sus economías.
Chile y México: dos procesos diferentes
A partir de 1970, se implementó un programa radical de transformaciones
económicas. La principal herramienta de desarrollo económico fue la expansión
51
del control estatal en las cuestiones económicas.
En el sector público, el proceso de reforma siguió una norma más simple. Excepto
en el área de defensa, hubo una continua reducción del tamaño del Estado. En
general, la reforma adoptó dos modalidades: la primera consistió en la
desregulación y en la liberalización de las actividades económicas; la segunda, en
la reducción de los recursos económicos (gasto público) que se canalizaban a
través del sector público y de su transferencia al sector privado.
La primera modalidad del proceso de desregulación que se aplicó en Chile tiene
tres aspectos. El primero tiene que ver con la liberalización de los mercados de los
productos. El segundo se relaciona con el sistema financiero. La tercera medida
fue la reducción de la protección aduanera y la eliminación de toda restricción no
arancelaria al comercio.
Estos cambios también se produjeron al mismo tiempo que se aplicó uno de los
planes de estabilización más estrictos de la historia económica de Chile. La mayor
parte de la privatización se llevó a cabo durante la profunda recesión de 1974 a
1976 y ello influyó sobre los resultados de dicho proceso. Frente a la crisis
financiera, el gobierno militar se vio obligado a intervenir en el sistema bancario y
a adoptar medidas keynesianas de reactivación; sin embargo, en 1984, se volvió a
la ortodoxia y al parecer el ajuste fue más exitoso. Los inversionistas mostraron
más confianza en el régimen militar y no hubo fuga de capitales.
Sin embargo, para México, la crisis de 1982 fue la peor desde la Gran Depresión
de 1929. El gobierno recortó sustancialmente su gasto y aumentó los precios y las
tarifas del sector público. Con este propósito se trató de corregir las finanzas
públicas y de sentar las bases para una recuperación más sana a mediano plazo
52
(Aspe, 1993:22).
A partir de 1982, durante la gestión del presidente Miguel de la Madrid, en México
se dio inicio a un período de profundas transformaciones que sentaron las bases
para su profundización en el siguiente sexenio, en un marco general de reformas
al Estado. Estos cambios estructurales fueron concebidos como una
“modernización del aparato productivo”; sin embargo, de acuerdo con los enfoques
teóricos de la privatización, sólo significaron una reducción de su tamaño por
medio de la desincorporación de empresas no estratégicas o prioritarias y de la
consolidación de éstas últimas.
El programa de desincorporación en México, parece enmarcarse en un reajuste
administrativo mediante el control y la concentración de la actividad estatal en
unas cuantas ramas. Las políticas de estabilización y de ajuste estuvieron
encaminadas a la reducción del déficit público a través del aumento de las
recaudaciones y de la reducción del gasto público. El esfuerzo de ajuste
macroeconómico estuvo acompañado por un amplio conjunto de reformas
estructurales que incluyeron una reforma fiscal, la privatización de empresas, la
renegociación de la deuda externa, la reforma al sistema financiero y la apertura
comercial. Todo ello como parte de un sólo programa integral.
En materia de finanzas públicas, se realizó un profundo ajuste administrativo con
dos propósitos globales: en lo macro, orientados a controlar el déficit fiscal y a
precisar el sistema de contabilidad económica del sector público consolidado. En
lo micro, se permitiría un seguimiento oportuno de las cuentas financieras de las
empresas del sector público (Córdoba, 1993:423). Las reformas financieras
comprendieron dos ámbitos distintos: 1) la liberación de los mercados financieros
53
y 2) un conjunto de reformas institucionales. La liberación comercial sirvió para
moderar la inercia inflacionaria residual en la economía, una vez que la reducción
del déficit fiscal había eliminado las causas fundamentales de la inflación. De igual
modo, en la medida en que avanzó la desregulación económica se eliminaron
prácticas oligopólicas que limitaban el comercio de bienes de importación a bajo
costo. La inversión extranjera comenzó a aumentar su afluencia después de la
renegociación de la deuda externa, en julio de 1989, cuando se consolidaron las
perspectivas de alcanzar la estabilidad económica. La inversión extranjera directa
observó un nuevo dinamismo como resultado de la firma del Tratado de Libre
Comercio con los Estados Unidos y Canadá. Paralelamente, se expidió un nuevo
reglamento en la materia, que otorgaba mayor seguridad jurídica al inversionista,
al tiempo que se abrían nuevos campos de la economía y se simplificaban
trámites y procedimientos (Córdoba, 1993:437). Tomando en cuenta cuatro
elementos, Pedro Aspe (1993) subrayó los efectos asociados a la reforma del
Estado en México a largo plazo:
El primero es la cuenta corriente, el segundo, el equilibrio fiscal, el tercero, la
inversión privada, el cuarto es la acumulación de las reservas internacionales.
Además, señaló que después de la liberación financiera, la inversión estaría
positivamente más correlacionada con la inversión productiva que con el capital
especulativo y que dentro del nuevo marco institucional tendría un impacto
negativo menor sobre el endeudamiento externo.
El fomento a las exportaciones tuvo ritmo y características distintas, de acuerdo a
los contextos macroeconómicos existentes, por el tipo de exportaciones y por la
inserción al mercado internacional que diferencian a Chile y México del resto de
54
las naciones. Sin embargo, la apertura de la economía a las importaciones, cuya
fase principal en Chile fue entre 1974-1980, se realizó de una forma gradual y con
ritmos y propósitos pautados por el gobierno dictatorial y la nueva clase de
empresarios.
Otro aspecto destacado por la CEPAL durante este período, fue la mayor
desigualdad en la dinámica de crecimiento económico per cápita de los países en
la región Si bien el comportamiento de la desviación estándar del logaritmo del PIB
per cápita ha sido ascendente desde los años cincuenta, lo cual denotó una
tendencia divergente en el desempeño económico de los países, este indicador
aumentó con mucha más fuerza en el corto período 1990 - 1998. Como podemos
apreciar en el siguiente cuadro:
América Latina y el Caribe Índices de desigualdad en el desempeño
Año Desviación estándar del
logaritmo del PIB per cápita
Desviación estándar del crecimiento del PIB per
cápita. 1950 0.51 - 1973 0.56 1950 - 1973: 1.50 1990 0.60 1973 - 1990: 1.43 1998 0.70 1990 - 1998: 2.15
Fuente: (CEPAL, 2002a)
Stiglitz cuestionó la opinión de que, aunque débil, el crecimiento de los noventa
fue mejor que el de los ochenta. Argumentó que fue la deuda pendiente lo que
aplastó a las economías de la región, y que la “década perdida” tuvo más que ver
55
con la solución del problema de la deuda que con la estrategia de reforma. El
estancamiento de la región había comenzado con el peso desmedido de la deuda,
e incluso en términos de un periodo de recuperación después del estancamiento
previo a retomar el crecimiento. Si bien el crecimiento industrial firme ocurrió en la
primera mitad de la década, si el crecimiento de los ochenta y los noventa se mira
en su conjunto, el crecimiento ocurrido bajo las reformas “fue más deprimido, y
apenas positivo” (Stiglitz, 2003:15).
En todo este proceso de cambio en las economías chilena y mexicana, el impacto
de un modelo de desarrollo vendría a transformar y a acentuar aún más los
cambios económicos y políticos de, incluso, toda la región y, posteriormente, de
todo el orbe: el neoliberalismo. Este hizo sentir sus efectos en todas partes,
especialmente en América Latina. Este continente es la tercera región de
experimentación de políticas neoliberales. Los empleos a la baja, la contención de
los salarios, la reducción de la inflación y la aplicación de impuestos sobre las
ganancias fueron consideradas como instrumentos para alcanzar el objetivo
histórico del nuevo modelo. Hay que destacar que, punta de pivote de las nuevas
reformas, la privatización de las empresas estatales y paraestatales, se constituyó
en prioridad para los gobiernos que experimentaban nuevas modalidades de
funcionamiento de los mercados.
En el siguiente cuadro se muestran las etapas de privatización por sectores
económicos de las reformas estructurales en América Latina. Nótese que los
casos de México y de Chile, los procesos de privatización comprendieron,
prácticamente, todas las ramas económicas.
56
Reformas Estructurales en América Latina
Primera Generación Segunda Generación Tercera Generación
País Industria Telecomuni-
Caciones Puertos Electricidad Agua Carreteras Pensiones Salud Educación
Chile X X X X X X X X X
Colombia X Y Y X Y X X Y Y
Argentina X X X X X X X Y Y
México X X X X X X X Y Y
Uruguay X X X X X X Y Y Y
T.Tobago X X Y X X Y X Y Y
Venezuela X X X Y Y Y Y Y Y
Jamaica X X X Y Y Y Y Y Y
Brasil X Y X Y Y Y Y Y Y
Panamá X Y Y Y Y Y Y X Y
Perú X X X Y X X X Y Y
Ecuador X Y Y Y Y Y Y Y Y
Nicaragua X Y Y Y Y Y Y Y Y
Honduras X Y X Y Y Y Y Y X
Guatemala X Y Y Y Y Y Y Y X
C. Rica X Y Y Y Y Y Y Y X
Paraguay X Y Y Y Y Y Y Y X
Privatización Aplicada X Privatización Anunciada Y
Fuente: Gerver Torres. “II Conferencia de América Latina y el Caribe sobre Privatización” Mimeo. 1997.
La lógica de la Privatización
Se ha propuesto la privatización como una operación de época. “En los términos
de Madsen Pirie la privatización equivale a una “Nueva Revolución”, que se ha
57
extendido y profundizado por todo el planeta porque ha sido capaz de replantear
los términos tradicionales entre lo público y lo privado, que recoge los intereses de
la burocracia más que los de la sociedad” (Cordera, 1993:246). Una revisión
sobre los temas propuestos respecto de la privatización, muestra por lo menos
tres grandes líneas que permiten entender este proceso:
El primer enfoque considera la privatización como un fin en sí mismo y enfatiza los
aspectos económicos, centrando su evaluación de las experiencias en términos de
los éxitos y de los fracasos alcanzados; destacando que el proceso ha permitido
reestructuraciones en la economía y que proporciona beneficios globales para el
país.
Desde esta perspectiva, la sociedad civil está representada principalmente por el
empresariado organizado que en algunos casos se encuentra por encima del
Estado, siendo este sector el instrumento mediante el cual se podría aumentar la
eficacia de los aparatos del estado. El objetivo principal de esta perspectiva es
generar la nueva división del trabajo entre los sectores público y privado, que a su
vez aumente la eficiencia de ambos, reservando su acción para el sector privado
en el ámbito económico; y para el Estado, los aspectos sociales.
El segundo enfoque, destaca los aspectos sociales y políticos del proceso de
privatización, vinculando ésta con los aspectos políticos y sociales de una
sociedad determinada. Argumenta que las posibilidades de surgimiento y las
modalidades de expresión de la privatización, deben estar relacionadas con la
tradición sociopolítica y cultural de cada país.
Las argumentaciones que se desarrollan en este enfoque, están orientadas
principalmente a demostrar que si bien los procesos de privatización que se
58
realizaron en los países europeos tuvieron cierto éxito no necesariamente pueden
ser aplicados en América Latina, ya que hay diferencias sustanciales en términos
sociales, históricos y políticos entre y al interior de cada país. En este sentido, las
medidas de privatización que se pretenden implementar deben tomar en
consideración las características socioculturales de cada sociedad y asumir que
ésta es sólo un medio para alcanzar un fin mucho más amplio que es el desarrollo
y bienestar de la población.
Con el proceso de privatización, se trata de establecer límites a la intervención
estatal principalmente en las áreas productivas, al mismo tiempo que dicta las
pautas para una redefinición entre lo público y lo privado.
El tercer enfoque, analiza la privatización desde el punto de vista teórico
conceptual, discutiendo el contenido del concepto y analizando los problemas de
carácter metodológico que podría acarrear su instrumentación. Se trata de un
esfuerzo por separar conceptual y metodológicamente las tendencias hacia el
aumento de la participación del sector privado en las esferas públicas. En general,
estos procesos son el resultado de una decisión política de alto nivel que involucra
negociaciones y transacciones entre los diferentes intereses que se articulan en
torno a determinados procesos productivos. Estos procesos privatizadores, sobre
todo en los países latinoamericanos, son resultado también de las negociaciones
sobre el pago de la deuda externa con las agencias internacionales, las cuales las
incluyen como uno de los requisitos principales.
El tema de la privatización forma parte de la agenda económica en el marco de las
reformas de ajuste estructural adoptadas frente a la crisis de la deuda. Desde una
perspectiva analítica, el sector público se ha convertido en un conglomerado
59
complejo y diversificado que implica dimensiones como la técnica económica, la
política y la ideológica, entre otros.
Desde muy diversas perspectivas teóricas y políticas, se ha tratado de explicar los
impactos de la privatización; pero forma parte de una amplia gama de
experiencias que ha encontrado distintas expresiones nacionales como de corte
internacional.
De acuerdo a informes del Banco Mundial, en 1987 se dibujaba un espectro muy
amplio de experiencias, donde la tendencia histórica consistía en que los
programas de privatización se habían propuesto como meta alcanzar un tamaño
promedio en magnitud similar a los mundialmente establecidos. Sin embargo, el
resultado no ha sido positivo, salvo el caso de Chile, que es el único que ha
llegado a alcanzar el promedio de los países de la OCDE, sin los EEUU.
Proceso de privatización en México
Para el caso mexicano, la intervención del Estado en la economía fue concebida
como un instrumento de desarrollo. El Estado mexicano intervino directamente en
la creación de empresas precisamente en los rubros donde no existían, y también
se hizo empresario mediante la absorción de aquellas empresas particulares en
quiebra o a punto de quebrar, con el objeto de salvar tanto las fuentes de trabajo
como la planta productiva. Este modelo tuvo éxito en la medida en que logró sus
objetivos, en el marco de una política de industrialización subsidiada y protegida,
con el propósito de alcanzar el desarrollo del país. El problema estribó en el
crecimiento desmesurado del sector público, que para 1982 alcanzó el número de
1,155 empresas. El desafío no sólo significaba una mayor redistribución de las
60
empresas estatales, sino también la restructuración general del sector público que
planteaba su participación únicamente en las áreas estratégicas o prioritarias para
el mismo (Comercio Exterior, 1992: 221).
En el proceso de privatización mexicano al igual que en el de Chile, se pueden
distinguir dos etapas: La primera correspondiente al periodo que comprende de
diciembre de 1982 a noviembre de 1988, durante la cual las dimensiones del
sector público registraron avances importantes en su reducción. Una segunda
etapa, que comprende de 1988 a junio de 1994, dio lugar a que el proceso de
desincorporación de empresas fue más significativa por su complejidad, tanto por
el número de empresas vendidas como por el monto de recursos involucrados en
las diferentes operaciones.
Durante la gestión del presidente Miguel de la Madrid, a partir de 1982, da inicio
en México un período de profundas transformaciones que sentaron las bases para
su profundización en los siguientes sexenios, las cuales se enmarcan en lo que se
ha denominado la reforma del Estado. Al dar inicio la reforma del Estado en 1983,
el gobierno se planteaba los siguientes retos: modernizar la estructura económica
y evitar la descomposición del conjunto de acuerdos y pactos sociales que
sustentaban el sistema político.
Las medidas específicas para reestructurar el sector público mexicano,
consistieron esencialmente en los siguientes pasos:
1) la desincorporación de entidades paraestatales,
2) la eliminación o reducción de ciertos programas estratégicos
relacionados con el desarrollo industrial, con el bienestar social, con la
infraestructura; y en materia rural, que habían quedado inconclusos en la
61
administración anterior.
La privatización de empresas estatales buscaba dos objetivos fundamentales: 1)
incrementar la eficiencia económica, centrando los objetivos de administración y 2)
fortalecer las finanzas públicas por medio de los recursos que se obtuvieran de su
venta o de la eliminación de subsidios que se les otorgaban con anterioridad.
Las privatizaciones se realizaron de manera gradual. De 1983 a 1986, se cerraron
muchas entidades públicas que no eran viables, mientras que de 1986 a 1988 se
privatizaron empresas pequeñas y medianas; y a partir, de 1988 se procedió a
privatizar las más grandes, como Mexicana de Aviación, algunas importantes
empresas mineras y siderúrgicas, la compañía de teléfonos y la banca comercial.
En febrero de 1990, se había declarado la privatización o, en su caso, la
liquidación de 891 entidades, y el proceso había concluido en su totalidad en 691
casos (Córdoba, 1993:434).
En la siguiente gráfica se puede ver el número de empresas privatizadas por año.
Evaluación anual del sector paraestatal,
62
Diciembre 1982-Mayo 1993
1155
1074
941
737
617
412379
280241 217 213
1049
0
2 0 0
4 0 0
6 0 0
8 0 0
1 0 0 0
1 2 0 0
1 4 0 0
1 9 8 2 1 9 8 3 1 9 8 4 1 9 8 5 1 9 8 6 1 9 8 7 1 9 8 8 1 9 8 9 1 9 9 0 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3
Fuente: Informes de Gobierno, 1989, UDES.
Desde el punto de vista administrativo, la privatización de empresas pequeñas
hizo posible acumular experiencia en estos procesos que probó ser útil para
reducir costos y para evitar errores cuando se trató de privatizaciones de mayor
envergadura.
El proceso de privatización de las empresas del sector público se fincó en tres
elementos. El primero fue el marco jurídico11. El segundo, bajo un principio no
discriminatorio, y el tercero, un conjunto de procedimientos que se siguen para
aplicar la ley a los casos concretos.
A fines de la administración de Miguel de la Madrid, las transferencias al sector
11 Los fundamentos jurídicos del proceso de desincorporación se establecen claramente en tres artículos de la
Constitución: el artículo 25 consigna los límites a la participación del sector privado y del programa de privatización, el sector público tendrá a su cargo las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28; el artículo 134 establece las condiciones mínimas que deben satisfacer los procesos de desincorporación, la Ley Orgánica de la administración Pública Federal define la manera en que las empresas paraestatales, pueden ser declaradas en quiebra y liquidadas, mientras que la Ley Federal de Entidades Paraestatales les prevé los procedimientos legales para fusiones y transferencias. (Aspe, 1993:168)
63
paraestatal controlado presupuestalmente, excluyendo a PEMEX, se abatieron
significativamente, al pasar de 23.8% del déficit total del sector público en 1982 a
12.7%. (Cordera y Ayala, 1993: 266). El cambio estructural en el sector
paraestatal fue concebido como una reducción de su tamaño, por medio de la
desincorporación de entidades no estratégicas 12 ni prioritarias 13 como se señaló
en el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 y la consolidación de éstas últimas.
La estructura de la industria paraestatal cambió significativamente en el periodo
1970-1984. La industria manufacturera propiedad del Estado, aumentó su
participación en el total del valor de la producción estatal al año de 1975, hasta
llegar significar dos tercios de este valor.
En 1982 el Estado participaba en la industria con más de 400 empresas, que en
1985 habían disminuido a menos de 300. En 1988 se había alcanzado la meta de
fin de gobierno de 173. (Cordera y Ayala, 1993: 267). Las características básicas
de participación eran las siguientes:
1. Un amplio predominio de insumos de uso generalizado.
2. Más de 80% centrado en sólo 7 actividades (petróleo, química básica,
fertilizantes, siderurgia, azúcar, envasado de pescado y mariscos y
vehículos automotores), y
3. Por tipo de bien, los de consumo duradero fueron los únicos que
aumentaron su participación en la producción estatal.
