ACUERDO PLENARIO N° 01-2013-CG/TSRA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

1

POTESTAD SANCIONADORA DE LA CONTRALORÍA GENERAL

2

Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control yde la Contraloría General de la República

Responsabilidad Administrativa Funcional antes de la Ley N° 29622

Responsabilidad Administrativa Funcional en el marco de la Ley N° 29622

La Entidad adopta las acciones para el deslinde de la

responsabilidad administrativa funcional identificada en el

Informe de Control.

La Contraloría General adopta las acciones para el

deslinde de la responsabilidad administrativa funcional

identificada en los Informes de Control por infracciones

graves o muy graves ocurridas a partir del 6 de abril de

2011.

El Titular de la entidad impone la sanción correspondiente,

conforme al régimen laboral o contractual al que

pertenece el funcionario o servidor público infractor.

La Contraloría General impone la sanción

correspondiente por infracciones graves o muy graves

previo procedimiento administrativo sancionador.

3

Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control yde la Contraloría General de la República

Responsabilidad Administrativa Funcional antes de la Ley N° 29622

Responsabilidad Administrativa Funcional en el marco de la Ley N° 29622

La Contraloría realiza la supervisión del cumplimiento de

las observaciones, recomendaciones y sanciones

contenidas en éstos.

Además de su función de supervisión, ejerce la potestad

para sancionar a los funcionarios o servidores públicos por

responsabilidad administrativa funcional por infracciones

graves o muy graves identificadas en los Informes de

Control.

Coexistencia de procedimientos disciplinarios disímiles

para sancionar que tienen como consecuencia la ausencia

de proporcionalidad y equidad en la imposición de

sanciones por responsabilidad administrativa funcional,

debido al uso de criterios de graduación diferenciados en

función a la persona o la entidad.

En los casos de responsabilidad administrativa funcional

por infracciones graves o muy graves identificadas en los

Informes de Control, se establece un único procedimiento

administrativo sancionador para determinar y sancionar a

los funcionarios y servidores públicos

independientemente del régimen laboral en que se

encuentra, mantiene vínculo laboral, contractual o

relación de cualquier naturaleza con alguna de las

entidades bajo el ámbito de control.

4

COMPETENCIA DE LA CGR

* La entidad investiga ysanciona como primerainstancia.

* El Tribunal delServicio Civil conocelos recursos deapelación comosegunda instancia.

* La CGR investiga ysanciona comoprimera instancia.

* El Tribunal Superiorde ResponsabilidadesAdministrativasconoce los recursos deapelación comosegunda instancia.

REGULACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL

(INFRACCIONES GRAVES O MUY GRAVES)

ANTES DEL PAS (Regímenes 276, 728, CAS,

Código de Ética)

A PARTIR DEL PAS (Régimen Único, sin

considerar el vínculo)5

ÁMBITO DE LA POTESTAD SANCIONADORA

RES

PO

NSA

BIL

IDA

D

AD

MIN

ISTR

ATI

VA

FU

NC

ION

AL Derivadas de Informes de

Control

Cometidas a partir del 6 de abril de 2011

Infracciones Graves y Muy Graves definidas en la Ley

y el Reglamento

Funcionarios y servidores públicos

6

LEY N° 27785, LEY ORGÁNICA DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL Y DE LACONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, MODIFICADA POR LEY N° 29622.

Potestad sancionadora a

la CGR

La CGR determina la responsabilidad administrativafuncional identificada en los Informes de Control emitidospor los Órganos del Sistema Nacional de Control e imponeuna sanción.

Establece las conductas infractoras graves y muy graves porresponsabilidad administrativa funcional y los tipos desanción determinados en la Ley.

Regula el ProcedimientoAdministrativo

Sancionador

Establece las instancias que conforman el procedimiento:

Primera Instancia: A cargo de la CGRÓrgano InstructorÓrgano Sancionador

Segunda Instancia: A cargo del Órgano ColegiadoTribunal Superior de ResponsabilidadesAdministrativas

7

DECRETO SUPREMO N° 023-2011-PCM, REGLAMENTO DE INFRACCIONES YSANCIONES PARA LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL

8

DEC

RET

O S

UP

REM

O N

°0

23

-20

11

-P

CM

Desarrolla las infracciones por responsabilidadadministrativa funcional y las clasifica entre graves ymuy graves

Desarrolla as normas que rigen el pas a cargo de la CGR

Incorpora normas que regulan: El perjuicio al Estado comoelemento necesario en las infracciones.

