1253196733Cuaderno 1 - Ciudadania _desarrollo_humano

Cuadernos de Gobernabilidad Democrtica

PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD)Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe Rebeca Grynspan Coordinador del Proyecto Fernando Caldern Asesora Regional - Programa de Gobernabilidad Democrtica Myriam Mndez-Montalvo Equipo de consultores Benjamn Arditi Guillermo Campero Patricia Espinoza Adolfo Figueroa, Sonia Fleury Hernando Gmez Buenda George Gray Molina Martn Hopenhayn, Rodrigo Mrquez Arellano Carolina Moreno Bravo Gerrit Stollbrock, Juan Carlos Tedesco Edelberto Torres Rivas Equipo PNUD: Mara Eugenia Bveda Caterina Colombo Gerardo Noto Emilio Sampietro

CIUDADANA Y DESARROLLO HUMANOCuaderno de Gobernabilidad Democrtica 1

Fernando Caldern (coordinador)

Ciudadana y desarrollo humano : cuaderno de gobernabilidad democrtica 1 / coordinado por Fernando Caldern - 1a ed. - Buenos Aires : Siglo XXI Editores Argentina, 2007. 352 p.; 23 x 16 cm. ISBN 978-987-629-019-7 1. Ciudadana. 2. Democracia. I. Caldern, Fernando, coord. CDD 323

Portada: Peter Tjebbes Este documento ha sido elaborado con la ayuda financiera de la Unin Europea. En ningn caso debe considerarse que los anlisis y recomendaciones del mismo reflejan la opinin oficial de la Unin Europea. El anlisis y las recomendaciones polticas de esta publicacin no reflejan necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva ni de sus Estados Miembros. Se trata de una publicacin independiente, preparada por encargo de la Direccin Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD. Es el fruto de la colaboracin entre un conjunto de prestigiosos consultores del PNUD.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2007 1 UN Plaza, New York, NY, 10017, Estados Unidos de Amrica De esta edicin: Siglo XXI Editores Argentina S.A., 2007

ISBN 978-987-629-019-7Impreso en Grafinor Lamadrid 1576, Villa Ballester en el mes de diciembre de 2007. Hecho el depsito que marca la ley 11.723 Impreso en Argentina Made in Argentina

ndice

Prlogo REBECA GRYNSPAN Presentacin de los Cuadernos de Gobernabilidad Democrtica MYRIAM MNDEZ-MONTALVO Introduccin FERNANDO CALDERN

9

13

15

PRIMERA PARTE Reflexiones preliminares 1. Ciudadana y desarrollo humano FERNANDO CALDERN

29 31

SEGUNDA PARTE La ciudadana social y las nuevas condiciones del desarrollo 2. Trabajo y ciudadana GUILLERMO CAMPERO 3. Los patrones de exclusin e inclusin social SONIA FLEURY 4 Ciudadana de geometra variable y empoderamiento social: una propuesta BENJAMN ARDITI 5. Inclusin social, nuevos procesos de socializacin y ciudadana social en Amrica Latina JUAN CARLOS TEDESCO

65 67

97

123

149

6. La dimensin cultural de la ciudadana social MARTN HOPENHAYN 7. Desarrollo econmico y ciudadana en Amrica Latina ADOLFO FIGUEROA

169

201

TERCERA PARTE Situaciones de ciudadana y desarrollo humano 8. Desarrollo humano sin ingresos: tres hiptesis sobre ciudadana y desarrollo humano en Bolivia GEORGE GRAY MOLINA - PATRICIA ESPINOZA 9. Ciudadana y desarrollo humano en Brasil SONIA FLEURY 10.Desarrollo sin ciudadanos: el modelo chileno de los ltimos veinte aos RODRIGO MRQUEZ ARELLANO - CAROLINA MORENO BRAVO 11.La democracia y el conflicto armado en Colombia HERNANDO GMEZ BUENDA - GERRIT STOLLBROCK 12.Guatemala: ciudadana, etnicidad y democracia con bajo desarrollo humano EDELBERTO TORRES-RIVAS Los autores

217

219

243

275

299

319

343

PrlogoRebeca Grynspan

Amrica Latina se encuentra al trmino de un ciclo de reformas econmicas y transicin hacia la democracia. Si bien el rgimen democrtico es hoy un patrimonio generalizado de la regin, an resta desarrollar y fortalecer las capacidades de actores y organizaciones polticas para resolver de manera eficaz los problemas que plantean el desarrollo y la misma democracia. El futuro de la gobernabilidad y el desarrollo humano estn directamente asociados con la capacidad que gobiernos y ciudadanos posean para lograr una mejor calidad de la misma democracia. En el marco de su reflexin sobre Amrica Latina, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), trabaja sobre dos planos especficos: democracia y desarrollo humano. Tal reflexin concibe a la democracia no slo como un rgimen poltico, sino como una forma de gobierno que permite ampliar la participacin de las personas y, de este modo, brinda el contexto propicio para que las sociedades se involucren en las decisiones que afectan su desarrollo humano. En particular, el informe La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos (PNUD, 2004),1 subraya la necesidad de continuar fortaleciendo la democracia como rgimen y espacio1 Para mayor detalle vase PNUD (2004), La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Buenos Aires, Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara.

10

Ciudadana y desarrollo humano

de expansin de una ciudadana integrada. La nocin de ciudadana integrada considera que el ciudadano de hoy debe acceder a sus derechos cvicos, sociales, econmicos y culturales, y que todos ellos conforman un conjunto indivisible y articulado. Es decir, cada plano de la ciudadana requiere y posibilita al otro. Por tal motivo, se utiliza el apelativo de integrada al aludir a la ciudadana que se desea alcanzar. Uno de los dilemas presentes en Amrica Latina es la naturaleza desintegrada de la ciudadana, es decir, su avance irregular y asimtrico, fuente de tensiones y frustraciones que inhiben el avance del desarrollo humano.2 Por su parte, los Informes Nacionales de Desarrollo Humano del PNUD en la regin se han concentrado en las capacidades de las personas, ms que en el mercado o el Estado como ejes del desarrollo, y en la necesidad de potenciarlas a fin de expandir el Desarrollo Humano. Los variados Informes Nacionales de Desarrollo Humano buscan desde distintas perspectivas y temticas contribuir con una agenda de polticas pblicas orientadas hacia una mayor equidad y hacia una sustantiva disminucin de la pobreza. Para el PNUD, la gobernabilidad democrtica es un elemento central del desarrollo humano, porque a travs de la poltica en democracia, y no slo de la economa, se pueden generar condiciones econmico-sociales ms justas que permitan incrementar las capacidades sociales y polticas de las personas y las sociedades. En la medida en que la democracia posibilite mecanismos de dilogo y debate, incluya a los diferentes grupos presentes en las sociedades, y las instituciones pblicas se fortalezcan y sean ms eficientes ser posible aumentar los niveles de desarrollo humano. La democracia es el marco propicio para abrir espacios de participacin poltica y social, sobre todo a quienes ms sufren: los pobres y las minoras tnicas y culturales. Son esta clase de motivos los que han impulsado al PNUD a profundizar el anlisis sobre la calidad de la democracia y el desarrollo humano. En el presente caso, a travs de una serie de cuadernos de trabajo sobre gobernabilidad y bsqueda de estrategias de prevencin de las crisis. Este primer Cuaderno aborda el vnculo entre Ciudadana y Desarrollo Humano. Se trata de una primera tentativa de articular ambos conceptos, puesto que consideramos que la sociedad y quienes la integran deben constituir el eje del desarrollo y de la democracia. Consecuente con el principio de pluralidad del PNUD, este volumen no es la excepcin y presenta en sus pginas diferentes ideas, posturas y2

PNUD (2004), op. cit.

Prlogo

11

pensamientos. En este sentido, profundizar el debate precisa del intercambio de opiniones y estas pginas son un aporte muy significativo para tal fin. En primer lugar, el documento repasa el marco conceptual que articula ciudadana y desarrollo humano y, luego, se presentan los estudios relativos a las lneas temticas trabajadas por diversos especialistas en Desarrollo Humano y por coordinadores de Informes Nacionales de Desarrollo Humano. Es un placer invitarlo a iniciar la lectura de este libro. Bienvenido el dilogo. Bienvenido el debate. Bienvenida sea una democracia fortalecida en toda Amrica Latina.

Presentacin de los Cuadernos de Gobernabilidad DemocrticaMyriam Mndez-Montalvo

Este primer nmero de la serie de Cuadernos de Gobernabilidad Democrtica, sobre Ciudadana y Desarrollo Humano, constituye una iniciativa de la Direccin Regional para Amrica Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Los Cuadernos de Gobernabilidad Democrtica peridicamente pondrn a disposicin del lector los resultados del trabajo de anlisis, investigacin y debate puesto en marcha por los distintos proyectos que se impulsan a travs del rea de Gobernabilidad Democrtica de la Direccin Regional. Amrica Latina ha estado marcada en las ltimas tres dcadas por procesos de profundo y constante cambio en mltiples dimensiones. En lo poltico, asistimos a un ciclo histrico de democracia: los pases de la regin realizaron sus transiciones desde regmenes autoritarios, pusieron fin a prolongados y violentos conflictos y lograron institucionalizar, como nunca antes, aspectos esenciales del rgimen democrtico. Asimismo, en lo econmico, en lo social y lo cultural, los pases de la regin han encarado transformaciones en contextos de creciente globalizacin. A partir de demandas de los gobiernos y los actores nacionales, el PNUD, desde su trabajo tanto regional como nacional, viene promoviendo la reflexin y el debate amplio sobre estos fenmenos, teniendo en cuenta la pluralidad y diversidad de Amrica Latina.

