VOL: AO 7, NUMERO 19FECHA: MAYO-AGOSTO 1992TEMA: DEMOCRACIA Y NEOLIBERALISMO: Perspectivas desde Amrica LatinaTITULO: El retorno al estadoAUTOR: Gabriel Almond [*]SECCION: Notas y traducciones

TEXTO

En aos recientes se suscitaron tres preguntas importantes por el movimiento del "retorno al Estado". Primero, son los pluralistas, los estructural-funcionalistas y las literaturas marxistas de ciencia poltica socialmente reduccionistas, como sostiene este movimiento? Segundo, el paradigma neoestatista remedia estos defectos y provee un modelo analtico superior? Tercero, sin considerar los mritos sustantivos de estos argumentos, existen beneficios heursticos de esta crtica de la literatura? El examen de la evidencia conduce al rechazo de las primeras dos crticas, y la respuesta a la tercera pregunta es ms compleja. Existe un mrito para el argumento de que la historia administrativa e institucional ha olvidado a la ciencia poltica de las ltimas dcadas. Difcilmente es un "cambio paradigmtico" que ha sido adquirido al exorbitante precio de orillar a una generacin de estudiantes graduados a rechazar su historia profesional y comprometerlos en una vaga conceptualizacin.

Continuamente se han elaborado argumentos para un retorno al concepto del Estado a pesar de que Frederick Watkins (1968) anunci prematuramente su entierro hace 20 aos. Los escritores que propugnan un retorno al Estado, han tenido diferentes metas y agendas; aunque en los casos de Nettl (1968), Stepan (1978), y Nordlinger (1981), el argumento parece tener un mismo nfasis. Por ejemplo, la campana realizada bajo los auspicios del Committee on States and Social Structures of the Social Research Council [1] para "traer de regreso al Estado" habla de estos "cambios paradigmticos" (Evans, Rueschemeyer y Skocpol, 1985). Los paradigmas marxistas y "plural-funcionalistas" que son descritos como los paradigmas decadentes de la ciencia poltica contempornea, afirman ser socialmente reduccionistas, no autnomos, acordes a las estructuras polticas y estatales, y carecer fundamentalmente de un poder explicativo. El paradigma estatista remedia este defecto y sustituir las anteriores aproximaciones.

Respondo aqu las tres preguntas surgidas de esta polmica: son los pluralistas, los estructural-funcionalistas, los marxistas y las otras literaturas de la ciencia poltica, socialmente reduccionistas? Remedia el "paradigma estatista" estos defectos? Existen beneficios heursticos que fluyan de esta crtica de la literatura?

Argumentos para un retorno al Estado

Propongo revisar estas crticas y hacer un estudio de la literatura para determinar el punto en el cual esta visin de la "corriente principal" en la ciencia poltica est sustentada por la evidencia. Cubro un terreno similar al cubierto por G. David Garson (1974), en un artculo publicado hace ms de 10 aos, en un libro posterior (1978), que provey la revisin de la historia de un grupo de teoras de inters, utilizando como sus datos base todos los

artculos y revistas que haban aparecido en esta Review, desde que comenz la publicacin en 1906. Tambin incluy 20 libros frecuentemente citados que estn relacionados con un grupo de teoras. Su conclusin principal fue que la ciencia poltica "crece" si es suficientemente incentivada [ms que a travs del examen de autoconsciencia de los modelos analticos] en respuesta a los estmulos externos como:"el surgimiento de los grupos econmicos, las corrientes del progresismo y la desilusin, el nacimiento y entusiasmo de la psicologa moderna", etc. (p. 1519). Utilizando un grupo de teoras como ejemplificacin de esta tendencia disciplinaria, sealo la anterior polmica entre la soberana "clsica" y los tericos pluralistas "clsicos". La teora clsica de la soberana sobreestatalizada es el tema, aunque si uno mira cuidadosamente esta literatura del siglo XIX, uno encontrar cuidadosos cualificadores del poder plenario del Estado. La afirmacin de la autoridad absoluta del Estado corre dentro de las anomalas de los lmites normativos y empricos sobre la autoridad estatal -ambos, los conservadores de la religin y la propiedad y los liberales de los derechos de asociacin, de asamblea, peticiones y dems. Similarmente, el exagerado pluralismo clsico, rechaz la nocin misma de la soberana estatal y caracteriz al Estado como una asociacin entre muchas. Al denegarle cualquier soberana al Estado, Laski (1917) y los primeros pluralistas se privaron de una agencia capaz de remediar la injusticia y de proveer la seguridad bsica. Garson seala que la historia de la ciencia poltica hubiera sido muy diferente si estas alternativas hubieran sido formuladas como modelos analticos, como tipos ideales, ms que asumir que ellas modelaran la realidad o que la realidad deba ser construida con forme a ellas. Los estatistas contemporneos en la postura de las alternativas pluralistas y estatistas cometieron un error similar.

En un artculo ms reciente, Andrew McFarland (1987) revisa la historia de un grupo de teoras de inters en el perodo de la Segunda Guerra Mundial. Seala que hacia la mitad de los setenta "el trabajo de Dahl, Truman, Lindblom y otros, provey una teora de las elecciones. La descripcin de Truman de las polticas y las instituciones americanas como una textura compleja de negociacin descentralizada, entre una mirada de grupos de inters, fue fcilmente incorporada dentro de la discusin pluralista del poder planteada por Dahl. La teora de la decisin incremental de Lindblom hace una demostracin del porqu las polticas surgidas de la negociacin descentralizada dentro de una poliarqua deberan ser tanto ms representativas como efectivas, que las polticas emergidas de la direccin del gobierno central" (p. 129).

La desilusin y la desmoralizacin en la poltica estadounidense en los sesenta y setenta, sacudieron la credibilidad de este modelo y en su lugar, un modelo "plural-elitista" desarrollado en el trabajo de Lowi (1969) vino a ser una influyente opinin en la disciplina. En este modelo, los intereses especiales capturan las reas particulares de la poltica pblica, al formar "tringulos de acero" o "subgobiernos" no sujetos a un control popular. Este revisionismo pluralista de los setenta y los ochenta reaccion slo al inters del grupo de teoras de los treinta y los sesenta, y como lo suger, ste fracas al registrarse el hecho de que su pesimismo era similar al pesimismo pluralista de los treinta, que estaba basado en una apreciacin a menudo resultante del hecho de que el poder del inters de los negocios era substancial, ms importante que otros intereses.

Existe un tercer modelo asociado con el trabajo de James Q. Wilson (1980), el cual McFarland llama el "modelo tridico". En este modelo, el proceso poltico es visto como la especializacin en las reas problema. Normalmente, los grupos de inters movilizados para presionar al gobierno en una direccin particular, son impugnados por los grupos contrarrestantes "y normalmente, las agencias estatales estn capacitadas para tener un grado de autonoma significativa... as como una capacidad para darle alguna coherencia y continuidad al sistema" (p. 141). La trada est conformada por los dos campos de los

grupos de inters y un juego autnomo de las agencias del Estado, variando a travs de las reas problema.

El importante sealamiento hecho por Garson y McFarland desde la perspectiva de la presente polmica estatismo-pluralismo, es que a excepcin del interludio del pluralismo clsico del perodo de la vuelta de siglo, y unas cuantas formulaciones en los cincuenta y los sesenta (Latham 1952, Golembiewski, 1960), las diversas versiones de la teora de los grupos de inters han operado en alguna forma y medida en la autonoma gubernamental.

La historia intelectual que reviso es fcilmente accesible; en un artculo (The State) publicado en la original Enciclopedy of the Social Science, el terico poltico George Sabine se quej acerca del concepto de Estado: "La palabra comn no denota ninguna clase de objetos que puedan ser identificados exactamente, y por la misma razn, no significa ninguna lista de atributos que relaten la sancin del uso comn. La palabra debe ser definida ms o menos arbitrariamente para reunir las exigencias del sistema de jurisprudencia o filosofa poltica en la que sta ocurra" (1934:328). Treinta y cuatro aos despus, en el progresivo compendio del conocimiento de la ciencia social, The International Enciclopedy of the Social Science observa que la complejidad de la interaccin del gobierno y del pueblo es tal que "los cientficos polticos prefieren usar otros trminos al describir el fenmeno, que el subsumido bajo el concepto de Estado" (1968: 156).

Watkins reconoce que los conceptos de Estado y soberana tuvieron sentido en el siglo y medio entre el Tratado de Westfalia y la Revolucin Francesa, durante la Edad del Absolutismo, cuando Luis XIV pudo decir "l'Etat c'est Moi" y Federico II pudo hablar de s mismo como "der erste Diener des Staates". La democratizacin condujo hacia una devaluacin del concepto normativo de Estado, y el sustituirlo por otros conceptos fue atribuido a la enorme movilizacin poltica que tuvo lugar en el mundo occidental en los siglos XIX y XX, y la proliferacin de nuevas instituciones polticas -partidos polticos, grupos de presin, mass media y la preferencia que la acompaa. El concepto de sistema poltico incluy el fenmeno del Estado -pero tambin incluy estas nuevas instituciones extralegales y paralegales de los partidos polticos, los grupos de inters, los mass media, as como las instituciones sociales tales como la familia, la escuela, la iglesia, etctera, en la medida en que stas afectan los procesos polticos. La teora del sistema poltico y el estructural-funcionalismo no fueron reduccionistas del Estado y las instituciones gubernamentales; ellos crecieron fuera del realismo que reconoci el carcter procesal de las polticas y examin las instituciones -legal, paralegal e informal- en trminos de lo que verdaderamente haban hecho. El estructural-funcionalismo fue Slo eso y la teora de sistemas fue un reconocimiento formal para que el proceso poltico fuera un juego de subprocesos interdependientes.