La prevalencia de la competencia de la CGR.

Los supuestos que eximen y atenúan la responsabilidad.

Las figuras jurídicas de la reincidencia y reiterancia

DIRECTIVA N° 008-2011-CG/GDES “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVOSANCIONADOR POR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL

9

DIR

ECTI

VA

N°

00

8-2

01

1-C

G/G

DES

Detalla las atribuciones, funciones y normas que rigenla actuación de los órganos del PAS.

Desarrolla los principios y derechos que rigen elprocedimiento sancionador.

Establece los supuestos de conclusión delprocedimiento

Establece normas comunes del procedimiento:

- Requisitos para la presentación de los escritos.

- Contenido mínimo de las resoluciones.

- Acumulación del procedimiento.

- Registro y comunicación de sanciones.

- Ejecución de resoluciones .

10

REG

LAM

ENTO

DEL

TSR

AEstablece la conformación del TSRA:

Presidente del TSRA

Vocales miembros de las Salas

Secretaría Técnica.

Desarrolla la independencia técnica y funcional del TSRAasí como la autonomía en sus decisiones

Desarrolla las funciones del Presidente, Vocales del TSRAy de la Secretaría Técnica del Tribunal Superior.

Desarrolla los procedimientos de competencia del TSRA:

- Recursos de apelación

- Procedimientos especiales.

REGLAMENTO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS -TSRA (R.C.N° 244-2013-CG)

RÉGIMEN DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

11

CONDUCTAS INFRACTORAS

Incumplir las disposiciones que integranel marco legal aplicable a las entidadespara el desarrollo de sus actividades, asícomo las disposiciones internasvinculadas a la actuación funcional delservidor o funcionario público.

Incurrir en cualquier acción u omisiónque suponga la transgresión grave de losprincipios, deberes y prohibicionesseñalados en las normas de ética yprobidad de la función pública.

Realizar actos persiguiendo un finprohibido por ley o reglamento.

Incurrir en cualquier acción u omisiónque importe negligencia en eldesempeño de las funciones o el uso deéstas con fines distintos al interéspúblico.

¿DÓNDE ESTÁN?• Art. 46° de la

Ley N° 27785• Arts. 6°, 7°, 8° y

9° del Reg. de la Ley N° 29622

12

SANCIONES

Inhabilitación para el ejercicio de la función pública de 1 a 5 años.

Suspensión temporal para el ejercicio de las funciones de 30 a 360

días calendario.

SEGÚN TABLA DE INFRACCIONES (ANEXO DEL REGLAMENTO)

13

PROCEDIMIENTOS QUE CONOCE EL TSRA

Resoluciones de Sanción

• Plazo deInterposición:15 días.

• Plazo deResolución: 10días desde queestá Listo paraResolver.

Medida Preventiva

• Interposición: En forma conjunta con la apelación de sanción.

• Plazo de Resolución: 15 días después de Decreto de Asignación.

Solicitudes de Conclusión

• Plazo de Interposición: 5 días.

• Plazo de Resolución: 15 días después de Decreto de Asignación.

RECURSOS DE APELACIÓN

14

PROCEDIMIENTOS QUE CONOCE EL TSRA

Recurso deQueja por NoConcesión

• Plazo deInterposición: 5días.

• Plazo deResolución: 15días despuésde después deDecreto deAsignación.

Queja porDefecto deTramitación

• Interposición:En cualquieretapa o fase delprocedimiento

• Plazo deResolución: 3días después deDecreto deAsignación

Levantamientode MedidaPreventiva

• Interposición:En cualquieretapa o fase delprocedimiento

• Plazo deResolución: 15días después deDecreto deAsignación.

PROCEDIMIENTOS ESPECIALES

15

SENTIDOS RESOLUTIVOS DEL TSRA

PRONUNCIAMIENTO SUPUESTO

• Declarar Infundado• Confirmar Resolución

Cuando se considere que el acto impugnado se ajusta a loshechos considerados probados y el ordenamiento jurídico.