14


Apuntamos al tema de la gobernabilidad, entendida como la forma en que los diversos actores del juego poltico se relacionan entre s para aportar a la solucin de los problemas comunes. Y destacamos que ese juego de interaccin sociopoltica debe asumir el carcter de gobernabilidad democrtica, equilibrando las soluciones a las demandas ciudadanas con las instituciones en una suma positiva, que permita a la vez crear ms ciudadana y ms y mejor institucionalidad. Por lo expuesto, y atendiendo a los Objetivos del Milenio de Naciones Unidas, los principales temas que se abordarn en este primer nmero de los Cuadernos de Gobernabilidad Democrtica se refieren a cuestiones de carcter poltico-institucional, de constante debate en la regin, as como los referidos a la situacin de la ciudadana en materia de inclusin y exclusin social, pobreza, desigualdad y diversidad, tanto tnica y cultural como de gnero. Los ensayos y anlisis que se presentan en este primer nmero de los Cuadernos son el fruto del trabajo que el Proyecto de Desarrollo de la Democracia en Amrica Latina impuls desde la publicacin en el 2004 del Informe Democracia en Amrica Latina: Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, con el valioso apoyo de la Unin Europea. Han sido elaborados por un grupo de acadmicos y analistas bajo la coordinacin de Fernando Caldern, junto con el apoyo del equipo del Proyecto Regional del PNUD sobre Anlisis Poltico y Escenarios de Corto y Mediano Plazo para fortalecer la Gobernabilidad Democrtica en Amrica Latina (PAPEP). Esperamos que los Cuadernos se tornen insumos de importancia para el debate constante que, da a da, se est dando acerca de las vas de la gobernabilidad democrtica en la regin, particularmente en aquellos pases donde, para canalizar demandas polticas y sociales nuevas y no tan nuevas, se exploran formas institucionales y caminos de institucionalizacin inditos. El ciclo histrico de democracia que vive la regin, as como la actual coyuntura macroeconmica favorable, ofrecen una oportunidad para identificar y discutir una agenda de cambios que apunten a una mayor inclusin social (en defensa no slo de los sectores mas populares sino tambin de los estratos medios), a fin de cimentar la vuelta al desarrollo y la construccin de ciudadana democrtica en los pases de Amrica Latina. Finalmente queremos hacer constar nuestro agradecimiento a la Unin Europea por el apoyo que permite la difusin de estos anlisis.

IntroduccinFernando Caldern

Las sociedades cambian constantemente y estn organizadas sobre la base de relaciones de orden y conflicto. Hoy, en sociedades de cambio acelerado como las latinoamericanas, se combinan formas de orden y de conflicto del ciclo industrial y nuevas formas de produccin social que apenas estn emergiendo desde el interior del nuevo sistema tecnoeconmico e informacional. Crisis y cambio son, pues, los signos distintivos de la poca. La regin latinoamericana, gracias a los cambios asociados con la globalizacin, las reformas estructurales y los procesos de democratizacin que ha sufrido estos ltimos treinta aos, est cambiando su estructura social y estara surgiendo un nuevo tipo de sociedad. Es decir, nuevamente se estara atravesando un momento de transicin societal. Tal momento plantea nuevos problemas, desafos y oportunidades a la democracia y al desarrollo. El presente texto explora algunas caractersticas y rasgos de este cambio a partir de una serie de ensayos conceptuales, temticos y nacionales. Y aspira a dar cuenta de los cambios a partir de una mirada centrada en el desarrollo humano y la ciudadana. Para abordar las relaciones entre ciudadana y desarrollo humano en Amrica Latina, esta publicacin parte de un breve balance conceptual de los problemas y luego presenta dos tipos de contribuciones. Las primeras indagan la cuestin desde la perspectiva de la inclusin y la exclusin social y sus efectos en las nuevas relaciones en el mundo del trabajo, las polticas

16


sociales, la agencia social, el desarrollo econmico, la reproduccin cultural y la socializacin. Las segundas recogen una serie de experiencias nacionales notables en las que la relacin entre desarrollo humano y ciudadana se analiza problemticamente y a partir de las caractersticas particulares de los procesos histricos de cada pas. As, se estudia la relacin no siempre fructfera sobre ciudadana y desarrollo en Chile; el papel de las economas de pequea y mediana escala en Bolivia; el espacio pblico, el crecimiento econmico y la equidad en Brasil; la democracia y el conflicto armado en Colombia; la etnicidad, la ciudadana y la exclusin en Guatemala, y las relaciones en el espacio pblico entre ciudadana y desarrollo humano en Honduras. En una breve sntesis, a continuacin se destacan algunos de los principales argumentos en estos anlisis y sus propuestas para profundizar una estrategia de trabajo que haga ms fructfera la relacin entre desarrollo humano y ciudadana. En la primera parte, Guillermo Campero analiza las limitaciones de los sistemas de representacin de los trabajadores y las nuevas condiciones laborales, a partir de la premisa de que la ciudadana poltica requiere de la ciudadana social, ya que la desigualdad y la insatisfaccin de necesidades bsicas se traducen en exclusin, e interferiran con la capacidad de deliberacin pblica y la solidaridad como vnculo social. Ambas dimensiones de la ciudadana deben tener una institucionalidad capaz de brindar los mecanismos para que stas se ejerzan y se relacionen. En consecuencia, el grado de ciudadana estar vinculado a la solidez de los tres elementos mencionados previamente: reconocimiento, redistribucin y participacin. A partir de las ya clsicas tesis de Castells, Campero se pregunta qu est en juego en este nuevo paradigma laboral y seala cuatro factores: a) la nueva divisin del trabajo, con un aumento notable del sector servicios, ha fragmentado e incrementado la rotacin en el mercado laboral, y ya no puede considerarse como el mecanismo de inclusin por excelencia; por ende, para que el trabajo siga ofreciendo oportunidades y derechos, deben garantizarse oportunidades de acceso a empleos de buena calidad; b) el acceso a la sociedad del conocimiento, ya que se ha estrechado la relacin entre el nivel educativo, la capacitacin especializada y la calidad del empleo obtenido; c) la ruptura de la brecha tecnolgica, dado que el acceso y uso de nuevas tecnologas constituyen recursos de conocimiento y cultura que contribuyen al ejercicio de la ciudadana, por lo tanto, deben ser expandidos de forma universal a todos los individuos e incorporados por medio de decisiones pblicas y privadas de mediano plazo, y d) las nuevas relaciones laborales que se derivan de este nuevo modelo, marcadas por un creciente grado de individualizacin en la relacin entre el trabajador y la

Introduccin

17

empresa. Esto debilita las condiciones institucionales para lograr consensos sociales y polticos, y le dificulta al Estado la implementacin de polticas generales. De modo que es necesario reformular los sistemas de representacin para que garanticen un umbral mnimo de cooperacin que permita contar con redes de proteccin social para todos los sectores laborales y sociales, especialmente los ms vulnerables. Sonia Fleury aborda el tema de las polticas sociales y el acceso limitado que tienen a ellas los ciudadanos. Repasa la evolucin reciente de la democracia en Amrica Latina, destacando que no se ha logrado superar las limitaciones impuestas por la democracia representativa. Para Fleury se requiere un nuevo modelo democrtico que asocie la democracia representativa con la democracia deliberativa, a fin de generar las condiciones necesarias para la concertacin social en una esfera pblica ampliada, que permita la creacin de un nuevo pacto poltico y que combata la exclusin social. Esto es particularmente relevante en Amrica Latina, ya que, debido a sus altos niveles de desigualdad y exclusin, la gobernabilidad democrtica no puede separarse de la bsqueda de soluciones para la inclusin social. Por otro lado, considera que la expansin de la ciudadana demanda procesos innovadores de gestin pblica que induzcan a la construccin de nuevos sujetos polticos y a su insercin en el ejercicio del poder poltico y la apropiacin de la riqueza social. Aqu, Fleury hace hincapi en que es imposible combatir la exclusin en los pases de la regin sin redistribuir la riqueza. En su anlisis destaca la relevancia de las polticas sociales que contienen un criterio de justicia social y que deberan ser guiadas por los principios de reconocimiento, participacin y redistribucin. La bsqueda de una nueva institucionalidad para la democracia que atienda simultneamente esos principios marcara el actual momento de generacin de una articulacin entre innovacin social e innovacin institucional. Fleury, asimismo, repasa los sistemas de proteccin social de Amrica Latina y concluye que su principal problema mayoritariamente causado por las reformas liberales es el acceso limitado de sus beneficiarios, lo cual torna necesaria una nueva configuracin de las polticas sociales. Esta configuracin pasara por desvincular los beneficios sociales de la insercin laboral o de la capacidad de contribuir con el sistema y vincularla exclusivamente a la condicin de ciudadana. Es decir, implementar polticas sociales universales. Fleury tambin enfatiza la necesidad de mejorar la redistribucin de la riqueza. Benjamn Arditi basa su trabajo en el hecho de que la sociedad demanda y ejerce formas de empoderamiento complementarias a la electoral, y en el reconocimiento de que se ha debilitado la hegemona de los partidos polticos.

18


En consecuencia, busca desarrollar audaces propuestas que empoderen a los excluidos y expandan sus posibilidades de accin colectiva. Para Arditi, las polmicas ms recientes, que intentan destacar ciertos conflictos existentes en torno a la ciudadana, identificaran problemas y plantearan cuestiones que podran modificar el carcter estrictamente liberal de la ciudadana y de la poltica. En particular, segn Manin (1998) est ocurriendo una metamorfosis de la ciudadana y Bobbio se refiere a la inclusin como una expansin de la esfera de competencia ciudadana. Esto puede entenderse como la configuracin de un escenario poltico posliberal. Esta condicin posee dos sentidos: a) como indicador de que las demandas democrticas clsicas de empoderamiento ciudadano se desplazan en otra direccin, y b) como sntoma de que el campo y el alcance de la poltica incluyen pero, a la vez, sobrepasan el esquema liberal de la representacin territorial dentro del Estado soberano. A partir de este debate, y retomando algunas tesis de Offe y Schmitter, Arditi elabora una polmica propuesta para empoderar a la ciudadana, cuyos objetivos son reforzar la democracia y la capacidad de intervencin poltica de colectivos humanos organizados que no centran su campo de accin en el plano electoral. El autor recupera ideas de Offe (1992), quien identifica como respuesta a la crisis de gobernabilidad de las democracias el papel de los grupos de inters organizados, que son incorporados como socios del gobierno para reducir el umbral de conflictos y mejorar la gestin pblica. Esta representacin funcional o corporativismo liberal, para Offe, genera un circuito secundario en la poltica, que Schmitter denomina ciudadana secundaria o segundo nivel de la poltica. Este ltimo habra propuesto reforzar la democracia por medio de la institucionalizacin del segundo nivel de la ciudadana, otorgndoles reconocimiento poltico y financiamiento pblico a los actores que operan en ese nivel, dado que en las sociedades modernas los grupos de inters cuentan con un rol poltico cada vez ms preponderante. La propuesta consiste en ofrecerles financiamiento a los grupos organizados de la sociedad que cumplan con ciertos requisitos, a cambio de regulacin. Con esto se pretende: a) asignar un estatus semipblico a los grupos de inters; b) financiarlos a travs de contribuciones obligatorias (impuestos pagados por los contribuyentes); y c) dejar que sean los ciudadanos quienes asignen los recursos a las diversas organizaciones. Adolfo Figueroa busca determinar la relacin entre desarrollo econmico, desigualdad y ciudadana con especial referencia al caso de Amrica Latina. El concepto de desarrollo econmico que usualmente se utiliza en la ciencia econmica es la combinacin de dos variables: el nivel de ingreso medio y el grado de desigualdad en la distribucin del ingreso nacional.