12 Las áreas estratégicas se refieren a los sectores en los que el Estado tiene participación exclusiva. Estas
áreas están relacionadas con los recursos no renovables, servicios públicos o infraestructura de otras actividades económicas que afectan de manera directa la soberanía de la nación.
13 Las áreas prioritarias son aquellas que otorgan un amplio beneficio social, como son salud, vivienda, educación, así como las actividades de regulación y abasto de productos básicos. Estas áreas no están delimitadas constitucionalmente dependen de la necesidad del país, constituyéndose como un concepto dinámico sujeto a modificaciones.
64
A la luz de los resultados más globales, la restructuración del sector paraestatal
tuvo mayores logros en materia financiera. Si atendemos a los indicadores
principales de la participación estatal en el PIB, en la formación bruta de capital fijo
y en el empleo, los resultados son los siguientes:
Entre 1975 y 1986, su participación en el PIB tuvo dos fases, la primera, de 1975 a
1983 en la que su contribución aumentó de 14.6 a 25.4% (todo el sector público),
siendo la rama más dinámica el petróleo; si excluimos a éste, la expansión fue
más bien moderada, pues su participación, pues sólo aumentó en
aproximadamente 1%. En la segunda fase, se muestra una retracción a partir de
1984, disminuyendo la aportación total del sector público a 20.6% en 1986,
(Cordera y Ayala, 1993: 271)
De un total de 905 empresas que se desincorporaron entre 1982 y 1988, 204
fueron vendidas y el resto fueron liquidadas, fusionadas o transferidas. Estas
ascendieron a un valor acumulado de menos de 500 millones de dólares y
brindaron una experiencia para la venta de otras empresas mucho mayor como las
consideradas no estratégicas que fueron más de 310. (Aspe, 1993:182)
Un segundo componente del programa de reforma fue la reducción de las
transferencias del Gobierno Federal a las empresas de propiedad estatal. Los
subsidios totales a las paraestatales descendieron de 12% del PIB en 1982, a
cerca del 2% como resultado de la desicorporación de empresas ineficientes y no
estratégicas ni prioritarias. En consecuencia, la racionalización del sector estatal
no se limitó a la venta o a la liquidación de empresas. También se trató de
recuperar ingresos reales para el gobierno, desalentando el desperdicio de los
bienes escasos. Los precios de la energía eléctrica se reestructuraron para ofrecer
65
a las empresas la posibilidad de seleccionar un procedimiento de fijación de
precios con base en la carga máxima. Se creó una comisión del agua con el fin de
racionalizar las tarifas para los derechos del agua y se regionalizaron los precios
de los derivados del petróleo.
Un tercer elemento vinculado a las operaciones de venta, es que en México se
decidió incorporar los ingresos, producto de las desincorporación en un fondo
especial fuera del presupuesto del gobierno que se constituyera como una reserva
para enfrentar acontecimientos adversos inesperados. A este fondo se le llamó
“Fondo de Contingencia Económica” (Aspe, 1993:187).
La evolución favorable de las finanzas públicas y el comportamiento de los precios
del crudo, de acuerdo con los niveles esperados, dieron lugar a que se
amortizaran 20 millones de pesos de deuda pública interna. De esta manera, el
saldo de la deuda interna en relación con la producción nacional llegó a ser del
13%. (Deuda que el gobierno federal mantenía con el Banco de México). De
acuerdo con ello, en marzo de 1993, la deuda pública total (interna y externa)
registró un nivel del 24% en proporción al PIB. Esta cifra contrasta con el 62% que
se observó en 1988. (SHCP,1993).
La desincorporación14 de entidades públicas, la reforma fiscal, financiera, la
renegociación de la deuda, la apertura comercial y la desregulación económica,
entre otras, forman parte del conjunto de reformas al Estado.
Entre los objetivos más importantes de la desincorporación, durante el periodo 14 Se mencionará constantemente el concepto de des-incorporación. Esto se debe a que en
México, es necesario hacer referencia a un proceso de desincorporación y no al de venta exclusivamente, éste último forma parte del primero y también se habla de identidades paraestatales y no solo de empresas.
66
salinista son los siguientes:
• Fortalecer las finanzas públicas.
• Canalizar adecuadamente los recursos del sector público.
• Eliminar gastos y subsidios no justificables social ni económicamente.
• Promover la productividad de la economía, transfiriendo parte de esta tarea
al sector privado.
• Mejorar la eficiencia del sector público, disminuyendo el tamaño de su
estructura.
Para alcanzar estos objetivos, la administración salinista, orientó sus esfuerzos
hacia la modernización de la vida nacional en todos sus ámbitos. En materia de
privatización, en particular, se instrumentó el programa llamado “Modernización
económica”15.
Para mayo de 1993, el Estado redujo sus dimensiones en 977 entidades, con lo
cual conservaba 264 paraestatales y 51 se encontraban en proceso de
desincorporación. A lo largo de 10 años se retiró completamente de 30 ramas, de
las que se encuentran clasificadas en la división de minería e industria
manufacturera. Entre ellas destacan las siguientes: extracción y beneficio mineral
de hierro, explotación de canteras y extracción de arena, grava y arcilla, molienda
de trigo y café, azúcar, refrescos y aguas gaseosas, tabaco, hilados y tejidos de
fibras, resinas sintéticas, y fibras artificiales, cementos, automóviles, carrocerías,
motores, partes y accesorios para automóviles. (Comercio Exterior, 2002: 221)
Lo que respecta a los avances en materia de desincorporación vía enajenación, en
el periodo de 1985-1988 se vendieron 155 empresas. Bajo el periodo salinista se 15 El entrecomillado es propio.
67
realizaron 228 operaciones de venta de los cuales 18 fueron bancos. Esto último
se observa en el siguiente cuadro:
Ventas al Sector Social o Privado
Operaciones de Venta Concluidas Empresa de participación Estatal Mayoritaria 136
Empresas de P. E. Minoritaria 18
Venta de activos y unidades Industriales 56
Bancos 18
Total 228
Fuente:(Ibid:221)
De la mayoría de las operaciones de venta, el 93% quedó en manos de
mexicanos. Sin embargo, su participación es más significativa, particularmente en
las empresas de grandes dimensiones, como TELMEX y Siderúrgica del Balsas.
El Estado mexicano estaba asumiendo un nuevo modelo económico en donde
los procesos de privatización formaban parte esencial de las reformas.
Proceso de privatización en chile
La privatización en Chile se realizó como parte de un profundo proceso de
reformas institucionales realizadas por el régimen militar. “Este sostenía que la
descentralización económica eficaz era condición necesaria para conseguir una
democratización eficiente”, (Hachette y Lüders, 1994:51), favoreciendo al sector
privado como agente fundamental de desarrollo.
68
Durante el régimen militar, en la década de los setenta y principios de los ochenta,
se fueron creando las bases para el proceso de privatización de manera gradual:
a) Todas las empresas estaban sometidas a una fuerte competencia que no
permitía la utilidad monopólica.
b) Las empresas públicas fueron obligadas a autofinanciarse, y se les permitió
cobrar precios de mercado por sus productos; y
c) El gobierno redujo drásticamente su injerencia en la administración de las
empresas estatales.
El supuesto económico de la política de privatización fue que estas medidas
permitirían que la economía chilena llegara a tener niveles competitivos como para
asegurar una asignación de recursos razonable, una vez que finalizara el proceso
de privatizaciones (Hachette y Lüders, 1994:57).
Entre las razones más importantes que impulsaron al gobierno chileno a
instrumentar un programa de privatización se encuentran las siguientes:
El aparato Estatal se había ampliado aceleradamente entre 1970 y 1973, tanto por
medio de la expropiación de empresas como por la intervención estatal en las
mismas, lo que ocasionó una profundización del déficit fiscal que llegó a
representar una cuarta parte del producto interno bruto en 1973.
a) Se buscaba mejorar la eficiencia de la economía a largo plazo.
b) Se pretendía eliminar las restricciones que impedían el desenvolvimiento de
las empresas paraestatales. En muchas de ellas se requerían grandes
montos de inversión para su crecimiento pero, dada la situación financiera
del Estado, no se podían proporcionar recursos para su expansión;
asimismo, se buscaba eliminar regulaciones innecesarias que impedían
69
diversificar su producción a otras áreas.
c) Se procuraba fomentar la capacidad empresarial local considerando que
había alcanzado la madurez necesaria. Los proyectos de inversión
importantes sólo podían ser desarrollados por el Estado y ante la
incapacidad mostrada por la iniciativa privada, llevaron a cabo cuantiosas
inversiones, mayores innovaciones tecnológicas mucho más rápidos y
eficientes en el caso de las entidades estatales.
La política de privatización junto con otras medidas complementarias, tales como
austeridad fiscal, la apertura comercial, la diversificación de productos exportables
y el control de los sindicatos provocó un cambio radical en la economía chilena. El
objetivo final de esta política se orientó a buscar la eficiencia, no sólo del Estado y
de la economía en su conjunto, sino de la propia empresa en particular
La privatización en Chile se llevó a cabo en dos períodos, que se ubican de 1973-
1982 y de 1985-1990. Estas fases fueron interrumpidas por la crisis económica de
1982, provocada en gran medida por el crecimiento de la deuda externa e interna,
la cual afectó a muchas de las empresas privatizadas en la primera etapa.
En la primera ronda se traspasaron las empresas públicas no tradicionales; sin
embargo éstas volvieron al control público en medio de la severa crisis financiera
de 1982-1983 para nuevamente ser privatizadas durante 1985. En la segunda
ronda, correspondió a la enajenación de las empresas públicas tradicionales,
incluyendo el establecimiento de nuevas reglas para la empresa pública que no
sólo estimularon la eficiencia, sino que también sirvieron para su enajenación.
Primera fase: (1973-1982)
70
Al finalizar la década de 1960 las empresas estatales chilenas, eran únicamente
46; sin embargo, al concluir el gobierno de Salvador Allende habían llegado a 527,
de las cuales más de la mitad fueron adquiridas por expropiación. La participación
estatal se concentraba en actividades tales como banca, manufacturas, servicios
públicos, transporte, agricultura, comunicaciones y minería, como se puede
apreciar en el siguiente cuadro:
Empresas Estatales y/o Empresas
Administradas por el estado 1970-1989
1970 1973 1983 1989 1. Empresas Relacionadas con CORFO
a) Subsidiarias b) Intervenidas c) Bancos
46 (46)
- (0)
571 (228)
(325) (c) (18)
24 (23) (d)
(0) (b) (1) (1)
24 24 (e)
0 0
2. Otras Empresas Estatales 20 22 21 18
3. Otras Inst. Financieras 2 2 2 2
4. CODELCO 0 (a) 1 1 1
TOTAL 68 596 48 (f) 45 Fuente: (Hachette y Lüders,1994:16)
a) pesar de que CODELCO no existía, el Estado era dueño del 50 por ciento de las “grandes compañías de cobre”. Este porcentaje se adquirió cuando el Estado invirtió en compañías extranjeras durante 1970 como consecuencia del proceso de “chilenización”. b) Después de septiembre de 1973, 350 empresas intervenidas fueron de-vueltas a sus dueños, la mayoría durante 1974. c) Excluye las empresas intervenidas en que CORFO tenía un interés minoritario, que están incluidas en el grupo de subsidiarias. d) Durante 1979, se crearon dos empresas en las que el Estado tenía par-ticipación: Litio y Télex. e) Entre 1983 y 1989 se formaron las siguientes 14 empresas estatales nuevas como consecuencia de la disolución de compañías existentes: f) Empresa Eléctrica Aysén Empresa Eléctrica Colbún Machicura
71
Empresa Eléctrica del Norte Grande Empresa Marítima del Sur Empresa de Servicios Sanitarios de Tarapacá Empresa de Servicios Sanitarios de Atacama Empresa de Servicios Sanitarios de Coquimbo Empresa de Servicios Sanitarios del Libertador Empresa de Servicios Sanitarios del Maule Empresa de Servicios Sanitarios del Bío-Bío Empresa de Servicios Sanitarios de la Araucanía Empresa de Servicios Sanitarios de los Lagos Empresa de Servicios Sanitarios de Aysén Empresa de Servicios Sanitarios de Magallanes g) No incluye a más de 50 compañías del “área rara” administradas indi-rectamente por el Estado, que pasaron a manos del Estado durante 1983 como consecuencia de la intervención estatal de algunas instituciones financieras, y que fueron privatizadas antes de 1989.Ver Capítulo IV. h) Ver Apéndice I con respecto a la lista de empresas incluidas en las diferentes categorías de este cuadro.
El abandono de plantas por parte de sus dueños, quiebras, ocupaciones por parte
de los trabajadores, etc., hicieron que esa cantidad se triplicara. En junio de 1972,
el número de empresas incorporadas al área estatal llegaba a 264, y sólo 36 de
ellas estaban planeadas para su venta (Marshall, 1989: 155).
En 1973, el Estado tenía un control absoluto del sistema financiero. El primer paso
hacía la privatización fue la transferencia de 19 bancos al sector privado, que se
llevó a cabo durante 1975. En 1977, había todavía 4 bancos en manos del
gobierno, y en 1980, sólo uno. Respecto del sector industrial, en 1973, el Estado
tenía participación en 229 empresas y había asumido la administración de otras
259. En 1970, se implementó un programa radical de transformaciones
económicas. La herramienta principal del cambio económico fue la expansión del
control estatal en las cuestiones económicas. Para 1972, la economía mostraba
claros síntomas de recesión y de una elevada inflación. Aun cuando los
72
defensores del laissez-faire no pudieron demostrar una relación de causa y efecto
entre esta situación y la expansión del Estado, la simultaneidad de estos dos
fenómenos sirvió para divulgar la convicción de que la intervención del Estado en
la economía conlleva dificultades económicas.
Como resultado de la aplicación de políticas que llevaron al endeudamiento del
país y al empobrecimiento del cuarenta por ciento de la población, se produjo un
estancamiento económico: desde 1974 el producto por persona sólo creció a un
promedio de 0.6 por ciento anual, la participación de los trabajadores bajó un 37
por ciento, el desempleo fluctuó entre 15 y 30 por ciento de la fuerza laboral y se
transformó en una situación permanente, (Martner, 1988:21).
Así, desde 1973 y hasta 1975, las actividades del nuevo gobierno se orientaron a
restituir 360 empresas a sus antiguos propietarios. Posteriormente, desde 1975 a
1980, se vendieron mediante licitación pública 90 compañías y 16 bancos. Con el
estallido de la crisis de la deuda en 1982, el programa de privatización presentó
las siguientes debilidades: Un carácter aislado de esta política con respecto a
otras medidas; el sobreendeudamiento de los grupos adquirientes y el
otorgamiento de subsidios injustificados.
Durante la Primera Ronda, persiguió principalmente la maximización de ingresos
(mediano plazo), sujetos al mejoramiento de la eficiencia y, con este fin: (a) ofreció
a los inversionistas paquetes de acciones controladores, esperando obtener así
mejores precios por acción que mediante una mayor distribución de la propiedad;
(b) proporciono créditos, ya que estaba consciente que después de la crisis
económica y social de la primera mitad de los años 1970, el Sector Privado
73
chileno estaba descapitalizado y no tenía capital de operaciones; (c) por las
mismas razones, no exigió a los compradores demostrar ser dueños de cierto
nivel de patrimonio neto; y (d) no estaba preocupado de los efectos de las
privatizaciones sobre la concentración de la propiedad.
En el siguiente cuadro se muestran las variables macroeconómicas en promedios
anuales durante el gobierno militar de Pinochet:
Variables macroeconómicas durante
El Gobierno Militar: 1974-89ª (promedios anuales)
1974-81 1982-89 1974-89
Crecimiento del PIB (%) 3.0 2.9 2.9 Crecimiento de las exportaciones (%) 13.6 7.8 10.6 Tasa de inflación (dic-dic) 138.9 20.8 79.9 Tasa de desempleo total b 16.9 19.2 18.1 Tasa de desempleo oficial 13.0 13.6 13.3 Salario real (1970=100) 75.7 88.0 81.9 Inversión bruta fija (% del PIB) En pesos de 1986 En pesos de 1977
17.8 15.7
18. 2 15.4
18.0 15.6
Superávit del gobierno general (% del PIB) 1.6 -1.1 0.3
a Tasas acumulativas anuales de crecimiento del PIB y exportaciones anuales promedio en inflación y desempleo. b Incluye a los programas especiales de empleo. Fuente:(Ffrench-Davis, 2004:33)
Durante la crisis económica y financiera de principios de los años 80, los
74
conglomerados altamente endeudados fracasaron y las empresas que controlaban
cayeron nuevamente en manos del Estado, generando el “Área Rara”16. Mas aún,
la concentración del poder económico, fruto del proceso de privatización, origino
fuertes criticas políticas que obligaron al Gobierno ha replantear los mecanismos
para privatizaciones futuras.
Segunda fase: (1985-1990)
La lista de objetivos presentados, durante 1985 incluían: (a) la normalización de
las instituciones financieras y productivas del “Área Rara”; (b) la generación de
recursos para el pago de la deuda pública y para la inversión necesaria en los
Servicios Públicos e infraestructuras económicas generales; (c) el mejoramiento
de las empresas estatales; (d) el incremento de la disponibilidad de instrumentos
de inversión, especialmente para los Fondos de Pensiones, y para fortalecer el
mercado de capitales en general; y (e) la distribución de la propiedad ofreciendo
condiciones favorables de compra.
La venta de pequeños paquetes de acciones, a través de la Bolsa de Valores, en
realidad fortaleció el mercado de capitales de forma significativa, como sucedió
efectivamente durante la Segunda Ronda de privatizaciones, permitiendo una
mayor diversificación de las carteras de inversionistas.
Durante la Segunda Ronda, con el argumento de “una mejor distribución de la
propiedad”, el Gobierno vendió acciones de las empresas públicas a precios 16 El área rara se refiere a las empresas que fueron rescatadas por el gobierno chileno para
capitalizarlas y nuevamente ponerlas a la venta en condiciones favorables para el sector privado, lo cual fue una de las características de la segunda fase de privatización en Chile.
75
subsidiados a trabajadores, también con el objetivo de conseguir su respaldo
político en el proceso de privatización y así, manejar la idea de que con la
privatización se financiaba parte del gasto social, la distribución de la propiedad, el
desarrollo del mercado de capitales como de nuevas inversiones de
infraestructura.
Las principales formas de privatización17 utilizadas durante esta última etapa fueron
el “capitalismo laboral”, el “capitalismo institucional”, el “capitalismo tradicional” y, en
unos pocos casos, el “capitalismo popular”, (Hachette y Lüders, 1994: 93)
Cuando, a principios de los años 80 el Gobierno modificó el Sistema de Seguridad
Social, desde un sistema de “reparto” administrado públicamente a un sistema de
“capitalización” individual, intentó financiar el pago a beneficiarios del sistema
antiguo con los ingresos de impuestos generales. Sin embargo, el cambio de
sistema coincidió con la crisis económica y financiera y, por lo tanto, el Gobierno
inicialmente financió gran parte de esos beneficios vendiendo instrumentos de
deuda a los Fondos de Pensiones administrados por el Sector Privado, (Hachette
y Lüders, 1994: 64) Esto implicaba, de hecho, que desde el punto de vista
financiero, el sistema no había cambiado, ya que los que estaban pagando la
previsión social estaban proporcionando los recursos para los que recibían los
17 El “capitalismo laboral” es el término utilizado para las acciones de las empresas
estatales vendidas directamente a los trabajadores de las empresas a ser enajenadas, para de esta manera conseguir su respaldo al proceso. El “capitalismo institucional” consistió en la venta de acciones de empresas estatales a inversionistas institucionales en general, y en particular, a los Fondos de Pensiones administrados privadamente. El “capitalismo tradicional” se refiere principalmente a otras formas de privatización onerosa, que durante esta última fase se concentró fuertemente en licitaciones, desde paquetes pequeños a medianos de acciones de empresas estatales en la Bolsa de Valores.