Sin embargo, para los marxistas y neomarxistas el Estado continu como un concepto central, la instrumentacin a travs de la cual la clase capitalista domin el orden social. Para los marxistas, la asimilacin del Estado dentro del sistema poltico y su disgregacin en un montn de fenmenos interactuantes en la corriente en la ciencia poltica, represent un falseamiento de la realidad de la lucha de clases. Como sugiero, para la tradicin marxista intelectual, la relacin del Estado con la lucha de clases contina siendo hasta el presente una cuestin polmica central, por lo que la nocin de Skocpol tiene que ser vista en el contexto de esa polmica marxista, neomarxista y postmarxista.

El primer asalto importante en este abandono del concepto de Estado en la corriente principal de la ciencia poltica, fue de J. P. Nettl, cuyo artculo "The State As a Conceptual Variable" (1968), apareci en el mismo ao que la publicacin del artculo de la Enciclopedia de Watkins. Nettl explic la negligencia del concepto de Estado en Inglaterra

y los EU, y particularmente en este ltimo, por el hecho de que el fenmeno de "estabilizacin" es dbil en aquellos pases. Pero el sealamiento general hecho por Nettl, considerando el rasgo discordante del Estado en los EU y en Europa continental ha sido apreciado comparativamente por lo menos desde Tocqueville y ha sido parte de la sabidura convencional de las polticas y del gobierno; aunque aboga por un retorno al concepto de Estado, no trata efectivamente con la preocupacin de Sabine y Watkins acerca de la ambigedad del trmino.

Nettl ofrece una definicin del Estado con cuatro componentes. Primero, "es una colectividad que resume un conjunto de funciones y estructuras en orden a generalizar su aplicabilidad" (1968:562). No es claro qu estructuras y qu funciones incluye Nettl en esta colectividad, aunque se refiere a las burocracias, parlamentos y aun a los partidos polticos. Segundo, el Estado es una unidad en las relaciones internacionales, si el tener Estados fuertes o dbiles en todas las naciones independientes tiene este unificado aspecto internacional. Tercero, el Estado es autnomo, es un sector distinto de la sociedad, y cuarto, es un fenmeno sociocultural mediante el cual Nettl quiere decir que los miembros individuales del Estado tienen una percepcin y conocimiento generalizado de ste.

De acuerdo a Nettl, la "estabilizacin" es una variable cuantitativa, y la fuerza o debilidad del Estado en sociedades individuales puede ser comparada mediante un anlisis funcional. Nettl incluye dentro de estas funciones aquella de la administracin central, que vara a travs de los pases, en fuerza y mbito. As, la administracin central angloamericana es ms dbil que el modelo de Europa continental. Los modelos de refuerzo de la ley difieren en los Estados fuertes y en los dbiles; as en Inglaterra y los EU, la ley y el refuerzo de la ley tienen ms autonoma que en Europa continental, las profesiones legales son ms claramente independientes del gobierno. La hiptesis tambin sugiere que la fuerza y la debilidad de la administracin central estn relacionadas a la fuerza y debilidad de los sistemas de partidos.

La contribucin de Nettl es un argumento para ir ms all de la contemplada por la corriente principal angloamericana del Estado como "el rea general de gobierno central en contradiccin con la sociedad" (p. 592).

Cuando todo est dicho y hecho, Nettl ha desagregado al Estado dentro de una diversidad de componentes, que l trata como variables cuantificables y medibles. La cuestin absolutamente importante para su tesis sobre cmo se relaciona el concepto de Estado, cmo se agregan, resumen e integran fenmenos tales como las burocracias, las cortes de justicia, los ejrcitos, parlamentos, partidos, grupos de inters, mass media y la opinin publica, no es respondida por Nettl. Qu fenmenos polticos incluye?, qu excluye?, cmo debera pesar uno estos componentes? Al igual que Sabine y Watkins, Nettl nos est diciendo que para medir la estabilizacin, es necesario operar y desagregar el concepto. Lo que el Estado es, depende de qu medidas operacionales decida usar uno. El argumento de Nettl de que las naciones varan en el grado de estabilizacin, que simboliza el mbito y alcance del poder y la autoridad gubernamental, fue parecido a los argumentos hechos hasta entonces por los cientficos polticos, al usar otros trminos tales como los de poltica pblica, rendimiento gubernamental y desempeo gubernamental. La triple clasificacin de las reas polticas -regulativa, distributiva y redistributiva- ya ha estado en la mesa por cuatro aos al tiempo que los escritos de Nettl, para ser utilizada prontamente en comparacin por la cruzada nacional.

Los movimientos economtricos de poltica pblica y el histrico-comparativo, fueron decayendo a la mitad de los sesenta, y ellos echaran exitosamente por tierra aquellas

cruzadas nacionales contrastantes que Nettl estaba enfatizando en su nocin de "estabilizacin".

Otro predecesor aclamado por el movimiento estatista contemporneo es Alfred Stepan, cuyo State and Society: Peru in Comparative Perspective apareci en 1978. Stepan tambin es crtico del "reduccionismo" del pluralismo liberal y de las aportaciones del marxismo clsico del Estado y las polticas, pero l no va tan lejos como los estatistas ms recientes; mientras que su rea especializada es Latinoamrica, su crtica reduccionista est generalmente dirigida a las polticas comparativas. El particular sealamiento que hace con respecto a los estudios de Latinoamrica es que hay un cuerpo terico alternativo -la tradicin terica del estatismo orgnico comparativo- que es ms apropiado para el anlisis de las polticas latinoamericanas e ibero-europeas, ya que esta tradicin terica se desarroll en respuesta a las instituciones tradicionales y a las caractersticas de estas reas. Describe la aportacin del pluralismo liberal al Estado como integralmente individualista y completamente conforme a la doctrina de que no puede haber ningn otro "bienestar general" que aquel que fluye de la bsqueda de los intereses de los individuos: "una suposicin metodolgica y normativa entre ambos, pensadores polticos y pensadores econmicos en la tradicin del pluralismo liberal, es que es indeseable usar el concepto del bienestar general" (p. 7). Stepan tambin argumenta que el pluralismo liberal trata al Estado como una variable dependiente, que tales teoras tienden sistemticamente a distraer la atencin al ver al Estado como una agencia autnoma. Esta distorsin del pluralismo liberal en el trabajo de Stepan es compartida con el movimiento estatista contemporneo, pero regresar luego a esta cuestin del lugar del bienestar general, el Estado y el gobierno en la teora pluralista y la investigacin. Sin embargo, debe sealarse que el libro de Stepan refleja una bsqueda ms sustancial de la literatura, que el trabajo posterior en la nueva tradicin estatista.

No es claro dnde ubicar a E. Nordlinger en esta polmica (1981). Repentinamente se detiene, desplegando una nueva bandera paradigmtica (1987), el es "positivista" y emprico de lleno, al afirmar la autonoma del Estado, por ningn medio excluye el poder de los factores sociales, atribuye ms un reduccionismo social a la corriente principal de sus colegas y presenta su propio trabajo como un esfuerzo importante para labrarse un lugar en las iniciativas gubernamentales, en la elaboracin de la poltica pblica. Si uno lo corrige, por su mala interpretacin de la tradicin pluralista, no hay aqu un cambio de paradigma, sino ms bien un programa de investigacin de considerables promesas tendientes a distinguir entre las polticas acordes al grado en que el Estado (gobierno) toma personalmente la iniciativa en la elaboracin de la poltica pblica y los factores y condiciones que explican estas diferencias en grado. No creo que un programa de investigacin de este tipo atacara la tpica prctica de la ciencia poltica como una partida revolucionaria de la corriente principal en la investigacin que, como mostrar, designa conforme a la muy sustancial iniciativa y autonoma poltica, a los ejecutivos, polticos, los burcratas de alto nivel, los comits legislativos y los lderes, etctera.

Las amorfas formulaciones y la vaga huda de Nordlinger, a diferencia de los estatistas, ofrece una definicin del Estado en trminos operacionales: "La definicin del Estado debe referirse a los sujetos ms que a algn otro tipo de fenmenos tales como las 'disposiciones institucionales' o el orden normativo legal, ya que estamos preocupados primeramente con la elaboracin de la poltica pblica. Una concepcin del Estado que no tiene sujetos en su ncleo podra conducir directamente hacia la fantasa antropomrfica y de reificacin... slo los individuos tienen preferencias y se comprometen en acciones que ejecutan para su realizacin. Slo haciendo de los individuos el centro para la definicin, pueden eludirse las implicaciones hegelianas (sustantivas y metafsicas), cuando se refieren las preferencias estatales" (1981:9).

Nordlinger tiene otros tres componentes de una definicin del Estado. Este debe ser definido para incluir no slo a las agencias burocrticas y gubernamentales que derivan su autoridad de ste; "se deben incluir a todos los funcionarios pblicos -facultativos y designados- a altos y bajos niveles -que estn involucrados en la elaboracin de la poltica pblica" (1981:10). Se deben eludir todas las caracterizaciones que pueden variar de caso en caso, tales como la soberana y la legitimidad. Finalmente, una definicin debe buscar la neutralidad, debe evitar atribuir funciones y propsitos especficos a todos los Estados, tales como la preservacin de la estabilidad o la reproduccin del capitalismo.