Introduccin

19

El desarrollo econmico ser mayor dado un cierto nivel de desigualdad cuanto mayor sea el ingreso medio y, para un determinado nivel de ingresos, cuanto menor sea la desigualdad. Segn este criterio, los pases del primer mundo poseen un grado de desarrollo mayor que los del tercer mundo: no slo tienen mayor nivel de ingresos sino tambin menor desigualdad en la distribucin del ingreso. La paradoja que ha surgido en el marco de la globalizacin es que las disparidades entre el primer y el tercer mundo no se han reducido. Con respecto a Amrica Latina, Figueroa seala que, dado su alto grado de desigualdad y el consecuente marco de inestabilidad prevaleciente, la regin no ha progresado en trminos de crecimiento ni de equidad y, por ende, sigue detentando altos niveles de exclusin social. Las reformas econmicas no han arrojado los resultados esperados, y no han tomado en cuenta la desigualdad en los activos polticos, es decir, en ciudadana. Esta desigualdad, afirma Figueroa, es un factor esencial del desarrollo. Sera necesario, entonces, introducir innovaciones institucionales en el campo de la ciudadana. Invertir en ciudadana es un paso previo para invertir en capital humano, por ende, se requiere una poltica de desarrollo. Resulta clave, antes que nada, determinar quines seran los agentes del cambio, capaces de generar estas polticas innovadoras. Martn Hopenhayn explora los problemas relativos al dbil reconocimiento multicultural asociado con exclusin social. Afirma que los derechos econmicos, sociales y culturales buscan democratizar la ciudadana, y que existe un amplio consenso con relacin a la interdependencia entre el respeto a las libertades civiles, el ejercicio de los derechos polticos y el acceso de las personas a los bienes, servicios y prestaciones que fomenten el bienestar. Esta interdependencia, adems de tica, es prctica: la ciudadana social puede promover mayor ejercicio de derechos civiles y polticos. A mayor libertad de expresin y asociacin, e igualdad en el ejercicio de los derechos polticos y de la ciudadana, mayor ser la presencia de los grupos excluidos en decisiones que inciden en las polticas distributivas. Consecuentemente, mayores sern las condiciones de traducir ciudadana poltica en ciudadana social. En estas interrelaciones, se refuerza la pertinencia del vnculo entre reconocimiento, participacin y redistribucin. Hopenhayn inscribe, en el contexto del derecho a la autorrealizacin, las demandas por derechos de los indgenas, afrodescendientes, mujeres y jvenes. La etnicidad, el gnero y la generacin son principios constitutivos de identidad que han ido adquiriendo cada vez mayor importancia, y los individuos pertenecientes a esos grupos articulan sus demandas, denunciando las discriminaciones que padecen. Esos grupos han sufrido y sufren las mayores privaciones de ciudadana. De esa manera,

20


la desigualdad va de la mano de la diferencia; es decir, se produce una negacin del otro que se transforma en exclusin social y poltica. Si bien ha habido importantes avances en Amrica Latina sobre todo en materia de gnero y juventud persisten brechas sociales y de poder que condenan a aquellos grupos a situaciones de mayor pobreza y exclusin. Entonces, resulta imperativo que la ciudadana social incorpore la mediacin cultural, a fin de incluir entre sus fundamentos el reconocimiento del otro en tanto otro. Por lo tanto, la ciudadana debe ser ampliada para buscar una mayor participacin basada en la diferencia, la interculturalidad y el multiculturalismo. Hopenhayn propone avanzar hacia un multiculturalismo proactivo que compatibilice la libre autodeterminacin de los sujetos y la diferenciacin en cultura y valores, la participacin y voz pblica de actores culturales en la deliberacin pblica, y polticas econmicas y sociales que hagan efectivos los derechos de segunda generacin. Esto debera traducirse en una reduccin de las brechas de ingresos, patrimonio, adscripcin, seguridad humana y acceso al conocimiento. Se trata de promover la igualdad en capacidades para afirmar la diferencia y la autonoma. Hopenhayn concluye con una serie de propuestas concretas en educacin, salud, trabajo y proteccin social, territorio y autonoma. Esta primera parte finaliza con un artculo de Juan Carlos Tedesco referido a las instituciones de socializacin y cohesin social. Una de las principales caractersticas del nuevo capitalismo sera su capacidad para erosionar las bases sobre las que se asentaban los procesos de inclusin social del capitalismo industrial, y la dificultad para reemplazarlas por otras de eficacia similar, o compatibles con las exigencias de cohesin social requeridas por la democracia. Frente al carcter relativamente incluyente del capitalismo industrial, el nuevo capitalismo por el contrario provoca la erosin de los mecanismos institucionales de integracin. El cambio ms significativo se advierte en el funcionamiento de esos mecanismos que ahora se basan, esencialmente, en la lgica de la demanda. Internet, la televisin por cable y la escuela centrada en la lgica del alumno-cliente invierten el esquema existente en el capitalismo industrial. Los procesos clsicos de integracin social, basados en la incorporacin al mercado de trabajo y a la ciudadana, propios del Estado-nacin, tuvieron un desarrollo precario y parcial en los pases de Amrica Latina. Es decir, los Estados-nacin latinoamericanos son dbiles en trminos de su funcin integradora. En este marco de exclusin se estn produciendo las transformaciones de los procesos de socializacin, asociadas a los procesos de globalizacin en el nuevo capitalismo.

Introduccin

21

Tedesco seala, en primer lugar, que las caractersticas de la familia estn atravesando importantes modificaciones. Son conocidos los cambios en la composicin familiar, como las importantes modificaciones en los roles paternos y maternos. Adems, afirma que se estn produciendo cambios en los contenidos de la socializacin y en la forma en que dichos contenidos son transmitidos. Puede decirse que el proceso de socializacin familiar enfrenta una crisis de transmisin, dado que hoy en da la familia ya no se basa en el principio de autoridad. Entonces, al transformarse la familia en una red integrada por individuos solidarios pero iguales, no hay transmisin sino intercambio. Otro factor que estudia Tedesco es el nuevo papel de la escuela. Advierte que, a diferencia de los pases avanzados donde la escuela cumpli su rol integrador, en Amrica Latina las opciones fueron educar o no educar, integrar o excluir culturalmente. En este marco de debilidad del proceso integrador por medio de la escuela aparecen nuevos procesos culturales que erosionan todava ms su rol como agencia de socializacin. La peculiaridad de Amrica Latina es que la cultura escolar comienza a masificarse una vez que ha adquirido las caractersticas de una cultura empobrecida, obsoleta y relativamente aislada de los patrones culturales vigentes fuera de la escuela. Adems, la prdida de eficacia socializadora de esta institucin se ha producido en un contexto de cambios sociales, econmicos y culturales que redefinen el comportamiento ciudadano y los contenidos de su formacin. Para Tedesco, los problemas mencionados deben ser enfrentados mediante la implementacin de estrategias subjetivas que fomenten la cohesin democrtica; es decir, es preciso reconocer la importancia subjetiva que los nuevos fenmenos sociales plantean a la teora y la accin poltica. En particular, plantea una serie de medidas para ser aplicadas en la escuela y en la socializacin de las elites. La segunda parte del libro presenta diversas experiencias nacionales, en las que los problemas en torno a la ciudadana y el desarrollo humano adquieren caractersticas especficas que responden a los procesos histricos, polticos, econmicos, sociales y culturales de cada pas. Sin embargo, en todos ellos puede verse cmo los problemas de inclusin/exclusin social y la demanda por una ciudadana ms amplia, universal y activa, confluyen en la necesidad de una reconstruccin del espacio pblico que posibilite el desarrollo de una democracia ms incluyente. En el caso de Bolivia, George Gray Molina y Patricia Espinoza presentan tres hiptesis sobre ciudadana y desarrollo humano a partir de un repaso de la historia reciente del pas y de su evolucin socioeconmica, la que se habra traducido en desarrollo humano sin ingresos. Los autores

22


afirman que el patrn de desarrollo humano sin ingresos ha generado, adems de pobreza, ciudadanos a medio tiempo. En el futuro, la relacin entre ciudadana y desarrollo humano debera enfatizar la importancia de reconocer la nueva estructura social del pas y que las instituciones y las polticas pblicas incorporen esa estructura. La primera hiptesis sostiene que detrs de la necesidad de construir una economa de base ancha se encuentra una estructura social abigarrada y en proceso de cambio. La sociedad boliviana empez a crear mecanismos alternos de movilidad social durante los ltimos treinta aos, los cuales configuran la estructura social dominante de hoy en da. Los desafos referidos a la expansin de la base productiva conducen a una nueva articulacin entre actores y sectores econmicos y, sobre todo, entre nuevos sujetos sociales que anteriormente no eran visibilizados. La economa popular boliviana se ha constituido como una formacin social y econmica compleja. La segunda hiptesis postula que es necesario reconocer que detrs de los procesos de ampliacin de ciudadana social y econmica existen techos de vidrio resistentes al cambio intergeneracional. Por ejemplo, los migrantes aymars o quechuas no pueden quebrar la brecha de los deciles inferiores de la distribucin del ingreso. Un resultado importante de este proceso de segmentacin social es el comportamiento poltico de los ltimos veinte aos. La gobernabilidad democrtica construida sobre esa segmentacin se tradujo en un proceso de erosin poltica y, especialmente, social. La tercera hiptesis afirma que a partir del triunfo del Movimiento al Socialismo (MAS) en las ltimas elecciones acceden al gobierno nuevos actores sociales y econmicos surgidos en el curso de los ltimos treinta aos. Esto sugiere resaltar algunos puntos. En primer lugar, la victoria del MAS parecera indicar el comienzo de un nuevo ciclo poltico ms que una revalorizacin de la democracia. En segundo lugar, este nuevo ciclo est siendo construido por actores formados en el perodo neoliberal; es decir, son una suerte de hijos contestatarios. Tal vez las tensiones entre ciudadana y desarrollo humano encuentran en este desempate coyuntural un camino para construir una nueva comunidad ciudadana, basada en la diversidad y la igualdad social y poltica. El tema de la ciudadana y el desarrollo humano en Brasil es analizado por Sonia Fleury, quien afirma que el enfoque del desarrollo humano debe ser ampliado con una perspectiva que coloque la construccin del espacio pblico en el centro del debate. En este contexto, que Fleury identifica como la construccin y expansin de la ciudadana, el individuoagente cede su lugar al sujeto poltico. Si bien el desarrollo humano ha convivido con las polticas asistenciales de combate a la pobreza, su ineficacia para reducir la desigualdad demuestra la necesidad de formular nuevas