• Declarar Fundado enTodo o en Parte

• Revocar o ModificarResolución

Cuando los fundamentos de hecho y de derecho seaninsuficientes, no correspondan al material probatorio queobra en el expediente, exista una indebida tipificación de lainfracción imputada o interpretación errónea de las normaso de los precedentes administrativos o jurisdiccionales deobservancia obligatoria.

• Declarar Nulidad• Retrotraer Procedimiento

Cuando existan actos dictados por órgano incompetente oque contravengan el ordenamiento jurídico, contengan unimposible jurídico, prescindan de las normas esenciales delprocedimiento o de la forma prescrita por la normativaaplicable o no tenga fundamentación razonable.

• Declarar Nulidad• Resolver sobre el Fondo

Cuando, habiéndose verificado cualesquiera de lassituaciones del supuesto anterior, se cuente con loselementos suficientes para emitir pronunciamiento sobre elfondo.

16

ACUERDO PLENARIO N° 01-2013-CG/TSRA

17

CONTEXTO DEL ACUERDO PLENARIO N° 01-2013-CG/TSRA

OBJETIVO

Competencia de CGR para sancionarinfracciones graves y muy graves

Evitar la absolución de irregularidadesflagrantes o la imposición de sancionesbenignas.

Evitar que una persona sea sancionadao procesada dos veces por los mismoshechos.

Principio Non Bis In Idem

18

CONTEXTO DEL ACUERDO PLENARIO N° 01-2013-CG/TSRA

CONCURRENCIA: Hechos

Fundamento Sujeto

Responsabilidad Administrativa

Funcional (Art. 45°de la Ley N° 27785)

Responsabilidad Disciplinaria (Art. 25° del Decreto

Legislativo N° 276)

PROBLEMA

19

PRINCIPIO NON BIS IN IDEM

DEFINICIÓN

“Principio general del Derecho que, en base a los principios deproporcionalidad y cosa juzgada, prohíbe la aplicación de dos o mássanciones o el desarrollo de dos o más procedimientos, sea en uno omás órdenes sancionadores, cuando se dé una identidad de sujetos,hechos y fundamentos y siempre que no exista una relación desupremacía especial de la Administración” (*).

(*) NIETO, Alejandro (2012) Derecho Administrativo Sancionador.Quinta Edición. Madrid, Tecnos. p. 430.

20

PRINCIPIO NON BIS IN IDEM

21

La identidad subjetiva o de

persona

• Ambas pretensionespunitivas son ejercidascontra el mismoadministrado,independientemente decómo cada una de ellasvalore su participación oforma de culpabilidadimputable.

La identidad de hecho u objetiva

• El hecho o conductaincurridas por eladministrado debe ser lamisma en ambaspretensiones punitivas,sin importar lacalificación jurídica quelas normas les asignen oel presupuesto de hechode las normas que lascontengan

La identidad causal o de fundamento

• Identidad en ambasincriminaciones, esto es, queexista superposición exactaentre los bienes jurídicosprotegidos y los interesestutelados por las distintasnormas sancionadoras, desuerte tal que si los bienesjurídicos que se persigueresultan ser heterogéneosexistirá diversidad defundamento, mientras que sison iguales, no procederá ladoble punición

CONTEXTO DEL ACUERDO PLENARIO N° 01-2013-CG/TSRA

22

REGULACIÓN JURÍDICA: La normatividad vigente carecía de respuestasconcretas para el problema planteado, según es posible apreciar:

La Autonomía de la ResponsabilidadAdministrativa Funcional, prevista en elArt. 243.2° de la Ley N° 27444, Ley delProcedimiento Administrativo General,el Art. 11° de la Ley N° 27785,modificada por la Ley N° 29622, y elArt. 12° de su Reglamento, no esaplicable puesto que se refiere a laautonomía de la responsabilidadadministrativa con respecto a lasresponsabilidades civil y penal.

La Prevalencia de la Competencia de laCGR, prevista en el Art. 5° del Reglamentode la Ley N° 29622, no es aplicable paradeterminar la existencia de Bis In Idem enel caso planteado, dado que prevé que elimpedimento establecido para lasentidades se origina, salvo excepciones,con el inicio de un procedimientoadministrativo sancionador y se prolongaen tanto este no haya culminado.