76
beneficiaros. A medida que la economía se recuperó, y la estructura financiera de
las empresas privadas se normalizó, el gobierno comenzó a financiar sus
compromisos con el sistema de previsión social. Como se había intentado
originalmente, esto se logró, en parte a través de ingresos de impuestos generales
y a través de la venta de las acciones de las empresas estatales a los Fondos de
Pensión a través del sistema conocido como “Capitalismo Institucional”.
El proceso de privatización y la desregulación de la actividad económica
constituyeron las piezas clave de un nuevo estadio en el desarrollo económico
chileno. Se pensó que sin interferencia estatal y en una economía abierta, se
conseguiría rápidamente el crecimiento sostenido de la economía. Después de
cinco años de recuperación y de crecimiento (1976-1981), con inflación
decreciente y una mejor situación en la balanza de pagos, el gobierno enfrentó,
dificultades económicas cada vez mayores.
El Banco Mundial, en su informe de 1983 sobre el desarrollo mundial, señaló que
“el problema de la empresa estatal como ineficiencia económica, resultaba de una
carga financiera que repercutía sobre todo en la economía”. (World Bank, 1983).
La necesidad creciente fue la privatización como solución al problema de la
“ineficiencia”. El razonamiento era que, al someter las empresas estatales a la
disciplina del mercado, se lograría hacerlas eficientes. La experiencia adquirida en
la primera fase sirvió de base para integrar un conjunto de medidas, de una forma
gradual, que aseguraran el éxito en el segundo período de venta. Las empresas
públicas se enfrentaron en mejores condiciones a la contracción económica que
las privadas en 1982.
77
Una de las características fundamentales de las empresas que se pusieron a la
venta desde 1985 fue que en promedio eran entidades rentables y eficientes,
capaces de competir con compañías extranjeras, en un contexto de apertura
comercial.
En los siguientes cuadros se muestran los ingresos que se obtuvieron por las
privatizaciones. La primer grafica representa el ingreso en millones de dólares. La
gráfica que le sigue, representa el porcentaje de ingreso fiscal y por último se
representa el porcentaje de PGB. En todos los casos, se abarca el periodo de
1974-89.
Ingreso por Privatizaciones (1974-89)
15.7
224.1
106.8 114.8
164.6
69.7
112
200 0 10.3
231.7
312.6
560
234.4
124.2
0
100
200
300
400
500
600
1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
Año
Ing
reso
en
m.d
.
Fuente: (Elaboración propia con datos tomados en Hachette, 1994:106)
78
% de Ingreso Fiscal por Privatizacciones (1974-89)
0.9
10.4
4.6 4.4
3.3 3.2
11.4
0.30 0 0.02
4.9
5.8
10.1
0
0
2
4
6
8
10
12
1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
Año
% d
e I
ng
res
o F
isc
al
Fuente: (Ibid:106)
% de PGB durante 1974-89
0.1
2
0.91
0.8
1.1
0.4
0.6
0.10 0
0.1
1.4
1.7
2.9
0
0
0.5
1
1.5
2
2.5
3
3.5
1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
Año
Porcentaje
Fuente: (Ibid:106)
79
De esta manera, el propósito fundamental en la segunda fase consistía en
modificar de raíz a la economía chilena, para insertarla en una economía
competitiva, tanto a nivel nacional como internacional.
Consideraciones sobre los procesos de privatización en Chile y en México
El caso chileno ha mostrado que el “éxito” de un programa de privatización
requiere necesariamente de su coordinación con otras medidas de política
económica; sus desarticulaciones impidieron obtener resultados favorables.
También se caracterizó por la innovación en cuanto a fuentes de financiamiento
para la adquisición de empresas, particularmente mediante la administración de
fondos de pensión. En el segundo período de privatización, se superaron muchas
de las deficiencias que hicieron fracasar a la primera fase; sin embargo,
continuaron presentándose problemas en su desarrollo ya que fue un programa
que avanzó rápidamente y careció de una estrategia global por parte del gobierno.
Inicialmente, el gobierno chileno se planteó el objetivo de vender hasta un 30% de
la participación accionaría del sector público en 23 empresas; no obstante, terminó
privatizando no sólo la totalidad de empresas, sino también servicios que
tradicionalmente eran exclusivos del Estado. Adicionalmente, se otorgaron
subsidios injustificados a los compradores y en muchos casos, no se recuperó en
su totalidad el valor de las compañías y servicios puestos a la venta.
El proteccionismo y el intervencionismo se consideraron característicos de varias
décadas de desarrollo económico chileno, de modo que el programa
80
neoconservador tomó la forma de una importante restructuración del sistema
económico, que debía afectar tanto al sector público como al privado. El retiro
progresivo del sector público de las cuestiones económicas llevó a la expansión
del sector privado. El mecanismo principal que alimentó esta expansión fue el
mercado financiero liberalizado. La liberalización de la economía, la disminución
de la protección contra la competencia extranjera, llevaron a una reestructuración
interna del sector privado. En este proceso algunos sectores se ampliaron
mientras que otros se contrajeron.
La disminución de cantidad de recursos controlados por el sector público fue más
allá del gasto público. También afectó la ocupación en el sector, las empresas del
Estado, los servicios de instituciones públicas, los terrenos que eran propiedad del
Estado, etc. El principal aspecto de este proceso fue la privatización en casi todas
las esferas de la vida económica y social, fenómeno que modificó una larga
tradición de la economía chilena: el crecimiento lineal en el ámbito del sector
público en las áreas de regulación, desarrollo económico y producción de bienes y
servicios. Estos cambios también se produjeron durante la profunda recesión
económica y ello influyó sobre los resultados de dicho proceso.
En la agricultura, la privatización afectó la tierra expropiada durante los años de la
reforma agraria. Este fenómeno, estuvo estrechamente ligado a la reducción de
créditos y de la asistencia técnica que ofrecían las instituciones públicas.
Uno de los aspectos de la privatización se concentró en programas sociales como
salud, seguridad social, y vivienda. Con respecto a la salud, desde 1974 hubo
intentos de transferir los servicios médicos de la esfera pública a la privada. Los
dos aspectos principales en la privatización de los servicios médicos fueron la
81
transferencia de las funciones administrativas de algunas unidades públicas, y la
creación de instituciones privadas para competir con el sector público. El otro
aspecto de la privatización de los servicios médicos fue la creación de
instituciones privadas que pudieron recibir la contribución obligatoria que los
asalariados aportan para el sistema de salud.
Con respecto a la seguridad social, las jubilaciones y pensiones se transfirieron de
un sistema de aportes mensuales administrados por empresas públicas, a cajas
privadas mediante Administradoras de Fondos de Pensiones AFP.
Uno de los efectos más importantes de la reforma del sistema de seguridad social
no fue la transferencia de la administración del sistema de pensiones, sino el
poder de decidir dónde invertir una considerable cantidad de fondos. De este
modo, la reforma redistribuyó el control del capital nacional hacia el sector privado.
Los indicadores del siguiente cuadro son datos mostrados por (Ffrench-Davis,
2004:22) que nos indican la variabilidad en la política económica durante las
siguientes etapas:
Variables macroeconómicas claves: 1959-2002 a
Durante el gobierno de:
Variable
Alessandri 1959-
64
Frei 1965-70
Allende 1971-73
Pinochet
1974-89
Aylwin
1990-93
Frei R.T. 1994-99
Lagos
2000-03
Crecimiento del PIB (%)b 3.7 4.0 1.2 2.9 7.7 5.4 3.3 Crecimiento de exportaciones (%) c 6.2 2.3 -4.1 10.6 9.6 9.7 5.4
Tasa de inflación d 26.6 26.3 293.8 79.9 17.7 6.1 2.8
Tasa de desempleo 5.2 5.9 4.7 18.1e 7.3 7.4e 10.1e
Salario real (1970=100) 62.2 84.2 89.7 81.9 99.8 123.4 137.4
82
Inversión bruta fija (%del PIB) En pesos de 1996 En pesos de 1986 En pesos de 1977
-- --
20.7
-- --
19.3
-- --
15.9
--
18.0 15.6
--
24.6 19.9
25.4 30.0 24.1 1.1
23.2 26.7 22.5 -0.5
Superávit gobierno gral. (%del PIB) -4.7 -2.5 -11.5 0.3 1.6 0.8 0.8
Superávit estructural f (%del PIB) 0.4 0.8 0.8
Fuentes: Banco Central de Chile y DIPRES; Jadresic (1986; 1990); Marcel y Meller (1986); Larraín (1991). a Tasas acumulativas anuales de crecimiento del PIB y exportaciones; tasas anuales promedio en inflación y desempleo. b Hasta 1985, en pesos de 1977; para 1986-1995, en pesos de 1986; para 1996-2003 en pesos de 1996. c Exportaciones de bienes y servicios en pesos de 1977 para 1959-85, en pesos de 1986 para 1985-95 y en pesos de 1996 para 1996-2003. d Diciembre a diciembre. e Incluye a los programas especiales de empleo (véase las notas del gráfico VII.2); las cifras sin ellos son: 13.3% en 1974-89, 7.3% en 1994-99 y 9.0% en 2000-03. f Se refiere al gobierno central.
Como se puede apreciar, si bien hablamos del neoliberalismo como un modelo
único que ha afectado claramente los procesos de desarrollo en todo el mundo,
podemos estimar claramente que las decisiones de los gobiernos nacionales
sobre la estrategia de su incorporación a los procesos de globalización han tenido
repercusiones importantes que están lejos de producir los mismos resultados.
En los casos analizados, con los indicadores actuales, Chile muestra, en
comparación con México, una economía más sólida y con mejores indicadores en
cuanto a la calidad de vida de la población. Simplemente basta recordar la
tremenda crisis económica que explotó en México en diciembre de 1994, la cual
fue causada fundamentalmente por un profundo déficit comercial originado por
una acelerada apertura a los mercados internacionales sin tener en cuenta el nivel
de competitividad de las industrias internas; tal crisis se dio cuando ya se llevaban
83
12 años de aplicación del modelo neoliberal.
Si iniciamos la comparación con el ingreso promedio por habitante, podemos ver
que, aunque en Chile, el Banco Mundial indica 4,590 dólares anuales, y México
tiene una cantidad algo mayor en este indicador (5,070 dólares anuales), al aplicar
el concepto de desarrollo humano (que tiene en cuenta características del nivel de
vida especialmente en salud y educación), este segundo país está por debajo del
primero: Chile en el lugar número 39 y México en el lugar número 51 (World Bank,
2006). En la esperanza de vida general de la población, Chile (76 años) también
supera a México (72 años), lo mismo que en nivel de educación porque el
analfabetismo en Chile es del 4% mientras que en México es del 9%. Chile, por
otro lado, tiene un índice de mortalidad infantil que solamente es de 10 por cada
mil nacidos vivos, mientras que México tiene 29 fallecidos por cada 1000.
Más allá de los índices puramente económicos, actualmente para hablar de
desarrollo se han integrado otros elementos en el ámbito político y aun cultural,
que también están pudiendo ser medidos para establecer comparaciones válidas.
La libertad de prensa tiene en Chile un indicador muy positivo al establecer la
proporción 85/100, mientras que dicha libertad en México solamente llega a la
proporción de 54/100. Podemos añadir lo que hoy mundialmente se conoce como
índice de gobernabilidad, el cual en Chile llega a 85 (Governance percentile)
mientras que en México es solamente de 49. Finalmente, el nivel de confiabilidad
de la población sobre sus instituciones, en Chile fluctúa entre 77-92 mientras que
en México el mismo nivel fluctúa entre 41-56 (World Bank, 2006).
De alguna manera, estamos remarcando la tesis fundamental planteada en
nuestra investigación: en un marco general de globalización del modelo neoliberal,
84
hay distintas maneras de inserción, que proceden de las decisiones de los
gobiernos nacionales. En este caso, el acelerado proceso de privatización y
apertura en México han tenido importantes efectos negativos en la economía
nacional y en el nivel de vida de la población comparado con otro proceso
latinoamericano como lo es Chile, en donde los procesos de reforma se han
estado realizando de forma más planificada y con control del estado a partir de un
proyecto nacional.
85
CAPÍTULO IV
PROCESOS ELECTORALES Y POLÍTICAS ECONÓMICAS Los problemas económicos tienen que empezar a resolverse desde una
perspectiva política. El análisis que hemos realizado en capítulos anteriores sobre
la reforma económica en América Latina, desemboca en una crítica sustentada
hacia la manera salvaje y acelerada de su implementación por parte de diversos
gobiernos.
La ideología del pensamiento único a través del Consenso de Washington ha
planteado que no hay otro camino. Sin embargo, las mismas experiencias de las
reformas implementadas nos muestran diferentes escenarios, dependiendo de
cómo cada gobierno ha ido aplicando su modelo económico y su política social.
Por ello, sostenemos que en el escenario latinoamericano están apareciendo
gobiernos que a través de los procesos electorales están planteando y aplicando
numerosas variantes en las reformas; y dichas opciones gubernamentales han
aparecido precisamente con la legitimidad que les otorga la población con su voto.
De esta manera, la forma de enfrentar los graves problemas económicos en cada
país se está decidiendo también con la injerencia de la misma democracia
electoral.
La aspiración por sistemas democráticos se ha extendido en la mayor parte de
nuestros países. En América Latina, especialmente durante las décadas de 1970 y
1980, se estaba transitando por la etapa crítica de las dictaduras militares, y en
86
algunos países se había llegado a la situación terrible de confrontación bélica
entre gobiernos y movimientos insurgentes (Perú, El Salvador, Nicaragua,
Colombia,…). Pero el contexto cambió de manera clara en la última década del
siglo XX, para mostrarnos un continente en donde casi todos los gobiernos fueron
presididos por civiles surgidos de procesos electorales. El mismo gobierno
estadounidense, que en largos períodos había llegado a apoyar abiertamente
dictaduras militares como las de Somoza y Pinochet, se congratuló de la llegada
de la democracia a la región, señalando únicamente la excepción de Cuba,
acusando al gobierno de la isla de rechazar la democracia e impidiendo que se le
incluyera en los proyectos de las sucesivas cumbres de las Américas18.
La discusión sobre la democracia como modelo y como forma de gobierno ha
continuado en el debate de las ciencias sociales, aunque a final del siglo XX y
hasta el momento presente en la región latinoamericana se puede percibir un
cierto desencantamiento de la población, cuando el concepto se ha circunscrito
solamente a la realización de procesos electorales sin llegar a mejorar las
condiciones de vida: nos podemos preguntar sobre la eficacia del modelo cuando
ha empeorado el nivel de vida de gran parte de la población. “La democracia como
solución a los problemas es un tema que está en el centro del debate sobre el rol
que debe jugar y el significado que tiene. En el 1995, el 40% decía que la
democracia no podía solucionar los problemas mientras el 50% decía que sí podía
solucionarlos. La situación se ha mantenido casi intacta en una década porque en
el 2005 un 37% dice que la democracia no soluciona los problemas mientras un 18 Esta prohibición se ha estado aplicando de hecho en la realización de las sucesivas Cumbres de las Américas: Miami 1994, Santiago de Chile 1998, Quebec 2001 y Argentina 2005. El gobierno de Cuba nunca ha sido invitado a participar en ellas.
87
53% dice que sí los puede solucionar” (Latinobarómetro 2005: 45). Nuestra
propuesta es sumarnos a ese 53% de latinoamericanos que manifiesta la
posibilidad de incidir democráticamente en la solución de los problemas
económicos de la región.
La muestra realizada por “Latinobarómetro”, en Chile, en el 2005, en 18 países
latinoamericanos, concluyó que el apoyo a la democracia en la región era todavía
fuerte con un 62% de opiniones que se oponían siempre a los gobiernos militares;
sin embargo, un 30% de las opiniones se manifestaban dispuestos a apoyar a los
militares “si las cosas se ponen muy difíciles”. Ciertamente, hay en promedio un
70% de los habitantes que prefieren la democracia aunque tenga problemas. Se
puede mencionar también que “los países que se perciben como más
democráticos son Venezuela, Uruguay, Costa Rica y Chile. Los países que se
autoperciben menos democráticos son Paraguay, Ecuador, Nicaragua, Perú y
Guatemala” (Latinobarómetro 2005: 49).
La realidad es que, al entrar el siglo XXI, América Latina está experimentando un
agravamiento de los índices de pobreza y de extrema pobreza (Kliksberg, 2003) y,
en algunos casos específicos, ocurre un crecimiento del abstencionismo en los
procesos electorales. Esta situación nos lleva a replantear un concepto de
democracia cuando éste solamente está ligado a los procesos formales de
votación. Se necesita incluir siempre en su definición teórica la participación
continua de los ciudadanos y, sobre todo, una repercusión que este modelo pueda
tener en el nivel de vida de la población.
La democracia en su largo recorrido histórico
88
En el origen etimológico, el concepto se remite siempre a la sociedad griega de los
siglos VI y V a.C., especialmente a Atenas, el caso del que se conservan más
datos históricos (Hansen, 1991). Castoriadis ha dicho con razón que Grecia es “el
locus social histórico donde se creó la democracia y la filosofía”, aunque, como se
comprueba en todos los casos de las ciudades-estado griegas, el modelo
democrático no siempre fue el preferido por todas ellas. La práctica de los griegos,
sin embargo, nos aporta numerosas formas de participación más allá de la
elección formal de los gobernantes.
En la historia de Occidente, los romanos, sobre todo en la etapa de la República,
rescataron el modelo del gobierno del pueblo después que abolieron la figura de
los reyes. Todos los ciudadanos incluyendo la plebis podían participar en la
designación de los gobernantes y en la elaboración de las leyes a través de los
comicios. Del siglo IV al siglo I a.C. , Roma vivió una etapa gloriosa en la
formulación del modelo republicano pero que fue siendo desterrado, a pesar de los
gritos de Cicerón, a través de la dictadura de Julio César y, de manera oficial, por
Octaviano Augusto para transitar a la etapa del Imperio. El texto de Cicerón De re
publica, que nos ha llegado inconcluso, se ha convertido en un modelo ideal
donde el pueblo puede aspirar a ejercer el poder a través de sus gobernantes.
Pero la historia olvidó por muchos siglos el modelo democrático, particularmente
durante todo el período del feudalismo en Europa, caracterizado por una visión
vertical y autocrática. Solamente la transición a la época moderna en el siglo XVI
nos empezará a ofrecer una nueva filosofía social.
Apareció la visión de Maquiavelo sobre la política y el Estado en donde una cosa
son los príncipes o gobernantes y otra cosa son el pueblo y los gobernados. La
89
concepción de la política estaba lejos de la idea griega sobre el interés colectivo
de la comunidad para convertirse en una lucha por el poder, en donde todo se
decidía por la astucia o la fuerza del príncipe. Sin embargo, el mismo Maquiavelo
no dejó de reflexionar sobre las décadas de Tito Livio y la vida republicana de
Roma.