Introduccin

23

estrategias. En este sentido, se requiere la construccin de una esfera pblica, plural e inclusiva, mediante la implementacin de polticas pblicas universales y a travs de la bsqueda de una nueva institucionalidad, en la que la generacin de espacios pblicos sea a la vez inducida y controlada por el Estado y la sociedad. Sin embargo, el papel protagnico del Estado en la generacin de espacios pblicos y en la induccin de la subjetivacin no puede reforzar el autoritarismo; por el contrario, debe introducir mecanismos de cogestin para que los sectores organizados de la sociedad participen en el manejo de las cuestiones pblicas. Tambin debe tomarse en cuenta que la comunidad de ciudadanos slo se construir sobre la base de un imaginario colectivo, todava centrado en la nacin, aunque los ciudadanos se identifican cada vez ms con su ciudad y con el mundo globalizado. Este imaginario slo podr generarse colectivamente a partir de un proyecto nacional de desarrollo, autnomo y sostenible, que plantee a la democracia como directriz y a la inclusin social como prerrequisito. Fleury describe la historia del sistema de seguridad brasileo y las razones por las cuales en Brasil persisten condiciones sociopolticas que reproducen estructuras que impiden que el crecimiento econmico se traduzca en una mayor equidad. Por ltimo, realiza propuestas para revertir esta situacin, que enfatizan la necesidad de construir un espacio pblico, de contar con nuevos horizontes normativos y de tomar en cuenta la nueva estructura de la sociedad. Con respecto a Chile, Rodrigo Mrquez y Carolina Moreno muestran que los niveles de desarrollo humano de los ltimos veinte aos son atribuibles, en gran medida, a las propuestas y acciones polticas de la Concertacin. Tanto la matriz de desarrollo que ha construido la concertacin como sus logros tienen un sujeto central: el Estado. Este Estado es modernizador, con un alto nivel de institucionalizacin y una notable capacidad de accin. La Concertacin, desde el retorno de la democracia, habra recogido la opinin pblica y los intereses de los chilenos, quienes se han expresado a travs del voto. Sin embargo, segn los autores, la ciudadana carece de planos para expresarse como sujeto efectivo y por lo tanto no se ha constituido en sujeto activo del desarrollo humano, sino en una ciudadana pasiva o de baja intensidad. El proceso iniciado por la Concertacin estara entrando en una etapa de inflexin. Mrquez y Moreno muestran los lmites para el desarrollo humano desde una ptica estatal y poltica, y la ausencia de una dinmica de accin ciudadana. Es decir, una dinmica en la que el ciudadano sea sujeto y no slo objeto del desarrollo. En este contexto, surgen interrogantes: cmo se construye una nueva opcin que retome lo mejor de la

24


experiencia vivida?, cules sern las propuestas polticas?, y cul ser el rol de la ciudadana en ellas? En el caso colombiano, Hernando Gmez Buenda trata las repercusiones del conflicto armado sobre la democracia en Colombia, especialmente sobre los derechos polticos y civiles y la participacin ciudadana. Gmez Buenda desagrega los efectos del conflicto armado en el centro y la periferia, y destaca la relevancia de un espacio pblico participativo que articule democracia y desarrollo. El autor seala que en la periferia, donde los grupos armados poseen mayor injerencia, existe en distintos grados un Estado alterno donde no hay democracia. Las consecuencias directas en estas zonas se relacionan con la violacin de los derechos que definen al Estado de derecho; es decir, el conflicto afecta el ejercicio de todos los derechos civiles que son la base constitutiva y el supuesto del sistema poltico democrtico. Adems, restringe el derecho a la libertad de expresin y de asociacin, obstruyendo la formacin y el fortalecimiento de grupos sociales. De igual manera, el conflicto atentara contra los derechos polticos, puesto que limita severamente las posibilidades de ejercer el derecho al voto y el ejercicio del derecho a ocupar cargos pblicos. El conflicto tambin ha incidido de forma negativa en la participacin directa de la gente, impidiendo que se profundice la democracia. Con respecto a las repercusiones indirectas en los centros urbanos, el conflicto ha afectado al sistema democrtico, ya que, sobre todo en el centro del pas, se ha producido una demanda desesperada de seguridad que redund en una disposicin de los actores polticos a aceptar restricciones en los derechos polticos y civiles. Asimismo, ha incidido de forma indirecta en el ejercicio de los derechos a la libre informacin y la libre expresin, estigmatizando la lnea de pensamiento de determinados sectores. Por su parte, los derechos sociales constituyen uno de los grupos de derechos ms golpeados en Colombia. En efecto, la pobreza se mantiene en niveles superiores al 50%. Gmez Buenda seala que en el sistema democrtico todos los actores sociales poseen el mismo derecho a que sus demandas y opiniones sean incluidas en la agenda pblica y a luchar por que las polticas pblicas satisfagan esas demandas. Sin embargo, en Colombia la estigmatizacin de las reivindicaciones sociales ha derivado en que los grupos sociales no puedan ejercer libremente su derecho de asociacin ni de expresin. Esto, a su vez, ha restringido las posibilidades de expandir los derechos sociales, dado que la imposibilidad de convocar a la ciudadana a participar y a apoyar las demandas hace muy difcil que la expansin de los derechos sociales sea incluida en la agenda pblica.

Introduccin

25

El estudio de Edelberto Torres Rivas sobre el caso de Guatemala analiza la evolucin de la democracia guatemalteca y las desigualdades sociales, en particular las diferencias etnoculturales. Torres Rivas hace hincapi en la necesidad de que en Guatemala se reconozcan los nuevos patrones sociales a fin de incluir a la poblacin indgena en los procesos de toma de decisiones y de contar con un Estado que asegure la inclusin de todos los ciudadanos. El autor sostiene que la formacin de ciudadana debe ser un proceso acumulativo de integracin social y participacin poltica, producto del modelo de regulacin que el Estado implemente frente a los dos ejes que condicionan la constitucin de la ciudadana: la desigualdad social que excluye a los pobres y la diferencia cultural que excluye a los indgenas. Para Torres Rivas el Estado democrtico tendr dificultades para consolidarse si se mantiene la actual situacin del pas. Son necesarios un amplio debate pblico que redunde en mayor participacin y menor desigualdad, y el respeto por la multietnicidad, que se ve limitada por prcticas de discriminacin y racismo que impiden avanzar en su organizacin. Si el Estado no se fortalece y no es democrtico, si no extirpa sus races coloniales, no podr ser plural. Los obstculos para que el desarrollo humano contribuya a incorporar a los indgenas y a los pobres como ciudadanos son numerosos. Se requieren polticas para superar la pobreza con otras que permitan adquirir poder y autonoma a los grupos mayas. Esto ltimo se vincula con un fortalecimiento ciudadano, con acciones afirmativas en el campo poltico y, en suma, con la autonoma para el sujeto tnico vuelto ciudadano poltico. Ms all de los procesos histricos analizados y las reflexiones mencionadas subyace la necesidad de una mayor fundamentacin terica sobre la transicin del tipo de sociedad mencionado al principio de esta introduccin. La complejizacin de la sociedad no slo ha supuesto una aceleracin en los mecanismos y las formas de la diferenciacin social o funcional,1 sino tambin el desarrollo de nuevas formas de reproduccin sociocultural vinculadas a la informacin, el conocimiento y la comunicacin. Estaramos ante sociedades estructuradas en redes y jerarquizadas en flujos de comunicacin capaces de configurar nuevas formas de poder. En este contexto de cambio, el desarrollo est cada vez ms asociado al desarrollo de las capacidades sociales, tanto en el plano personal como colectivo.2 Vale la pena detenerse un poco en la idea (y en los lmites) de la reproduccin de la sociedad puesto que en este concepto radicara la funda1 Para un anlisis torico de la complejizacin de la sociedad y sus repercusiones sobre la poltica, vase Caldern y Lechner(1998). 2 Por ejemplo, Mann (1991) argumenta que las sociedades estn constituidas por mltiples redes socioespaciales de poder que se superponen y se cruzan.

26


mentacin del momento de transicin que viviran las sociedades de la regin. Para Habermas, los cambios se generan cuando la estructura de un sistema de sociedad no es capaz de resolver problemas en funcin de su conservacin como tal. Asimismo, las crisis se producen por imperativos del propio sistema e implican, no un cambio de algunos elementos, sino de la misma identidad del sistema (Habermas, 1975: 16-18). Las modificaciones en el sistema de la sociedad producto del cambio de alguno de sus elementos no implicaran necesariamente que ste entre en crisis, ya que la crisis slo se expresa cuando los miembros de la sociedad experimentan los cambios de la estructura como crticos para el patrimonio sistmico y sienten amenazada su identidad social. De modo tal que la crisis sucedera cuando la amenaza a la identidad del sistema pone en riesgo la cohesin social, es decir, cuando la sociedad se orienta (va el malestar) hacia el cambio o la anomia, porque la base de consenso de las estructuras normativas resulta daada. Los estados de crisis se presentan como una desintegracin de las instituciones sociales (Habermas, 1975: 16-18). Empero, que los miembros de una sociedad sean conscientes de la crisis, no implica que sta exista objetivamente. La objetividad de la crisis radica en la existencia de problemas de autogobierno no resueltos. En general, los miembros de la sociedad no son conscientes de ello pero los problemas repercuten en sus conciencias de manera especfica, y as corre peligro el tejido social. Sera preciso captar la relacin entre inclusin social (entendida como sistema de instituciones en que se socializan sujetos hablantes y actuantes, lo que implica un modo de vida estructurado por medio de smbolos) e integracin sistmica (entendida como rendimientos de autogobierno especficos de un sistema autorregulado, lo que implica capacidad de los sistemas de sociedad para conservar sus lmites y su patrimonio dominando la complejidad de un ambiente inestable). El tema consistira en asociar mundo de vida (valores y normas cuya funcin es fundamental en la cohesin social) y sistema (mecanismos de autogobierno). Es necesario, por ende, analizar tanto los aspectos que hacen al autogobierno como aquellos que le dan validez. Por lo tanto, cabe preguntarse: cules son tanto los mecanismos de autogobierno como los sistemas de valores que ponen en crisis la inclusin social? En qu medida sociedades con fuertes problemas de integracin social como las latinoamericanas pueden asumir y sobrellevar una crisis de su sistema de sociedad hacia una mayor inclusin?, y qu rol le toca all al ciudadano(a)? Y ms precisamente, los cambios producidos por los procesos de globalizacin estn significando una crisis del mbito de la ciudadana, que no sera capaz de resolver, en su propia lgica y en