RESPUESTA: El TSRA abordó el análisis de cada una de las identidades queen modo concurrente exige el Principio Non Bis In Idem para su aplicación.

NON BIS IN IDEM EN LAS RESOLUCIONES DEL TSRA

Resolución N°011-2013-CG/TSRA

Resolución N°013-2013-CG/TSRA

Aplicación del Principio respecto a un caso de

concurrencia de responsabilidad

administrativa funcional y responsabilidad

administrativa disciplinaria

Aplicación del Principio respecto a un caso de concurrencia de responsabilidad

administrativa funcional y

responsabilidad penal

Acuerdo Plenario N°

01-2013-CG/TSRA

Sobre el contenido desarrollado del Principio en la

Resolución N° 013-2013-CG/TSRA se emite el Acuerdo

Plenario.

Resolución N°007-2013-CG/TSRA

23

ACUERDO PLENARIO N° 01-2013-CG/TSRA

Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 1 deDiciembre de 2013.

Establece como primer precedente administrativo deobservancia obligatoria el contenido del fundamentojurídico 5.28 de la Resolución N° 013-2013-CG/TSRA del25 de noviembre de 2013.

24

PRECEDENTE - Resolución N° 013-2013-CG/TSRA

“5.28 (…) se desprende que en los casos de concurrencia de responsabilidadadministrativa disciplinaria y de responsabilidad administrativa funcional conidentidad en los sujetos y en los hechos, no opera el principio Non Bis in Idemporque no se presenta la identidad de fundamento, requisito esencial para suconstitución, por lo cual la existencia de un proceso administrativo disciplinarioen trámite, o sobre el cual ya se hubiese emitido una resolución de sanción o dearchivamiento, no se encuentra encuadrada dentro del desarrollo del principioNon Bis in Idem, como garantía de que ninguna persona pueda ser sancionada niprocesada dos veces por lo mismo, conforme a lo establecido en el Apartado5.3.11 de la Directiva N° 008-2011-CG/GDES, lo que no constituye impedimentopara el ejercicio de las atribuciones que corresponden al Órgano Instructor y alÓrgano Sancionador de la Contraloría General de la República, dentro delprocedimiento administrativo sancionador que le ha sido asignado por Ley, niafecta la validez de las sanciones administrativas que como consecuencia dedicho procedimiento administrativo sancionador, se impongan a los funcionariosy servidores públicos que incurran en responsabilidad administrativa funcional.”

25

RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA EN EL DECRETOLEGISLATIVO N° 276

26

La naturaleza disciplinaria de la responsabilidad prevista en elArt. 25° del Decreto Legislativo N° 276

• Se fundamenta en la relación de carácter laboral que se genera con el Estado Empleador.

La especialidad del régimen de la carrera administrativa, nodesvirtúa su característica laboral

• El Tribunal Constitucional reconoce dicha característica (Sentencia recaídaen el Expediente N° 008-2005-PI/TC, Fundamento QuincuagésimoSéptimo).

• La subordinación permite que el Estado asuma atribuciones comomanifestación de su poder de dirección (Art. 1° de la Ley N° 27815, LeyMarco del Empleo Público).

FUNDAMENTOS DEL PRECEDENTE

PODER DISCIPLINARIO DEL

ESTADO EMPLEADOR

Manifestación del poder de dirección del Estadoempleador, como consecuencia de la subordinación.

Permite el cumplimiento de aquello que dispone elempleador y que está destinado a asegurar la finalidadmisma de la entidad.

Debe ser ejercido en el marco constitucional delrégimen de trabajo.

Dado que el Estado Empleador asume prerrogativas queocasionan mayor afectación de los derechos e interesesdel trabajador, está sujeto a los principios que rigen elejercicio de la potestad sancionadora administrativa.

27

FUNDAMENTOS DEL PRECEDENTE

Convertir la naturaleza de la sanción de disciplinaria a administrativa, toda vezque ésta no es mas que una expresión del poder de dirección del Estadoempleador.

La necesidad de dotar al trabajador de los principios y garantías que rigen la potestad sancionadora de la Administración

No implica

Además

El Art. 25° del Decreto Legislativo N° 276 hace una distinción de laresponsabilidad administrativa de aquella de naturaleza disciplinaria: “sinperjuicio de las sanciones de carácter disciplinario por las faltas que cometan”.