Con este conjunto de caractersticas definitorias, Nordlinger ataca lo que alega ser la "cercana unanimidad... de todas las variantes de los escritos liberal y marxista sobre las polticas democrticas" sobre la cuestin de la dominacin de las obligaciones sociales en la elaboracin de la poltica pblica; refuta estas posiciones tericas imputadas mediante la afirmacin de que hay tres niveles de autonoma estatal en la elaboracin de las polticas y luego las ilustra a travs de un anlisis de la literatura secundaria. El nivel ms bajo de la autonoma estatal (tipo 3) se refiere a las situaciones en las que las preferencias del Estado y la sociedad no difieren, y el Estado acta segn sus propias preferencias, es decir, la poltica particular adoptada es la (nica) preferida por los funcionarios estatales, aun cuando sta no encuentra oposicin de la sociedad. El segundo nivel de autonoma es aquel en el que las preferencias sociales difieren de las estatales, pero los funcionarios estatales persuaden a la sociedad de adaptarse a las estatales; el tercer y ms alto nivel (tipo 1), es representado por las situaciones en las que las preferencias del Estado y de la sociedad difieren, pero el Estado jams promulga una poltica consistente con sus preferencias. Este caso extremo, crucial para el sostenimiento de la teora de Nordlinger de la autonoma estatal es ilustrado por el anlisis de las diversas formas en que el Estado se puede desempear en las divisiones sociales y emplear los formidables poderes del gobierno. En un artculo posterior, Nordlinger of rece una clasificacin cudruple de las relaciones Estado-sociedad, en trminos de una alta y baja autonoma estatal y de apoyo social, que ofrece interesantes posibilidades de investigacin. Aunque Nordlinger fracasa al documentar -y adems, no puede- su caracterizacin del saber liberal como socialmente reduccionista, no hay duda de que ha hecho una contribucin importante a la teora emprica. Su anlisis es riguroso y heurstico, lleno de interesantes temas de investigacin.

El pluralismo como teora y en la investigacin emprica

El panorama asociado con el Committee on States and Social Structures of the Social Science Research Council (SSRC) [2] es una crtica ms integral de las tambin llamadas ortodoxias o paradigmas decadentes de la ciencia poltica contempornea. Estas ortodoxias, el "pluralismo, el estructural-funcionalismo" y el marxismo, son referidas de tratar al Estado como una variable dependiente, sus acciones son explicadas por la interaccin de los grupos de inters o de las clases sociales. Aqu, Theda Skocpol en su introduccin al primer libro publicado bajo los auspicios de este Comit, establece que las aportaciones previas y dominantes de los pluralistas-funcionalistas, contemplaron al gobierno "primeramente como una arena dentro de la cual los grupos de inters econmico o los movimientos sociales normativos, contendieron o se aliaron con uno u otro para conformar la elaboracin de las decisiones de la poltica pblica"; esas decisiones fueron asumidas como las asignaciones de los beneficios entre los grupos demandantes; la investigacin estaba centrada en las "entradas" sociales del gobierno y en los efectos distributivos de las salidas gubernamentales. El gobierno mismo no fue tomado muy en serio como un actor independiente, y en la investigacin comparativa las variaciones en la organizacin gubernamental fueron consideradas como menos significativas que las funciones generales compartidas por los sistemas polticos de todas las sociedades (Evans, Rueschemeyer, y Skocpol 1985:4; cf. Skocpol, 1982).

Esta atribucin de una sociedad centralizada a la anterior literatura, es repetida en otros puntos en este primer libro de la SSRC Comittee (Evans, Rueschemeyer y Skocpol, 1985, caps. 4, 10). Otro miembro del Comit, Stephen Krasner, comenta en un artculo de revista: "Las versiones puras del pluralismo de los grupos de inters virtualmente ignoran a los actores pblicos y a las instituciones. El gobierno es visto como una caja registradora que asciende y luego promedia las preferencias y el poder poltico de los actores sociales. El gobierno puede ser visto como una arena dentro de la cual los actores sociales luchan para asegurar el xito de sus propias preferencias particulares. La funcin principal de los funcionarios pblicos es asegurar que el juego es jugado justamente (equitativamente). Si las instituciones pblicas son vistas como figurativas cajas registradoras, o como rbitros literales, no hay lugar para nada que pudiera ser designado como un Estado actor, con preferencias autnomas, capaz de manipular y aun de reestructurar su propia sociedad" (1984:226). De acuerdo a Krasner, donde los pluralistas reconocen la iniciativa de los lderes polticos, reducen las instituciones del Estado a "individuos actuando en papeles" no restringidos por las instituciones "imperativas y restrictivas". Esta es una versin ms compleja del argumento reduccionista; para Krasner este es un individualismo as como un reduccionismo social.

Al sealar el caso para este tratamiento reduccionista del Estado y del gobierno en el pluralismo y el estructural funcionalismo, ni Skocpol ni Krasner nos proveen de una literatura de investigacin proporcional con el mbito y variedad de la ciencia poltica, acerca de la cual hacen generalizaciones. Parecen afirmar que la literatura de la ciencia poltica puede estar subsumida bajo estas dos categoras del pluralismo-estructural funcionalista y el marxismo. Incluiran la literatura esencial sobre los pases comunistas? Seguramente, esta literatura, aun la parte que experimenta con los modelos pluralistas, toma seriamente a los actores gubernamentales y trata con los poderes coercitivos, extractivos y regulativos del gobierno en suma a lo asignado. Podr un examen de las literaturas comparativas del gobierno y las polticas, los estudios nacionales de Inglaterra, Francia, Alemania, Italia y dems, con su nfasis en el poder de los ejecutivos polticos y la burocracia, sostener la queja de Skocpol, al considerar la omisin de las agencias estatales en la corriente principal de la ciencia poltica? En los estudios de los Estados Unidos, cmo trataran con la literatura esencial sobre la presidencia, el Congreso, y las cortes de justicia? Cmo dispondran de la rfaga de publicaciones sobre los regmenes militares en los pases del tercer mundo que aparecieron en los sesenta y los setenta?

Si observamos especficamente la muy extensa literatura pluralista, podemos sostener esta crtica estatista? Supongamos que examinamos las ideas de los estatistas originales en orden a colocar tanto el pluralismo y el estatismo dentro de una perspectiva histrica, y que luego vamos a observar (a) la investigacin emprica hecha por los pluralistas: se aviene al modelo reduccionista de la sociedad centralizada presentada por Skocpol, Krasner y sus colaboradores?; se amolda a retratos similares en el conjunto, presentados por Nettl, Stepan y Nordlinger?

Es definitivo que aunque su tema central es la afirmacin del estatismo como una alternativa al pluralismo, ni Skocpol ni Krasner ni los otros antipluralistas citados aqu parecen haberlo observado dentro de la confrontacin original del estatismo y el pluralismo hacia el final del siglo XIX y la temprana dcada de los veinte. Y aunque su argumento para un retorno al Estado descansa en la demanda de que la emprica literatura pluralista reduce al Estado y al gobierno a una arena y trata al gobierno como una variable dependiente (de la extensin con que la maneja), simplemente fracasaron al citar o discutir la propia literatura sustancial del "grupo de inters" de los ltimos tres cuartos de siglo.

No habra tomado una mayor investigacin plantear preguntas serias acerca de la validez de estas caracterizaciones. Hay revisiones excelentes de la anterior literatura pluralista y estatista en las dos enciclopedias de las ciencias sociales -artculos sobre el Estado por George Sabine (1934) y Frederick Watkins (1968), y los artculos sobre el pluralismo por Francis Coker (1934) y Henry Kariel (1968), todos tericos polticos de reputacin. Sabine traza el surgimiento del concepto de Estado, del Estado de Maquiavelo en El Prncipe y la primera adopcin del trmino Secretara de Estado, para las funciones ministeriales en el reinado de Elizabeth, su utilizacin propalada con la difusin y levantamiento del absolutismo, y la nocin de soberana desarrollada con ste. El surgimiento del Estado en el curso de los siglos XVI al XIX estaba asociado con la expansin, agresin y la guerra. Como un proceso, el Estado europeo occidental se origin fuera de una lgica de agresin o defensa contra la agresin. Fue una consecuencia del crecimiento de los ejrcitos y del recrudecimiento y entrenamiento de las burocracias civiles relacionadas con la extraccin de los recursos, del procuramiento de los suministros y la regulacin de la conducta -todas fundamentalmente en relacin a este conjunto de metas militares de defensa y expansin. El potencial progreso del Estado result de esta concentracin de poder y separacin de la persona del gobernante o gobernantes. Comparada con los complicados, dinsticos, seculares y sagrados particularismos que le precedieron, tuvo la potencialidad de proveer una mayor seguridad personal, un mercado internacional ms extenso, y quizs sistemas mejorados de justicia y ley.

La nocin de la soberana estatal sobrevivi a las crisis de las revoluciones democrticas; lo que pas fue que "el pueblo" vino a ser soberano o el "parlamento" vino a ser soberano. Pero el Estado fue concebido como unitario, como una sociedad superior y legtimamente intervencionista de todo el territorio y la poblacin bajo su jurisdiccin.