Introduccin

27

sus mismos elementos, su reproduccin como sistema? Y, en esta direccin, qu nuevos roles les competeran a la democracia y el desarrollo? Cul es, en definitiva, la nueva sociedad o la nueva estructura social que emerge y qu desafos y autotransformaciones se le presentan al ciudadano? Por cierto, responder estas preguntas constituye toda una estrategia de investigacin. Aqu, slo se inician algunas argumentaciones e hiptesis desde la perspectiva del desarrollo humano y la ciudadana. Pero la cuestin de fondo es comprender el tipo (o los tipos) de sociedad y de desarrollo posible(s) y el orden cultural y poltico que ellos implican. Todas estas reflexiones son el resultado de la integracin de una serie de estudios y trabajos realizados en los ltimos dos aos. Es preciso mencionar, en primer lugar, el borrador presentado en el seminario sobre Ciudadana y Desarrollo Humano que llev a cabo el PNUD en octubre de 2005, como tambin el documento de proyecto que me toc coordinar sobre estrategias de fortalecimiento de la ciudadana social. En ambos trabajos fueron cruciales la cooperacin, las crticas y los comentarios de los colegas all presentes. Esperamos que este esfuerzo sea slo el disparador de nuevos debates y una puerta para enriquecer las perspectivas de estudio del desarrollo humano. Para finalizar, deseo agradecer a todos los que han hecho posible este texto: a los colegas de la Direccin Regional para Amrica Latina y el Caribe y particularmente a Rebeca Grynspan, Directora del PNUD para Amrica Latina. Tambin a mis colegas del PNUD en Argentina y a su Representante Residente Carlos Felipe Martnez, que siempre estuvieron dispuestos a echarnos una mano en el logro de ste y otros trabajos. Mi agradecimiento tambin es para Caterina Colombo, quien colabor en la elaboracin del documento conceptual que da inicio a este texto; a Gerardo Noto, quien me apoy con ideas y con la gestin del texto; y a Emilio Sampietro y Eugenia Bveda por su apoyo en la realizacin de este estudio. Buenos Aires, agosto 2007

28


BibliografaCaldern, F. y Lechner, N. (1998), Mas all del Estado, ms all del mercado la democracia, La Paz, Plural Editores. Habermas, J. (1975), Problemas de legitimacin en el capitalismo tardo, Buenos Aires, Amorrortu. Manin, B. (1998), Los principios del gobierno representativo, Madrid, Alianza. Mann, M. (1991), Las fuentes del poder social, Madrid, Alianza. Offe, C. (1992), Ingobernabilidad. Sobre el renacimiento de teoras conservadoras de la crisis, Partidos polticos y nuevos movimientos sociales, Madrid, Sistema.

Primera parte Reflexiones preliminares

1. Ciudadana y desarrollo humanoFernando Caldern

IntroduccinEn las ltimas dos dcadas, la regin ha experimentado importantes cambios que modificaron su perfil. Las nuevas realidades exigen repensar los enfoques de la democracia y el desarrollo. Los cambios son diversos, y las situaciones y los resultados nacionales, distintos. Sin embargo, resulta fcil constatar que se ha perdido peso en la economa mundial, que se ha mantenido y complejizado la desigualdad y que la pobreza a pesar de algunos avances contina siendo una amenaza estructural. La democracia ha avanzado en varios planos, pero los problemas polticos e institucionales persisten y la desconfianza en los sistemas de representacin poltica crece en todas partes. Estamos frente a un horizonte abierto, con nuevas limitaciones y oportunidades. En el centro se encuentran los cambios experimentados por la sociedad y las posibilidades de gestin poltica. En el plano analtico, los enfoques centrados exclusivamente en el mercado o en la economa parecen insuficientes para enfrentar los nuevos problemas y oportunidades generados por el cambio global. Desde una perspectiva diferente, el enfoque de desarrollo humano que viene promoviendo el PNUD coloca el acento en las capacidades de las personas, ms que en el mercado o el Estado, como ejes del desarrollo. En el mismo sentido, el informe La democracia en Amrica Latina plantea la necesidad de

32


promover una democracia de ciudadanos y pone el nfasis en el fortalecimiento de las capacidades polticas de la sociedad. Es probable que ambos planteamientos constituyan referentes importantes para reorientar los enfoques del desarrollo y la democracia. En el presente libro se aspira a indagar conceptualmente la cuestin a partir de una visin que pretende articular ciudadana y desarrollo humano en el contexto de las nuevas condiciones sociales ya producidas por la globalizacin. Esta visin supone que la sociedad y las personas que la conforman constituyen el centro de toda reflexin sobre el desarrollo humano. Por encima de cualquier factor, interesa el ser humano devenido actor, es decir, el ser humano abierto a la accin creativa y dotado de voluntad y capacidad para transformar su relacin con los otros, con su entorno y consigo mismo. En los regmenes democrticos, esta comprensin del ser humano como actor se asocia estrechamente a la nocin de ciudadana. Ser ciudadano implica estar incluido en una red de relaciones sociales que permitan actuar, reproducirse y cambiar. Supone tambin formar parte de una colectividad de ciudadanos. Se trata, entonces, de ser parte de un tejido social y cultural para poder actuar como ciudadano. En una perspectiva democrtica, la inclusin social y el reconocimiento deben entenderse como partes de un proceso relacional de construccin de una comunidad de ciudadanos.1 Para poder actuar e incidir en su vida, los grupos excluidos tendrn que transformar sus necesidades y derechos en demandas institucionales y en pautas de accin y desarrollo. El desarrollo humano es, pues, una ptica que busca el incremento de las capacidades de los actores (ciudadanos, organizaciones, movimientos sociales, etc.) para que construyan su libertad y decidan, en funcin de sus valores y aspiraciones, el tipo de vida que desean tener. Precisamente por esto la inclusin y la exclusin en sociedades diversas como las actuales son temas cruciales para el desarrollo de las personas y sus sociedades. La inclusin supone reconocer las diferencias en muchos planos (culturales, sociales, econmicos, etc.), pero tambin construir un plano de igualdad poltica y jurdica en el que las distintas libertades se puedan desarrollar. Es decir, supone el ejercicio poltico, social y civil del ciudadano. Por eso,1 En el informe La democracia en Amrica Latina se afirma: Se trata de discutir cmo se puede avanzar hacia una ciudadana integral, lo que supone poner en el centro a la poltica como forma de que el ciudadano, y ms precisamente la comunidad de ciudadanos, pueda participar en decisiones sustanciales. La globalizacin es un dato, pero no se trata pura y exclusivamente de admitir que todo lo que ocurre como consecuencia de la transformacin tecnolgica y de la expansin de los mercados debe aceptarse sin reflexin y sin accin (PNUD-PRODDAL, 2004: 195). Para una teora de la comunidad de ciudadanos, vase Schnapper (1994).


33

bajo regmenes democrticos, el ciudadano es el sujeto y el objeto del desarrollo y de la misma democracia. Los cambios vinculados a la globalizacin, no slo las reformas estructurales sino especialmente las transformaciones en los campos de la tecnoeconoma, la comunicacin y el informacionalismo, generaron nuevos problemas en torno de la matriz social, tanto a nivel de desarrollo humano como de la ciudadana. Cambiaron las conformaciones nacionales y estatales, y tambin las estructuras sociales en trminos de sus patrones de inclusin y cohesin social, de reproduccin cultural y de estructuras de socializacin. Las sociedades latinoamericanas ya no son lo que eran hace veinte aos: hoy resultan ms complejas y cada pas enfrenta desafos especficos. Estamos, pues, frente a nuevos interrogantes para la poltica y sus vinculaciones con un nuevo tipo de desarrollo, que es fundamental estudiar y comprender. Hoy, los enfoques sobre la ciudadana y el desarrollo humano tienen que responder de manera especfica y con nuevos cdigos a estos cambios, y orientarse adecuadamente para aprovecharlos, segn la direccin, la intensidad y la pertinencia que tengan a escala nacional y regional. El presente texto propone un anlisis de las caractersticas de estos problemas, tanto en los campos temticos especficos como en las experiencias relevantes de los casos nacionales. En sntesis, se busca: 1) plantear las nuevas condiciones sociales de la ciudadana y el desarrollo en la globalizacin, 2) analizar el rol del espacio pblico y sus vinculaciones con la ciudadana y el desarrollo, 3) proponer la necesidad de horizontes normativos y, finalmente, 4) desarrollar nuevos temas y experiencias nacionales de cambio.

1. Las nuevas condiciones sociales de la ciudadana y del desarrollo humano en la globalizacinEl mundo vive la transicin de una sociedad centrada en el trabajo y la industria hacia otra centrada en el conocimiento y la informacin.2 Como consecuencia de estos procesos de transformacin histrica hay una creciente complejizacin y diferenciacin de las sociedades, tanto en el interior de sus relaciones como en las relaciones entre sociedades desarrolladas y sociedades en vas de desarrollo. Adems, el Estado perdi poder frente a la constitucin de actores supranacionales, y capacidad poltica a favor de los mercados abiertos, a los que le result prcticamente imposible regular. Dadas las caractersticas de los mercados, esta prdida2

Para mayor detalle vanse Castells (1996-1997); UNDP (1999) y Touraine (2003).

34


de capacidad poltica estatal provoc que no pudiesen garantizarse niveles mnimos de equidad e inclusin social. Sin embargo, no todas las sociedades y sus Estados se vinculan de la misma manera a los procesos de cambio y globalizacin; de modo tal que pueden distinguirse al menos dos formas: o se da una vinculacin pasiva con tendencia a la descomposicin social, o una vinculacin ms proactiva que estimula el desarrollo de capacidades para incidir en esos procesos desde las particularidades histricas. As, parece que cuanto mayor sea la capacidad de una sociedad para manejar los cdigos modernos, mejor ser la calidad de su matriz socioeconmica interna y ms slidas sus instituciones democrticas, por lo que tendr mejores condiciones para enfrentar los procesos de cambio mencionados (y viceversa, es decir, mientras menor sea su capacidad de manejar los cdigos modernos, ms baja ser la calidad de su matriz socioeconmica interna y ms dbiles sus instituciones democrticas, por lo cual las condiciones para enfrentar los cambios en curso sern, ms desfavorables).3 La pregunta para los pases de Amrica Latina, que, como la mayora de las regiones del mundo, vive tambin esta transicin, es con qu bagaje cuentan para desempear un papel activo en ella. Qu capacidades de ciudadana y desarrollo tienen para enfrentar el conjunto de desafos que plantea hoy la globalizacin? Es sostenible la globalizacin?