Pero fue Jean Bodin quien, también en el siglo XVI, habiendo estudiado la época
de la república romana, puso la atención por primera vez en algunos ejemplos
históricos de cantones suizos en donde su gobierno se regía a través de
asambleas, lo cual le recordaba el modelo de la democracia griega. Sin embargo,
aunque eran los tiempos del surgimiento del humanismo, del protestantismo y de
las ciencias naturales, también fue el tiempo de la contrarreforma religiosa y, con
ello, la etapa de la inquisición.
En el siglo XVII, en Europa, encontramos finalmente un reencuentro explícito con
la democracia griega en la época moderna. Hay quienes, por ejemplo, han
llamado a Francisco Suárez (1548-1617) el padre de la democracia moderna,
debido a lo inspirador de su filosofía política, particularmente en su texto De
legibus, donde menciona que la autoridad para la ley civil viene de Dios pero a
través de la gente, y con ello enfrentaba la teoría del poder divino que muchos le
atribuían a los reyes. Uno de sus textos Defensio fidei catholicae fue quemado por
orden del rey de Inglaterra.
Sin embargo, quien retomó de manera explícita el tema de la democracia
aplicándolo a las sociedades modernas –dominadas en ese tiempo por el estado
absolutista- fue Baruch Spinoza (1632-1677), con una explicación racional y en el
contexto de la experiencia histórica inglesa en donde la guerra civil entre el
90
parlamento y el rey Carlos I entre 1640 y 1648 llevó a la derrota de éste último, a
su juicio y a su decapitación.
Spinoza dice en su Tratado Teológico Político: "Todo el mundo desea vivir en la
medida de los posible en seguridad, más allá del alcance del miedo, y eso sería
enteramente imposible mientras cada uno hiciese todo cuanto le agradase... los
hombres tienen que llegar necesariamente a un acuerdo para vivir juntos tan bien
y tan seguramente como les sea posible"; el pacto social descansa en el interés
ilustrado. Los individuos entregan sus derechos naturales al poder soberano, el
cual impone mandatos; es en el poder donde se apoya la autoridad política. Si el
poder desaparece, se esfuma la pretensión de autoridad. Pero si bien, para vivir
en sociedad, el ser humano tiene que ajustarse a determinadas leyes, una vida
conforme a la razón jamás podrá justificar un gobierno tiránico: "nadie puede
conservar mucho tiempo un mando tiránico" (Spinoza, 1999). Spinoza discute las
tres formas generales de dominación de un Estado que Aristóteles ya había
mencionado antiguamente: la monarquía, la aristocracia y la democracia, y afirma
que el Estado más racional es el más libre. El fin del ser humano es "vivir con
pleno consentimiento bajo la entera guía de la razón", y esa clase de vida se
asegura del mejor modo en una democracia, la cual "puede definirse como una
sociedad que ejerce todo su poder como un todo". La democracia es "de todas las
formas de gobierno la más natural y la más consonante con la libertad individual.
En ella nadie transfiere su derecho natural de modo tan absoluto que deje de tener
voz en los asuntos; solamente los cede a la mayoría de una sociedad de la que él
es una unidad". En una democracia, las órdenes irracionales son menos de temer
que en cualquier otra forma de constitución, porque "es casi imposible que la
91
mayoría de un pueblo, especialmente si es una gran mayoría, convenga en un
designio irracional"19.
Sin embargo, el cuidado del bienestar público puede poner ciertos límites a la
libertad individual, aunque, en términos de libertad de expresión, la discusión
racional y la crítica hacen más bien que mal. "La libertad es absolutamente
necesaria para el progreso en las ciencias y las artes liberales". Esa libertad se
asegura mejor en una democracia, que es "la más natural de las formas de
gobierno", en la cual "cada uno se somete al control de la autoridad sobre sus
acciones, pero no sobre su juicio o su razón" (Spinoza, 1999).
Con estas consideraciones, la filosofía se convierte en una propuesta libertaria,
especialmente en una sociedad dominada por el Estado absolutista que partía del
principio de que el soberano monarca toma su poder terrenal del poder divino de
Dios. Al cuestionar que el monarca y el gobernante estén puestos por Dios, de
manera racional hay que preguntarse quién los ha puesto en la cima de la
sociedad. Si el gobernante está puesto para gobernar a los ciudadanos, éstos de
manera natural tienen voz y decisión para influir en quién puede serlo.
La principal característica del pensamiento democrático se va a encontrar en el
valor de la libertad individual, que otorga a los ciudadanos de una nación el
derecho a decidir y dirigir sus propios asuntos, la igualdad de todos los
individuos ante la ley, la posibilidad de elegir a los gobernantes. Como
19 La práctica histórica en las sociedades ha mostrado que esta formulación teórica no necesariamente corresponde a las realidades empíricas; tenemos el ejemplo del triunfo democrático de Hitler en Alemania en el siglo XX, cuyo gobierno ha sido tan nefasto para la historia mundial. Por otro lado, el uso progresivo de la mercadotecnia política también nos muestra cómo determinadas estrategias publicitarias pueden hacer lograr la victoria a cualquier ideología sea de derecha o izquierda.
92
movimiento ideológico, el liberalismo democrático se expresó más claramente en
los planteamientos de la Ilustración –especialmente en la francesa de los
enciclopedistas- y además en el documento histórico de la declaración de la
independencia estadounidense y en la declaración de los derechos del hombre y
del ciudadano posterior a la revolución francesa. Por todo ello, la filosofía del
liberalismo salió triunfante en el siglo XIX, logrando pasar del estado absolutista
a los actuales modelos europeos de la democracia representativa. Con ello, se
dio una superación trascendente en relación a la práctica de la democracia
griega: todos los hombres son iguales por naturaleza y son considerados como
ciudadanos iguales ante la ley, incluyendo entonces tanto a quienes antes eran
considerados como esclavos como a las mujeres.
La democracia griega había sido muy selectiva: primero solamente los
ciudadanos varones que poseían un alto grado de riqueza productiva, pero
después se quedó en la concepción de ciudadano limitado a los varones adultos,
excluyendo totalmente a los esclavos y a las mujeres. La democracia
representativa moderna ha avanzado legalmente en términos de igualdad,
aunque en este nivel, desde el punto de vista cultural y laboral, todavía falta
mucho por lograr.
Lo que importa es establecer una conclusión comparativa muy importante. La
democracia moderna ha avanzado notablemente en la igualdad de los
ciudadanos y en la necesidad de los procesos electorales para elegir a los
gobernantes. Actualmente, cuando se habla de que un país ha logrado una
transición a la democracia, se señala casi exclusivamente la realización de
93
elecciones. Pero el pensador hindú Amartya Sen (Sen, 2004) nos recuerda que
la democracia contemporánea no puede reducirse solamente a procesos
electorales. Tanto él como Castoriadis, insisten en otros dos elementos
fundamentales que practicaban los griegos: la participación constante, la
tolerancia y la necesidad de continuos debates para lograr consensos. Estas dos
últimas características coinciden con una concepción que hemos perdido: que la
vida ciudadana y la vida política se identificaban. La sociedad civil para los
griegos era lo mismo que sociedad política debido precisamente a que la
participación en las decisiones de la comunidad surgían del concepto mismo de
ciudadano. Ser humano era ser sociable, era ser político. Pero en el mundo
contemporáneo la sociedad política se ha alejado notablemente de la sociedad
civil, a tal punto que el nivel de la práctica de la política moderna repulsa a los
ciudadanos. Política parecer sinónimo de corrupción y lucha de grupos por
porciones de poder, en donde lo que menos importa ya son los intereses de la
comunidad. Los mismos partidos políticos, que se dicen representar a la
población, viven una situación de alejamiento de los intereses de la ciudadanía.
Aquí tendríamos que recoger la herencia de los griegos: los ciudadanos tienen
que hacernos cargo de la política.
Volviendo a la idea inicial de este capítulo, se puede constatar que una gran
cantidad de latinoamericanos se está sintiendo decepcionada de la democracia y
muchos de ellos hasta desearían gobiernos totalitarios con tal que les
proporcionaran mayor bienestar social. Hay que tener en cuenta que hace 30
años, los países latinoamericanos estaban cubiertos casi en su totalidad por
94
gobiernos militares dictatoriales. Esa época fue sufriendo una lenta
transformación de transición a la democracia en donde podemos observar que,
al llegar el siglo XXI, el continente tiene gobiernos casi en su totalidad
procedentes de procesos electorales. Ello, sin embargo, no ha producido
estabilidad ni a nuestras instituciones ni a nuestras economías. Esta realidad es
la que actualmente preocupa hondamente con grandes interrogantes: ¿pueden
los modelos democráticos ser sinónimos de un sistema deseable que repercuta
en beneficios tangibles para la población? Pasar del Estado absolutista o del
presidencialismo a gobiernos electos democráticamente ¿puede estar
significando una gran decepción de la democracia cuando vemos que gobiernos
como el de Argentina en 1999, el de México en 2000, el de Perú en el 2001, el
de Ecuador y Brasil en el 2002,… fueron electos con la participación de cerca del
70% de la población y, sin embargo, cayeron en un gran descrédito y
desconfianza con el paso de los años?
El gran reto del momento presente es la profundización de la democracia al
estilo de los griegos antiguos: dejando de lado sus grandes limitaciones al haber
dejado fuera a esclavos y mujeres, su gran legado es la identificación del
ciudadano con la política. Participaron ciertamente en procesos electorales, pero
el gran significado de la democracia estaba en la responsabilidad colectiva de
cada ciudadano para influir en las decisiones de sus comunidades.
A partir de la experiencia de los griegos, el modelo democrático debe tener
algunos adjetivos fundamentales: significa tener elecciones legítimas de los
gobernantes por una comunidad de ciudadanos; significa también que hay que
95
buscar formas de participación de los mismos ciudadanos en las decisiones
importantes del Estado que afectan el destino de la población; significa, en tercer
lugar, también una atención prioritaria del Estado para que los ciudadanos se
puedan ir educando adquiriendo una mejor cultura política de participación en los
asuntos públicos; significa, sobre todo, una democracia social en donde se
aminoren significativamente las desigualdades de la población en cuanto
distribución de la riqueza social, combatiendo eficazmente la pobreza.
Comprometerse y luchar por estos objetivos no es una tarea menor para las
sociedades contemporáneas del siglo XXI. Si en la historia moderna, la
democracia liberal ha llegado a derrotar al estado absolutista y el autoritarismo,
ahora el eje central de la lucha es la consolidación de una democracia formal
representativa para de ahí profundizarla hacia una democracia participativa
emancipatoria en el plano social.
Construyendo utopías: cambio de gobiernos a través de la democracia electoral Norberto Bobbio (1996) señala que históricamente la ideología liberal del siglo
XVIII en su lucha contra el absolutismo podía tener dos vertientes: una de tipo
aristocrático en donde la lucha contra el poder del monarca pasó a ser
monopolizado por la aristocracia y la nobleza, que exigían el voto solamente para
los sectores privilegiados de la sociedad. La otra de tipo más popular, en donde se
quería extender la igualdad para todos los seres humanos (incluyendo las
mujeres) otorgándoles a todos los adultos el derecho al voto sobre sus
gobernantes. Posteriormente, en el siglo XIX, el mismo Engels llegó a señalar que,
96
de extenderse el derecho universal al voto, los trabajadores oprimidos no
necesitarían de la violencia contra el estado sino solamente del ejercicio efectivo
del sufragio para poder cambiar la forma de su gobierno ( Engels, 1971).
En la práctica histórica latinoamericana del siglo XIX y XX, aunque se ha
practicado la democracia formal, constatamos que las elites económicas y
políticas no han permitido el acceso al poder por la vía electoral a los proyectos
que les simbolizaban un atentado contra sus intereses. En ese mismo contexto,
tenemos las experiencias impactantes de los “fraudes patrióticos” en América del
Sur para impedir a determinados grupos acceder al poder o las de numerosos
golpes de estado por parte de grupos de militares cuando en determinado
momento algunas ideologías progresistas habían llegado al poder del gobierno por
la vía democrática. En esta línea, se encuentran los casos del gobierno de Jacobo
Arbenz en Guatemala o el de Salvador Allende en Chile. Por ello, en la izquierda
latinoamericana, hasta los años de 1970, la mayoría de las posiciones postulaba la
insurgencia político-militar contra los gobiernos nacionales como la única vía de
acceso a la toma del poder del estado (Medina, en Moloeznik y Castillo, 1992).
Sin embargo, en el imaginario social latinoamericano, junto a la derrota de
diversos movimientos insurgentes o a la imposibilidad de derrotar a los gobiernos
nacionales, en la transición al siglo XXI podemos encontrar el afianzamiento
progresivo de una serie de consensos sobre la forma de imprimirle fuerza al
cambio social. Uno de esos consensos se muestra, a pesar de que todavía se
siguen viviendo numerosos casos nacionales donde el abstencionismo es
gigantesco, en el mejoramiento de los procesos de la democracia representativa,
tratando de lograr procesos electorales legítimos y competitivos.
97
Ni determinados sectores de la izquierda ni determinados grupos militares y
económicos podían expresar, hace varias décadas, su disposición a elegir los
dirigentes políticos nacionales a través de una contienda electoral limpia. En la
ideología de la izquierda, se hablaba entonces de la democracia burguesa a la que
había que combatir con las armas o, en su caso, los militares llegaron a mencionar
el extremo del "fraude patriótico" cuando se quería imponer a dirigentes políticos
no electos por la población por la necesidad de preservar la llamada "seguridad
nacional" (Moloeznik y Castillo, 1992).
Con las limitaciones que tienen los numerosos procesos electorales actuales en
América Latina, hoy se ha asumido que la democracia representativa es un valor
que debe ser sostenido como regla mínima de convivencia social. Se exige y se
logra que las elecciones sean organizadas de una manera autónoma,
independiente de los gobiernos y con reglas claras para que los ciudadanos voten
y sepan realmente hacia quiénes fueron sus votos en los recuentos finales.
A pesar de la tentación permanente de optar por la violencia armada ante la
inoperancia de los Estados de derecho y con las innumerables promesas no
cumplidas sobre la distribución de la riqueza social, se ha ganado un amplio
terreno en el principio del diálogo y la negociación como método para dirimir los
conflictos sociales; es decir, la vía política. Uno de los casos más espectaculares
en este punto dentro de América Latina se encuentra en los acuerdos de Paz en
El Salvador en 1992: fue la imposibilidad de ganar la guerra mediante el
aniquilamiento físico del enemigo, lo que dio la oportunidad de sentarse a negociar
con seriedad; Estados Unidos y el ejército salvadoreño se habían comprometido
con millones de dólares invertidos en la fuerza armada para aniquilar al Frente
98
Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN). La insurgencia había
apostado a una toma del poder mediante un levantamiento popular que no ocurrió
ni en la ofensiva de 1981 ni en la ofensiva de 1989. Ciertamente hasta el momento
presente, los acuerdos de paz no han solucionado los grandes problemas sociales
en El Salvador pero, por lo menos, permitieron terminar con la sangrienta guerra,
disminuir notablemente la desmilitarización del país y promover la lucha en el
ámbito político, donde el FMLN, convertido en partido político, se ha convertido en
la principal fuerza de oposición.
La tentación de la violencia es muy frecuente no sólo en los grandes conflictos
nacionales sino también en los continuos problemas sociales de la población. La
misma doctrina social de la Iglesia católica ha mantenido siempre la justeza de
una violencia que, como último recurso, pudiera ejercerse contra una dictadura
establecida. Pero hay que entenderla así, como último recurso, después de haber
intentado avanzar por todos los otros medios imaginables. La misma lucha
indígena que comenzó en el Estado de Chiapas, en México, el Ejército Zapatista
de Liberación Nacional (EZLN), aunque plenamente justificadas sus causas por la
secular opresión y explotación del indio, no ha podido más que abrirse a la
demanda nacional e internacional del diálogo y la negociación y la búsqueda de
acuerdos políticos con otras fuerzas sociales.
Sin embargo, en América Latina las diferentes democracias no constituyen un
proceso suficientemente consolidado. Según el Índice de Desarrollo Democrático
2006 realizado por la fundación Konrad Adenauer, solamente “Chile, Uruguay y
Costa Rica sobresalen, como lo han hecho ya en años anteriores, y se perfilan
como los poseedores de la estructura democrática más sólida y del mejor camino
99
hacia el desarrollo democrático” (IDD-LAT, 2006), mientras que existen países
con desarrollo democrático medio que incluyen a México, Argentina, Panamá y El
Salvador; en su nivel más bajo de desarrollo democrático en la región se
encuentran Paraguay, Brasil, Bolivia, Perú, Ecuador, Colombia, Venezuela,
Nicaragua, Honduras, Guatemala y la República Dominicana.
Las conclusiones de este estudio implicaron una gran complejidad de indicadores
para medir el nivel de democracia latinoamericana; ciertamente se tuvieron en
consideración los criterios fundamentales como la realización de elecciones libres,
el sufragio universal y la participación de la población, como punto de partida, pero
el IDD-LAT incluyó numerosos elementos que reflejan la vida nacional en cada
país: los derechos políticos y las libertades civiles, la representación femenina en
los gobiernos, la percepción de la corrupción, el control sobre los gobernantes y
los funcionarios públicos, la elección de jueces de la Suprema Corte, la existencia
de una prensa libre y el acceso a la información pública, el grado de respeto al
estado de derecho, la incapacidad institucional para procesar las tensiones
sociales, etc.
En general, podemos afirmar que el camino de transición a la democracia en
América Latina todavía será lento y arduo y, sin embargo, dentro de las mínimas
condiciones de emisión del sufragio, controladas sobre todo por los gobiernos y
los medios de comunicación, han estado surgiendo opciones diferentes (no
totalmente convergentes ni homogéneas entre ellas) que, por lo menos de manera
declarativa, postulan alternativas novedosas y con mayor grado de autonomía
comparada con la tradicional subordinación de décadas anteriores a las políticas
del gigante del continente, los Estados Unidos.
100
El más notable de todos estos líderes ha sido Hugo Chávez en Venezuela quien,
de manera agresiva, se ha presentado incluso con un lenguaje antineoliberal y
antinorteamericano, focalizando su ofensiva en contra del proyecto
norteamericano de la Alianza del Libre Comercio de las Américas (ALCA). De
diferente manera han ido apareciendo otros gobernantes a partir de procesos
electorales bastante legitimados: Néstor Kirchner en Argentina, después de la
terrible crisis económica de diciembre del 2001; Martín Torrijos en Panamá; Inacio
Lula da Silva en Brasil; Tabaré Vázquez en Uruguay; Evo Morales en Bolivia; se
ha ratificado la continuación del Partido Socialista en Chile con Michelle Bachelet.
En la segunda mitad del 2006, se reealizó una segunda vuelta electoral en Brasil
donde Lula obtuvo su reelección, lo mismo que Hugo Chávez en Venezuela. La
situación misma de Nicaragua en sus elecciones presidenciales de noviembre
mostró la presencia político-electoral del Frente Sandinista de Liberación Nacional
(FSLN) a pesar de sus contradicciones internas para volver a colocar a Daniel
Ortega a la cabeza del poder gubernamental para el 2007. Finalmente, en
Ecuador, durante la segunda vuelta electoral de noviembre, se impuso la
propuesta de Rafael Correa sobre el multimillonario y neoliberal Alvaro Noboa.
Por otro lado, aunque no triunfaron en sus respectivos procesos electorales, se
encuentran los casos de México, Costa Rica y Perú, en donde Andrés Manuel
López Obrador, Otton Solis y Ollanta Humala, estuvieron a poca distancia del
triunfo electoral, representando opciones diferentes a los gobiernos tradicionales y
siguen siendo una fuerza muy importante de oposición, como lo ha sido también el
caso del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) en El
Salvador desde hace varios años.