Fue esta concepcin del Estado absoluto, centralizado y superpuesto incorporado en la soberana y las agencias de "la corona", lo que fue el blanco de los pluralistas de los siglos XIX y XX. La oposicin a esta nocin todopoderosa del Estado soberano, provino tanto de la izquierda como de la derecha. Del lado conservador, J. Neville Figgis (1914) afirm los derechos autnomos de las iglesias y comunidades vecinas. Del centro y la izquierda, Ernest Baker (1930), A.D. Lindsay (1929), y Harold Laski (1919), afirmaron la autonoma de los grupos econmicos y profesionales y de los grupos obreros. Los tericos ingleses recurrieron a las autoridades alemanas y francesas -Otto Gierke (1900), Emile Durkheim (1950) y Len Duguit (1919)- para tolerarlos por su antimonismo. Lo que es crucial para el argumento de los estatistas contemporneos es la declaracin inequvoca de Francis Coker (1934):

Sin embargo, ni los pluralistas ni sus teoras forneas, hacen realmente independientes a los grupos del Estado. Gierke mantena que el Estado es soberano -supremo, en derecho legal y moral- donde los intereses generales requieren del ejercicio del poder social organizado para su sostenimiento. Paul Boncour retoma al Estado como el organismo nico de solidaridad nacional, con el deber de prevenir a cualquier grupo, de actuar opresivamente hacia el pblico, otros grupos, o sus propios miembros. Durkheim adscriba al Estado la funcin de definicin de las polticas generales, dejando slo a las mltiples asociaciones la tarea de la diversificacin, bajo la supervisin estatal, de la aplicacin de las polticas acordes a los requerimientos especiales de las mltiples asociaciones. Figgio describa al Estado como el communitas communitatem, y le asignaba distintas tareas y una autoridad superior, como la principal agencia de coordinacin y ajustamiento social. Parker advierte contra el llevar demasiado lejos las recientes tendencias pluralistas; el Estado como el esquema ms abarcador de la vida social deber estar autorizado para ajustar las relaciones de las asociaciones de uno a otro y de sus miembros, en orden a preservar la igualdad de las asociaciones y proteger al individuo de la posible tirana de su propio grupo (p. 172).

Laski -el ms extremista de los antimonistas- va lejos en la recomendacin de un Estado poderoso que manejara las industrias monoplicas, regulara el resto de la economa, establecera estndares bsicos por horas, salarios y condiciones de trabajo, y ajustara los precios para las necesidades. Coker concluye:

Sucede entonces que cuando los pluralistas enuncian su teora abstracta, niegan el poder soberano del Estado, o an ms, caracterizan el poder de algo que propia- mente slo es reservado y ltimo, pero cuando ellos concibieron idear los convenios institucionales especficos para llevar a cabo su teora, le asignan al Estado numerosas tareas que descansan en las polticas generales y, viendo que ellos son observados, lo que obviamente se requiere no es un reservado y ltimo, sino un muy directo y constante poder ejercitado... Retendran al Estado, pero lo privaran de la soberana. Sin embargo, sucede que ellos cumplen este compromiso slo en palabras; permiten al Estado asegurar sus fondos a travs de una imposicin convulsiva, retienen todo el sistema tradicional de una alianza compulsiva, aplicada a todos los miembros de la comunidad y le asignan a esta asociacin coercitiva y comprensiva, deberes extensos al dirigir la vida social y econmica de la comunidad (1934,173).

En la Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales (1968) Henry Kariel da una versin de la teora pluralista algo ms partidaria del modelo del gobierno reduccionista como una arena. Pero aqu se est refiriendo a las anteriores formulaciones de los tericos del pluralismo. Reporta que por los treinta "pareci necesario para algunos de los pluralistas reintroducir lo que previamente haban desterrado, un propsito unificado ms all y ms arriba de la voluntad de una pluralidad de grupos... Haban rechazado ideas tales como el bienestar comn, comunidad de intereses y voluntad general. Aun encontraron escasamente posible concebir el proceso poltico sin la decidida ayuda del Estado, especialmente como un grupo domstico de competencia y tratos externos, poniendo en peligro la viabilidad de un orden poltico plural. As, tanto Laski y Cole fueron llevados finalmente a reconocer la necesidad ms fundamental que la de una vibrante vida grupal. Iban a discutir por ambos lideratos para darle expresin a estas necesidades y a un Estado equipado para satisfacerlas (p. 507). Sin embargo, Kariel insiste en que persiste un pluralismo integral latente en alguna parte no especificada de la corriente principal de la ciencia poltica.

Los escritos pluralistas que se observan allegados a los marcos presentados por los estatistas, son aquellos de Arthur Bentley (1908, 1967), David Truman (1951) y Earl Latham (1952). El Government Process de Bentley casi no recibi atencin por varias dcadas entre su publicacin en 1908 y la aparicin del libro de Truman en 1951. En su introduccin a la edicin de 1967 del libro de Bentley, Peter Odegard remarca el hecho de que Bentley provee pocos datos empricos sobre la actividad del grupo de inters, adems del hecho de que los grupos de presin y el grupo eran mayores a las cuestiones sobresalientes a la vuelta del siglo. Su libro fue esencialmente terico, prximo a presentar un modelo formal, una reduccin analtica de las instituciones de conducta observable con los grupos de inters, la variable explicatoria todopoderosa. Peter Odegard argumenta que el libro hubiera estado ms balanceado, modelado a partir de un dato emprico y el modelo hubiera sido presentado como un modelo ms que como una abstraccin de la realidad. Bentley pudo no haber sido olvidado por tanto tiempo por los tericos; as, la extensa literatura de los grupos de presin estadounidenses que apareci en los veinte y los cuarentas no fue influida por su trabajo, y la literatura de los grupos de presin de los cincuenta y los sesenta algunas veces cit a Bentley pero no adopt su modelo del grupo reduccionista y del conductista. La investigacin emprica de los grupos de presin de las primeras dcadas del siglo XX se origin en la tradicin reveladora del perodo a la vuelta del siglo.

El lder terico del grupo de la ciencia poltica reciente utiliz a Bentley como un modelo analtico, pero dedic casi la mitad de su libro a las interacciones de los grupos de inters y los procesos gubernamentales. Aunque las instituciones gubernamentales son tratadas desde una perspectiva de grupo, hay un claro reconocimiento de su capacidad autnoma de hacer y decidir. En este captulo sobre el ejecutivo seala que:

Sin embargo, la importancia del tronco ejecutivo no se deriva simplemente de su tamao o de la variedad de sus actividades. Es de un significado mucho mayor que la operacin de estas actividades necesite cambios entre las lneas alternativas de accin, el ejercicio de la discrecin... Ambas, las funciones expandidas ms nuevas y ms viejas del gobierno, crean la necesidad de una mayor medida de discrecin administrativa, y la tendencia est hacia la ampliacin de tales poderes ms que hacia su restriccin... La obligacin de permanecer mnimamente accesible a todos los intereses legtimos en la sociedad puede suministrarle con una medida de independencia y un poder persuasivo que efectivamente suple a su autoridad formal.... El acceso al gobernador o al presidente no es buscado por los grupos de inters simplemente fuera de hbito; el significado del liderazgo en las manos de estos funcionarios no es insignificante. Los papeles del presidente como el principal ejecutivo, principal legislador, jefe del Estado y jefe de las fuerzas armadas, son reales, no nominales (1951, 396, 427).

No es posible evitar a travs de la distorsin para describir estos mltiples captulos, el describir la interaccin de los grupos y gobiernos, reflejndolos simplemente como la arena o el modelo de la caja registradora. Los ejecutivos, los congresistas y los jueces tienen tanto autoridad como discrecin.

En su artculo, el "Analisys of Political Group" en la Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales ( 1968), Truman se refiere a este modelo "rferi" del proceso gubernamental como una sobresimplificacin que lleva "al error de tratar un caso limitado como si ste fuera la norma. Este obvio error ocurre con gran frecuencia en la literatura, adems del hecho de que aun nuestro burdo conocimiento de la distribucin de los casos de la relacin entre los grupos de inters y el gobierno demuestra que esta sobresimplificacin fracasa al encuadrarla con la evidencia concerniente al vasto rango de instancias" (pp. 243-44)

Earl Latham (1952) presenta una teora del grupo integral del gobierno norteamericano; hace esto caracterizando las instituciones gubernamentales como los grupos mismos, y argumenta el caso para un modelo equilibrado de grupos polticos del proceso de la elaboracin poltica, pero desemboca en problemas con las agencias gubernamentales, como con los grupos; encuentra que hay una cualidad asimtrica, unilateral, del gobierno como grupos. El polica puede detener el trfico, pero los conductores no pueden detener al polica. Latham se encamina hacia un esfuerzo por acomodar las propiedades particulares de los funcionarios, rechaza la metfora de Krasner del Estado pluralista como una caja registradora. Ms de 30 aos antes, Krasner la utiliza: "En estos ajustes del grupo de inters, la Legislatura no desempea la parte inerte de la caja registradora, totalizando las sumas y retirando las fuerzas; no es un balance despreocupado sealando y marcando el peso y la distribucin del poder entre los grupos contendientes" (p. 391). As los dos congresos nacionales son grupos con sentidos de identidad y con sus propios intereses. Los ejecutivos, legisladores, y los jueces son "oficiales" si ellos son miembros de los grupos, sus grupos no son del mismo orden como los grupos no oficiales. Escribe "los grupos colectivamente privilegiados constituyen as, las instrumentaciones del Estado y tales grupos son distinguidos de otros, slo en su posesin de las caractersticas de oficialidad" (p. 389).