1.1. La globalizacin y el surgimiento de la sociedad de la informacinEn el mundo globalizado en que vivimos, los intereses del capital, los recursos tecnolgicos y cientficos el desarrollo de conocimientos en ciencia y tecnologa y la capacidad de obtener y procesar informacin y las capacidades polticas de los Estados nacionales se vuelven fundamentales para acceder a los beneficios que ste brinda.4 En este nuevo marco, la interdependencia entre pases y regiones aument y la desigualdad es un problema central.5 El impulso bsico de los procesos de globalizacin viene dado por la tecnoeconoma, pero abarca tambin los mbitos cultural, poltico, jurPara mayor detalle vase Caldern y Castells (2003). Sin embargo, los Estados nacionales, precisamente debido a los procesos de globalizacin y frente al poder cada vez mayor de los actores supranacionales, fueron perdiendo capacidad de ejercer soberana nacional, pero no campo de accin. El Estado parece haberse colocado del lado de los mercados y alejarse de la sociedad, cuestin que hoy se est revisando poltica y acadmicamente. Para una discusin sobre este tema vanse, entre otros, Beck (1998); Habermas (1998); y ODonnell (2006). 5 La globalizacin ha incrementado la desigualdad global. Esto se ve reflejado en los documentos de Cukrowski (2006), y Mehrotra (2006). Vase tambin Banco Mundial (2006).4 3


35

dico y tico.6 Su rasgo central es que implica una interconexin simultnea entre diferentes sectores considerados econmicamente valiosos, de distintos pases y regiones. Esto es posible gracias a las nuevas tecnologas de informacin que permiten concebir el espacio sin lmites y el tiempo como nico para todos los habitantes del planeta.7 Pero, en sus mismos orgenes, pone de manifiesto la desigualdad que supone tanto en las relaciones entre las distintas sociedades como al interior de ellas mismas, donde un ncleo est conectado globalmente y puede actuar en el mundo, mientras que la mayora vive su insercin de manera precaria y pasiva, y sobre todo experimenta las consecuencias negativas de estos procesos. Este nuevo tipo de sociedad, que Castells denomina sociedad-red o informacional, se construye en torno a los avances en la tecnologa de la informacin, que posibilita la flexibilizacin de la gestin del capital y la descentralizacin e interconexin de las empresas. Otros rasgos de esta sociedad-red son: el aumento del poder del capital con respecto al del trabajo, que implica un cambio profundo en las relaciones laborales y en la regulacin de los mercados de trabajo; la desregulacin de los mercados con una intervencin mnima, cuando no inexistente, de los Estados; la intensificacin de la competencia econmica global en un contexto de diferenciacin cultural; la globalizacin del sistema financiero y la creacin de nuevos bloques econmicos.8 Como la globalizacin incluye nicamente a los sectores considerados econmicamente valiosos de los distintos pases, regiones o ciudades, produjo una gran desigualdad, y en un mismo pas o regin conviven zonas incorporadas a ella y otras que permanecen en la miseria y la exclusin. Entonces, aunque estos procesos abren nuevas oportunidades, las desigualdades aparentemente crecen, pues la apertura de los mercados depende de las capacidades de los pases, las empresas y el capital humano. Si bien, en teora, el acceso a los mercados es libre y las normas que rigen la competencia son laxas, los pases desarrollados limitan de hecho la entrada de bienes y servicios a sus mercados segn su conveniencia, mientras que los pases en vas de desarrollo no pueden hacerlo, lo que deja en evidencia que las reglas de la globalizacin no son iguales para todos. Lo mismo ocurre en relacin con el mercado cultural, liderado por empresasVase Kliksberg (2002). Rocher hace una diferenciacin entre internacionalizacin, mundializacin y globalizacin. La primera se refiere a los intercambios (econmicos, polticos y culturales) entre las naciones; la segunda, a la ampliacin de esos intercambios por el mundo gracias a los avances en el transporte y las comunicaciones, y la tercera, al surgimiento de un sistemamundo como un referente en s mismo, posible por la simultaneidad en la interconexin, que hace que las sociedades puedan funcionar como un todo. Vase Rocher (2001). 8 Vanse Castells (1996); Castells (2001) y Castells (2006).7 6

36


de comunicacin internacionales con base en los pases desarrollados especialmente Estados Unidos que tienen un alcance global y determinan qu se consume culturalmente. Adems, aunque los mercados globalizados pueden ser eficientes, no son equitativos. Segn el Informe sobre Desarrollo Humano (IDH) 2005, la distribucin mundial del ingreso se parece a una copa de champagne. En la parte de arriba, donde la copa es ms ancha, el 20% ms rico de la poblacin obtiene tres cuartas partes del ingreso mundial. En la parte inferior del pie [], el 40% ms pobre contiene slo 5% del ingreso mundial y el 20% ms pobre, slo el 1,5%.9 Estos datos reflejan el problema de la desigualdad entre pases y al interior de los mismos. A esto hay que agregar que hoy los pases compiten con empresas transnacionales cuyos beneficios y ganancias superan en diversos casos el Producto Interno Bruto (PIB) de muchos de ellos. La globalizacin tecnoeconmica no gener un mayor nivel de empleo ni la expansin de trabajos ms calificados. Por el contrario, increment la flexibilizacin de los mercados laborales, generando inestabilidad e inseguridad laboral. Adems, como la velocidad de los avances tecnolgicos es mayor que la de la capacitacin de la fuerza laboral, los trabajadores que no pueden seguir el ritmo van perdiendo habilidades a medida que avanza la tecnologa. Este factor del empleo tambin redunda en mayor inequidad. La intensificacin de los movimientos migratorios tiene que ver con estos procesos, y si bien las fronteras se han abierto en sentido comercial, no ocurri lo mismo para los inmigrantes que, en su mayora por cuestiones econmicas vinculadas a la falta de empleo o de polticas, se ven expulsados de sus lugares de origen, muchas veces incluso para trabajar en condiciones indignas. stos son los aspectos inequitativos de la globalizacin que producen una gran exclusin socioeconmica, mayor pobreza y menores niveles de participacin social y poltica. Como consecuencia, se debilitan las condiciones de la ciudadana y el mismo rgimen democrtico, que pierde legitimidad al no poder responderle de manera eficaz a la gente, que se enfrenta a los procesos descritos. Los gobiernos de los pases en vas de desarrollo tomaron medidas para insertarse en la economa global que afectaron significativamente a la mayora de la poblacin, pues disminuyeron su seguridad social por la reestructuracin de la economa (principalmente por la privatizacin dePNUD (2005: 41). Este proceso no se dio de igual manera en todos los pases, aunque sigui ms o menos esta norma en los latinoamericanos. En el sudeste asitico el proceso de modernizacin e insercin en la globalizacin fue, contrariamente a lo dicho, liderado por Estados fuertes. En Amrica Latina, Chile y en menor medida Costa Rica muestran experiencias diferentes de las del resto de los pases. Vase Ohno (1996). Para el caso de Chile, vase Castells (2005).10 9


37

empresas nacionales y la liberalizacin de los mercados).10 El Estado dej de asegurar y gestionar el bienestar social al abandonar o disminuir sus responsabilidades sociales. En el plano de la poltica, la globalizacin y la visin economicista que la acompa pusieron de manifiesto sus lmites.11 La poltica, en general, no logra orientar y dirigir estos nuevos procesos. Entre los cambios que se viven en este campo se destacan: la ampliacin del espacio en el que acta la poltica que desde lo nacional se extiende a lo regional y global y un debilitamiento de la representacin poltica nacional cuando sta deja de responder a las aspiraciones y demandas de la gente frente a la nueva situacin, en la que unos pocos sectores privilegiados participan activamente en la globalizacin mientras aumentan, al mismo tiempo, las distancias sociales. Adems, la nocin del tiempo en general y del tiempo poltico en particular se modific: las experiencias pasadas ya no son tiles para afrontar los tiempos que corren y el futuro, que era la apuesta de la poltica, aparece difuso luego de la crisis de los grandes relatos histrico-polticos. Esto provoca que la poltica se centre slo en el presente y pierda perspectiva de largo alcance, lo cual afecta la toma de decisiones y la misma gobernabilidad. Los actores sociales y polticos clsicos han sido incapaces de dar respuesta a la nueva situacin; nuevos movimientos sociales, desde los aos ochenta, han planteado crticas puntuales al nuevo patrn econmico y han demostrado la debilidad de los clsicos movimientos sociales como los sindicatos que, en la reestructuracin, perdieron fuerza y poder. Esos movimientos se vinculan ms a la vida cotidiana, a las discriminaciones de gnero, al dao ecolgico, al rescate de identidades comunitarias que refuerzan el lazo social, que a la poltica. Sin embargo, tampoco han sido una respuesta efectiva a su crisis, porque la falta de articulacin entre ellos y la puntualidad de sus demandas los debilita, e impide que tengan una visin ms global y profunda de los cambios. Con todo, el nuevo movimiento antiglobalizacin y, sobre todo, los denominados de alterglobalizacin, que demandan un nuevo tipo de globalizacin, expresan el malestar y la crtica frente a estos procesos y constituyen una nueva forma, global, de hacer poltica.1211

Para mayor detalle vanse Ocampo (2005) y Birdsall y Menezes (2005).

12 Wiewiorka desagrega en dos grandes grupos a los nuevos movimientos sociales que han

emergido a partir de fines de la dcada del 70: i) Movimientos globales y ii) Movimientos antisociales, que a su vez pueden clasificarse en: Antimovimientos globales, Terrorismo global y Antisemitismo global. Para mayor detalle, vase Wiewiorka (2005). Por su parte, Castells sostiene que este movimiento democrtico, compuesto por mltiples actores a travs de una red de relaciones complejas, no es anti sino por una globalizacin distinta: propugna un mecanismo y un debate sobre los contenidos de la globalizacin, replantea el control social y poltico de la economa y la tecnologa a partir de la sociedad y la poltica. Pero, como no es un

38


Todas estas cuestiones presentes en el mundo globalizado modifican las relaciones entre Estado, sociedad y economa, y entre Estados nacionales y organismos transnacionales. Mientras los Estados pierden soberana, aunque no posicin estratgica en la globalizacin, las economas refuerzan una dependencia asimtrica (donde las ms dbiles estn a expensas de las ms fuertes) y las sociedades generan nuevos vnculos de atraccin y rechazo cultural entre unas y otras.13 En este contexto, se crean condiciones para que, desde religiones e ideologas fundamentalistas, se rechace a travs de la violencia una globalizacin que excluye a muchos, y se refuercen identidades primarias tnicas, territoriales o nacionales en oposicin a estos procesos de globalizacin.