101
La competitividad política dentro de los procesos electorales ha crecido de manera
significativa en gran parte de los países latinoamericanos. Han surgido nuevas
opciones diferentes a las tradicionales corrientes políticas. Es muy difícil llamar
“izquierda” a todo este conglomerado de fuerzas, aunque hay quien las llama
“moderadas”, de “centro-izquierda”, “progresistas”, “antineoliberales”, etc. en el
intento de imaginarse una cierta convergencia. Lo nuevo, ciertamente, es que se
encuentran en posiciones gubernamentales a través de procesos electorales
nuevos sectores y elites que antes no habían podido llegar al poder ejecutivo. No
hay una unidad ni una convergencia entre todas ellas como para hablar de la
realización del sueño bolivariano de la gran patria americana, pero sí representan
una novedosa coyuntura política nacional e internacional que empieza a ofrecer
otras alternativas de gobierno20.
Podemos afirmar, sobre todo, que, aunque hay muchas cosas importantes que
perfeccionar en el simple procedimiento de los procesos electorales nacionales
con el objeto de dar mayor certeza a los comicios, las opciones sobre los caminos
que debe seguir Latinoamérica se cocinan bastante en la democracia electoral. Es
decir, es posible hablar sobre la posibilidad real de cambios en los modelos
nacionales, a partir de los escenarios de la arena político-electoral. Por la vía
política, entonces, puede ser posible hacer realidad el postulado del artículo 39 de
la constitución mexicana: “el pueblo puede en todo momento cambiar o modificar
la forma de su gobierno”. 20 Las pruebas de esta novedad se manifiestan en las múltiples preocupaciones manifestadas por los funcionarios norteamericanos en torno especialmente a los gobiernos de Hugo Chávez (desde el 2002) y Evo Morales (en el 2006); el gobierno de los Estados Unidos manifiesta su temor sobre medidas económicas y propuestas de política social contrarias al modelo del ALCA, a las que califican de populismo.
102
Resultados electorales recientes en comicios presidenciales
En México hemos observado que, aunque con muchas dificultades y con poco
margen de votación, continuará el PAN en la presidencia; por otro lado, Hugo
Chávez en Venezuela y Lula da Silva en Brasil estuvieron sujetos a la ratificación
en sus respectivos procesos electorales durante la segunda mitad del 2006;
también se realizaron comicios presidenciales en Nicaragua y Ecuador en el mes
de noviembre con la victoria de Daniel Ortega y Rafael Correa. No abordamos en
este trabajo el resultado electoral final en estos cinco países, cuyo proceso se
llevó a cabo en la segunda parte del año 2006. Lo que en este momento traemos
para el análisis es el resultado de los procesos ya acontecidos durante el primer
semestre del 2006, incluyendo a Bolivia (que tuvo sus elecciones en diciembre del
2005), cuyo presidente Evo Morales asumió el poder ejecutivo de su país a
principios del 2006; incluyendo a Manuel Zelaya (ganador en elecciones de
noviembre del 2005) y que tomó posesión como presidente de Honduras también
a principios del 2006, y también a Chile (con una primera vuelta electoral en
diciembre del 2005), cuya presidenta Michelle Bachelet consolidó su triunfo en la
segunda vuelta electoral en enero del 2006.
De esta manera, vamos a sintetizar los resultados de los comicios en los
siguientes países: Honduras, Bolivia, Chile, Costa Rica, Colombia y Perú, tratando
de descifrar con ellos las tendencias electorales del primer semestre del 2006,
enfatizando sobre todo la siguiente pregunta: ¿de qué manera los ciudadanos con
su voto pueden influir en la definición de un nuevo modelo económico o por lo
menos de reformas más profundas en la economía que puedan ser más
103
beneficiosas para la población?
NUEVOS PRESIDENTES LATINOAMERICANOS EN 2006 HONDURAS: Manuel Zelaya Elecciones noviembre 2005 BOLIVIA: Evo Morales Elecciones diciembre 2005 CHILE: Michelle Bachelet Elecciones diciembre 2005 (1ª vuelta);
febrero 2006 (2ª vuelta) COSTA RICA: Oscar Arias Elecciones febrero 2006 PERÚ: Alain García Elecciones Abril 2006 (1ª vuelta) /
Junio 2006 (2ª vuelta) COLOMBIA Elecciones mayo 2006 MÉXICO: Felipe Calderón Elecciones julio 2006 BRASIL: Lula da Silva Elecciones octubre 2006 (1ª y 2ª
vuelta) ECUADOR: Rafael Correa Elecciones octubre 2006 NICARAGUA: Daniel Ortega Elecciones noviembre 2006 VENEZUELA: Hugo Chávez Elecciones diciembre 2006 Fuente: Cuadro personal con base en las programaciones de cada país HONDURAS La república de Honduras, situada en el área centroamericana, tiene cerca de 7
millones de habitantes y sigue siendo uno de los países más pobres de toda
América. La pobreza de sus habitantes contrasta con la enorme riqueza
geográfica especialmente en lo relativo a fuentes pluviales. Toda la situación
hondureña se vio terriblemente agravada por el azote del huracán Mitch en 1998.
HONDURAS: 2005
POBLACIÓN 6.97 millones de personas INGRESO PER CAPITA 860 dólares anuales ESPERANZA DE VIDA 70 años NIVEL EN EL IDH 107 POBLACIÓN ADULTA ALFABETIZADA
75%
MORTALIDAD INFANTIL 34/1000 MORTALIDAD MATERNAL 110/100,000 nacimientos FUERZA DE TRABAJO FEMENINA 32% LIBERTAD DE PRENSA 55/100
104
PERCENTIL DE GOBERNABILIDAD 33 RANGO DE CONFIANZA EN EL PAIS
21-42
CAPITAL DEL PAÍS TEGUCIGALPA Fuente: datos del Banco Mundial en http://info.worldbank.org/governance/kkz2005/
En lo relativo a su situación política, el poder de este país centroamericano
siempre ha estado controlado por los militares y determinados grupos de la élite
económica que se han expresado en una traspaso continuo de la presidencia casi
únicamente entre dos fuerzas políticas: el Partido Liberal de Honduras (PLH) y el
Partido Nacional de Honduras (PNH) (Medina 1998: 51), mostrando en casi todo
momento una alineación expresa a los gobiernos norteamericanos, especialmente
durante la etapa de confrontación armada en El Salvador y Nicaragua, durante la
década de 1980, cuando se permitió que Estados Unidos instalara numerosas
bases militares en territorio hondureño. Otro capítulo de esta posición subordinada
de Honduras se expresó con la autorización del congreso a la firma del acuerdo de
libre comercio con los Estados Unidos (el CAFTA: Central America Free Trade
Agreement), a pesar de la oposición de numerosos sectores de la población
(LADB, 2006) .
El escenario electoral hondureño, aunque la presidencia tuvo cambio de partido
político, no varió en las últimas elecciones presidenciales del 27 de noviembre del
2005: hubo alternancia en el poder pero entre los mismos partidos tradicionales.
Ganó José Manuel Zelaya Rosales con el 49.9% de la votación y tomó posesión
como presidente del país el viernes 27 de enero del 2006. Su contrincante
electoral fue Porfirio Lobo, del PNH, quien llegó al 46.2% de la votación.
Manuel Zelaya, aunque inició la carrera de ingeniero civil, es un político tradicional
105
del partido liberal de Honduras. Fue dos veces diputado por su partido en 1985 y
1993. Aunque el partido liberal ha sido oposición, la nueva presidencia de Zelaya
no significa ningún cambio estructural para el país. Ciertamente la disputa de las
élites del partido nacional y liberal por el control del gobierno desataron pasiones y
enconados ataques entre sus candidatos. Incluso el país se acercó a cierta crisis
política por lo cerrado de la votación, porque el Tribunal Supremo Electoral tardó
bastantes días sin declarar oficialmente al ganador, y porque el presidente en
funciones, Ricardo Maduro, del Partido Nacional, se negaba a reconocer a Zelaya
como ganador.
Los dos principales candidatos no diferían en relación a las propuestas esenciales
del modelo del país, pero la rivalidad tradicional entre ambos y el deseo enconado
por estar en el gobierno los llevaron a enfrentamientos apasionados, a tal punto
que varios periodistas señalaron la campaña electoral de noviembre del 2005
como la más sucia de toda la historia hondureña. Uno de los puntos más
debatidos entre ellos fue, por ejemplo, la propuesta de la pena de muerte (Lobo
estaba a favor, Zelaya en contra), en un contexto en donde la delincuencia y la
inseguridad de los habitantes había ido aumentando, teniendo sobre todo el
escenario de la violencia por parte de las pandillas juveniles.
Ambos partidos siempre han estado ligados a los empresarios e inversionistas y
por ello las elecciones no incidían para nada en la posibilidad de cambios o
reformas al modelo económico, ni al apoyo al gobierno de los Estados Unidos y su
proyecto del Central American Free Trade Agreement (CAFTA); sin embargo, las
pugnas sí se expresaron de una manera contundente para ver quién quedaba a
cargo del gobierno, quiénes quedaban como los 128 legisladores del congreso y
106
quiénes como los 298 presidentes municipales. Hasta el 5 de diciembre del 2005,
Lobo empezó a aceptar el triunfo de su oponente.
ELECCION PRESIDENCIAL EN HONDURAS21: Noviembre 2005
PARTIDO CANDIDATO % Partido Liberal de Honduras (PLH)
José Manuel Zelaya Rosales
49.9%
Partido Nacional de Honduras (PNH)
Porfirio Lobo 46.2%
Unificación Democrática Juan angel Almendarez Bonilla
1.5%
Partido Demócrata Cristiano de Honduras
Juan Ramón Martínez 1.4%
Innovación y Unidad Social Demócrata
Carlos Alejandro Soza Coello
1.0%
Fuente: Cuadro personal con datos del organismo electoral oficial de Honduras.
BOLIVIA
Este país andino ha estrenado en el 2006 por primera vez un presidente de
ascendencia indígena Quechua-Aymara, nacido en 1959 y muy vinculado en su
trayectoria de vida a los movimientos populares y al pensamiento general de la
izquierda. Pero las tareas que enfrenta son gigantescas, no solamente en el
ámbito económico por ser Bolivia uno de los países más pobres de América
Latina, sino también en el ámbito político y cultural, sobre todo cuando las
tradicionales oligarquías, especialmente las aglutinadas alrededor del polo de
Santa Cruz, vean afectados sus intereses por las decisiones del nuevo gobierno.
21 Este cuadro de resultados electorales de Honduras, lo mismo que de los otros países del primer semestre del 2006 fueron elaborados con la ayuda de Alejandra Mendoza, estudiante de Relaciones Internacionales del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO) de Guadalajara.
107
La tentación, incluso, de un golpe de estado no estará descartada en el escenario
boliviano de los próximos años, en esa misma triangulación de poderes que
derrocó a Salvador Allende en 1973: grupos económicos empresariales, grupos
militares, apoyo norteamericano. Mientras tanto, estos son los datos generales
que nos ofrece el Banco Mundial sobre la situación de Bolivia en el 2005.
BOLIVIA: 2005
POBLACIÓN 8.98 millones de personas INGRESO PER CAPITA 990 dólares anuales ESPERANZA DE VIDA 62 años NIVEL EN EL IDH 104 POBLACIÓN ADULTA ALFABETIZADA
86%
MORTALIDAD INFANTIL 59/1000 MORTALIDAD MATERNAL 390/100,000 nacimientos FUERZA DE TRABAJO FEMENINA 38% LIBERTAD DE PRENSA 78/100 PERCENTIL DE GOBERNABILIDAD 28 RANGO DE CONFIANZA EN EL PAIS
18-38
CAPITAL DEL PAÍS LA PAZ Fuente: datos del Banco Mundial 2005 http://info.worldbank.org/governance/kkz2005/
Juan Evo Morales Aima fue postulado por el Movimiento al Socialismo (MAS) y
ganó claramente con el 53.7% de la votación en las elecciones nacionales del 18
de diciembre de 2005, y tomó protesta oficial como presidente el domingo 22 de
enero del 2006. Ocupó diversos puestos públicos: diputado uninominal en 1997,
fue presidente del comité coordinador de las seis federaciones del trópico
cochabambino en 1996; fue secretario ejecutivo de la confederación del trópico en
1988 y secretario general sindical en 1985. Pero su vida nunca fue la de un
burócrata, puesto que en muchas ocasiones fue perseguido y criminalizado,
especialmente por la defensa que hacía del cultivo de la hoja de coca,
108
argumentando la tradición de su consumo indígena sin que ello significara su
anuencia para el uso de la coca en otro tipo de drogas.
Resultados de las elecciones presidenciales en Bolivia: 18 diciembre 2005
PARTIDO CANDIDATO %
Movimiento al Socialismo
Juan Evo Morales Aima 53.7%
Poder Democrático y Social (PODEMOS)
Jorge Quiroga 28.6%
Frente de Unidad Nacional (UN)
Samuel Jorge Doria Medina Auza
7.8%
Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR)
Michiaki Nagatani Morishita
6.5%
Movimietno Indígena Pachakuti (MIP)
Felipe Quispe Huanca 2.2%
Nueva Fuerza Republicana (NFR)
Guido Angulo Cabrera 0.7%
Frente Patriótico Agropecuario de Bolivia
(FREPAB)
Eliceo Rodríguez Pari 0.3%
Unión social de Trabajadores de Bolivia
(USTB)
Néstor García Rojas 0.3%
Fuente: cuadro personal con base en datos oficiales del organismo electoral de Bolivia Entre ocho candidatos, Evo Morales conquistó casi el 54% de los votos de la
población para luego tomar posesión como presidente el 22 de enero del 2006.
Derrotó al su más cercano contrincante, el anterior presidente Jorge Quiroga,
quien había estado en el poder ejecutivo en el período 2001-2002; y con más
facilidad derrotó también al empresario Samuel Doria Medina y a Michiaki
Nagatani, del MNR, partido del también anterior presidente Gonzalo Sánchez de
Lozada (2002-2003). La participación de los votantes bolivianos en esta elección
109
fue del 84.72%.
Es interesante observar la particularidad de las leyes electorales bolivianas,
puesto que cuando ningún candidato obtiene el 50% de los votos, la decisión
sobre quién será el presidente recae en el congreso. Sin embargo, el cuerpo
legislativo, después de 1985, cuando Bolivia volvió de nuevo a los procesos
electorales, en dos ocasiones decidió la presidencia a favor del candidato que no
había ganado las elecciones. Ello probablemente le hubiera ocurrido a Evo
Morales de no haber alcanzado el 50% de la votación, debido a sus continuos
mensajes anunciando cambios y reformas al país con una ideología de izquierda,
muy contrario a la injerencia estadounidense y en especial a la propuesta de
tratado de libre comercio entre Estados Unidos y Bolivia, y anunciando alianzas
con Fidel Castro en Cuba y con Hugo Chávez en Venezuela. Además, Morales
había llevado como candidato a la vicepresidencia a Alvaro García Linera, un
sociólogo ex líder del movimiento guerrillero Tupac Katari. El MAS, por otro lado,
también se apuntó victorias en el nuevo congreso y en el senado para el siguiente
período.
Sin embargo, Evo Morales, aunque impulse sus manifiestos contra el
neoliberalismo y contra la injerencia norteamericana, no representa la izquierda
extrema boliviana, porque había otros como el también líder indígena aymara
Felipe Quispe, del MIP, que reivindican propuestas más radicales, aunque éste
solamente logró el 2.2% de los votos.
De cualquier manera, se puede afirmar que en Bolivia el descontento con un
modelo económico y con las élites locales tradicionales ha provocado un cambio
por medios pacíficos a través del voto, encaminándose a otro tipo de reformas. Si
110
la reforma del Estado en décadas anteriores –y particularmente con los últimos
presidentes de la República del mismo tipo tradicional: Jorge Quiroga, Gonzalo
Sánchez de Lozada y Carlos Mesa- no ha resuelto los problemas fundamentales
de la población, en especial de la población indígena, ahora a través de el mismo
modelo liberal que sacraliza los procesos electorales se ha encontrado el medio
para impulsar otro tipo de reformas. Este será el difícil reto que tiene desde 2006
el nuevo presidente indígena Evo Morales.
CHILE En la república de Chile se dio la continuidad gubernamental del gobierno de
Ricardo Lagos con el Partido Socialista Chileno hacia Verónica Michelle Bachelet
Jeria, del mismo partido pero en coalición con otras fuerzas políticas bajo la
denominación de Concertación para la Democracia. Las elecciones se realizaron
el 11 de diciembre del 2005, pero al no haber un ganador que rebasara el 50% de
la votación, se programó la segunda vuelta para el domingo 15 de enero del 2006.
En la primera vuelta electoral Bachelet consiguió el 45.96% de los votos mientras
que en la segunda se convirtió en presidenta electa con el 53.5% de la votación.
La historia de Chile a finales del siglo XX tiene el sello de la sangrienta dictadura
del general Augusto Pinochet, quien liquidó, mediante un golpe de estado apoyado
por los Estados Unidos, en 1973, el gobierno democráticamente electo de
Salvador Allende. La república chilena se convirtió, de hecho, en uno de los
primeros experimentos latinoamericanos para que el Fondo Monetario
Internacional (FMI) con sus recetas friedmanianas impulsara con eficacia sus
proyectos de reformas estructurales. Sin embargo, a pesar de lo largo de la
111
dictadura, el país transitó hacia un sistema democrático, a partir del referendum
que perdió Augusto Pinochet en 1989. Posteriormente, dentro de los mismos
procesos electorales, el país transitó de los gobiernos de la Democracia Cristiana
hacia los gobiernos actuales del Partido Socialista Chileno (Ricardo Lagos y la
reciente elección de Michelle Bachelet); en este sentido, se puede hablar en Chile
de prácticamente dos transiciones: de la dictadura militar hacia las propuestas de
la Democracia Cristiana; de los gobiernos demócrata cristianos a las propuestas
del Partido Socialista. Este proceso, en su conjunto nos ofrece actualmente una
economía estable y con uno de los mejores índices de Desarrollo Humano dentro
de la región latinoamericana.
CHILE: 2005
POBLACIÓN 15.77 Millones de personas INGRESO PER CAPITA 4,590 dólares anuales ESPERANZA DE VIDA 76 años NIVEL EN EL IDH 39 POBLACIÓN ADULTA ALFABETIZADA
96%
MORTALIDAD INFANTIL 10/1000 MORTALIDAD MATERNAL 20/100,000 nacimientos FUERZA DE TRABAJO FEMENINA 34% LIBERTAD DE PRENSA 73/100 PERCENTIL DE GOBERNABILIDAD 85 RANGO DE CONFIANZA EN EL PAIS
77-92
CAPITAL DEL PAÍS SANTIAGO
Fuente: datos del Banco Mundial 2005 http://info.worldbank.org/governance/kkz2005/
Bachelet, la primera mujer que tendrá el poder ejecutivo en Chile, nació en 1951.