Mientras que el modelo reduccionista es aplicable al trabajo de Bentley y Latham, puede referirse slo con dificultad al de Truman y fracasa completamente en capturar la investigacin emprica del grupo de inters de los veinte a los sesenta; la propia literatura es descrita por los neoestatistas como la de una sociedad centralizada. Al demostrar que esta literatura operaba con un sentido muy vivo de la autonoma y discrecin del gobierno, tanto emprica como normativamente, citar una seleccin de los americanistas -en particular Pendleton Herring, Elmer Schattschneider, V.O. Key, Jr.; Robert Dahl y Bauer, Pool y Dexter, Harry Eckstein, Henry Ehrman, y Joseph La Palombara, entre los europestas. Sobre la cuestin del reduccionismo social, ms amplia en la literatura de la ciencia poltica de los sesenta y los setenta, revisar brevemente algunos textos de la literatura de los Estados Unidos, y del gobierno de este perodo.

Uno de los estudios de ciencia poltica ms influyentes de los treinta fue Public Admnistration and Public Interest de Herrings (1936); su principal pregunta era cmo la organizacin administrativa en una democracia pudo resistir la violenta crtica de los grupos particulares y sus propias propensiones conservadoras y contribuir al bienestar general. A la luz de los conflictos del perodo del New Deal, seala que el Estado democrtico debe tratar de alguna manera con el conflicto entre trabajo y capital. "No puede permitirse esperar la sobrevivencia de los cincuenta. Las exigencias de la edad demandan una actividad estatal positiva en orden a que la democracia misma pueda proseguir" (p. 379). Contina: "a menos que estemos para descansar resignadamente con esta situacin sobre la suposicin de que sta es la naturaleza inherente del Estado democrtico, existe la necesidad de promover el propsito del Estado por encima de las mezclas de los intereses que lo componen" (p. 380).

Sobre la autonoma del Estado y la necesidad por incrementar esta autonoma, Herring escribe: "la necesidad de intentar formular un programa oficial en el inters pblico por una agencia administrativa responsable aumenta desde la experimentada fuerza de los grupos minoritarios en apremiar sus asuntos mediante la propaganda y la agitacin organizada... El ofrecimiento de propuestas positivas por una administracin responsable es entonces la primera meta a seguir... El poder incrementado del presidente significa, por supuesto, un aumento en la importancia de la burocracia... si la existencia del rgimen democrtico descansa sobre la afirmacin de que el Estado existe no para el bienestar de ninguna clase sino para el bienestar del pueblo en su conjunto, esta gran y creciente burocracia debe ser resguardada de la dominacin de los grupos econmicos o clases sociales" (pp. 383-84). Todo este captulo final del trabajo de Pendleton Herring de mediados de los treinta, bien podra servir como una Biblia para el movimiento contemporneo de soberana estatal, aun hasta el punto de utilizar el mismo vocabulario.

Elmer Schattschneider, una de las principales autoridades sobre los grupos de presin y las polticas norteamericanas de los treinta y los cuarenta, describe la presidencia de los Estados Unidos como el primer punto de reunin para un mayor inters pblico sobre la nacin, el punto en el que los resultados de la poltica pblica son descubiertos y explotados (1942).

V.O. Key, Jr. -el primer terico estadounidense de los partidos, las elecciones, la opinin pblica y los grupos de presin- cuyas opiniones son cruciales para la crtica del Estado hecha por el pluralismo, tiene un captulo final (largo); en su texto Pressure Groups and General Welfare sobre los partidos polticos, publicado en 1948, argumenta que los funcionarios pblicos y los lderes polticos "pueden obtener frecuentemente la aceptacin de una poltica ms prxima a reflejar de cerca el inters general, colocndose a la cabeza de los principales grupos de presin, de los trabajadores, los hombres de negocios, de los granjeros, quienes ordinariamente tienen un mayor sentido de la responsabilidad y la comunidad, que sus hombres alquilados en las funciones de las

sociedades de presin" (1952: 174). Para ilustrar la capacidad del gobierno de resistir (a los) intereses especiales, Key cita los estatutos mayores que regulan los intereses de los grupos poderosos en los treinta -entre ellos, la Public Utility Holding Company Act y la Food, Drug and Cosmetic Act- donde los poderosos intereses organizados estuvieron presentes y activamente presionando contra la Legislacin y donde no hubo grupos organizados que representaran a los ciudadanos ordinarios, cuyos intereses fueron protegidos por estas actas. Los ltimos dos ejemplos vendran a representar cercanamente el tipo 1 de (los) casos de la autonoma estatal de Nordlinger.

Los dos estudios clsicos del proceso poltico de los sesenta -Who governs? de Dahl (1961) y el de Bauer, Pool y Dexter American Business and Public Policy (1963) reportaron resultados que reflejan la autonoma de los funcionarios gubernamentales y las agencias gubernamentales. En sus conclusiones sobre la importancia relativa de las agencias "sociales" y gubernamentales en el promulgamiento del Reciprocal Trade Agrements Act de 1954-55, Bauer, Pooly Dexter sealan que "una administracin republicana" -normalmente susceptible a la presin de los intereses del comercio para la proteccin de la competencia extranjera- "se siente libre de adoptar como el mayor punto abrigado por su programa legislativo, una medida 'Rooselvelt' que transfiere la elaboracin de tarifas del tronco legislativo al ejecutivo" (1964:466), donde, debe sealarse, la construccin de las tarifas estara menos expuesta a las presiones del grupo. Adems, su estudio de los intereses del comercio y la poltica de tarifa en el perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, registra la atenuacin de las influencias "sociales" y el logro de la "autonoma estatal" con respecto a este campo de la poltica econmica extranjera. El estudio de Dahl sobre el reaprovechamiento de la elaboracin de la poltica en New Haven en los sesenta tiene la bien merecida reputacin de haber cambiado el estudio de la elaboracin de polticas ansiosas, demostrando la firme relacin entre la estructura poltica, el proceso y la substancia de la poltica pblica. Ms que ser socialmente reduccionista, el estudio de Dahl estaba dirigido contra el modelo del poder comn (de comunidad) de C. Wright Mills, Floyd Hunter y otros, que eran reduccionistas, y le atribuan influencias polticas dominantes y generalizadas a los negocios mayores y a los intereses profesionales. Dahl demostr que el New Haven tena un sinnmero de diferentes procesos polticos que se estaban desencadenando por los diferentes tipos de problemas. En el caso del reaprovechamiento en New Haven, muestra que el Mayor Lee inici su poltica mucho antes de que existiera cualquier grupo de inters o movimiento popular que favoreciera la renovacin urbana. Krasner (1984) reconoce que este fue el caso, pero insiste en que Dahl ha reducido la "institucin estatal" a los "individuos y los roles", fracasando al tomar en cuenta las restricciones de las instituciones. Tratar con esta versin de la tesis reduccionista en el contexto de cmo los estatistas definen la autonoma estatal.

En un trabajo de autoridad sobre la regulacin gubernamental en los Estados Unidos, James Q. Wilson (1980) escribe en su introduccin que "hoy el gobierno federal est virtualmente activo con respecto al rango pleno de los quehaceres humanos, mucho de su poder es ejercido, y muchos de sus propsitos se han obtenido por un mayor aparato burocrtico" (p. vii). En su discusin final sobre los orgenes de la regulacin, muestra cmo ningn "paradigma social o estatal abarcara la realidad: el Civil Aeronautics Board (CAB) fue creado para ayudar en los negocios, pero la Ocupational Safety and Health Admnistration (OSHA) fue formada sobre los objetivos del negocio. Las leyes administradas por la Environmental Protection Agency (EPA) fueron promulgadas sobre la oposicin de aquellos segmentos de la economa a ser regulados.

... The Shipping Act (El Acta de Envos) que iba a ser administrada por la que ms tarde sera conocida como la Federal Maritime Commission (FMC-Comisin Martima Federal) fue aprobada sobre la oposicin de los navieros, quienes la iban a regular, pero con el

apoyo de los transportistas que supuestamente iba a auxiliar. Aunque el Sherman Antitrust Act (Acta Sherman Antitrust) no tuvo que vencer a la bien organizada oposicin empresarial, tampoco la demanda de los comercios fue el principal mpetu para su aprobacin (p. 364).

Durante los veinte y los treinta en un tiempo en el que los estudios norteamericanos de los grupos de presin estaban floreciendo, los tericos europeos consideraron a los grupos de presin en trminos reduccionistas y normativos. Los cientficos polticos de la izquierda tendieron a reducir los grupos de presin a un fenmeno de clase y los europeos constitutivos los concibieron como patologas polticas; slo el Estado y la burocracia tenan el poder legtimo y fueron capaces de actuar en el inters general.

Despus de la Segunda Guerra Mundial comenz a aparecer un nmero de estudios empricos de los grupos de inters en Gran Bretaa, Francia, Alemania, Italia y otros pases. Para los propsitos de nuestro argumento sera suficiente revisar aqu tres ejemplos de esta literatura: el estudio de Henry Eckstein de la British Medical Association (1960), el estudio de Henry Ehrmann sobre las empresas organizadas en Francia (1957) y el estudio de Joseph La Palombara (1964) sobre los grupos de inters italianos.

En la introduccin a su estudio de la British Medical Association Eckstein seala:

La presin en Gran Bretaa se concentra sobre el ejecutivo, primero por la lgica del gabinete del gobierno en un sistema, teniendo mayormente dos partidos disciplinados; tal sistema impide cualquier ejercicio de influencia a travs de los miembros del Parlamento, o quizs obviamente menos, a travs de los partidos polticos. Segundo, la presin es enfocada en el ejecutivo porque el amplio enfoque y carcter tcnico de las polticas contemporneas social y econmica ha guiado a un considerable cambio de funciones para la burocracia...