28

FUNDAMENTOS DEL PRECEDENTE

POTESTAD SANCIONADORA DE

LA CGR

Emana de la potestad constitucional de supervisiónde bienes jurídicos reconocidos en el Art. 82° de laConstitución.

El deber de supervisión se traduce en el ejercicio delas funciones y atribuciones previstas en su LeyOrgánica, entre ellas la facultad sancionadora enmateria de responsabilidad administrativa funcional.

En el marco del control gubernamental, permitefiscalizar el deber de la Administración en cuanto ala correcta gestión y uso de los recursos públicos, enobservancia a los parámetros que impone elPrincipio de la Buena Administración.

29

DIFERENCIAS ENTRE PAS-PAD

PROCEDIMIENTO SANCIONADOR POR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

FUNCIONAL - PAS

PROCEDIMIENTO POR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

DISCIPLINARIA - PAD

SANCIÓN

Por infracciones graves o muy

graves por responsabilidad

administrativa funcional

identificada en los Informes de

Control

Por infracciones leves y otras

infracciones tipificadas en el Art. 26°

del Decreto Legislativo N° 276 que

no se deriven de un Informe de

Control

AUTORIDAD COMPETENTE

Contraloría General de la

República

Primera Instancia: Órgano

Instructor; Órgano Sancionador

Segunda Instancia: TSRA.

Titular de cada Entidad

Segunda Instancia: Tribunal de

SERVIR.

SUJETO DEL PROCEDIMIENTO

Servidor o funcionario público que

independientemente del régimen

laboral en que se encuentra,

mantiene vínculo laboral,

contractual o relación de cualquier

naturaleza.

Servidor o funcionario público que

mantiene una relación de

subordinación con la Entidad en la

cual ejerce sus funciones.

30

DIFERENCIAS ENTRE PAS-PAD

PROCEDIMIENTO SANCIONADOR POR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

FUNCIONAL - PAS

PROCEDIMIENTO POR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

DISCIPLINARIA - PAD

TIPIFICACIÓNConducta infractora desarrollada

de forma descriptiva, exhaustiva.

Faltas disciplinarias desarrolladas

generalmente de manera abierta.

FINALIDAD DE LA SANCIÓN

Castigar hechos que configuren

responsabilidad administrativa

funcional, por la comisión de las

conductas tipificadas como infracciones

en la Ley N° 27785, modificado por la

Ley N° 29622, y su Reglamento.

Castigar el incumplimiento de

funciones que respecto de una

determinada actividad constituye

falta en la prestación del servicio a

favor del empleador.

FINALIDAD DE LA POTESTAD

Tutelar el interés público respecto a la

correcta gestión y uso de los recursos

públicos- en estricta observancia a los

parámetros que impone el Principio de

la Buena Administración - frente a

conductas que privilegian intereses

distintos de aquél.

Asegurar que las actividades que

desarrolla en el marco de sus

funciones se ejerzan en

cumplimiento de la normativa

aplicable, sin perjuicio del poder

público de tutela del interés general.

31

ESTADÍSTICAS (En. 2013 – Mar. 2014)

I) Tipo de Resoluciones emitidas por el TSRA

(*) Incidentes: forma de conclusión anticipada del procedimiento administrativo sancionador

42%

54%

4% Resoluciones emitidas sobre Incidentes

Resoluciones emitidas sobre sanción

Resoluciones Aclaratorias

32

II) Tipo de Entidad en la cual se cometió la infracción

ESTADÍSTICAS (En. 2013 – Mar. 2014)

39%

11%11%

39%Municipalidad Distrital Gobierno Central

Municipalidad Provincial Gobierno Regional

33

III) Tipo de sanciones impuestas

70%

30%

ESTADÍSTICAS (En. 2013 – Mar. 2014)

Suspensión

Inhabilitación

34

ESTADÍSTICAS (En. 2013 – Mar. 2014)

35

IV) Sentido de Resoluciones de sanción

69%

16%

15%

Confirmatorias

Nulas

Revocatorias en parte

ESTADÍSTICAS (En. 2013 – Mar. 2014)

36

V) Sentido de Resoluciones incidentales

Confirmatorias

Nulas

90%

10%