1.2. Amrica Latina en la globalizacinEn los ltimos treinta aos la regin vivi un doble proceso de cambio asociado tanto a la globalizacin como a los rasgos especficos de las economas y los procesos polticos nacionales. Por un lado, se pas de economas desarrollistas centradas en la creacin del mercado interno y en la sustitucin de importaciones a economas basadas en la apertura de los mercados; por el otro, se experimentaron transformaciones polticas vinculadas a la transicin de regmenes autoritarios a democrticos. Las nuevas dinmicas sociales generadas por estos cambios condicionan el futuro. Si bien en cada pas los resultados de estos procesos fueron diferentes, en general la regin como un todo avanz en trminos de logros democrticos, pero los saldos econmicos y sociales condicionan el desarrollo y la misma democracia. La desigualdad, la pobreza y los lmites de la legitimidad institucional siguen siendo tareas pendientes.14 Adems, en esteactor en s, necesita la mediacin poltica. [] En cierto modo es el embrin de una sociedad civil global. [] Es un movimiento social red, intentando conectar nodos del Estado-red que emerge en la sociedad red y en un contexto de redes globales de riqueza, informacin y poder. As pues, parece que la configuracin concreta de actores sociales parte de actores locales y nacionales, tanto reivindicativos como identitarios, especficos de cada pas, que despus van conectndose y superando sus estrechos lmites en ese movimiento alternativo por una globalizacin que generaliza sus proyectos y les proporciona alcance operativo en el nivel en donde se decide hoy por hoy la suerte de las sociedades, el nivel global. Vanse Chiriboga (2003) y Loayza (2003). Para mayor detalle sobre estos temas vanse, tambin, Wiewiorka (2005); Caldern (coord) (2003) y Grzybowski (2004). 13 Hoy en da, las sociedades estn ms abiertas a las oportunidades de conocer nuevas culturas, pero en un contexto homogeneizador dado por los medios masivos. Esto no suprime, sin embargo, la tensin entre esa tendencia unificadora de los gustos e interpretaciones culturales y la fragmentacin de pblicos y la posibilidad de expresar la diversidad cultural como nunca antes. Vanse Hopenhayn (2003) y Fajnzylber (2003). 14 De acuerdo con datos de la CEPAL, en 2005, el 38.9% de los latinoamericanos se encontraba por debajo de la lnea de pobreza.


39

perodo, a pesar de los esfuerzos realizados, Amrica Latina perdi relativamente importancia en la economa mundial y en el sistema multilateral de toma de decisiones.15 En algunos pases de la regin los menos, cuando se mantuvo cierta coherencia entre comportamiento y propuestas de los actores sociopolticos, cuando se aplicaron las reformas de manera ms o menos heterodoxa y las condiciones econmicas lo permitieron, se pudo enfrentar mejor las crisis, y los resultados en trminos de desarrollo y democracia fueron diversos. El caso paradigmtico es Chile. En cambio, en los pases con matrices sociopolticas inestables, recursos econmicos insuficientes y una aplicacin ms o menos ortodoxa de las reformas estructurales, los resultados en trminos de democracia y desarrollo no slo fueron precarios sino que provocaron crisis institucionales muy graves. sta es la situacin de la mayora de los pases de la regin y ello condiciona los ritmos de la evolucin de la poltica y la democracia en el futuro. La situacin actual de Amrica Latina frente a la globalizacin requiere actores polticos y sociales que sean capaces de orientar los nuevos procesos en un contexto tan difcil como el esbozado. Actores que puedan construir un desarrollo humano con inclusin. Para ello como vienen sugiriendo los informes nacionales de desarrollo humano, se precisa fortalecer la democracia, expandir la ciudadana, reformar la educacin, dar transparencia y eficacia a la burocracia estatal, lograr legitimidad estatal y promover un modelo de desarrollo humano con un enfoque econmico informacional, dinmico y sostenible.16 En condiciones sociales y econmicas limitadas, como se pregunta el informe La democracia en Amrica Latina, qu eleccin sobre cuestiones sustantivas pueden hacer los ciudadanos?17 Al respecto seala algunas reflexiones a partir de repensar la relacin entre globalizacin y desarrollo democrtico PNUD(2004:192-195): sostiene que si bien la globalizacin foment la democracia, tambin limit a los Estados, afectando su legitimidad. Hoy se cuestionan los roles limitados del Estado en la orientacin del15 Por ejemplo, de acuerdo con datos del Banco Mundial, Amrica Latina en 1990 concentraba el 6,3% del PIB mundial, mientras que en 2005 ese porcentaje se redujo a 5,6%. 16 Para mayor detalle vanse los siguientes informes nacionales de desarrollo humano: PNUD Bolivia (2002), PNUD Chile (1998) y PNUD Mxico (2002) entre otros. Vase tambin Caldern (2003). 17 PNUD (2004:192). El Informe sostiene que la globalizacin deja al descubierto la contradiccin entre la necesidad de la diversidad que demanda un importante grado de autonoma de los pases y un sistema mundial basado en normas claras y compartidas y un mundo homogeneizado por relaciones de poder que dejan a los actores nacionales la capacidad de regulacin normativa slo en cuestiones relativamente marginales. En este sentido, adquiere significado la pregunta referida ms arriba.

40


desarrollo de la sociedad y en la promocin de ciudadana. El Estado tendra que seguir velando por la inclusin social, aunque con menos herramientas, ya que un requerimiento para insertarse en la globalizacin (por parte de los organismos internacionales de financiamiento y por la movilidad del capital financiero) es precisamente que el Estado intervenga menos en la regulacin de las economas nacionales. Esto no significa que deba aceptarse la pasividad estatal, sino que se tratara ms bien de generar mayor autonoma para enfrentar estos procesos fortaleciendo mbitos de negociacin a nivel regional. La democracia adquiere as significacin real en los procesos nacionales, puesto que la ciudadana se expresa dentro de los lmites nacionales. El logro de mayor desarrollo democrtico requiere representacin y participacin de los distintos actores en la toma de decisiones, y que stas incidan en el desarrollo de sus sociedades. Desde los mbitos donde se genera poltica democrtica debera ser posible contrarrestar los efectos excluyentes de la globalizacin; esos mbitos, adems, deberan fortalecer la democracia. Un asunto de importancia al respecto es que, como muchas decisiones en la actualidad se toman fuera de los mbitos democrticos, e incluso desde afuera, los ciudadanos tienden a restarle lealtad y valor a la democracia. Esta cuestin es de particular cuidado y el informe la plantea con gran preocupacin. La generacin de espacios con mayor autonoma, donde se asuman los problemas sociales y de desarrollo, es clave tanto en trminos nacionales como regionales. No se trata de crear nuevas instancias, sino de que los Estados estn dispuestos a tratar polticamente estos temas. Se tratara de reconstruir la nacin y la regin de manera tal que se fortalezcan y complementen. Ello requiere un marco respetuoso de la diversidad entre los distintos pases y al interior de ellos mismos.18 Si se desea promover un desarrollo sustentable en Amrica Latina se necesita una suerte de cambio sustancial en el denominado desarrollo informacional; o, en otras palabras, una explosin de conocimiento basada en la ciencia, en la tecnologa y en la educacin, [pues] mientras las sociedades latinoamericanas aseguren que la prxima generacin de nios estar equipada con educacin y destrezas para ser productiva en una economa mundial de alta tecnologa, la regin puede esperar amplias mejoras en el bienestar material en los aos que se avecinan.19 Una relacin positiva entre nuevas tecnologas y desarrollo humano requiere una amplia difusin del progreso tcnico en la sociedad para18 19

PNUD (2004: 192-195). Sachs (1999).


41

dinamizar las sinergias y complementariedades entre conocimiento, produccin y equidad.20 Es decir, desarrollar capacidades informacionales y tcnicas de manera que incidan en las opciones del desarrollo cultural que se persigue.21 En este sentido, el primer Informe de Desarrollo Humano del milenio plante la necesidad de realizar una reflexin sobre la vinculacin entre el progreso tcnico, expresado en las nuevas tecnologas, y el desarrollo humano. Segn este informe, el progreso tcnico ha sido y debe ser una herramienta esencial para el desarrollo de las naciones. Sin embargo, la desigual capacidad de creacin, difusin y utilizacin de las nuevas tecnologas (la brecha tecnolgica), el desfase entre las prioridades de la agenda mundial de innovacin y desarrollo y las necesidades vitales de la poblacin mundial (la brecha de prioridades), as como los posibles riesgos socioeconmicos, ecolgicos y sanitarios de su aplicacin intensiva, plantean un reto global: las innovaciones tecnolgicas deben ir acompaadas de innovaciones en materia de polticas pblicas para acercar la tecnologa a las personas y para que sta sea un instrumento efectivo de reduccin de la pobreza. Ya en 1987, Fajnzylber planteaba la necesidad de modificar el patrn de desarrollo de Amrica Latina, cuya modernizacin se caracterizaba por una asimetra creciente entre el elevado componente de imitacin y el componente marginal de innovacin econmico-social, poltica y cultural. El patrn de desarrollo regional, segn su enfoque, fue ms resultado de un proceso imitativo que de una reflexin sobre carencias y potencialidades internas.22 La escasa incorporacin de progreso tcnico y el dbil aporte de reflexin original seran las causas por las que el crecimiento econmico de nuestros pases no se asoci a la consecucin de mayores niveles de equidad. El casillero vaco del crecimiento con equidad sera entonces el reto pendiente del desarrollo humano en Latinoamrica, fenmeno que estara vinculado a la incapacidad de las sociedades para abrir la caja negra del progreso tcnico. La causa de este problema radicara en el origen mismo de las formaciones latinoamericanas, su institucionalidad, el contexto cultural y un conjunto de factores econmicos estructurales cuya vinculacin con20 El Informe de Desarrollo Humano de 2001 hace referencia principalmente a los ltimos progresos en materia de tecnologas de la informacin y de la comunicacin, as como a la biotecnologa. Su principal hiptesis es que la mundializacin y las nuevas tecnologas pueden constituir una oportunidad para el desarrollo humano (UNDP, 2001). 21 Para una tentativa de vinculacin especfica entre cultura e informacionalismo vase PNUD Bolivia (2004). 22 Fajnzylber entenda la reflexin como la agregacin de valor intelectual a los recursos humanos y naturales disponibles (Fajnzylber, 1987).