El predominio de la Legislacin social no es slo debido a la circunstancia (v.g., la legislacin tcnica) sino que tambin refleja el poder del ejecutivo, quien gusta de tener una mano relativamente libre" (1960, 18, 20).

Seala que los grupos de presin no estn ansiosos de ganar el lado impropio del gobierno por los poderes cruciales que disfruta sobre sus funciones. Haciendo un comentario sobre la interpretacin unilateral de Bentley sobre el grupo de influencia, Eckstein observa que "Hoy el Estado en Gran Bretaa dispone directamente del 40 por ciento del impuesto nacional, y ese hecho habla por s mismo. Deberamos considerar a los sistemas polticos como amalgamas de los grupos de presin potenciales y presentes, grupos que desde un punto de vista poltico son meramente grupos 'categricos', y grupos que actualmente han introducido polticas, primeramente a travs del impacto de las polticas pblicas, y tambin de polticas actualmente adoptadas o polticas que estn amenazadas. Para abreviar, si la interaccin entre los grupos polticamente activos produce polticas, la poltica en turno crea grupos polticamente activos" (p. 27).

De acuerdo a Eckstein, la influencia y efectividad de los grupos de presin sustancialmente est dependiendo de la organizacin y poltica gubernamentales. Su propuesta ni es socialmente reduccionista ni estatista-reduccionista. Como casi todos sus colegas, ve el proceso poltico como un juego de interacciones entre el Estado y la sociedad.

El estudio de Ehrmann (1957) sobre los grupos comerciales en Francia, enfatiza la tradicin del poder administrativo central; nota la importancia de las industrias nacionalizadas bajo la Cuarta Repblica, el control del crdito y del dinero, las

exportaciones y la convertibilidad, la fijacin de los precios gubernamentales etctera. Describe las transformaciones de la Quinta Repblica, como el poder cambiante de los partidos y del Parlamento hacia el ejecutivo y la burocracia. En un lenguaje que agradara al ms "estatista" de los neoestatistas, Ehrmann cataloga los mayores triunfos del presidente De Gaulle en las batallas con los intereses organizados:

En consideracin a las principales decisiones, v.g., las polticas europeas o algerinas, la liquidacin de la Comunidad Africana, o las preparaciones para una sorprendente fuerza atmica, los grupos de presin interesados (algunos de ellos slidamente organizados y ampliamente financiados) generalmente fueron ignorados por el Elysee y tuvieron dificultades en obtener una audiencia en las oficinas del Primer Ministro... en dos de sus ms resonantes conflictos con la Asamblea Nacional, el presidente de la Repblica quera que se supiera que deneg a los diputados el ejercicio de los derechos garantizados a ellos por la redaccin de la Constitucin, porque el Parlamento de hecho estaba obedeciendo al requerimiento del grupo de presin agrcola. Tales afirmaciones sobre la hostilidad fundamental del rgimen hacia los intermediarios en pie entre 'le pouvoir' y 'le peuple' fueron destinadas a dramatizar intencionalmente el estilo autoritario (1968,278).

De similar efecto La Palombara (1964), en su estudios sobre los grupos de inters italianos, est completamente de acuerdo con los factores que capacitan la burocracia para resistir la presin de los grupos de inters. Entre estos factores, la cultura de la burocracia es primordial para capacitar a los funcionarios en la interpretacin del sentido de los intereses en juego, permitiendo localizar y canalizar las propuestas, halagos y amenazas de las organizaciones de presin: "El tpico burcrata reconoce que est envuelto en un proceso altamente politizado y que el concepto del inters pblico es una de las pocas armas significativas que puede utilizar en orden a afirmar una decisin burocrtica que no est atada a estrechas y particulares consideraciones de los grupos de inters" (p.384). La socializacin del burcrata en la organizacin administrativa tambin contribuye a la capacidad para resistir la presin de intereses especiales. La Palombara concluye de sus entrevistas a los funcionarios italianos, que "cuando los numerosos burcratas definieron su papel solicitando la aplicacin objetiva de la ley, generalmente lo hicieron con un sentido de orgullo y del deber para proteger a la burocracia -y de ah a la nacin- contra las fuerzas irracionales y particulares que actan en el pas" (p.388).

La literatura que hemos revisado sobre la teora pluralista, la teora de grupo y las actividades de los grupos de inters en Europa y los Estados Unidos ofrece a la polmica estatista la mejor oportunidad para sostenerse. Es despus de toda esta discusin que se ha comenzado a poner atencin a la influencia de las organizaciones "sociales" en la elaboracin de la poltica pblica; aunque esta literatura lo hace a travs de una larga puntualizacin sobre la importancia de los grupos de inters y de presin dentro del quehacer poltico, ste no sostiene claramente la tesis reduccionista, aunque las agencias autnomas del gobierno estn presentes y son importantes en esta literatura. El "paradigma" pluralista no es el unilateral de Skocpol, Krasner y otros, sino ms bien un paradigma bidireccional con el Estado que influye a la sociedad as como la sociedad influye al Estado.

Si las polmicas estatistas no pueden ser sostenidas con respecto a esa literatura para mantener su tesis, cmo perfilarse con respecto a la literatura ms general de ciencia poltica de la era pluralista, por ejemplo en los EU, y con los textos comparativos del gobierno en los cincuenta y los sesenta? Pocos ejemplos pueden puntualizarlo. Los dos libros de texto primordiales en los EU de los cuarenta y los sesenta escritos por William Andersen y el perpetuo (Frederick) Ogg, y (P. Orman) Ray, enfatizan los poderes de la presidencia de los EU. Anderson habla del ejecutivo norteamericano como "el gobierno en

un sentido muy real", que tiene "el poder para formular los programas de accin" (Anderson y Wadner, 1953:578).

TEXTO

Ogg y Ray hablan del presidente de los EU como "el ejecutivo ms poderoso, elegido en el mundo. Es tanto el principal formulador de la poltica pblica incorporada en la Legislacin, el lder del partido poltico de mayor vanagloria de miles de funcionarios y millones de partidarios y el principal arquitecto de la poltica exterior de los EU,... director de una de las ms gigantescas mquinas administrativas jams creadas... comandante en jefe de ms de dos millones de hombres uniformados", etctera" (1959:258).

En un texto de Austin Ranney de los sesenta, se describe al presidente promulgando un gran acuerdo de ley: "l es generalmente considerado como nuestro 'primer legislador'... principalmente porque ha tomado la mayor parte de la iniciativa en el proceso de la elaboracin de los estatutos de la nacin" (1966:442): en la edicin de otro texto primordial en 1963 sobre el gobierno de los EU, Government by the people de Burns y Peltason, los autores tambin hablan del presidente como el primer legislador (pp. 424-25). Adems, y sin excepcin, los textos de ciencia poltica de la era pluralista en los EU, se refieren al presidente como el primer legislador en jefe y el constructor poltico de la nacin.

Los textos sobre el gobierno comparativo durante estas dcadas le dieron un acento similar a la importancia del ejecutivo poltico. Carter G. Herz (1972), habla del ejecutivo poltico en las democracias descansando en "las lneas esenciales de la poltica en cada rea de los asuntos internos y externos; debe coordinar las innumerables agencias de lo que en la mayora de los pases modernos ha venido a ser el mayor establecimiento administrativo" -"el tronco ejecutivo del gobierno... debe tratar con una vasta variedad de grupos de inters y ser capaz de resistir sus frecuentes y poderosas presiones" (p. 152). En la edicin de 1964 del texto de Samuel Bear y Adam Ulam de 1964, el captulo sobre Gran Bretaa describe al gabinete britnico como el centro mismo del poder y de servicio civil ms alto, como el iniciador y redactor de casi toda la Legislacin (p.103).

La sabidura convencional de la literatura de la ciencia poltica de este perodo enfatiz la importancia no slo del ejecutivo poltico sino tambin de la burocracia. Robert Putnam exclama aqu: "Las burocracias pblicas, mayormente suplidas por servidores civiles permanentes, son las responsables de la mayor parte de las iniciativas polticas tomadas por los gobiernos. La discrecin no slo para decidir los casos individuales sino para introducir el contenido de la Legislacin ha pasado de la Legislatura al Ejecutivo. Los burcratas han ganado una influencia predominante al monopolizar mucha de la informacin disponible sobre los defectos de las polticas existentes, as como gran parte de la tcnica experimentada y necesaria para designar las alternativas prcticas en la evolucin de la agenda para las decisiones polticas" (1973: 17).

Sera de esperarse que los socilogos polticos se refirieran ms a la sociedad centralizada que los estatistas han atribuido a los pluralistas y a los estructural funcionalistas, ya que los socilogos se especializan en la estructura y procesos sociales; podra esperarse que se inclinaran a explicar al Estado y las polticas en los trminos de la sociedad. En una serie de documentos sobre el enfoque y contenido de la sociologa poltica de los cincuenta, S. M. Lipset y William Schneider trazan la historia de este debate sobre el Estado centralizado de Proudhon y Marx. En Max Weber y posteriormente en los socilogos polticos, las flechas causales van en ambos sentidos y ambos conceptos -Estado y sociedad- son desagregados dentro de sus partes componentes. Lipset y Schneider argumentan que "la sociologa poltica puede ser definida como el estudio de la

interrelacin entre la sociedad y la poltica, entre las estructuras sociales y las instituciones polticas. Es importante sealar que esta definicin no asigna una prioridad causal de la sociedad sobre la poltica; la sociologa poltica no es nicamente el estudio de los factores sociales que condicionan el orden poltico. Adems las instituciones polticas son en s mismas estructuras sociales; y a menudo son los factores causales independientes, esto es, que afectan la estructura social no poltica" (1973:401).