112
Es hija de Alberto Bachelet Martínez22, general de la Fuerza Aerea chilena, quien
fue arrestado durante el golpe de estado de Pinochet sobre el gobierno de Allende
en 1973. Tanto Michelle como su madre fueron arrestadas y torturadas en 1976
pero pudieron escapar luego a Australia y luego hacia Alemania Occidental. Es
una mujer que había estudiado medicina con especialidad en pediatría pero luego
se dedicó a asuntos políticos y estratégicos y consiguió llegar a dirigir el ministerio
de salud y finalmente, en el 2002, el Ministerio de Defensa. Fue perseguida y
encarcelada durante el régimen del general Augusto Pinochet debido a su posición
contra la dictadura y por ello representa una corriente democrática muy reconocida
en su país, a pesar del apoyo de buena parte de la población hacia los candidatos
que representan la tendencia del régimen pinochetista. Si bien, como candidata
del Partido Socialista tuvo el buen precedente del gobierno de Ricardo Lagos,
quien se mantuvo en sus años de gobierno con una aceptación por parte de la
población en el nivel promedio de 71%, debido en gran parte al crecimiento
económico chileno y al énfasis que puso en el intento de denunciar y castigar las
violaciones a los derechos humanos del gobierno de Pinochet, ella, por sí misma,
tuvo dificultad para mostrarse como mujer capaz de erigirse en cabeza del
gobierno.
La transición chilena hacia la democracia se ha ido consolidando a pesar de los 17
años de dictadura (1973-1990). De nuevo los cauces han ido desembocando
hacia un modelo democrático a partir del respeto fundamental que se dio al
22 El Gral. Bachelet murió el de 1974 en una prisión de Santiago de Chile, en el contexto de la purga que hizo Pinochet a todos aquellos oficiales del ejército que se opusieron al golpe de 1973. Según el 1991 Rettig Report on human rights, el Gral. Bachelet murió a consecuencia de la tortura y maltrato que sufrió en prisión (LADB, 2005).
113
resultado del referendum en 1990, aunque gran parte del sistema político quedó
amarrado a numerosas imposiciones que quiso dejar el general Pinochet. A pesar
de la existencia de una gran cantidad de población que sigue simpatizando con la
dictadura militar, la transición se dio de forma pacífica y el resultado mayoritario de
las elecciones ha llegado a apoyar las reformas propuestas por el Partido
Socialista en la presidencia, mostrando cómo esta nueva izquierda moderada
puede insertarse en los procesos de globalización con un proyecto económico
nacional que le ha ganado autonomía sin necesidad de una confrontación abierta
con los Estados Unidos.
Resultados de la elección presidencial en Chile:
11 diciembre 2005/ 15 enero 2006
Partido Candidato % Partido Socialista (PS) - Concertación por la Democracia
Michelle Bachelet Jeria 45.96%
Renovación Nacional (RS)
Sebastián Piñera Echenique
25.41%
Unión Democrática Independiente
Joaquín Lavín Infante 23.23%
Tomas Hirsch Goldschmidt
5.4%
15 enero 2006 2ª. Vuelta Electoral Michelle Bachelet Jeria 53.5% Sebastián Piñera
Echenique 46.5%
Fuente: cuadro personal con base en resultados oficiales del órgano electoral de Chile. De acuerdo a las leyes electorales chilenas, los resultados del 11 de diciembre
significaron la planeación de una segunda vuelta electoral ya solamente entre dos
candidatos: la socialista Bachelet y el empresario conservador Sebastian Piñera.
114
Éste último representa una de las más grandes fortunas de Chile, hechas durante
el tiempo del gobierno de Pinochet (aunque luego se opuso abiertamente a la
dictadura) y fue un tiempo consultor del Banco Mundial y del BID. Fuera de
contienda quedó también una ideología radical de izquierda representada por
Hirsch, que incluía al Partido Comunista y al Partido Humanista, quienes
solamente consiguieron el 5.4% de los votos.
Para la segunda vuelta del 15 de enero del 2006, la perspectiva no era tan clara
para Bachelet porque Piñera y Lavin (este último era el candidato derrotado de la
UDI) unieron fuerzas en contra del Partido Socialista mientras que Hirsch, del
Partido Comunista y el único que mantenía un discurso anti-neoliberal, manifestó
que votaría en blanco, negándole su apoyo personal a Bachelet. Sin embargo,
finalmente en la fecha de la segunda vuelta, Bachelet obtuvo un triunfo claro
(53.5%) sobre Piñera (46.5%), mostrando el triunfo de una tendencia moderada a
favor de un modelo neoliberal que ha sabido tener un proyecto nacional con una
postura clara para combatir también las desigualdades sociales.
COSTA RICA
Este país, desde mediados del siglo XX, con la sorprendente decisión de renunciar
a la formación de un ejército propio, se enfiló hacia un modelo democrático que ha
tenido sus frutos en cuanto a la estabilidad política y en cuanto a un positivo nivel
económico de sus ciudadanos y mejor distribución de la riqueza social que
contrasta con el resto de los países centroamericanos. Este contraste,
especialmente con su vecino Nicaragua, que se encuentra con los índices más
115
bajos de pobreza en América Latina, ha estado produciendo en las últimas
décadas, por ejemplo, una constante migración de nicaraguenses que de manera
legal o ilegal se establecen en tierra costarricense.
COSTA RICA: 2005
POBLACIÓN 4.01 millones de personas INGRESO PER CAPITA 3,810 dólares anuales ESPERANZA DE VIDA 77 años NIVEL EN EL IDH 41 POBLACIÓN ADULTA ALFABETIZADA
96%
MORTALIDAD INFANTIL 12/1000 MORTALIDAD MATERNAL 29/100,000 nacimientos FUERZA DE TRABAJO FEMNINA 31% LIBERTAD DE PRENSA 84/100 PERCENTIL DE GOBERNABILIDAD 69 RANGO DE CONFIANZA EN EL PAIS
61-78
CAPITAL DEL PAÍS SAN JOSÉ Fuente: datos del Banco Mundial 2005 http://info.worldbank.org/governance/kkz2005/ Los cuatro millones de costarricenses se encuentran en el índice de desarrollo
humano de las Naciones Unidas con el rango número 41, muy por arriba de
México y Brasil. Este índice mide tanto el ingreso como el nivel de salud y
educación, y por ello representa una mejor calidad de vida en relación a sus
vecinos, sobre todo, si en el rango económico, por ejemplo, comparamos el
ingreso promedio per capita del país (3,810 dólares anuales) con el de los
nicaragüenses que, según la misma fuente del Banco Mundial, es de 400 dólares
y cuyo país se encuentra en el rango 106 del mismo índice de desarrollo humano.
El nuevo presidente Oscar Arias Sánchez, del Partido de Liberación Nacional
(PLN), ya había sido presidente de su país (1986-90) y había obtenido el premio
116
nobel de la paz, por su labor en favor de la pacificación al interior de
Centroamérica, en 1987, debido a su propuesta para la paz en los “Acuerdos de
Esquipulas II”, también conocidos como el Plan Arias. Sin embargo, a pesar de
sus antecedentes, en las elecciones del 5 de febrero del 2006 no logró una victoria
holgada, aunque logró ser declarado presidente electo y tomó posesión de su
cargo el 8 de mayo del 2006.
Resultados de la elección presidencial en Costa Rica: 5 febrero 2006
Partido
Candidato
Resultado
LIBERACION NACIONAL
Oscar Arias Sánchez
40.92%
ACCION CIUDADANA
Otton Solis Fallas
39.80%
MOVIMIENTO LIBERTARIO
Otto Guevara Guth
8.48%
UNIDAD SOCIAL CRISTIANA
Ricardo Jaime Toledo Carranza
3.55%
UNION PARA EL CAMBIO
Antonio Álvarez Desanti
2.44%
UNION NACIONAL
José Manuel Echandi Meza
1.64%
PATRIA PRIMERO
Juan José Vargas Fallas
1.08%
RENOVACION COSTARRICENSE
Bolívar Serrano Hidalgo
0.96%
INTEGRACION NACIONAL
Walter Muñoz Céspedes
0.32%
ALIANZA DEMOCRATICA NACIONALISTA
José Miguel Villalobos Umaña
0.23%
FUERZA DEMOCRATICA
Manuel Vladimir de la Cruz de Lemos
0.19%
RESCATE NACIONAL
Álvaro Eduardo Montero Mejia
0.15%
COALICION IZQUIERDA UNIDA
Humberto Elías Vargas Carbonel
0.14%
117
UNION PATRIOTICA
José Humberto Arce Salas
0.11%
Fuente: cuadro personal con base en resultados oficiales del Tribunal Supremo de Elecciones, de Costa Rica. Aunque la reputación de Costa Rica permanece como uno de los más
democráticos del continente, esta elección se complicó tardando varias semanas
para decidir al ganador. Las empresas encuestadoras se equivocaron en sus
apreciaciones (predecían que Arias ganaría con mucha claridad con por lo menos
10 puntos de ventaja) y, además, el tamaño de los escándalos entre los partidos
políticos alejó a la población el día de la votación para provocar un abstencionismo
del 35%. El principal contrincante electoral del PLN, Otton Solis del Partido Acción
Ciudadana (PAC), de centro izquierda, se acercó de manera inesperada y casi
empata la elección. Como ejemplo del posible empate, dos días después de la
elección y con el 88.44% de los votos nacionales contados electrónicamente, Arias
tenía 591,769 votos (el 40.51%) mientras que Solis alcanzaba 588,519 votos (el
40.28%), lo cual daba una diferencia de solamente 3,250 votos, cuando faltaban
cerca del 17% de los votos por contabilizar (LADB, NotiCen Enero 2006). Con ello,
el Tribunal Supremo Electoral decidió irse al lento conteo de voto por voto –que
tardaría dos semanas-, con el objeto de que hubiera total claridad en la elección.
Transparencia Internacional, los representantes de partidos políticos y numerosas
organizaciones ciudadanas se reunieron alrededor de los centros de conteo.
Las predicciones favorables al triunfo de Arias antes de la fecha electoral se
basaban tanto en su fama precedente como nobel de la paz como en la debacle
prevista del Partido de la Unidad Social Cristiana (PUSC), quien junto con el PLN
eran solamente los dos partidos políticos tradicionales que siempre se jugaban la
118
presidencia. Y de hecho, como se preveía, Ricardo Jaime Toledo, el candidato del
PUSC, solamente logró el 3.55% de los votos.
¿Qué razones pudieron poner en cuestión la elección casi segura de Arias? De
hecho, desde antes, un sector de la población había cuestionado como
inconstitucional la postulación de Arias para un segundo período. La postulación
no era para un período consecutivo, ya que su primer período presidencial había
sido de 1986 a 1990, pero la aprobación para ello no la dio el poder legislativo sino
que se decidió en una Sala Constitucional de la Corte. Por otro lado, el PLN
llegaba al proceso electoral del 2006 después de haber perdido la presidencia en
dos veces consecutivas y en medio de fuertes divisiones internas. Sin embargo, el
punto más importante de la controversia electoral se dio en torno a la aprobación o
rechazo al Central America Free Trade Agreement (CAFTA) con los Estados
Unidos.
Otton Solis apareció en la escena electoral con su partido Acción Ciudadana y
planteaba que solamente apoyaría el CAFTA si éste era renegociado; Arias en
cambio abiertamente manifestó su apoyo al tratado. Costa Rica se había
convertido en el único país centroamericano que no había ratificado el CAFTA y
éste se encontraba en la discusión pública dentro de la ciudadanía, con grandes
temores sobre la producción agraria y la industria nacional al entrar en
competencia directa con la producción norteamericana. Se puede apreciar que las
elecciones fueron convertidas casi en un referendum sobre el tema del libre
comercio con los Estados Unidos; gran parte de la población se manifestaba en
contra el modelo neoliberal y aprovechó la candidatura de Solis para enfrentar la
ideología del libre comercio de Arias. De hecho, Arias llegó a obtener la victoria
119
con una ventaja mínima de votos, pero la ratificación del Tratado no está
asegurada, al no haber podido lograr una mayoría en el congreso; con ello, el
CAFTA está duda para entrar en operación el primero de enero del 2007. Alberto
Canas, uno de los fundadores del PLN que habían abandonado el partido para
irse con Solis al PAC manifestó esta central preocupación: “Este es un país de
pequeños propietarios, pequeños granjeros y pequeños empresarios. El hecho de
que el gobierno abandone a los pequeños empresarios y opte por las grandes
industrias y los grandes bancos hace que mucha gente haya protestado de esa
manera en la elección del domingo” (LADB, NotiCen, 2006). Algunos llegaron a
señalar que el principal conflicto en las elecciones de Costa Rica se centraba en la
discusión sobre un modelo económico basado en el Consenso de Washington que
podía promover el crecimiento de las exportaciones pero también la pauperización
de los sectores de clase media.
PERÚ
El actual presidente en el 2006, Alan García, postulado por el “Aprismo”, la Alianza
Popular Revolucionaria Americana (APRA), ya había desempeñado ese cargo de
1985 a 1990 y había dejado al país hecho un desastre23. De hecho, durante la
primera vuelta electoral ocurrida el 9 de abril del 2006, con dificultad logró apenas
colocarse en el segundo lugar con el 20.4% de la votación24, por debajo de
23 Después de su mandato presidencial 1985-1990, Alan García fue perseguido y tuvo que salir exilado y estuvo fuera de su país de 1992 a 2001. 24 Este segundo puesto en el resultado electoral fue disputado con Lourdes Flores, la candidata apoyada por el gobierno de Alejandro Toledo, quien llegó al 19.97% y estuvo a punto de quitarle el lugar a Alain García para poder competir en la segunda vuelta con Humala.
120
manera clara del candidato triunfador Ollanta Humala, postulado por la Unión por
el Perú, quien había logrado el 25.68% de la votación.
Con apenas $2,080 dólares de ingreso promedio para los más de 27 millones de
habitantes, esta nación descendiente directa de los incas se sitúa actualmente en
el nivel número 74 de desarrollo humano, con gran desigualdad en la distribución
de la riqueza y, por otro lado, según el peruano Julio Cotler, siendo una república
independiente desde el siglo XIX, no ha podido todavía constituir una plena
identidad nacional debido sobre todo a las líneas geográficas que separan a los
tres grandes tipos de población: la que vive en la costa, la que vive en los Andes y
la que vive en la selva.
PERÚ: 2005
POBLACIÓN 27.15 Millones de personas INGRESO PER CAPITA 2,080 dólares anuales ESPERANZA DE VIDA 69 años NIVEL EN EL IDH 74 POBLACIÓN ADULTA ALFABETIZADA
90%
MORTALIDAD INFANTIL 39/1000 MORTALIDAD MATERNAL 270/100,000 nacimientos FUERZA DE TRABAJO FEMENINA 31% LIBERTAD DE PRENSA 46/100 PERCENTIL DE GOBERNABILIDAD 38 RANGO DE CONFIANZA EN EL PAIS
28-46
CAPITAL DEL PAÍS LIMA Fuente: datos del Banco Mundial 2005 http://info.worldbank.org/governance/kkz2005/ Alan Gabriel Ludwig García Pérez, como nuevo presidente a partir de su toma de
posesión el 28 de julio de 2004, ha sustituido en el puesto a Alejandro Toledo
(2001-2006). Este último, aunque de ascendencia indígena en un país con
121
población mayoritariamente indígena, poco pudo hacer después de los dos
períodos consecutivos de Alberto Fujimori25 en la presidencia, y fue decreciendo
paulatinamente en su popularidad hasta tener solamente un 9% de popularidad en
el Perú a finales de 2004 (Annuaire, 2006: 422).
Fujimori había llegado a desmantelar la insurgencia armada de Sendero Luminoso
durante sus dos períodos presidenciales, pero dentro de la nueva relativa
estabilidad, Alejandro Toledo solamente siguió implementando reformas
estructurales como ajustes que, aunque estabilizaron la economía y la hicieron
crecer (PIB del 5.1% en el 2004, comparado con 4% en el 2003 y 3.7% en el
2002), también provocaron una profundización de la desigualdad social en medio
de grandes escándalos institucionales y políticos. Particularmente esta última
situación es la que constituyó el caldo de cultivo para la nueva propuesta de
Ollanta Humala, quien con su movimiento etnocacerista26, empezaron a exigir la
salida del presidente Toledo y una depuración de toda la vida política. Por otro
lado, los debates electorales también estuvieron profundamente influidos por el
Tratado de Libre Comercio que los Estados Unidos empezaron a negociar con
Perú desde 2004. No solamente era el tema de la agricultura peruana, que se
vería tremendamente afectada por la apertura de fronteras con los Estados Unidos
sino también por la polémica sobre los insumos de plantas naturales que la
industria farmacéutica trasnacional utiliza continuamente para sus medicamentos
sin atender demandas por los derechos de propiedad nacional. 25 De hecho, Fujimori ya había logrado en el 2000 ser declarado como presidente para un tercer período presidencial, pero las revueltas ciudadanas y políticas lo obligaron a huir del país y refugiarse en el Japón, admitiendo su ciudadanía japonesa. 26 Este nombre se tomó en honor de Andrés Cáceres, héroe de la guerra del Pacífico contra Chile en 1879-1883.
122
De hecho, el presidente Toledo, ante los resultados ciertos de la primera ronda
electoral, se apresuró a firmar el TLC con los Estados Unidos, con el objeto de
amarrar la economía para cualquier sucesor, instando al Congreso a ratificarlo lo
más pronto posible. Por sus declaraciones, los candidatos que iban a disputarse la
segunda ronda tenían posiciones diferentes: Alan García proponía que el tratado
fuera renegociado mientras que Humala quería convocar a un referendum
nacional para poder decidir su aprobación.
Resultado de las elecciones en Perú: 9 abril 2006
Partido Candidato % UNIDOS POR EL PERÚ Ollanta Moisés Humala Tasso 25.685%
PARTIDO APRISTA PERUANO
Alan Gabriel García Pérez 20.406
UNIDAD NACIONAL Lourdes Celmira Rosario Flores Nano
19.979
ALIANZA POR EL FUTURO
Martha Gladys Chávez Cossío 6.23%
FRENTE DE CENTRO Valentín Paniagua Corazao 4.826% RESTAURACIÓN
NACIONAL Humberto lay Sun 3.674%
CONCERTACIÓN DESCENTRALISTA
Susana maría del Carmen Villarán de la Puente
0.520%
PARTIDO JUSTICIA NACIONAL
Jaime Eduardo Salinas López Torres
0.449%
PARTIDO SOCIALISTA Javier Díez Cansenco Cisneros 0.41% ALIANZA PARA EL
PROGRESO Natale Juan Camilo Amprimo Pla 0.337%
CON FUERZA PERÚ Pedro Guillermo Ivo Koechlin von Stein
0.261%
MOVIMIENTO NUEVA IZQUIERDA
Alberto Moreno Rojas del Río 0.232%
ALIANZA FUERZA DEMOCRÁTICA
Alberto Alfonso Borea Odría 0.168%
AVANZA PAÍS – PARTIDO DE
INTEGRACIÓN SOCIAL
Ulises Humala Tasso 0.168%
PARTIDO Ciro Alfredo Gálvez herrera 0.156%
123
RENACIMIENTO ANDINO
PROGRESEMOS PERÚ Javier Felipe Espinoza Ayaipoma 0.095% PARTIDO
RECONSTRUCCIÓN DEMOCRÁTICA
José Guillermo Juan Cardó Guarderas
0.081%
RESURGIMIENTO PERUANO
Antero Asto Flores 0.074%
Y SE LLAMA PERÚ Ricardo William Wong Kuoman 0.072% MOVIMIENTO
DESCENTRALIZADO PERÚ AHORA
Luis Bernardo Guerrero Figueroa 0.057%
2ª. Vuelta: 4 junio 2006 Alan García 52.620% Ollanta Humala 47.370%
Fuente: Cuadro personal con base en resultados oficiales de la ONPE (http://www.onpe.gob.pe/), el órgano electoral de Perú. Si imagináramos una ley electoral peruana en donde el resultado final se decidiera
en la primera vuelta, Ollanta Humala habría sido el presidente nacional porque fue
el claro ganador con el 25% de los votos totales, cuatro puntos arriba de sus
perseguidores. Pero al no conseguir ningún candidato el 50% de los votos, la
contienda final tendría que ser entre los dos candidatos punteros. Humala era
claramente uno de ellos, pero existió un cierto grado de crisis político-institucional
por lo cerrado de la votación entre el segundo y tercer lugar: teniendo, por
ejemplo, el 91.6% del conteo total de los votos, la diferencia entre García y
Lourdes Flores era solamente de .4%. Humala, con el énfasis en una ideología
nacionalista y etnocentrista, tuvo alrededor de 3.5 millones de votos más que sus
dos más cercanos contrincantes, mostrando el gran resentimiento de la población,
contra la política económica neoliberal del presidente Toledo y contra el mismo
Estados Unidos.