42


lo sociopoltico es compleja pero indiscutible.23 En el plano econmico, una atencin exclusiva a la necesidad de abrir los mercados internos habra intensificado la modernidad de escaparate, debilitado la frgil base empresarial y acentuado la insercin va los recursos naturales. Es preciso, por tanto, avanzar simultneamente hacia la articulacin econmica social interna y la insercin slida en la economa internacional. Para Fajnzylber, pretender la insercin internacional por la va de la exclusin parcial de sectores sociales y regiones resulta ilusorio, como resulta frgil una propuesta de articulacin interna sin una reflexin profunda sobre la necesidad de insertarse en la globalizacin. Las reflexiones de Fajnzylber mantienen vigencia casi veinte aos despus de la publicacin de su artculo, pues la insercin latinoamericana en los procesos de cambio tecnolgico y de globalizacin sigui un patrn que parece intensificar esa modernidad de escaparate. Repensar el papel que juega el progreso tcnico en el crecimiento con equidad reclamado por Fajnzylber, o en el desarrollo humano conceptualizado por Sen y retomado por el PNUD, plantea el reto de reconsiderar esos factores institucionales, sociales, culturales, econmicos y polticos que impiden abrir la caja negra del progreso tcnico y que configuran el escenario del subdesarrollo en nuestros pases.24 En esta perspectiva, parece clave entender una dinmica relativamente nueva de inclusin/exclusin que hoy est en el centro del devenir tanto de la democracia como del desarrollo humano en la regin. Quienes estn incluidos en el mundo formal de la economa y de la poltica estn subordinados a relaciones dependientes e inciertas, pues en el contexto de la transformacin productiva estn a expensas de los vaivenes de la economa de mercado. Precisamente por ello, su capacidad de accin colectiva tiende a debilitarse, ya que el tipo de insercin refuerza comportamientos particularistas que logran fortalecerse cuando se defiende una individualizacin en funcin del mercado del trabajo y del consumo. Por su parte, quienes estn excluidos constituyen un grupo cada vez ms heterogneo; ellos, como nunca antes en la historia del capitalismo, se han vuelto prescindibles en el mercado de trabajo, pugnan por integrarse de alguna manera, aunque ms no sea en los mrgenes del sistema, y se refugian en identidades comunitarias de diverso tipo, pero tambin crean nuevas estrategias de vida y subsistencia que les permiten enfrentar su propia reproduccin con creatividad y valenta. Son los que patentizan con ms fuerza la necesidad de un Estado de derecho.

23 24

Fajnzylber (1987). Para mayor detalle vanse CEPAL (1990); CEPAL (1992) y Ocampo (2005).


43

1.3. Las nuevas condiciones socioculturalesPareciera fundamental pensar nuevas categoras sociales que expliquen los mecanismos de la desigualdad y el poder. Sen, por ejemplo, critica el uso indiscriminado de la expresin exclusin social, vinculndola a la nocin de pobreza como privacin de capacidades, e indaga su contenido en la relacin social que supone. Si se entiende la pobreza como bajos ingresos, entonces se distancia de la nocin de exclusin social, pero si se la entiende como privacin de capacidades, puede asociarse a ella. Y aunque los bajos ingresos implican vivir con privaciones, ellos no son la nica influencia en este aspecto. Sen retoma la filosofa aristotlica para sealar que una vida empobrecida es aquella en la que se carece de libertad para ejercer actividades consideradas importantes para una persona. Pobreza, en su enfoque, es privacin de capacidades. Hay capacidades y funcionamientos a los que las personas tienen buenas razones para valorar; por ejemplo, existen buenas razones para valorar no ser excluidos de las relaciones sociales y ser parte de la vida de la comunidad sin sentimientos de vergenza, autocensura, discriminacin, etc. Adems, ser excluidos de relaciones sociales puede derivar en otras privaciones que limiten oportunidades de vida, como por ejemplo ser excluido de la oportunidad de tener empleo o de recibir crditos, lo que puede conducir a un empobrecimiento econmico, que a su vez puede generar otras privaciones (como quedarse sin vivienda, estar mal nutrido, etc.). La exclusin social puede, as, ser una parte constitutiva de la privacin de capacidades as como una causa instrumental de los diversos fracasos de capacidades.25 En este sentido, la inclusin servira para promover capacidades humanas. Sen enfoca el anlisis de la pobreza y la exclusin en sus rasgos relacionales: la pobreza es vista como carencia de libertad para realizar ciertas cosas valoradas. La importancia de la idea de exclusin social descansa en que enfatiza el rol de los rasgos relacionales en la privacin de capacidades y, as, en la experiencia de la pobreza. Por ello, para Sen hay que ser cuidadoso en el uso del trmino para designar cualquier tipo de privacin, ya que lo fundamental es que se refiere a relaciones sociales. De este modo, los bajos ingresos por s solos no produciran exclusin social, pero s sus efectos (dificultades para estudiar, autocensura, etc.), pues inciden en las relaciones sociales. Asimismo, el ser excluido puede constituir en s mismo una privacin y tener una importancia intrnseca. Por ejemplo, no poder relacionarse con otros y tomar parte en la vida de la comunidad puede empobrecer directamente la vida de la persona. Es una prdida en s misma, sumada a cual25

Sen (2000: 5).

44


quier otra privacin generada de manera indirecta. Este es un caso de relevancia constitutiva de la exclusin social (Sen, 2000: 3). Los siguientes cuatro puntos, de alguna manera, sintetizan las nuevas condiciones sociales de la democracia y el desarrollo en la globalizacin, y quiz puedan incidir en la reconstitucin de escenarios de una renovada ciudadana con mayor desarrollo humano. i. La globalizacin viene generando asimetras en los patrones de inclusin y exclusin, tanto simblicas como materiales. Si bien es posible detectar disposiciones polticas para lograr una mayor inclusin democrtica, el funcionamiento de la economa de mercado muchas veces impulsa tendencias hacia una mayor exclusin. Esto se manifiesta en la precarizacin del trabajo, la distribucin regresiva del ingreso y la segmentacin territorial y residencial, as como en la menor calidad de la educacin y la salud y en una desigual conectividad electrnica. Las promesas de interaccin a distancia y de libre acceso a la informacin, junto con la democratizacin poltica y la mayor transparencia de las instituciones, contrastan con la prdida de cohesin social, el debilitamiento de los sentimientos de pertenencia colectiva y la mayor desigualdad en el interior de las sociedades nacionales, todos fenmenos que los nuevos patrones productivos no slo no mitigan sino que incluso pueden exacerbar. Las paradojas abundan en esta nueva dinmica entre inclusin y exclusin. Por ejemplo, mientras se universaliza cierto consumo meditico, la segmentacin en la conectividad interactiva produce nuevas brechas en educacin, poder y comunicacin; mientras avanza la cobertura escolar, se segmentan los logros educativos por grupos socioeconmicos, con la consiguiente reproduccin intergeneracional de la pobreza; mientras la sociedad de la informacin mejora la distribucin de las imgenes, empeora la distribucin de la riqueza; mientras se crean condiciones para un mayor espacio poltico y tecnolgico favorable al multiculturalismo, la penetracin de los grandes emporios mediticos y los patrones de consumo que transmiten tienden a homogeneizar estilos de vida que aparecen como los nicos posibles. El vnculo entre inclusin simblica y material hoy es difuso porque, mientras el acceso a recursos materiales es obstaculizado por una distribucin del ingreso que no mejora (ms an, se agrava en perodos de recesin con el aumento del desempleo en los grupos de menores ingresos), se expande el acceso a bienes simblicos tales como la educacin formal, la televisin y la informacin. Esta suerte de desbalance permitira proponer que existen ms posibilidades de lograr


45

inclusin social a partir del campo simblico que del econmico. La idea de que el uno y el otro eran parte de un crculo virtuoso se ve desmentida por los datos. Probablemente Amrica Latina es la regin en desarrollo con la mayor brecha entre consumo simblico y material, lo que se comprueba al contrastar la distribucin del ingreso y la difusin de los bienes culturales mencionados. Esto resulta central para pensar el problema de la distancia entre las expectativas de inclusin e inclusin social efectiva. Los problemas de reproduccin cultural y de socializacin afectan la cotidianidad del ejercicio ciudadano. ii. Existe mayor complejizacin de los sistemas de inclusin y exclusin social. Las nuevas prcticas sociales o culturales no se orientan como en el pasado hacia un eje de lucha focal (el Estado, el sistema poltico o la nacin como su expresin territorial), sino que se diseminan en una pluralidad de campos de accin, de espacios de negociacin de conflictos, de territorios e interlocutores. Las demandas sociales, o son estrictamente puntuales y locales, o se deslocalizan espacialmente, ya sea porque la complejidad de las sociedades modernas provoca una diversificacin cada vez mayor en su contenido y en la expresin poltica de los actores, o porque esas demandas son menos susceptibles de ser agregadas con las de los grandes sindicatos y los partidos polticos, pues hoy se vinculan ms a temas puntuales de la vida cotidiana y del mundo simblico, no subsumibles en grandes categoras generales; o porque muchos grupos locales se conectan a la red para posicionarse primero a escala global, con el propsito de que sea la comunidad global la que presione a los gobiernos nacionales para que respondan a sus reclamos locales, en una dinmica local-global-nacional que rompe todos los esquemas histricos. Emergen, as, nuevas movilizaciones sociales y proyectos polticos con experiencias en el mbito global y con rasgos neodesarrollistas que cuestionan los resultados de las reformas estructurales. Asimismo, la creciente diferenciacin de los sujetos por su insercin en los nuevos procesos productivos o comunicativos y la mayor visibilidad de la cuestin de las identidades, hace que los distintos grupos sociales y las demandas de inclusin se crucen cada vez ms con el tema de la afirmacin de la diferencia, las polticas de reconocimiento y la promocin de la diversidad. Campos de autoafirmacin cultural que antes eran competencia exclusiva de negociaciones privadas y autorreferencias de los sujetos colectivos, hoy pasan a ser competencia de la sociedad civil. Grupos tnicos y de gnero, principalmente, claman

46


por ser reconocidos en su singularidad y por contar con derechos especficos, o por la aplicacin a su caso en particular de los derechos universales. Discriminacin positiva, derecho al autogobierno y polticas diferenciadas en educacin son algunos ejemplos que emanan de esta situacin. Por todo lo mencionado, estas sociedades pueden considerarse policntricas.26 En este contexto, aparecen al menos tres temas clave en torno a la redefinicin de la ciudadana: la redefinicin de las relaciones culturales a escala nacional y global, que enfatiza la vinculacin entre identidades culturales y ciudadana; el reconocimiento de las diferencias en sociedades cada vez ms diversas; y el reconocimiento de los derechos a la participacin del ciudadano en las temticas de desarrollo humano vinculadas

1253196733Cuaderno 1 - Ciudadania _desarrollo_humano

Documents

Transcript of 1253196733Cuaderno 1 - Ciudadania _desarrollo_humano