Una nota sobre el Marxismo y el Estructural Funcionalismo

La evidencia sobre la literatura pluralista tanto terica y emprica no puede sostener claramente la crtica neoestatista de las sociedades centralizadas, pero los neoestatistas tambin incluyen al estructural funcionalismo y al marxismo en su polmica contra la sociedad centralizada, pero con respecto al marxismo, no cuentan con una pregunta adecuada. Skocpol argumenta que "en el nivel terico todos los escritores neo-marxistas sobre el Estado han retenido virtualmente suposiciones profundamente encajadas en la sociedad centralizada, sin permitirse dudar de que, en el fondo, los Estados estn inherentemente formados por clases o luchas de clase y funcionan para preservar y expandir los modos de produccin" (Evans, Rueschemeyer y Skocpol 1985:5). La revisin de Martin Carnoy (1984) sobre las teoras neomarxistas del Estado -desde Gramsci a Althusser, Poulantzas y Offe- en general sostiene el resumen de Skocpol (1982).

Adems, David Easton (1981) caracteriza a todo el movimiento del "retorno al Estado" ms all de un resurgimiento contemporneo del marxismo; habla de tres "arribos" marxistas. El primero ocurri en el tiempo de los orgenes del movimiento marxista, que toc slo superficialmente a los EU en las dcadas de 1880 y 1890. El segundo en la gran depresin de los treinta; este choque impact profundamente la vida acadmica y la ciencia poltica estadounidense. Toda la generacin de la ciencia poltica, ahora ms vieja, fue afectada por esta segunda onda y por las desilusiones de los postreros treinta y cuarenta. El tercer arribo del marxismo haba tomado la forma de este movimiento neoestatista -ms complejo que los primeros dos, pero presentaba algunas de las mismas dificultades.

La polmica contra el estructural funcionalismo es el ltimo tema desarrollado en el movimiento estatista; se le ha calificado de socialmente reduccionista, pero no se concede ninguna atencin a la parte "estructural" del estructural funcionalismo, la cual tratan posteriormente las agencias e instituciones estatales. El "funcionalismo" se desarroll fuera del reconocimiento real de que las normas legales o costumbristas definen los poderes de las instituciones, y a menudo fracasan en captar su actuacin, por lo que frecuentemente fueron malinterpretadas. Aqu, las propiedades de las instituciones no fueron tomadas como normativamente dadas, sino como algo para ser empricamente investigado. Particularmente si uno quera comparar los sistemas polticos a travs de las culturas, uno tena que examinar las funciones as como las estructuras normativas y legales. El estructural funcionalismo es tan viejo en algunas formas como la misma ciencia poltica. La separacin de los poderes -una teora estructural funcionalista- ha sido un tema central de la teora poltica al menos desde Montesquieu.

Las Definiciones Neoestatistas del Estado

Promet analizar el movimiento estatista en tres niveles de validez y utilidad. El primero de stos fue la enrgica posicin estatista de que el pluralismo-estructural funcionalista y el marxismo eran socialmente reduccionistas, que no le atribuyeron autonoma al Estado, y eran aproximaciones inadecuadas para la explicacin del proceso poltico. Nuestro anlisis de la evidencia sugiere que esta caracterizacin del pluralismo tanto en teora como en la investigacin emprica es incorrecta. Inexorablemente, la literatura pluralista

ha demostrado ser capaz de reconocer la autonoma gubernamental, en la que la lgica explicativa va en ambas direcciones, desde la sociedad al Estado y desde el Estado a la sociedad. El neoestatismo parece ser una polmica interna al marxismo, ya que en dcadas pasadas, este movimiento intelectual ha operado en un juego de suposiciones reduccionistas de la clase social.

Si la crtica de los neoestatistas de la principal literatura en la ciencia poltica no ha sido apoyada por la evidencia, an puede ser que la propuesta estatista sea significativamente superior al pluralismo-estructural funcionalista como un acercamiento que especifica los elementos y variables de un mejor anlisis, y que su causa lgica sea ms poderosa, etctera. Los escritores de este gnero pueden haberse equivocado en sus argumentos crticos sobre la tradicin pluralista, sta podra ser superior.

En la ciencia poltica de los ltimos siglos XIX y XX el cambio del institucionalismo al realismo fue enormemente productivo; surgieron trabajos como los de Vilfredo Pareto, Max Weber, Emile Durkheim, Woodrow Wilson, James Bryce, Moissaye Ostrogorski, Roberto Michels, Graham Wallas, George Catlin, Charles Merriam, Harold Laswell y Harold Gasnell, entre otros; el enfoque realista dio origen a la enorme literatura emprica sobre los partidos polticos y los grupos de presin, y a los estudios de los procesos e instituciones gubernamentales. Este movimiento del "realismo" asuma que desagregando y "desempacando" los conceptos generales y difusos, era posible alcanzar un dominio ms firme de la realidad, que los tericos estaban buscando comprender, interpretar y explicar. Entendemos an mejor la libertad, la justicia, la igualdad y la obligacin, al explicar sus diversidades y sus partes componentes, al igual que en los conceptos legal-institucionales de una parte de este movimiento del realismo, -por ejemplo, ejecutivos, burocracias, legislaturas y cortes de justicia- y de las agencias e instituciones de tipo paralegal o ilegal, tales como los partidos polticos, los grupos de inters, los medios de comunicacin, etc.

El movimiento neoestatista pretende revertir esta tendencia y regresar a los conceptos definidos, amplios y relativamente perdidos, tales como la sociedad y el Estado. Los neoestatistas escriben acerca de los "Estados fuertes y dbiles" y "sociedades fuertes y dbiles", pero no est claro lo que ellos quieren significar por fuerza y debilidad. Muchas dimensiones estn combinadas aqu, y ellos no pueden esperar que esta propuesta a la investigacin sea tomada en serio. Adems es una irona del movimiento estatista que este concepto central tampoco est especificado claramente o, cuando lo est, es muy semejante a las definiciones de gobierno, sistema poltico y otros trminos que denotan la totalidad del fenmeno poltico utilizado en la principal literatura.

Theda Skocpol propone una definicin del Estado en su anterior trabajo sobre las revoluciones, donde hace a un lado los esfuerzos neo-marxistas de Miliband, Poulantzas, Anderson, Therborn y Offe, porque quedan lejos de agradecer la posibilidad de la autonoma estatal. Escribe:

Podemos comprender el sentido de las transformaciones social revolucionarias slo si tomamos seriamente al Estado como una macroestructura. Propiamente concebido, el Estado no es una mera arena en la cual las luchas socioeconmicas son sostenidas, es ms un juego de organizaciones administrativas, polticas y militares encabezadas y ms o menos coordinadas por una autoridad ejecutiva. Cualquier Estado, primero y fundamentalmente, extrae los recursos de la sociedad y despliega estos recursos para crear y sostener las organizaciones administrativas y coercitivas. Por supuesto, estas organizaciones estatales bsicas son erigidas y deben operar, dentro del contexto de las relaciones socioeconmicas de la divisin de clases, as como dentro del contexto de las dinmicas nacional e internacional. An ms, las organizaciones coercitivas y

administrativas son slo partes del conjunto de los sistemas polticos. Estos sistemas tambin pueden contener instituciones a travs de las cuales los intereses sociales estn representados en la construccin poltica estatal as como en las instituciones mediante las que los actores no estatales son movilizados a participar en la implementacin poltica. Sin embargo, las organizaciones administrativas y coercitivas son la base del poder estatal como tal (1979:29).

Skocpol est luchando aqu por liberarse a s misma del determinismo de clase del marxismo. Adopta an el sistema metafrico para referirse a los aspectos importantes de las polticas no tan fcilmente reductibles a las organizaciones coercitivas y administrativas; pero en su anterior trabajo, regresa a un concepto, a los lmites y contenidos de lo que est inespecificado. En su formulacin ms reciente (Evans, Rueschemeyer y Skocpol, 1985), bordea la cuestin de la definicin del Estado, lo que le lleva a criticar despus las propuestas marxista y del pluralismo-estructural funcionalista del Estado, citando favorablemente a los tipos de investigacin sobre el "Estado centralizado", tal como el trabajo de Nettl, Stepan y otros; para antecedentes ms remotos de la propuesta estatista, cita a Max Weber y Otto Hintze. Ya que su planteamiento es ms a travs de la ilustracin que de la especificacin, es difcil distinguir el alcance y las formas en que su propuesta del Estado centralizado diferira del tratamiento del Estado y del gobierno en el trabajo de Herring, V.O. Key, Eckstein y Erhmann, escritores del texto en EU. Es imposible determinar tambin cmo difiere ste del trato en el estructural funcionalismo a los ejecutivos, las burocracias, las cortes de justicia, las legislaturas, los partidos, los grupos de presin; o cmo se compara con la enorme literatura de los sesenta y los setenta que no puede propiamente ser subsumidas bajo alguna de estas propuestas.