La segunda vuelta electoral fue decidida por la unión establecida entre el APRA
124
(García) y la Unidad Nacional (Flores), que prefirieron hacer un bloque sólido, a
pesar de sus diferencias, con el objeto de evitar que Humala llegara a la
presidencia. Las ideologías de centro (García) y de derecha (Flores) hicieron una
lógica alianza y lograron su objetivo en la segunda ronda electoral: 52% de los
votos fueron para Alan García mientras que Humala conquistó el 47%.
COLOMBIA La República de Colombia, cuyo nombre reivindica al hombre que dirigió el
descubrimiento de América, Cristóbal Colón, es actualmente el único país
latinoamericano en donde se articula una situación particular de tres poderes: el
poder gubernamental oficial apoyado por los Estados Unidos (con inumerables
grupos paramilitares), el poder de los grupos guerrilleros con los cuales no se ha
llegado a procesos de paz definitivos, y el poder del narcotráfico en múltiples
expresiones regionales, nacionales e internacionales. Con ello, esta población de
más de 45 millones de personas y un ingreso promedio oficial anual por habitante
de 2,020 dólares, han ratificado recientemente (con un 62% de la votación) en las
elecciones del 28 de mayo del 2006 al anterior presidente Alvaro Uribe (2002-
2006) –y que también había sido alcalde de Medellín y dos veces senador de la
república- para un segundo período de mandato en el poder ejecutivo del 2006 al
2010.
COLOMBIA: 2005
POBLACIÓN 44.4 Millones INGRESO PER CAPITA 2,020 dólares anuales ESPERANZA DE VIDA 70 años NIVEL EN EL IDH 62 POBLACIÓN ADULTA ALFABETIZADA
92%
125
MORTALIDAD INFANTIL 23/1000 MORTALIDAD MATERNAL 80/100,000 nacimientos FUERZA DE TRABAJO FEMENINA 39% LIBERTAD DE PRENSA 40/100 PERCENTIL DE GOBERNABILIDAD 39 RANGO DE CONFIANZA EN EL PAIS
31-45
CAPITAL DEL PAÍS BOGOTA Fuente: datos del Banco Mundial 2005 http://info.worldbank.org/governance/kkz2005/ Aunque el narcotráfico afecta de manera generalizada a todos los países del
planeta, hay algunos, como en el caso de Colombia, en que su influencia es
renocida en el marco nacional e internacional debido sobre todo a la gran
producción ilegal existente y su distribución. “El crecimiento de esta industria ilícita
en el país ha sido muy acelerado, y durante los últimos 30 años de la historia
reciente de Colombia, su influencia en el plano económico, social y político ha sido
fundamental. El narcotráfico ha ayudando al agravamiento del conflicto armado
interno, a la generación de mayores índices de violencia y criminalidad común; y
de esta forma ha ayudado a reducir el crecimiento económico del país y a
aumentar los índices de pobreza y marginación que viven miles de colombianos.
De igual forma, el narcotráfico ha marcado la agenda internacional del país,
dejando poco espacio para la negociación de otros temas de interés nacional”
(Lugo, 2005).
Por otro lado, la agenda del país también está polarizada desde mediados del
siglo XX por los grupos guerrilleros que han buscado persistentemente atacar el
gobierno, dándole un marco más violento al tradicional enfrentamiento al interior
del país entre conservadores y liberales, sobre todo a partir del asesinato del
candidato presidencial liberal Jorge Eliecer Gaitán, el 9 de abril de 1948. Dos de
126
las expresiones guerrilleras más importantes en el país fueron las Fuerzas
Revolucionarias Armadas de Colombia (FARC), nacido en 1964 y la más
importante a principios del siglo XX, y el Ejército de Liberación Nacional (ELN),
surgido en 1965. Aunque se han desarrollado numerosos acuerdos de paz con
diversos grupos de guerrilla, el conflicto armado todavía continúa, en una situación
en que regiones enteras se autoproclaman autónomas. Estados Unidos y los
diferentes gobiernos colombianos acusan constantemente a la guerrilla de estar
involucrada en el narcotráfico, aunque las organizaciones insurgentes siempre lo
han negado.
En estos dos contextos determinantes, se ha dado un involucramiento intenso del
gobierno norteamericano con los sucesivos gobiernos colombianos, hasta el punto
de llegar a generar lo que hoy se conoce como el Plan Colombia. Este se presentó
en septiembre de 1999, durante el gobierno del presidente Andrés Pastrana
Arango: se anunciaba una colosal inversión estadounidense que tenía como
objetivo declarado el fortalecimiento de la economía colombiana a través de
proyectos económicos, promoción de la democracia, conservación del orden
pública y combate frontal al narcotráfico y grupos guerrilleros. De manera formal,
se pretendía alcanzar la paz y detener el conflicto armado, reencausar la
economía y acabar con la producción y distribución de estupefacientes; para ello,
el gobierno norteamericano inició en el 2000 con una aportación oficial de 1,319
millones de dólares27, proponiendo que el gobierno colombiano aportara otra
27 En el año 2002, el congreso estadounidense aprobó oficialmente una nueva cantidad para el plan Colombia: $349,404 millones de dólares, y declaró a las FARC y al ELN como organizaciones narcoterroristas, culpables de toda la violencia en Colombia. En ese mismo año, USA aprobó otros 31 millones de dólares dedicados especialmente a la lucha antiterrorista, y para el 2003, el apoyo al plan
127
cantidad y que, además, se hiciera un fondo con aportación de múltiples gobiernos
en el mundo que quisieran abonar a esta causa. Esta última estrategia no fue
exitosa, debido sobre todo a que, a nivel internacional, se percibía claramente que
toda esa ayuda económica estaba enfocada exclusivamente a apoyar el
involucramiento mayor de los Estados Unidos en el país y en la zona.
Con todas estas circunstancias determinantes del contexto histórico, el proceso
electoral en Colombia sigue expresando la continuidad de las élites políticas
gobernantes; sin embargo, existe un cambio notable en los resultados del 2006: el
tradicional binomio entre el Partido Liberal y el Partido Conservador, quienes
solamente se turnaban el poder político entre ellos mismos, en los sucesivos
períodos presidenciales, parece estar llegando a su fin. En esta ocasión, no fue el
Partido Conservador quien le disputaba la presidencia al Partido Liberal sino las
propuestas progresistas de Carlos Gaviria, con su Polo Democrático Alternativo,
que obtuvo el 22% de los votos.
Sin embargo, en Colombia, tanto en las elecciones parlamentarias de marzo como
en las presidenciales del 28 de mayo del 2006, el triunfador sigue siendo el
abstencionismo. Solamente 7.3 millones de votantes parecen haber apoyado al
presidente Uribe en su reelección frente a 4.2 millones que votaron contra él. Pero
14.6 millones de votantes o no fueron a votar o depositaron boletas en blanco, por
lo que el nuevo período de Uribe solamente está apoyado por el 27.5% de los
votantes. De hecho, según Inter Press Service, el abstencionismo creció: de haber
sido en 2002 de 48.4%, se elevó al 54.9% en el 2006.
Colombia abarcó otros 526 millones de dólares. Para el 2003, la suma global de USA al plan Colombia era ya de $2,225.686 millones de dólares (Lugo, 2005).
128
Resultado de las elecciones presidenciales en Colombia: 28 mayo 2006
Partido Candidato % PRIMERO COLOMBIA Alvaro Uribe Vélez 62.20% POLO DEMOCRÁTICO
ALTERNATIVO Carlos Gaviria Díaz 22.04%
PARTIDO LIBERAL COLOMBIANO
Horacio Serpa Uribe 11.84%
MOVIMIENTO ALIANZA SOICAL INDÍGENA
Antanas Mockus Sivickas
1.24%
MOVIMIENTO RECONSTRUCCIÓN
DEMOCRÁTICA NACIONAL
Enrique Parejo González 0.38%
MOVIMIENTO NACIONAL DE
RECONCILIACIÓN
Alvaro Leyva Durán 0.19%
MOVIMIENTO COMUNAL Y
COMUNITARIO DE COLOMBIA
Carlos Arturo Rincón Barreto
0.17%
ABSTENCIONISMO 54.89%
Fuente: Cuadro personal con base en resultados oficiales del órgano electoral de Colombia. El triunfo de Alvaro Urbie fue claro para un segundo mandato con el 62% de la
votación general, que de hecho ya comenzó el 7 de agosto del 2006. En este
sentido, no cabe duda que consolidó su poder internamente a través de una
imagen de mano dura, firme negociador y aliado incondicional de los Estados
Unidos; como complemento prometía reducir con eficacia la pobreza del país. Una
victoria importante ya la había ganado en el 2005 cuando logró que el congreso
cambiara la Constitución colombiana para permitir la reelección del presidente.
En el panorama tradicional de Colombia hay que resaltar la tendencia del Polo
Democrático Alternativo con el 22% de la votación, el cual no tenía esperanza de
129
desafiar el triunfo de Uribe pero representó el mayor número de votos para un
candidato de izquierda en la historia del país. El otro partido tradicional, el Partido
Liberal cayó al 11% de la votación, mientras que las otras agrupaciones, incluida
la de Antanas Mockus, no llegaron al 1.5% de los votos de la población.
El gobierno de Uribe parece tener una perspectiva favorable a nivel interno debido
sobre todo al apoyo mayoritario que tiene en el congreso, pero los problemas del
país siguen siendo gigantes: economía, pobreza, guerrilla, paramilitares,
narcotráfico,… Con ello, es muy poco probable que la estrategia sola de tener
abundantes recursos económicos para seguir agrandando y mejorando el ejército
con el apoyo norteamericano baste para tener mejores cuentas para la población
en sus siguientes cuatro años de gobierno.
Consideraciones generales
Para el segundo semestre del 2006, se realizaron otras elecciones nacionales que
no vamos a analizar con detalle en este escrito, pero sobre las cuales ofrecemos
una visión sintética.
Está el importante caso de México, el 2 de julio, cuyo desenlace ha traido el triunfo
legal pero no claro de Felipe Calderón sobre Andrés Manuel López Obrador,
otorgando al PAN un segundo período consecutivo de gobierno después de la
alternancia política en la presidencia del 2000 sobre el régimen de 71 años de
gobiernos del PRI. El ligero margen de triunfo de un partido sobre otro (35.89%
frente al 35.31%) muestran a un país dividido en dos opciones: la continuidad del
modelo económico neoliberal proclamado abiertamente por el PAN, y la propuesta
130
de profundas reformas a la economía para poder lograr que el bienestar llegue de
manera efectiva a la mayoría de la población (PRD); aunque el PRD haya perdido
la presidencia de la República, no cabe duda que es la mayor votación que ha
logrado la ideología de izquierda en las contiendas electorales.
En Brasil, por otro lado, se llevaron a cabo las elecciones presidenciales el 8 de
octubre del 2006, en donde el presidente Lula da Silva, con su Partido de los
Trabajadores (PT) buscaba su reelección. No le fue posible lograrlo en la primera
ronda electoral porque solamente conquistó el 48.65% de la votación sobre el
41.58% de Geraldo Alckmin, su más cercano opositor del Partido Social
Demócrata Brasileño (PSDB). En la segunda ronda electoral del 29 de octubre del
2006, la victoria fue muy clara: 60% de Lula sobre 39% de Alckmin. Ahí se
planteaba un escenario parecido al de los últimos períodos en donde el PT se
había enfrentado al PSDB: tres veces había perdido Lula la presidencia hasta que
la ganó en el 2002. En el 2006, fue el enfrentamiento de las mismas tendencias28,
pero en esta ocasión, el opositor PSDB estuvo aprovechando políticamente
numerosas promesas no cumplidas del PT en el gobierno y diversos casos
abiertos de corrupción en el seno del gobierno. Pero, de forma semejante a lo que
ocurre en otros países, el escenario se debate alrededor de las reformas
económicas que necesita el país, en un marco internacional, además, donde Brasil
con Lula le ha dado un gran impulso al MERCOSUR y al proyecto de integración
latinoamericana.
28 Leonardo Boff, en un artículo publicado en Koinonía (20-11-2006), pedía distinguir los dos principales proyectos políticos (PT y PSDB) desde el punto de vista ético, calificando la tendencia de Lula con la definición antigua de los griegos: “Hacer política es cuidar del pueblo y atender sus necesidades”. Por su parte, Theotonio dos Santos analizaba los dos proyectos como pertenecientes a dos clases sociales opuestas (El Universal. Viernes 27 octubre 2006)
131
En Ecuador ha ocurrido también un debate no solamente entre élites políticas que
quieren el poder sino sobre todo entre planteamientos diversos sobre el modelo
económico del país. En las elecciones del 15 de octubre del 2006, los resultados
mostraron los dos proyectos en contienda abierta: por un lado el hombre más rico
de Ecuador, el multimillonario Alvaro Noboa, y por otro, la tendencia nacionalista,
progresista y crítica del modelo neoliberal, con el economista Rafael Correa. El
primero se manifestaba acorde a las políticas económicas tradicionales de la
ideología de derecha, apoyando abiertamente las propuestas de un tratado de
libre comercio con los Estados Unidos, apoyando la bae militar de los Estados
Unidos en Ecuador, manifestando su disposición a involucrarse en el Plan
Colombia y prometiendo romper relaciones con Cuba y Venezuela; el segundo,
que llegó a ser ministro de finanzas con el presidente Alfredo Palacio durante sólo
tres meses, estuvo manifestando su apoyo a proyectos de economía alternativos
al neoliberalismo, distanciándose de las políticas del Banco Mundial, del FMI,
criticando la base militar de los norteamericanos en el país, prometiendo no
involucrarse en el Plan Colombia y pretendiendo ampliar los recursos
gubernamentales para el gasto social del Estado. Noboa, habiendo logrado en la
primera vuelta el 26.6% de los votos, y Correa el 22.5% de la votación, se
midieron en la definitiva segunda ronda electoral del 26 de noviembre 2006; en
esta última predominó Rafael Correa con más del 60% de la votación, quien será
el nuevo presidente de Ecuador a partir del 2007.
Es importante observar la victoria en Nicaragua de Daniel Ortega, del Frente
Sandinista de Liberación Nacional (FSLN), aunque su figura ya no es lo que fue en
132
la década de 1980; las posiciones de derecha ciertamente han sido derrotadas29 el
5 de noviembre de 2006, pero tendremos que analizar posteriormente si Ortega,
que ha despertado nuevas esperanzas de cambio en el modelo económico30,
puede ser capaz de implementar medidas alternativas al neoliberalismo. Daniel
Ortega llega de nuevo a la dirección del gobierno después de perder tres veces
consecutivas las elecciones a la presidencia (1990, 1996, 2002).
Finalmente, el caso más importante en la política internacional es la disputa en
Venezuela, tanto por su peso en la economía latinoamericana como por la
posición específica y protagónica en el marco nacional e internacional que ha
asumido en los últimos años el presidente Hugo Chávez. Hugo Chávez buscó la
reelección el 3 de diciembre del 2006. Lo que se juega, como lo hemos repetido
sobre otros países, no es una simple repartición del poder entre las élites sino el
rumbo de las economías nacionales, diversas posiciones sobre la integración
latinoamericana y también la relación de sumisión o autonomía frente a la
tradicional hegemonía de los Estados Unidos.
Con todo ello, retomamos una de las ideas fundamentales del presente escrito:
economía y política no son mundos separados; a través de la política se puede
reformar la economía. Los severos programas de ajuste emprendidos durante
varias décadas en América Latina bajo la óptica del modelo neoliberal están
29 La coyuntura que favoreció al FSLN fue el hecho de que las posiciones de la derecha no quisieron tener un solo candidato; de esta manera, el partido Alianza Liberal Nicaragüense, ligado al presidente Enrique Bolaños, postuló a Eduardo Montealegre, terrateniente, empresario y conservador; el Partido Liberal Constitucionalista, ligado al expresidente Arnoldo Alemán, acusado y procesado por corrupto, postuló a José Rizo. Al conseguir Ortega el 40% de la votación, no tuvo que definir su candidatura en una segunda vuelta electoral, donde seguramente sus dos opositores habrían combatido juntos. 30 El portavoz del FMLN de El Salvador en la delegación para las elecciones en Nicaragua declaró: “El modelo neoliberal que comenzó en 1990 ha sufrido un revés en nicaragua y ello marca un inicio de la delcinación de este sistema… Los resultados en nicaragua muestran que la ola de cambios que comenzó en América del Sur ya llegaron también a Centroamérica” (LADB, NotiCen 9 nov 2006).
133
actualmente muy cuestionadas; no son un camino claro ni positivo, dadas la
todavía inestabilidad en las economías y sobre todo dadas las terribles
consecuencias en el nivel de vida de las poblaciones. Pero el debate sobre las
nuevas reformas económicas y los modelos a seguir ahora ya no se encuentran
solamente en manos de las élites sino que están a discusión y resolución también
en manos de las tendencias electorales a favor de los nuevos líderes emergentes.
134
CONCLUSIONES
“Quiero pensar en la construcción de la utopía, no en el asalto al cielo ni en la reforma del infierno. ¿Cómo cambiar las posibilidades creadoras de la opción? ¿Cómo se construyen hoy las opciones posibles?” González Casanova Pablo, 2000: 660
Haber pasado de los regímenes militares de la década del 70 y del 80 -con sus
graves características de guerra contrainsurgente, represión, asesinados y
desparecidos políticos- a los gobiernos civiles ha sido una enorme conquista. Lo
ha sido también el hecho significativo de haber puesto fin a sangrientos
enfrentamientos armados en casos como El Salvador, Guatemala, Nicaragua, etc.,
en donde fuerzas gubernamentales e insurrecciones armadas, a través de
intensas negociaciones (Medina, 1998), reconocieron que no podía haber
vencedores y vencidos de manera absoluta en el marco de posiciones extremas
del aniquilamiento mutuo. El militarismo ya no puede sostenerse aún dentro de la
ideología neoliberal y por eso se ha estado consolidando el consenso sobre la
elección de los gobernantes por vía de los procesos electorales.
Pero por otro lado, ya no se puede sostener una concepción centrada en la
omnipotencia del Estado, concibiéndolo como el factor fundamental del desarrollo,
que fue una característica predominante a medidos del siglo XX; la realidad ha
demostrado que el mercado por sí solo y carente de regulaciones, puede generar
135
desequilibrios de gran envergadura. Lo señalaba Polanyi (1992) en su crítica a la
sociedad industrial del siglo XIX, y Keynes proporcionó significativos elementos de
solución a las crisis generadas por el mercado después de la crisis de la gran
depresión de 1929, con la propuesta del estado benefactor (Offe, 1991).