En un captulo anterior en el volumen del SSRC (Evans, Rueschemeyer y Skocpol, 1985), en colaboracin con Margaret Weir, Skocpol presenta un nmero de diagramas de los procesos polticos. Rechaza dos que comienzan el proceso poltico con "demandas fundamentadas socialmente" o "desarrollos intelectuales autoritarios", en favor del tercero que presenta el primer punto de la explicacin poltica como las "estructuras estatales y polticas legales" y en las que las actividades de los polticos, y funcionarios, y las demandas de los grupos sociales, son tratadas como variables intervinientes. Es claramente insistente sobre una explicacin del proceso poltico del "Estado centralizado". Propongo que el contraste importante aqu est entre la interaccin Estado-sociedad, modelo de la corriente principal de la ciencia poltica, y este Estado centralizado.

En el captulo 2 de este volumen, Dietrich Rueschemeyer y Peter Evans, adoptan la definicin weberiana del Estado como la agencia que busca y mantiene un monopolio de la violencia legtima en un territorio dado. Esto no es sustancialmente diferente de los principales esfuerzos para definir al sistema poltico y al gobierno (p.e., Almond y Coleman, 1960:6,7). Y si uno lee el excelente impreso en la literatura estatista, est claro que sus definiciones son muy similares a las principales definiciones; dejando a un lado el vocabulario neo-marxista, las conclusiones de Rueschemeyer y Evans como la complejidad y la diversidad del fenmeno estatal consideradas comparativamente, son realmente primordiales y muy eclcticas. "Reconocemos que a travs de un rango de circunstancias histricas -en formas que varan substancialmente- el Estado tiende a ser una expresin de pactos de dominacin, a actuar coherentemente como una unidad corporativa, a ser una arena de conflicto social, y a presentarse como el guardin de los intereses universales" (Evans, Rueschemeyer y Skocpol,1985 :48)

En Building a New American State de Stephen Skowronek (1984), a menudo presentado como el ejemplo del nuevo paradigma estatista, no se ofrece una definicin del Estado. La narrativa de esta importante contribucin a la historia poltica y administrativa de los EU,

es llevada no por el "Estado" sino por el "gobierno", la "administracin", sobre "la burocracia" o por agencias particulares del gobierno, como el Congreso, las cortes de justicia y los partidos polticos.

Stephen Krasner va mucho ms lejos al especificar la esencia de la propuesta estatista. Le atribuye cinco caractersticas a la reciente literatura estatista "que la distingue de las orientaciones asociadas con la revolucin conductual" (1984:224). Repitiendo el criticismo de Theda Skocpol, Krasner afirma que la propuesta estatista contempla las polticas ms en trminos de gobierno y control, que de distribucin. Krasner no parece estar consciente de la literatura de la ciencia poltica sobre las agencias y la poltica regulatoria, del nfasis de las polticas en la literatura estructural funcionalista sobre los aspectos extractivos y regulativos, as como en los distributivos. Krasner tambin menciona el influyente trabajo terico anterior de Lowi (1964) cuya triple clasificacin de los tipos de poltica pblica -la regulativa distributiva y redistributiva- tuvo tan gran influencia en la investigacin emprica y cientfica poltica.

Una segunda caracterstica de la literatura es el argumento de que el Estado es un actor en su propio derecho. "No puede ser entendido como una reflexin de las caractersticas sociales o de las preferencias" (p. 225). Krasner simplemente est repitiendo aqu el mito del reduccionismo social del pluralismo.

El tercer punto de Krasner es que los estudios estatistas ponen ms nfasis en la restriccin institucional que en la conducta individual. De acuerdo a Krasner, los estatistas conceden slo un pequeo campo de discrecin e iniciativa al nivel individual: "Los actores en el sistema poltico, ya sean individuos o grupos, estn atados dentro de estas estructuras cuyos lmites an determinan las concepciones de su propio inters y de sus recursos polticos" (p. 225). En este punto, Krasner probablemente acierta. La mayor parte de los cientficos polticos principales retrocederan ante una posicin determinista y minuciosa.

El cuarto contraste de Krasner tiene que ver con la inspeccin del fenmeno poltico en una perspectiva longitudinal e histrica, acerca del cual analiza el modelo cumbre de la eleccin histrica de puntos, el argumento de que un cambio particular tiende a impedir otras opciones; por supuesto, este modelo decisional es una contribucin de la ciencia conductual. La importancia de esta dimensin histrica y longitudinal ha sido mayormente reconocida por la ciencia poltica conductual en la opinin pblica y los estudios de eleccin, en la literatura poltica psicobiogrfica, y en el anlisis estructural funcional. Ms recientemente, los estudiosos del conductualismo del Congreso, tales como Polsby (1968), Lawrence Dodd (1986a, 1986b), y Cooper y Brady (1981), han aprovechado las posibilidades de la propuesta histrica.

El punto quinto y final de Krasner es que la ciencia poltica conductual tiende a mirar al fenmeno poltico en equilibrio y en trminos compatibles y se equivoca en la apreciacin de la importancia del conflicto y la tensin. Esto es difcil de encuadrar con la historia del pluralismo, que, como una teora normativa, tuvo su origen fuera de la lucha econmica, religiosa y tnica de los grupos en contra de la abrumadora soberana estatal, as como del esfuerzo de conquistar al Estado en orden a usar sus poderes coercitivos para beneficiar los intereses de las clases y de los grupos explotados. La lucha del grupo de presin descrita por Herring, Odegard, Schattschneider, Key y otros, difcilmente tom la forma de una mquina suave y zumbante. La investigacin de la cultura poltica, la teora consociacional, la teora corporativista y la teora del desarrollo y la modernizacin en su totalidad, tratan al conflicto como el tema central.

Con excepcin del determinismo en el sentido estructural, Krasner ha enumerado un conjunto de propiedades que no demarcan los estudios estatistas del cuerpo principal de la literatura en la ciencia poltica.

Algunas Reflexiones Finales

En dos de los tres terrenos mencionados, el movimiento estatista est en un error. Su atribucin de reduccionismo social a la propuesta del pluralismo-estructural funcionalista no est apoyada por la preponderancia de la evidencia. No es convincente su afirmacin de que una propuesta estatista es tan diferente de las opiniones prevalecientes en la corriente principal de investigacin en la ciencia poltica, y es una propuesta distinta a la de explicacin poltica. Tambin es confusa o alusiva en su formulacin de lo que es el estatismo, o sus definiciones son indistinguibles de las definiciones "conductual" o estructural funcionalista de los objetos polticos. Por decir ms, quizs es el hecho de que al apremiar su crtica sobre las propuestas de la vieja ciencia poltica a la explicacin poltica, los estatistas han cado en la trampa de rechazar las variables no estatales, tales como los partidos polticos, los grupos de inters, los mass media y dems. Desde este punto de vista, este es un modelo caractersticamente inferior de la explicacin poltica a los modelos que critican.

Si el estatismo fracasa en su polmica contra el reduccionismo pluralista y si sus positivas formulaciones no convencen, hay an un tercer campo al cual darle seas positivas: el campo "heurstico". Seguramente, ste es el caso en la historia del saber que "agitadas, las cosas se levantan", aun ante la ausencia del mrito sustantivo en una iniciativa intelectual particular, que a menudo prueba haber sido til en el balance y peso de sta. Las disciplinas tericas tienen una forma de establecerse dentro de las rutas, llegando a ser repetitivas y finalmente similares o envueltas con la insignificante modificacin y la enmienda del argumento. Un saber trantum puede tener los efectos de agitar los sentidos y alertar la mente a las nuevas posibilidades.

Generalmente aparte de atraer la atencin y provocar adaptaciones semnticas sobre la parte de muchos tericos, puede argumentarse que el estatismo ha llamado la atencin a la historia institucional y particularmente administrativa, como un foco para la investigacin de la ciencia poltica. Todo esto es para beneficio, pero si esto, adems, es la realizacin positiva de este episodio intelectual, entonces uno tiene que preguntarse por qu la literatura de la historia institucional y administrativa no fue investigada. Por qu no hay referencias a los varios volmenes de L.D. White sobre la historia administrativa de los Estados Unidos: Los Federalistas (1956), los Jeffersonianos (1954), la Era Republicana, 1868-1901 (1958)? Por qu no hay referencia a las Tendencias en la Administracin Pblica de White (1933)? y ms recientemente, por qu no hay referencias al Desarrollo Poltico y Burocracia de La Palombara (1963), a Las Elites en la Sociedad Francesa de Ezra Suleiman (1978), a la Elite Administrativa Europea de John Armstrong (1973), o al Estudio Comparativo de las Elites Polticas de Robert Putnam (1976)?

Bsicamente, si hay algn fracaso en cuanto a esta literatura -y estoy seguro de que los estatistas provenientes de trasfondos relacionistas internacionales y principalmente, neomarxistas, tienen algo ingenioso para contribuir a la tradicin de la historia institucional- todava es una regla fundamental del saber que uno indague la literatura antes de aventurarse en ella para mejorarla. Sin embargo, en este campo tan limitado, puede argumentarse que el movimiento estatista ha desempeado un papel constructivo.

Pero a qu costo exorbitante e innecesario! Una generacin de jvenes tericos ha sido animada a rechazar mucho de su saber ancestral con poco ms que una paradigmtica

despedida, y han sido apremiados para adoptar la ambigua fraseologa en sustitucin de una tradicin arduamente ganada y de rigor operacional.

CITAS:

[*] (1988) Tomado de American Political Science Review, Vol . 82, No. 3 (september), Standford University, profesor emrito. Traduccin de Clara Hernndez Estrada, estudiante de la Carrera de Sociologa, UAM-A.

[1] Comit sobre las Estructuras Sociales y Estatales del Consejo de Investigacin de la Ciencia Social.

[2] Ibid.