Con Hayek, Friedman y otros volvió en la segunda mitad del siglo XX la
predominancia de la idea del mercado como elemento dinamizador de la
economía en lo que hemos conocido como el modelo neoliberal; sin embargo, el
dejar toda la economía a las fuerzas del libre mercado, ni siquiera los países que
han adoptado esta ideología practican este modelo; en la práctica, nadie se cree el
cuento de que el estado debe retirarse de la regulación económica en un país
determinado. Si bien se han realizado en muchos lugares una serie numerosa de
privatizaciones, retirándose el estado de la propiedad estatal de las empresas, ello
no quiere decir que haya dejado el estado su papel de regulador y planificador en
las estrategias nacionales sobre la producción y la productividad.
Joseph Stiglitz (2002) ha mostrado que la práctica de las reformas estructurales
propiciadas por el modeolo neoliberal, sobre todo a través de la exigencia de
ciertos organismos internacionales como el BM y el FMI, no ha tenido un resultado
homogéneo. Si bien hay países como Chile donde, por sus características
particulares de implementación, las estrategias han provocado una básica
estabilidad económica y con indicadores positivos en la disminución de la pobreza,
también hay experiencias desastrosas como el caso de Rusia, procedente de la
antigua URSS. El mismo modelo ha provocado, siguiendo los lineamientos
impuestos por los organismos internacionales, crisis tan profundas como la de
México en 1994 y Argentina en el 2001. Y en ninguno de los casos a nivel mundial
136
se ha resuelto la brecha cada vez más profunda entre la concentración de la
riqueza en pocas manos y la extensión de la pobreza en grandes sectores de la
población. Es por ello que ahora se hace necesario postular una reforma de la
reforma del estado.
Sin embargo, por un lado, no podemos volver a un Estado interventor en la vida
social que signifique un peso oneroso para la propia economía y una regulación
excesiva sobre la vida de la sociedad; hay que admitir que el Estado debe ser
reformado, pero que la estrategia elegida por el neoliberalismo de dejar todo a las
fuerzas libres del mercado no ha sido la más acertada en todos los casos y, por
tanto, sus recetas no pueden presentarse nunca como un pensamiento único.
Hemos visto experiencias salvajes de reconversión económica y reformas
estructurales en donde la economía no adquiere un rumbo permanente de
estabilidad (como la Argentina bajo la presidencia de Carlos Menem) y las
condiciones de pobreza y desigualdad entre la población siguen creciendo en todo
el mundo sin que se tenga la certeza de que es el camino correcto.
Hemos presentado en este estudio, de manera particular, los casos de México y
Chile con el objeto de analizar específicamente sus procesos de privatización y ver
con ello, desde el punto de vista comparativo, sus similitudes y diferencias: cómo
en el primer caso se experimentó una brutal sacudida de la economía bajo las
reglas del mismo modelo neoliberal sin que por ello se haya establecido un rumbo
claro que garantice un avance sostenido (Bazdresh et al, 1993); cómo en el
segundo caso, no se han presentado grandes desequilibrios económicos a través
de una fuerte regulación del estado sobre el mercado. En ambos casos, sin
embargo, a pesar de una relativa estabilidad macroeconómica (con excepción de
137
México en el período 1994-95), el problema permanente es la competitividad en el
marco de la globalización y la capacidad de generar empleos y nuevas fuentes de
crecimiento junto –de manera simultánea- con una mejor distribución de la riqueza
social.
El consenso formado alrededor de la necesidad de reformar el Estado cobró
expresión universal en América Latina. La experiencia internacional permite
identificar diferentes enfoques teóricos, estrategias, instrumentos y medidas
reformadoras, demostrando que no hay una reforma que sirva como modelo, sino
principios y orientaciones que se adecuan a la capacidad política e institucional
existente en cada realidad.
En América latina, la reforma económica ha sido considerada por la mayoría de
los gobiernos como la estrategia instrumental para “modernizar y reformar” al
Estado. Bajo el supuesto de combatir la corrupción y la ineficiencia, entonces era
que había que vender las empresas públicas al sector privado, ya que éste
es eficiente y honesto.
Sin embargo, en Chile, una de las características fundamentales de las empresas
que se pusieron a la venta desde 1985 fue que en promedio eran entidades
rentables y eficientes, capaces de competir con compañías extranjeras, en un
contexto de apertura comercial.
Inicialmente, el gobierno chileno se planteó como objetivo vender sólo un 30%
del sector público; no obstante, terminó privatizando no sólo la totalidad de
empresas, sino también servicios que tradicionalmente eran exclusivos del Estado,
por lo cual la experiencia chilena fue considerada como un éxito en su proceso y
un modelo a seguir por los países latinoamericanos, especialmente por México.
138
Las dos fases de privatización en Chile estuvieron claramente ligadas a dos fases
diferentes de la evolución económica chilena; la primera al establecimiento de la
nueva institucionalidad con fuerte orientación hacia sector privado y la segunda al
de su consolidación. Lo cual se puede decir que existe una semejanza con el
proceso mexicano durante los periodos gubernamentales De la Madrid-Salinas
(1982-1994).
Para el caso mexicano de privatización, de manera semejante a lo ocurrido en
Chile, se pueden distinguir dos etapas: la primera correspondiente al período que
comprende de diciembre de 1982 a noviembre de 1988, durante la cual las
dimensiones del sector público registraron se redujeron notablemente. Una
segunda etapa que comprende de 1988 a junio de 1994, en la que el proceso de
desincorporación de empresas, fue más significativa por su complejidad, tanto por
el número de empresas vendidas como por el monto de recursos involucrados en
las diferentes operaciones. Sin embargo, los impactos del ajuste fueron poco
significativos en la evolución de la economía.
Por lo tanto, se puede concluir que ambos procesos de privatización fueron
relativamente exitosos al cumplir con la meta histórica de transformar la magnitud
de su tamaño para llegar a los promedios mundialmente establecidos, justo el
promedio de los países de la OCDE sin los Estados Unidos. Sin embargo, la
orientación y el desempeño económico los llevó por caminos diferentes, puesto
que los resultados no son optimistas en el caso mexicano mientras que la solidez
económica de Chile y sus programas sociales lograron importantes avances en la
reducción de la pobreza.
Se requieren de reformas estructurales significativas en la esfera productiva y
139
financiera para poder reencausar la dinámica económica así como también
repensar el papel del Estado y con una articulación con el sector privado que
permita recrear nuevas directrices al comportamiento de la economía para
impulsar el crecimiento con una mejor distribución del ingreso.
La idea de González Casanova acerca de que “el paradigma del futuro no tiene
por qué descansar en una intervención del estado muy grande, como se pensó en
el estado asistencialista, en el estado populista y en el estado del socialismo real,
pero tampoco tiene, como se piensa en el neoliberalismo, que descansar en los
grupos de poder económico cuyo motor principal es la ganancia, es el incremento
de las utilidades, sino que tiene que descansar en un poder de las mayorías, un
poder que sea pluralista, que sea respetuoso de las ideas de los demás”
(González Casanova, 1989) y de alguna manera la multiplicación de foros de
concertación entre países latinoamericanos no es más que el signo de una
búsqueda de mejores horizontes sobre la evolución de las sociedades nacionales
que se realizan en el contexto de los múltiples procesos de globalización.
El concepto del desarrollo ha estado evolucionando hacia un mejor sentido, con
indicadores que no solamente tienen en cuenta el crecimiento económico sino la
calidad de vida de los habitantes. Los indicadores deben ser más integrales:
crecimiento, distribución del ingreso, niveles de educación, instituciones de salud,
democracia y calidad democrática, interculturalidad, etc. Sin embargo, todavía no
existe una perspectiva clara sobre la manera de alcanzar esas metas, y el
principal punto de desacuerdo tiene que ver con el papel de las instituciones de
mercado.
Puntos de vista más conservadores, impulsados por los organismos financieros
140
internacionales (FMI, BID) a través de sus voceros, proponen el establecimiento
de tribunales y fondos emergentes para favorecer al capital y los mercados
emergentes. Otras voces, recomiendan un aumento de la ayuda externa y la
inversión en proyectos con alta rentabilidad social. En todo caso, las distancias
que separan a estos puntos de vista (derecha e izquierda; conservadores y
progresistas) a todas luces se están acortando, y todos tienden a converger en la
necesidad de fortalecer las instituciones públicas con un objetivo explícitamente
social, a fin de que el desarrollo llegue a todos y tenga mayor participación
ciudadana.
La reforma debe respetar la diversidad de las condiciones nacionales. Los estilos
para realizar las reformas deben ser consensuados entre los actores políticos y
sociales fundamentales; la democracia no debe centrarse sólo en los procesos
electorales sino también en la participación constante de los ciudadanos
organizados para influir en las decisiones de la vida nacional.
Como señala Couffignal (2002), se trata de construir, en lo interno, una nueva
legitimidad del Estado a través de nuevos métodos de intervención. Y en lo
externo, de profundizar en la dinámica de integración y cooperación para hacer
frente a las potencias privadas transnacionales en todos los campos.
Nuestra temática en general en todo este escrito ha girado en torno a una
pregunta central: ¿Por qué América Latina no ha alcanzado los niveles adecuados
del desarrollo? ¿Le echamos la culpa a un modelo centrado en el estado que
obstaculiza el crecimiento? ¿Le echamos la culpa al libre mercado del modelo
neoliberal? Antes de sintetizar nuestra conclusión final, podemos recordar el tipo
de desarrollo del que estamos hablando, postulado claramente por las Naciones
141
Unidas bajo el concepto de desarrollo humano (PNUD, 1999; PNUD 2002b).
A menudo los esfuerzos de desarrollo se han concentrado en el fomento de la
expansión económica. Sin embargo, todos los organismos internacionales
coinciden actualmente en que el incremento del producto nacional per capita no
deviene automáticamente en un mayor bienestar de las personas y, por ello,
pueden algunos países como México y Brasil ser considerados grandes potencias
económicas pero tener una gran desigualdad social en donde difícilmente se
puede hablar en realidad de desarrollo para la población.
Para la gente, los beneficios del crecimiento son determinados tanto por su calidad
como por su cantidad, por aspectos distributivos y productivos. Algunas de las
aspiraciones humanas más frecuentes son gozar de una vida larga y saludable,
acceder a los conocimientos idóneos para desempeñarse exitosamente y asegurar
a su familia condiciones de vida dignas y alentadoras. De la misma forma, el ser
humano busca ser libre de elegir entre varias opciones; participar activamente en
la vida comunitaria; trasmitir a sus hijos un capital de recursos al menos
equivalente al que uno disfruta; desarrollar su personalidad, iniciativa y
responsabilidad para ser un actor que determine el curso de su existencia en un
entorno de libertad y justicia. Todo esto ha llevado a la conceptualización del
nuevo concepto de desarrollo humano, a través del cual la ONU (a través del
PNUD), desde 1990, ha llegado a establecer índices comparativos entre la
mayoría de los países.
Desde esta perspectiva, el desarrollo humano coloca a las personas, con sus
necesidades y expectativas legítimas, en el centro de los esfuerzos de cualquier
economía. Formula un objetivo universal: promover las capacidades de todos los
142
seres humanos para que tengan la oportunidad de gozar del tipo de vida que más
valoran. Esta concepción del desarrollo abarca de forma multidisciplinaria todas
las dimensiones que contribuyen a definir la calidad de la vida humana. Esta visión
no se limita a los aspectos económicos, sino que se extiende a las esferas social,
cultural, política y ambiental. No niega que el crecimiento económico es necesario
para erradicar la pobreza, fomentar la integración y promover la participación
ciudadana, pero lo subordina a la meta superior del bienestar armónico general.
Al definir a las personas como objetivo básico de los procesos de desarrollo y
centrar su atención en las necesidades, esperanzas, capacidades y opciones de la
gente, el desarrollo humano abarca un extenso abanico de las aspiraciones
humanas. Estas no se reducen a la sola disponibilidad de recursos económicos,
sino que incluyen una gran diversidad de beneficios, tanto materiales como
intangibles, que contribuyen al bienestar y a la felicidad.
Las opciones valoradas por la gente difieren según el contexto y varían a lo largo
del tiempo, llegando incluso a ser ilimitadas. Pero, acorde con las Naciones
Unidas, puede haber una aproximación para medir el nivel de desarrollo humano
de una población sobre la base de tres capacidades esenciales, corrientemente
apreciadas y sin las cuales nadie puede contar con muchas opciones ni satisfacer
sus demás aspiraciones. Esas tres capacidades esenciales son las siguientes:
Vivir una vida larga y saludable (longevidad)
Adquirir los conocimientos idóneos para desempeñarse exitosamente (logro
educativo)
Disponer de los recursos necesarios para llevar una existencia decente (nivel de
vida)
143
Pero la agenda del desarrollo humano es mucho más amplia y variada de lo que
reflejan esos instrumentos sencillos que constituyen los índices de medición.
Por ejemplo, un aspecto al que no siempre se le ha dado importancia en el
tratamiento del desarrollo es la construcción de la democracia y el estado de
derecho. La consolidación de un orden político democrático, con una participación
activa de los ciudadanos y ciudadanas, es también parte integral del desarrollo
humano. En tal sentido, la construcción de una democracia participativa y un
estado de derecho en la región latinoamericana presenta avances en algunos
campos, pero también muestra una institucionalidad todavía frágil.
Por lo general, todavía se habla de la democracia solamente referida a los
procesos electorales; éstos –que tendrán que irse consolidando más con
instituciones electorales cada vez más imparciales y legítimas-, sin embargo,
siendo tan importantes en la comparación con las dictaduras y los golpes de
estado latinoamericanos, son apenas la primera fase para una verdadera
transición democrática, debido a que existen otros niveles de participación que los
ciudadanos tienen que conquistar para influir con más efectividad en los
programas de gobierno: referendum, iniciativas populares, revocación de mandato,
consejos consultivos, presupuestos participativos,…
Este tema del desarrollo en el campo de la modernización política tiene dos
aspectos esenciales: primero, el sufragio y los sistemas electorales, que deben
garantizar cada vez mejor el emisión de los votos y su conteo para que la
población pueda contar con autoridades plenamente legitimadas en los deseos
mayoritarios de la población; segundo, la participación ciudadana más allá de los
momentos electorales para influir constantemente en las elaboración y ejecución
144
de las políticas públicas, lo que implica una constante organización de los
ciudadanos en múltiples intereses sin depender necesariamente de la tutela del
Estado.
Así, de una manera más integral, se puede decir que el desarrollo humano puede
estructurarse en torno a 6 ejes principales:
Equidad: traducir el crecimiento económico en bienestar general
Potenciación: creación y extensión de los saberes y conocimientos en la población
Competitividad: capacidad para sostener y aumentar la participación en los
mercados, elevando paralelamente el nivel de vida de la población.
Sostenibilidad: el disfrute de la tierra y la riqueza social producida debe extenderse
a las generaciones futuras.
Seguridad humana: reducir la vulnerabilidad de los ciudadanos, fortalecimiento de
la solidaridad y los sentimientos de pertenencia comunitaria.
Democracia: creciente participación política de los ciudadanos en el marco de sus
instituciones políticas.
Sin embargo, ¿por dónde estructurar las prioridades de cualquier programa, sin
que deje de ser integral?
Podemos retomar la propuesta de Alain Touraine, para quien “el desarrollo, y más
precisamente el desarrollo automantenido, es decir, endógeno, responde a tres
condiciones principales; la abundancia y la buena elección de las inversiones, la
difusión en toda la sociedad de los productos del crecimiento, la regulación política
y administrativa de los cambios económicos y sociales en el nivel del conjunto
nacional o regional considerado” (Touraine, 1994: 334). Al tener en consideración
estas propuestas, se nos presenta un nivel de reformas económicas subordinadas
145
a la creación de actores sociales que sean capaces de crear pactos nacionales
para enfrentar de mejor manera los procesos de globalización.
A diferencia de algunas corrientes teóricas que han propuesto primero el
crecimiento económico y luego como consecuencia el establecimiento de la
democracia, Touraine considera indispensable un planteamiento que ponga en
primer lugar al ciudadano y su participación en las instituciones públicas. “La
democracia es un sistema de gestión política del cambio social y, por su parte, el
desarrollo es un conjunto de relaciones sociales al mismo tiempo que una política
económica… El desarrollo no es la causa, es la consecuencia de la democracia”
(Touraine, 1994: 335).
Con esto, queremos justificar esa vinculación que hemos querido mostrar en este
trabajo entre reformas económicas y participación política de la población en
procesos electorales. Sin que las elecciones sean la única forma de participación
democrática puesto que han existido otras (desde la época de los griegos, la
democracia implica numerosas formas de participación de los ciudadanos), estos
procesos están cobrando mayor importancia en América Latina, porque están
surgiendo de hecho variadas opciones a través de líderes emergentes en los
primeros años del presente siglo XXI.
Nuestra principal conclusión se refiere a la propuesta de que la constitución de
actores políticos organizados será siempre la clave determinante para el futuro de
nuestras naciones. Dice el profesor Touraine: “la democracia, definida ante todo
como la autonomía de la sociedad política, es el principal medio de crear un
desarrollo endógeno” (Touraine, 1994: 339), aunque reconoce que en esta región
latinoamericana uno de los principales déficits está en la existencia de actores
146
políticos organizados.
Sin embargo, aunque existe todo el campo de la acción ciudadana fuera de los
partidos políticos, América Latina está experimentando nuevas propuestas de
desarrollo y reformas económicas a través de nuevos liderazgos que han llegado
al poder ejecutivo de sus países. Por ello es por lo que le hemos dado una gran
importancia al análisis de las tendencias electorales: no se trata solamente de la
repartición del poder político en períodos determinados; se trata también de definir
nuevas orientaciones de la economía, que afectan incluso el tradicional
sometimiento de los gobiernos latinoamericanos a la hegemonía norteamericana.
Ganen o pierdan ciertas tendencias en cada uno de los países, lo cierto es que
existen diversas orientaciones –más o menos importantes- para la economía, que
se definen en los momentos electorales. Y el hecho de ganar una no significa
necesariamente la desaparición de la otra, porque las tendencias derrotadas
siguen teniendo un gran peso político dentro de cada país. Así podrán ser
gobernantes electos Evo Morales (Bolivia), Michel Bachelet (Chile), Hugo Chávez
(Venezuela), Lula da Silva (Brasil), Daniel Ortega (Nicaragua), pero siguen
teniendo una gran oposición interna a su programa de gobierno; podrá haber
ganado Felipe Calderón (México), Oscar Arias (Costa Rica), Alan García (Perú),
Alvaro Uribe (Colombia), pero nadie debe olvidar el poder de sus opositores
internos para cuestionar la política económica del nuevo gobierno. De cualquier
manera, las posiciones que ganan el poder ejecutivo tienen mejores condiciones
para implementar sus reformas, las cuales deberán ser juzgadas con severidad
por la población electoral en un siguiente período. Lo que puede empezar a surgir
como fenómeno novedoso en Latinoamérica es que, una vez que se crean las
147
condiciones para una mayor credibilidad de los procesos electorales, la ciudadanía
puede erigirse de alguna manera para ratificar o cambiar la línea de sus
gobernantes.
Por ello, hemos propuesto desde un principio el tema de la reforma económica en
América Latina con sus terribles efectos en la situación económica de la mayoría
de la población, pero, frente a la cual, un principio de solución está en la mayor
participación de los ciudadanos, en donde, uno de los campos importantes de
acción –aunque no el único- se encuentra en el uso del voto como propuesta de
cambio económico y social.
148
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